Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na

advertisement
Budapeszt
Styczeń 2013
Kacper Kosowicz1
Raport pokonferencyjny
Państwa Grupy Wyszehradzkiej
w międzynarodowej
współpracy na rzecz rozwoju
Szanse – Wyzwania – Przyszłe działania
K
ooperacja państw Grupy Wyszehradzkiej w zakresie międzynarodowej współpracy rozwojowej została zainaugurowana zanim wypracowały one w pełni swoje własne
systemy pomocy rozwojowej. Państwa te nadal są zaliczane do relatywnie nowych donatorów. Ograniczoność środków
przeznaczanych na współpracę rozwojową zmusza państwa V4 do
poszukiwania nowych, innowacyjnych rozwiązań. Grupa Wyszehradzka kryje w sobie potencjał wyjścia poza tradycyjny multilateralizm –
pytanie tylko, czy kraje V4 są gotowe, aby to wykorzystać? Jeśli tak,
jaki powinien być zatem ostateczny cel tej współpracy?
Przedstawiciele różnych sektorów, zebrani 21 stycznia 2013 r. w Budapeszcie na konferencji zatytułowanej Państwa Wyszehradu w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, próbowali odpowiedzieć na te ważne pytania. Celem konferencji było uchwycenie szans
i możliwości dla wspólnych przedsięwzięć i programów V4 odnośnie
współpracy rozwojowej. Niniejsza publikacja przedstawia najważniejsze rekomendacje, które zebrano podczas czterech paneli dyskusyjnych przeprowadzonych w Budapeszcie.
Należy szczególnie podkreślić cztery
główne wnioski:
1.
Wzrost świadomości społecznej leżący u sedna dotychczasowych wspólnych działań V4 we współpracy rozwojowej powinien pozostać jednym z kluczowych przejawów wspólnej
aktywności.
2.
Poprzez głębszą i bardziej przemyślaną współpracę państwa
V4 mogą poprawić jakość i poziom swoich polityk dotyczących
współpracy rozwojowej oraz efektywność angażowanych instrumentów bez potrzeby natychmiastowego zwiększenia funduszy
na oficjalną pomoc rozwojową (ODA – Official Development Assistance). Wśród rozwiązań, które by to umożliwiły, warto wziąć
pod uwagę m.in. „zmapowanie” dotychczasowego zaangażowania państw Grupy w krajach najsłabiej rozwiniętych (Least Developed Countries, LDCs), lepsze dzielenie się informacjami czy
wzajemne wzmacnianie zdolności do przyjmowania większej ilości funduszy na pomoc rozwojową ze środków UE.
Analiza | 2
3.
Zakres potencjalnej kooperacji V4 we współpracy rozwojowej nie jest wcale tak oczywisty, jak można byłoby zakładać.
Po pierwsze, wszystkie państwa Wyszehradzkie powinny działać w oparciu o dowody (evidence-based approach) oraz właściwą ocenę potencjału do współpracy. Powinny zbadać korzyści
i koszty każdego scenariusza. Hipotetycznie, może się okazać,
że po pilotażowym, wspólnym programowaniu jest ono nieefektywne lub nieskuteczne zarówno w zakresie realizacji celów politycznych, jak i rozwojowych. W ten sposób, zamiast większej
spójności oraz większych funduszy, V4 tworzyłoby więcej biurokracji oraz kosztów administracyjnych niż miałoby to miejsce
w sytuacji, gdy każde z państw działałoby osobno. To samo dotyczyć może pomysłu wspólnego funduszu, z którego byłyby finansowane projekty zgłaszane przez podmioty z krajów Grupy
Wyszehradzkiej. Niezależnie od tego, jaka decyzja zostanie podjęta, jedno pozostanie niezmienne – państwa Grupy Wyszehradzkiej powinny działać zgodnie z polityczną wolą, w oparciu
o mierzalne dowody przemawiające za danym rozwiązaniem
oraz realizując podejście bazujące na wynikach. Wybierając pomiędzy wspólną implementacją, wspólnym programowaniem
czy przedsięwzięciami na forach organizacji międzynarodowych, finalnemu rozwiązaniu nie powinno towarzyszyć podej-
Raport pokonferencyjny
ście „wszystko albo nic”. Na chwilę obecną najbardziej prawdopodobny jest scenariusz pośredni. Obejmuje on – na przykład
– wspólną implementację projektów bez łączenia funduszy,
wzmacnianie procesu ewaluacji czy wypracowanie wspólnych
stanowisk w organizacjach międzynarodowych.
4. Kraje najsłabiej rozwinięte (LDCs) stają się coraz istotniejszym tematem współpracy rozwojowej państw V4. Wciąż jednak trafia
do nich tylko niewielka część środków ODA (szczególnie do tych
kierujących się zasadami dobrego rządzenia), przekazywana przez
V4. Doświadczenia zdobyte podczas intensyfikacji współpracy
rozwojowej V4 w odniesieniu do krajów Partnerstwa Wschodniego mogą znaleźć swoje przełożenie również w państwach
Globalnego Południa, szczególnie Afryki Subsaharyjskiej. Wśród
możliwych wspólnych przedsięwzięć należy wspomnieć m.in.
o „zmapowaniu” dotychczasowej obecności V4 w Afryce, budowaniu bardziej kompleksowych i systematycznych relacji między
parlamentami krajów V4 a ich odpowiednikami w Afryce. Warto również pomyśleć o zdefiniowaniu roli Międzynarodowego
Funduszu Wyszehradzkiego we wspólnych projektach V4 w państwach LDCs. Ponadto, Grupa Wyszehradzka powinna rozważyć
przeprowadzenie pierwszego pilotażowego projektu w Afryce.
Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju cy rozwojowej w społeczeństwie, w tym wśród swoich potencjalnych wyborców. Muszą oni jednak stać się prawdziwym partnerem
w obecnym dyskursie. Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz inne
wiodące instytucje zajmujące się pomocą rozwojową wykorzystują
ten brak wiedzy i profesjonalizmu parlamentów krajowych w kontekście współpracy rozwojowej.
Ponadto, międzyparlamentarne relacje są istotnym warunkiem budowania świadomości posłów. Współpraca pomiędzy różnymi ciałami
parlamentów w krajach V4, takimi jak m.in. Komisje Spraw Zagranicznych czy Komisje Spraw Europejskich pozwalają wymieniać między
sobą realne doświadczenia. W rezultacie posłowie mogą mieć szersze rozpoznanie problemów, a dzięki temu podejmować właściwe
kroki celem ich rozwiązania. Po trzecie, współpraca posłów z innymi
aktorami, w tym z organizacjami pozarządowymi oraz Ministerstwem
Spraw Zagranicznych czy też, w niektórych przypadkach, Agencją
Współpracy Rozwojowej mogą przełożyć się na lepsze komunikowanie problematyki współpracy rozwojowej w mediach państw Wyszehradzkich. Spójny front mógłby odwrócić obecny trend koncentrowania się przede wszystkim na najbliższym sąsiedztwie. Nie jest
to jednak możliwe bez odpowiedniej wiedzy.
Droga V4 do Afryki
I.
ZAANGAŻOWANIE POSŁÓW
WE WSPÓŁPRACĘ ROZWOJOWĄ
Kiedy premier David Cameron zabiegał o głosy młodych wyborców,
musiał zadeklarować, że nie obetnie funduszy na pomoc rozwojową. Podobnie prezydent Barack Obama podczas kampanii prezydenckiej podkreślał jej istotne znaczenie. Państwom Wyszehradzkim daleko do traktowania współpracy rozwojowej jako jednego
z podstawowych instrumentów polityki zagranicznej. Chcąc zmienić
tę sytuację, organizacje pozarządowe (NGOs – Non-Governmental
Organizations) realizują co jakiś czas wizyty studyjne w państwach
rozwijających się. W takim charakterze grupa posłów z krajów V4
przebywała w Etiopii w listopadzie 2012 roku. Celem wizyty było
pokazanie decydentom, jak potencjalna współpraca V4 może być
realizowana w terenie. Poza wizytowaniem projektów rozwojowych
implementowanych przez poszczególne państwa Wyszehradzkie,
delegacja odbyła rozmowy z przedstawicielami instytucji rządowych oraz wysokimi urzędnikami etiopskiego parlamentu oraz różnych ministerstw.
Współpraca rozwojowa państw V4 jest procesem, w którym każde
państwo członkowskie buduje swoją zdolność do realizowania pomocy. W tym kontekście, podczas pierwszego panelu dyskusyjnego,
parlamentarzyści z krajów Wyszehradzkich podzielili się swoimi przemyśleniami na temat potencjalnej współpracy V4.
