Załącznik do uchwały Nr Rady Miasta Krakowa z dnia Trybunał

Załącznik
do uchwały Nr
Rady Miasta Krakowa
z dnia
Trybunał Konstytucyjny
Al. Jana Christiana Szucha 12a
00-918 Warszawa
Wnioskodawca:
Uczestnicy
postępowania:
Rada Miasta Krakowa
Reprezentowana przez pełnomocników - radców prawnych:
Beatę Chrobakiewicz i Andrzeja Oklejaka
Pl. Wszystkich Św. 3/4, 31-004 Kraków
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
ul. Wiejska 4/6/8
00-902 Warszawa
Prokurator Generalny
Al. Ujazdowskie 11
00-950 Warszawa
WNIOSEK O ORZECZENIE NIEZGODNOŚCI USTAW Z KONSTYTUCJĄ
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ I UMOWĄ MIĘDZYNARODOWĄ
Wnioskodawca, działając na podstawie art. 188 pkt.1 i 2, art. 191 ust. 1 pkt. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze
zm), art. 2 ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze. zm.) wnosi o:
1. Orzeczenie niezgodności art. 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r.
Nr 29, poz. 154 ze zm.) i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.), w zakresie w jakim wyłączają możliwość
odwołania się od prawomocnych orzeczeń Komisji Majątkowej oraz Komisji
Regulacyjnej do organu sądowego - z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz z przepisami art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.);
2. Orzeczenie niezgodności art. 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r.
Nr 29, poz. 154 ze zm.) i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.), w zakresie w jakim wyłączają możliwość
zaskarżenia orzeczeń Komisji Majątkowej oraz Komisji Regulacyjnej do organu
wyższej instancji - z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3. Orzeczenie niezgodności art. 63 ust. 9 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja
1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych lub
nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób
prawnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 2), w zakresie, w jakim wprowadzają
niedopuszczalne ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i
praw, skutkujące nierówną ochroną mienia gminy - z przepisem art. 2 i art. 165 ust.
1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
4. Orzeczenie niezgodności art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
14 czerwca 1999 r. w sprawie określenia państwowych jednostek organizacyjnych
oraz jednostek samorządu terytorialnego, z których mienia mogą być wyłączone
nieruchomości zamienne, oraz określenia państwowej jednostki organizacyjnej, na
którą może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz gmin
wyznaniowych żydowskich lub Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich (Dz.
U. z 1999 r. Nr 53, poz. 553), w zakresie, w jakim wprowadzają niedopuszczalne
ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące
nierówną ochroną mienia gminy - z przepisem art. 2 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
5. Orzeczenie niezgodności art. 13 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10
maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w
zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenia dotyczące korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące nierówną ochroną mienia gminy z przepisem art. 64 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
6. Orzeczenie niezgodności art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.), w zakresie w jakim wprowadza niedopuszczalne
ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące
nierówną ochroną mienia gminy - z przepisem art. 64 ust. 2 w związku z art. 64
ust. 3 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2
UZASADNIENIE
I.
W dniu 17 maja 1989 r. Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przed wyborami
parlamentarnymi z dnia 4 czerwca 1989 r., uchwalił ustawę o stosunku Państwa do
Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 ze
zm., dalej: ustawa kościelna), stanowiącą kompleksowe uregulowanie relacji państwa z
Kościołem poprzez uporządkowanie zagadnienia osobowości prawnej kościelnych
jednostek organizacyjnych, spraw podatkowych, celnych, kwestii nauczania religii, jak
również problematyki z zakresu kultury, ochrony zabytków, inwestycji sakralnych, obrotu
nieruchomościami, zagospodarowania przestrzennego itp.
W dziale IV powołanej ustawy, zatytułowanym Przepisy przejściowe i końcowe, w
rozdziale I znalazły się przepisy dotyczące regulacji spraw majątkowych Kościoła
Katolickiego, a w szczególności przepisy odnoszące się do tzw. postępowania
regulacyjnego, którego przedmiotem jest bądź przywrócenie prawa własności, bądź
przekazanie prawa własności nieruchomości na rzecz kościelnych osób prawnych.
Art. 61 ustawy, który przewiduje wszczynanie na wniosek kościelnych osób
prawnych postępowania regulacyjnego mającego na celu przywrócenie im własności
upaństwowionych nieruchomości lub ich części, również dotyczy ściśle w tym przepisie
określonych sytuacji faktycznych. Reguluje on przywrócenie kościelnym osobom
prawnym własności nieruchomości przejętych przez Państwo na podstawie przepisów
ustawodawstwa wydanego po drugiej wojnie światowej. Wyjątkiem od tej zasady jest
przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, który odwołuje się do art. 60 ust. 1 pkt 1 i – jak z tego wynika
– dotyczy mienia pounickiego (tak: Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 24 czerwca
1992 r. sygn. W 11/91, OTK 1992/1/18).
Do prowadzenia postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia lub
przekazania kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości lub ich części ustawa
w art. 62 ust. 1 powołała specyficzny organ, występujący jedynie w sprawach regulacji
majątkowych kościołów i związków wyznaniowych, to jest Komisję Majątkową. W
kompetencji Komisji Majątkowej leży podejmowanie rozstrzygnięć w odniesieniu, co do
zasadności i wielkości roszczeń zgłaszanych przez kościelne osoby prawne oraz sposobu
ich zaspokojenia.
Komisja Majątkowa przeprowadza regulację w sposób przewidziany w art. 61 do
64 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej oraz w oparciu o przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie
Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości
zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób
prawnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 2).
Regulacja spraw majątkowych kościelnych osób prawnych z tytułu utraty
własności posiadanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z art. 63 ust. 1
wyżej wymienionej ustawy, polega na:
 przywróceniu kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości,
3
 przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdy przywrócenie własności
natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody,
 przyznaniu odszkodowania w przypadku braku możliwości zaspokojenia roszczeń
w wyżej podanych formach.
Postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Majątkowa na wniosek
kościelnych osób prawnych. Termin składania wniosków o wszczęcie postępowania
regulacyjnego upłynął z dniem 31 grudnia 1992 r.
Art. 62 ust. 2 ustawy stanowi, iż uczestnikami postępowania regulacyjnego są
oprócz wnioskodawców, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe i kościelne.
Użycie przez ustawodawcę sformułowania "wszystkie" oznacza, że chodzi tu o szeroką
interpretację pojęcia "uczestnik postępowania". Przyjmuje się, zatem, iż jednostka
państwowa oznacza nie tylko państwową osobę prawną, ale także organy administracji
państwowej. Przy czym jedynie w drodze wykładni można przyjąć, iż uczestnikami
postępowania są również jednostki samorządu terytorialnego (gdyż przepis w sposób
wyraźny nie wymienia gmin jako uczestników).
Zarządzenie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w
sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia
osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części (M.P. z
1990 r. Nr 5, poz. 39 ze zm.) w § 5 ust. 2, 3 i 4 stanowi, iż uczestnikiem postępowania
regulacyjnego może być kościelna osoba prawna lub jednostka państwowa, której interesu
prawnego dotyczy to postępowanie, przy czym zainteresowaną jednostką państwową jest
jednostka uprawniona do dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz
jednostka państwowa, w której władaniu znajduje się nieruchomość lub jej część będąca
przedmiotem postępowania.
Natomiast w sytuacji, gdy niepaństwowe osoby trzecie nabyły prawo do
upaństwowionej nieruchomości (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy), jednostką zainteresowaną jest
Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwy terenowy organ rządowej administracji
ogólnej.
Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21
grudnia 1990 r. obowiązek zapewnienia nieruchomości zamiennych spoczywa na
państwowych jednostkach organizacyjnych lub gminach, we władaniu lub na których
terenie znajdują się utracone przez kościelne osoby prawne nieruchomości W przypadku
braku możliwości wyłączenia nieruchomości zamiennej z mienia podmiotów, w których
władaniu znajdują się utracone nieruchomości, powołane na wstępie przepisy przewidują
również możliwość wydzielenia nieruchomości zamiennych z mienia innych jednostek za
ich zgodą. Może, zatem dotyczyć to także wydzielenia nieruchomości zamiennych z
mienia Agencji Nieruchomości Rolnych.
Z kolei § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia stanowi, iż obowiązek zapłaty
odszkodowania, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy, ciąży na Skarbie Państwa
reprezentowanym przez Ministra Finansów.
Art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy stanowi, iż regulacja nie może naruszać praw nabytych
przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki
wyznaniowe oraz rolników indywidualnych. Jednakże, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z
4
dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i
ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) majątek
nieruchomy, przekazany na własność gmin w trybie przedmiotowej ustawy, podlega
postępowaniu regulacyjnemu, o którym mowa w art. 61-63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.
o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.
U. Nr 29, poz. 154). Z tego względu, zgodnie z ust. 2 art. 13 powołanej ustawy, przepisu
art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się. Oznacza to, iż ochrona
mienia gminy, będącej odrębną od Państwa osobą prawną, jest wyłączona w
postępowaniu regulacyjnym.
Tryb pracy Komisji Majątkowej reguluje zarządzenie Ministra-Szefa Urzędu Rady
Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania
regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego
własności nieruchomości lub ich części (M.P. z 1990 r. Nr 5, poz. 39 ze zm.).
Powołane zarządzenie określa liczebność Komisji Majątkowej, szczegółowy tryb
postępowania regulacyjnego oraz wynagrodzenie dla członków Komisji i personelu
pomocniczego, stanowiąc, iż Komisja proceduje na podstawie stosowanych odpowiednio
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr
98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności zgodnie z § 21 i 22 ust. 2 zarządzenia w zakresie
orzeczeń i ugód zespołów orzekających Komisji Majątkowej mają odpowiednie
zastosowanie przepisy art. 104-113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Klauzulę
wykonalności orzeczeniu nadają współprzewodniczący Komisji, opatrując ją okrągłą
pieczęcią Urzędu Rady Ministrów (obecnie pieczęcią Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji).
Jednocześnie należy wskazać, iż analogiczne uregulowania znalazły się w ustawie z
dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm. – zwana dalej: ustawa
wyznaniowa żydowska) oraz przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie tej
ustawy.
W szczególności, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy wyznaniowej żydowskiej,
do prowadzenia postępowania regulacyjnego, wszczynanego na wniosek gmin żydowskich
lub Związku Gmin Żydowskich, została powołana Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin
Wyznaniowych Żydowskich, złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie
przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin.
Komisja Regulacyjna przeprowadza regulację w sposób przewidziany w art. 30 do
34 ustawy wyznaniowej żydowskiej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy regulacja może
polegać na przeniesieniu własności nieruchomości lub ich części, przyznaniu
odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przeniesienie własności natrafiało na
trudne do przezwyciężenia przeszkody lub też przyznaniu odszkodowania ustalonego
według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności przeniesienia
własności lub przyznania nieruchomości zamiennej.
Art. 32 ust. 2 ustawy stanowi, iż uczestnikami postępowania regulacyjnego są,
oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i
wyznaniowe.
5
Tryb pracy Komisji Regulacyjnej ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich reguluje
zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r.
(M.P z 1997 r. Nr 77, poz.730 ze zm.) w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji
Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, którego przepisy wskazują, iż
Komisja Regulacyjna proceduje na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1999 r.
w sprawie określenia państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu
terytorialnego, z których mienia mogą być wyłączone nieruchomości zamienne, oraz
określenia państwowej jednostki organizacyjnej, na którą może być nałożony obowiązek
zapłaty odszkodowania na rzecz gmin wyznaniowych żydowskich lub Związku Gmin
Wyznaniowych Żydowskich (Dz. U. z 1999 r. N53, poz. 553) Komisja Regulacyjna może
przyznać nieruchomości zamienne z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, a także nieruchomości oddane w trwały zarząd państwowej lub
samorządowej jednostce organizacyjnej, lub też nieruchomości z mienia państwowych
osób prawnych.
