Austriacki model sądownictwa administracyjnego na
advertisement
Andrzej Dziadzio ( Kraków). Austriacki model sądownictwa administracyjnego i jego ponadczasowe znaczenie. Wprowadzenie. Celem niniejszego szkicu jest omówienie dwóch zagadnień: 1) austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego i jego najważniejszych desygnatów oraz 2) okoliczności wprowadzenia tego typu sądownictwa w niepodległym państwie polskim i przyczyn jego przetrwania do końca II Rzeczypospolitej. Nie zawsze się bowiem pamięta, że polska ustawa z 3 VIII 1922 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym była dosłownym odwzorowaniem austriackiej ustawy z 22 X 1875 roku o ustanowieniu Trybunału Administracyjnego. W niepodległej Polsce doszło zatem do pełnej recepcji austriackiej instytucji. Przedstawione uwagi skupiać się zatem będą wokół kwestii: na czym polegała uniwersalna wartość austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego? Obok bowiem Polski austriacki system adaptowała po 1918 roku także Czechosłowacja. 1. Prawnopolityczne podstawy instytucji sądownictwa administracyjnego. Instytucja sądownictwa administracyjnego związana jest ściśle z koncepcją państwa prawa, stworzoną przez niemiecką naukę w XIX wieku1. Na rolę sądownictwa administracyjnego w państwie konstytucyjnym zwrócił uwagę Otto Bähr, jeden z pierwszych wyznawców idei państwa prawa, która po upadku rewolucji Wiosny Ludów nie miała zbyt wielu obrońców2. W dziele z 1864 roku pod tytułem „Rechtsstaat” (państwo prawa) zawarł pogląd o celowości powołania sądownictwa administracyjnego jako podstawowej gwarancji praworządnego funkcjonowania administracji. Twierdził więc, że jeśli zwykłe sądy ( z uwagi na konstytucyjną zasadę podziału władz) uważa się za niezdatne do orzekania w kwestiach prawa publicznego, to należy utworzyć do tego celu specjalne sądy. Stanowisko uzasadniał A. Dziadzio, Koncepcja państwa prawa w XIX wieku-idea i rzeczywistość. W: Czasopismo PrawnoHistoryczne, tom LVII-2005-zeszt 1, s.177 in. Zob. także, A. Dziadzio, Ochrona konstytucyjności prawa w Europie XIX wieku. W: Studia z dziejów państwa i prawa polskiego, tom XI, Kraków-Lublin-Łódź 2008, 175. 2 A. Dziadzio, Ochrona..., op. cit., s.175. Po okresie rewolucji z lat 1848/49 nastąpiło przewartościowanie pojęcia „ państwo prawa”. Gdy bowiem nie udało się zrealizować modelu liberalnego państwa prawa, opartego na konstytucyjnych gwarancjach praw jednostki i ich instytucjonalnym zabezpieczeniu w postaci sądownictwa konstytucyjnego, zaczęto poszukiwać w pojęciu „ państwo prawa” zasad i procedur, które w inny sposób chroniłyby obywatela przed samowolą władzy państwowej. Za istotną cechę państwa prawa uznano zatem związanie aparatu państwowego prawem przedmiotowym, wyznaczającym granice działalności władzy, a nie zagwarantowanymi w konstytucji prawami podmiotowymi, jak miało to miejsce w projektach konstytucyjnych doby rewolucji, tj. konstytucji frankfurckiej (niemieckiej) i kromieryskiej (austriackiej) z 1849 roku. W obu konstytucjach położony został akcent na katalog praw i wolności obywatelskich, wraz z instytucjami ochrony prawnej, tj. Trybunałem Rzeszy i Trybunałem Państwa, które miały rozpoznawać indywidualne skargi obywateli na decyzje administracyjne naruszające ich prawa zagwarantowane w konstytucji. Natomiast oba projekty konstytucyjne doby Wiosny Ludów nie wspominały o sądach administracyjnych, chroniących 1 1 następująco: „Wielkie znaczenie rozdziału sądownictwa od administracji nie zawiera się tylko w zasadzie podziału zadań; zawiera się ono przede wszystkim w zagwarantowanej przez nią możliwość poddania administracji orzecznictwu sądowemu. Dlatego właśnie ona tworzy istotny warunek państwa prawa”3. Nadał tym samym zasadzie podziału władz nową treść, dostarczając jednocześnie doktrynalnych podstaw dla konieczności utworzenia sądów administracyjnych w państwie konstytucyjnym. Otto Bähr przeprowadził zatem logiczny wywód: jeśli rozstrzygnięcia organów administracyjnych dotykające publicznych praw podmiotowych obywateli nie mają charakteru orzeczeń sądowych, a orzeczenia o prawach publicznych nie mogą być powierzone cywilnym sądom powszechnym, to nie pozostaje nic innego jak utworzyć osobne sądy prawa publicznego, które sprawowałyby jurysdykcyjny nadzór nad działalnością administracji państwa. Należy też dodać, że O. Bähr, odnosząc się do kompetencji sądownictwa administracyjnego, bardziej opowiadał się za przyznaniem sądom administracyjnym uprawnień kasacyjnych (uchylających) niż rewizyjnych ( zmieniających zaskarżone decyzje). 2.Badeńska ustawa o sądach administracyjnych. Ogłoszenie przez O. Bähra rozprawy o państwie prawa zbiegło się w czasie z utworzeniem w Badeni pierwszej na obszarze Rzeszy Niemieckiej struktury sądownictwa administracyjnego, wzorowanej na modelu francuskim4. Badeńskie reformy administracyjnosądowe postawiły zatem na porządku dziennym problem organizacji sądów administracyjnych, odpowiadających wymaganiom państwa prawa. Ustawa badeńska 1863 roku stworzyła sądownictwo administracyjne powiązane z nową strukturą administracyjną. Stworzone zostały rady okręgowe na wzór francuskich rad prefekturalnych, powoływane przez starostę okręgu (Bezierkamtmann), w skład których wchodziło 6-9 osób powyżej 25 roku życia. Działały one bądź jako sądy administracyjne I instancji, bądź jako organy administracyjne. Mogły się one zajmować tylko sprawami enumeratywnie wymienionymi w ustawie. Ich orzeczenia miały charakter materialno-zasądzający i ostateczny. Natomiast dla całej Badeni istniał w Karlsruhe specjalny Trybunał Administracyjny, który był sądem drugiej instancji. Od jego orzeczeń przysługiwało jednak zażalenie nieważności, które rozpatrywał rząd. Struktura sądownictwa administracyjnego w Badeni była więc powiązana z aparatem obiektywnego porządku prawnego w drodze badanie legalności podejmowanych przez administrację działań, niezależnie od naruszeń praw podmiotowych jednostki. 3 Ibidem, s.187. 4 Na temat francuskiego typu sądownictwa administracyjnego zob. Jerzy i Dorota Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, s. 227 i n. 2 administracyjnym. Trybunał Administracyjny nie był sądem niezależnym od administracji, jego członkowie byli bowiem powoływani przez rząd i nie korzystali z gwarancji niezawisłości sędziowskiej5. Sądy administracyjne w Badeni były częścią struktur rządowoadministracyjnych państwa. 3. Narodziny austriackiej koncepcji sądownictwa administracyjnego. Teoretyczne i praktyczne koncepcje sądownictwa administracyjnego, jakie występowały w Rzeszy Niemieckiej miały bez wątpienia wpływ na prace austriackiej Rady Państwa w 1867 roku, której konstytucyjne ustawodawstwo, liberalnych stronnictw politycznych, doprowadziło do habsburskiej w pierwsze europejskie przyjęte pod dyktando przekształcenia monarchii państwo prawa. W kanonie liberalnego myślenia mieściło się bowiem przekonanie, że jednostce należy zapewnić pełną podmiotowość, wyrażającą się głównie w prawie dochodzenia przed sądem roszczeń w razie naruszenia jej konstytucyjnych i publicznych praw podmiotowych. Stąd liberałowie tak wielką wagę przywiązywali do instytucji, które zabezpieczałyby prawa podmiotowe obywateli, a do tych nauka niemiecka zaliczała sądownictwo administracyjne. Z tych założeń wypływał zatem przepis w austriackiej ustawie zasadniczej o władzy sędziowskiej z 1867 roku (tzw. konstytucji grudniowej), że „ jeśli ktoś twierdzi, iż jakimś rozstrzygnięciem lub zarządzeniem władzy administracyjnej został naruszony w swych prawach, wolno mu było wytoczyć swe roszczenie przed Trybunałem Administracyjnym w ustnym jawnym postępowaniu przeciwko reprezentantowi władzy administracyjnej”. Niewątpliwie twórcy tego konstytucyjnego przepisu mieli w polu widzenia taki Trybunał, który byłby uprawniony do wydawania materialnych zasądzających orzeczeń. Jego orzeczenia miały przywrócić jednostce