świadomość społeczna
W pierwszej kolejności konieczne są działania ukierunkowane na budowanie świadomości społecznej. Poparcie publiczne dla współpracy
rozwojowej – mimo że w większości państw V4 (oprócz Węgier) jest
duże – nie przekłada się na równie wysoki poziom wiedzy, zwłaszcza
wśród decydentów2. Dlatego też jednym z kluczowych elementów
umożliwiających zmianę pozycji współpracy rozwojowej wśród priorytetów krajów V4 jest podniesienie świadomości członków parlamentów na temat wyzwań stojących przed współpracą rozwojową
oraz krajami rozwijającymi się. Wizyty studyjne, jak wyżej wspomniana, mogą przełamać dotychczasowy impas. Po skonfrontowaniu się
z tym, jak wyglądają projekty w terenie, posłowie są w stanie rozpocząć dyskusje na tematy powiązane ze współpracą rozwojową i to
nie tylko w parlamencie, ale również na szerszym forum społecznym. Większa świadomość posłów powinna prowadzić w pierwszym
etapie do dyskusji z decydentami na temat sposobów implementowania projektów, wyboru priorytetów dla pomocy płynącej z krajów
V4 oraz odpowiedzi na pytanie w jaki sposób państwa V4 – jako
relatywnie niewielcy donatorzy – powinny koncentrować się na
problemach Globalnego Południa. Parlamentarzyści są pierwszą linią polityki i mogą rozprzestrzeniać informacje dotyczące współpra-
Niewytłumaczalnym błędem byłoby niedostrzeganie przyszłego znaczenia Afryki w światowej polityce i gospodarce. Posłowie dysponują
odpowiednimi instrumentami i środkami nacisku, by przekonać rządy krajowe do zmiany dotychczasowego myślenia. Dodatkowo, państwa V4 posiadają warte uwagi doświadczenia z afrykańskimi partnerami z okresu przed upadkiem Muru Berlińskiego. Obecnie wszystkie
państwa Wyszehradzkie stoją przed wyzwaniem określenia wszechstronnych ram współpracy z kontynentem afrykańskim. Możliwości każdego państwa z osobna pozwalają na ten moment jedynie na
dość ograniczoną efektywność i skuteczność działań. Dlatego też kraje V4 powinny przemyśleć podjęcie wspólnych działań na rzecz Afryki. Jest to tym bardziej uzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę istniejącą siatkę ambasad krajów Grupy Wyszehradzkiej na obszarze Afryki
Subsaharyjskiej3.
Posłowie z państw Grupy Wyszehradzkiej mogliby rozpocząć swoje działania od wzmocnienia współpracy ze Stowarzyszeniem Parlamentarzystów Europejskich na rzecz Afryki (AWEPA – The Association of European Parliamentarians for Africa). AWEPA może być
postrzegana jako forum, na którym można sprawdzić w jakim stopniu doświadczenia transformacji V4 odpowiadają afrykańskim potrzebom. W ten sposób możliwe byłoby potwierdzenie lub zanegowanie
hipotezy, zgodnie z którą te doświadczenia mogą być przenoszalne
nie tylko do krajów Partnerstwa Wschodniego, ale także do partnerów z Południa.
Szanse inwestycyjne
Państwa Wyszehradzkie muszą zmienić powszechnie stosowany sposób mówienia o współpracy rozwojowej, tak aby móc pokazać swo-
3 | Analiza
im obywatelom również jej bardziej praktyczny aspekt. Likwidacja
ubóstwa nadal powinna być traktowana jako priorytet, jednak kraje V4 mogłyby się także skoncentrować na szansach jakie wynikają
ze współpracy rozwojowej dla nich samych, w tym np. na inwestycjach. Z tego też powodu państwa V4 powinny rozważyć zaangażowanie małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w ten nurt działań.
Grupa Wyszehradzka mogłaby dzięki temu nadać większy priorytet
tworzeniu miejsc pracy w Afryce oraz przyczynianiu się do wzrostu
gospodarczego. W ramach Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego mógłby natomiast zostać utworzony instrument mikrofinansowania, wzmacniający długookresowy rozwój Afryki. Fundusze
byłby rozdysponowywane przez ambasady krajów Wyszehradzkich
w regionie.
Wnioski i rekomendacje
Wizyty studyjne w państwach rozwijających się są istotnym elementem budowania świadomości nt. problemów współpracy
rozwojowej wśród parlamentarzystów.
Członkowie parlamentów oraz aktorzy pomocy rozwojowej
z krajów Wyszehradzkich – organizacje pozarządowe, uniwersytety, instytucje rządowe – powinny tworzyć wspólny front, którego celem byłaby większa obecność problematyki współpracy
rozwojowej w mediach.
Kraje V4 powinny wzmocnić współpracę międzyparlamentarną,
w szczególności pomiędzy wyspecjalizowanymi grupami dotyczącymi Afryki.
Członkowie Grupy Wyszehradzkiej powinni zmienić swoją percepcję, przechodząc od obrazu ubóstwa Afryki w stronę kontynentu przyszłych szans. Zaangażowanie parlamentarzystów jest
niezbędne.
Parlamentarzyści z krajów V4 powinni wzmocnić współpracę
z AWEPA.
Grupa Wyszehradzka powinna nadać większy priorytet tworzeniu miejsc pracy w Afryce oraz przyczynianiu się do wzrostu
gospodarczego.
Państwa V4 powinny pracować wspólnie nad większym zaangażowaniem MŚP we współpracę rozwojową.
Posłowie z krajów Wyszehradzkich powinni bardziej angażować
się w realizację zobowiązania do zwiększenia środków ODA dla
państw LDCs.
*Tekst jest podsumowaniem głównych myśli pierwszego panelu dyskusyjnego przeprowadzonego podczas konferencji zatytułowanej Państwa Wyszehradzkie we Współpracy Rozwojowej, w którym wzięli udział: Robin Bohnisch
(poseł parlamentu Republiki Czeskiej), Virag Kaufer (była posłanka Parlamentu Węgier), Killion Munyama (Poseł na Sejm RP), Jozef Viskupič (Poseł parlamentu Republiki Słowacji).
Analiza | 4
Raport pokonferencyjny
II.
WYJŚĆ POZA TRADYCYJNY
MULTILATERALIZM*
Do niedawna państwa Grupy Wyszehradzkiej same były odbiorcami pomocy rozwojowej, dlatego też mają wyjątkowe doświadczenie w skutecznym i efektywnym rozdysponowywaniu zewnętrznych
środków finansowania rozwoju. Wszystkie państwa V4 w podobnej
skali nie spełniają swoich międzynarodowych zobowiązań dotyczących wysokości odsetka dochodu narodowego przekazywanego na
pomoc rozwojową. Podobieństwa obejmują również ogromną nierównowagę pomiędzy środkami bilateralnymi a multilateralnymi, jak
również niski poziom społecznej świadomości na temat współpracy
rozwojowej. Grupa Wyszehradzka daje szanse na pójście o krok dalej
i wyjście poza tradycyjną pomoc wielostronną. Rewolucja nie dokona się jednak z dnia na dzień. Państwa V4 przechodzą od podstawowych form współpracy, tj. wymiany informacji między sobą, do bardziej zaawansowanych wspólnych działań z zakresu rzecznictwa oraz
koordynacji wspólnej polityki względem EU czy OECD w kontekście
współpracy rozwojowej.
domości społecznej w państwach Grupy, to jednak nacisk zmienia się
w stronę wspólnej implementacji projektów rozwojowych. Na obecnym etapie wzmocnienie przepływu informacji pomiędzy państwami
V4 powinno być postrzegane jako warunek wstępny dla zwiększania
efektywności wspólnych, potencjalnych działań. Państwa Wyszehradzkie z pewnością nie zaczynają od zera, aczkolwiek szanse na bardziej kompleksowe podejście są raczej niewielkie.
W trakcie drugiej debaty paneliści zarysowali wymiary współpracy
rozwojowej, w których państwa Grupy Wyszehradzkiej podzielają
swoje zainteresowania.
Istotnym obszarem przyszłej współpracy V4 jest wspieranie aktorów
wdrażających projekty – NGOs, przedsiębiorstw oraz innych uprawnionych – aby skutecznie rywalizowały o fundusze europejskie. Jest
to w pełni uzasadniony kierunek, szczególnie biorąc pod uwagę fakt,
iż państwa V4 zaczęły niedawno przekazywać znaczne sumy do Europejskiego Funduszu Rozwoju (European Development Fund – EDF).
Dotychczas, na przykład, żaden projekt rozwojowy węgierskiego
NGO czy firmy nie otrzymał finansowania z EDF. Lepsze komunikowanie interesów Grupy Wyszehradzkiej może być zatem korzystne
zarówno dla każdego państwa z osobna, jak i dla całej Grupy.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej mogą również pomyśleć o nawiązaniu
współpracy z bardziej doświadczonym donatorem spoza Grupy, takim jak np. Szwecja czy Niemcy. Pozwoliłoby to na zdobycie dodatkowego doświadczenia oraz inicjowanie w większym stopniu wspólnego wdrażania projektów. Państwa V4 przeprowadziły już wspólne
mikroprojekty. Zanim jednak pójdą o krok dalej i rozpoczną działania
na większą skalę, warto aby najpierw wyciągnęły wnioski z tych prób.
Wzmocnią one zdolność do podejmowania wspólnych przedsięwzięć.
Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju realizowały drugi scenariusz, przeprowadzając równoległe projekty
na tym samym obszarze. Na przykład Słowacja rozpoczęła niedawno współpracę z Czechami w Birmie (Myanmar). Słowacy zdecydowali się na ten krok, aby skorzystać z wiedzy i możliwości bardziej
doświadczonego donatora – Czesi wypracowali już sobie na miejscu
pozycję i dysponują ambasadą w Birmie, podczas gdy Słowacja nie.