Z kolei § 3 powołanego rozporządzenia stanowi, iż obowiązek zapłaty
odszkodowania, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy, ciąży na Skarbie Państwa.
Odszkodowanie jest wypłacane przez wojewodę.
Na zakończenie powyższych uwag należy podnieść, iż zgodnie z art. 63 ust. 8
powołanej ustawy oraz § 22 ust. 1 zarządzenia z dnia 8 lutego 1990 r. oraz odpowiednio
art. 33 ust. 5 ustawy wyznaniowej żydowskiej i § 22 ust. 1 zarządzenia MSW i A z 10
października 1997 r. od orzeczeń zespołów orzekających Komisji Majątkowej i Komisji
Regulacyjnej nie przysługuje odwołanie, co oznacza, iż orzeczenia powołanych Komisji,
mające moc sądowych tytułów wykonawczych, są ostateczne i nie podlegają kontroli w
zakresie zgodności z prawem.
Zdaniem Gminy Miejskiej Kraków przepisy wymienione w petitum wniosku,
zawarte w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i w ustawie o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, a dotyczące postępowań regulacyjnych
przed Komisją Majątkową i Komisją Regulacyjną, stanowią naruszenie zasady
powszechnego prawo do sądu, wynikającej z art. 45 konstytucji, z uwagi na to, iż od
orzeczeń wskazanych Komisji nie ma możliwości wniesienia przez stronę odwołania do
sądu, czy to powszechnego, czy też administracyjnego. Powołane przepisy naruszają
również prawo strony postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w
pierwszej instancji, wynikające z art. 78 Konstytucji, jak również zasadę sprawiedliwości
społecznej i samodzielności gmin w dysponowaniu swoim mieniem, zawarte w art. 2 i 165
Konstytucji.
6
II.
Ad. 1 Wniosku:
Artykuł 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) i art.
33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych
żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.) są
niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Artykuł 63 ust. 8 ustawy stanowi, iż od orzeczenia zespołu orzekającego [Komisji
Majątkowej] nie przysługuje odwołanie.
Analogicznie art. 33 ust. 5 ustawy wyznaniowej żydowskiej nie przewiduje
możliwości odwołania od orzeczenia zespołu orzekającego Komisji Regulacyjnej.
Wspomniane artykuły naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że
każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Norma art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej koresponduje z
przepisem art. 77 ust. 2 Konstytucji, z którego wyprowadza się zakaz zamykania drogi
sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Brak wprowadzenia powszechnej
możliwości odwołania w przypadku omawianej kategorii spraw jest, w ocenie Gminy
Miejskiej Kraków, tożsamy z zamknięciem drogi sądowej, gdyż z kwestionowanego
przepisu art. 63 ust. 8 ustawy wynika zakaz zaskarżenia orzeczeń wydanych przez Komisję
Majątkową. Tym samym w oczywisty sposób kwestionowany przepis zamyka
uczestnikowi postępowania regulacyjnego drogę do merytorycznej kontroli orzeczenia
Komisji przez sąd odwoławczy (lub organ administracyjny wyższej instancji), i jest
niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Nie ulega wątpliwości, iż osoby trzecie mogą dochodzić przed sądem
powszechnym ochrony ich praw naruszonych orzeczeniem (ugodą) Komisji Majątkowej,
co jest zgodne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jednakże możliwości takiego dochodzenia
naruszonych praw pozbawiony jest uczestnik postępowania regulacyjnego, w
szczególności gmina, a to wobec kategorycznego brzmienia art. 63 ust. 8 ustawy oraz
wyłączenia ochrony gminy, z mocy art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i
ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.
Zgodnie z art. 63 ust. 4, 7 i 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego
w RP, orzeczenia Komisji Majątkowej i zawarte przed nią ugody mają moc sądowych
tytułów egzekucyjnych, od których nie przysługuje odwołanie.
Orzeczenia Komisji Majątkowej rozstrzygają merytorycznie wniosek przez jego
uwzględnienie w sposób określony w ust. 5 art. 63 (podobnie jak ugody), albo jego
oddalenie czy w końcu odrzucenie na podstawie art. 62 ust. 6. Tej treści decyzje Komisji
Majątkowej wyrażone przy tym w formie orzeczenia mają moc wiążącą, co oznacza, że
sprawy w zakresie rozstrzygniętym ostatecznie orzeczeniami Komisji wyjęte są spod
kognicji sądów powszechnych. (por.: wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 13
lutego 2007 r. I ACa 998/06, LEX nr 331017).
7
Powołana ustawa przewiduje możliwość skierowania sprawy regulacyjnej na drogę
postępowania sądowego jedynie w przypadku nieuzgodnienia orzeczenia przez Komisję
Majątkową Art. 64 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż jeżeli zespół orzekający lub Komisja w jej
pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia, zawiadamiają o tym pisemnie uczestników
postępowania regulacyjnego. Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą w terminie
sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego
postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić
do sądu o zasądzenie roszczenia.
W wyroku z dnia 13 maja 1998 III CKN 483/97 (Prokuratura i Prawo 1998/1112/34) Sąd Najwyższy stwierdził, iż jeżeli w postępowaniu regulacyjnym prowadzonym
przed Komisją Majątkową nie dojdzie do uzgodnienia treści orzeczenia, kościelne osoby
prawne mogą dochodzić przed sądem uregulowania prawa własności do nieruchomości w
obu wariantach roszczenia przewidzianych w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989
r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.).
Z ustawy jednoznacznie wynika, iż jej przepisy dotyczą nieruchomości
upaństwowionych, nie można jednak wykluczyć sytuacji, iż orzeczenie Komisji
Majątkowej obejmie nieruchomość, co do której prawo własności przysługuje
niepaństwowej osobie prawnej lub osobie fizycznej (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy). Jak wyżej
wskazano, orzeczenia Komisji są ostateczne, zatem nie ma prawnej możliwości ich
zmiany. Natomiast w postępowaniu przed Komisją osoby trzecie nie są stroną i kwestia
istnienia ich praw nie może być przedmiotem postępowania regulacyjnego. Ustawa
stanowi jedynie, że regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby
trzecie.
Trybunał Konstytucyjny, w przywołanej już uchwale z dnia 24 czerwca 1992 r.
sygn. W 11/91 wskazał, że postępowanie regulacyjne, jako quasi postępowanie
mediacyjno-polubowne między Państwem a osobą prawną Kościoła Katolickiego nie
może przesądzać o fakcie istnienia lub nieistnienia oraz naruszania, czy nienaruszania
prawa podmiotowego osób określonych w ustawie jako „osoby trzecie”, a przeciwne
rozwiązanie naruszałoby prawo do sądu osób trzecich.
Powyższe implikuje jednak pytanie o związanie sądu cywilnego orzeczeniami
innych organów. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 czerwca 1996 r. sygn.
akt I CR 1/96 (niepubl.) regulacja [oparta o przepisy powołanej ustawy] może mieć
charakter konstytutywny, ale nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Tym
bardziej regulacja nie może rozstrzygać sporu o prawo własności i prawo użytkowania
wieczystego
między
kościelną
osobą
prawną
a
osobą
trzecią.
W konsekwencji orzeczenie regulacyjne Komisji Majątkowej nie może stanowić
przeszkody dla osoby trzeciej w dochodzeniu jej praw przed sądem. Zdaniem Sądu
Najwyższego w zakresie dotyczącym praw osób trzecich sąd nie jest związany
orzeczeniem Komisji Majątkowej.
Oznacza to jednak, iż Gmina Miejska Kraków, traktowana jako uczestnik
postępowania regulacyjnego (wzywana przez Komisję Majątkową do udziału w
sprawach), a nie osoba trzecia, musiałaby liczyć się z tym, iż jej pozew do sądu cywilnego
zawierający żądanie ustalenia, iż orzeczenie Komisji Majątkowej narusza jej prawa,
zostałby odrzucony ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej.
W związku z tym, mimo, iż orzeczenie Komisji Majątkowej ingeruje w sferę stosunków
8
cywilnoprawnych, w szczególności w prawo własności gminy, to gmina nie może go
kwestionować na drodze postępowania cywilnego.
Warto również podnieść, iż w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 1865/05 (LEX nr 258363), iż w sprawach
przekazanych do orzekania na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i
Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.)
organom administracji publicznej istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w
postępowaniu administracyjnym, jak i kontrola sądowa tych decyzji na drodze
dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni
wymogom konstytucyjnym (art. 78, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 177 w
zw. z art. 184 Konstytucji RP), jak i aktualnym standardom europejskim.
W związku z tym uzasadniony wydaje się wniosek, iż przekazanie przez ustawę
spraw dotyczących regulacji praw majątkowych do nieruchomości Komisji Majątkowej
również winno spełniać wymagania konstytucyjne i europejskie standardy, co najmniej w
zakresie możliwości kontroli wydawanych orzeczeń przez organ wyższej instancji lub
niezależny i bezstronny sąd.
Jednocześnie warto podnieść, iż w doktrynie prawa konstytucyjnego przeważa
pogląd, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej
powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem
organów quasi-sądowych (P. Sarnecki, Komentarz do art. 1 MK [w:] Komentarz do
Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe, 1995 r., s. 16-17).
Jak podnosi się w literaturze przedmiotu (B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa
do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna 2008) orzeczenie wydane w
postępowaniu regulacyjnym ma charakter ostateczny. Uczestnicy postępowania nie mogą
zaskarżyć takiego orzeczenia ani do sądu powszechnego, ani do sądu administracyjnego.
Zdaniem komentatora zasada ta nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego
w art. 45 Konstytucji RP, co wynika to chociażby z tej przyczyny, że Komisja Majątkowa
nie jest organem wymiaru sprawiedliwości. Ponadto nie sprawuje ona wymiaru
sprawiedliwości i nie rozstrzyga spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c., ale prowadzi
postępowanie regulacyjne. Dlatego też można przyjąć, że takie rozwiązanie jest
dopuszczalne. Ma ono, bowiem na celu szybkie uregulowanie spraw własnościowych,
choć i tak postępowania toczą się bardzo długo.
Z takim stanowiskiem komentatora nie można się zgodzić.
Z uwagi na to, iż roszczenia o zwrot nieruchomości lub przyznanie
odszkodowania mogą być dochodzone przez kościelną osobę prawną przed sądem
cywilnym (w przypadku nieuzgodnienia orzeczenia przez Komisję Majątkową), to sprawy
regulacyjne mają niewątpliwie cechy spraw cywilnych. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r.
III CZP 72/95, OSNC 1995/10/146 Sąd Najwyższy stwierdził, iż z treści art. 2 k.p.c.,
który przewiduje możliwość przekazania spraw cywilnych sądom szczególnym i innym
organom niż sądy powszechne, wynika, że o uznaniu sprawy za cywilną nie decyduje jej
przynależność do kompetencji sądów powszechnych.
9
W świetle powołanego przepisu, sprawa nie przestaje być cywilną także w
przypadku, gdy rozstrzyganie jej należy do sądów szczególnych lub innych organów.
Ustalenie pojęcia sprawy cywilnej nie może, zatem opierać się na kryterium sposobu
ochrony prawnej danego zakresu stosunków. Pojęcie to wiąże się - jak stanowi art. 1 k.p.c.
- z pojęciem prawa cywilnego i jego zakresem. "Sprawą cywilną" będzie, więc każda
sprawa dotycząca ochrony praw podmiotowych, wynikająca ze stosunków normowanych
przez prawo cywilne, bez względu na to, jakie organy są właściwe do jej rozstrzygnięcia i
jaki tryb jest przepisany dla ochrony tych stosunków. Skoro prawo cywilne - najogólniej
rozumiane - reguluje stosunki majątkowe między osobami fizycznymi i osobami
prawnymi (art. 1 k.c.), przeto przez sprawy cywilne rozumieć należy sprawy dotyczące
ochrony praw podmiotowych, wynikłe ze stosunków majątkowych (niekiedy
niemajątkowe), normowanych prawem cywilnym, bez względu na to, między jakimi
podmiotami one zachodzą i czy chodzi w nich o prawa i interesy indywidualne jednostek,
czy też o prawa i interesy Państwa.
