Chojna-Duch-Elżbieta-Polskie-prawo-finansowe.-Finanse
advertisement
Chojna-Duch Elżbieta Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV) ss. 402 ISBN: 83-7334-528-0 Rozdział I PODSTAWY FINANSÓW PUBLICZNYCH I PRAWA FINANSOWEGO 1. Pojęcie i zakres finansów publicznych w nauce finansów i w prawie finansowym Publiczne finanse i prawo finansowe są zjawiskami występującymi w związku z istnieniem państwa oraz podmiotów publicznoprawnych. Są nieodłącznym, „najistotniejszym elementem państwowości, pełniącym coraz ważniejszą rolę w życiu publicznym” - to historyczne stwierdzenie Jeana-Baptiste Colberta, doradcy króla Ludwika XIV do spraw finansów we Francji w XVII w., pozostaje aktualne i dziś. Pojęcie „finanse” wywodzi się ze średniowiecznej łaciny. Pojawiło się wraz z rozwojem gospodarki pieniężnej. Łac. finire (kończyć) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie te należności. Współcześnie pojęcie to występuje w większości języków świata. Potocznie oznacza środki pieniężne i posługiwanie się nimi. Finanse publiczne są kategorią ekonomiczną mającą złożony, obiektywny charakter, tworzącą wielorakie skutki ekonomiczne i społeczne. Dlatego też określenie finansów publicznych, choć powszechnie stosowane, jest trudne i budzi w nauce finansów i prawa finansowego kontrowersje. W literaturze polskiej występuje wiele rodzajów definicji. Finanse publiczne są określane jako: • formy i metody posługiwania się pieniądzem na cele publiczne, • zjawiska i procesy pieniężne, • pieniężna forma podziału dochodu narodowego, lub w sposób bardziej złożony, jako: • stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych, • metoda podziału dochodu narodowego, dokonywanego przez państwo za pomocą gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, • formy i metody posługiwania się pieniądzem oraz metodę osiągania celu, której istotą jest posługiwanie się gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych, • zasoby pieniężne, operacje oraz normy prawne ich dotyczące, • rodzaje stosunków społecznych, które występują w scentralizowanych oraz zdecentralizowanych procesach gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, • proces gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych, a w potocznym rozumieniu tego pojęcia same zasoby pieniężne, którymi dysponują publiczne i prywatne podmioty gospodarcze. Biorąc pod uwagę przytoczone definicje formułowane w doktrynie, podkreślające różne aspekty zjawiska finansów publicznych, można zaproponować ujmujące je, szerokie, bardziej aktualne, określenie: Finanse publiczne są wyrazem stosunków społecznych i ekonomicznych powstających w trakcie nieustannych, dynamicznie ujętych procesów gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i rozchodów (gospodarowania środkami pieniężnymi) na cele publiczne. W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. pojęcie to tworzy tytuł rozdziału, lecz nie jest w niej definiowane. Zarówno w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, jak i w ustawie z 30 czerwca 2005 1/231 r. jest ono określone jako procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, czyli gospodarką finansową albo gospodarką środkami publicznymi (obie ustawy cytowane i charakteryzowane są niżej). Cechą finansów jest więc zawsze ich pieniężny i dwustronny charakter: pobieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów (wpływów, wpłat), a także przychodów z jednej strony i rozdysponowanie, podział na różne potrzeby społeczne za pośrednictwem pieniądza, czyli dokonywanie wydatków (wypłat) oraz rozchodów - z drugiej. Dwustronny i złożony charakter finansów publicznych Gaston Jéze ze ujął w prostej formule: „Il y a des charges publiques, il faut les couvrir” (są potrzeby publiczne, więc trzeba je pokryć). Dwustronny charakter finansów publicznych podkreślono w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w art. 216 ust. 1: „Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie - E.Ch.D.] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o finansach publicznych, modyfikując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem [...]”. Finanse jako nieustanne gromadzenie środków pieniężnych i równoczesne stałe ich rozdysponowanie odzwierciedlają procesy dynamiczne, w ruchu. W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi zachodzą wielorakie, częstotliwe (nieustanne), zawsze o dwustronnym charakterze publiczne operacje finansowe (procesy, czynności, przelewy, przenoszenia), które można zaliczyć do jednego z następujących rodzajów tych operacji: • gromadzenie dochodów, • dokonywanie wydatków, • zarządzanie przychodami i rozchodami, • zarządzanie długiem publicznym, w tym finansowanie deficytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne. Towarzyszą im operacje mające charakter przygotowawczy lub podsumowujący, formalny lub techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń (założeń programowych, politycznych, prawa, planów), prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji finansowej, obsługi finansowej. Określane są one wspólnym szerokim pojęciem - zarządzanie środkami publicznymi. W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do operacji finansowych należą także szczególne rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Finanse publiczne należy odróżnić od finansów prywatnych. Finanse publiczne w tradycyjnym ujęciu: • są tworzone na podstawie władztwa finansowego (przymusu prawnego) podmiotu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego) i podporządkowania, a nie równorzędności, • to metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finansowymi właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi, • skierowane są na realizację interesu publicznego (ogółu społeczeństwa) i jego ochronę, zaspokajanie potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania przymusu państwowego, • podstawowym dążeniem publicznej działalności finansowej powinno być utrzymanie równowagi finansowej w skali państwa oraz wartości pieniądza krajowego, • rozmiarami swymi w skali kraju przewyższają z zasady zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych, • wielkości i strukturę publicznych środków pieniężnych ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parlamentarne). Od pojęcia finansów publicznych należy odróżnić pojęcie systemu finansów publicznych oraz systemu publicznego prawa finansowego. System finansów publicznych może być określany jako ogół zasad i instytucji stanowiących podstawę dokonywania publicznych operacji finansowych. 2/231 Zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązującego w danym państwie i w danym czasie prawa finansowego noszą nazwę systemu prawa finansowego. Jest to kategoria prawna, a więc subiektywna, zmienna, zgodna z wolą ustawodawcy. Rozróżnienie to dostrzegali przedstawiciele nauki finansów okresu międzywojennego, przy czym finanse i prawo finansowe określano w tym okresie jako skarbowość i prawo skarbowe. Edward Taylor w 1920 r. pisał: „[...] lepiej jest oddzielić od siebie naukę skarbowości i opis prawnego systemu skarbowego, tj. konkretne prawo skarbowe. Oddzielenie to jest zresztą wskazane i ze względu na metodę obu gałęzi nauki skarbowej: jeżeli bowiem nauka skarbowości musi opierać się przede wszystkim na rozważaniach teoretycznych natury logicznej, społecznej, gospodarczej i filozoficznej, to przeciwnie, w dziedzinie prawa skarbowego najważniejsza rola i pierwszy głos przypadają jasnemu i ścisłemu opisowi”. W skład finansów publicznych i odpowiednio - systemu finansowego (systemu prawa finansowego) wchodzą następujące części (działy, dziedziny, ogniwa, podsystemy), dotyczące zróżnicowanych podmiotów prawa publicznego: 1) finanse organów państwa i samorządu terytorialnego - dziedzina jednoznacznie zaliczana do tradycyjnej kategorii finansów publicznych obejmuje system budżetowy i pozabudżetowy, dzielący się na system dochodów (oraz przychodów) budżetowych i wydatków (oraz rozchodów) budżetowych i długu publicznego, jednostek sektora publicznego (w tym zakładów publicznych: państwowych szkół wyższych, PAN, instytucji kultury, Narodowego Funduszu Zdrowia, publicznych zakładów opieki zdrowotnej itd.); choć normowana jest także przepisami prawa prywatnego, włączenie jej w pełni do kategorii finansów publicznych nie wzbudza wątpliwości. Obowiązujące polskie prawo z sektora publicznego wyłącza przedsiębiorstwa i banki oraz spółki prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są akcjonariuszami lub udziałowcami; 2) finanse publicznych podmiotów gospodarczych (system finansowy publicznych podmiotów gospodarczych - przedsiębiorstw państwowych, publicznych spółek prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotów publicznych, publicznych spółdzielni, fundacji, agencji i innych osób prawnych, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą); przepisy normujące ich działalność należą do sfery prawa handlowego, z uwzględnieniem specyfiki ich statusu, jako skomercjalizowanych podmiotów prawa publicznego; 3) finanse banku centralnego, wraz z systemem emisji pieniądza i nadzoru bankowego oraz z systemem walutowym i dewizowym. Przyjęty podział nie jest stały, utworzony został dla potrzeb dydaktycznych i ma charakter umowny. Zmienia się bowiem zakres finansów publicznych i system finansowy, zwłaszcza dziedzina finansów przedsiębiorstw (spółek) działających na rynku w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzająca się rola rynku w Polsce w latach dziewięćdziesiątych spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio finansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu prawa finansowego. Dziedzina finansów publicznych przedsiębiorców normowana jest przepisami prawa prywatnego (w tym prawa handlowego), dlatego też zagadnienie włączenia jej do kategorii finansów publicznych wzbudza kontrowersje i nie może być rozstrzygnięte jednoznacznie. Z drugiej strony polski system finansowy ulega przeobrażeniom w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi; stanowi on w krajach Unii Europejskiej źródło prawa. Wraz z aktami organów Unii w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji powinien być uwzględniony w ustawodawstwie krajów członkowskich. Wprowadzone w nich rozwiązania prawne spowodowały w szczególności konieczność szerszego ujęcia finansów publicznych, zwłaszcza gospodarki budżetowej identyfikowanej z pojęciem finansów publicznych. Traktat, zwany potocznie Traktatem z Maastricht lub Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, (TWE), jak i treść Traktatu Akcesyjnego określającego warunki członkostwa Polski w UE, ustalone na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze 13 grudnia 2002 r. (szerzej w rozdziale V), powołał Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym, którego częścią będzie Narodowy Bank Polski. Ponadto w zakresie prawa finansowego dokonywana jest harmonizacja polskiego prawa walutowego, dewizowego, podatkowego, celnego i bankowego z prawem europejskim. Istotne znaczenie odgrywa też szeroko normowana problematyka finansowania rozwoju regionalnego a także Wspólnej Polityki Rolnej z budżetu Unii Europejskiej oraz procedury tworzenia tego budżetu i jego podziału. Dlatego też jako nową kolejną (czwartą) dziedzinę finansów publicznych, o odrębnym przedmiocie regulacji, odmiennych źródłach prawa i różnych instrumentach finansowania, można wyróżnić finanse Unii Europejskiej i systemy rozliczeń krajowych z budżetem Wspólnoty. 3/231 Zakres pojęcia „finanse publiczne” nie jest jednak rozumiany jednolicie. W planowaniu i sprawozdawczości budżetowej używane jest określenie finansów sektora publicznego - dochodów i wydatków jednostek tego sektora, tworzących jego bilans, po wyeliminowaniu wewnętrznych transferów (gdzie wydatki jednej dziedziny stanowią dochody innej). Bilans finansów sektora publicznego, stanowiący w Polsce od 1991 r. załącznik do uzasadnienia projektów ustaw budżetowych oraz sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa, dotyczy następujących dziedzin: • budżetu państwa, • budżetów gmin, a od 1999 r. także powiatów i województw samorządowych, • funduszy celowych, • państwowej gospodarki pozabudżetowej, • samorządowej gospodarki pozabudżetowej. Zbliżony do niego jest zakres pojęcia finansów publicznych w prawie państw zachodnich, obejmujący finanse państwa, jednostek samorządowych oraz ubezpieczeń społecznych (jednostki te nazywane są jednostkami sektora rządowego, samorządowego i sektora ubezpieczeń społecznych), a także system jednostek gospodarki pozabudżetowej (off budget). W projekcie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (por. niżej) sektor finansów publicznych dzieli się na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Poza swym zakresem bilans pozostawia państwowe szkoły wyższe, instytucje kultury, jednostki badawczo-rozwojowe oraz liczne podmioty występujące w różnych formach prawnych, o rozmaitych nazwach, wśród których - w odróżnieniu od wymienionych wyżej podmiotów - niektóre posiadają osobowość prawną (agencje, fundacje). Inne podmioty z udziałem kapitałowym Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego można określić mianem „pogranicza”, „obrzeża” finansów publicznych. Nie zalicza on do sektora publicznego również przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i samorządów. Z tego względu Andrzej Wernik proponuje, aby pojęciem finansów publicznych nazywać operacje finansowe prowadzone przez budżet państwa i samorządy, gospodarkę pozabudżetową oraz fundusze celowe, a tych podmiotów nie określać pojęciem podmiotów sektora publicznego, a - stosowniej - mianem sektora budżetowego. Pojęcie sektora budżetowego używane jest również w dokumentach sprawozdawczych NBP. W statystyce państwowej występuje jeszcze inne rozumienie sektora publicznego. Do sektora tego należą jednostki organizacyjne, w których własność Skarbu Państwa lub gminy przekracza 50%. W publikacjach GUS i w wymienionym projekcie ustawy o finansach publicznych pojawia się także określenie sektora instytucji rządowych i samorządowych. Nie może być ono w polskim systemie uznane za trafne, gdyż do sektora „rządowego” nie powinny wchodzić organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej) czy sądowniczej (sądy i trybunały) oraz kontroli i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli lub Rzecznik Praw Obywatelskich). Tym samym nie wydaje się właściwe włączenie do polskiego prawa obcego naszej tradycji i niezgodnego z art. 10 Konstytucji RP rozróżnienia sektorów rządowego i samorządowego, będących częściami określenia sektora finansów publicznych. Z tych względów ustawodawca zrezygnował z tego podziału, zastosowanego pierwotnie w ustawie o finansach publicznych. Powraca do niego w projekcie z 2005 r. Jeżeli jednak w dążeniu do harmonizacji z unijnymi systemów i klasyfikacji polskich należałoby stosować to rozróżnienie, to trzeba dokonać odpowiednich zmian przede wszystkim w przepisach Konstytucji. Wprowadzone w ustawie o finansach publicznych określenie sektora finansów publicznych (trafniejsze określenie to finanse sektora publicznego) nie zostało zdefiniowane. Zastąpiono je wymienieniem rodzajów podmiotów zaliczonych do tego sektora oraz podstawowych zadań (procesów) wchodzących w skład finansów publicznych. „Sektor finansów publicznych” ma bardzo szeroki zakres. Pierwotnie obejmował bowiem organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub w części, z wyjątkiem: przedsiębiorstw państwowych, banków państowych, spółek prawa handlowego. Dodać należy, że organizację Krajowego Rejestru Sądowego określa ustawa z 20 sierpnia 1997 r., która weszła w życie od 2001 r. Rejestr ten składa się z rejestru przedsiębiorców, stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a także niewypłacalnych dłużników. Prowadzą go sądy rejonowe (sądy rejestrowe). 4/231 Zakres pojęcia sektora publicznego (sektora finansów publicznych) w świetle ustawy o finansach publicznych został od 2001 r. rozszerzony i określony poprzez wyliczenie kategorii podmiotów wchodzących w jego skład (wymienionych i omówionych w pkt 6 niniejszego rozdziału). Ze względu jednak na konieczność zbliżenia pojęć i podziałów obowiązujących w Unii Europejskiej można zaproponować rozróżnienie w ramach finansów publicznych: podsektora państwowego (rządowego) związanego z finansami organów władzy, kontroli państwowej, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej, podsektora samorządowego oraz podsektora ubezpieczeń społecznych wydaje się uzasadnione. Do szczególnej kategorii podmiotów, poddanej odrębnym zasadom i regulacjom prawnym, należą finanse organizacji pożytku publicznego (nienastawionych na osiąganie zysku - ang. non-profit organisations), którymi są m.in. fundacje, stowarzyszenia, organizacje kościelne. Nie należą one do sektora publicznego, mogą jednak korzystać, w różnych formach, ze środków publicznych. Czasami zwane są jednostkami pozarządowymi. System rachunków i statystyk stosowany w Unii Europejskiej wyznacza zakres sektora publicznego, czyli klasyfikacji podmiotów objętych kategorią podmiotów rządowych i samorządowych. Zakres ten jest w zasadzie zgodny z podziałem podmiotowym zawartym w ustawie o finansach publicznych. Wyjątkami są: - otwarte fundusze emerytalne (OFE), które są podmiotem należącym do sektora instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy według metodologii polskiego prawa są klasyfikowane poza tym sektorem, - Agencja Rynku Rolnego, która nie wchodzi w skład sektora instytucji rządowych i samorządowych, podczas gdy według ustawy o finansach publicznych jest kategorią sektora finansów publicznych, - jednostki badawczo-rozwojowe, które jako mające dużą samodzielność finansową nie powinny być, według zasad ESA 95 (patrz przyp. 12), włączone do sektora publicznego. Jak stwierdzono, w tradycyjnej literaturze oraz w polskim prawie w okresie międzywojennym i po wojnie do 1950 r. finanse i prawo finansowe nazywano skarbowością (gospodarką skarbową) i prawem skarbowym. Oznaczało ono pierwotnie gromadzone przez państwo zasoby materialne. 2. Pojęcie Skarbu Państwa Współcześnie pojęcie Skarbu Państwa oznacza prawa majątkowe państwa jako podmiotu uprawnień i obowiązków majątkowych, uczestnika obrotu cywilnego i działalności gospodarczej oraz zarządu mieniem państwa, prowadzącego ewidencję majątku ogólnonarodowego. Przeciwstawiane jest budżetowi państwa, jako reprezentującemu strumienie środków pieniężnych, lecz nie zasoby majątkowe, z tym że między dwiema sferami (budżetową i skarbową) następują stałe przesunięcia środków. Przy zakupie mienia cele publiczne z budżetowych środków pieniężnych zmieniają one swą postać na środki majątkowe (nie obejmują konfiskaty mienia i nieodpłatnej jego nacjonalizacji); przy sprzedaży i prywatyzacji (lecz nie reprywatyzacji lub uwłaszczeniu) mienia publicznego uzyskane środki pieniężne są źródłami przychodów publicznych. Ponadto należności i zobowiązania Skarbu Państwa stanowią przyszłe potencjalne dochody i wydatki budżetu państwa. Na przykład należności z tytułu zaległych płatności podatkowych, celnych oraz z opłat, wykupywanych przez budżet odsetek od kredytów bankowych, spłat rat kredytów wraz z odsetkami poręczonych i spłaconych przez budżet, udzielonych kredytów zagranicznych staną się dochodami budżetu państwa. Zobowiązaniami, których spłata obciąży budżet państwa danego roku lub lat następnych, są natomiast zaciągnięte kredyty krajowe i zagraniczne, emitowane i pozostające do wykupienia skarbowe papiery wartościowe, udzielone poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa, które mogą, lecz nie muszą obciążyć w przyszłości budżet państwa, i inne zobowiązania tworzące zagraniczny i krajowy dług publiczny. Podstwową kategorią decydującą o instytucji Skarbu Państwa jest mienie państwowe, do którego zalicza się wartość funduszy własnych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy założycielskich przedsiębiorstw państwowych, akcje i udziały w kapitale zakładowym spółek Skarbu Państwa, instytucji kultury, państwowych szkół wyższych, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, części zysków, jeżeli zasilą ich kapitały i fundusze własne, mienie powierzone agencjom, funduszom celowym i fundacjom jako ich fundusze założycielskie lub statutowe, grunty oraz zasoby naturalne. W Polsce, według przeprowadzonej w 2003 r. szacunkowej ewidencji majątku Skarbu Państwa w podmiotach gospodarczych, które mogą być przedmiotem przekształceń własnościowych, podanej również w załączonych do budżetu państwa dokumentach „Kierunki prywatyzacji”, jego wartość na koniec 2002 r. przedstawiła się jak w tablicy 1. 