Oba kraje, bez łączenia funduszy, realizują dwa projekty na tym samym obszarze geograficznym. Państwa V4 mogą również pracować
wspólnie, obejmując tę samą grupę beneficjentów, jak np. Słowacja
i Węgry, które zorganizowały wspólny program szkoleń dla Ukraińców. Pierwszy etap projektu miał miejsce w Budapeszcie, drugi zaś
w Bratysławie. Beneficjenci natomiast uzyskali najlepsze praktyki płynące z doświadczeń okresu transformacji obydwu państw. Słowacja
i Węgry zdecydowały się na oddzielne finansowanie tego projektu,
aby uniknąć problemów wynikających z łączenia funduszy.
Nawet taki poziom współpracy rodzi pewne kontrowersje natury
ogólnej. Po pierwsze, wszystkie kraje V4 muszą szczerze odpowiedzieć na pytanie, dlaczego miałyby decydować się na wspólną implementację – czy chodzi tylko o polityczny wizerunek, czy też rzeczywiście jest to szansa na połączenie przewag komparatywnych państw
Wyszehradzkich.
Wspólne programowanie
Razem możemy więcej
Rozróżnienie pomiędzy pomocą multilateralną a bilateralną ma istotne znaczenie. O ile w UE państwa V4 są dobrze rozpoznawalne jako
blok, o tyle na innych forach międzynarodowych nie jest to już takie
oczywiste. W ramach Grupy państwa sporadycznie organizują spotkania na poziomie ministerialnym poświęcone współpracy rozwojowej. W rezultacie, w ciągu ostatnich miesięcy kraje Wyszehradzkie
podjęły wspólne działania, aby doświadczenia z okresu transformacji zostały włączone we współpracę rozwojową UE oraz wyrażone
w unijnej perspektywie finansowej. Wyzwaniem dla V4 wciąż pozostaje przełożenie zapisów wspierających ich doświadczenia transformacyjne na konkretne regulacje Instrumentu Współpracy Rozwojowej UE (Development Co-operation Instrument, DCI), co pozwoliłoby
połączyć uznanie ze strony UE z alokacją funduszy. Z tego też powodu państwa Wyszehradzkie przywiązują coraz większe znaczenie do
wspólnych wysiłków ukierunkowanych na dostosowywanie warunków aplikowania o środki unijne. Do tej pory kraje V4 raczej zamykały stawkę państw, z których podmioty pozyskiwały granty UE na realizację pomocy rozwojowej.
Zakres wspólnych przedsięwzięć
Wspólna implementacja projektów może przyjąć różnorodne formy pod względem głębokości współpracy. Państwa V4 mogą pracować nad równoległymi projektami bez łączenia funduszy w jeden
wspólny budżet, najpierw jednak muszą dysponować wyczerpującą wiedzą na temat inicjatyw i projektów podejmowanych przez
wszystkich partnerów z Grupy. W najbardziej zaawansowanym scenariuszu wspólna implementacja oznacza stworzenie odrębnego systemu przyjmowania wniosków projektowych dla wszystkich państw
V4 i realizowanie jednakowego systemu przyznawania grantów. Niemniej jednak postulowane rozwiązanie napotkałoby obecnie na bariery prawne – na przykład w polskiej ustawie o współpracy rozwojowej brakuje zapisów odnośnie łączenia środków z donatorem
zewnętrznym (tzw. pooled funds). Dlatego też państwa V4 powinny
przeprowadzić przegląd prawa regulującego współpracę rozwojową,
sprawdzając poziom dostosowania między członkami.
Współpraca pomiędzy NGOs z państw Grupy Wyszehradzkiej jest
najbardziej znaczącym wymiarem współpracy rozwojowej V4. Chociaż do tej pory największa ilość inicjatyw dotyczyła budowania świa-
W bardziej podstawowym scenariuszu, państwa V4 mogłyby implementować projekty w jednym kraju a nawet sektorze, bez narzucania sobie ścisłych ram współpracy. Dotychczas kraje Wyszehradzkie
Wspólne programowanie wymaga alokacji zasobów z wyprzedzeniem na kilka lat. Niektóre kraje, wdrażając to myślenie, muszą
w praktyce zmierzyć się z problemami prawnymi. Zanim V4 zdecyduje się na wspólne programowanie – o ile w ogóle to nastąpi – państwa Grupy powinny najpierw dokładnie przestudiować przykłady
bardziej zaawansowanych donatorów, z których można wywnioskować, dlaczego wspólne programowanie nie powiodło się w ich przypadku oraz gdzie leżą „wąskie gardła” całego procesu.
Do tej pory praktyka krajów Wyszehradzkich dostarczyła nam kilka
przykładów wspólnego programowania. W ostatnim czasie Czechy
oraz Słowacja rozpoczęły wspólną ewaluację swoich przedsięwzięć.
Oba państwa dysponują również świeżym doświadczeniem ze wspólnego programowania w Mołdawii.
Zmapowanie
Chcąc wzmocnić wysiłki krajów V4 w zakresie walki z ubóstwem
w państwach LDCs, warto aby ministerstwa spraw zagranicznych
zmapowały dotychczasowe zaangażowanie geograficzne oraz sektorowe V44. Pozwoliłoby to państwom Wyszehradzkim na ocenę m.in.
charakteru obecności, zakresu angażowanych zasobów oraz wielkości przekazanej pomocy. Proces ten powinien zostać przeprowadzony zarówno na poziomie administracji rządowej, jak i organizacji pozarządowych. Ostatecznie, zmapowanie dałoby podstawy pod lepsze
zrozumienie, gdzie w Afryce kraje V4 faktycznie mogą ze sobą współpracować oraz na ile krajów należy tę współpracę efektywnie rozciągnąć. Godny uwagi jest fakt, że Węgry przystąpiły niedawno do
inicjatywy mapowania na rzecz rezultatów prowadzonej przez Bank
5 | Analiza
Światowy. W ten sposób każdy pojedynczy projekt sfinansowany
przez Węgry będzie pojawiał się na stronie internetowej z informacją
o dokładnej lokalizacji oraz z krótkim opisem.
Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki
jako potencjalny instrument
Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki został stworzony, aby
zwiększyć spójność między państwami Grupy. Po kilku latach, stopniowo, rozszerzał on zakres swoich kompetencji, koncentrując się
również na polityce zagranicznej. W 2011 roku uruchomiony został
na przykład Wyszehradzki Program Partnerstwa Wschodniego (Visegrad 4 Eastern Partnership Program-V4EaP), który umożliwia uzyskanie grantów w ramach wspólnej procedury składania wniosków projektowych. Program jest współfinansowany przez Holandię. W 2012
roku zainaugurowany został zaś kolejny program, tym razem nakierowany na Zachodnie Bałkany. W trakcie realizacji projektów instrument ten może zostać wykorzystany do poruszenia dość delikatnych
problemów, jak np. dialog pomiędzy Serbią a Kosowem. Ponadto,
Fundusz wystartował z tzw. platformą think tanków z krajów Wyszehradzkich. Jest to sieć powstała dla ustrukturyzowanego dialogu
na temat problemów o strategicznym znaczeniu dla regionu. W ramach Platformy tworzone są rekomendacje dla rządów krajów V4.
Prawdopodobnie jednym z następnych tematów, który znajdzie się
w zainteresowaniu tej Platformy będzie ewaluacja dotychczasowej
współpracy V4 w zakresie międzynarodowej współpracy rozwojowej. W konsekwencji ma to prowadzić do zwiększenia jakości krótko- i długookresowych analiz współpracy rozwojowej krajów Grupy
Wyszehradzkiej. Obecne programy Funduszu są dobrymi przykładami harmonizowania pomocy i czynienia jej bardziej transparentną.
Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki ma również swoją rolę
w pomyśle stworzenia systemu wspólnego składania wniosków
w zakresie projektów pomocy rozwojowej. Małe i tzw. standardowe
granty mogłyby na przykład zostać wykorzystane do implementacji
projektów w państwach LDCs. Kraje Grupy Wyszehradzkiej mogłyby
ponadto z pożytkiem wykorzystywać nowe instrumenty oferowane
już przez Fundusz. Pierwszy z nich dotyczy porównania know-how
każdego z państw Grupy w odniesieniu do krajów Afryki Północnej,
drugi natomiast koncentruje się na większej efektywności pomocy
humanitarnej dostarczanej przez państwa V4. Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki może także korzystać z zewnętrznych źródeł finansowania, aby zwiększyć wspólny budżet bez wywierania dodatkowej presji na i tak już obciążone budżety krajów V4. Japonia i Szwecja
wstępnie zadeklarowały wolę udziału w takim programie.
Co dalej?
Następnym krokiem dla państw Wyszehradzkich jest rozwijanie istniejących mechanizmów współpracy. Grupy zadaniowe dla Mołdawii i Tunezji mogą być traktowane jako punkt, od którego kraje V4
mogłyby rozpocząć łączenie swoich przedsięwzięć w poszczególnych
sektorach i społecznościach. Nie muszą one wcale zgodzić się tylko
na jeden sektor, ale raczej skoncentrować się na jednym kraju, biorąc
Analiza | 6
pod uwagę przewagę komparatywną każdego z krajów V4 w danej
dziedzinie. W tym układzie, kreśląc hipotetyczny scenariusz, Słowacja mogłaby prowadzić projekt edukacyjny w slumsie w Nairobi, podczas gdy Węgry implementowałby w tej samej społeczności projekt
w sektorze zdrowotnym, a Polska realizowałaby projekty wodne.