Przedmiot postępowania regulacyjnego ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny,
postępowanie dotyczy, bowiem przywrócenia własności nieruchomości, przyznania
nieruchomości zamiennej, przyznania odszkodowania pieniężnego, bądź też
nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości lub jej części.
Zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego zasadą jest, iż sprawy
cywilne rozpoznawane są przez sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do
właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Wyjątek od tej zasady przewiduje §
3 art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi, iż nie są rozpoznawane w
postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do
właściwości innych organów. Niemniej przekazanie takie winno być uzasadnione
charakterem spraw, względami ekonomiki procesowej lub szczególnymi przymiotami
stron stosunków cywilnoprawnych.
W tym kontekście uzasadnioną wątpliwość budzi przekazanie Komisji Majątkowej
rozpatrywania spraw stricte cywilnych i majątkowych, dotyczących przywrócenia lub
przyznania własności nieruchomości. Sprawy powyższe, w ocenie Gminy Miejskiej
Kraków, winny być rozpatrywane przez sądy powszechne.
W wyroku z dnia 21 maja 2007 r., I OSK 890/06 (LEX nr 346399) Naczelny Sąd
Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż sprawa o własność nieruchomości ziemskiej
jest sprawą cywilną. Podlega, zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy
administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy
na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie do nieruchomości
wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o
przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nie ma. W
związku z tym wyłącznie przed sądem powszechnym można domagać się ustalenia, czy
Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości na mocy
powołanego przepisu.
Mając na względzie, iż w większości spraw toczących się przed Komisją Majątkową
zgłoszone roszczenia dotyczą przywrócenia własności lub wydzielenia gospodarstwa
rolnego z nieruchomości przejętych przez Państwo na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950
r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, która zgodnie z brzmieniem preambuły
10
do tej ustawy, stanowiła kontynuację reformy rolnej, zasadne jest poddanie tych spraw
kognicji sądów powszechnych. W szczególności, bowiem Komisja Majątkowa, orzekając
o przywróceniu własności nieruchomości, stwierdza jednocześnie, że Skarb Państwa
przejął nieruchomość z naruszeniem prawa, lub też, że został ujawniony jako właściciel z
naruszeniem prawa. A zatem Komisja Majątkowa rozstrzyga również spory, co do prawa.
W kwestii tej wypowiada się jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Warszawie (postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23.01.2007 r. sygn. akt I SA/Wa
65/07 i I SA/Wa 66/07), stwierdzając, iż przedmiot postępowania regulacyjnego ma
charakter cywilnoprawny, dotyczy bowiem przywrócenia własności, nadania
nieruchomości zamiennej bądź nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości lub
jej części.
Dowód:
odpisy postanowień WSA w Warszawie z dnia 23.01.2007 r. sygn. akt
I SA/Wa 865/07 i I SA/Wa 66/07.
Podnoszony jest również pogląd, iż sprawy rozpatrywane przez Komisję
Majątkową, z formalnego punktu widzenia, mają charakter administracyjny. Bowiem
charakter sprawy jest determinowany nie tyle treścią wchodzących w rachubę norm
prawnych (praw i obowiązków), ile sposobem ich konkretyzacji. Jeżeli pierwotna
konkretyzacja danej normy ma być dokonana za pomocą autorytatywnego i
jednostronnego aktu, sprawę należy kwalifikować jako administracyjną, choćby w wyniku
jej rozstrzygnięcia miały zostać ukształtowane stosunki cywilnoprawne. Okoliczność, że
orzeczenie podejmowane przez Komisję Majątkowa ingeruje w stosunki cywilnoprawne
lub nawet stanowi dla nich swego rodzaju podstawę, nie ma znaczenia z punktu widzenia
kwalifikacji sprawy, gdyż ta zależy wyłącznie od typu autorytatywnej konkretyzacji prawa:
ilekroć jest to konkretyzacja pierwotna, stanowiąca warunek sine qua non obowiązywania
normy w stosunku do adresata, tylekroć mamy do czynienia ze sprawą administracyjną
(zob. np. W. Dawidowicz, Postępowanie w sprawach administracyjnych a postępowanie
przed sądem cywilnym, Państwo i Prawo nr 8/1990, s. 40–49). Doktryna wyodrębnia
nawet w osobną kategorię akty administracyjne wywołujące skutki w sferze prawa
cywilnego (zob. np. S. Grzybowski, Akt administracyjny jako źródło stosunków
obligacyjnych, Państwo i Prawo nr 9/1996, s. 263 i n.).
Analiza przepisów art. 61, 62 i 63 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku
Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że wynikające z
nich normy przewidujące przywrócenie, nadanie lub przyznanie własności kościelnym
osobom prawnym wymagają autorytatywnej konkretyzacji w drodze autorytatywnego
jednostronnego aktu (orzeczenia Komisji Majątkowej), przy czym jest to akt warunkujący
powstanie określonego skutku prawnego (nabycia własności nieruchomości, ustanowienia
prawa użytkowania wieczystego). Mimo że skutek ten powstaje w sferze prawa cywilnego,
sama sprawa może być traktowana jako typowo administracyjna, a w konsekwencji taki
charakter ma też akt ją rozstrzygający – akt ten jest z materialnego punktu widzenia
decyzją administracyjną.
Niemniej, w każdej z opisanych wyżej sytuacji, czy to w przypadku uznania, iż
sprawy rozstrzygane przez Komisję Majątkową mają charakter cywilny (z czym
wnioskodawca się zgadza) lub też, iż są to typowe sprawy administracyjne uzasadnione
11
wydaje się oczekiwanie poddania rozstrzygnięć Komisji w przedmiotowych sprawach
kontroli organu sądowego (cywilnego lub administracyjnego) w zakresie legalności.
Natomiast brak możliwości odwołania się od orzeczenia Komisji Majątkowej do sądu
oznacza pozbawienie konstytucyjnej gwarancji rozpatrzenia sprawy przez niezawisły,
bezstronny i niezależny sąd.
W szczególności, bowiem w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. K. 21/99, (OTK ZU
2000/4 poz. 109 str. 555) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „gdy chodzi o wymiar
formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 konstytucji ma treść niezależną od
tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć
proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45
ust. 1 konstytucji, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych
gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na
szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o
prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji
do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza
arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku
(z tych właśnie powodów wykluczone są w zasadzie z drogi sądowej spory na tle
podległości służbowej)”.
Ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu ustawy zależy, zatem w pierwszej
kolejności od ustalenia, czy postępowanie regulacyjne ma charakter "sprawy" w
rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji. W związku z tym należy stwierdzić, iż przedmiot
postępowania regulacyjnego ma charakter cywilny, niemniej postępowanie regulacyjne
prowadzone przez Komisję Majątkową zostało ukształtowane jako typowe postępowanie
administracyjne. Zarządzenie Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego
1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie
przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich
części odsyła – gdy idzie o podstawowe instytucje procesowe – do przepisów k.p.a.
Dotyczy to doręczeń (§8), wezwań (§9), terminów (§10), protokołów (§15 ust. 3),
udostępniania akt (§16), dowodów (§17), rozprawy (§18 ust. 3), zawieszenia postępowania
(§19) i – co najważniejsze – orzeczeń i ugód (§21).
Stosowanie w indywidualnych sprawach załatwianych przez Komisję Majątkową
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że są to formalnie sprawy
administracyjne rozstrzygane, co do istoty decyzją administracyjną, czyli aktem władczym,
zewnętrznym, wpływającym na sytuację prawną podmiotów nim objętych (por. wyrok
NSA z 5 lutego 1999 r., I SA 1477/98).
Zatem w ocenie Gminy Miejskiej Kraków sprawy regulacyjne, prowadzone przez
Komisję Majątkową, mieszczą się w pojęciu „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1
Konstytucji, tym samym przepis art. 63 ust. 8 ustawy podlega ocenie z punktu widzenia
wzorców konstytucyjnych.
Jednocześnie Gmina Miejska Kraków w całej rozciągłości zgadza się z
argumentacją przedstawioną przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego prof. Ewę
Łętowską w zdaniu odrębnym do postanowienia TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK
70/05, która podnosi, iż ochrona własności immanentnie wiąże się z ochroną sądową (a
więc prawem do sądu – obojętne jakiego typu, administracyjnego czy powszechnego).
12
Ponadto sędzia TK prof. Ewa Łętowska stwierdza, iż przepisem prawa
materialnego (w rozpatrywanym przez TK przypadku chodziło o art. 48a ust. 12 ustawy z
dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła
Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, ze zm.) wykluczono en bloc sądową ochronę
pewnej kategorii rozstrzygnięć własnościowych. Dokonano tego ustawą zwykłą, sześć lat
przed wejściem w życie Konstytucji, w której wszak zagwarantowano prawo do sądu i
konstytucyjną ochronę własności jako prawa podmiotowego. Nadzwyczajność regulacji
dotyczącej spornych spraw majątkowych kościołów mogła usprawiedliwiać wyłączenie
drogi sądowej w wypadku postępowania regulacyjnego w okresie porządkowania tych
kwestii, w ramach zmiany ustrojowej, i przed uchwaleniem Konstytucji. Wejście tej
ostatniej w życie zmusza natomiast do rewizji poglądów na temat dopuszczalności
ograniczenia proceduralnych gwarancji w postępowaniu regulacyjnym. Dlatego nie może
przekonywać orzecznictwo TK z okresu przed 1997 r. dotyczące istoty postępowania
regulacyjnego, a także podana tam argumentacja powołująca się na nadzwyczajny i
atypowy charakter postępowania regulacyjnego. Postępowanie nadzwyczajne, atypowe,
służące usunięciu reliktów przeszłości z natury rzeczy powinno być, bowiem traktowane
jako przejściowe i ograniczone w czasie, a nade wszystko nie można przez jego pryzmat
interpretować Konstytucji, i to zarówno dlatego, że chodzi o akt rangi wyższej i dlatego,
że uchwalono ją później.
Orzeczenie TK [W 11/91], dotyczące istoty postępowania regulacyjnego pochodzi
z 1992 r., a więc z okresu poprzedzającego o pięć lat uchwalenie Konstytucji i zarazem
zapadło bezpośrednio po wprowadzeniu tego postępowania do polskiego systemu
prawnego, w związku z ustawami mającymi na celu ustalenie trybu odzyskiwania
własności nieruchomości kościelnych, utraconych w sposób niezgodny z demokratyczną
aksjologią. To jednak, co może być uznane za godne aprobaty na tle ustawodawstwa
przedkonstytucyjnego i wynikające z ustawodawstwa zwykłego ujmowanego jako środek
nadzwyczajny, nie zachowuje automatycznie wartości argumentacyjnej, w warunkach
wykraczających poza historycznie ograniczone ramy czasowe i – co ważniejsze – w
sytuacji, gdy później uchwalona Konstytucja przewiduje zasadę prawa do sądu jako
generalny instrument ochrony konstytucyjnej prawa własności.
Zdaniem Gminy Miejskiej Kraków, w świetle przepisów obowiązującej
Konstytucji, nie powinna być kontynuowana linia orzecznictwa, jaką zaprezentował
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu z dnia 26 września 1991 r.,
sygn. akt I SA 768/91, wyłączając sprawy regulacyjne spod merytorycznej kontroli sądów
administracyjnych. Nie jest również uzasadnione akceptowanie istnienia w polskim
porządku prawnym przepisu ewidentnie sprzecznego z konstytucyjnie gwarantowanym
prawem do sądu.
Jednocześnie należy podnieść, iż z przepisów przejściowych i końcowych
Konstytucji (rozdział XIII) wynika, że istniejące w dacie wejścia w życie Konstytucji
organy, sprawujące pozasądowy wymiar sprawiedliwości, mają charakter przejściowy.