naruszone prawa przez wydanie nielegalnego rozstrzygnięcia administracyjnego6. Niemniej jednak treść ustawy konstytucyjnej była niejednoznaczna, co dało później rządowi pewną swobodę w określeniu uprawnień Trybunału Administracyjnego w przygotowanej ustawie wykonawczej. Jeden z twórców tej ustawy, minister Joseph Unger podkreślał, że konstytucyjna deklaracja była swego rodzaju zagadką, trudnym do rozszyfrowania prawniczym sfinksem. Jedynym przecież wzorem organizacji sądownictwa administracyjnego była wówczas ustawa wydana w Badeni i należy przypuszczać, że ją mieli na uwadze twórcy artykułu 15 ustawy zasadniczej o władzy sędziowskiej z 1867 roku. J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925, s.129. 6 A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjna w Austrii. Władza-obywatel-prawo. Kraków 2001, s.146 i. n. 5 3 Świadczyły zresztą o tym pierwsze projekty organizacji sądownictwa administracyjnego, jakie pojawiły się w pracach austriackiego rządu, początkowo bowiem planowano oprzeć funkcjonowanie Trybunału Administracyjnego na wzorach badeńskich. Kompetencje Trybunału miały zatem być określone w sposób dość zawężony przez enumeratywne określenie zakresu jego właściwości. Nadto Trybunał miał być instancją rewizyjną, któremu przysługiwałaby jurysdykcja tak w ocenie stanu prawnego, jak i kwestii stanu faktycznego sprawy7. 4. Podstawowe cechy austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego. Dalsze jednak prace nad sposobem organizacji Trybunału Administracyjnego poszły innym torem. Twórcami nowej koncepcji organizacji Trybunału stali się K.Lemayer, kierownik sekcji w ministerstwie wyznań i oświaty (prywatnie zresztą zięć jednego z przywódców partii liberalnej K. Giskry) oraz wspomniany J.Unger. Zdecydowano się zatem ostatecznie na powołanie Trybunału Administracyjnego, którego zakres przedmiotowej właściwości określony byłby w postaci ogólnej klauzuli kompetencyjnej z wyłączeniem spod jego jurysdykcji niektórych tylko spraw, np. z zakresu swobodnego uznania administracji 8. Natomiast wydane przez Trybunał orzeczenie dotyczyłoby rozpoznania samej abstrakcyjnej kwestii prawnej, bez możliwości samodzielnego ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanego sporu administracyjnego. Wobec tego orzeczeniom Trybunału nadano moc wyłącznie kasacyjną. Rząd stanowczo bronił kasacyjnej funkcji Trybunału, grożąc nawet wycofaniem projektu ustawy i odsunięciem prac nad wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego w daleką przyszłość. Twórcy projektu ustawy podkreślali jednak z całą mocą, że ich propozycje w pełni odpowiadają postanowieniom konstytucji. Przedstawiciele strony rządowej przedstawili kilka poważnych argumentów przemawiających na korzyść przyjętej przez nich wykładni konstytucji w kwestii sposobu organizacji Trybunału Administracyjnego9. 1) Po pierwsze, wychodzili z założenia, że konstytucja przewidywała powołanie jednego dla całej monarchii Trybunału Administracyjnego, nie wspominała ona bowiem o niższych stopniach sądownictwa administracyjnego. Projektowała zatem powołanie niejako „od góry” struktury sądownictwa administracyjnego, nie zamykając wszakże drogi do dalszych reform w tej dziedzinie. W ten sposób twórcy ustawy odrzucali pomysły organizacji sądownictwa administracyjnego „od 7 T.Olechowski, Die Einfuhrung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Osterreich, Wien 1999, s.63 i n. A. Dziadzio, Monarchia...,op.cit., s. 189 i n. 9 T.Olechowski, Der osterreichische Verwaltungsgerichtshof, Wien 2001, s. 24 i n. 8 4 dołu”, tj. powiązania jego organizacji z reformą administracji i stworzenia niższych stopni tego sądownictwa, jak miało to wówczas miejsce w Prusach. Ich zdaniem, konstytucja nakładała na rząd obowiązek wydania aktu prawnego, powołującego do życia jeden centralny Trybunał Administracyjny. Konstytucja nie upoważniała rząd do całościowej reformy sądowo-administracyjnej. Wydanie ustawy było zatem - w przekonaniu twórców ustawy – wypełnieniem zapowiedzi konstytucji, która z utworzeniem Trybunału Administracyjnego nie wiązała wcale przebudowy potężnej struktury administracyjnej państwa. Kładziono zatem niejako nacisk na „szybkość i taniość” proponowanego modelu sądownictwa administracyjnego z punktu widzenia interesów społeczeństwa i państwa. 