5/231 Tablica 1. Zestawienie zbiorcze mienia Skarbu Państwa - ujęcie przedmiotowe (w mln zł) Wartości składników majątku wykorzystywanego przez państwowe jednostki organizacyjne i powierzonego Agencjom wykonującym zadania z zakresu gospodarowania składnikami majątku Skarbu Państwa, nieukazane w częściach szczegółowych (dane Ministerstwa Skarbu Państwa, 2003), zatwierdzone przez Radę Ministrów w lutym 2004 r. Przyjęte różne zasady wyceny powodują brak możliwości podania poszczególnych kwot według jednolitej metody wyceny, a w związku z tym odstępuje się od podawania łącznej zbiorczej wartości mienia Skarbu Państwa wyrażonej w jednej kwocie. Ze względu na zróżnicowane przeznaczenie mienia Skarbu Państwa jego zarząd i ewidencja prowadzone są w różnorodnych formach. Składniki majątkowe wykorzystywane przez organy władzy i administracji państwowej zarządzane są przez kierowników urzędów i państwowych jednostek organizacyjnych. Są one aktywami jednostek wycenianymi i ewidencjonowanymi według zasad rachunkowości i planów kont. Mienie, wobec którego jednostki państwowe wykonują funkcje zarządcze, regulacyjne czy inwestorskie, jest różnie ewidencjonowane. Niektóre składniki takiego mienia - jak np. grunty i złoża kopalin - są np. obciążane odpłatnie na rzecz osób trzecich. Inne udostępniane są obywatelom nieodpłatnie (drogi, wody, zbiory bibliotek). Dla takich dóbr nie prowadzi się ewidencji finansowej i nie ujmuje się ich w aktywach bilansów jednostek działających w imieniu Skarbu Państwa. Są one natomiast rejestrowane w odrębnych zbiorach informacji przedmiotowych. Prawa wynikające z wkładu kapitałowego Skarbu Państwa realizują odpowiednie organy administracji, głównie w formie nadzoru. W odniesieniu do podmiotów gospodarczych celem nadzoru jest wzrost wartości spółek, pozyskiwanie kapitałów na rozwój i przygotowanie ich do sprostania wymogom konkurencji na rynku Unii Europejskiej. Prawa z akcji i udziałów Skarbu Państwa oraz związane z tym czynności nadzoru wykonuje najczęściej Minister Skarbu Państwa, kierując się przepisami kodeksu spółek handlowych, ustaw szczególnych i statutów spółek. W części spółek Skarb Państwa reprezentują ministrowie właściwi do spraw: gospodarki, finansów, transportu, gospodarki morskiej oraz prezesi agencji, np. Agencji Nieruchomości Rolnych, Agencji Rynku Rolnego, Rezerw Materiałowych. Szczególna rola Ministra Skarbu Państwa obejmuje ponadto kierowanie procesami przekształceń własnościowych. Wpływy z prywatyzacji w formie przychodów zasilają budżet oraz są wykorzystywane do zapewnienia źródeł finansowania programów restrukturyzacyjnych poszczególnych sektorów i zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Mieniem państwowym oddanym państwowym osobom prawnym gospodarują przedsiębiorstwa, instytucje kultury, uczelnie, instytuty, fundacje władające nim pod nadzorem organu wskazanego przez powołującą je ustawę, rozporządzenie lub statut. Podmioty te występują w obrocie prawnym w swoim imieniu i na swoją rzecz. Wartość przysługujących im składników mienia państwowego jest ujęta w ich księgach, prowadzonych na podstawie przepisów o gospodarce finansowej oraz dotyczących rachunkowości. We współczesnych państwach Skarb Państwa ma zróżnicowany status prawny, strukturę organizacyjną i zadania. W obecnym polskim prawie kilkuletnie dyskusje nad koncepcją instytucji Skarbu Państwa nie znalazły swojego wyrazu w odrębnej ustawie regulującej kompleksowo jego uprawnienia publiczne (władcze), jak i właścicielskie - cywilnoprawne i prawa handlowego, problematykę wyodrębnienia mienia, reprezentacji interesów majątkowych i zarządzania, obsługi prawnej i zastępstwa prawnego. Nie została więc wykonana dyspozycja art. 218 Konstytucji RP, nakazującego określenie w ustawie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem. Zróżnicowana problematyka dotycząca instytucji Skarbu Państwa zawarta jest w wielu odrębnych ustawach, a zwłaszcza: • w ustawie o działach administracji rządowej, powierzającej ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa zadania gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i ochrony jego interesów; szczegółowy zakres działania ministra określa ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; • w kodeksie cywilnym (w tym w art. 34, 441 § 1 i § 2) i w kodeksie spółek handlowych, w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, w ustawie o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych, w ustawie o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa oraz w ustawie - Prawo bankowe, które wprowadzają podstawowe zasady gospodarki podmiotów publicznych, w szczególności wymieniających Skarb Państwa jako osobę prawną, ograniczających zakres jego 6/231 odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, odpowiedzialność za wkłady oszczędnościowe gromadzone w bankach, przyznających prawo własności i inne uprawnienia majątkowe, prawo zawierania umów cywilnoprawnych, występowania w obrocie jako organ założycielski przedsiębiorstw państwowych, właściciel (udziałowiec, akcjonariusz) spółek prawa handlowego, określające szczególne zasady opodatkowania jednoosobowych spółek Skarbu Państwa; • w ustawie o finansach publicznych, wprowadzającej rozróżnienie długu Skarbu Państwa, który ogranicza się do długu sektora państwowego, nazywanego też sektorem „rządowym”; według ustawy dług państwowy to dług wszystkich podmiotów sektora publicznego; • w ustawie o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa, określającej zasady tworzenia zasobu majątkowego Skarbu Państwa z udziałów (akcji) w spółkach stanowiących własność Skarbu Państwa na zaspokojenie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa. Wspomniane zobowiązanie konstytucyjne próbowano od lat zrealizować w drodze reaktywowania instytucji Prokuratorii Generalnej, istniejącej w okresie międzywojennym oraz bezpośrednio po wojnie. Powołana w 1919 r., jako jedna z pierwszych instytucji w niepodległej Polsce, realizowała zadania dotyczące zastępstwa procesowego w sprawach publicznych interesów majątkowych przed sądami i władzami administracyjnymi, wydawania opinii, w tym przy sporządzaniu aktów prawnych dotyczących praw i interesów majątkowych państwa, udzielania porad prawnych w tych sprawach. Zakres jej działania dotyczył majątku ruchomego i nieruchomego, praw terytorialnych państwa wynikających z umów i traktatów międzynarodowych, zwłaszcza roszczeń względem państw obcych oraz zarządu mieniem przedsiębiorstw, funduszy i zakładów, w których zaangażowana była własność publiczna. Współcześnie pojawiły się dwie koncepcje instytucji Prokuratorii Generalnej: według pierwszej głównym zadaniem Prokuratorii byłaby obsługa prawna i reprezentowanie interesów Skarbu Państwa, według drugiej występowałaby ona jako organ kontrolujący rozporządzanie majątkiem państwa, w tym sprawujący nadzór nad procesami prywatyzacji. Wysunięto jednak wątpliwość, czy w dobie ograniczonego zakresu funkcji i własności państwowej uzasadnione jest tworzenie nowego, kosztownego urzędu. Byłby to bowiem organ administracji państwa, działający na szczeblu centralnym i w oddziałach terenowych, zatrudniający wielu fachowych pracowników, w tym prawników i ekonomistów. Ponadto organ ten dublowałby organy wykonawczo-zarządzające lub - przy szerszym zakresie jego funkcji - również istniejące organy kontrolne (w szczególności Najwyższą Izbę Kontroli). Co więcej, jego działalność wymagałaby zmiany istniejącego porządku konstytucyjnego, nieprzewidującego tego rodzaju podmiotu wśród organów konstytucyjnych. W końcu 1999 r. Sejm RP rozpatrywał projekt ustawy o organizacji Skarbu Państwa oraz o sposobie zarządzania jego majątkiem. Miała ona regulować jego organizację, zasady ewidencjonowania majątku, reprezentację jego interesów majątkowych, sposób zarządzania majątkiem (jego mieniem, aktywami), jeżeli inne ustawy nie określą odrębnych zasad. Jakkolwiek projekt nie został uchwalony, prezentacja podstawowych jego zasad umożliwia zrozumienie istoty tej instytucji. Skarbem Państwa projekt nazywa państwo jako podmiot stosunków cywilnoprawnych oraz państwo jako podmiot określonych w odrębnych przepisach uprawnień organizacyjnych wobec państwowych osób prawnych. Jego majątek definiuje jako własność i inne prawa majątkowe przysługujące mu do rzeczy i innych praw majątkowych. Majątek ten służy wykonywaniu zadań państwowych. Przez zarządzanie rozumie ogół czynności gospodarowania jego majątkiem, podejmowanych przez uprawnione organy państwowe, jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne w wykonaniu praw majątkowych. Jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) są wyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami, nieposiadającymi osobowości prawnej. Działają w jego imieniu, korzystając z osobowości prawnej Skarbu Państwa. Najszerszy zakres reprezentowania Skarbu Państwa przy zarządzaniu jego majątkiem należy do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, funkcjonującego także w terenie poprzez delegatury. Wszystkie jednostki zarządzające majątkiem Skarbu Państwa realizują swe zadania, zachowując zasadę szczególnej staranności. Od 1 stycznia 2006 r. zapewnienie ochrony interesów Skarbu Państwa przez wykonywanie obsługi prawnej i zastępstwa procesowego ma należeć do Prokuratorii Generalnej (por. ustawa z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). Zadaniem Prokuratorii jest obowiązkowe zastępstwo procesowe organów państwa przed sądami krajowymi i międzynarodowymi w sporach o kwotę ponad 1 mln zł. W innych procesach uczestniczy ona zamiast właściwych państwowych organów i jednostek organizacyjnych na ich wniosek albo z urzędu, jeżeli wymagać tego będą interesy państwa. Prokuratoria Generalna wydaje też opinie prawne, w tym dotyczące projektów umów z udziałem Skarbu Państwa. Nadzór nad Prokuratorią sprawuje Minister Skarbu Państwa. W strukturze Prokuratorii działa Główny Urząd Prokuratorii Generalnej oraz oddziały w prawie wszystkich miastach będących siedzibami sądów apelacyjnych. Na czele Prokuratorii stoi Prezes, kierujący GUPG, 7/231 powołany na pięcioletnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów. Przed sądami z ramienia Prokuratorii występują jej radcowie. 3. Ewolucja roli finansów publicznych i rozwój nauk o finansach publicznych Rozwój finansów publicznych związany jest z rozwojem państwa i potrzeb publicznych. Początkom rozwoju państwowości, m.in. w formacjach niewolniczych, towarzyszył rozwój gospodarki pieniężnej. Zastępowała ona w kolejnych okresach historycznych świadczenia naturalne - osobowe i rzeczowe świadczeniami pieniężnymi. Miały one początkowo, w formach demokratycznych państwa, charakter świadczeń dobrowolnych, również ekwiwalentnych, np. w postaci bydła (pecus), zastępujących pieniądz (pecunia), a następnie przymusowych - przy władzy despotycznej i w okresach prowadzenia wojen. W szczytowym okresie rozkwitu potęgi Aten i Rzymu powstawały liczne inwestycje publiczne wodociągi, porty morskie, kanały, amfiteatry, ponoszone były wydatki na cele wojskowe. Były one finansowane z dochodów z własności dóbr monarchy oraz własności publicznej, a także z dochodów w formie czynszów z kopalń, lasów, gruntów i innych dóbr dzierżawionych obywatelom, z ceł, kar, konfiskat majątków, w sytuacjach nadzwyczajnych zaś z podatków. Ich pobór oraz wydatkowanie kontrolowano w Atenach przez Areopag, później Wielką Radę i inne rozbudowane instytucje kontrolne. Stworzyło to podstawy utworzenia skarbu publicznego. Rozkład jednak systemu pieniężnego, wraz z upadkiem świata antycznego w ostatnim okresie imperium rzymskiego, przyczynił się do regresu form gospodarstwa publicznego i powrotu do naturalnych form gospodarowania. Mimo istotnego rozwoju gospodarki pieniężnej w czasach antycznych nauka finansów praktycznie nie istniała. Brak zainteresowania wynikał z braku jednoznacznego zróżnicowania form własności publicznej i panującego, silnej władzy państwowej, gdzie nie było miejsca na rozważania na temat dochodów i wydatków panującego, obciążeń fiskalnych oraz faktu, iż handel i praca należały do sfery zainteresowań niższych warstw społecznych, domeną zaś zainteresowań władcy i oligarchów były wojny. Jedyne prace o początkach finansów publicznych były przypisywane Ksenofontowi i Arystotelesowi. W Dochodach Aten Ksenofont zawarł propozycję zwiększenia funduszy na zakup niewolników, w Ekonomice zaś Arystoteles wyodrębnił trzy rodzaje gospodarki publicznej: satrapię, miasto (polis) oraz władcę i wprowadził formalny podział na skarb państwa (fiscus) i skarb panującego. Powstanie systemu feudalnego ograniczyło przywileje władcy. W początkowym okresie ograniczony był również zakres gospodarki pieniężnej. Ziemia, stanowiąca własność panującego, a z jego nadań wasali i duchowieństwa, przynosiła dochody w postaci pańszczyzny, następnie renty naturalnej (danin) i renty pieniężnej (czynszów) ściąganych za pośrednictwem dzierżawców. Wraz z rozwojem miast, handlu i rzemiosła umacniał się system wymienno-pieniężny, upowszechniał pobór myt oraz ceł, dochodów z domen (renty gruntowej), uprawnień nadanych przez monarchę do eksploatacji zasobów, tzw. regaliów górniczych, solnych, menniczych lub myśliwskich itd., a w sytuacjach wyjątkowych - podatków. W państwie późnofeudalnym - w okresie merkantylizmu - kapitał handlowy przekształcał się w kapitał przemysłowy. Rozszerzeniu, poza ochronę bezpieczeństwa zewnętrznego, ulegały funkcje państwa. Towarzyszyło im zwiększenie potrzeb publicznych, coraz większe wydatki oraz wzrost długów publicznych i w efekcie - dochodów publicznych. Tworzyło to potrzebę rzeczywistego oddzielenia majątku publicznego (skarbu państwa) od majątku panującego (skarbca królewskiego) oraz sporządzania planów finansowych, które w kolejnych okresach historycznych przybierały postać budżetów państwowych (szerzej o genezie budżetu państwa rozdział II pkt 1). Od XVI w. finanse publiczne stały się w poszczególnych krajach przedmiotem szerszych badań naukowych teorii finansów. Przedstawiciele merkantylizmu (Carafa, Guichardini, Botero, Bodin) byli zainteresowani dostarczeniem dochodów nie tylko na finansowanie potrzeb władcy absolutnego, lecz także na popieranie rozwoju handlu i przemysłu. W tym celu postulowano uporządkowanie systemu monetarnego i podatkowego, ochronę rynku krajowego, bilansu handlowego, podnosząc cła wywozowe na towary nieprzetworzone i wwozowe na wyroby gotowe przemysłu, wprowadzając przede wszystkim podatki pośrednie i majątkowe oraz znosząc stanowe przywileje podatkowe. W Niemczech teorie merkantylistyczne przybierały postać nauki tzw. kameralnej (reprezentowanej w XVII i XVIII w. przez doradców niemieckich władców: Obrechta, Bornitza, Berolda, Klocka, von Justiego, Sonnenfelsa). Ich dążeniem była efektywna administracja dochodami z domen i regalii oraz właściwe ich wydatkowanie. W tym celu zajmowali się oni zagadnieniami systemu podatkowego, zasad i techniki podatkowej oraz klasyfikacją wydatków publicznych. Reakcją na teorię merkantylizmu, nieproponującą zmian podstaw systemu feudalnego, była doktryna fizjokratów (Qeesnaya, Mirabeau, Turgota, Cournaya). Krytyką objęto zwłaszcza przywileje podatkowe stanów wyższych, pośrednictwo 8/231 w administracji podatkowej, pogłębiające ciężary podatkowe, prohibicyjne cła na produkty rolne, cła wewnętrzne, rozbudowane podatki pośrednie, wydatki na utrzymanie dworów monarchów. Proponowano więc obciążenie bezpośrednim, łatwym i tanim w poborze „podatkiem jedynym” wytwórcę-rolnika. Teoria jedynej renty gruntowej, choć napotkała silny opór społeczny, oddziaływała na doktrynę liberalną. Liberalna doktryna ekonomii i finansów związana była z rozwojem osiemnastowiecznego kapitalizmu. Istotny wpływ na myśl ekonomiczną tego okresu wywarła publikacja Adama Smitha Wprowadzenie do natury i przyczyn bogactwa narodów, której generalną tezą było ograniczenie do minimum działalności państwa, w szczególności gospodarczej, i jego wydatków. Domenę ekonomiczną państwo powinno pozostawić indywidualnej inicjatywie, zapewniając maksymalną swobodę gospodarczą, zgodnie z hasłem laissez faire, laissez passer. Rolą państwa powinno być tworzenie ram prawnych, określanie uwarunkowań polityki podatkowej i celnej. Sformułowane przez Smitha zasady racjonalnego systemu podatkowego: zasada równości podatników wobec prawa, pewności, taniości podatków i dogodności ich poboru, nie straciły swej aktualności do dziś (szerzej na temat zasad podatkowych w rozdziale II). Do zwolenników i kontynuatorów Adama Smitha należał w Anglii David Ricardo oraz we Francji Jean Baptiste Say, który pisał, iż: „najlepszy plan finansowy to wydawać mało, a najlepszy podatek to ten, który jest najmniejszy”. Klasyczna teoria „państwa-stróża nocnego” i doskonałego rynku nie znalazła pełnego uznania w Niemczech w drugiej połowie XIX w. Reakcją na doktrynę liberalną było tam powstanie szkoły historycznej, uznającej państwo za najważniejszy wytwór społeczny, o swoistych zadaniach etycznych. Najpełniejszy wyraz znalazła ona w pracach A. Wagnera, formułującego na podstawie analizy materiału historycznego prawo stałego wzrostu działalności państwa, które na gruncie finansów publicznych jest prawem wzrastającego zakresu wydatków publicznych. Idee Wagnera wywarły wpływ na uczonych angielskich i amerykańskich (Bastable, Marshall, Seligman, Edgeworth), skarbowców rosyjskich (Ozierow, Bogolepow, Twierdochlebow), szkołę subiektywną rozbudowującą teorię potrzeb, z kierunkiem psychologicznym (Menger, Sax, Bohm-Bawerk) i matematycznym (Walras, Barone, Pareto). Teoretycy tego okresu zerwali z systemowo-strukturalną metodą ujmowania przedmiotu swoich badań na rzecz metodologicznego indywidualizmu; przeszli od makro- do mikroanalizy. Na podłożu tych teorii - wobec walki o prawa socjalne robotników, a w okresach pierwszej wojny światowej i kryzysów ekonomicznych wzrostu bezrobocia - wystąpiła krytyka ustroju kapitalistycznego przez przedstawicieli kapitalizmu państwowego, socjalizmu państwowego (Goldscheid, Ritschl, Schumpeter) i marksowskiej teorii finansów (Marks, Engels, Lenin, w zakresie skarbowości Diaczenko, Margolis). Konieczność ingerencji państwa w procesy gospodarcze została wyrażona w Stanach Zjednoczonych w teorii ekonomicznej Johna Maynarda Keynesa. Według niej państwo powinno przejść do roli aktywnej, przy wykorzystaniu dostępnych środków, tworząc siłę nabywczą, pobudzając koniunkturę, wzmagając ekspansję gospodarczą; oprócz tradycyjnej aktywności banku centralnego należy w szerokim stopniu wykorzystywać budżet państwa jako narzędzie aktywnej interwencji w kształtowanie procesów ekonomicznych; uzasadniony jest deficyt budżetowy i powiększające się zadłużenie państwa, jeżeli finansują one wydatki na prowadzenie robót publicznych, mające na celu zmniejszenie bezrobocia i zwiększenie globalnego popytu, oddziałującego z kolei na wzrost produkcji (deficit state spending). Poglądy Keynesa oddziaływały na antydepresyjną politykę tzw. Nowego Ładu w Stanach Zjednoczonych w latach 1933-1940. Po drugiej wojnie światowej potrzeba ingerencji państwa w gospodarkę i rozszerzania zakresu finansów publicznych dla jej rozwoju była wyrażana w pracach nie tylko autorów amerykańskich (Lerner, Hansen, Buchanan), lecz także większości państw zachodnich, w różnych odmianach (w teorii państwa opiekuńczego, kierunku neoinstytucjonalistycznego, szwedzkiego noblisty Myrdala oraz Galbraitha, Kaleckiego, Ohlina, Frisha), w pracach uczonych niemieckich (Manna, Hallera, później Hansmeyera, Andela, Recktenwalda) poświęconych tzw. Staatswirtschaftslehre - analizie funkcjonowania gospodarki państwowej i konieczności współdziałania nauk ekonomicznych i polityki finansowej w realizacji celów gospodarki państwa. Równocześnie kontynuatorzy Cambridge School of Economics (Pigou, Hicks, Robertson, Robinson) koncentrowali swe zainteresowania na problemach funkcjonowania rynku oraz analizie warunków równowagi przedsiębiorstwa, rozważali zarazem zagadnienia pobudzania koniunktury, wzrostu inwestycji i zmniejszania bezrobocia poprzez dobór konstrukcji opodatkowania i innych instrumentów polityki finansowej państwa. W latach pięćdziesiątych opracowano i doskonalono statystyczne metody obliczania dochodu narodowego w poszczególnych krajach (zapoczątkowane przez Kuznetza) oraz 9/231 przepływów międzygałęziowych (przez Leontiefa), następnie rachunkowości, określanej i zalecanej przez organizacje międzynarodowe oraz nowe narzędzia analizy procesów ekonomicznych, w szczególności badań mikroekonomicznych, podziału dochodu narodowego, monopoli. Teoretyczne koncepcje interwencjonizmu neokeynesistów były realizowane, choć w różnym stopniu, przez wszystkie państwa zachodnie. W państwach tych w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych wzrastał stopniowo udział wydatków publicznych w produkcie krajowym brutto (od przeciętnie 20 do 55%) oraz zwiększał się w większości z nich, w stosunku do PKB, deficyt finansów publicznych. Tradycyjne zadania państwa, takie jak pobór dochodów, rozszerzono o finansowanie coraz szerszego zakresu przedsięwzięć gospodarczych; w wielu krajach europejskich państwa stały się w wyniku nacjonalizacji przedsiębiorcami, bankierami oraz udziałowcami przedsiębiorstw prywatnych. Duże narodowe korporacje publiczne (np. w Anglii - Central