Działalność Komisji Majątkowej, jako organu o charakterze wyraźnie
przejściowym, winna, zatem zostać zakończona.
Dodatkowo należy podnieść, iż z art. 45 Konstytucji wynika, że organ sądowy
winien wypełniać wszystkie wymienione w tym przepisie cechy.
13
W szczególności sąd powinien być organem odrębnym i niezależnym od władzy
wykonawczej. Jednakże ustawa jako właściwy do rozpatrywania spraw regulacyjnych
(majątkowych) w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła własności
nieruchomości lub ich części powołuje organ, który można określić jedynie jako organ
quasi-sądowy, a którego skład i powiązania organizacyjne z władzą wykonawczą z
założenia wykluczają niezależność i bezstronność tego organu.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stwierdził, że „sądowy wymiar
sprawiedliwości jest integralnie związany z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do
sądu” (Tak w uzasadnieniu wyroku 2 czerwca 1999 r. sygn. K 34/98,, OTK 1999/5/94).
Niezależność sądu jest rezultatem odrębności od władzy wykonawczej, która powinna
unikać oddziaływania na orzecznictwo sądowe (Por. A. Murzynowski, A. Zieliński: Ustrój
wymiaru sprawiedliwości w przyszłej konstytucji, „Państwo i Prawo”, 1992, z. 9. Por.
także Z. Czeszejko-Sochacki: Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, „Państwo i Prawo”, 1997, z. 11-12.).
W ocenie Gminy Miejskiej Kraków, kwestionowane przepisy ustawy, powołujące
do życia Komisję Majątkową zawierają rozwiązania, które pozostają w sprzeczności z tak
rozumianą koncepcją sądu, co oznacza przekreślenie konstytucyjnego prawa do sądu.
Rozwiązania ustawowe dotyczące wymiaru sprawiedliwości (zdaniem Gminy
Komisja Majątkowa realizuje pozasądowy wymiar sprawiedliwości) muszą być tak
skonstruowane, by minimalizować ryzyko nadużyć politycznych zagrażających prawom
obywatelskim. Tymczasem działalność Komisji Majątkowej poddana jest kontroli
politycznej, czego przejawami są zmiany linii orzeczniczej i składu osobowego Komisji po
każdej zmianie rządu. Status Komisji Majątkowej nie odpowiada, zatem standardowi
separacji od innych władz, a zatem jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż
prawo do sądu może być skutecznie zrealizowane tylko przed organem wyodrębnionym
spośród innych organów władzy publicznej i odseparowanym od nich tak funkcjonalnie,
jak i organizacyjnie. Powiązanie i podległość członków Komisji wobec Ministra SW i A
oraz Przewodniczącego Konferencji Episkopatu Polski tę separację przekreśla.
Za tego rodzaju oceną przemawia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który
stwierdził, że „do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany był on
wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania, czy w nich
uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw
i wolności jednostki i znajduje potwierdzenie zarówno w szczegółowych normach
Konstytucji, jak i w konwencjach międzynarodowych” (Tak w uzasadnieniu orzeczenia
TK z dnia 21 listopada 1994 r. w sprawie K 6/94, OTK 1994/2/39).
Ponadto przekazanie spraw regulacyjnych nie jest również uzasadnione statusem
prawnym Komisji Majątkowej czy też względami ekonomiki procesowej.
W ocenie, bowiem komentatorów przepisów powołanej ustawy status prawny
Komisji nie został przez ustawodawcę sprecyzowany, gdyż Komisja nie została
utworzona ani jako organ sądowy, ani administracyjny. Jak podnosi się w literaturze
przedmiotu (B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce.
Komentarz, Oficyna 2008, s.364 i n.) Komisja Majątkowa nie jest organem wymiaru
sprawiedliwości [sądowym]. Nie jest także organem administracji publicznej.
14
Tytułem przykładu B. Rakoczy przywołuje postanowienie Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 26 września 1991 r. (I SA 768/91, Wspólnota 1992, nr 10, s.
21), w którym Sąd stwierdził, iż „Komisja Majątkowa, działająca na podstawie ustawy z 17
maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. Nr 29, poz. 154), nie jest organem administracji państwowej (ani samorządowej)
w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. ani innym organem powołanym z mocy prawa do
załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej (samorządowej) na zasadzie art. 1 § 2
k.p.a. Orzeczenie Komisji Majątkowej nie ma cech decyzji administracyjnej i nie jest na
nie dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Podobne rozstrzygnięcie zawarte zostało w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r.
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 1570/06
(ONSAiWSA 2008/6/116) który stwierdził, iż: orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw
Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20
lutego 1997 r. o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) nie jest decyzją administracyjną
wydaną przez "inny podmiot " w rozumieniu art. 1 lit 2 k.p.a. i nie można zaskarżyć go
sądu administracyjnego.
Komisja Majątkowa w pismach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie podkreśla, iż jest autonomicznym, niemieszczącym się w
systemie organów administracji publicznej, ciałem o charakterze arbitrażowym,
niewykonującym zadań z zakresu administracji publicznej, powołanym na podstawie
przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno status ustrojowy Komisji, jak i charakter
postępowania regulacyjnego pozwalają na stwierdzenie, że Komisja nie może być uważana
za organ administracji publicznej, a postępowanie regulacyjne nie może być kwalifikowane
jako postępowanie administracyjne (z uzasadnienia postanowień WSA w Warszawie z
dnia 23.01.2007 r. w sprawach do sygn. akt I SA/Wa 65/07 i I SA/Wa 66/07, nie publ.).
Dowód: odpisy postanowień WSA w Warszawie z dnia 23.01.2007 r. sygn. akt
I SA/Wa 865/07 i I SA/Wa 66/07.
W związku z tym warto podnieść, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy
zarządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie
szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom
prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części – w sposób
szczegółowy określają skład Komisji oraz jej zespołów orzekających i – co najważniejsze
– przyznają jej kompetencje jurysdykcyjne.
Natomiast w myśl art. 1 pkt 2 k.p.a. każdy podmiot, któremu ustawodawca
powierza te kompetencje, staje się organem administrującym (uchwała 7 sędziów SN z 29
kwietnia 1992r., III AZP 3/92, OSNC nr 10/1992, poz. 172; wyrok NSA z 25
października 2000 r., IV SA 720/98, wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2005 r., III
SA/Wa 578/05, wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06).
15
Jednocześnie wzgląd na ekonomikę procesową również nie uzasadnia przekazania
spraw regulacyjnych Komisji Majątkowej. Powołana do działania na mocy przepisów
przejściowych i końcowych powołanej ustawy, Komisja miała w szybkim tempie
doprowadzić do uregulowania spraw majątkowych Kościoła Katolickiego. Tymczasem
Komisja Majątkowa działa już od 19 lat i dotąd nie zostały zakończone postępowania
regulacyjne wszczęte na początku lat 90. XX wieku.
W przywołanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.06.1992 r.
znajduje się stwierdzenie, iż postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową - jak to
wynika z art. 62 ust. 4 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do
Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - zastępuje postępowanie sądowe lub
administracyjne i przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym
rozpatrywane jest roszczenie quasi – windykacyjne, z tym, że kościelna osoba prawna
domaga się nie tylko zwrotu nieruchomości lub jej części (windykacja), lecz również
przywrócenia własności.
Należy zgodzić się z uwagą TK, iż w przypadku postępowania regulacyjnego
mamy do czynienia z dochodzeniem roszczeń quasi-windykacyjnych, gdyż treścią
zwykłego roszczenia windykacyjnego jest żądanie wydania rzeczy, które obejmuje wydanie
rzeczy w takim stanie, w jakim ona się znajduje w czasie realizacji roszczenia natomiast w
celu zaspokojenia roszczenia windykacyjnego powinno nastąpić wydanie rzeczy„w
naturze", a nie jej wartości. Tymczasem zaspokojenie roszczeń zgłoszonych w
postępowaniu regulacyjnym może polegać nie tylko na zwrocie nieruchomości (wydaniu
rzeczy), lecz także na przyznaniu własności nieruchomości zamiennej lub zapłacie
odszkodowania, ustalanego według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu
nieruchomości.
Ponadto przesłanką roszczenia windykacyjnego jest w pierwszym rzędzie
posiadanie przymiotu właściciela, tym samym legitymowanym do wystąpienia z
roszczeniem jest aktualny właściciel, a nie osoba, która była właścicielem w chwili
naruszenia prawa własności. Natomiast wnioskodawcami w postępowaniach przed
Komisją Majątkową są w pierwszym rzędzie byli właściciele nieruchomości lub ich
następcy prawni, a ponadto jednostki nadrzędne nad byłymi właścicielami nieruchomości
w strukturze organizacyjnej Kościoła, lub tylko jednostki organizacyjne, które prowadzą
działalność podobną do działalności zlikwidowanych osób prawnych Kościoła, których
majątek został przejęty na rzecz Państwa.
Jednocześnie, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, zużycie rzeczy
windykowanej powoduje „zniesienie" prawa własności i wygaśnięcie roszczenia
windykacyjnego. Niemniej w postępowaniu regulacyjnym kościelna osoba prawna w
przypadku niemożności domagania się zwrotu nieruchomości, ze względu na jej trwałe
rozdysponowanie, może domagać się przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty
odszkodowania, stanowiących równowartość nieruchomości utraconych.
Warto również zwrócić uwagę, w nawiązaniu do wyartykułowanego przez
Trybunał Konstytucyjny w powyższej uchwale polubownego charakteru postępowania
regulacyjnego, iż tryb działania i status Komisji zdecydowanie odbiega od klasycznego
modelu sądu polubownego.
16
W szczególności, bowiem Komisja, jak wyżej wspomniano, proceduje w oparciu o
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Kodeksu postępowania
cywilnego.
Gmina Miejska Kraków, mimo wyraźnego brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy, jest
traktowana jako uczestnik postępowań regulacyjnych, niemniej ustawa nie przewiduje
możliwości wyboru przez Gminę własnych przedstawicieli do składu orzekającego
Komisji. Co prawda art. 62 ust. 5 ustawy stanowi, iż Komisja rozpatruje sprawy w
zespołach orzekających, w skład których wchodzi po dwóch członków wyznaczonych
przez Urząd do Spraw Wyznań (obecnie MSW i A) i Sekretariat Konferencji Episkopatu
Polski oraz po jednym przedstawicielu organów nadrzędnych nad uczestnikami
postępowania. Jednakże na wybór takiego przedstawiciela organu nadrzędnego gmina
również nie ma wpływu. Nota bene ustawa nie precyzuje, czy jest to przedstawiciel organu
nadzoru, o którym mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, czy też przedstawiciel organu
wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,
co jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 2 ust. 2 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina,
jako odrębna od Skarbu Państwa osoba prawna, samodzielnie decydują o przeznaczeniu i
sposobie wykorzystania składników majątkowych mienia komunalnego.
Jednocześnie od orzeczenia Komisji Majątkowej nie przysługuje odwołanie,
tymczasem wyrok sądu polubownego w określonych przypadkach może być zaskarżony
do sądu.
Przez powyższe wywody wnioskodawca nie zamierza wyłącznie opisywać specyfiki
postępowania regulacyjnego, lecz wskazuje, iż jego cel nie został precyzyjnie przez
ustawodawcę określony, a organ powołany do jego prowadzenia nie ma sprecyzowanego
statusu, mogąc być uznawany za organ administrujący lub też organ quasi-sądowy, co
dodatkowo utrudnia ustalenie możliwości kontroli orzeczeń Komisji Majątkowej przez
jakikolwiek organ do tego powołany.
W szczególności, bowiem Gmina Miejska Kraków, poszukując formy ochrony
prawnej w sprawach rozpatrywanych przez Komisję Majątkową, skierowała skargi do
Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, a następnie skargi kasacyjne do
Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podniosła, iż działalność orzecznicza
Komisji może podlegać kognicji sądów administracyjnych, w przypadku uznania, iż
Komisja Majątkowa – zważywszy na jej kompetencje, strukturę oraz sposób
podejmowania decyzji – jest podmiotem administrującym (organem administracji w
rozumieniu funkcjonalnym) i spełnia kryteria określone w art. 1 pkt 2 k.p.a.