Z politycznego punktu widzenia, kraje Wyszehradzkie zmierzają także do przekonania Unii Europejskiej, że Mołdawia powinna być jednym z krajów programowych unijnej pomocy. Żaden kraj znajdujący się w okresie transformacji nie został bowiem objęty Inicjatywą
Wspólnego Programowania UE (EU Joint Programming Initiative)5.
Wnioski i rekomendacje
Kraje Wyszehradzkie powinny przywiązywać większą wagę do
wspólnych wysiłków zmierzających do dostosowania warunków
aplikowania o środki pomocy rozwojowej UE.
Na obecnym etapie współpracy wzmocnienie wymiany informacji pomiędzy krajami V4 jest warunkiem wstępnym do zwiększenia jej efektywności.
Wspólna implementacja projektów może przybrać różnorodne
formy, w zależności od stopnia i głębokości współpracy. W najbardziej zaawansowanym scenariuszu jest to stworzenie wspólnego systemu składania wniosków projektowych i rozdysponowywania grantów. W innym rozwiązaniu państwa V4 mogą
jedynie realizować równoległe projekty bez łączenia funduszy.
Raport pokonferencyjny
Ważną dziedziną przyszłej kooperacji krajów Wyszehradzkich
jest wsparcie organizacji implementujących pomoc rozwojową – NGOs, przedsiębiorstw, uniwersytetów oraz pozostałych
uprawnionych – w skutecznym pozyskiwaniu funduszu UE.
Państwa V4 powinny rozważyć współpracę z bardziej doświadczonym donatorem spoza Grupy, takim jak Szwecja lub Niemcy. Mogłoby to przełożyć się na dodatkowe doświadczenie oraz
przyśpieszyć wspólną implementację projektów. Taka współpraca powinna obejmować NGOs z krajów Wyszehradzkich.
Kraje Wyszehradzkie mogłyby rozpocząć od zmapowania ich
dotychczasowego zaangażowania geograficznego oraz sektorowego, co wzmocniłoby wysiłki V4 ukierunkowane na walkę
z ubóstwem.
Fundusz Wyszehradzki może mieć interesującą rolę w zrealizowaniu pomysłu wspólnego systemu składania wniosków projektowych i rozdysponowywania grantów dla państw najsłabiej
rozwiniętych.
*Tekst jest podsumowaniem drugiego panelu dyskusyjnego, przeprowadzonego podczas konferencji zatytułowanej Państwa Wyszehradzkie we Współpracy Rozwojowej, w którym wzięli udział: Mirosław Broiło (Naczelnik Wydziału
Polityki Rozwojowej UE, MSZ, Polska), Petr Halaxa ( Departament Oficjalnej
Pomocy Rozwojowej, MSZ, Czechy), Peter Hulényi (Naczelnik Departamentu
Pomocy Rozwojowej i Humanitarnej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Europejskich, Słowacja), Adam Kirchknopf (Zastępca naczelnika Departamentu
Międzynarodowej Pomocy Rozwojowej, Węgry), Karla Wursterová (Dyrektor
Wykonawcza Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego).
III.
OD TEORII DO PRAKTYKI
WE WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ V4*
Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju 27 najbogatszych państw świata i kwantyfikuje szereg polityk, które
mogą mieć wpływ na państwa rozwijające się, w tym m.in.: (i) wielkość i jakość pomocy zagranicznej; (ii) otwarcie na eksport; (iii) politykę zachęt inwestycyjnych; (iv) politykę migracyjną; (v) politykę
bezpieczeństwa; (vi) wsparcie dla tworzenia i rozpowszechniania rozwiązań technologicznych.
W większości komponentów Czechy, Polska, Słowacja i Węgry
notują wyniki poniżej średniej, z wyjątkiem ochrony środowiska.
Co ważniejsze, takie obszary jak otwartość handlowa czy polityka
bezpieczeństwa mają taką samą wartość dla wszystkich krajów UE
z powodu wspólnej polityki unijnej. Najbardziej uderzająca różnica
dotyczy komponentu pomocowego. Podczas gdy średni wynik
w jakości i wielkości pomocy wynosi 5,0, Polska, Słowacja i Węgry
nie przekraczają nawet progu 1 punktu. Czechom się to udaje, choć
w bardzo ograniczony sposób – ich wynik wynosi 1,17.
Państwa Wyszehradzkie notują tak słabe oceny głównie z powodu
nadmiernego obciążania krajów odbiorców pomocy zbyt dużą
ilością małych projektów. Po drugie, istnieje luka koordynacyjna pomiędzy aktywnościami każdego z państw V4 a przedsięwzięciami
innych donatorów w danym państwie-beneficjencie pomocy. Ponadto tylko niewielka część środków oficjalnej pomocy rozwojowej
przekazywanej przez państwa V4 trafia do krajów najsłabiej rozwiniętych, a jednocześnie dobrze zarządzanych. Dodatkowo, bardzo
skromna jest lista oficjalnych porozumień odnośnie pomocy rozwojowej podpisanych pomiędzy państwami V4 a rządami państw-beneficjentów. Co więcej, kraje Wyszehradzkie są niejako karane za
bardzo ograniczone środki oficjalnej pomocy rozwojowej, wyrażone
jako odsetek PNB.
Nie tylko wielkość pomocy, ale także jej efektywność i jakość wymagają od krajów V4 nowego sposobu myślenia o pomocy rozwojowej.
Lepsze ramy współpracy w pierwszej kolejności podniosłyby jakość
realizowanej pomocy, zaś wspólne projekty czy nawet programy mogłyby w oczywisty sposób zwiększyć wielkość pomocy, a w konsekwencji jej ostateczny wpływ.
Wyzwania dla współpracy V4
Państwa Grupy Wyszehradzkiej wciąż nie zdecydowały, jaki faktycznie powinien być poziom ich kooperacji we współpracy rozwojowej, co zwiększyłoby zdecydowanie całościowy efekt wspólnych
przedsięwzięć. Jednakże, bez wątpienia, kraje V4 coraz poważniej
traktują tę tematykę. Obecnie większość z nich ma bardziej klarowną wizję tego, co chce osiągnąć przez współpracę rozwojową
oraz dysponuje lepszymi narzędziami, aniżeli miało to miejsce
choćby dwa lata temu6. Przykładowo, rok temu w Polsce weszła
w życie pierwsza ustawa o współpracy rozwojowej. W konsekwencji Polska przyjęła pierwszy wieloletni program współpracy
rozwojowej na lata 2012-2015.
W trakcie trzeciej dyskusji panelowej przedstawiciele środowiska
akademickiego z państw V4 próbowali ukazać, jakie są obecne i potencjalne wyzwania współpracy Wyszehradzkiej w zakresie między-
narodowej współpracy rozwojowej. Kilka obszarów wymaga szczególnego zainteresowania.
Realna potrzeba czy sztuczna idea?
Pomijając większość podstawowych argumentów przemawiających
za głębszą kooperacją we współpracy rozwojowej – podobne doświadczenia historyczne, bliskość geograficzna czy sukcesy osiągnięte podczas ponad dwudziestoletniej współpracy Wyszehradzkiej
w innych sektorach – Państwa Grupy potrzebują współpracy w tym
obszarze, ponieważ pod względem wielkości oraz jakości ich możliwości są do siebie bardzo zbliżone. Dobrze obrazuje to międzynarodowa percepcja, albowiem państwa Wyszehradzkie zajmują dolne lokaty w Indeksie Zaangażowania we Współpracę Rozwojową
(Commitment to Development Index – CDI), który bierze pod uwagę
W teorii wszystko wygląda bardzo prawdopodobnie, jednak w praktyce kraje Wyszehradzkie muszą zmierzyć się ze znaczącymi barierami. Po pierwsze, wspólne programowanie wydaje się być niezwykle
mało prawdopodobne. Obecne ramy czasowe dokumentów strategicznych dotyczących współpracy rozwojowej znacznie się różnią
między poszczególnymi krajami. W Polsce okres ten obejmuje lata
2012-2015, w Czechach 2010-2017, w przypadku Słowacji są to lata
2009-2013. Jeszcze bardziej uderzające jest, że Węgry w ogóle nie
dysponują ustawą regulującą współpracę rozwojową. Problem ten
ma zostać rozwiązany w ciągu obecnego roku. Ten brak spójności hamuje potencjalną kooperację państw V4 we współpracy rozwojowej.
Dlatego też powinny one w pierwszej kolejności zharmonizować czasookresy dokumentów strategicznych, co byłoby również ważnym
krokiem w stronę wspólnej implementacji projektów.