Electricity Board, London Passanger Transport Board, BBC, we Francji - Renault, SNCF) i wielonarodowe prywatne (Coca-Cola, Shell, Siemens, IBM, Oracle, ABB) stały się aktywnymi podmiotami rynkowymi. Po okresie względnej stabilizacji i rozwoju w latach 1950-1970 połowę lat siedemdziesiątych charakteryzowały trudności gospodarcze, w wielu krajach mające wymiary kryzysu. Wysoki wzrost cen, bezrobocie, spadek produktu krajowego brutto ograniczano za pomocą instrumentów polityki pieniężno-kredytowej, podatkowej i budżetowej oraz w drodze decentralizacji terytorialnej finansów publicznych. Trudności spowodowały rozpowszechnienie teorii neoliberalnej w różnych jej odmianach. Jej zwolennicy (Friedman, Sorman, von Hayek, Haberler, Stigler, Novak) wyrażają poglądy o konieczności minimalizowania roli państwa w gospodarce i ograniczania wydatków budżetowych na rzecz mechanizmów rynkowych, stabilizacji waluty, wysokich stóp procentowych zmniejszających wydatki konsumpcyjne, nieskrępowanego systemu cen i neutralności opodatkowania. Teorie neoliberalne propagują w szczególności podatki oparte na jednolitej, proporcjonalnej, niewysokiej stawce (15 lub 16%), jednakowej dla wszystkich podatników, pozbawione ulg, potrąceń i zwolnień. Teorie te znalazły współcześnie swych zwolenników w państwach wysoko rozwiniętych (Rabuska, Hall), stanowiąc także oficjalną doktrynę polityki gospodarczej niektórych państw zachodnich (Reagan w USA, Thatcher w Wielkiej Brytanii, Kohl w Niemczech), jak i w krajach Europy Wschodniej, zwłaszcza na Łotwie i w Polsce (Balcerowicz). Zwolennicy interwencjonizmu państwowego, czyli aktywnego, zmierzającego do realizacji celu podstawowego - przyspieszenia wzrostu gospodarczego i pełnego zatrudnienia oraz ochrony rynków krajowych i środowiska naturalnego przed negatywnym wpływem industrializacji - oddziaływania państwa na procesy gospodarcze i społeczne (Krugman, Stiglitz, Łaski, Sawyer, Reynolds, Pollin), wyrażają zaniepokojenie postępującym liberalizmem i globalizacją na rynkach światowych, w szczególności na rynkach kapitałowych. Odmienną drogę rozwoju finansów publicznych i ich naukowych podstaw przeszły po drugiej wojnie światowej kraje socjalistyczne. Na podłożu sięgającej połowy XIX w. teorii marksowskiej, opierającej się na pojęciu klas społecznych, walki klasowej i państwa jako organizacji przemocy, konieczności budowy społeczeństwa bezklasowego i obumierania państwa, wraz z jego systemem finansowym, rozwijano socjalistyczną naukę finansów i prawa finansowego. Podstawą ekonomiczną gospodarki socjalistycznej było uspołecznienie środków produkcji oraz jej charakter planowy. Środki te występowały w formie sukcesywnie zwiększającej się własności państwa jako własności ogólnonarodowej. Prawie cały dochód narodowy powstawał w wyniku działalności państwowych jednostek produkcyjnych. Państwo uczestniczyło w podziale pierwotnym tego dochodu i podziale wtórnym za pośrednictwem budżetu poprzez centralnie kształtowany system cen i płac pracowników państwowych. Zakres finansów państwa rozszerzył się w wyniku nacjonalizacji przedsiębiorstw produkcyjnych, handlowych, instytucji ubezpieczeniowych i kredytowych. Większość rozliczeń pieniężnych skupiona została wewnątrz sektora państwowego, a tradycyjne instrumenty prawnofinansowe, takie jak kredyt i podatek, w ramach tego sektora miały specyficzny, niejako sztuczny charakter. Nie będąc środkiem przenoszenia własności zasobów pieniężnych, instrumenty te były jedynie technicznymi przesunięciami środków finansowych. Do lat sześćdziesiątych rozwiązania prawnofinansowe ZSRR narzucano państwom socjalistycznym, które je adaptowały, przystosowując je do swych potrzeb i możliwości. Doktryna radziecka (Aleksandrow, Ałłachwerdian, Gurwicz, Rowiński, Bogolepow, Altszuler, Boldiner) wywarła wpływ na teorie socjalistycznych finansów i prawa finansowego powstające w tych krajach (Lange, Brus, Pajestka, Wakar, Fedorowicz, Bolland, Pirożyński - wśród ekonomistów oraz Adam, Lubowicki, Kurowski, Ostrowski, Weralski, Gajl - wśród prawników w Polsce; Bakes, Vanek, Kyzlink w Czechosłowacji, Vacarel w Rumunii, Angełow, Rusenow w Bułgarii, Knauthe, Spiller w NRD, Gado, Nagy, Kovac, Kornayi na Węgrzech, Murko i Jelcic w Jugosławii). Próby zastosowania ich poglądów do zdecentralizowanych modeli zarządzania osłabiły zarazem zakres wpływu teorii radzieckich na piśmiennictwo i ich systemy finansowe. Pojawiały się oryginalne inicjatywy badawcze, idące w kierunku zastąpienia metod dyrektywnych metodami ekonomicznymi, przy szerokim wykorzystaniu instrumentów finansowych do podniesienia efektywności w zarządzaniu gospodarką narodową. 10/231 Kolejne jednak reformy ekonomiczne i prawnofinansowe podejmowane w Polsce i w innych krajach socjalistycznych - bez zmiany ustroju społeczno-politycznego, stosunków własności i dominującej roli państwa - mogły mieć jedynie charakter pozorny i powierzchowny. Współcześnie w państwach demokratycznych - zarówno w zachodnich, jak i w byłych krajach socjalistycznych - nie wykształciły się nowe kierunki ekonomiczne i prawnofinansowe reprezentujące jednoznaczne koncepcje teoretyczne. W obszernym piśmiennictwie naukowym reprezentowane są liczne teorie modyfikujące tradycyjne kierunki teorii finansowych - modelu interwencjonizmu i ekonomii liberalnej - do potrzeb bieżących polityki społeczno-ekonomicznej i interesów narodowych. W wielu pracach rozważane są różnorodne aspekty wielu obszernych dziedzin finansów publicznych. Poruszana w nich tematyka jest bogata i zróżnicowana; w ostatnich latach dotyczy zwłaszcza kooperacji w ramach globalnego rynku światowego, konieczności łączenia się przedsiębiorstw i instytucji finansowych dla sprostania wymogom konkurencji podmiotów transnarodowych oraz specjalizacji w ramach segmentów rynkowych, rozwój nowych technologii dla zdynamizowania rozwoju gospodarczego w Europie, a z drugiej strony - optymalizacji wydatków budżetu państwa, w tym zwiększenie wydajności administracji publicznej, ograniczanie deficytów budżetowych i finansowania długu publicznego, racjonalnej, efektywnej polityki fiskalnej, reform z zakresu ubezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, restrukturyzacji branż przemysłu i ich aspektów finansowych, a także umocnieniu wspólnej waluty w krajach Unii Europejskiej, poszukiwaniu reguł dotyczących waluty rynków amerykańskich (obejmujących USA, Kanadę, Argentynę, Meksyk i inne kraje obu Ameryk), a w zakresie finansów krajów Europy Środkowo-Wschodniej również harmonizacji systemów finansowych - bankowego, podatkowego i celnego - z systemem Unii Europejskiej. 4. Funkcje finansów publicznych i polityka finansowa 4.1. Podstawowe pojęcia i podziały Funkcje finansów publicznych stanowią ich istotę, najważniejsze cele, zadania, które realizują. Zwraca się przy tym uwagę, że finanse publiczne, mając obiektywny, ponadczasowy charakter, spełniają w każdym ustroju społeczno-politycznym funkcje: ekonomiczne i polityczne, wykorzystywane w zróżnicowany sposób w interesie społeczeństwa oraz ośrodków władzy. W gospodarce rynkowej istotne są funkcje ekonomiczne. Ich podziały krzyżują się i nie są jednoznaczne. Można jednak uznać, iż do kategorii funkcji ekonomicznych należą: • funkcja fiskalna (alimentacyjna), polegająca na dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych, zapewnienia odpowiednio wysokich wpływów umożliwiających dostarczanie budżetom publicznym wystarczających środków na realizację ustawowych zadań podmiotów publicznych; • funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza), blisko związana z funkcją fiskalną, będąca jej kontynuacją, rozumiana jako świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania (przemieszczania) środków pieniężnych w państwie; • funkcja stymulacyjna (bodźcowa, interwencyjna), polegająca na oddziaływaniu na stosunki społeczne lub ekonomiczne w drodze zachęcania do określonego działania lub zaniechania, w kierunku oczekiwanym przez podmioty publiczne, za pomocą intrumentów finansowych; • funkcja ewidencyjno-kontrolna (informacyjna, sygnalizacyjna), której znaczenie polega na ewidencji oraz kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów finansowych, dokonywaniu ich analizy, podejmowaniu stosownych środków w celu inicjowania procesów rzeczowych i operacji finansowych oraz zapobieganiu niepożądanym przez władze publiczne zjawiskom. Funkcja fiskalna jest pierwotną, najstarszą funkcją finansów publicznych. W początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego. W antycznym Rzymie środki pieniężne zbierane były do dyspozycji imperatora (w specjalnym koszu, stąd pochodzenie słowa łacińskiego fiscus). W ustroju feudalnym na plan pierwszy wysuwały się cele związane z działaniem administracji, wojska i obsługą długu publicznego. Przy rozszerzaniu potrzeb publicznych wyznaczających zadania do sfinansowania i oddzieleniu zasobów panującego od środków publicznych ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne, niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału. Podział (redystrybucja, alokacja) środków pieniężnych jest kontynuacją funkcji fiskalnej. Obrazuje w pełni dwustronny charakter finansów publicznych w myśl stwierdzenia, iż „nie po to gromadzi się pieniądz, aby go mieć, lecz by wydać”, a funkcja redystrybucyjna staje się podstawową funkcją 11/231 finansów publicznych, najpełniej ujmującą ich istotę. Istnieje jako obiektywna konieczność, wynikająca z wykorzystania dochodu narodowego nie tylko tam, gdzie on powstaje, i nie tylko przez te jednostki, które go wytwarzają. Jej znaczenie zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa, rozszerzaniem się zasięgu działania jednostek sektora publicznego, maleje wraz z ograniczaniem jego zadań. Istotną rolę odgrywała ona w gospodarce socjalistycznej; ograniczenie jej znaczenia w gospodarce rynkowej nie jest automatyczne i bezwzględne, może mieć miejsce przy zmniejszeniu ilościowym dochodów i wydatków przepływających przez budżety publiczne, zwłaszcza wówczas, gdy zmniejsza się wysokość obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych i osób fizycznych na rzecz tych budżetów. Jednakże radykalne ograniczenie redystrybucji lub jej zaniechanie we współczesnych państwach nie jest możliwe, gdyż utrwaliłoby i powiększałoby istniejące w nich dysproporcje rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego, oświatowego itd., prowadząc do naruszenia równowagi systemu społeczno-ekonomicznego i do destabilizacji państwa. Dysproporcje te wynikają bowiem z nieuchronnego charakteru niedoborów w gospodarce, będących rezultatem niedostosowania potrzeb do środków. Pogłębianiu ich państwo musi przeciwdziałać, dążąc do przetrwania i utrzymania równowagi nie tylko części składowych systemu społeczno-ekonomicznego, lecz także systemu jako całości. Istnieje wiele kryteriów redystrybucji ze względu na różnorodność przepływów finansowych. Dokonywane są one głównie: • w płaszczyźnie terytorialnej - między regionami i w ramach innych jednostek podziału terytorialnego kraju, • w płaszczyźnie podmiotowej - między dysponentami środków budżetowych, między podmiotami własności lub krajem i zagranicą, • w płaszczyźnie przedmiotowej - między sferą produkcji i spożycia, spożycia i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki, • w płaszczyźnie czasowej - między kolejnymi, corocznymi budżetami, między interesami długofalowymi a doraźnymi itd. Zakres redystrybucji międzyterytorialnej jest istotnym i trudnym problemem, który pozostaje nierozstrzygnięty zarówno w teorii finansów i prawa finansowego, jak i w praktyce budżetowej poszczególnych krajów. Przyznając określony zakres samodzielności i dochodów własnych jednostkom samorządu terytorialnego, bez mechanizmów wyrównawczych, w drodze zasilania słabszych ekonomicznie jednostek terytorialnych przez państwo lub w ramach systemu tych jednostek, tworzy się zarazem okoliczności sprzyjające pogłębianiu się zróżnicowania poziomu ekonomicznego, sytuacji finansowej i zamożności ich mieszkańców. Zróżnicowanie sytuacji finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego cechuje kraje słabo rozwinięte, np. w Indonezji stosunek dochodu per capita między gminami najzamożniejszymi i najsłabszymi ma się jak 40:1, w Brazylii (poza stolicą) 12:1. W Polsce dochody własne gmin są szczególnie zróżnicowane. Najwyższe dochody na 1 mieszkańca osiąga od lat gmina Kleszczów (na ten wysoki poziom wpływają podatki uiszczane przez zlokalizowaną na terenie gminy kopalnię Bełchatów), najniższe zaś gmina Turośl. Druga w kolejności gmina (Rewal) swoim dochodem ponad 24-krotnie przewyższyła wskaźnik dochodów własnych osiągnięty przez gminę o najniższym wskaźniku. Zróżnicowane są również proporcje międzyregionalne i podziały dochodów własnych na mieszkańca w powiatach. Najwyższe proporcje dochodów zostały zrealizowane w województwie mazowieckim, najniższe w województwie lubuskim. Między powiatem o najwyższej kwocie podstawowego dochodu podatkowego na mieszkańca a powiatem o najniższej kwocie występuje ponad 9-krotna różnica. Wyrównywanie możliwości rozwoju ekonomicznego terytoriów jest we współczesnych cywilizowanych państwach obiektywną koniecznością. Źródła dochodów są bowiem - w wyniku różnorodnych czynników o charakterze obiektywnym, często przypadkowym - nierównomiernie zlokalizowane w skali kraju. Nie powinno to obciążać wyłącznie jednostek lokalnych i ich mieszkańców i państwo nie może pozostawiać części swych obywateli poniżej pewnego poziomu usług publicznych. Silne zróżnicowanie zaspokojenia potrzeb, uprzywilejowanie niektórych regionów i mniejszych jednostek lokalnych tworzyć może bowiem niebezpieczeństwo napięć społecznych, utrudniać procesy decentralizacji. Z drugiej strony dofinansowanie, zwłaszcza przez państwo, osłabia motywację do podejmowania aktywności przez władze lokalne w kierunku zwiększania dochodów własnych poprzez np. tworzenie nowych miejsc pracy, poszukiwanie inwestorów, redukcję kosztów administracyjnych czy usprawnianie obsługi przedsiębiorców. 12/231 Powstaje pytanie, jak dalece wyrównywać lub różnicować warunki działania lub/i skutki dysproporcji rozwoju gmin oraz społeczny zakres pokrycia potrzeb. Optymalnego wzorca nie da się oczywiście zakreślić, lecz wydaje się, że zakres ten wyznacza, z jednej strony, forma i rozmiar obiektywnego zróżnicowania (np. naturalne warunki geograficzne, uwarunkowania historyczne, gęstość zaludnienia, stan uprzemysłowienia, sieci komunikacyjne), z drugiej - stopień decentralizacji finansowej określony w subiektywnych decyzjach ustawodawcy i wynikający z celów politycznych, jakie chce osiągnąć w danym okresie władza państwowa, przy czym zwiększony stopień samodzielności finansowej powoduje konieczność większego wyrównania oraz zwiększonego nadzoru nad wykorzystaniem środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Funkcja stymulacyjna jest pochodną funkcji redystrybucyjnej, jej bardziej złożoną formą. Przejście od polityki liberalnej państwa do polityki interwencyjnej oznaczało odejście od alimentacji państwa oraz neutralnego finansowania i prostego podziału finansów publicznych do ich aktywnego wykorzystania dla świadomego wpływania na procesy gospodarcze i społeczne, korekty tych procesów za pomocą bodźców negatywnych lub pozytywnych, wyrażanych w formie transferów pieniężnych. Władcza redystrybucja współcześnie zmienia swój charakter i staje się funkcją władzy politycznej - środkiem realizacji celów gospodarczych, społecznych lub politycznych, służy utrzymaniu i rozszerzeniu władzy politycznej. Kontynuacją funkcji stymulacyjnej jest funkcja polityczna. Funkcja ewidencyjno-kontrolna umożliwia realizację pozostałych wymienionych funkcji ekonomicznych, jest niezbędna do wykonywania funkcji politycznej. Pieniężne ujęcie procesów rzeczowych stwarza możliwość statystycznego, rachunkowego ewidencjonowania przebiegu tych procesów, ich rodzajów i rozmiarów, dokonywania kontroli i analizy operacji finansowych. Dostarczone na tych podstawach informacje stanowią przesłankę podejmowania celowych, optymalnych decyzji przez organy władzy i administracji finansowej. Inny, tradycyjny podział na funkcje ekonomiczne finansów publicznych prezentują Richard A. i Peggy B. Musgrave. Wyróżniają oni funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną i stabilizacyjną. Funkcja alokacyjna polega na optymalnym podziale czynników produkcji (pracy i kapitału) między różnorodne zadania, umożliwiającym podniesienie poziomu społecznej zamożności. Alokacja dokonywana jest zasadniczo poprzez mechanizmy rynkowe, zwłaszcza cen, jednakże zakłócenia tych mechanizmów neutralizuje państwo w drodze interwencji. Funkcja redystrybucyjna oznacza rozmieszczenie zasobów (dochodu i majątku) wedle kryterium podstawowych potrzeb, wkładu jednostki w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług. Funkcja stabilizacyjna polega na oddziaływaniu na koniunkturę gospodarczą, przeciwdziałaniu jej wahaniom poprzez wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących automatyczne oddziaływanie na równowagę gospodarczą. Funkcja ta ma umożliwić realizację celów tzw. magicznego czworoboku: wysokiego poziomu zatrudnienia, ograniczenia inflacji, równowagi bilansu płatniczego oraz stałego wzrostu gospodarczego. Funkcja polityczyna wyraża się w kształtowaniu, przekształcaniu, wpływaniu na rzeczywistość społeczno-gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. Z funkcją polityczną wiąże się zarządzanie publiczną gospodarką finansową, podejmowanie świadomej działalności przez podmioty publiczne, polegającej na wyborze, ustalaniu i realizacji określonych celów za pomocą dobranych operacji finansowych. Cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-gospodarczej państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i są ich odbiciem. Cele te są więc różne, zmieniają się w kolejnych formacjach społeczno-politycznych, epokach historycznych, fazach rozwoju państwowości czy w poszczególnych latach. Określone są one w programach wyborczych partii politycznych, w dokumentach programowych partii rządzących, programach rządowych, uchwalonych następnie przez parlament, w ratyfikowanych umowach międzynarodowych czy nawet wyrażane są w wypowiedziach polityków; często też nie wyrażają ich publiczne dokumenty lub wypowiedzi, lecz wynikają one z obowiązującego prawa lub bezpośrednio z faktycznego przebiegu procesów gospodarczych i społecznych oraz działań podmiotów publicznych. Podstawowym celem polityki ekonomicznej państwa jest doprowadzenie do stabilności ekonomicznej z niską stopą inflacji. Osiągnięciu tego stanu służą działania podejmowane w polityce ekonomicznej i w przekształceniach prawno-systemowych, wyznaczających jej ramy. Polityka ekonomiczna każdego współczesnego państwa o gospodarce mieszanej i będące jej narzędziem prawo finansowe zmierza do realizacji czterech wymienionych celów: stałego wzrostu gospodarczego, ograniczenia inflacji i bezrobocia oraz równowagi bilansu płatniczego. 13/231 Dziedzina finansów zawsze była ściśle związana z polityką. Jak podkreślał cytowany wyżej uczony francuski, Gaston Jéze: „[...] od najdawniejszych czasów większość reform politycznych i społecznych była powodowana czynnikami finansowymi, a ważne problemy finansowe pojawiały się i były rozwiązywane pod wpływem czynników politycznych”. Polityka finansowa nie jest wyłączną domeną organów państwa i samorządu terytorialnego, może być prowadzona na każdym szczeblu władzy i administracji publicznej, w różnej skali, o różnych zadaniach, na terytorium całego państwa lub lokalnie, w krótkim bądź dłuższym okresie. Cele mogą mieć charakter strategiczny (nadrzędny) lub drugorzędny (odcinkowy, doraźny), długookresowy lub krótkookresowy (bieżący), zaś środki ich realizacji, które stanowić też mogą równocześnie samoistne cele niższego rzędu, mogą być różnorodnymi instrumentami polityki finansowej. Każdy z podmiotów publicznych określający cele, środki realizacji i metody polityki finansowej prowadzi ją w ograniczonym zakresie, we własnym interesie publicznym (społecznym), dokonując subiektywnego wyboru celów, środków i metod. O skuteczności określanej i wdrażanej polityki finansowej decyduje właściwy, świadomy ich wybór, bazujący na badaniach teoretycznych oraz praktyce. Ze względu na zakres działania oraz metody w ramach polityki finansowej można wyróżnić np. politykę budżetową, politykę podatkową, politykę kredytową (pieniężno-kredytową), politykę celną, politykę walutową czy politykę dewizową. Wszystkie rodzaje polityki finansowej można dzielić według zróżnicowanych kryteriów. Na przykład w ramach polityki budżetowej można wyróżnić politykę kształtowania wynagrodzeń sfery budżetowej, politykę dotacji dla jednostek gospodarczych, politykę dopłat z budżetu państwa do kredytów preferencyjnych, udzielania budżetowych poręczeń i gwarancji, obsługi długu publicznego, finansowania inwestycji z budżetu państwa lub współfinansowania zadań pokrywanych w części z środków Unii Europejskiej. 