Dowód:
- odpis skargi z dnia 22.08.2006 r.
- odpis skargi z dnia 7.07.2006 r.
- odpis skargi kasacyjnej z dnia 1 marca 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn.
akt II OSK 687/07 wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA
zagadnienia prawnego „czy do orzeczenia Komisji Majątkowej, o której mowa w art. 62
ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), wydanego na podstawie art. 63
ust. 4 tej ustawy ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 ppsa?”.
17
Jednakże postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 1/08
siedmioosobowy skład NSA zawiesił postępowanie w sprawie, w związku z wnioskiem z
dnia 22 stycznia 2009 r. grupy posłów na Sejm RP VI kadencji do Trybunału
Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów
ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej.
Dowód:
- odpis postanowienia z dnia 26.11.2008 r. sygn. II OSK 687/07;
- odpis postanowienia z dnia 9.03.2009 r. sygn. II OPS 1/08.
Art. 63 ust. 8 powołanej ustawy narusza również konstytucyjną zasadę sądowego
wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak stanowią art. 174 i 175 Konstytucji władza sądownicza, sprawowana przez
konstytucyjne organy, działa w ramach monopolu władzy państwowej oraz feruje wyroki
w imieniu RP. Niewątpliwie taki stan rzeczy nie wyklucza z góry legalności działania
innych, niepaństwowych organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa jak w szczególności sądy polubowne - o ile wyraźne przepisy ustawowe możliwość taką
stwarzają. Jednakże legalność rozstrzygnięć podejmowanych przez tego rodzaju organy
powinna podlegać kontroli państwowej władzy sądowniczej.
W przywołanym powyżej wyroku z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt K 34/98,
Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, iż sądowy wymiar sprawiedliwości jest integralnie
związany z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45 ust. 1) oraz z
konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności
lub praw (art. 77 ust. 2). Normy konstytucyjne nie określają przy tym w drodze jakich
procedur i przed jakim sądem ma być realizowana ochrona naruszonych praw i wolności.
Panuje jednak przekonanie, że pojęcia sądu i drogi sądowej oraz wymiaru sprawiedliwości
są integralnie związane z formułą art. 175 konstytucji.
Trybunał jednocześnie podkreślił, iż w doktrynie prawa konstytucyjnego sądowy
wymiar sprawiedliwości nie oznacza, aby wszystkie sprawy i spory dotyczące sytuacji
prawnej jednostki musiały być od początku rozstrzygane przez sądy, zawsze jednak
sądom musi przysługiwać pozycja nadrzędna, umożliwiająca zweryfikowanie
rozstrzygnięcia organu pozasądowego. Nie budzi, więc wątpliwości, że prawo do sądu jest
zachowane na gruncie takich regulacji, które zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia,
decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną podmiotu poprzez uruchomienie postępowania przed sądem powszechnym lub sądem
administracyjnym.
Natomiast ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w
Rzeczypospolitej Polskiej, poddając sprawy regulacji własności kościelnych osób
prawnych kognicji Komisji Majątkowej nie gwarantuje uczestnikowi postępowania
regulacyjnego zobowiązanemu przez Komisję do zaspokojenia roszczenia majątkowego
kościelnej osoby prawnej (zwrot nieruchomości lub wydanie nieruchomości zamiennej)
prawa dochodzenia przed sądem zarówno prawidłowości nałożenia takiego obowiązku,
jak też jego zakresu, a w szczególności zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania
regulacyjnego.
18
A zatem postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową narusza również
zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości, gdyż gminy, traktowane jako uczestnicy
postępowania regulacyjnego, są pozbawione możliwości uruchomienia sądowej kontroli
czynności podejmowanych wobec nich przez Komisję Majątkową.
Jednocześnie wnioskodawca podnosi, iż art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997
r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, analogiczny w swej treści z
art. 63 ust. 8 ustawy kościelnej, narusza wskazane w punkcie 1 wniosku normy
konstytucyjne. Brak możliwości odwołania od orzeczenia Komisji Regulacyjnej stanowi,
bowiem naruszenie zasady prawa do sądu i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości,
przy czym argumentacja przemawiająca za naruszeniem tych zasad przez kwestionowany
przepis art. 33 ust. 5 ustawy wyznaniowej żydowskiej, jest w głównej mierze tożsama z
argumentacją przedstawioną w odniesieniu do art. 63 ust. 8 ustawy kościelnej.
Powołane ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich stwarzają, zatem odrębny od powszechnego
system zaspokajania roszczeń cywilnych, bowiem do zaspakajania roszczeń majątkowych
osób prawnych Kościoła Katolickiego oraz gmin wyznaniowych żydowskich powołują
organy o niesprecyzowanym statusie, funkcjonujące w strukturze administracji rządowej,
stosujące w toku postępowania, w tym jak wspomniano wyżej w zakresie orzeczeń i ugód,
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygające w sposób władczy o
prawach i obowiązkach majątkowych, a mimo to niepodlegające w zakresie orzecznictwa
kontroli ani sądów powszechnych, ani sądów administracyjnych.
Ponadto wnioskodawca podnosi, iż stosownie do przepisu art. 9 Konstytucji
Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Zamieszczenie powołanego wyżej przepisu konstytucyjnego podyktowane jest faktem, iż
Rzeczpospolita Polska jako podmiot prawa międzynarodowego jest sygnatariuszem wielu
umów międzynarodowych. Tego rodzaju akty prawne rodzą określone zobowiązania nie
tylko w sferze stosunków zewnętrznych, ale także wywołują skutki prawne obowiązujące
w stosunkach wewnętrznych.
Z treści art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż wszystkie akty
prawa krajowego winny być zgodne z całym prawem międzynarodowym wiążącym
Polskę, a zatem również z zawartymi i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.
Jedna z naczelnych zasad Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela
wynika z art. 6, który stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego
rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd
ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze
cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie
karnej.
Z kolei art. 13 Konwencji stanowi, iż każdy, czyje prawa i wolności zawarte w
niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego
do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby
wykonujące swoje funkcje urzędowe.
19
Wymieniony w punkcie 1 wniosku przepis ustawy o stosunku Państwa do
Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepis ustawy o stosunku
Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne
nie tylko z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 175 ust.
1 Konstytucji RP, ale także z art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 15
grudnia 1992 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), przy czym argumentacja
przemawiająca za naruszeniem powyższych przepisów Konwencji jest tożsama, jak w
przypadku naruszenia przywołanych norm konstytucyjnych.
III.
Ad. 2 Wniosku:
Artykuł 63 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) i art.
33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych
żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.) są
niezgodne z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane przepisy ustawy kościelnej i ustawy
wyznaniowej żydowskiej naruszają również art. 78 Konstytucji, który stanowi, iż każda ze
stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki
od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.
Przewidziane w art. 78 Konstytucji wyjątki od prawa stron do zaskarżania
orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, które mogą być wprowadzone w
drodze ustawy, nie oznaczają niczym nieskrępowanej swobody stosowania takich
wyjątków, a pozbawienie strony prawa do zaskarżenia orzeczeń pierwszej instancji winno
wynikać z okoliczności szczególnych i nie naruszać innych praw i wolności
konstytucyjnych.
W przypadku art. 63 ust. 8 ustawy kościelnej oraz art. 33 ust. 5 ustawy
wyznaniowej żydowskiej takie szczególne okoliczności, nawet, jeśli miały miejsce w dacie
wejścia w życie powołanych ustaw (odpowiednio: 23 maja 1989 r. i 11 maja 1997 r.), to
nie mogą uzasadniać dalszego pozbawienia prawa wynikającego z art. 78 oraz innych
praw, jak prawo do sądu czy prawo do równej dla wszystkich ochrony własności,
wywiedzionych z Konstytucji RP, która weszła w życie w październiku 1997 r.
Zdaniem Gminy Miejskiej Kraków przesłanki wprowadzenia w powyższych
ustawach wyjątku od zasady zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji
winny zostać poddane badaniu, przy uwzględnieniu wartości chronionych przez
Konstytucję. Należy, bowiem zwrócić uwagę, iż wyjątek od zasady wynikającej z art. 78
Konstytucji przewidują ustawy uchwalone przed wejściem w życie Konstytucji, zatem
przy interpretacji przepisu art. 63 ust. 8 ustawy kościelnej i art. 33 ust. 5 ustawy
wyznaniowej żydowskiej warto odpowiedzieć na pytanie czy ustawodawca konstytucyjny
statuując zasadę z art. 78 akceptował wyjątek przewidziany przez powyższy przepis, przy
założeniu, że wszelkie wątpliwości w tej kwestii powinny być rozstrzygane na rzecz
zasady, a nie wyjątku.
20
IV.
Ad. 3 Wniosku:
Art. 63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP stanowi,
iż Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi, z mienia których państwowych
jednostek organizacyjnych lub mienia komunalnego może być wyłączona nieruchomość
w celu jej przekazania jako nieruchomość zamienna lub na którą państwową jednostkę
organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania.
Natomiast art. 62 ust. 2 stanowi, iż uczestnikami postępowania regulacyjnego są
oprócz wnioskodawcy wszystkie zainteresowane jednostki państwowe i kościelne.
Na podstawie powołanego art. 63 ust. 9 ustawy zostało wydane rozporządzenie
Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości
zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób
prawnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 2), w którym wskazano z jakich zasobów jednostek
państwowych oraz z mienia komunalnego mogą być wyłączane nieruchomości z
przeznaczeniem na nieruchomości zamienne.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia jako nieruchomości zamienne, o których mowa w
art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, mogą być przyznawane nieruchomości
wyłączone z mienia państwowych jednostek organizacyjnych lub mienia gmin, w których
władaniu lub na których terenie znajdują się nieruchomości będące przedmiotem
postępowania regulacyjnego.
Zdaniem wnioskodawcy art. 63 ust. 9 w związku z art. 62 ust. 2 ustawy oraz § 1
powołanego rozporządzenia są niezgodne z art. 2 i 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż
wprowadzają nieuzasadnione uprzywilejowanie osób prawnych Kościoła Katolickiego w
stosunku do gmin. Co więcej różnicują sytuację prawną gmin jako „dostarczycieli”
nieruchomości zamiennych na potrzeby postępowań regulacyjnych oraz naruszają zasadę
samodzielności majątkowej gmin oraz nakładają obowiązek przekazania nieruchomości
komunalnych wbrew woli gmin.
Art. 63 ust. 9 ustawy narusza art. 2 Konstytucji. Na pojęcie demokratycznego
państwa prawnego składa się, bowiem m.in. zasada równorzędności podmiotów obrotu
cywilnoprawnego, która w stosunkach prywatnoprawnych jest odbiciem konstytucyjnej
zasady równości podmiotów wobec prawa. Zasada ta stanowi fundament
demokratycznego społeczeństwa i ustroju wolnorynkowego. Rzeczpospolita Polska, jako
państwo prawne, urzeczywistniać ma również zasady sprawiedliwości społecznej.
Tymczasem na skutek wydania na podstawie art. 63 ust. 9 ustawy rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości
zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób
prawnych na gminę zostają przerzucone zobowiązania Skarbu Państwa o wymiarze
majątkowym.
Konieczność zaspakajania nieprzewidzianych roszczeń, których wielkości nie
sposób wcześniej ustalić, nie pozostaje bez wpływu na zdolność gminy do realizacji jej
21
publicznoprawnych zadań w stosunku do ogółu mieszkańców. W konsekwencji cała
wspólnota lokalna zostaje obciążona kosztami, które powinien ponieść Skarb Państwa dotychczasowy właściciel nieruchomości. Takie rozwiązanie budzi zasadnicze wątpliwości
z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.