7 | Analiza
Jeśli chodzi o wspólną implementację, na pierwszy rzut oka widoczne są podobieństwa priorytetów sektorowych i tematycznych określone dokumentami programowymi każdego z państw V4. W Polsce
priorytety sektorowe zostały jednak wybrane w mniej usystematyzowany sposób niż miało to miejsce na przykład w Czechach. Polska nie przeprowadziła także wyczerpującej analizy swych mocnych
stron w państwach Partnerskich i nie dysponuje krajowymi strategiami pomocy (Country Strategy Papers – CSPs) dedykowanymi
pojedynczemu odbiorcy pomocy. Zarówno Słowacja, jak i Węgry
wypracowały CSPs tylko dla niektórych państw-beneficjentów pomocy rozwojowej. Tego rodzaju dokumenty mogłyby również zawierać – jeśli byłoby to uzasadnione – część, w której analizowano
by możliwość współpracy państw Wyszehradzkich w danym kraju.
Mogłoby to stać się bodźcem do wymiany doświadczeń między V4
w sposób bardziej regularny oraz do przeprowadzania wspólnych
prac badawczo-analitycznych. Ten ostatni element mógłby stać się
ważną częścią pogłębiania współpracy V4 w zakresie międzynarodowego rozwoju.
Uzasadnienie dla wspólnej implementacji projektów wydaje się
być bardziej znaczące, biorąc pod uwagę geograficzne i tematyczne priorytety każdego z państw V4. Wszystkie kraje Wyszehradzkie do państw priorytetowych zaliczają Afganistan i Mołdawię. Trzy
spośród czterech8 realizują pomoc w Gruzji, Autonomii Palestyńskiej oraz na Ukrainie. Jeśli chodzi o Afrykę Subsaharyjską, wszystkie państwa V4 implementują projekty w Kenii i Etiopii, aczkolwiek
w różnej skali. Ponadto, specjalizacja sektorowa również stwarza
przestrzeń do współpracy. Państwa Grupy są aktywne na polu
wspierania demokratycznych instytucji oraz dobrych rządów, jak
również rolnictwa, edukacji, zdrowia i zarządzania zasobami wodnymi. Zawężając jednak współpracę rozwojową krajów Wyszehradzkich do redukcji ubóstwa, wspomniane powyżej przewagi mogą
przybrać formę politycznych przeszkód, gdyż pomoc rozwojowa
jest wciąż głównie nakierowana na państwa najbliższego sąsiedztwa. Przykładowo, zgodnie ze strategicznymi dokumentami pomocy rozwojowej w Polsce, ponad 60 proc. jej bilateralnych funduszy
powinno trafiać do państw Partnerstwa Wschodniego (podczas gdy
ok. 4 proc. kierowanych jest do Afryki Subsaharyjskiej). To podejście ma swoje uzasadnienie polityczne i strategiczne, bowiem więzi ekonomiczne i polityczne są oczywiste. Jednocześnie jednak jest
to problemem dla tych, którzy lobbując za głębszą współpracą V4
w pomocy rozwojowej mają na myśli przede wszystkim Afrykę Subsaharyjską i inne regiony o wysokim poziomie ubóstwa. Warto, aby
decydenci z państw Wyszehradzkich zrozumieli, że nie ma żadnego
konfliktu pomiędzy zmniejszaniem ubóstwa a realizacją ważnych,
a nawet strategicznych interesów realizowanych w państwach najbliższego sąsiedztwa. Nie ma również wątpliwości, że zobowiązania międzynarodowe państw Wyszehradzkich oraz przyszłe szanse
wynikające z obecnego szybkiego wzrostu ekonomicznego w wielu
częściach Afryki powinny doprowadzić od reorientacji polityki krajów V4 względem tego kontynentu.
Analiza | 8
Widoczność kraju vs. widoczność V4
Głębsza kooperacja we współpracy rozwojowej krajów V4 wymagałaby politycznych decyzji oraz spójnego podejścia każdej ze stron
– zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że jedną z głównych barier dalszego rozwoju współpracy jest tzw. polityka bycia widocznym
(visibility driven policy), która oznacza, że państwa chcą być przede
wszystkim zauważalne podczas dostarczania pomocy. Zasadniczo
jest to realizowane poprzez używanie etykiet, znaczków, logo czy
emblematów. Jednak bycie widocznym to również polityka zatrudnienia, promująca przede wszystkim pracowników o narodowości donatora oraz rywalizacja o wpływy i fundusze. Z innego punktu widzenia
polityka widoczności zmierza do pokazania podatnikom na co przekazywane są ich pieniądze. Z punktu widzenia polityki, we wszystkich państwach Wyszehradzkich ciągle łatwiej jest uzyskać większe
poparcie polityczne dla przedsięwzięć finansowanych przez poszczególne państwo niż przez całą Grupę. Bez względu na zasadność tych
argumentów, polityka widoczności zawęża pole potencjalnej współpracy. Kraje Wyszehradzkie muszą dokładnie rozważyć, czy cenią sobie przede wszystkim zauważalność własnego państwa, czy też może
dojrzały już do przeniesienia – w pewnym stopniu – bycia widocznym
w terenie na poziom Grupy.
Transparentność pomocy
Transparentność pomocy może być rozważana jako pierwszy w krok
w stronę pogłębionej współpracy krajów Wyszehradzkich we współpracy rozwojowej. Nawet dla badacza trudnym jest znalezienie danych, które byłyby porównywalne i wiarygodne w stopniu pozwalającym na właściwą analizę. Problem wykracza poza czyste informacje
ilościowe, konieczne są bowiem te bardziej szczegółowe, obejmujące aspekty geograficzne, opis projektów, zrealizowane cele oraz problemy lokalne. Nadal żadne z państw Wyszehradzkich nie podpisało
Międzynarodowej Inicjatywy Przejrzystości Pomocy (International
Aid Transparency Initiative – IATI)9. Zobowiązały się one natomiast
do implementacji wspólnego standardu z Busan, jednak bez dotychczasowych efektów. Według Indeksu Przejrzystości Pomocy, Czechy
plasują się na 22 pozycji z 72 ocenianych krajów, a Polska, Słowacja i Węgry zajmują odpowiednio 52, 61 i 70 miejsce10. Biorąc zatem pod uwagę niewielkie środki finansowe przekazywane na pomoc
oraz relatywnie niewielką ilość projektów i programów, państwa V4
mogą skoncentrować się wspólnie na procesie przejrzystości pomocy w UE. Mogłyby one wybrać jedno państwo Globalnego Południa,
na przykład Etiopię lub Kenię, i zaangażować się w proces podziału prac wśród donatorów (EU Division of Labour). To zaś mogłoby
skutkować zmniejszeniem rozdrobienia pomocy i obniżeniem kosztów transakcyjnych.
Zwiększenie funduszy bilateralnych
Kraje Grupy Wyszehradzkiej potrzebują poważnej debaty politycznej
odnośnie odsetka 0,33 proc. dochodu narodowego brutto, który zobowiązały się przekazywać na oficjalną pomoc rozwojową. Wbrew
pozorom bez odpowiedniej ilości środków trudno jest o właściwą
Raport pokonferencyjny
jakość działań. Pomoc multilateralna krajów V4 przybiera formę
obowiązkowych składek do budżetu UE oraz ONZ (realizowane są
również składki nieobligatoryjne) w związku z czym trudno będzie
obecnie zmienić ten stan rzeczy. Państwa Wyszehradzkie mogą zaś
skoncentrować się na zwiększeniu pomocy bilateralnej, która stanowi jedynie 25-30 proc. wszystkich środków przekazywanych przez
Polskę, Węgry i Słowację oraz ok. 35 proc. w przypadku Czech. Bez
zmian w tym zakresie końcowa efektywność kooperacji krajów Wyszehradzkich będzie zależeć od ich pozycji na politycznych forach
organizacji międzynarodowych. Pod tym względem państwa Grupy mogłyby pomyśleć o większym zaangażowaniu małych i średnich przedsiębiorstw we współpracę rozwojową, które biorąc udział
w przetargach organizowanych przez rozliczne organizacje międzynarodowe, potrzebują pośredniego i bezpośredniego wsparcia kraju pochodzenia. Dodatkowo, kraje V4 mogłyby rozważyć posiadanie
wspólnego stoiska podczas międzynarodowych targów pomocy humanitarnej i rozwojowej jak DIHAD (Dubai International Humanitarian Aid & Development Conference) czy AidEx, aby promować szerzej wspólne działania we współpracy rozwojowej.
Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju Wnioski i rekomendacje
Państwa Wyszehradzkie potrzebują głębszej współpracy w zakresie międzynarodowego rozwoju, aby poprawić jakość swojej pomocy bez gwałtownego wzrostu budżetów pomocowych.
Transparentność pomocy mogłaby być pierwszym krokiem
w stronę rzeczywistej kooperacji V4 w międzynarodowej współpracy rozwojowej.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej potrzebują poważnej debaty politycznej odnośnie odsetka 0,33 proc. dochodu narodowego
brutto, który zobowiązały się przekazywać na oficjalną pomoc
rozwojową. Bez odpowiedniej ilości środków trudno jest o właściwą jakość działań.