4.2. Współczesna polska polityka finansowa Polityka finansowa państwa jest odbiciem polityki społeczno-ekonomicznej, realizuje jej podstawowe cele. Wyrażana jest przede wszystkim w prognozach makroekonomicznych przyjętych na przyszłe okresy. Prognozy istotnych wielkości makroekonomicznych w Polsce były określone w ostatnich latach w dokumentach programowych kolejnych rządów, akceptowanych przez parlament (a nawet stanowiących koncepcje autorskie członków rządu), znanych często pod nazwami własnymi, np. jako „Strategia dla Polski - średniookresowy program społeczno-gospodarczy”, przygotowany w 1995 r., „Kierunki prywatyzacji banków z udziałem Skarbu Państwa do roku 2000” - przyjęty przez rząd w 1996 r., „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne - program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego” z 1997 r., czy opracowane w 1998 r.: „Średniookresowa strategia finansowa”, „Biała Księga podatków, analiza obecnego systemu podatkowego, propozycje zmian” oraz „Średniookresowa strategia polityki pieniężnej (1999-2003)”. W 1999 r. dokumentem rządowym wskazującym kierunki polityki gospodarczej państwa była „Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego. Polska 2000-2010”, zaś w 2003 r. program Ministra Finansów „Program naprawy finansów publicznych Rzeczypospolitej Polskiej” lub Ministra Gospodarki „Raport - Racjonalizacja wydatków społecznych” - Zielona Księga. Na podstawie programów oficjalnych konstruowano na kolejne lata założenia do projektów budżetu państwa, stanowiące wyjściowy zarys tych projektów, oraz założenia polityki pieniężnej i bilans płatniczy, jak również prognozę makroekonomiczną na trzy lata, zawartą w uzasadnieniach do projektu budżetu państwa. W latach 1989-1990 nastąpiła zmiana modelu społeczno-gospodarczego Polski. Nadrzędnymi celami polityki makroekonomicznej tego okresu i lat następnych było: • osiągnięcie i utrzymanie wysokiego poziomu aktywności gospodarczej, wyrażającej się w wysokim tempie wzrostu produktu krajowego brutto, przy utrzymaniu stabilizacji makroekonomicznej, • obniżanie tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, cen inwestycji i produkcji przemysłowej, czyli hamowanie inflacji. Realizacja tych nadrzędnych celów była konieczna nie tylko w związku z potrzebą stabilizacji makroekonomicznej oraz poprawy warunków życia obywateli i utrzymania wewnętrznej równowagi finansowej, ale także równowagi zewnętrznej wobec przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej; środki realizacji tej polityki określał również przyjęty w 1997 r. przez rząd dokument „Narodowa Strategia Integracji”, a następnie w 2003 r. „Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006” oraz „Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego 2004-2006”. Chociaż łączenie skutecznej walki ze wzrostem cen (inflacją) i wysokiego wzrostu gospodarczego jest zadaniem wymagającym szczególnie wiele wysiłku, po przejściowych trudnościach transformacji 14/231 polskiej gospodarki początku lat dziewięćdziesiątych cele te były konsekwentnie, systematycznie realizowane przez kolejne rządy. Realny wzrost PKB, stanowiący najbardziej syntetyczny wyraz wzrostu gospodarczego w stosunku do roku poprzedniego, wynosił w Polsce w: 1992 - 2,6%, 1993 - 3,8%, 1994 - 5,2%, 1995 - 7%, 1996 6,1%, 1997 - 6,8%. W roku 1998 w związku z załamaniem gospodarki w Rosji i kryzysem ekonomicznym w Azji oraz pogorszeniem wyników produkcyjnych w polskim przemyśle i budownictwie nastąpiła weryfikacja z planowanych 7% do 5,6%, a ostatecznie do 4,8%. W 1998 r. podstawą szacunków i wykonania PKB był wzrost produkcji przemysłu, produkcji budowlano-montażowej, popytu finalnego (wzrost importu i eksportu, poziomu konsumpcji zbiorowej i indywidualnej oraz nakładów inwestycyjnych). Wzrost PKB w Polsce do 1997 r. realizowany był w warunkach ogólnego ożywienia aktywności gospodarczej w znacznej części świata. Niesprzyjające tendencje w gospodarce światowej, powodujące spadek eksportu, a także wzrost kosztów w przedsiębiorstwach wyższy niż przychodów, jak i polityka społeczno-gospodarcza rządu w 1998 r., zwłaszcza obniżenie wydatków budżetowych o charakterze rozwojowym, wadliwie zaplanowane oraz realizowane reformy strukturalne, przyczyniły się do spowolnienia tempa wzrostu PKB w Polsce. Dlatego też poziomy planowanych wzrostów PKB w 1998 r. i latach następnych okazały się zbyt optymistyczne. Lata 1998-2001 to okres spadku tempa wzrostu PKB z 4,8% w 1998 r. do 1% w 2001 r. Spadek aktywności inwestycyjnej, wynikający ze słabnącej kondycji finansowej przedsiębiorstw, spowodował początkowo zmniejszające się, a następnie ujemne tempo wzrostu popytu krajowego. Osłabienie tempa rozwoju gospodarczego zwiększyło trudności na rynku pracy. Stopa bezrobocia w 1999 r. wzrosła do 13%, w 2000 r. zaś do 14,9%. W 2002 r. stopa bezrobocia wyniosła 18,4%, w 2003 r. - 20%. Oczekiwano (w szacunkach uzasadnienia do kolejnych projektów budżetów na lata 1998, 1999 oraz 2000), iż utrzymaniu tempa wzrostu PKB sprzyjać powinny: postępujący proces restrukturyzacji i modernizacji gospodarki, wzrost bezpośrednich inwestycji zagranicznych, kontynuacja procesu prywatyzacji przedsiębiorstw, realizacja projektów infrastrukturalnych, zwłaszcza budowy autostrad, rozwoju telekomunikacji, coraz wyższa stopa oszczędności krajowych itp. Procesy te jednak nie następowały lub nie były przeprowadzane, natomiast reformy administracyjne i z dziedziny polityki społecznej generowały dodatkowe wydatki z budżetu państwa. Wzrost PKB w latach 2001-2002 w założeniach do projektu budżetu na 2000 r. szacowano więc na 5,7% w 2001 r. oraz na 5,8% w 2002 r. Również te wskaźniki, choć obniżone o ok. 1% w stosunku do przyjętych wcześniej założeń Ministra Finansów, były zbyt optymistyczne. W rzeczywistości wyniósł on 4% w 2000 r., 1% w 2001 r., 1,4% w 2002 roku. Założenia przyjęte na 2003 r. (3,5%) okazały się trafne. Tempo wzrostu wyniosło 3,7%. W 2004 r. tempo wzrostu gospodarczego wyniosło (przewidywane wykonanie) 5,4%. Na 2005 r. przewidywano przyspieszenie wzrostu gospodarczego o 3,3%. W prognozie Ministra Finansów na lata następne wzrost ten wynosi odpowiednio: w 2006 r. - 4,3%, w 2007 r. - 4,6% i w 2008 r. - 5% (Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 2006 r., wrzesień 2005 r. oraz Autopoprawka do projektu ustawy budżetowej, listopad 2005 r.). Polityka finansowa (zarówno polityka pieniężna, jak i budżetowa) zmierza również do innego zasadniczego zadania - redukcji tempa wzrostu cen, czyli inflacji. Niski poziom inflacji stwarza warunki do obniżania stóp procentowych, redukując koszty wytwarzania - sprzyja wzrostowi gospodarczemu, a także korzystnie wpływa na ciężar obsługi długu publicznego. Z drugiej strony kształt budżetu i założenia cenowe w nim przyjęte są kluczowymi elementami określającymi faktyczną ścieżkę cenową (założenia podane do wiadomości publicznej kreują bowiem tzw. oczekiwania inflacyjne samosprawdzające się przepowiednie co do poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych, a zaplanowanie inflacji wyższej uruchamia faktycznie strumień dochodów i wydatków wyższy niż planowany w budżecie państwa i równocześnie przyczynia się do dalszych impulsów inflacyjnych). Nie tylko założenia makroekonomiczne wpływają na wielkości finansowe, lecz także istnieje zależność odwrotna - ramy finansowe (wielkość deficytu budżetowego, wydatków i dochodów budżetowych, podaż pieniądza, rezerwy dewizowe) wyznaczają dopuszczalne pole rozwoju wszystkich podstawowych wielkości makroekonomicznych. W szczególności inflacja rozwija się, gdy ramy te zostają przekroczone, niejako rozsadzone wskutek wzrostu wydatków budżetowych, zwłaszcza wynagrodzeń pracowniczych. Wzrost wydatków niezrównoważony wzrostem ilości i jakości dóbr powodować może rozkręcanie spirali wynagrodzenia - ceny, prowadząc do coraz wyższej inflacji. Sytuację taką opanowano w Polsce w początkach lat dziewięćdziesiątych. W latach 1990-1995 miał miejsce proces stopniowego schodzenia z poziomów inflacji mniej więcej o 1/3 tempa inflacji w stosunku do roku poprzedniego. Spadek ten w następnych latach był stosunkowo wolniejszy, a inflacja (liczona na koniec grudnia w porównaniu do grudnia poprzedniego roku) wynosiła w latach: 1995 - 21,6%, 1996 - 18,5%, 1997 - 13,2%, na rok 1998 - w założeniach budżetu i prognozach ekonomistów przewidywano 10,5%, następnie 9%, a zrealizowano 8,6%. Na rok 1999 prognozowana była ona w ustawie budżetowej na poziomie 8,1% (w założeniach polityki pieniężnej NBP 6,6-7,8%). W rzeczywistości inflacja w 1999 r., liczona od grudnia do grudnia, przekroczyła założenia o 1,7% i wyniosła 9,8%, średnioroczny wzrost cen wyniósł zaś 7,3% i był o 1,2% niższy od 15/231 określonego w założeniach do ustawy budżetu. W 2000 r. w założeniach do projektu ustawy budżetowej określono jej wielkość na 5,2%. Obniżono je w projekcie ustawy budżetowej na 2000 rok do wysokości 5%, w ujęciu średniorocznym - 5,7% PKB (w założeniach polityki pieniężnej NBP na 2000 rok 5,4-6,8%). Proces dezinflacji notowany w Polsce w ostatniej dekadzie i w latach 2001-2002 uległ przyspieszeniu. W 2001 r. średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych był prawie o połowę niższy niż w 2000 r. (z 10,1% spadł do 5,5%). W 2002 r. tendencja spadkowa utrzymywała się nadal. W roku tym dynamika cen wyniosła w ujęciu średniorocznym 1,9% (0,9% w 2003 r.). Do głównych czynników wpływających na obniżenie tempa inflacji należy: niski poziom cen żywności wynikający z wysokiej podaży produktów rolnych, niski popyt krajowy, spadek oczekiwań inflacyjnych w gospodarce, restrykcyjna polityka pieniężna, a zwłaszcza załamanie się wzrostu gospodarczego w końcu lat dziewięćdziesiątych i utrzymująca się wysoka stopa bezrobocia. Pod wpływem odbudowy popytu krajowego i produkcji dynamika cen towarów i usług ulegnie przyspieszeniu. W latach 20042005 celem inflacyjnym jest spełnienie inflacyjnego kryterium konwergencji (zbieżności), tj. trwałe osiągnięcie inflacji nie wyższej niż 1,5% od średniej stopy inflacji w trzech krajach Unii Europejskiej o najniższej inflacji (por. szerzej pkt 7 niniejszego rozdziału). Jednak po dwóch latach niskiej inflacji w 2004 r. tempo wzrostu cen uległo zwiększeniu do 3,5%. W 2005 r. prognozowany był on na 2,1%, a w 2006 r. szacuje się go na 1,5%. Czynniki wpływające na wielkość inflacji w Polsce w ostatnich latach miały charakter stały bądź były wywołane okolicznościami szczególnymi. Do tych stale, w kolejnych latach oddziałujących na wyższy poziom cen można zaliczyć: podwyżki cen urzędowych kontrolowanych przez państwo (energii elektrycznej, gazu, centralnego ogrzewania, wyrobów spirytusowych i leków), harmonogram ich wprowadzania w poszczególnych miesiącach, wzrost stawek celnych, stawek podatku od towarów i usług, akcyzy, a także znoszenie i ograniczanie zwolnień lub preferencyjnych stawek podatkowych, utrzymywanie, a następnie stopniowa redukcja stawki podatku importowego, prowadząca dopiero po kilku latach do jego likwidacji, wzrost podaży pieniądza, finansowanie deficytu budżetowego ze środków NBP do 1997 r., wzrost wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz sfery produkcji powyżej wzrostu wydajności pracy, kształtowanie kursu złotego wobec koszyka walut, przy założeniu wysokiego tempa dewaluacji, wysoki realny poziom stóp procentowych, wzrost konkurencji na rynku czy polityka ochronna państwa wobec rolnictwa oraz niektórych gałęzi przemysłu, w szczególności górnictwa. Kształtowanie tych wielkości było w znacznej mierze domeną polityki finansowej państwa. Istotnym zagrożeniem zewnętrznym jest przede wszystkim wzrost cen ropy naftowej i innych surowców na rynkach światowych. Organy państwa wpływały również na pobudzenie wzrostu wydajności pracy, obniżanie oczekiwań inflacyjnych, rozwój wymiany handlowej z zagranicą i wspieranie związanej z tym konkurencji międzynarodowej, ograniczającej nadmierne podwyżki cen na rynku krajowym, prowadziły selektywną politykę ochronną rolnictwa, obniżały cła w obrotach z krajami Unii Europejskiej i CEFTA itd., co przyczyniało się do obniżania poziomu cen. Nadzwyczajnymi lub jednorazowymi okolicznościami decydującymi o wzroście presji inflacyjnej były: susza w 1994 r. i powódź w 1997 r., monetyzacja rosnących rezerw dewizowych jako uboczny efekt negatywny zjawiska w istocie wysoce pozytywnego, dostosowywanie do końca 1999 r. stawek podatku od towarów i usług (zniesienie zwolnień i preferencyjnej stawki) do wysokiego poziomu obowiązującego w Unii Europejskiej, przeszacowanie wartości środków trwałych w 1995 r. powodujące wzrost amortyzacji do grudnia 1999 r., wzrost cen paliwa, wynikający z uwolnienia cen, przy zmonopolizowaniu rynku paliwa, a także konsekwencje braku konkurencji na rynku energii elektrycznej i cieplnej powodujące wzrost jej cen, na przełomie maja-czerwca 2004 r. wzrost cen o prawie 3% w związku z wejściem do UE, ale już w sierpniu 2005 r. po wygaśnięciu efektu unijnego roczna dynamika inflacji obniżyła się do 1,6%. Zmniejszeniu tej presji inflacyjnej sprzyjała z kolei realizacja konstytucyjnego zakazu finansowania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w NBP, redukcje stawek celnych na towary rolne oraz wyroby produkcji przemysłowej, napływ tanich towarów importowanych, rozwój giełd towarowych w Polsce oraz polityka stóp procentowych NBP, a na świecie niskie ceny ropy oraz procesy deflacyjne. Nadrzędne cele makroekonomiczne realizowane były przez wypełnianie celów odcinkowych, będących równocześnie środkami ich realizacji. Były to cele leżące w obszarze finansów publicznych (utrzymanie równowagi finansowej, ograniczenie ciężarów fiskalnych, wzrost płac realnych w sferze budżetowej oraz poziomu nakładów na tę sferę, racjonalizacja wydatków budżetowych), jak i dotyczące procesów gospodarczych i społecznych (obniżenie poziomu bezrobocia, wzrost tempa eksportu przy hamowaniu tempa wzrostu importu, przyspieszenie prywatyzacji gospodarki, wzrost nakładów inwestycyjnych szybszy niż wzrost PKB). Środki realizacji tych celów odcinkowych były kształtowane różnorodnie, w różnych okresach transformacji polskiej gospodarki, w tym finansów publicznych. W celu osiągnięcia równowagi finansowej proponowano uruchamianie środków prowadzących do ograniczenia skali redystrybucji 16/231 PKB przez budżet państwa oraz skali deficytu budżetu państwa, podejmowano reformy z różnych dziedzin społecznych i gospodarczych (przyspieszenie procesów prywatyzacji, restrukturyzacja przemysłu węgla kamiennego, konsolidacja systemu bankowego, ograniczenie ulg i stawek podatków od dochodów osób prawnych i fizycznych, zwiększenie dyscypliny budżetowej, przejrzystości i stabilności systemu podatkowego). Poziom deficytu budżetowego został ograniczony do poziomu umożliwiającego jego sfinansowanie na krajowym rynku kapitałowym, w sposób niepowodujący nadmiernego ograniczenia akcji kredytowej dla podmiotów gospodarczych oraz inwestujących gospodarstw domowych, limity długu publicznego zostały zaś - wzorem Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - zakreślone w Konstytucji. Zależności między kategoriami makroekonomicznymi były wielostronne. Rosnące koszty obsługi długu publicznego, wraz z innymi wymagającymi spłaty zobowiązaniami finansowymi państwa, ograniczały z roku na rok możliwości wydatkowe budżetu. Ograniczenia te były tym bardziej dotkliwe, iż nie można było podnosić stawek podatkowych i celnych, gdyż zagroziłoby to utrzymaniu wysokiego tempa wzrostu gospodarczego bądź byłoby niezgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski. Powstawał więc dylemat, czy ograniczyć wydatki tak, by zmieściły się w granicach wynikających z możliwego do osiągnięcia poziomu dochodów, czy też dopuścić do wyższych wydatków i tym samym deficytu finansowanego wynikającego z konieczności zaciągania kolejnych pożyczek. Oznaczać to mogło w konsekwencji dalszy wzrost długu publicznego i kosztów jego obsługi, a więc prowadzić mogło do ograniczenia możliwości wydatkowych budżetu w latach następnych, czyli do „pułapki zadłużenia”, a w konsekwencji do hiperinflacji i destabilizacji finansowej. Dlatego też w kolejnych współczesnych budżetach przyjęto kompromisowe rozwiązania powodujące ograniczenie realnego wzrostu deficytu budżetu państwa (w relacji do PKB deficyt ten wynosił w 1992 r. - 6,4%, w 1993 r. 3,3%, w 1994 r. - 3,3%, w 1995 r. - 3,3%, w 1996 r. - 3,3% i w 1997 r. - 2,6%, w 1998 r. - 2,4%, w 1999 r., w 2000 r. - 2,2% oraz w 2001 r. wyniósł - 4,3%). W następnych latach deficyt budżetu państwa wzrósł w 2002 r. do poziomu 5,1% PKB, w roku 2003 r. jego wysokość zrealizowano na poziomie 4,8% PKB, na 2004 r. zaplanowano go w wysokości 5,3%, zaś w 2005 r. do wysokości 3,7%, na 2005 r. deficyt całego sektora finansów publicznych wynosi 4,5% PKB (według metodologii UE), na rok 2008 - 1,3% PKB (szerzej rozdział III, pkt 2.2). Zmniejszeniu uległa też skala redystrybucji budżetowej. Relacja wydatków budżetowych, jak i wydatków sektora finansów publicznych jako procent PKB obniżała się stopniowo. Według sprawozdań z wykonania budżetu państwa wyniosła dla sektora publicznego 50% w 1992 r., 49,9% w 1993 r., 47,4% w 1994 r., 46,1% w 1995 r., i 1996 r., 45,2% w 1997 r., 43,6% w 1998 r., 44,5% w 1999 r. oraz 41,1% w 2000 r. W latach 2005-2008 spadnie, według Ministra Finansów z 2004 r., z poziomu 46,6% PKB do 43,3% PKB. Udział wydatków budżetu państwa w PKB spadł z 30% w 1996 r. do 22,7% w 2005 r. i 22,9% w planie na 2006 r. Wymagało to utrzymania wydatków budżetowych niezwiązanych z obsługą długu na ograniczonym poziomie. Choć obniżanie poziomu redystrybucji budżetowej i deficytu budżetu państwa było dokonywane w warunkach wzrostu realnego PKB, należy ocenić je pozytywnie jako czynnik umacniający stabilizację makroekonomiczną i polskie finanse publiczne. Od 2001 r. skala ta powiększa się. Jakkolwiek nadrzędny cel - utrzymanie równowagi finansowej - uznawany był powszechnie, to konieczności ograniczania deficytu budżetowego nie przestrzegano w pełni ani w programach rządzących partii politycznych i ich koalicji, ani w realizacji programów. W wielu wystąpieniach politycznych postulowano równocześnie zwiększenie różnych rodzajów wydatków budżetowych i powiększenie deficytu budżetowego dla ich sfinansowania. Postulaty te nie były realizowane w praktyce, gdyż nie było odpowiednich możliwości finansowych. W połowie lat dziewięćdziesiątych próbowano dokonać ograniczenia redystrybucji budżetowej i zmniejszenia obciążeń finansowych, w szczególności podatkowych z jednej strony, co nie zostało w pełni zrealizowane, z drugiej jednoczesnego wprowadzenia wielu pochłaniających nowe wydatki budżetowe reform społecznych i gospodarczych (oświaty, administracji terytorialnej, ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia), wprowadzenia nowych, terytorialnie rozbudowanych organów administracji państwowej (Instytut Pamięci Narodowej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, Rzecznik Praw Dziecka, delegatury terenowe ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, pełnomocnicy rządowi: do spraw reform administracyjnych i społecznych, równego statusu kobiet i mężczyzn, pełnomocnik ds. systemu katastralnego, nowe agencje i fundacje publiczne), przy nieprzestrzeganiu dyscypliny budżetowej. Równocześnie od 1997 r. dochody budżetowe, zaplanowane zbyt optymistycznie, nie osiągały poziomu zakładanego w ustawach budżetowych. Były to sprzeczności celów występujące we współczesnej polskiej polityce finansowej. Przyjmowano jednak, iż w dłuższym okresie reformy te przyniosą oszczędności budżetowe. Sprzeczności te znalazły wyraz w niekorzystnych w stosunku do prognozowanych relacjach makroekonomicznych 1999 r. oraz w pogłębiających się trudnościach wykonania budżetu państwa za 1999 r. i utratą płynności budżetu państwa oraz niektórych funduszy celowych w końcu 2000 r. 17/231 Pierwsze symptomy sytuacji kryzysowej objawiły się na przełomie lat 1998 i 1999 - PKB wzrósł w I kwartale 1999 r. tylko o 1,6%, w wyniku zaś pogorszenia salda na rachunku bieżącym w IV kwartale 1998 r. oraz obniżki podstawowych stóp procentowych nastąpiło osłabienie złotego i przyspieszenie wzrostu podaży pieniądza, rodzące silny impuls inflacyjny. Nie podejmowano jednak poważniejszych przedsięwzięć zaradczych. Tendencje te w następnych latach stopniowo były hamowane. Po 2000 r. gospodarka wkroczyła w fazę stabilizacji, przy utrzymywaniu się problemów w sferze budżetowej. Po półrocznym osłabieniu wzrostu gospodarczego, od połowy 2003 r. nastąpiło ożywienie. W pierwszej połowie 2004 r. PKB powiększył się o 6,5% w relacji do 2003 r. Na 2005 r. planowano wzrost o 3,3% w porównaniu ze wzrostem na poziomie 5,4% w 2004 r. Nasilające się trudności w utrzymaniu równowagi finansowej pojawiły się w połowie 2005 r., w związku z uchwaleniem ustaw zwiększających wydatki budżetowe, w tym na cele społeczne, związane ze spełnianiem roszczeń przed wyborami