Należy jednocześnie pamiętać, iż gminy również zostały w pewnym okresie historii
pozbawione majątku. Na skutek, bowiem wydania ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o
terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze
zm.) doszło do likwidacji gmin (związków samorządu terytorialnego) i przejęcia ich
majątku z mocy prawa na rzecz Państwa – art. 32 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Z tego
względu uwłaszczenie gmin mieniem ogólnonarodowym w trybie tzw. komunalizacji
miało na celu nie tylko zapewnienie gminom bazy majątkowej służącej zaspakajaniu
zbiorowych potrzeb wspólnoty, lecz stanowiło również swoistą restytucję mienia
utraconego wcześniej przez gminy.
Tymczasem ustawodawca już w 1989 r., zanim doszło do formalnego odtworzenia
gmin, postanowił, iż mienie nabyte w przyszłości przez gminy, będzie służyć do
zaspakajania roszczeń majątkowych kościelnych osób prawnych, czyli zaspakajaniu
interesów prywatnych.
Kwestionowaną regulacją ustawodawca uprzywilejował, zatem Kościół Katolicki
kosztem gmin. Gminy potraktowane zostały jako podmioty, których można pozbawić
nieruchomości wbrew ich woli, często również bez ich wiedzy (gdyż Komisja Majątkowa
może orzekać na posiedzeniach niejawnych). Co więcej ustawodawca pozostawił Radzie
Ministrów do swobodnego uznania w jakim trybie i z mienia jakich gmin będą
zaspakajane wspomniane roszczenia.
Warto również pamiętać, iż nabycie mienia przez gminy w drodze komunalizacji
nastąpiło z mocy prawa, z tego względu gminy nie mogły odmówić przejęcia własności
nieruchomości, co do których mogły być zgłoszone przez kościelne osoby prawne
wnioski o ich zwrot. Gmina, zatem miała obowiązek zinwentaryzować nieruchomości
Skarbu Państwa, doprowadzić do wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie
tych nieruchomości, a następnie, po poczynieniu stosownych nakładów na ich
zagospodarowanie, przekazać je jako nieruchomości zamienne.
Należy również podnieść, że koniecznym warunkiem efektywnej realizacji zadań
publicznych przez gminę jest posiadanie przez nią odpowiedniej bazy majątkowej.
Pierwotnym jej źródłem były przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych.
Tymczasem ustawa i oparte na niej rozporządzenie wprowadzają rozwiązanie, w
wyniku, którego gmina, wbrew jej woli, może zostać pozbawiona własności
nieruchomości, niezbędnej z punktu widzenia polityki gospodarczej gminy. Co więcej w
postępowaniu przed Komisją Majątkową wartość rynkowa nieruchomości zamiennych z
zasobu gminy z reguły ustalana jest nie przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na
zlecenie gminy lub chociażby Komisji Majątkowej, lecz bezpośrednio na zlecenie
wnioskodawcy – kościelnej osoby prawnej.
Takie rozwiązania zdaniem wnioskodawcy naruszają art. 2 Konstytucji RP.
22
Jednocześnie wnioskodawca podnosi, iż art. 165 Konstytucji jest źródłem
prywatnoprawnej podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego. Na gruncie
zaskarżonych przepisów zarówno gmina, jak i Kościół Katolicki występują jako podmioty
prywatnoprawne w zakresie dysponowania ich majątkiem, a nie jako podmioty
publicznoprawne – gmina i kościelna osoba prawna występują odpowiednio jako
wnioskodawca i uczestnik postępowania regulacyjnego, a gmina nie ma władczych
uprawnień w stosunku do uczestnika.
Kwestionowany art. 63 ust. 9 ustawy stanowi nadmierną i nieuzasadnioną
ingerencję ustawodawcy w prawo własności gmin. Samodzielność gmin powinna być
szanowana zarówno w dziedzinie stosunków prywatnoprawnych, jak i
publicznoprawnych.
W płaszczyźnie prywatnoprawnej istotne jest przyznanie jednostce samorządu
terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem, które podlega takiej samej
ochronie, jak mienie obywateli, gdyż Konstytucja statuuje zasadę równej ochrony
własności bez względu na jej podmiot. Pozbawianie gminy, w całkowitym oderwaniu od
jej woli, własności nieruchomości narusza tę fundamentalną dla obrotu cywilnoprawnego
zasadę. Wprowadzenie rozwiązania, w wyniku którego gminie, wbrew jej woli, zostaje
narzucony obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych na potrzeby postępowania
regulacyjnego narusza art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Warto w tym miejscu przytoczyć passus z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 21 października 2008 r. sygn. P 2/08, OTK-A 2008/8/139, w którym Trybunał
podkreślił, iż w swoim orzecznictwie wskazywał, że: „zasada samodzielności jednostek
samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego (zob. wyrok z 4 maja 1998 r.,
sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01,
OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Ochrona własności komunalnej nie może wykluczać
lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. W szczególności
nie narusza konstytucyjnej zasady samodzielności gminy ograniczenie wynikające z
ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i
wartościach. Zatem ocena, czy dana regulacja spełnia warunek usprawiedliwionej
ingerencji w sferę samodzielności gminy, nie może być dokonana bez wykładni
odwołującej się do celu i aksjologii ustawy wprowadzającej ograniczenia.
Trybunał Konstytucyjny, stając przed konfliktem różnorodnych interesów
publicznych usytuowanych na różnym poziomie, interesu ogólnego oraz interesu
określonej społeczności lokalnej, uznawał, że interes publiczny wyprowadzany z
argumentu o funkcji własności komunalnej i celu ingerencji nie może uzasadniać
dopuszczalności dowolnego i nieograniczonego wkraczania ustawodawcy w sferę
interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie odmiennego
stanowiska musiałoby oznaczać, że zawsze ciężar realizacji celów ogólnych może być
przenoszony, w całości lub w przeważającej mierze, na określoną społeczność lokalną, a
w konsekwencji gwarancje konstytucyjne, wyrażone przede wszystkim przez art. 165
Konstytucji w odniesieniu do autonomii prawnej i majątkowej jednostki samorządu
terytorialnego, miałyby charakter pozorny (zob. wyrok z 25 listopada 2003 r., sygn. K
37/02).”
Zdaniem wnioskodawcy art. 63 ust. 9 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy są nie tylko
niezgodne ze powołanymi wzorcami konstytucyjnymi, ale zawierają wewnętrzna
23
sprzeczność, ponieważ ust. 9 art. 63 przewiduje, iż nieruchomości zamienne będą
pochodzić również z zasobów komunalnych, natomiast ust. 2 art. 62 stanowi, iż
uczestnikami postępowania są tylko zainteresowane jednostki państwowe i kościelne.
Gminy, zatem nie są uznawane przez ustawodawcę za uczestników postępowania
regulacyjnego, chociaż postępowania dotyczą istotnych interesów majątkowych gmin, a
mimo to ustawodawca zezwala na pozbawianie gmin mienia komunalnego w drodze
swobodnego uznania Rady Ministrów.
W wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (OTK-A 2008/8/141)
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż wyjaśniając znaczenie przepisu art. 92 Konstytucji
RP wielokrotnie przypominał, że rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego
wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza m.in., że akt ten
oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany,
nie może też być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi
obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni
regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
W związku z tym należy stwierdzić, iż wydane na podstawie art. 63 ust. 9
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania
nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz
kościelnych osób prawnych oparte jest na wewnętrznie sprzecznej delegacji ustawowej, a
ponadto niezgodne z konstytucyjną zasadą samodzielności gmin w dysponowaniu swoim
mieniem, a także z konkretyzującymi tę ogólną normę przepisami art. 43 i 45 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. wskazując z
mienia jakich jednostek mogą być wyłączane nieruchomości zamienne, prowadzą w
konsekwencji do zakwestionowania możliwości samodzielnego decydowania przez gminę
o sposobie wykorzystania własnych nieruchomości, gdyż decyzja w tym względzie należy
do Komisji Majątkowej, o czym szerzej będzie jeszcze mowa w dalszej części wniosku.
V.
Ad. 4 Wniosku:
Art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin
wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż: Rada Ministrów, w
drodze rozporządzenia, określi, z mienia których państwowych jednostek organizacyjnych
lub jednostek samorządu terytorialnego może być wyłączona nieruchomość w celu jej
przekazania jako nieruchomość zamienna lub na którą państwową jednostkę
organizacyjną może być nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania.
Z kolei § 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1999
r. w sprawie określenia państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek
samorządu terytorialnego, z których mienia mogą być wyłączone nieruchomości
zamienne, oraz określenia państwowej jednostki organizacyjnej, na którą może być
nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz gmin wyznaniowych żydowskich
lub Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich przewiduje, iż jako nieruchomości
zamienne, na potrzeby postępowania regulacyjnego mogą być przyznawane
24
nieruchomości z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego, a także oddane w trwały zarząd państwowej lub samorządowej jednostce
organizacyjnej, lub też z mienia państwowych osób prawnych.
Wskazane przepisy, zdaniem wnioskodawcy, są niezgodne z przepisem art. 2 i art.
165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestionowana regulacja uprzywilejowuje gminy żydowskie i związek Gmin
Żydowskich, kosztem jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin. Gminy
potraktowane zostały jako podmioty, których można pozbawić nieruchomości wbrew ich
woli i wiedzy, gdyż ustawodawca pozostawił Radzie Ministrów do dyskrecjonalnego
uznania, w jakim trybie i z mienia jakich gmin będą zaspakajane roszczenia wspomnianych
podmiotów.
Argumentacja przemawiająca za naruszeniem wskazanych norm Konstytucji RP
przez kwestionowany przepis art. 33 ust. 6 ustawy wyznaniowej żydowskiej oraz przepis§
1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1999 r., jest w
głównej mierze tożsama z argumentacją przedstawioną w odniesieniu do art. 63 ust. 9
ustawy kościelnej.
VI.
Ad. 5 Wniosku
Artykuł 13 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa samorządowa) jest
niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 i 165 ust. 1 i 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Konstytucja RP z 1997 r. w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej dla wszystkich
ochrony własności i innych praw majątkowych.
Natomiast zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego
mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe Ustęp
2 stanowi, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie
sądowej.
Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn.
K. 36/98 "przepis ten [art. 64 ust. 2 Konstytucji] nie tylko nawiązuje do zasady równości,
ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać
ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek
pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom
majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania
regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę
ograniczać".
Z mocy natomiast art. 13 ust. 1 ustawy samorządowej majątek nieruchomy,
przekazany na własność gmin w trybie tej ustawy, podlega postępowaniu regulacyjnemu,
o którym mowa w art. 61-63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do
25
Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 2 art. 13 wyłącza
stosowanie art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż regulacja nie może naruszać praw
nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i
związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych.
Zdaniem wnioskodawcy wspomniany przepis bez dostatecznego uzasadnienia
wyłącza ochronę praw niepaństwowej osoby trzeciej, jaką jest gmina. W ocenie Gminy
Miejskiej Kraków powyższa regulacja narusza konstytucyjną zasadę równej dla wszystkich
ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 ust. 2
Konstytucji RP, a ponadto stanowi ograniczenie własności naruszające istotę tego prawa,
przysługującego odrębnej od Państwa jednostce samorządu terytorialnego, której
samodzielność w zakresie korzystania z własności jest chroniona sądownie (art. 165 ust. 1
i 2 Konstytucji).
Mając na względzie, iż orzeczenia Komisji Majątkowej są ostateczne, gdyż nie
przysługuje od nich odwołanie, to poddanie mienia nabytego przez gminę postępowaniu
regulacyjnemu oznacza de facto i de iure pozbawienie tego mienia ochrony prawnej.