Państwa Wyszehradzkie mogłyby rozważyć spójność polityk na
rzecz rozwoju (PCD) jako podstawowy element ich politycznego zaangażowania we współpracę rozwojową oraz wdrożyć
podejście „rozwoju wykraczającego poza pomoc”. Aby imple-
Rozwój wykraczający poza pomoc
W tym momencie kraje V4 powinny skoncentrować się na zmianie
uzgodnionej w Busan (Korea Południowa), zgodnie z którą należy
przechodzić od efektywności pomocy do efektywności współpracy
rozwojowej. Oznacza to, że kraje V4 powinny bardziej angażować się
w spójność polityk na rzecz rozwoju (Policy Coherence for Development – PCD) i rozważyć ten element jako zasadniczą część ich politycznego zaangażowania we współpracę rozwojową. Sprawiedliwszy
reżim handlowy przyniósłby korzyści nie tylko najbiedniejszym państwom Globalnego Południa, ale także obywatelom wszystkich krajów V4, którzy również odczuwają negatywne skutki nierównowagi
relacji gospodarczych. Dążąc do efektywności działań pomocowych,
rządy państw Grupy muszą wyeliminować negatywne efekty polityk
niezwiązanych bezpośrednio z rozwojem i sprawić, aby były one spójne z celami współpracy rozwojowej.
Oprócz departamentu współpracy rozwojowej z Ministerstwa
Spraw Zagranicznych w przedsięwzięcia ramowe powinny być zaangażowane także Ministerstwa Rolnictwa, Gospodarki czy Środowiska. Co ważniejsze, włączenie ich w nurt działań rozwojowych musi
przybrać formę zorganizowaną, inaczej bowiem ich niewielkie inicjatywy będą służyć niczemu więcej niż odwróceniu uwagi od problemów strukturalnych. NGOs z państw Wyszehradzkich powinny nadal
angażować się w rzecznictwo i udowadnianie, że wiele problemów
globalnego Południa nie ma swego źródła na Południu, lecz na Północy. Potrzebne jest ciągłe lobbowanie na ministerstwa i podległe
im instytucje, aby realizowały podejście Aid for Trade, wychodzące
poza tradycyjną pomoc rozwojową. Pomimo tego, iż PCD jest jednym z głównych wymiarów unijnej polityki współpracy rozwojowej,
państwa Wyszehradzkie muszą zwiększać świadomość na temat złożoności PCD na każdym szczeblu – od wysokich rangą przedstawicieli i posłów, przez pracowników organizacji pozarządowych, aż do
zwyczajnych obywateli.
9 | Analiza
mentować PCD w praktyce, potrzebne są jasne zobowiązanie
polityczne oraz mechanizm koordynacyjny.
Kraje V4 powinny pokonać tzw. politykę bycia widocznym, realizowaną przez każde państwo Grupy i wzmocnić wspólną widoczność projektów.
Wszystkie państwa V4 powinny opracować swoje strategie międzynarodowej współpracy rozwojowej. Węgry są jedynym państwem, które wciąż pozostaje w tyle pod tym względem.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej powinny skoncentrować się na
możliwościach absorpcji dodatkowych środków pomocy rozwojowej oraz na wzajemnym budowaniu zdolności do pogłębionej
ewaluacji działań pomocowych.
*Tekst jest podsumowaniem trzeciego panelu dyskusyjnego przeprowadzonego podczas konferencji zatytułowanej Państwa Wyszehradzkie we Współpracy Rozwojowej, w którym wzięli udział: dr Pavel Burian (Czeski Uniwersytet Przyrodniczy w Pradze, Czechy), Kacper Kosowicz (doktorant Szkoły
Głównej Handlowej w Warszawie, Polska), Tomáš Profant (doktorant Uniwersytetu Wiedeńskiego, Słowacja), Andras Tetenyi (asystent profesora, Budapesztański Uniwersytet Corvinus, Węgry).
IV.
PRZYSZŁOŚĆ WSPÓŁPRACY
ROZWOJOWEJ V4*
Współpraca organizacji pozarządowych stanowi podstawę oraz jest
katalizatorem wspólnych działań krajów Wyszehradzkich we współpracy rozwojowej. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że NGOs
z czterech państw Grupy mogą z powodzeniem ze sobą pracować
m.in. nad dialogiem z rządami, projektami budowania świadomości
społecznej, programami globalnej edukacji oraz dzieląc się swoimi
doświadczeniami w budowaniu potencjału sektora. Uczestnicy czwartej dyskusji panelowej wskazali kilka obszarów, na których powinno
się skoncentrować zaangażowanie V4 w najbliższej przyszłości.
Wyjść poza ODA – tworzenie synergii
Oficjalne kanały współpracy rozwojowej są ważne, aczkolwiek priorytet wciąż powinien być nadawany poziomowi oddolnemu. Jest to część
ósmego Milenijnego Celu Rozwoju (MDG 8) i jest to również zgodne z istambulskimi zasadami efektywności działań rozwojowych podejmowanych przez organizacje społeczne. Według nich istnieje potrzeba poprawy efektywności oraz stworzenia synergii pomiędzy aktorami
w celu uniknięcia nakładania się podejmowanych przedsięwzięć.
Ten rodzaj synergii jest kluczowym elementem budowania prawdziwej współpracy. Przykładowo, nawet organizacje pozarządowe
z tego samego kraju dysponują ograniczoną wiedzą o sobie nawza-
jem z powodu braku wymiany informacji. Powszechność tego zjawiska znacząco szkodzi ogólnemu efektowi pomocy. Sytuacja zaczęła
się od niedawna zmieniać, a NGOs z krajów V4 zaczęły postrzegać
swoich odpowiedników nie tylko jako rywali, ale również jako potencjalnych partnerów. W perspektywie przyszłości możliwe jest
pojawienie się na poziomie krajów Wyszehradzkich lepszej komunikacji, dzielenie się informacjami oraz wiedzą o tym, co pozostali
partnerzy faktycznie robią w terenie. Wiele organizacji pozarządowych z państw V4 dysponuje wiedzą w różnych sektorach, która
mogłaby się dopełniać. Mogą one również pomóc swoim odpowiednikom z pozostałych państw V4 rozpocząć działania w nowym
kraju, bez czego nie byłoby to możliwe lub byłoby bardzo utrudnione. Po drugie, państwa Wyszehradzkie muszą dążyć do synergii, aby zmniejszyć poziom marginalizacji w obrębie UE. Nowe państwa członkowskie, najczęściej dysponujące relatywnie niewielkimi
NGOs, mają duże trudności z korzystaniem z unijnych funduszy.
Kraje V4 mogą pokonać tę barierę poprzez tworzenie konsorcjów
– jedna propozycja projektowa złożona wspólnie przez cztery państwa zwiększałaby szansę otrzymania grantu. Dodatkowo, ministerstwa krajów Wyszehradzkich mogą być bardzo pomocne, lobbując
na poziomie UE za większym udziałem NGOs z krajów Grupy w uzyskiwaniu funduszy unijnych.
Analiza | 10
Nowe źródła finansowania
Wśród społeczności międzynarodowej toczy się obecnie żywa dyskusja na temat faktycznej roli sektora prywatnego we współpracy rozwojowej. Jest to również bardzo świeży temat dla państw Grupy Wyszehradzkiej i wiążą się z nim różnego rodzaju kontrowersje, ponieważ
państwa V4 nie wypracowały jeszcze jasnej granicy pomiędzy rzeczywistymi działaniami rozwojowymi a czystym biznesem. Czeska platforma organizacji pozarządowych (FoRS) prowadzi projekt analityczny,
który ma wskazać główne bariery, przeszkody oraz przyszłe szanse kooperacji pomiędzy NGOs, sektorem prywatnym i środowiskiem naukowym we współpracy rozwojowej. Wspólne uczenie się od siebie jest
elementem kluczowym. Organizacje pozarządowe mogą skorzystać na
otwarciu swoich struktur na wiedzę i doświadczenia drugiego sektora.
Mogą nauczyć się w ten sposób pragmatycznego podejścia, jako że biznes wymaga szybkich reakcji i natychmiastowych analiz wskazujących
co powinno zostać zrobione, by mógł zaproponować techniczne rozwiązania w obszarze swojej specjalizacji. Poza tym, kraje Wyszehradzkie mogą również skoncentrować się na budowaniu własnych strategii
wobec większego zaangażowania sektora prywatnego. Warta uwagi
jest inicjatywa Czechów, którzy na początku tego roku rozpoczęli ministerialny, pilotażowy program B2B (Business-to-Business) – program
partnerstwa rozwojowo-gospodarczego – który sprawdzi możliwości
współpracy biznesowej pod tym względem. Jego celem jest wsparcie
współpracy czeskich przedsiębiorstw z ich odpowiednikami w krajach
rozwijających się w oparciu o transfer know-how i technologii. Wnioski
projektowe były przyjmowane dla Serbii oraz Etiopii, a trzy z nich zostały ostatecznie wybrane (z budżetem niewiele ponad 10 tys. euro)11.
Można odnieść wrażenie, że także w Polsce w 2013 roku ten relatywnie nowy wymiar współpracy rozwojowej zostanie przedyskutowany
bardziej szczegółowo. Jednak bez całościowego planu trudno oczekiwać pozytywnych rezultatów, zwłaszcza że w większości państw V4
istnieją przeszkody natury prawnej, czyniące cały proces mało prawdopodobnym. Przykładowo, ramy prawne w Polsce nie pozwalają sektorowi prywatnemu (poza spółkami z o.o. non profit oraz spółkami akcyjnymi nie nastawionymi na zysk) na udział w konkursie projektowym
organizowanym przez MSZ. Ponadto, przedsięwzięcia o charakterze
partnerstwa publiczno-prywatnego zarezerwowane są obecnie tylko
dla krajowych działań.