parlamentarnymi. Podsumowując - polską politykę finansową lat 1990-2005 charakteryzowała zbieżność celów niezależnie od układu sił politycznych. Realizacja tych celów sprzyjała w pierwszym sześcioleciu osiągnięciu pomyślnych wskaźników makroekonomicznych. Brak pełnej kontroli nad sytuacją społeczno-ekonomiczną kraju przez władze publiczne, wyrażony w niekorzystnych wskaźnikach makroekonomicznych, niewłaściwe zarządzanie finansami publicznymi, przy stałym rozproszeniu publicznych środków finansowych (między różne podmioty, w tym gospodarki pozabudżetowej oraz struktury komercyjne gospodarki mieszanej, działające według zasad prawa prywatnego, w tym prawa handlowego, lecz korzystających w różnych formach ze środków budżetów publicznych, a zarazem poza kontrolą państwa), rozluźnienie dyscypliny budżetowej w 1999 r. oraz w 2000 r., a następnie konieczność realizacji zobowiązań wyborczych w 2006 r. utrudniają kontynuację pomyślnych kierunków polityki finansowej państwa w następnych latach. W polityce gospodarczej Polski najbliższych lat celami nadrzędnymi powinno być: - przywrócenie wysokiej dynamiki rozwoju gospodarczego, - ochrona miejsc pracy i zmniejszenie bezrobocia, - reformy prawa gospodarczego i finansowego, w tym w szczególności prawa podatkowego i wydatków na cele społeczne, - optymalne wykorzystanie możliwości integracji z Unią Europejską; służyć ma temu realizacja Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013. Celem NPR powinno być uruchomienie przedsięwzięć, dzięki którym będzie utrzymany wysoki wzrost gospodarczy, wzmocniona konkurencja regionów i przedsiębiorstw prowadzące do większej spójności gospodarczej i społecznej. Osiąganie tych celów powinny wspomagać również środki z zakresu polityki finansowej - budżetowej rządu i polityki pieniężnej NBP. 5. Prawo finansowe 5.1. Podstawowe pojęcia Prawo finansowe jest gałęzią prawa publicznego. Przedmiotem prawa finansowego są finanse publiczne. Reguluje ono działalność finansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofinansowych. Konstrukcja norm prawa finansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję. Normy te również mają dwustronny charakter - określają uprawnienia i obowiązki. Na ich podstawie nawiązują się stosunki prawnofinansowe. Stosunek prawnofinansowy określa obowiązki i uprawnienia związane z publiczną działalnością finansową. Podmiotem stosunku prawnofinansowego jest zawsze publiczny podmiot władczy, wyposażony w atrybut nadrzędnej pozycji prawnej wobec drugiego podmiotu tego stosunku. Działania władcze polegają na wydawaniu jednostronnych aktów finansowych w konkretnych sprawach związanych z działalnością finansową, wiążących prawnie podmioty, do których są adresowane. Ogół norm prawnofinansowych w danym państwie i w danym czasie tworzy system jego prawa finansowego. Prawo finansowe, jako odrębna dziedzina, wykształciło się z prawa administracyjnego w końcu XIX w. Historia prawa finansowego i nauki prawa finansowego nie jest tak odległa jak historia nauk o finansach publicznych. Przez wieki doktryna ograniczała się do teorii ekonomicznych, polityki, filozofii finansów, choć w końcu XVIII w. pod wpływem fizjokratów i ich kontynuatorów narodziły się teorie prawa podatkowego (Dupont de Nemours, Mirabeau i inni). W tym okresie też zostały opisane i 18/231 ocenione systemy podatkowe niektórych państw (Stourm, de Vignes, Marion, Vintry, Proudhon). Szersze, bardziej pogłębione prace prawnicze pojawiły się na przełomie XIX i XX w. (Bancardi, Jéze, Law, Louis, Laufenburger, Gerloff, Neumark, Trotabas, Gangemi). Dotyczyły one przede wszystkim dochodów budżetowych, w szczególności podatków oraz pożyczek publicznych. Badania nad problematyką wydatków publicznych podjęto dopiero w początkach XX w. (Colm, Dalton). Zainteresowanie tą sferą prawa finansowego zwiększyło się po światowym kryzysie gospodarczym lat trzydziestych, a następnie po drugiej wojnie światowej. Tradycyjne zajmowanie się teorii głównie problematyką dochodów usprawiedliwia Günter Schmölders: ,,[...] bardziej zaawansowanej teorii podatków, bazującej na trzech stuleciach owocnej dyskusji naukowej nie można porównać ze znacznie młodszą od niej teorią budżetu, której nie można było stworzyć w ciągu niewielu lat”. Podstawy ustrojowe prawa finansowego znajdują się w prawie konstytucyjnym. Prawo konstytucyjne (państwowe) daje wyraz naczelnym zasadom polityki państwowej, określa ustrój państwa, wolności, prawa i obowiązki obywatela, źródła prawa, strukturę organów państwa oraz samorządu terytorialnego i ich kompetencje, podstawowe zadania publiczne, a także ustala zasadnicze środki działalności publicznej. Prawo konstytucyjne stanowi również podstawy istotnych spraw finansów publicznych, określa bezpośrednio zasady, organizację i środki działania niektórych organów finansowych oraz procedury budżetowe. Prawo administracyjne rozwija postanowienia prawa konstytucyjnego, normując szczegółowo publiczną działalność administracyjną, organizację aparatu władzy i administracji państwowej i samorządowej, procedurę jej postępowania, w tym również administrację finansową oraz procedurę budżetową. W określonym zakresie również inne dyscypliny prawne mają ścisły związek z przepisami prawa finansowego. Jest to w szczególności zbiorowe prawo pracy (w zakresie regulacji wynagrodzeń sfery budżetowej, systemu ich negocjacji, emerytur i rent, zasiłków), prawo karne (wspólne uregulowania prawa karno-skarbowego i prawa dewizowego czy dochodów z kar i grzywien pieniężnych) oraz międzynarodowe, a także europejskie prawo publiczne (normujące zagadnienia kredytu publicznego, emisji papierów wartościowych na rynkach zagranicznych, zjawiska podwójnego opodatkowania czy szerokiej problematyki harmonizacji prawa finansowego podatkowego, celnego, walutowego, dewizowego i bankowego z przepisami Unii Europejskiej). Na podstawie analizy związków prawa finansowego z innymi dziedzinami prawa można uznać, iż prawo finansowe ma charakter interdyscyplinarny. Jest według Paula Marie Gaudemeta, ,,dyscypliną pogranicza”, ale przedmiot regulacji - działalność finansowa - stanowi kryterium wydzielenia prawa finansowego z innych dyscyplin prawa. Prawo finansowe jest bowiem samodzielną, autonomiczną dyscypliną prawa. Karol Ostrowski podkreśla, że istnieje dający się wyodrębnić i dostatecznie obszerny krąg swoistych instytucji prawnych, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, uzasadniający uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa, bez wkraczania w obszary innych jego gałęzi. 5.2. Polskie prawo finansowe - charakterystyka ogólna Dokonując ogólnej charakterystyki polskiego prawa finansowego, można wyróżnić następujące jego cechy: • brak kodyfikacji lub części ogólnej (choć zdaniem Leona Kurowskiego nie może istnieć tego rodzaju część ogólna, bowiem nie wykształciła się żadna wspólna instytucja dla wszystkich działów prawa finansowego; nie ma wspólnych dla nich źródeł prawa, brak jest podstaw do dokonywania uogólnień na podstawie obowiązujących norm tego prawa, można jedynie operować pojęciami i twierdzeniami ogólnymi z dziedziny teorii prawa w zastosowaniu do prawa finansowego; odmienny pogląd reprezentowali: Marian Weralski, Cezary Kosikowski); • rozbudowana regulacja prawna, obejmująca wiele rozproszonych, różnej rangi aktów prawnych, od przepisów konstytucyjnych, ustaw do rozporządzeń, zwłaszcza w dziedzinie podatków, wynikająca z historycznego nawarstwiania się rozwiązań legislacyjnych, dokonywania odcinkowych reform i doskonalenia w różnych okresach fragmentów publicznej działalności finansowej; • częste zmiany aktów prawnych o zróżnicowanym charakterze; są to zarówno zmiany fundamentalne - reformy prawa finansowego (bankowego, budżetowego - obecnie finansów publicznych, systemu finansowego gmin - obecnie także powiatów i samorządów województw), jak i zmiany incydentalne, odcinkowe, dostosowawcze; wynikają one z jednej strony ze zmian w systemie gospodarczym oraz bieżącej polityki państwa, z drugiej - z korekty pospiesznych, nieprzygotowanych, niezsynchronizowanych z innymi aktami prawnymi legislacji, a nawet wielokrotnych zmian uchwalonych aktów przed ich wejściem w życie, np. zmiany w ostatnich latach ustawy o podatkach i 19/231 opłatach lokalnych, systemu finansowego samorządu terytorialnego, częste zmiany ustaw regulujących oba podatki dochodowe i podatki pośrednie; • występowanie systemu delegacji dla Rady Ministrów, Ministra Finansów, odesłań do aktów niższego rzędu, bez merytorycznych rozstrzygnięć w aktach ustawowych; system odesłań do ustaw dotyczy zarówno przepisów rozdziału X „Finanse publiczne” Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., jak i ustaw zwykłych; • zmienny zakres przedmiotowy prawa finansowego; istotne zmiany nastąpiły w związku z odejściem od gospodarki planowej w 1990 r. i ograniczeniem publicznego prawa finansowego (odmienny byt prawny dotyczy finansów przedsiębiorstw, ubezpieczeń i bankowości komercyjnej, należącej obecnie do prawa prywatnego, wzrasta zaś rola europejskiego prawa finansowego); • coraz większa jednolitość regulacji prawnych dla poszczególnych, różnych podmiotów własności, o odmiennym statusie prawnym (osób fizycznych i prawnych, sektora państwowego i prywatnego). Źródła prawa finansowego mają różną rangę prawną, akty prawne wydawane są przez upoważnione organy państwowe i samorządowe w granicach nadanych im kompetencji (władztwa finansowego). Można je usystematyzować według kryterium: • hierarchii organów (organy władzy i organy administracji), • ich formy własności (organy państwowe i samorządu terytorialnego), • charakteru regulacji (prawo ustrojowe, materialne i proceduralne), • przedmiotu regulacji dotyczącej różnych działów prawa (prawo budżetowe, w tym prawo regulujące dochody budżetowe - prawo podatkowe, celne, prawo regulujące wydatki budżetowe oraz normujące dług publiczny, prawo finansowe samorządu terytorialnego, prawo walutowe, prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo finansowe ubezpieczeń gospodarczych, prawo finansowe przedsiębiorców). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, należy wymienić fundamentalne dla poszczególnych działów prawa finansowego regulacje prawne: • Konstytucję RP uchwaloną 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, w tym rozdział X „Finanse publiczne” (Dz. U. nr 78, poz. 483), • ustawę z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148), • ustawę z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 14, poz. 114), • ustawę z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966), • ustawę z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267), • ustawę z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577), • ustawę z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 65), • ustawę z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60), • ustawę z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176), • ustawę z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 54, poz. 654), • ustawę z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535), • ustawę z 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. nr 29, poz. 257), 20/231 • ustawę z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 9, poz. 84), • ustawę z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 1, poz. 2), • ustawę z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 72, poz. 665), • ustawę z 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. nr 141, poz. 1178), • ustawę z 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. nr 68, poz. 622), • ustawa z 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. nr 68, poz. 623), • ustawę z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. nr 183, poz. 1538), • ustawę z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 120, poz. 1300), • ustawę z 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. nr 6, poz. 27), • ustawę z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. nr 154, poz. 792), • ustawę z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43). Źródłami polskiego prawa finansowego jest również europejskie ponadnarodowe prawo finansowe. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. zawiera przepisy określające podstawy ustroju gospodarczego w zmienionym od 1990 r. systemie społeczno-politycznym państwa polskiego. Jedną z podstawowych zasad tego ustroju jest zasada społecznej gospodarki rynkowej, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej została sformułowana w niemieckiej nauce po drugiej wojnie światowej (niejasne wówczas określenie soziale Marktwirtschaft użyte zostało po raz pierwszy przez Alfreda Mueller-Armacka), współcześnie jednak również nie jest rozumiana jednolicie. Określić ją można jako modelową politykę społeczno-ekonomiczną państwa, polegającą na zachowaniu, w ramach zasad wolnego rynku, interwencji państwa w przebieg procesów rynkowych. Interwencja państwa, reprezentowanego przez państwowe i samorządowe podmioty publiczne, ma m.in. na celu ochronę warunków bytu najsłabszych ekonomicznie grup społecznych. Problematyka finansowa regulowana jest w odrębnym rozdziale X Konstytucji RP, zatytułowanym „Finanse publiczne”. Ponadto wiele artykułów Konstytucji poświęconych jest wyłącznie tej problematyce. Niektóre z nich regulują bezpośrednio zagadnienia finansów publicznych, inne zawierają dyspozycje do regulacji przez odrębne ustawy. Przepisy konstytucyjne dotyczą w szczególności: • specyfiki prawodawstwa finansowego, • zagadnień procedury budżetowej, • długu publicznego i deficytu budżetowego, • dochodów publicznych, w tym dochodów jednostek samorządu terytorialnego, • centralnego banku państwa. Ze względu na rosnące znaczenie finansów dla podstaw istnienia państwa i jego rozwoju Konstytucja nadaje szczególną rolę normom prawa finansowego. Wyraża się ona w następujących uregulowaniach: • skutki finansowe proponowanych regulacji ustawowych powinny być przedstawione Sejmowi, zaś ratyfikacja umów międzynarodowych powodujących znaczne finansowe obciążenie państwa i jej wypowiedzenie wymaga zgody ustawowej, 21/231 • w stosunku do orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów, • w wielu sprawach z zakresu różnych dziedzin finansów publicznych, zarówno z uwagi na tę doniosłość, jak i konieczność ochrony prawnej gwarantowanej przez państwo, Konstytucja przewiduje wymóg formy ustawowej; dotyczy to: gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne, czyli określania podatków i innych danin publicznych, w tym podatków i opłat lokalnych oraz innych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, budżetu państwa, sposobu zarządzania majątkiem Skarbu Państwa, ustanowienia monopolu, zaciągania pożyczek oraz udzielania państwowych gwarancji i poręczeń, nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne, a także sposobu obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego, • niektóre ustawy mają przy tym tak szczególne znaczenie ustrojowe, iż uznano, że inicjatywa ustawodawcza może należeć tylko do Rady Ministrów jako organu odpowiedzialnego za prowadzenie polityki gospodarczej; są to ustawy regulujące budżet, dług publiczny oraz gwarancje skarbowe, • ze względu na potrzebę wnikliwego rozpatrzenia projektów ustaw podatkowych przez parlament nie mogą one być wniesione jako projekty pilne; wydaje się, że tym zastrzeżeniem powinny być objęte również projekty ustaw budżetowych. Ustawą o zasadniczym znaczeniu dla problematyki finansów publicznych i prawa finansowego, obowiązującą od 1999 r., jest ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ma ona całościowy charakter, ale tylko w zakresie problematyki budżetowej. Zastąpiła ona ustawę z 26 listopada 1998 r., wcześniej - ustawę z 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe. Jej celem jest ponadto wykonanie dyspozycji zawartych w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., zwłaszcza w zakresie problematyki budżetu państwa i długu publicznego, oraz dostosowanie polskiego prawa finansowego do standardów europejskich. Dążeniem jej twórców jest także uwzględnienie zmian wprowadzonych od 1999 r. w związku z reformą ustrojową administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego. Istotnym zamierzeniem jest również racjonalizacja wykorzystania środków publicznych oraz wzmocnienie kontroli nad gospodarką tymi środkami poprzez ich konsolidację i zwiększenie jawności oraz przejrzystości wydatków publicznych. Zamierzenia ustawodawcy nie zostały, jak się wydaje, w pełni zrealizowane również w ustawie z 30 czerwca 2005 r. Ustawa o finansach publicznych łączy tematykę zawartą w pierwotnej ustawie Prawo budżetowe z problematyką długu publicznego, która stanowi także część szeroko rozumianego prawa budżetowego. Nie reguluje natomiast, mimo zapowiedzi, zasad gromadzenia środków pieniężnych (pobierania i gromadzenia dochodów oraz przychodów), a wyłącznie wydatkowanie tych środków oraz zarządzanie długiem publicznym. Nieuzasadniona jest zmiana nazwy ustawy w stosunku do dotychczas obowiązującej, gdyż nie zwiększył się - poza zagadnienia prawa budżetowego - zakres merytoryczny regulacji. Nie znajduje również merytorycznego uzasadnienia wydzielenie problematyki naruszeń dyscypliny finansów publicznych w odrębnej ustawie. Ponadto ustawa o finansach publicznych nie wniosła nowych koncepcji ani nie rozstrzyga koniecznych do uregulowania zagadnień w dziedzinie finansów publicznych. Nie rozwiązuje w szczególności: • problemu statusu instytucji Skarbu Państwa oraz jego stosunku do budżetu państwa, mimo że stosuje to pojęcie, • problemu audytu wewnętrznego, w tym np. relacji do kontroli finansowej oraz kontroli wewnętrznej, • nie normuje zagadnień klasyfikacji budżetowej w sposób zgodny z zasadami europejskiej klasyfikacji działalności czy zasadami zawartymi w obowiązującej równolegle ustawie z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, wprowadza natomiast nową systematykę środków publicznych zupełnie odmienną od tradycyjnej, obowiązującej nadal klasyfikacji wydatków budżetowych - oraz stosuje również równolegle inną klasyfikację wydatków budżetu państwa, • nie reguluje zasad obliczania długu publicznego w relacji do PKB, nakazanego w przepisach Konstytucji, odsyła bowiem w tym zakresie od odrębnych ustaw, • nie stwarza należytych warunków przestrzegania zasady racjonalnego dysponowania środkami budżetowymi, w szczególności w zakresie dotacji budżetowych czy inwestycji finansowanych z budżetu państwa lub np. wykorzystywania różnych nadużywanych w praktyce form pomocy socjalnej, 22/231 powołuje natomiast nowe, stale rozbudowywane formy organizacyjno-prawne, dublujące już istniejące, których efekty pracy nie przyczyniają się do zwiększenia dyscypliny budżetowej. Ustawa o finansach publicznych pozwala na rozluźnienie, a nawet na ominięcie rygorów prawa budżetowego poprzez stosowanie dotychczasowych pozabudżetowych form prawno-organizacyjnych (gospodarstw pomocniczych, zmodyfikowanej instytucji środków specjalnych w postaci rachunków dochodów własnych oraz funduszy motywacyjnych, zakładów budżetowych oraz funduszy celowych, choć niejednoznacznie została określona w ustawie kwestia ich powoływania - fundacji, agencji, funduszy (w tym NFZ), a także osób prawnych z pogranicza prawa publicznego i prywatnego, których szczegółowe plany finansowe i sprawozdawczość pozostają nadal poza parlamentarną kontrolą. Konsolidacji finansów publicznych nie sprzyja ponadto wprowadzona możliwość udzielania oprocentowanych pożyczek z budżetu państwa, których warunki regulowane są umowami; stawia to budżetowe instytucje w pozycji komercyjnych instytucji kredytowych, działających według przepisów prawa prywatnego. Postulowana przejrzystość finansów publicznych, wyrażona również w tytule rozdziału, nie została zapewniona. Wręcz przeciwnie, w związku z wprowadzonymi niejednoznacznymi pojęciami i podziałami (np. zamiennie używanymi pojęciami: „organy państwa”, „jednostki” lub „jednostki organizacyjne”, „jednostki sektora finansów publicznych”, „jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych”, „jednostki zaliczone do podsektora”, „jednostki podsektora”, „formy organizacyjnoprawne jednostek sektora finansów publicznych”, „jednostki organizacyjne należące do sektora finansów publicznych”, „podmioty” lub „ogół podmiotów” albo „podmioty publiczne”), definiowanymi często niezrozumiale (np. definicja „potrzeb pożyczkowych budżetu państwa” jako „zapotrzebowanie”) lub niewłaściwie (np. definiowanie „długu Skarbu Państwa” jako „zadłużenia Skarbu Państwa”), wieloma odesłaniami do wydawania innych aktów prawnych, w szczególności rozporządzeń Ministra Finansów, niestaranną redakcją przepisów oraz dużą objętością jej treści ustawa staje się mało czytelna. Treść przepisów ustawy o finansach publicznych jest w wielu artykułach sprzeczna z innymi przepisami. Przykładowo trafniejsze byłoby określenie: „finanse sektora publicznego” zamiast „sektor finansów publicznych” lub jednolite, zgodne z brzmieniem Konstytucji, używanie pojęcia „środki publiczne” zamiast „środki finansowe na cele publiczne”. Sprzeczny z Konstytucją jest również przepis zezwalający na wydanie „wspólnego” aktu prawnego przez organ administracji rządowej w porozumieniu z Ministrem Finansów. Niedostosowane do Konstytucji są również przypadkowe niejako określenia, np. pojęcie „sprawozdanie finansowe”, „informacja z wykonania budżetu państwa”, „sprawozdanie budżetowe”, „roczne sprawozdanie z wykonania budżetu państwa”, „sprawozdanie z wykonania procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych i ich rozdysponowaniem” obok „sprawozdań w zakresie operacji finansowych”, podczas gdy Konstytucja wymaga „sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej”. Wiele przepisów ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie kreuje bowiem uprawnień i obowiązków konkretnych organów, np. nie jest normą prawną deklaracja tworząca jeden z artykułów ustawy: „finanse publiczne są jawne”, a zamiast języka prawnego używa się żargonu urzędniczego, np. przy określeniu: „zafakturowany zakres zadań rzeczowych”, „okresy zapadalności”, „potrzeby pożyczkowe budżetu państwa”, „narosłe kwoty”, „należne dochody”, „omówienie ustawy budżetowej”, „przekazanie na dochody budżetu państwa”; są one ponadto nieprecyzyjne, np. w sformułowaniu „znaczące kwoty zaległości podatkowych”, „zarządzanie aktywami finansowymi [...] obejmuje [...] wykonywanie operacji i działań na rynkach finansowych”, „podstawowe kryteria przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia”, „finansowe instrumenty pochodne”. Wszystkie negatywne cechy tego podstawowego aktu normatywnego z dziedziny finansów publicznych tworzą różnorodne trudności interpretacyjne. W celu zmiany przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne rząd skierował do Sejmu w 2003 r. projekt nowej wersji ustawy o finansach publicznych, regulujący ponadto relacje finansowe między budżetem państwa a budżetem Unii Europejskiej. Większość wskazanych wad nie została skorygowana. Projekt został uchwalony 30 czerwca 2005 r. przez Sejm. 25 lipca 2005 r. Prezydent RP wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy dotyczących kontroli finansowej i audytu wewnętrznego przeprowadzonych w jednostkach związanych z sądownictwem. Trybunał orzekł częściową niekonstytucyjność trzech artykułów jako stanowiących potencjalne zagrożenie dla niezależności władzy sądowniczej. Prezydent podpisał ustawę po konsultacji z parlamentem, z wyłączeniem tych artykułów. 