Ponadto, na co wskazuje dotychczasowa praktyka orzecznicza Komisji, generalne
wyłączenie ochrony mienia gminy na mocy art. 13 ust. 2 ustawy samorządowej i brak
możliwości odwołania się od orzeczenia Komisji Majątkowej w praktyce zwalnia również
Komisję Majątkową od obowiązku badania czy nieruchomości, których wyłączenia z
zasobu gminy domagają się kościelne osoby prawne weszły do tego zasobu na skutek
komunalizacji i w tym zakresie podlegają postępowaniu regulacyjnemu, czy też znalazły
się w zasobie w wyniku własnej działalności gospodarczej gminy lub przez inne czynności
prawne, o których mowa w art. 44 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Gmina w postępowaniu regulacyjnym nie jest traktowana jako podmiot, lecz
przedmiot prawa. Założenie, że działanie Komisji Majątkowej jest wynikiem umowy
międzynarodowej pomiędzy Rządem RP a Kościołem, a dokonywana przez Komisję
regulacja służy jedynie wypełnianiu zobowiązań przyjętych na siebie przez Państwo,
oznacza w praktyce, iż gmina może jedynie w terminie wykonać orzeczenia Komisji
Majątkowej, które zobowiązują ją do wydania nieruchomości z zasobu komunalnego.
Zwłaszcza, że brak zgody organu gminy będącej uczestnikiem postępowania na
wyłączenie z zasobu gminnego nieruchomości zamiennych na rzecz kościelnej osoby
prawnej nie jest brany przez Komisję pod uwagę, co wynika a contrario z § 2
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990 r. sprawie wyłączania
nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz
kościelnych osób prawnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 2).
Należy również wskazać, iż część majątku, który uprzednio stanowił własność
osób prawnych Kościoła katolickiego przeszła na skutek różnych zdarzeń prawnych na
własność osób fizycznych, bądź innych od Kościoła Katolickiego kościołów i związków
wyznaniowych. Mimo, iż ustawa w art. 61 ust. 4 pkt 3 gwarantuje nienaruszalność praw
nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i
związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych, to ochrona taka nie przysługuje
gminie, która, co nie ulega wątpliwości, jest odrębną od Państwa samodzielną osobą
prawną.
Orzeczenie Komisji Majątkowej dotyka jednego z podstawowych praw
ekonomicznych wyrażonych w Konstytucji – prawa własności. Zgodnie z art. 21 ust. 2
26
Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane
na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Regulacja szczególna, zawarta w
ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż
wywłaszczenie może nastąpić jedynie w drodze decyzji i za słusznym odszkodowaniem.
Każda osoba pozbawiona własności z naruszeniem przepisów o wywłaszczeniu może
odwołać się od decyzji organu wyższego stopnia i sądu.
Natomiast w postępowaniu regulacyjnym gminom odejmuje się własność w
drodze orzeczenia Komisji, któremu sądy administracyjne odmawiają przymiotu decyzji,
wydawanego przez organ quasi-sądowy, który nie jest kontrolowany przez jakikolwiek
organ państwowy. Oznacza to w praktyce pozbawianie gminy własności nieruchomości
na rzecz osób prywatnych bez możliwości odwołania się od de facto decyzji o
wywłaszczeniu.
Również sędzia TK prof. Ewa Łętowska w przywołanym już zdaniu odrębnym do
postanowienia TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05 stwierdza, iż nie sposób
zgodzić się z argumentem o „tymczasowości” skutków uwłaszczenia gmin w 1990 r.,
użytym przez Prokuratora Generalnego w stanowisku prezentowanym na tle
rozpatrywanej przez TK sprawy. Podnosząc dalej, iż „własność może być ujęta jako
tymczasowa, właściciel musi w takim wypadku liczyć się ewentualnością utraty, ale to nie
ma nic wspólnego z tym, że weryfikacja przesłanek tego, czy doszło do kresu
tymczasowego władztwa właściciela, powinna dokonać się na drodze sądowej”.
W glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r., II CK
337/03 Grzegorz Rząsa (Przegląd Sejmowy z 2006 r. Nr 1, poz. 144) stwierdza, iż art. 64
Konstytucji RP gwarantuje się m.in. równą ochronę własności i innych praw
majątkowych, a także wprowadza się zakaz naruszania istoty tego prawa oraz wyłączność
ustawy we wprowadzaniu ograniczeń prawa własności. W kontekście art. 64 ust. 3
Konstytucji RP ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko
wtedy, gdy nie naruszają one istoty tego prawa. Zasadą konstytucyjnie określoną - od
której tylko wyjątkowo wprowadza się odstępstwa - jest nienaruszalność prawa własności.
Niewątpliwe pozbawianie gminy własności nieruchomości w drodze orzeczenia
Komisji Majątkowej, które może być rozpatrywane w kategoriach wywłaszczenia, jest
odstępstwem od zasady nienaruszalności własności i to bardzo daleko idącym. Z tego
względu poddanie mienia nabytego przez gminy postępowaniu regulacyjnemu winno
uwzględniać powszechne standardy ochrony własności, które odnoszą się zarówno do
własności osób fizycznych, jak i własności jednostek samorządu terytorialnego czy innych
podmiotów.
Zdaniem Gminy Miejskiej Kraków brak jest dostatecznych podstaw prawnych do
różnicowania ochrony własności publicznej i prywatnej, w szczególności odmawiania
takiej ochrony mieniu gminy. Rozróżnienie na nieruchomości państwowe i prywatne
(nieruchomości niepaństwowych osób trzecich, zgodnie z nomenklaturą ustawy o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego) oraz stopniowanie na tej podstawie ochrony
własności nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym.
W szczególności, bowiem obecnie obowiązująca Konstytucja RP z 1997 r. nie daje
podstaw do przeciwstawiania własności publicznej – własności prywatnej. Cytowana już
wyżej sędzia TK prof. Ewa Łętowska (TK z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 70/05)
27
stwierdza, iż „rolą przymiotnika „prywatna” używanego w Konstytucji jest jedynie
zaakcentowanie, że współczesna koncepcja własności ma charakter odmienny od
używanego w Konstytucji z 1952 r. Dlatego „własność prywatna”, o której mówi
Konstytucja z 1997 r. obejmuje wszelką własność, także własność państwową i
komunalną w tym własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (A.
Stelmachowski, [w:] System Prawa Prywatnego, t. 3, s. 157-158). Brak jest w związku z tym
podstaw do dopatrywania się ograniczeń w statusie właścicielskim gminy z tej przyczyny,
że chodzi tu o własność publiczną. Konstytucja z 1997 r. nie daje podstaw do wyróżniania
– zwłaszcza z punktu widzenia gwarancji ochrony – podmiotowo wyróżnionej własności
publicznej, (gdzie należałoby umieścić własność gminy)”.
Warto również zauważyć, iż Państwo, na podstawie umowy z Kościołem
Katolickim, przerzuca swoje obowiązki na gminę, żądając, aby gmina spełniła roszczenia,
do których powstania się nie przyczyniła, gdyż nieruchomości kościelne zostały przejęte
na rzecz Państwa w czasie, gdy gmina jako odrębny podmiot prawa nie istniała. Tym
samym Państwo żąda, aby jego zobowiązania zostały zaspokojone przez inne podmioty,
co powoduje, iż nie wzrastają pasywa Skarbu Państwa.
Natomiast gmina nabyła własność nieruchomości stanowiących uprzednio mienie
ogólnonarodowe w dobrej wierze, co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych,
dokonane na podstawie decyzji komunalizacyjnych wojewody oraz w celu zaspakajania
zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.
Uprzedzając ewentualny zarzut, iż nabycie mienia nieruchomego przez gminę w
drodze tzw. komunalizacji ma charakter pochodny, zatem gmina wstępując w sytuację
prawną dotychczasowego właściciela, przejmuje jego uprawnienia i obowiązki związane z
nabytym mieniem, w tym również obowiązek zaspokojenia roszczeń kościelnych osób
prawnych, należy podnieść, iż wspomniane roszczenia nie wynikają z obciążeń
nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym, takich np. jak ograniczone prawa rzeczowe.
Nie sposób przyjąć również, iż charakter i zakres odpowiedzialności gminy jest
określony, co najmniej przez podanie, iż jest to odpowiedzialność rzeczowa, której górą
granicą jest wartość nabytej nieruchomości. Przeciwnie, jest to odpowiedzialność za
zobowiązania osobiste byłego właściciela nieruchomości, których źródłem jest w dużej
mierze prawotwórcza działalność Państwa.
Natomiast zakres odpowiedzialności gminy w stosunku do kościelnej osoby
prawnej nie ogranicza się tylko do samej nieruchomości objętej postępowaniem
regulacyjnym, gdyż gmina odpowiada całym swoim majątkiem – w przypadku
niemożności przywrócenia własności nieruchomości w naturze, gmina obowiązana jest
wskazać nieruchomość zamienną z zasobu nieruchomości gminnych.
Na gruncie art. 13 ustawy samorządowej można przyjąć, iż gmina traktowana jest
jedynie jako powiernik – gmina nabywa własność nieruchomości we własnym imieniu, ale
w interesie osób trzecich, ponieważ z góry zastrzeżone jest, iż osoby te będą rościć sobie
pretensje o ich wydanie, jeżeli postępowanie regulacyjne wykaże, że Skarb Państwa nabył
ich własność z naruszeniem przepisów prawa.
Zdaniem wnioskodawcy przepis art. 13 ustawy samorządowej prowadzi do
negowania uprawnień właścicielskich gminy w odniesieniu do mienia komunalnego,
28
wynikających miedzy innymi z art. 43 i 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym.
Powołany art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż podmioty
mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach
prawa. Z tego względu, w ocenie wnioskodawcy, niezbędne jest uwzględnienie przez
Komisję Majątkową stanowiska organów gminy, co do możliwości wskazania
nieruchomości zamiennych na potrzeby postępowania regulacyjnego, a w szczególności
uwzględnianie faktu, iż mienie, wskazane przez kościelną osobę prawną jako ewentualne
nieruchomości zamienne, zostało już przeznaczone na realizację innych, różnych od
zaspakajania roszczeń majątkowych, zadań i potrzeb gminy. Tymczasem ogólne
wyłączenie ochrony gminy w postępowaniu regulacyjnym zwalnia Komisję z obowiązku
uwzględniania stanowiska organów gminy, co do możliwości zaspokojenia zgłoszonych
roszczeń.
Komisja Majątkowa, dążąc do usunięcia niekorzystnych dla kościelnych osób
prawnych skutków prawnych uchwalenia i wprowadzenia szeregu aktów normatywnych
przyjmuje rozstrzygnięcia, które pozbawiają gminę, wbrew jej woli, nieruchomości o
znacznej wartości, istotnych z punktu widzenia zamierzeń inwestycyjnych i racjonalnej
gospodarki nieruchomościami komunalnymi.
Dokonywane przez Komisję zwroty nieruchomości na rzecz kościelnych osób
prawnych powodują sytuacje, w której gmina nie jest w stanie należycie realizować swoich
zadań, w szczególności wypełniać nałożonych na nią przez ustawy obowiązków wobec
społeczności lokalnej, polegających na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty.
W tym kontekście wnioskodawca kwestionuje również publicznoprawny charakter
art. 13 ustawy samorządowej. W szczególności, bowiem przepis ten nie wprowadza
nowego zadania publicznego gmin, na wzór wymienionych w przepisach art. 6 i 7 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, lecz nakłada określone obowiązki na
niektóre gminy. Ponadto rodzaj obowiązku jest inny, gdyż w art. 13 ust. 1 ustawy nie
chodzi o "sprawę publiczną", nie chodzi o interesy ogółu (znacznej części mieszkańców
gminy, zbiorowe potrzeby społeczności), lecz o korzyść określonych osób, jaką są
poszczególne kościelne osoby prawne. To kościelne osoby prawne uzyskały, dzięki art. 13
ust. 1 i 2 możliwość zgłaszania wobec gminy roszczeń o przywrócenie własności
nieruchomości lub wyłączenie z zasobu gminy nieruchomości zamiennych. Zatem
zadanie, polegające na konieczności zaspakajania roszczeń kościelnych osób prawnych nie
ma charakteru publicznego, bowiem nie polega na zaspakajaniu zbiorowej potrzeby
wspólnoty samorządowej, lecz spraw prywatnych, leżących w jednostkowym interesie
poszczególnych osób prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21
października 2008 r. sygn. P 2/08, OTK-A 2008/8/139).