2) Drugi argument polegał na podkreśleniu, że Trybunał Administracyjny nie miał zastąpić jurysdykcyjnej działalności administracji; jego zadaniem było sprawowanie nad nią funkcji kontrolnej, miał być bowiem instytucją nadzwyczajnej pomocy prawnej. 3) Za proponowanymi przez rząd rozwiązaniami miało także przesądzać usytuowanie Trybunału Administracyjnego w systemie organów władzy. Wskazywano, że jego powołanie przewidywała ustawa zasadnicza o władzy sędziowskiej, wobec czego miał on być instytucją sądową, niezależną od administracji. Nie miał być organem stojącym na czele administracji, ale obok niej. 4) Z tego, że Trybunał Administracyjny miał być usytuowany poza strukturą administracyjną wyciągnięto wniosek, że nie miał posiadać funkcji administrujących, ale miał spełniać wyłącznie funkcje jurysdykcji sądowej ( „soll judiciren, er darf nicht administratiren”, jak stwierdzał Unger). 5) Pozbawienie zatem przez konstytucję Trybunału funkcji administracyjnych w zakresie wykonywania władzy wykonawczej oznaczało z kolei, że nie mógł on posiadać uprawnień do wydawania orzeczeń materialnych i zasądzających, w ten sposób podejmowałby bowiem rozstrzygnięcia w charakterze organu administracyjnego. Innymi słowy, byłby organem administrującym na równi z organami władzy administracyjnej. 6) Skoro zatem konstytucja nie upoważniała go wypełniania zadań z zakresu władzy wykonawczej, to jego działalność musiała polegać tylko na rozpatrywaniu ogólnych kwestii prawnych, bez możliwości przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy. 5 7) Przyznanie Trybunałowi Administracyjnemu prawa do orzekania w kwestiach stanu faktycznego rozpoznawanego sporu administracyjnego nie wchodziło więc w grę, skoro miał być powołany jeden Trybunał dla całej monarchii. W przeciwnym wypadku przytłoczony zostałby ogromem materiału dowodowego, który musiałby gromadzić w każdej sprawie. Stałby się wskutek tego niewydolną instytucją z uwagi na przewlekłe i długotrwałe załatwianie spraw. 8) Wobec tego Trybunał Administracyjny musiał mieć - zdaniem przedstawicieli rządu - kompetencje wyłącznie kasacyjne, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia na podstawie stanu faktycznego przyjętego w postępowaniu administracyjnym, że została ona wydana z naruszeniem normy prawa materialnego lub procesowego. Argumentacja strony rządowej była całkowicie logiczna i racjonalna. Niemniej jednak podstawowy argument przeciwników projektu opierał się na wyraźnym sformułowaniu konstytucji, że „stronie wolno było wytoczyć roszczenie” ( einen Anspruch geltend machen), co w ówczesnej nomenklaturze prawniczej oznaczało żądanie wydania ostatecznego materialnego orzeczenia. Zarzut ten minister J.Unger odrzucił, wskazując inną prawną naturę użytego w ustawie zasadniczej zwrotu „ Anspruch”, określającego zakres jurysdykcji Trybunału Administracyjnego. Pojęciu „ roszczenie” nadał każdy, kto w swoich prawach został poszkodowany J.Unger nieco inne znaczenie: mógł żądać od Trybunału Administracyjnego uchylenia (zniesienia) naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Reasumując, na austriacki system sądownictwa administracyjnego, działającego w Austrii od 1876 roku składały się następujące zasady: 1) jednoinstancyjność postępowania sądowo-administracyjnego, 2) ogólna klauzula kompetencyjna, 3) wyłączenie „swobodnego uznania” administracji spod kontroli orzeczniczej Trybunału Administracyjnego, 4) prawo wniesienia skargi do Trybunału Administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji administracyjnych, 5) ochronie podlegały publiczne prawa podmiotowe