6. Administracja finansów publicznych, kontrola finansowa i audyt wewnętrzny 6.1. Administracja finansów publicznych 23/231 Administracja finansów publicznych jest częścią administracji publicznej i wraz z nią przechodzi kolejne reformy. Określana jest jako zespół organów, osób i jednostek organizacyjnych, których podstawowe zadanie polega na realizacji funkcji administracji w sferze finansów publicznych. Wśród tych kategorii wyróżnić można organy finansowe, zarządzające finansami w sposób władczy poprzez stanowienie ogólnego systemu prawa finansowego oraz wydawanie norm prawa miejscowego, aktów administracyjnych, decyzji zawierających nakazy i zakazy określonego zachowania się w sprawach indywidualnych dotyczących gromadzenia dochodów, dokonywania wydatków i innych operacji finansowych. Są to organy kolegialne lub jednoosobowe, występujące w ramach administracji państwowej oraz samorządowej. Szczególnym rodzajem publicznej administracji finansowej są organy i instytucje Wspólnot Europejskich, stojące na straży interesów finansowych (por. szerzej rozdz. V). Pomocniczą rolę pełnią służby finansowe (aparat finansowy), przygotowując decyzje, opinie i realizując czynności kontrolne i materialno-techniczne na rzecz właściwego organu, któremu podlegają organizacyjnie lub funkcjonalnie. W literaturze proponuje się też podział organów finansowych na: • władcze, zarządzające finansami publicznymi (w Polsce zalicza się do nich Sejm i Senat, Radę Ministrów, Ministra Finansów, Narodowy Bank Polski), • aparat wykonawczy (w tym zwłaszcza aparat finansowy podległy ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych). Tak szeroka kwalifikacja organów finansowych wydaje się nieuzasadniona, gdyż wszystkie organy władzy i administracji publicznej wykonują w ramach swych kompetencji zadania z zakresu finansów publicznych. Nie upoważnia to jednak do określania ich mianem administracji finansowej. Organem finansowym (administracją finansów publicznych) byłby więc tylko organ, którego działalność wyczerpuje się w zarządzaniu finansami publicznymi. Historia administracji finansów publicznych, jak zauważono uprzednio, jest związana z poborem dochodów na rzecz panującego i zarządzaniem jego dobrami. Już w starożytności pojawiały się pierwsze urzędy zarówno poboru z nadań za zasługi lub jako dzierżawa, jak i kontroli tego poboru sprawowanej przez cenzorów. Zorganizowano już wówczas administrację skarbową, której zadaniem było sporządzanie zestawień zebranych dochodów i dokonanych wydatków publicznych oraz planowanych. Za Oktawiana Augusta w Rzymie wykształciła się zasada odrębności w zarządzaniu finansami, stanowieniu o dochodach i wydatkach od funkcji poboru dochodów i kontroli rzetelności jego działania. Władztwo panującego w średniowieczu i czasach nowożytnych przejmowały parlamenty, wzrost kontroli finansowej prowadził zaś do powstania instytucji ministra finansów, wraz z aparatem skarbowym. Współczesny model administracji finansów publicznych opiera się nie tylko na jednym centralnym organie administracji finansowej, lecz obejmuje kilka organów, między które podzielone są kompetencje w zakresie centralnego zarządzania finansami publicznymi. W Polsce jest to w szczególności minister właściwy do spraw budżetu, finansów publicznych, do spraw instytucji finansowych - kierowane przez jednego ministra, Ministra Finansów, wraz z jego rozbudowaną administracją skarbową i celną, oraz minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, minister właściwy do spraw gospodarki i centralny bank państwa - Narodowy Bank Polski. W wyniku reformy struktur państwowych w 1996 r. dokonano podziału zadań i kompetencji z zakresu finansów publicznych, według którego naczelnym organem wykonawczym administracji finansowej pozostaje Minister Finansów. Do zakresu jego działania należy inicjowanie polityki finansowej państwa i koordynacja publicznej działalności finansowej. Są to: • sprawy podejmowane samodzielnie (np. opracowywanie bilansu finansowego państwa, bilansu płatniczego, budżetu państwa, ustalanie zasad organizacyjnych i warunków emisji papierów wartościowych, obsługa długów państwowych, kontrola skarbowa), • zagadnienia rozstrzygane w drodze współdziałania z innymi organami (np. w przygotowywaniu założeń polityki pieniężnej państwa, zasad i warunków udzielania kredytów, ustalania kursów walutowych, przy opracowywaniu założeń polityki finansowej państwa, założeń polityki inwestycyjnej, realizacji polityki dewizowej, celnej). W wyniku regulacji ustawy o działach administracji rządowej kompetencje Ministra Finansów zostały rozdzielone między trzy wymienione wyżej działy, którymi nadal kieruje (por. także rozdział II pkt 6). 24/231 Dział budżet obejmuje sprawy: • opracowywania budżetu, wykonywania - z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych - budżetu państwa, kontroli realizacji budżetu państwa, przygotowywania sprawozdań z wykonania budżetu państwa oraz nadzoru nad działalnością organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, • systemu finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej, bezpieczeństwa państwa, • sprawy wynikające z zarządzania długiem publicznym. Dział finanse publiczne obejmuje realizację dochodów i wydatków budżetu państwa, w szczególności obejmujących podatki bezpośrednie, pośrednie oraz opłaty, cła, koordynowanie współpracy finansowej, kredytowej i płatniczej z zagranicą, współdziałanie w opracowywaniu związanych z tym spraw oraz współpracy z międzynarodowymi organizacjami finansowymi, bilansu finansów sektora publicznego i prognozowanie bilansu płatniczego, finansowanie jednostek realizujących zadania objęte budżetami publicznymi, dochodzenie należności Skarbu Państwa, kontrolę skarbową oraz nadzór nad organami kontroli skarbowej, cen, gier losowych i zakładów wzajemnych, rachunkowości i prawa dewizowego. Dział instytucje finansowe obejmuje sprawy banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy powierniczych i innych instytucji finansowych oraz funkcjonowanie rynku finansowego, w tym określone w odrębnych przepisach zadania w zakresie obrotu papierami wartościowymi. Aparatem wykonawczym Ministra Finansów (ministra właściwego do spraw finansów publicznych) jest Ministerstwo Finansów oraz urzędy i izby skarbowe. Tworzą one organy pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu podatkowym oraz w postępowaniu karnym skarbowym przed organami finansowymi, a także w postępowaniu egzekucyjnym świadczeń podatkowych. Organami odwoławczymi od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa w sprawach podatkowych są samorządowe kolegia odwoławcze. Od 1991 r. funkcjonuje nowy, wzmocniony system organów kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności, stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Celem tej kontroli jest również badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem państwowych osób prawnych. Organami kontroli skarbowej są: • Minister Finansów (minister właściwy do spraw finansów publicznych) jako naczelny organ kontroli skarbowej, • Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stopnia nad inspektorami kontroli skarbowej, • dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Ustawą z 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizacji jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych wprowadzono nowe podmioty w administracji finansów publicznych. Ich zadaniem jest koordynacja działań w zakresie wykonywania na obszarze województwa polityki finansowej państwa, w tym polityki podatkowej, celnej i kontrolnej. Kolegium tworzy dyrektor izby skarbowej, dyrektor administracji celnej, dyrektor urzędu kontroli skarbowej i naczelnik urzędu skarbowego. Celem ich działania jest ścisłe powiązanie polityki podatkowej i celnej w związku ze zmianą funkcji administracji celnej przy akcesji do Unii Europejskiej. Centralnym bankiem państwa w Polsce jest Narodowy Bank Polski (NBP). Jego działalność ma na celu umacnianie wartości polskiego pieniądza. Na mocy postanowień konstytucyjnych nadane zostało mu wyłączne uprawnienie do emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej (por. rozdz. VI). Organami NBP jest Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej oraz zarząd NBP. NBP wykonuje nadzór nad działalnością banków komercyjnych; sprawuje go Komisja Nadzoru Bankowego, której przewodniczy Prezes NBP. NBP realizuje swe zadania poprzez centralę, oddziały okręgowe i inne jednostki organizacyjne. 25/231 Drukiem banknotów zajmuje się Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych, wytwarzaniem monet zaś - Mennica Państwowa. W ramach systemu bankowego działa Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG). Jest to podmiot publiczny, gospodarujący środkami finansowymi banków komercyjnych, wpłacanymi w ramach systemu obowiązkowego i umownego gwarantowania bezpieczeństwa depozytów bankowych, ale o szczególnym statusie prawnym, o ograniczonym zakresie obowiązków publicznoprawnych (wyłączenie stosowania procedury zamówień publicznych, poddania się kontroli NIK). Podstawowym celem działalności BFG jest ochrona deponentów przed utratą środków ulokowanych w bankach zagrożonych niewypłacalnością w formie zwrotnej pomocy finansowej udzielanej bankom o zagrożonej wypłacalności. W związku z prywatyzacją większości banków państwowych, działających obecnie jako prywatne banki komercyjne, tylko Powszechna Kasa Oszczędności BP SA i Bank Gospodarstwa Krajowego zachowały status banku państwowego, prowadząc działalność uregulowaną w ustawie - Prawo bankowe. Podczas gdy bank PKO BP SA niebawem, w związku z zamierzoną jego prywatyzacją straci status banku państwowego, BGK, od 1924 r., pełni szczególną misję banku państwa. Do jego podstawowych celów należy wspieranie sektorów i obszarów uznanych za priorytetowe w programach społecznogospodarczych rządu i samorządu terytorialnego, obsługa budżetów publicznych, a także wykonywanie funkcji komercyjnej przez sieć oddziałów na terenie całego kraju. Prawo celne posługuje się pojęciem organów celnych, które realizują swe zadania przy pomocy podległych im urzędów. Organem celnym pierwszej instancji w sprawach celnych jest naczelnik urzędu celnego, wyższej - dyrektor izby celnej. Organem najwyższego stopnia jest Minister Finansów. Sprawuje on m.in. nadzór w sprawach celnych, współdziała w kształtowaniu polityki celnej państwa, prowadzi postępowanie w sprawach celnych określonych w ustawie, współpracuje z organami celnymi innych państw i organizacjami międzynarodowymi. W związku z nowymi zadaniami Ministra Finansów Główny Urząd Ceł i Inspekcja Celna uległy likwidacji. Administracja gospodarcza, w tym administracja finansami publicznymi i publiczna działalność finansowa, realizowana jest również przez ministrów działających w ramach Rady Ministrów jako jej członkowie oraz jako podmioty kierujące określonymi działami administracji rządowej lub wypełniający zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres ich działania określają ustawy oraz statuty nadane przez Prezesa Rady Ministrów. Od 1996 r. istotne zadania w zakresie gospodarowania mieniem i publicznymi środkami finansowymi pełni Minister Skarbu Państwa oraz minister właściwy do spraw gospodarki. Minister Skarbu pełni funkcje właściciela w stosunku do aktywów majątkowych przedsiębiorstw państwowych, spółek Skarbu Państwa lub z jego udziałem i innych podmiotów publicznych w obrocie gospodarczym (por. wyżej na temat pojęcia Skarbu Państwa). Niektóre z zadań dotyczących realizacji polityki gospodarczej wykonują urzędy centralne, w szczególności Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Urząd Zamówień Publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego są samodzielnymi, odrębnymi od państwa podmiotami publicznoprawnymi, organizacja administracji finansami publicznymi tych jednostek jest więc również odrębna. Władztwo finansowe samorządu teytorialnego wykonywane jest na określonym terytorium w sferze gospodarki finansowej. W ramach ustaw samorząd realizuje na własny rachunek uprawnienia dotyczące procedury budżetowej, polityki podatkowej, w tym poboru danin, dokonywania wydatków, zaciągania kredytów i pożyczek, emisji obligacji komunalnych itd. (por. rozdz. IV). Na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego zarządzanie finansami odbywa się według takich samych lub podobnych zasad. Podstawowym organem stanowiącym i kontrolnym w jednostkach samorządu terytorialnego jest wybierana przez mieszkańców rada (sejmik samorządowy województwa). Do wyłącznej właściwości rad należy zwłaszcza podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych i finansowych oraz organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Rada może powoływać stałe i doraźne komisje, przy czym zobowiązana jest powołać komisję rewizyjną, kontrolującą działalność zarządu oraz samorządowych jednostek organizacyjnych. W przeciwieństwie do komisji rad gmin komisje powiatowych rad i sejmiku województwa można powoływać tylko wśród radnych. Organami wykonawczymi gmin są wójtowie, w gminach zaś posiadających prawa miejskie burmistrzowie i prezydenci miast. Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, 26/231 burmistrza i prezydenta miasta przesądziła o ich bezpośrednim wyborze. Do zadań tych organów należy przygotowywanie projektów uchwał gminy i określenie sposobu ich wykonywania, a także gospodarowanie mieniem komunalnym, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz przygotowanie projektu budżetu i jego wykonywanie. W powiatach i województwach organem wykonawczym są zarządy, wybierane i kontrolowane przez radę (sejmik). W składzie zarządu znajdują się: - w powiatach - starosta jako przewodniczący oraz 3-5 radnych, - w województwie - marszałek województwa oraz pięć osób (marszałek, wicemarszałkowie i pozostali członkowie mogą być wybrani spoza składu sejmiku województwa). Zarząd wykonuje uchwały organów stanowiących (w powiecie - rady, w województwie - sejmiku), przygotowuje projekty uchwał - w tym uchwały budżetowej, a po uchwaleniu budżetu wykonuje go, gospodaruje mieniem, kieruje, koordynuje i kontroluje działalność samorządowych jednostek organizacyjnych. Zadanie swe wykonuje: • w formach władczych, stanowiąc akty normatywne - akty porządkowe w formie zarządzeń, zatwierdzane na posiedzeniu rady, oraz akty indywidualne (decyzje administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), • w formach cywilnoprawnych, w szczególności gospodarując mieniem czy środkami finansowymi. Organ wykonawczy wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego. Jako organ, który reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz, jest on uprawniony do podejmowania czynności procesowych przed sądem, może udzielać pełnomocnictwa do reprezentowania. Zadania i kompetencje poszczególnych organów władzy i administracji samorządowej szczegółowo określają przepisy ustaw, zwłaszcza ustaw o ustroju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w rozdziale IV), i precyzuje statut każdej z tych jednostek. Publiczna gospodarka finansowa podejmowana jest również przez organy i instytucje, których status prawny nie jest jednoznaczny w polskim prawie i które są usytuowane między podmiotami sektora publicznego i prywatnego. Są to instytucje związane z działem ochrona zdrowia: Narodowy Fundusz Zdrowia, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, izby lekarskie (stanowiące instytucję samorządu zawodowego), ubezpieczeń społecznych (zakłady ubezpieczeń społecznych), gospodarki (przedsiębiorstwa państwowe, spółki prawa publicznego, agencje i fundacje, banki państwowe). Dysponują one publicznymi środkami finansowymi, w szczególności ich dochody pochodzą w istotnej mierze ze środków gromadzonych na zasadach zbliżonych do obowiązujących dla form budżetowych. Funkcjonują równocześnie na rynku i jak inne podmioty komercyjne stosują zasady działania obowiązujące na nim, dotyczące podmiotów prywatnych, w szczególności przepisy prawa handlowego i zasady obowiązujące przy wydatkowaniu środków finansowych podmiotów komercyjnych. Równocześnie jako podmioty korzystające z publicznych środków finansowych podlegają szczególnym regulacjom prawnym, np. dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych wprowadza pojęcie podmiotów sektora finansów publicznych. Zalicza do nich: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego, organy oraz ich związki, 2) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, 3) państwowe i samorządowe fundusze celowe, 4) państwowe szkoły wyższe, 5) jednostki badawczo-rozwojowe, 6) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 7) państwowe lub samorządowe instytucje kultury, 27/231 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze, 9) Narodowy Fundusz Zdrowia, 10) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, 11) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Systematyka ustawowa nie jest jednolita i wyczerpująca, gdyż organy władzy i administracji są zarazem jednostkami budżetowymi (z tym że np. minister jest organem, a ministerstwo jednostką budżetową), państwowe szkoły wyższe (wyklucza samorządowe), ZUS, NFZ i inne wymienione wyżej podmioty są równocześnie osobami prawnymi, a funduszem jest także Fundusz Emerytalno-Rentowy, administrowany przez KRUS. Zastosowanie w tej klasyfikacji niejednolitych kryteriów podziału powoduje także nakładanie się dokonanych podziałów. Należy dodać, iż ustawodawca nie zrezygnował z uprzedniego projektowanego rozróżnienia na podsektor samorządowy i rządowy oraz ubezpieczeń społecznych. W związku jednak z koniecznością dostosowania do zasad statystyki i rachunkowości budżetowej określonej w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 95) podział sektora, dokonany na trzy grupy podmiotów: rządowe, samorządowe i ubezpieczeń społecznych, staje się wymogiem prawa europejskiego. Za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym za funkcjonowanie kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w tej jednostce, odpowiada jej kierownik. Określone obowiązki może powierzyć pracownikom jednostki. W szczególności kierownik jednostki powierza obowiązki głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych (budżetu państwa, części budżetowej) oraz głównemu księgowemu i skarbnikowi budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przejmuje on równocześnie odpowiedzialność za ich realizację. W jednostkach sektora finansów publicznych główni księgowi prowadzą rachunkowość jednostki, wykonują dyspozycje środkami pieniężnymi, dokonują wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących tych operacji. Szczególnym urzędnikiem o statusie określonym ustawą jest skarbnik gminy (powiatu, województwa) główny księgowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jest on samorządowym podmiotem finansowym, częścią organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Powoływany jest i odwoływany na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub przewodniczącego zarządu przez radę (sejmik) jednostki samorządu terytorialnego. Sposób powołania świadczy o dążeniu ustawodawcy do dobrej współpracy między skarbnikiem a wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) lub przewodniczącym zarządu. Pod względem hierarchii służbowej stanowisko skarbnika (głównego księgowego) zrównane jest ze stanowiskiem zastępcy kierownika jednostki (np. zastępcy burmistrza gminy). Uczestniczy on w pracach organu wykonawczego, jednak bez prawa głosu. Rola skarbnika jest bardzo istotna w zakresie gospodarki finansowej danej jednostki samorządowej, w szczególności przy kształtowaniu budżetu we wszystkich jego fazach, a także jako organu kontroli wewnętrznej w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Prawa i obowiązki skarbnika i głównego księgowego określa ustawa o finansach publicznych. Od 1 stycznia 2001 r. nie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 1991 r. w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych; problematyka w nim zawarta nabrała rangi ustawowej. 