Przepis nie nakłada nowego zadania na gminy w sposób definitywny, tak jak to jest
w innych przepisach dotyczących zadań gmin, lecz przyznaje Komisji Majątkowej,
niebędącej według stanowiska sądów administracyjnych organem administracji publicznej
lub sądem, uprawnienie do narzucenia gminie określonego przez sam ten organ ciężaru.
Jednocześnie, odnośnie naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, wnioskodawca
podnosi, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2006 r. sygn. K 1/06 OTK-A
29
2006/8/110 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż w swoim dotychczasowym
orzecznictwie dotyczącym art. 165 Konstytucji przyjmował, że: "Na zasadę
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, składa się przyznanie im
w ustępie 1 osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im
praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw
majątkowych. Ustęp 2 wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, przyznając
sądową ochronę ich samodzielności" (wyrok z 15 marca 2005 r., sygn. K 9/04, OTK ZU
nr 3/A/2005, poz. 24, s. 301).
W dalszej kolejności Trybunał stwierdza, iż „w doktrynie zwrócono uwagę, że art.
165 Konstytucji jest źródłem prywatnoprawnej podmiotowości jednostek samorządu
terytorialnego. Z przepisu tego, zwłaszcza z jego ustępu 1, wynika, że gmina występuje
jako jeden z podmiotów obrotu cywilnoprawnego. "Istotą samodzielności jest swoboda
podejmowania czynności prawnych oraz ujęcie weryfikacji tych czynności w procedury
właściwe prawu cywilnemu, a nie prawu administracyjnemu, a więc powierzenie ich
przede wszystkim sądom powszechnym" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys
wykładu, Liber, Warszawa 2000, s. 323). Istotne jest akcentowanie, że gmina wykonuje
swoje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co oznacza
ograniczenie ustawodawcy w stanowieniu przepisów ingerujących w kompetencje gmin
(por. Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 r., red. J. Boć,
Wrocław 1998, s. 44, 259; podobnie B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, C.H. Beck,
Warszawa 1999, s. 593). Samodzielność ta powinna być szanowana zwłaszcza w
dziedzinie stosunków prywatnoprawnych. Jak stwierdza L. Garlicki: "W tej płaszczyźnie
bardzo istotne jest też przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej
dyspozycji swoim mieniem (...), które podlega takiej samej ochronie, jak mienie obywateli"
(L. Garlicki, jak wyżej)”.
Tymczasem mocą art. 13 ust. 1 ustawy samorządowej ustawodawca postanowił, iż
częścią nieruchomości wchodzących w skład zasobu komunalnego, gmina nie będzie
mogła gospodarować samodzielnie. Należy, bowiem pamiętać, iż z art. 62 ust. 4 ustawy o
stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP wynika, iż w odniesieniu do
nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym nie mogą toczyć się inne
postępowania sądowe i administracyjne. W praktyce zakaz powyższy rozciąga się również
na czynności cywilnoprawne, gdyż rozumiany jest przez Komisję Majątkową i kościelne
osoby prawne jako zakaz trwałego obciążania lub zbywania określonych nieruchomości
komunalnych. Przepis powyższy wyłącza, zatem swobodne dysponowanie przez gminę
nieruchomościami, w stosunku do których zostały zgłoszone roszczenia przez kościelne
osoby prawne, mimo, iż do czasu ewentualnego zwrotu nieruchomości na rzecz kościelnej
osoby prawnej gmina jest jej pełnoprawnym właścicielem. Co więcej, art. 13 ust. 1 i 2 w
związku z art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wyłączają
sądową ochronę znacznej części mienia gminy, w tym sądową ochronę samodzielnego
dysponowania tym mieniem.
Jako dodatkowy wzorzec kontroli wnioskodawca podaje art. 4 ust. 2 i 6
Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15
października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., dalej EKSL).
30
Powołane przepisy stanowią, iż społeczności lokalne mają - w zakresie określonym
prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich
kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 1).
Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we
właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz
podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących (ust. 6).
Z przepisów tych wynika, że gminy nie powinny być zaskakiwane decyzjami
innych podmiotów, co do mienia stanowiącego własność gmin, gdyż to narusza
przysługujące im prawo kształtowania własnego zasobu majątkowego. Z art. 4 ust. 6
EKSL wynika, że społeczność lokalna powinna być konsultowana we właściwym czasie i
trybie o podejmowanych decyzjach w sprawach bezpośrednio jej dotyczących.
Kwestionowany art. 13 ustawy samorządowej narusza te zasady, gdyż
ustawodawca postanowił, iż w skład zasobu komunalnego wchodzą nieruchomości,
których własność jest niejako wyjęta przed nawias, ponieważ a limine są objęte
roszczeniami osób trzecich, których zakres nie jest znany w chwili nabycia własności.
Własność tych nieruchomości ma, zatem charakter czasowy, tym samym gmina
gospodaruje nieruchomościami w interesie osób trzecich, nie mając możliwości odmowy
ich nabycia, gdyż zasób komunalny powstaje z mocy prawa.
Dodatkowo Komisja Majątkowa może wydawać orzeczenia o przekazaniu mienia
gminnego na rzecz kościelnych osób prawnych samodzielnie, bez przeprowadzenia
rozprawy i bez zasięgnięcia opinii gminy - § 18 ust. 1 zarządzenia z dnia 8 lutego 1990 r.
stanowi, iż zespół orzekający może rozstrzygać sprawę na posiedzeniu bez udziału
uczestników postępowania i ich organów nadrzędnych. Niejednokrotnie orzeczenia o
przyznaniu nieruchomości zamiennych wydawane są wbrew negatywnemu stanowisku
gminy, co do możliwości wyłączenia takich nieruchomości z zasobu komunalnego – a
contrario z § 2 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 1990 r.
Ponadto Komisja Majątkowa może podjąć decyzję o zwrocie nieruchomości lub
wyłączeniu nieruchomości z zasobu gminnego w dowolnym czasie, na posiedzeniu
niejawnym, nie zważając nawet, iż nieruchomość została już przeznaczona do sprzedaży
w trybie przetargu publicznego, a dochód z tego tytułu został zaplanowany do realizacji
budżetu rocznego gminy. Ponadto ustawodawca nie daje gminie możliwości wyrażenia
sprzeciwu, co do formy i trybu przekazania, gdyż wyłącza możliwość zaskarżenia
orzeczenia Komisji Majątkowej.
Powyższe oznacza, iż wbrew standardom wynikającym z art. 4 ust. 2 i 6 EKSL
gmina w omawianym zakresie nie ma wpływu na kształtowanie swojego zasobu
nieruchomości, a decyzje dotyczące nieruchomości mogą być podejmowane przez organ
powołany na mocy porozumienia między Państwem a Kościołem bez udziału i
konsultacji z gminą.
VII.
Ad. 6 Wniosku
Art. 30 ust. 3 ustawy wyznaniowej żydowskiej stanowi, iż majątek nieruchomy
przekazany na własność gminie w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy
31
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach podlega
postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu.
Zdaniem wnioskodawcy wspomniany przepis bez dostatecznego uzasadnienia
wyłącza ochronę praw nabytych przez osobę trzecią, jaką jest gmina oraz powoduje, iż
własność przysługująca gminie w stosunku do nieruchomości komunalnych ma jedynie
charakter czasowy.
W ocenie Gminy Miejskiej Kraków powyższa regulacja narusza konstytucyjną
zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych
wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto stanowi ograniczenie własności
naruszające istotę tego prawa, przysługującego odrębnej od Państwa jednostce samorządu
terytorialnego, której samodzielność w zakresie korzystania z własności jest chroniona
sądownie - art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Jednocześnie wnioskodawca podnosi, iż argumentacja przemawiająca za
naruszeniem wskazanych norm Konstytucji RP przez kwestionowany przepis art. 30 ust.
3 ustawy wyznaniowej żydowskiej jest w głównej mierze tożsama z argumentacją
przedstawioną w odniesieniu do art. 13 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych.
VIII.
Jednocześnie Gmina Miejska Kraków – wnosząc niniejszy wniosek – wskazuje,
zgodnie z wymaganiami art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2 Konstytucji, że ustawa z dnia
17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej oraz ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych
żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie regulacji własności majątkowych
kościelnych osób prawnych i gmin wyznaniowych żydowskich, dotyczy spraw objętych
zakresem działania gminy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zadaniem własnym gmin jest
między innymi gospodarka nieruchomościami gminnymi.
Gmina Miejska Kraków była i nadal występuje jako uczestnik szeregu postępowań
regulacyjnych toczących się przed Komisją Majątkową oraz Komisją Regulacyjną ds.
Gmin Wyznaniowych Żydowskich, dlatego jest zainteresowana wynikiem tych
postępowań, prowadzonych w oparciu kwestionowane normy powołanych ustaw.
Związek kwestionowanych przepisów z zakresem działania gminy wynika z tego,
że liczne przepisy – zarówno konstytucyjne, jak i powołanej ustawy o samorządzie
gminnym - traktują gminę jako podmiot praw majątkowych, w tym własności tzw. mienia
komunalnego. Mienie to służy przede wszystkim do realizacji podstawowego zadania
gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gminy nie
są natomiast obowiązane do gospodarowania nieruchomościami, służącymi do
zaspakajania zobowiązań Państwa w stosunku do określonych osób, w tym osób
prawnych Kościoła Katolickiego i gmin wyznaniowych żydowskich.
Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990
r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
32
samorządowych, majątek nieruchomy, przekazany na własność gmin w trybie tej ustawy,
podlega postępowaniu regulacyjnemu, o którym mowa w art. 61-63 ustawy z dnia 17 maja
1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Podobnie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do
gmin wyznaniowych żydowskich w RP również przewiduje, iż majątek nieruchomy
przekazany na własność gminie w trybie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podlega
postępowaniu prowadzonemu przez Komisję Regulacyjną ds. Gmin Wyznaniowych
Żydowskich.
Z tych względów wyniki postępowań regulacyjnych prowadzonych przez Komisję
Majątkową oraz Komisję Regulacyjną oddziaływają bezpośrednio w sferze majątkowej
Gminy Miejskiej Kraków, gdyż orzeczenia wspomnianych Komisji powodują ustanie lub
odjęcie praw Gminy do nieruchomości komunalnych.
Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 8 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej od orzeczenia zespołu orzekającego Komisji
Majątkowej nie przysługuje odwołanie. Z kolei art. 33 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa
do gmin wyznaniowych żydowskich również nie przewiduje możliwości odwołania od
orzeczeń Komisji Regulacyjnej.
Wspomniane, zatem przepisy stanowią bezpośrednią ingerencję ustawodawcy w
prawo własności gmin.
W świetle podniesionych wyżej okoliczności skierowanie do Trybunału
Konstytucyjnego niniejszego wniosku jest konieczne i uzasadnione.
Załączniki:
1 x odpis uchwały RMK
Nr
z dnia
1 x odpis Statutu Miasta Krakowa (j.t.: Dz. Urz. Wojew. Małopol. z 2005 r. Nr 256, poz. 1804
ze zm.)
1 x odpisy dowodów:
 odpis skargi z dnia 22.08.2006 r.
 odpis skargi z dnia 7.07.2006 r.
 odpis skargi kasacyjnej z dnia 1.03.2007 r.
 odpis postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23.01.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 865/07 i
I SA/Wa 66/07;
 odpis postanowienia NSA z dnia 27.11.2008 r. sygn. akt II OSK 687/07
 odpis postanowienia NSA z dnia 9.03.2009 r. II OPS 1/08
 odpis pisma Komisji Majątkowej z dnia 4.07.2006 r.
3 x odpis wniosku i załączników
Otrzymują:
4 x Trybunał Konstytucyjny
1 x a/a
33