jednostki a nie obiektywny porządek prawny, kontrola administracji miała bowiem charakter incydentalny, czyli była możliwa dopiero w razie wniesienia zażalenia przez stronę, którego prawa zostały naruszone, 6 6) Trybunał Administracyjny orzekał na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, 7) Trybunał nie miał uprawnienia do przeprowadzenia na jawnej ustnej rozprawie własnego postępowania dowodowego, 8) orzeczenie Trybunału miało skutek wyłącznie kasacyjny, 9) Trybunał Administracyjny z urzędu badał naruszenie zasad postępowania administracyjnego, 10) wniesienie skargi do Trybunału nie miało z mocy ustawy skutku odraczającego wykonanie zaskarżonej decyzji. Austriacki Trybunał Administracyjny, działający w latach 1876-1918 ( ustawa z 22 X 1875 roku weszła w życie 2 VII 1876) posługiwał się kasacją dość skutecznie. Hans Kelsen, wybitny prawnik austriacki przełomu XIX i XX wieku ( i twórca republikańskiej konstytucji z 1920), oceniając orzecznictwo Trybunału Administracyjnego wyraził pogląd, że de facto orzeczenia Trybunału Administracyjnego miały skutek reformatoryjny, z tym tylko, że Trybunał nie rozstrzygał w sprawie wprost i bezpośrednio10. To m.in. zadecydowało, że w okresie międzywojennym w wielu państwach utrzymał się ten model sądownictwa. Przykładem była także II Rzeczypospolita. 5. Austriacki model sądownictwa administracyjnego w Polsce. Potrzeba stworzenia w odrodzonym państwie polskim sądownictwa administracyjnego nie budziła wątpliwości. Sądownictwo to bowiem uważane było wówczas za podstawowy element państwa prawa, jakim stać się miała II Rzeczypospolita. O centralnym sądownictwie administracyjnym jednolitym dla całego państwa była już mowa w ustawie z 1 VIII 1919 roku o tymczasowej organizacji zarządu b. dzielnicy pruskiej. Znalazło się w niej sformułowanie, że do czasu utworzenia Trybunału Administracyjnego (ogólnopolskiego) uprawnienia berlińskiego Sądu Administracyjnego przekazane zostały Sądowi Nadziemiańskiemu, a następnie Sądowi Apelacyjnemu w Poznaniu11. Pierwsze działania władz polskich miały więc na celu dostosowanie odziedziczonych po zaborcach ustaw do warunków niepodległego państwa. W odniesieniu do terenów b. zaboru austriackiego dekretem Naczelnika Państwa z dnia 8 II 1919 roku funkcje wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego przekazane zostały Sądowi Najwyższemu w Warszawie. Do Sądu Najwyższego przeszło więc 5 sędziów orzekających wcześniej w Ibidem, 161. Zob. także analizę kasacyjnych orzeczeń Trybunału Administracyjnego w: A. Dziadzio, Monarchia..., op. cit., s. 199 i n. 11 D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939, PWN Kraków 1999, s.20 i n. 10 7 Wiedniu z prezydentem senatu wiedeńskiego Trybunału Janem Sawickiem. Będzie to silna grupa nacisku na władze, aby jednolity system sądownictwa oprzeć na modelu austriackim. Utrzymano zatem na ziemiach byłego zaboru austriackiego jednoinstancyjne sądownictwo administracyjne o uprawnieniach wyłącznie kasacyjnych. 21 II 1920 roku rozporządzeniem ministra b. dzielnicy pruskiej przystosowano do warunków polskich niższe sądy administracyjne, tworząc na terenach poniemieckich wojewódzkie sądy administracyjne. Na najniższym poziomie sądownictwo administracyjne należało do wydziałów powiatowych. Na ziemiach tych obowiązywały nadal zasady pruskiego trójinstancyjnego sądownictwa administracyjnego o kompetencjach określonych przez klauzulę enumeratywną i uprawnieniach kasacyjno-rewizyjnych. W odrodzonym państwie polskim występowało zatem sądownictwo administracyjne tylko na części terytorium państwa, sądownictwa administracyjnego sensu stricto pozbawione bowiem były ziemie b. zaboru rosyjskiego. Zachodziła więc pilna potrzeba unifikacji rozwiązań prawnych, ponieważ sądy administracyjne działały w oparciu o odmienne zasady ustrojowe i kompetencyjne. Niejednolitość orzecznictwa pogłębiał jeszcze fakt, że sprawy z terenu b.Galicji trafiały do Sądu Najwyższego w