6.2. Kontrola finansowa i audyt wewnętrzny Szczególne uprawnienia ma rozbudowany w Polsce, zorganizowany na różnych szczeblach struktur organizacyjnych państwa, aparat kontroli finansowej oraz wprowadzany od niedawna audyt wewnętrzny w administracji publicznej. W polskim systemie prawno-ustrojowym, zgodnie z zasadą podziału władz w państwie, kierowanie (zarządzanie) i kontrola to funkcje realizowane przez odrębne organy. 28/231 W dotychczasowym prawie polskim i literaturze kontrola rozumiana jest jako proces (działalność) polegający na porównaniu stanu obowiązującego (postulowanego, wyznaczonego) ze stanem faktycznym (wykonanym, rzeczywistym). Proces ten składa się z kolejnych czynności: 1) wyznaczenia stanu postulowanego (obowiązującego), określonego w planach, programach, standardach, założeniach politycznych, decyzjach, w zasadach gospodarnego, sprawnego działania, obowiązujących wytycznych międzynarodowych organizacji zrzeszających instytucje audytu i kontrolne oraz w innych kryteriach audytu i kontroli itd.; 2) ustalenia stanu rzeczywistego (wykonania) - na podstawie faktycznych danych ujętych w systemach sprawozdawczych, rachunkowych, ewidencji, uzyskanych w wyniku obserwacji itd.; 3) porównania stanu obowiązującego z rzeczywistym w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności; 4) wyjaśnienia przyczyn i skutków stwierdzonej zgodności lub niezgodności między stanem obowiązującym a stanem rzeczywistym. Celem kontroli jest ustalenie zgodności między stanem obowiązującym a rzeczywistym. W przypadku stwierdzenia niezgodności (rozbieżności) między stanem rzeczywistym (faktycznym) a obowiązującym (postulowanym) konieczne jest wyjaśnienie przyczyn ewentualnego występowania tych różnic i podjęcie środków zaradczych, usunięcie uchybień oraz (bądź) zastosowanie sankcji. Jednakże sama kontrola nie obejmuje czynności pokontrolnych ani tym bardziej zarządzania, administrowania. Te czynności mogą natomiast wypełniać pojęcie nadzoru. Jest to pojęcie szersze od pojęcia kontroli, zawiera bowiem, poza kontrolą, elementy podejmowania decyzji, ustalania wytycznych, zarówno przed, jak i po jej przeprowadzeniu. Nadzór obejmuje również, poza kontrolą, czynną ingerencję w działalność jednostki kontrolowanej, dokonywaną w ramach prawa; towarzyszy temu współodpowiedzialność za stan wykonany ze strony organu nadzorującego. W wyniku dokonania kontroli organ nadzorujący (również kierowniczy) podejmuje działania władcze, zmierzające do usunięcia uchybień, mające na celu zapewnienie zgodności między stanem obowiązującym a rzeczywistym. Równocześnie organ ten ponosi współodpowiedzialność za funkcjonowanie organu nadzorowanego. Nie może jednak zastępować jednostek nadzorowanych w ich działalności. W teorii i przepisach prawa, w języku praktyki i w wyrażeniach potocznych pojawiają się pokrewne pojęcia, nie zawsze jednolicie rozumiane. Są to między innymi pojęcia: rewizji (jako metoda kontroli oznaczającej kontrolę dokumentów), inspekcji (rozumianej również jako metody kontroli dokonywanej na miejscu), analizy ekonomicznej (powiązanej z metodą badania, dokonywania różnego rodzaju porównań), controllingu (celem tej kontroli jest opracowanie systemu wspierającego kadrę kierowniczą w zakresie optymalizacji zysku). Formą kontroli jest również audyt zewnętrzny. Audyt zewnętrzny służy przysporzeniu wartości dodanej jednostki będącej przedmiotem audytu oraz bezpieczeństwu obrotu gospodarczego. Jest on przeprowadzany w podmiotach prawa handlowego (jednostkach komercyjnych), głównie prywatnego, przez uprawniony podmiot zewnętrzny, zgodnie z wymogami prawa, działając na rzecz właściciela. Prowadzony jest również w podmiotach sektora finansów publicznych (funduszach, fundacjach, agencjach), jak i jednostkach państwowych niebędących podmiotami sektora finansów publicznych, np. państwowych bankach, przedsiębiorstwach, spółkach prawa handlowego. Audyt zewnętrzny określany jest jako proces sprawdzania rachunków księgowych za miniony okres pod względem zgodności z prawem i profesjonalnymi standardami. Z zasady jest formą kontroli zewnętrznej, w odróżnieniu od audytu wewnętrznego, instytucji funkcjonującej wewnątrz badanej (kontrolowanej) struktury (por. niżej). Istotą bowiem tego rodzaju kontroli jest niezależność od podmiotu kontrolowanego. Audyt zewnętrzny prowadzą biegli rewidenci, zatrudnieni okresowo na podstawie umowy cywilnoprawnej. W procesie kontroli wyróżnia się wiele jej rodzajów, wyodrębnionych na podstawie różnych kryteriów: 1) ze względu na kryterium czasu, w którym dokonuje się kontroli, i stosunek czasu do stanu faktycznego, jako kontrola wstępna, następna i bieżąca; 2) ze względu na sposób ustalania stanu rzeczywistego - kontrola faktyczna i dokumentalna; 29/231 3) ze względu na sposób badania dokumentów - kontrola formalna i merytoryczna; 4) ze względu na zakres przedmiotu kontroli - kontrola pełna i odcinkowa (lub problemowa); 5) ze względu na usytuowanie lub stosunek organu kontrolowanego i kontrolującego - kontrola zewnętrzna i wewnętrzna; 6) ze względu na rodzaj przedmiotu kontroli - kontrola merytoryczna procesów rzeczowych, kontrola finansowa itd. Kontrola wewnętrzna (stanowiąca część organizacji jednostki podlegającej kontroli) oraz kontrola finansowa (kontrola specjalistyczna, której przedmiotem jest gospodarka finansowa) są jednymi z wielu rodzajów kontroli wykonywanych przez różnorodne organy kontrolne w każdym państwie. Konieczna jest więc wzajemna koordynacja ich zadań kontrolnych, a w szczególności unikanie dublowania czynności. Szczególnym rodzajem kontroli jest kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych, którą ustawa określa jako dotyczącą operacji związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, sposobem prowadzenia tej gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem. Ze względu zaś na podmioty i przedmiot oraz organy kontroli zewnętrznej rodzajem kontroli jest kontrola finansowa wykonywana w Polsce przez m.in. Najwyższą Izbę Kontroli, Regionalne Izby Obrachunkowe, Ministra Finansów i wymienione wyżej podporządkowane mu organy, Narodowy Bank Polski wraz z Komisją Nadzoru Bankowego w stosunku do banków komercyjnych, Komisję Papierów Wartościowych i Giełd. Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich zapewniana jest przez organy Komisji Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy, Komisję Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (COCOBU) oraz Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw (OLAF). Istotną rolę odgrywa też nadzór Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Audyt wewnętrzny to instytucja systemu zarządzania w sektorze publicznym, wspierająca ten system. Stosowany jest w jednostkach sektora finansów publicznych określanych w ustawie. Audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów wprowadzono w nowelizacji ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (dokonanej w ustawie z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej). Kształtowanie systemu tego audytu, czyli w szczególności struktur organizacyjnych do wykonywania zadań przewidzianych w ustawie, jest w toku. Będzie podlegało doskonaleniu w miarę zdobywania doświadczeń, oceny praktyki działania i stabilizowania systemu w świetle międzynarodowych standardów. Potrzeba wprowadzenia rozwiązań prawnych audytu wewnętrznego uzasadniona jest koniecznością wypełnienia zobowiązań negocjacyjnych z Unią Europejską, wynikających z ustaleń rozdziału 28 „Kontrola finansowa”. Polska zobowiązała się do uregulowania prawnego problematyki wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w celu poprawy sprawności oraz przejrzystości i jawności funkcjonowania administracji publicznej, lepszego wykorzystania publicznych środków finansowych, w tym funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W szczególności celem audytu wewnętrznego w dziedzinie finansów publicznych jest skuteczna ochrona interesów finansowych państw członkowskich i budżetu Unii Europejskiej, które mogą być naruszane m.in. przez niewłaściwe wykorzystanie środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przez kraje członkowskie. Ochrona ta dokonywana jest na podstawie zobowiązań Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Traktat ten w art. 280 wprowadza następujące zasady gospodarowania środkami finansowymi budżetów UE: - zasadę wspólnych działań państw na rzecz ochrony interesów finansowych UE i zakaz naruszania przepisów dotyczących tej sfery przez Radę Ministrów UE (zwaną Radą UE), - zasadę asymilacji, zobowiązującej państwa do zwalczania czynów mających wpływ na interesy finansowe Wspólnoty w tym samym stopniu, w jakim zwalczają one czyny naruszające ich własne interesy finansowe, 30/231 - zasadę informowania, zobowiązującą kraje członkowskie do corocznego przedstawiania organom UE informacji o działaniach podjętych w celu wykonania treści zobowiązań wynikających z postanowień TWE. W tym celu zobowiązano poszczególne państwa członkowskie do utworzenia systemu publicznej wewnętrznej kontroli finansowej (PWKF), obejmującej zarządzanie finansami i kontrolę w jednostkach publicznych, niezależny audyt wewnętrzny działający we wszystkich określonych przez prawo instytucjach publicznych zobowiązanych do ich utworzenia w oparciu o międzynarodowe standardy audytu, a także centralny organ odpowiedzialny za harmonizację i koordynację systemu audytoryjnego w kraju. System audytu wewnętrznego nie podlega regulacjom wspólnotowym. W krajach Unii Europejskiej występują różne modele audytu i kontroli publicznej. Ich rozwiązania prawne są różnorodne, stosuje się odmienne zasady, procedury, określające zróżnicowane uprawienia i obowiązki organów kontroli i audytu. Wielość rozwiązań powoduje potrzebę wymiany doświadczeń między poszczególnymi krajami, koordynacji metod i przygotowania ujednoliconych procedur w formie standardów prowadzenia audytu kontroli oraz wykonania zadań przez audytorów. Zajmują się tym europejskie organizacje najwyższych i regionalnych ze-wnętrznych organów kontroli i audytu. Pojęcie audytu wewnętrznego opiera się i wywodzi z pojęcia kontroli, ale jest procesem szerszym. Audyt wewnętrzny - jako rodzaj działania, wymieniony w ustawie o finansach publicznych - jest formą (rodzajem) kontroli oraz działań o charakterze doradczym, wspierających w stosunku do kierownictwa jednostki sektora finansów publicznych. Można go określić jako: ogół niezależnych działań kontrolnych i doradczych podejmowanych w toku procesu zarządzania jednostką, w wyniku których kierownik jednostki będącej przedmiotem audytu uzyskuje obiektywną wiedzę i ma możliwość oceny funkcjonowania jednostki w zakresie jej gospodarki, w tym gospodarki finansowej oraz procedur kontrolnych itd. Właściwa kontrola gospodarki danej jednostki, która ma być podstawą skutecznego audytu wewnętrznego, wymaga nie tylko oceny operacji finansowych zachodzących w tej jednostce, ale również badania całości procesów zarządzania i systemów kontroli, w tym podejmowania decyzji rzeczowych oraz oceny funkcjonujących w jednostce systemów kontroli wewnętrznej. Czynności doradcze audytora wewnętrznego obejmują także składanie wniosków kierownikowi jednostki (zaleceń) mających na celu usprawnienie funkcjonowania jednostki. W odróżnieniu od audytu wewnętrznego, jako zespołu działań (czynności), może on być również rozpatrywany z punktu widzenia organizacyjnego jako system podmiotów (struktura organizacyjna) audytorów wewnętrznych w kraju, podległy nadzorowi Ministra Finansów. Pełni on tu rolę głównego koordynatora systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrzego, działając przy pomocy Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego (GIAW), zatrudnionego w Ministerstwie Finansów. Minister Finansów - jako organ administracji rządowej właściwy w sprawie koordynacji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych - jest zobowiązany do określenia i upowszechnienia standardów kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, zgodnych z powszechnie uznawanymi standardami, uregulowania szczegółowego sposobu i trybu planowania, przeprowadzania audytu i sprawozdań z jego wykonania, zwiększania jego skuteczności oraz współpracy zagranicznej w tym zakresie. Standardy audytu wewnętrznego to jednolite zasady, wytyczne jego organizacji i działania, umożliwiające dokonanie obiektywnej, niezależnej oceny danej jednostki. Określają podstawowe wymagania i zalecenia dotyczące budowy, wdrażania i funkcjonowania systemu - stosowania jednolitych zasad, wartości i procedur audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Ich celem jest jak najwyższa jakość oraz ujednolicenie systemu audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Ponieważ służą utworzeniu struktur organizacyjnych, przygotowaniu wewnętrznych procedur, metod organizacji i funkcjonowania audytu wewnętrznego oraz ukształtowaniu systemu wymaganych cech i wartości zawodu audytora w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych, tym samym wspomagają zarządzanie w tych jednostkach. Mają one charakter ogólny. Opracowanie bardziej szczegółowych, konkretnych procedur, metod organizacji i funkcjonowania audytu wewnętrznego w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych należy do kierownika danej jednostki; powinny być w nich uwzględnione specyficzne warunki prawne, finansowe, organizacyjne i kadrowe związane z działalnością danej jednostki. Standardy uwzględniają obowiązujący polski stan prawny oraz powszechnie uznane międzynarodowe standardy audytu wewnętrznego; powinny wykorzystywać w przyszłości doświadczenia we wprowadzaniu właściwych procedur audytu wewnętrznego w kraju i za granicą. Zgodnie z prawem polskim standardy kontroli finansowej i audytu wewnętrznego opracowane dla polskich organów audytu uwzględniają powszechnie uznawane standardy międzynarodowe. 31/231 Pozycja audytora wewnętrznego, uregulowana w ustawie, jest specyficzna - jest to z jednej strony pracownik jednostki kontrolowanej (audytor wewnętrzny), zatrudniony w danej jednostce, podlegający bezpośrednio kierownikowi jednostki, jednostce nadrzędnej lub nadzorującej, z drugiej strony - jego stosunek pracy podlega szczególnej ochronie. Rozwiązanie tego stosunku pracy nie może nastąpić bez zgody GIAW (nie dotyczy to audytorów funkcjonujących w jednostkach samorządu terytorialnego). Audytor wewnętrzny ma obowiązek złożyć egzamin przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Ministra Finansów. Audytor nie pełni funkcji nadzorczych ani tym bardziej władczych; do jego obowiązków należy, po przeprowadzeniu kontroli, obiektywna analiza przyczyn i skutków rozbieżności, powiadomienie kierownika jednostki o rezultatach kontroli oraz działalność doradcza, konsultacyjna, wspomagająca procesy zarządzania w formie czynności pokontrolnych - raportów i zaleceń (wniosków usprawniających funkcjonowanie jednostki). W tym celu audytor powinien ustalić w sposób rzetelny i obiektywny stan faktyczny w zakresie gospodarki finansowej, określić i dokonać analizy przyczyn i skutków stwierdzonych uchybień i rozbieżności ze stanem obowiązującym oraz przedstawić uwagi i wnioski w sprawie usunięcia tych uchybień. Czyni to w drodze sprawozdania z przeprowadzenia audytu wewnętrznego przekazywanego kierownikowi jednostki. Podstawowym celem leżącym u podstaw powołania instytucji audytu wewnętrznego jest dążenie do wysokiej jakości funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych poprzez usprawnianie procesów zarządzania, stymulowanie stałego podnoszenia tej jakości, w drodze wspierania działań kierownictwa, w tym wzrostu efektywności kontroli wewnętrznej, sprawności administracji publicznej, oszczędnego, efektywnego zarządzania oraz obniżenia kosztów i czasu działania, eliminacji marnotrawstwa. Wspieranie kierownictwa dotyczy przede wszystkim identyfikacji i analizy grup ryzyka związanych z działalnością jednostki, wprowadzania metod i instrumentów oceny ryzyka, określenia rodzaju ryzyka i skali zagrożenia, planowania procedur, wprowadzania działań służących zmniejszeniu tego ryzyka; wskazania innych zagrożeń, nieprawidłowości, nierzetelności w wykonywaniu zadań publicznych przez badaną jednostkę. Ważne jest również promowanie działań mających na celu usprawnienie zarządzania środkami publicznymi, gospodarowania majątkiem publicznym w administracji (zarządzie, własności) jednostki. Podstawowe zagadnienia objęte w praktyce audytorów wewnętrznych w Polsce dotyczą systemu kontroli wewnętrznej, obiegu dokumentów, gospodarki mieniem, bezpieczeństwa informatycznego, kształtowania polityki kadrowej i przestrzegania ustawy o rachunkowości oraz procedur zamówień publicznych itd. Ustawa określa zakres przedmiotowy i podmiotowy audytu wewnętrznego. Prowadzony jest on w formie: 1) kontroli dowodów księgowych oraz zapisów w księgach rachunkowych, sprawozdań finansowych oraz sprawozdań z wykonania budżetu - jako audyt finansowy, 2) kontroli systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania mieniem - jako audyt legalności systemu gospodarowania środkami publicznymi i mieniem publicznym, 3) kontroli działalności jednostki między innymi z punktu widzenia kryterium gospodarności (w tym efektywności) - jako audyt efektywności zarządzania finansowego i kontroli, 4) kontrola (ocena) procedur wewnętrznych zastosowanych w jednostce, w tym procedur kontroli finansowej, a także zgodności prowadzonej działalności z prawem i tymi procedurami. Podstawowe kryteria oceny gospodarki finansowej jednostki poddanej audytowi, których wymaga prawo, to: legalność, gospodarność, celowość i rzetelność, a także przejrzystość i jawność. Rodzaje podmiotów publicznych poddanych audytowi zostały określone w ustawie poprzez imienne ich wyszczególnienie. Są to m.in.: Kancelaria Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny, ministerstwa, urzędy centralne, urzędy i izby celne, urzędy i izby skarbowe, NFZ, państwowe osoby prawne, utworzone na podstawie ustaw. Uzupełniającym jest kryterium limitu kwoty przychodów i wydatków innych jednostek sektora finansów publicznych, których przekroczenie powoduje objęcie obowiązkiem audytu. Kwotę tę określił Minister 32/231 Finansów w drodze rozporządzenia z 20 grudnia 2002 r. w sprawie określenia kwot przychodów oraz wydatków środków publicznych dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych - wynosi ona 35 mln zł. Oznacza to konieczność wprowadzenia audytu wewnętrznego w części jednostek samorządu terytorialnego (440 jednostek, w tym 159 gmin w 2003 r.) oraz np. jednostek wojskowych, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, komend wojewódzkich policji, instytucji kultury. 