Biznes ma swoje naturalne, endemiczne cele, dla których został powołany, niemniej wciąż punkt odniesienia dla tego nowego dyskursu
powinien rozwijać się w kierunku ostatecznych celów rozwojowych,
obejmujących beneficjentów. Jednocześnie warto pamiętać, że sektor
prywatny może zabezpieczyć długookresową stabilność finansowania, czego projekty NGOs najczęściej nie mogą zapewnić, ponieważ
są ograniczone ramami czasowymi oraz funduszami.
Nowe instrumenty
NGOs z krajów Wyszehradzkich powinny wyjść poza swoje granice
i nawiązać partnerskie relacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, nie czekając na odgórne decyzje i porozumienia rządów V4.
Jednym z przykładów udanej współpracy jest sieć CEDRON (Central
Raport pokonferencyjny
European Development and Relief Organization Network) wspierana
przez Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki. Początkowym celem
sieci jest przygotowanie się na dostarczanie pomocy humanitarnej oraz
wypracowanie mechanizmu obniżania ryzyka wystąpienia klęsk żywiołowych. Pełna operacyjność platformy CEDRON będzie możliwa do
osiągnięcia tylko wówczas, gdy w ramach sieci zgromadzone zostaną
kluczowe informacje od partnerów, w tym: co każdy członek realizuje w terenie, jakie ma zdolności logistyczne oraz w jaki sposób może je
wykorzystać w sytuacji kryzysowej. W ciągu 2013 roku CEDRON będzie
testował operacyjne przygotowanie do działań humanitarnych. Przyjmie to formę planowania strategii redukcji zagrożeń dla sześciu państw
świata. Obecnie platforma dysponuje sześcioma krajowymi zespołami,
w ramach których członkowie CEDRON mogą się spotkać, aby przedyskutować długookresowe strategie dla danego państwa. Sieć CEDRON wykracza poza kraje Wyszehradzkie, obejmując dodatkowo jedną organizację z Austrii oraz jedną ze Słowenii. Pomimo tego, może
posłużyć do wzmocnienia kooperacji NGOs z krajów Wyszehradzkich,
stanowiąc dobre forum do osiągnięcia porozumień oraz dzielenia się
informacjami. Zauważalne są już praktyczne rezultaty tej kooperacji, na przykład People in Peril (słowackie NGO) implementuje projekt
w Afganistanie wraz z czeskim Caritasem. Ponadto, w Gruzji People in
Peril pracuje wspólnie z węgierską organizacją Baptist Aid. Nadal są to
przykłady bilateralnej współpracy, niemniej jednak CEDRON dąży do
przeprowadzania w przyszłości projektów wielostronnych.
Państwa Grupy Wyszehradzkiej w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju szansę, ponieważ polityczne zaangażowanie i wola do współpracy są wyjątkowe. Ostatecznie, działania te mogłyby zamienić się
w pierwszy pilotażowy projekt V4 w Afryce.
Co dalej?
Jednym z rozwiązań na przyszłość jest wypracowanie wspólnej przynależności do Grupy Wyszehradzkiej, która mogłaby być wdrożona
przy realizacji projektów. Wzmocniłoby to widoczność V4 oraz dało
lepsze narzędzia komunikowania społeczeństwu o wspólnych inicjatywach. Inną, interesującą inicjatywą mogłoby być zorganizowanie
wspólnego wydarzenia „fundrasingowego” dla państw Grupy. Pozyskane w ten sposób środki mogłoby zostać przekazane na wspólną
implementację projektów pod znakiem Grupy Wyszehradzkiej.
Wizyta studyjna w Etiopii z listopada 2012 roku, zorganizowana przez NGOs z krajów Wyszehradzkich, pozwala twierdzić,
że wspólna implementacja projektów nie jest tak mglista, jak
można byłoby myśleć. Przede wszystkim, przed podróżą, NGOs
z państw V4 przeprowadziły wstępną analizę możliwości przyszłej
współpracy w Etiopii. W ten sposób decydenci oraz reprezentanci
różnych sektorów mogli wcielić w życie podejście bazujące na dowodach. Ogólnie rzecz biorąc, sektor hydrologiczny, wodny, sanitariów i higieny (WASH) jest tym, od którego kraje Wyszehradzkie
mogłoby rozpocząć swoją pogłębioną współpracę w Etiopii. Co
ważniejsze, pomysł ten wywołał zainteresowanie pośród przedstawicieli krajów V4. Ambasada Polski w Etiopii ma warty rozważenia pomysł współpracy państw Wyszehradzkich tj. wspólny projekt dotyczący zrównoważonego rozwoju, zarządzania zasobami
oraz ochrony środowiska w relatywnie niewielkim rejonie Bishangari. Ambasada omówiła już tę propozycję ze swymi odpowiednikami z pozostałych państw Grupy, jak również z instytucjami
rządowymi Etiopii. Kraje Wyszehradzkie mogłyby wykorzystać tę
rozwojową. Konieczna jest głębsza analiza potencjalnych zagrożeń i szans.
NGOs z krajów Wyszehradzkich powinny wyjść poza swoje granice i nawiązać partnerskie relacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, nie czekając na odgórne decyzje i porozumienia rządów V4. CEDRON mógłby odegrać ważną rolę w tym
procesie.
Organizacje pozarządowe z państw V4 powinny położyć większy nacisk na wspólną implementację oraz wcześniejsze prace
przygotowawcze (assessment works) w terenie, a także na tzw.
wszechstronne, szeroko zakrojone projekty, angażujące wszystkie zainteresowane strony z krajów V4, tak aby prowadziły dany
sektor lub koncentrowały się na danej społeczności.
Wnioski i rekomendacje
Stworzenie synergii pomiędzy aktorami z krajów V4 powinno
być priorytetem budowania prawdziwej współpracy. V4 powinno zmierzać do niwelowania zaburzeń w dzieleniu się informacjami oraz minimalizowania nastrojów wzajemnej rywalizacji.
Kraje Wyszehradzkie powinny pracować razem, przeciwdziałając
marginalizacji w zakresie korzystania ze środków EU dedykowanych na współpracę rozwojową poprzez np. tworzenie konsorcjów.
Pilotażowy projekt w Afryce
Organizacje pozarządowe z krajów V4 we wspólnych projektach
koncentrują się głównie na budowaniu świadomości społecznej
i działaniach z zakresu rzecznictwa. Niemniej jednak powinny one położyć większy nacisk na wspólną implementację oraz wcześniejsze
prace przygotowawcze (assessment works) w terenie, a także na tzw.
wszechstronne, szeroko zakrojone projekty, angażujące wszystkie zainteresowane strony z krajów V4, tak aby prowadziły dany sektor lub
koncentrowały się na danej społeczności.
11 | Analiza
NGOs z państw Wyszehradzkich powinny otworzyć się na
większe zaangażowanie sektora prywatnego we współpracę
Etiopia może być rozważana jako dobry kandydat do przeprowadzenia pierwszego, wspólnego projektu pilotażowego w Afryce.
Warto rozważyć wypracowanie współdzielonej afiliacji do Grupy Wyszehradzkiej podczas realizacji wspólnych projektów, jako
potencjalny element przyszłej współpracy V4 w zakresie współpracy rozwojowej.
*Tekst jest podsumowaniem czwartego panelu dyskusyjnego przeprowadzonego podczas konferencji zatytułowanej Państwa Wyszehradzkie we Współpracy Rozwojowej, w którym wzięli udział: Tomáš Bokor (People in Peril, Słowacja), Robert Hodosi (Fundacja DamNet), Zuzana Dudova (FoRS, Czechy),
Izabela Wilczyńska (Polska Akcja Humanitarna, Polska).
Politolog, niezależny ekspert ds. międzynarodowej współpracy rozwojowej; e-mail: [email protected]
1
Według danych Eurobarometru dot. współpracy rozwojowej opublikowanych w październiku 2012 r., 86% Czechów opowiada się za dostarczaniem pomocy, na Węgrzech poparcie wynosi ok. 73%, w Polsce prawie 90%, a 82% respondentów na Słowacji popiera ideę pomocy
rozwojowej dla krajów najbiedniejszych. Badania opinii publicznej przeprowadzane na zlecenie MSZ danego kraju V4 mogą jednak różnić
się od danych prezentowanych przez Eurobarometr. Na przykład ostatnie badanie opinii publicznej na zlecenie MSZ pokazuje, że poparcie
społeczne dla działań pomocowych spadło do 74%. (http://www.polskapomoc.gov.pl/Public,Opinion,Polls,197.html); European Commission,
Solidarity that Spans the Globe: Europeans and Development Aid, Special Eurobarometer 392, Październik 2012, s. 8.
2
Węgry mają tylko dwie ambasady, Polska (największe państwo Grupy) ma pięć, natomiast Słowacja i Czechy odpowiednio cztery i pięć.