Warszawie, a z terenów b. dzielnicy pruskiej do Sądu Apelacyjnego w Poznaniu. O konieczności podjęcia prac nad całościową reformą sądownictwa administracyjnego świadczy seria artykułów opublikowanych w dziale nieurzędowym Dziennika Urzędowego Ministerstwa Sprawiedliwości w 1920 roku 12 . Właściwa bowiem organizacja administracji i powiązanego z nim sądownictwa administracyjnego wpłynąć miała na sprawne i praworządne funkcjonowanie aparatu państwowego. W proponowanych rozwiązaniach przeważały głosy opowiadające się za niemieckim wieloinstancyjnym typem sądownictwa administracyjnego. Od tych koncepcji wyraźnie odbiegało stanowisko Jana Sawickiego, prezesa izby administracyjnego Sądu Najwyższego, który wcześniej orzekał w wiedeńskim Trybunale. Proponował on wprowadzenie modelu sądownictwa administracyjnego ustawie austriackiej z 1875 roku. Jego zdaniem, wzorowanego na wybór tego systemu sądownictwa administracyjnego był konieczny, na przeszkodzie bowiem stworzenia wieloinstancyjnego sądownictwa stały dwa czynniki: brak wykwalifikowanej kadry sędziowskiej i ogromne koszty jego wprowadzenia. A. Dziadzio, Uwarunkowania polityczne austriackiego(1875) i polskiego(1922)modelu sądownictwa administracyjnego. W: Przez dwa stulecia XIX i XXw. Studia historyczne ofiarowane prof. Wacławowi Felczakowi, Kraków 1993, s. 102 i n. 12 8 Pierwszą fazę dyskusji o polskim modelu sądownictwa administracyjnego zakończyło uchwalenie Konstytucji Marcowej w 1921 roku, która w art.73 postanawiała: „ Do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele”. Redakcja konstytucyjnego przepisu oznaczała de facto odrzucenie austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego. Wykładnia tak systematyczna artykułu 73 (zamieszczony został w rozdziale traktującym o władzy wykonawczej) jaki i celowościowa ( postulowany udział czynnika społecznego) prowadziły bowiem do wniosku, że sądy administracyjne w proponowanym przez konstytucję kształcie miały pełnić rolę nie tylko organów kontrolnych, ale także administrujących; miały orzekać nie tyle kasacyjnie, co rewizyjnie. Według więc konstytucji marcowej sądownictwo administracyjne miało przybrać postać zbliżoną do pruskiego modelu sądownictwa administracyjnego. Przyjęty jednak na posiedzeniu Rady Ministrów 30 I 1922 roku projekt ustawy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym nie odpowiadał przepisom konstytucji. Projekt ustawy został całkowicie oparty na koncepcji Jana Sawickiego. Był wierną kopią ustawy austriackiej z 1875 roku. Polska ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym z 1922 roku przewidywała zatem powołanie jednoinstancyjnego centralnego sądu administracyjnego. Zrezygnowano zatem z powołania niższych instancji tego sądownictwa i co za tym idzie z udziału czynnika społecznego. Zadecydowały o tym względy ekonomiczne i szczupłość kadr sędziowskich13. Na dalszą przyszłość odsunięto pełne wykonanie przepisów konstytucji. Zdaniem rządu, za odstąpieniem od postanowień konstytucji przemawiał także fakt, że nie istniała wówczas spójna struktura władz administracyjnych. Dopiero przystąpienie do przebudowy organów władzy administracyjnej mogło uzasadniać celowość wprowadzenia niższych instancji sądownictwa administracyjnego z udziałem czynnika społecznego. Uderza w tej argumentacji podobieństwo do wywodów twórców ustawy austriackiej. Zresztą porównanie uzasadnienia projektu polskiej i austriackiej ustawy o utworzeniu sądu administracyjnego zdumiewa identycznością sformułowań14. 13 14 W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764-1989, PWN Warszawa 2007, s.363 i n. A. Dziadzio, Uwarunkowania...,op. cit., s. 115 i n. 9 Uwagi końcowe. Powstaje zatem pytanie: jakie walory przedstawiał austriacki model sądownictwa administracyjnego, skoro bez modyfikacji inkorporowano do republikańskiego systemu ustrojowego Polski i Czechosłowacji po 1918 roku? Otóż podstawowa wartość austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego tkwiła w tym, że był prosty, tani i racjonalny. Z jednej strony pozwalał obywatelom na dochodzenie przed niezależnym sądem roszczeń publicznoprawnych, z drugiej, Trybunał Administracyjny swymi kasacyjnymi wyrokami kształtował wzorzec praworządnie działającej administracji, przyczyniając się w ten sposób do wzrostu społecznego zaufanie do państwa i obowiązującego w nim prawa. Dlatego austriacki model sądownictwa był atrakcyjny dla państw sukcesyjnych monarchii habsburskiej, bo zapewniał szybkie wprowadzenie go w życie i bezproblemowe funkcjonowanie. Model ten nie stanowił zagrożenia także dla systemów ustrojowych o charakterze autokratycznym, o czym świadczy utrzymanie ustawy z 1922 roku w okresie rządów sanacji, a także wprowadzenie podobnego modelu w czasach PRL w 1980 roku. Streszczenie. Austriacki model sądownictwa administracyjnego i jego ponadczasowe znaczenie. Austriacka ustawa zasadnicza z 21 grudnia 1867 roku o władzy sędziowskiej, posiadająca rangę normy konstytucyjnej, jako pierwsza w Europie zapowiedziała utworzenie Trybunału Administracyjnego. Jako niezależny i niezawisły od administracji sąd miał on rozpoznawać zażalenia obywateli na decyzje organów administracyjnych na jawnej i ustnej rozprawie, podczas której obie strony miały zapewnioną równorzędną pozycję. Podstawowa wartość stworzonego w Austrii ustawą z 22 października 1875 roku modelu sądownictwa administracyjnego tkwiła w tym, że był prosty, tani i racjonalny. Z jednej strony pozwalał obywatelom na dochodzenie przed niezależnym sądem roszczeń publicznoprawnych, z drugiej, Trybunał Administracyjny swymi kasacyjnymi wyrokami kształtował wzorzec praworządnie działającej administracji, przyczyniając się w ten sposób do wzrostu społecznego zaufanie do państwa i obowiązującego w nim prawa. Dlatego austriacki model sądownictwa był atrakcyjny dla państw sukcesyjnych monarchii habsburskiej, bo zapewniał szybkie wprowadzenie go w życie i bezproblemowe funkcjonowanie. Model ten nie stanowił zagrożenia także dla systemów ustrojowych o 10 charakterze autokratycznym, o czym świadczy utrzymanie ustawy z 1922 roku w okresie rządów sanacji, a także wprowadzenie podobnego modelu w czasach PRL w 1980 roku. The Austrian model of administrative judicature and its timeless significance. Summary The Austrian law of 21 Dec. 1867 on the power exercised by the judge was the law of constitutional value. It was the first law in Europe that promised the establishing of the Administrative Tribunal. The latter, as independent of administration, was expected to hear the complaints of the citizens against the decisions taken by the administrative organs. The Tribunal was expected to do it at open trial conducted orally ( viva voce). The parties involved in the dispute before the Tribunal were guaranteed the equal status. In Austria the model of administrative judicature was created by the law of 22 Oct. 1875 and its major value lay in it being simple, cheap and rational. On one hand this model allowed the citizens to search for the settling of their public claims before the independent court, on the other, with its cassation decisions, the Administrative Tribunal was responsible for forming a pattern of legally operating administration. By doing this, the Tribunal contributed to the growth of social confidence in the state as well as in the law that was put in force in it. It is for these reasons that the Austrian model of judicature was attractive to the the Habsburg monarchy successor States. It could be promptly implemented and unproblematically function. The model in question provided also no threat to the constitutional system of autoctratic nature. What testifies to this is the fact that the Polish law of 1922 referring to the discussed model remained in force in the Sanacja authoritarian era. The system similar to the discussed model was also introduced in the Polish People’s Republic in 1980. 11