3
W 2010 roku NGOs z państw Wyszehradzkich opublikowały raport zatytułowany Least Developed Countries in Official Development Assistance of Visegrad Four Countries. Obejmuje on okres od 2004 do 2008 roku. http://demnet.hu/images/stories/B_kiadvanyok/2.1_aidwatch/
least_but_not_last.pdf
4
Słowackie Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Europejskich poinformowało, że podczas spotkania w Dublinie 11-12.02.2013 r., sekretarze
stanu krajów V4 spotkali się i zgodzili co do koordynacji procedur dostarczania pomocy rozwojowej do Mołdawii.
5
Węgry wciąż wyraźniej odstają od pozostały krajów V4, szczególnie pod względem ram prawnych i strategicznych dot. współpracy
rozwojowej.
6
Commitment to Development Index 2012, Center for Global Development, Waszyngton 2012. http://www.cgdev.org/files/1426572_file_
CGD_CDI_web.pdf
7
Czechy, Polska, Węgry. Słowacja jednak kieruje swą pomoc do Gruzji i na Ukrainę.
8
Czechy, Polska i Słowacja zobowiązały się do publikacji danych o swojej pomocy w formacie IATI do 2015 roku.
9
Aid Transparency Index 2012, Publish What You Fund, http://www.publishwhatyoufund.org/files/2012-Aid-Transparency-Index_web-singles.pdf
10
Pierwsze efekty programu mogą być oczekiwane dopiero z końcem bieżącego roku.
11
Wnioski i rekomendacje
Panel I
Panel II
ZAANGAŻOWANIE POSŁÓW WE WSPÓŁPRACĘ
ROZWOJOWĄ
WYJŚĆ POZA TRADYCYJNY MULTILATERALIZM
Członkowie parlamentów oraz aktorzy pomocy rozwojowej z krajów Wyszehradzkich – organizacje pozarządowe, uniwersytety, instytucje rządowe – powinny tworzyć wspólny front, którego celem byłaby większa obecność problematyki współpracy rozwojowej
w mediach.
Kraje Wyszehradzkie powinny przywiązywać większą wagę do wspólnych wysiłków zmierzających do dostosowania warunków aplikowania o środki pomocy rozwojowej UE.
Na obecnym etapie współpracy wzmocnienie wymiany informacji
pomiędzy krajami V4 jest warunkiem wstępnym do zwiększenia jej
efektywności.
Kraje V4 powinny wzmocnić współpracę międzyparlamentarną,
w szczególności pomiędzy wyspecjalizowanymi grupami dotyczącymi Afryki.
Wspólna implementacja projektów może przybrać różnorodne formy, w zależności od stopnia i głębokości współpracy. W najbardziej
zaawansowanym scenariuszu jest to stworzenie wspólnego systemu
składania wniosków projektowych i rozdysponowywania grantów.
W innym rozwiązaniu państwa V4 mogą jedynie realizować równoległe projekty bez łączenia funduszy.
Członkowie Grupy Wyszehradzkiej powinni zmienić swoją percepcję, przechodząc od obrazu ubóstwa Afryki w stronę kontynentu przyszłych szans. Zaangażowanie parlamentarzystów jest
niezbędne.
Ważną dziedziną przyszłej kooperacji krajów Wyszehradzkich jest
wsparcie organizacji implementujących pomoc rozwojową – NGOs,
przedsiębiorstw, uniwersytetów oraz pozostałych uprawnionych
– w skutecznym pozyskiwaniu funduszu UE.
Parlamentarzyści z krajów V4 powinni wzmocnić współpracę z AWEPA.
Państwa V4 powinny rozważyć współpracę z bardziej doświadczonym donatorem spoza Grupy, takim jak Szwecja lub Niemcy. Mogłoby to przełożyć się na dodatkowe doświadczenie oraz przyśpieszyć
wspólną implementację projektów. Taka współpraca powinna obejmować NGOs z krajów Wyszehradzkich.
Grupa Wyszehradzka powinna nadać większy priorytet tworzeniu miejsc
pracy w Afryce oraz przyczynianiu się do wzrostu gospodarczego.
Państwa V4 powinny pracować wspólnie nad większym zaangażowaniem MŚP we współpracę rozwojową.
Posłowie z krajów Wyszehradzkich powinni bardziej angażować się
w realizację zobowiązania do zwiększenia środków ODA dla państw
LDCs.
Kraje Wyszehradzkie mogłyby rozpocząć od zmapowania ich dotychczasowego zaangażowania geograficznego oraz sektorowego, co
wzmocniłoby wysiłki V4 ukierunkowane na walkę z ubóstwem.
Fundusz Wyszehradzki może mieć interesującą rolę w zrealizowaniu
pomysłu wspólnego systemu składania wniosków projektowych i rozdysponowywania grantów dla państw najsłabiej rozwiniętych.
Panel III
Panel IV
OD TEORII DO PRAKTYKI
WE WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ V4
PRZYSZŁOŚĆ WSPÓŁPRACY
ROZWOJOWEJ V4
Państwa Wyszehradzkie potrzebują głębszej współpracy w zakresie
międzynarodowego rozwoju, aby poprawić jakość swojej pomocy bez
gwałtownego wzrostu budżetów pomocowych.
Transparentność pomocy mogłaby być pierwszym krokiem w stronę rzeczywistej kooperacji V4 w międzynarodowej współpracy rozwojowej.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej potrzebują poważnej debaty politycznej
odnośnie odsetka 0,33 proc. dochodu narodowego brutto, który zobowiązały się przekazywać na oficjalną pomoc rozwojową. Bez odpowiedniej ilości środków trudno jest o właściwą jakość działań.
Państwa Wyszehradzkie mogłyby rozważyć spójność polityk na rzecz
rozwoju (PCD) jako podstawowy element ich politycznego zaangażowania we współpracę rozwojową oraz wdrożyć podejście „rozwoju wykraczającego poza pomoc”. Aby implementować PCD w praktyce, potrzebne są jasne zobowiązanie polityczne oraz mechanizm
koordynacyjny.
Kraje V4 powinny pokonać tzw. politykę bycia widocznym, realizowaną przez każde państwo Grupy i wzmocnić wspólną widoczność
projektów.
Wszystkie państwa V4 powinny opracować swoje strategie międzynarodowej współpracy rozwojowej. Węgry są jedynym państwem, które wciąż pozostaje w tyle pod tym względem.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej powinny skoncentrować się na możliwościach absorpcji dodatkowych środków pomocy rozwojowej oraz na
wzajemnym budowaniu zdolności do pogłębionej ewaluacji działań
pomocowych.
Stworzenie synergii pomiędzy aktorami z krajów V4 powinno być
priorytetem budowania prawdziwej współpracy. V4 powinno zmierzać do niwelowania zaburzeń w dzieleniu się informacjami oraz minimalizowania nastrojów wzajemnej rywalizacji.
Kraje Wyszehradzkie powinny pracować razem, przeciwdziałając marginalizacji w zakresie korzystania ze środków EU dedykowanych na
współpracę rozwojową poprzez np. tworzenie konsorcjów.
NGOs z państw Wyszehradzkich powinny otworzyć się na większe
zaangażowanie sektora prywatnego we współpracę rozwojową. Konieczna jest głębsza analiza potencjalnych zagrożeń i szans.
NGOs z krajów Wyszehradzkich powinny wyjść poza swoje granice
i nawiązać partnerskie relacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, nie czekając na odgórne decyzje i porozumienia rządów V4.
CEDRON mógłby odegrać ważną rolę w tym procesie.
Organizacje pozarządowe z państw V4 powinny położyć większy nacisk na wspólną implementację oraz wcześniejsze prace przygotowawcze (assessment works) w terenie, a także na tzw. wszechstronne, szeroko zakrojone projekty, angażujące wszystkie zainteresowane
strony z krajów V4, tak aby prowadziły dany sektor lub koncentrowały się na danej społeczności.
Etiopia może być rozważana jako dobry kandydat do przeprowadzenia pierwszego, wspólnego projektu pilotażowego w Afryce.
Warto rozważyć wypracowanie współdzielonej afiliacji do Grupy Wyszehradzkiej podczas realizacji wspólnych projektów, jako potencjalny
element przyszłej współpracy V4 w zakresie współpracy rozwojowej.
Publikacja jest przygotowana w ramach projektu „Pomoc Rozwojowa Grupy Wyszehradzkiej - Zjednoczeni na
rzecz Milenijnych Celów Rozwoju”. Przy realizacji tego projektu Polska Akcja Humanitarna korzysta ze wsparcia Unii Europejskiej. Za przekazywane treści odpowiedzialna jest wyłącznie Polska Akcja Humanitarna i jej Partnerzy, w żadnym wypadku nie mogą one być postrzegane jako odzwierciedlenie stanowiska Unii Europejskiej.
Opracowanie graficzne:
Wizyty studyjne w państwach rozwijających się są istotnym elementem budowania świadomości nt. problemów współpracy rozwojowej
wśród parlamentarzystów.
Download
Random flashcards
ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

bvbzbx

2 Cards oauth2_google_e1804830-50f6-410f-8885-745c7a100970

Pomiary elektr

2 Cards m.duchnowski

Create flashcards