7. Uwarunkowania prawnofinansowe w kontekście integracji z Unią Europejską 7.1. Podstawowe założenia dostosowawcze U podstaw integracji z Unią Europejską leży idea zbieżności gospodarek krajów członkowskich i ustanowienia unii gospodarczo-walutowej, obejmującej wspólną i stabilną walutę. Idea ta ma swą historię i kolejne etapy jej realizacji od 1970 r. Założenia obecnej instytucji Unii Gospodarczej i Walutowej (skrót: ang. EMU, pol. - UGW) tworzone były od 1988 r., gdy na sesji Rady Unii Europejskiej został powołany komitet, którego zadaniem było przygotowanie projektu utworzenia unii walutowej. Rezultatem jego prac był raport zatwierdzony przez Radę Unii Europejskiej w 1989 r., a następnie uwzględniony w Traktacie o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r., podpisanym w Maastricht. Obowiązuje on w poszczególnych krajach po ratyfikacji: przez parlamenty lub w drodze referendów. Celem Traktatu była unia polityczna, gospodarcza i walutowa państw członkowskich EWG. Traktat, uzupełniony w 1995 r., przyjął trzyetapowy plan powstawania Unii. Etap pierwszy wiązał się z pełną liberalizacją przepływu kapitału we Wspólnocie (od 1 lipca 1990 r.), drugi dotyczył koordynacji polityki pieniężnej w ramach Wspólnoty (od 1 stycznia 1994 r.). W tym okresie utworzono Europejski Instytut Walutowy, który w 1998 r., w trzeciej fazie, został zastąpiony przez Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym (z siedzibą we Frankfurcie nad Menem) na czele, prowadzący jednolitą europejską politykę walutową i wspólną walutę (zob. rozdział VI pkt 3). Polityka budżetowa i gospodarcza pozostaje w gestii władz państw członkowskich. Postanowienia Traktatu z Maastricht zostały potwierdzone w Traktacie Amsterdamskim. Wspólna waluta ECU (następnie od 1 stycznia 1999 r. euro) ma funkcjonować jako niezależny, wprowadzony przez Radę, legalny środek płatniczy i substytut walut narodowych w państwach go wprowadzających. Emisji banknotów dokonuje Europejski Bank Centralny, monet również państwa członkowskie. 1 stycznia 2002 r. banknoty i monety euro zostały wprowadzone w 12 państwach Unii Europejskiej (państwa strefy euro). Poza EMU pozostają Wielka Brytania, Dania i Szwecja. Traktat sformułował wymogi makroekonomiczne, tzw. nominalne (formalne) kwalifikacji państw w formie kryteriów zbieżności (konwergencji) polityk gospodarczych i finansowych między państwami. Przestrzeganie tych kryteriów świadczy o ustabilizowaniu gospodarki krajów, niezbędnym w procesie integracji europejskiej. Kryteria zbieżności są to obowiązkowe warunki walutowe i fiskalne uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej. Kryteria monetarne to wymóg: - niskiej stopy inflacji, - niskiej długookresowej stopy procentowej oraz - stabilności nominalnego kursu walutowego. Kryteria monetarne wynikają z polityki pieniężnej prowadzonej przez niezależny bank centralny. Kryteria fiskalne to regulacje dotyczące relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB. Ich wykonanie zależy m.in. od polityki budżetowej rządu. Traktat z Maastricht przyjął rozwiązanie trzyetapowego dojścia do EMU. Warunkiem przejścia od 1 stycznia 1998 r. do trzeciego etapu EMU było spełnienie wszystkich kryteriów zbieżności. Wykonanie ich nie może być przy tym traktowane jako jednorazowe osiągnięcie standardów, lecz trwałe, długookresowe i podlegające kontroli. W 1997 r. Rada Europejska w drodze uchwały przyjęła na szczycie w Amsterdamie Pakt na rzecz Stabilizacji i Wzrostu (dalej: Pakt). Przewidywał on prezentację do 1998 r. narodowych programów stabilizacji, wypracowanie mechanizmów ograniczenia i redukcji nadmiernie wysokich poziomów długu i deficytu budżetowego (których wielkość i procedury ograniczenia określa Traktat z Maastricht) lub opracowania programów konwergencji, w tym trzyletnią perspektywę rozwoju gospodarczego. Rada Unii Europejskiej, skupiająca ministrów finansów i gospodarki (Ecofin), dokonuje ich oceny, udziela zaleceń, określa sankcje za nieprzestrzeganie kryteriów fiskalnych i procedury, a także oceny 33/231 prowadzącej do ewentualnej konieczności złożenia depozytu (do 0,5% PKB danego kraju) i jego zamiany po 2 latach na grzywnę, jeżeli sytuacja kraju się nie poprawi. Unia Gospodarcza i Walutowa oraz Europejski Bank Centralny (EBC) odgrywają istotną rolę jako struktura i instytucja wymuszające dyscyplinę finansową poszczególnych krajów. Utrzymanie jej wymaga odpowiednio prowadzonej polityki makroekonomicznej. Jednakże w praktyce od początku istnienia EMU i Paktu pojawiały się trudności w przestrzeganiu jej rygorystycznych wymogów przez niektóre z krajów członkowskich, w szczególności Francję i Niemcy. Uznając Pakt za zbyt restrykcyjny w trudnym okresie słabej koniunktury gospodarczej, politycy tych krajów, Komisja Europejska i EBC proponują złagodzenie jego warunków w tych okresach. Po uzyskaniu członkostwa w Unii Europejskiej Polska włączyła się do kolejnych, bardziej zaawansowanych form integracji. Stała się członkiem EMU, ale z tzw. odroczonym członkostwem (derogacją). Pełne członkostwo będzie możliwe po spełnieniu warunków określonych w Traktacie z Maastricht - osiągnięciu nominalnych wskaźników i dostosowań realnych. Co najmniej raz na dwa lata władze UE oceniają postępy Polski w dążeniu do EMU. Termin uzyskania faktycznego członkostwa w EMU jest nieznany. 7.2. Kryterium stabilności cenowej Jednym z kryteriów zbieżności (konwergencji) jest nakaz stabilności cen. Oznacza on wymóg obniżenia inflacji do poziomu odbiegającego w górę o najwyżej 1,5% od średniej stopy wzrostu cen w trzech krajach o najbardziej stabilnych cenach. Przy ocenie spełniania tego kryterium bierze się pod uwagę średni poziom rocznych zharmonizowanych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych z ostatnich 12 miesięcy. Od połowy 2002 r. Polska spełnia to kryterium konwergencji. Od kilku lat realizowany jest w Polsce proces obniżania i stabilizacji cen (por. rozdział I pkt 4.2). Spełnienie przez Polskę inflacyjnego kryterium konwergencji zależy od siły oddziaływania czynników inflacyjnych nie tylko w Polsce, ale i w poszczególnych krajach UE (np. przyspieszenia rozwoju gospodarczego, wzrostu popytu konsumpcyjnego, cen ropy naftowej). Z danych za ostatnie lata wynika, że średni poziom inflacji w trzech krajach Unii o najniższej inflacji kształtował się od 0,6% w 1999 r. do 1,8% w 2001 r. i 0,9% w 2004 r. Był on najniższy w Finlandii, Danii, Wielkiej Brytanii i Szwecji. Cele inflacyjne w tych krajach na 2005 r. ulegają jednak zaostrzeniu. Inflacja w Polsce na poziomie 2,5% może zapewnić spełnienie kryterium inflacyjnego. Polska realizowała je od sierpnia 2002 r. Poziom inflacji w Polsce w związku z niską dynamiką wzrostu gospodarczego na przełomie wieków i niską konsumpcją ulegał stałemu zmniejszeniu. W pierwszych miesiącach 2003 r. następował szybki spadek cen, a nawet pojawiło się niebezpieczeństwo deflacji. W następnych latach ulegało stopniowemu obniżeniu, ale ze względu na siłę oddziaływania procesu wyrównywania cen między UE a Polską pojawiło się przyspieszenie dynamiki inflacji. Już w 2005 r. osiągnęło stabilizację (2,2%) i na 2006 r. prognozowane jest w wysokości 1,5% (w październiku 2005 r. miesięczna inflacja wyniosła 0,3%, a w listopadzie 1%). Wśród innych krajów, które w 2004 r. przystąpiły do Unii Europejskiej, prognozy dynamiki inflacji, np. w Czechach i na Węgrzech, kształtują się powyżej prognoz dotyczących Polski. 7.3. Kryterium poziomu stóp procentowych Według kryterium stóp procentowych długoterminowe stopy procentowe (tzw. stopy referencyjne długoterminowych obligacji skarbowych) nie mogą być wyższe o więcej niż 2 punkty procentowe od średniej z analogicznych stóp procentowych w trzech krajach UE o najniższej inflacji. Oceny tej dokonuje się na podstawie rentowności długoterminowych obligacji skarbowych lub innych papierów wartościowych, których rynek jest odpowiednio płynny. Oprocentowanie dziesięcioletnich obligacji skarbowych wyniosło w Polsce 8,91% średnio w grudniu 2001 r., podczas gdy wskaźnik służący do oceny spełnienia przez kraje kryterium stóp procentowych ok. 6,76% (dwa punkty procentowe plus średnie oprocentowanie długoterminowych obligacji skarbowych w trzech krajach UE o najniższej inflacji - 4,76%). W 2002 r. oprocentowanie dziesięcioletnich obligacji skarbowych wyniosło w Polsce 7,4%, co zbliżyło je do spełnienia kryterium. W 2003 r. średnioroczna stopa procentowa kształtowała się na poziomie 5,8%, a wartość służąca do oceny kryterium wyniosła 6,1%. W 2004 r. wysokość jej w krajach Unii Europejskiej wyniosła 2%. W 2004 r. rosnący trend zmian stóp procentowych w Polsce w połowie roku uległ odwróceniu. W 2005 r. kontynuowany był proces spadku stóp procentowych na rynku złotego (poziom stóp na koniec czerwca 2005 r. obniżył się o 2,1-2,8% w stosunku do początku 2004 r. i o 3,6-4,3% w stosunku do najwyższych poziomów z lipca 2004 r.). 34/231 Wyrównywaniu poziomu kryterium stóp procentowych ma sprzyjać stabilizacja stopy inflacji i związany z tym spadek oczekiwań inflacyjnych oraz zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego Polski wynikające z członkostwa w UE, a także niskie tempo wzrostu wynagrodzeń w przedsiębiorstwach. Oczekuje się, że Polsce uda się spełnić kryterium stóp procentowych w roku 2006. Powinno ono mieć trwały charakter. 7.4. Kryterium stabilności kursu walutowego Waluty poszczególnych państw powinny być włączone do systemu kursów ERM II (Europejskiego Mechanizmu Kursowego II), przy zachowaniu dopuszczalnego przedziału wahań. Kryterium kursu walutowego stanowi, że wahania kursu waluty kraju kandydata do UGW w stosunku do euro muszą, przez co najmniej 2 lata, mieścić się w normalnym (relatywnie szerokim) przedziale wahań wokół kursu centralnego, wyznaczonego przez ERM II. Jest to +/-15% wokół stałego kursu parytetowego. W okresie tych 2 lat kurs waluty krajowej nie może być dewaluowany w stosunku do żadnej waluty krajów UE na własny wniosek kraju pretendującego do członkostwa w EMU. Jednakże przedstawiciele Komisji Europejskiej sugerowali, że stabilność walut nowych krajów członkowskich będzie oceniana na podstawie ich zdolności do utrzymania kursu w wąskim paśmie +/2,25% wokół kursu centralnego. Złoty nie został jeszcze objęty mechanizmem ERM II, a zatem formalnie nie można stwierdzić, czy Polska spełnia kryterium kursu walutowego. Dotychczasowe kształtowanie się kursu walutowego nie wykazywało odchyleń przekraczających szerokie pasmo wahań. Przyjmując, że w warunkach niskiego poziomu inflacji stabilizacja poziomu cen wiąże się z koniecznością ograniczania zmienności kursu walutowego, można uznać, że w latach 2005-2006 kurs euro w złotych będzie się kształtował w sposób zapewniający spełnienie kryterium kursu walutowego. Ze względu jednak na niechętne stanowisko UE wobec szybkiego rozszerzenia strefy euro o nowych członków Unii Polska może przystąpić do mechanizmu kursowego ERM II dopiero po 2007 roku. 7.5. Kryteria dyscypliny budżetowej Kryteria konwergencji dotyczące sytuacji budżetowej (określanej mianem fiskalnej) określone zostały w Traktacie z Maastricht oraz w Protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu, będącym załącznikiem do Traktatu (art. 104c załącznika, art. 104 TWE), tzn. procedury zastosowanej w przypadku, gdy państwo członkowskie wykazuje zbyt wysoki deficyt budżetowy i zadłużenie publiczne. Ustalony w nim został maksymalny limit długu i deficytu budżetowego sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz funduszy ubezpieczeń społecznych. Obliczając te wskaźniki, stosuje się zasady przewidziane w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych z 1995 r. (ESA 95). Według kryterium zbieżności w zakresie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poziom deficytu nie może przekroczyć 3% PKB, chyba że deficyt spada w sposób ciągły i nieprzerwany do wymaganego poziomu albo przekroczenie wymaganego poziomu deficytu ma charakter wyjątkowy i krótkotrwały, a jego wartość nieznacznie wykracza poza wymagany poziom. W przypadku obliczania deficytu budżetowego w krajach zachodnich stosuje się odmienne zasady niż w metodologii polskiej. Główna różnica według metodologii Unii Europejskiej (ESA 95) oraz metodologii krajowej dotyczy odmiennej metody rachunkowej. Według metodologii europejskiej wszystkie transakcje są prezentowane memoriałowo (w momencie ich powstania), w Polsce zaś obowiązuje metoda kasowa, tzn. transakcje są rejestrowane w momencie faktycznego transferu środków pieniężnych. Ponadto ewentualne zaległości z tytułu danin publicznych (w szczególności podatków) są wykazywane w wysokości należnej, czyli możliwej do ściągnięcia. Zasady te wpływają na odmienne traktowanie pewnych operacji finansowych, np.: - powstałe w danym roku zobowiązania wymagalne sektora zwiększają deficyt (w przeciwieństwie do polskiej metodologii), - przyrost należności wymagalnych sektora (podatkowych i niepodatkowych) zmniejsza deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, - umorzenie długu jednostkom należącym do sektora przez jednostki spoza sektora zmniejsza deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, a nie ma wpływu na deficyt według metodologii krajowej, 35/231 - przejęcie długu jednostki spoza sektora przez jednostkę należącą do sektora wpływa na zwiększenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, a nie ma wpływu na deficyt kasowy liczony według zasad ustawy o finansach publicznych. O wielkości deficytu budżetowego Polski decyduje ponadto kwestia zaliczenia otwartych funduszy emerytalnych (OFE) do sektora finansów publicznych. W przypadku wyłączenia OFE następuje wzrost deficytu budżetowego o 1,5 punkta procentowego. Komisja Europejska przychyla się do takiej interpretacji (por. szerzej w rozdziale III). Tablica 2. Deficyt i dług sektora finansów publicznych oraz rentownośc obligacji 10-letnich 1 Zharmonizowane długoterminowe stopy procentowe dla celów konwergencji, tj. stopy z rynku wtórnego (z wyjątkiem Cypru i Litwy - rynek pierwotny) dla obligacji skarbowych o zapadalności zbliżonej do 10 lat; w przypadku Luksemburga i Estonii nie istnieją odpowiednie długoterminowe obligacje skarbowe; dane dla Luxemburga za 2003 r. - obligacje rządowe o faktycznej zapadalności zbliżonej do 3 lat, za 2004 r. - koszyk długoterminowych obligacji emitowanych przez prywatne instytucje kredytowe o średniej faktycznej zapadalności zbliżonej do 10 lat; w przypadku Estonii oprocentowanie pożyczek dla przedsiębiorstw niefinansowych i gospodarstw domowych o zapadalności powyżej 5 lat; średnia w grudniu; Statistics Pocket Book, ECB. 2 Eurostat, News Release 39/2005 z 18 marca 2005 r.; dane zostały opracowane na podstawie marcowej notyfikacji fiskalnej (2005 r.) przesłanej przez poszczególne kraje do Komisji Europejskiej. Z uwagi na trwającą w momencie publikacji danych dyskusję z władzami krajowymi Eurostat stwierdził w komunikacie, że nie zatwierdził danych przesłanych przez Włochy i Grecję oraz zastrzegł możliwość znacznej rewizji danych w przypadku Portugalii, Łotwy i Litwy. Źródło: Ministerstwo Finansów, 2005. Od 2001 r. deficyt budżetowy liczony według metodologii ESA 95 przekroczył 3% PKB i wzrastał w kolejnych latach. Deficyt sektora finansów publicznych w ujęciu kasowym w 2005 r. ma wynieść 4,5% PKB (według metodologii unijnej 3,4% - przy OFE w sektorze lub 5,4% - z OFE poza sektorem) (por. szerzej rozdział III). Drugim zasadniczym kryterium budżetowym jest wielkość zadłużenia publicznego. Nie może ono przekraczać 60% PKB, chyba że stosunek ten maleje w wystarczającym stopniu i zbliża się w zadowalającym tempie do powyższego wskaźnika. Kryterium to, w bardziej rygorystycznym brzmieniu, zawarte zostało w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Również szeroko reguluje te zagadnienia ustawa o finansach publicznych. Polska spełnia to kryterium od wielu lat. Ustawa o finansach publicznych wprowadza procedury ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące ograniczeń w kształtowaniu finansów publicznych, jeżeli państwowy dług publiczny powiększony o przewidywane wypłaty z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych przekroczy odpowiedni poziom. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w UE nie uwzględnia jednak, w odróżnieniu od polskich regulacji, potencjalnych wypłat z tytułu udzielonych przez jednostki sektora gwarancji i poręczeń oraz zobowiązań wymagalnych jednostek sektora. Według metodologii unijnej stanowią one wydatek na bazie memoriałowej. Państwowy dług publiczny ma jednak tendencję rosnącą: w 2004 r. wyniósł 50,2% PKB (według metodologii UE przy OFE w sektorze - 43,6%, przy OFE poza sektorem 47,8%), w 2005 r. wyniesie 52% (odpowiednio 44,4% i 49,8%), na 2006 r. - 54,6% i 2007 r. - 54,8% PKB (szerzej o problematyce deficytu budżetowego i długu publicznego w rozdziale III). Literatura Andel N., Finanzwissenschaft, Tubingen 1990. Begg D., S. Fischer, R. Dornbusch, Makroekonomia, Warszawa 2003. Blanc J., Finances locales comparées, Paris 2002. Borodo A., Polskie prawo finansowe - zarys ogólny, Toruń 2005. Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego, E. Ruśkowskiego, Warszawa 2003. 36/231 Gaudemet P.M., Finanse publiczne, Warszawa 1990. Harasimowicz J., Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1988. Krugman P., The Return of Depression Economics, London 1998. Kurowski L., Wstęp do nauki prawa finansowego, Warszawa 1982. Lutz H.L., Public Finance, New York, London 1936. Małecki W., Czy członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej może stanowić rozwiązanie problemów polskiej transformacji?, „Studia Finansowe” 2004, nr 68. Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, New York 1987. Ostrowski K., Prawo finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970. System instytucji prawno-finansowych PRL, pod red. M. Weralskiego, Ossolineum, 1985. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002. Internetowy Serwis Kancelarii Sejmu: http://www.sejm.gov.pl. Rozdział II PODSTAWY GOSPODARKI BUDŻETOWEJ PAŃSTWA 1. Geneza budżetu państwa Instytucja budżetu ma długą historię, związaną z historią parlamentaryzmu - walką o ograniczenie prawa panującego do nakładania podatków i innych ciężarów publicznych. Geneza budżetów państwowych sięga jeszcze okresu feudalizmu i wiąże się także ze wspomnianym już oddzieleniem majątku publicznego od majątku panującego oraz walką o władzę między monarchą a przedstawicielstwem stanowym - parlamentem. W walce tej parlamenty zwyciężały stopniowo, zdobywając kolejno uprawnienia do ustalania wielkości podatków, następnie decydowania o wydatkach, a wreszcie prawo do uchwalania budżetu. Pobieranie dochodów i dokonywanie wydatków przez państwo były to więc zjawiska historycznie wcześniejsze niż powstanie politycznej i prawnej instytucji budżetu. Według Charlesa F. Bastable'a jako budżet można określić dopiero akt uchwalany przez legislaturę na określony czas. René Stourm definiuje pierwszy budżet państwa jako dokument zawierający - zatwierdzony przez parlament - preliminarz publicznych dochodów i wydatków. Budżet w formie rozwiniętej miał pełnić rolę hamulca nakładanego panującemu lub rządowi przez parlament, będąc wyrazem sformułowanej przez Monteskiusza zasady zabezpieczającej państwo i wolności obywateli - równowagi i wzajemnej kontroli władz w państwie. W poszczególnych państwach forma i treść budżetów były odbiciem konstytucyjnych uprawnień parlamentu w tej dziedzinie. Za okres narodzin instytucji budżetu, rozumianego jako akt prawny, przyjmuje się czas drugiej rewolucji angielskiej 1688 r. i ustawę o prawach (Bill of Rights), wymagającą periodycznego uzyskiwania zgody parlamentu na pobór podatków i dokonywanie wydatków. Do końca XVII w. w Anglii opracowywano jednak tylko dorywcze, niesystematyczne zestawienia preliminarzy. Z tego też okresu wywodzi się nazwa budżetu - bulga (łac. bula), oznaczającego pierwotnie worek, a następnie sakiewkę lub teczkę. W innych krajach instytucja budżetu rozwijała się również wraz z rozwojem parlamentaryzmu - we Francji w 1789 r. jako konieczność uzyskiwania zgody Zgromadzenia Narodowego na pobór podatków, ale dopiero w 1817 r. jako uznane przez Ludwika XVIII prawo parlamentu do dokonywania wydatków. W Prusach budżet pojawił się po 1848 r., w Stanach Zjednoczonych instytucja ta rozwijała się po uzyskaniu przez nie niepodległości. W Polsce już Pakt Koszycki (zawarty w 1374 r. między Ludwikiem Węgierskim a szlachtą) ograniczał prawa króla do nakładania podatków. Zasady w nim zawarte obowiązywały przez następne wieki. W końcu XV stulecia rozdzielono skarb publiczny od skarbu nadwornego i wprowadzono dla każdego z nich osobny rejestr skarbowy. Rejestry te były rachunkami dokonywanymi post factum i stanowiły wykazy przychodów rzeczywiście pobranych i wydatków; przedstawiano je podskarbiemu lub królowi. 37/231 Wykazy te były już w XVI w. podstawą do sporządzania zestawienia zbiorczego z kilku lat, którym posługiwano się na sejmikach i sejmach celem uzasadnienia projektów podatkowych. Były to zalążki przyszłego polskiego nowożytnego budżetu, możliwego do opracowania dzięki wieloletniej jawności spraw skarbowych i rozkwitowi praw politycznych szlachty. Dopiero jednak reformy wprowadzone w połowie XVIII w. przez kolegialny organ - Komisję Skarbową Koronną, mające na celu „uczynić porządek Skarbu Koronnego i pomnożenie dochodów przez wprowadzenie rządu i ekonomiki ku lepszemu pożytkowi Rzeczypospolitej”, doprowadziły do stworzenia niezbędnych warunków do ukształtowania się instytucji budżetu, obejmującego wiele dziedzin, nie tylko wydatki na potrzeby wojska. Komisja wykonywała szeroko zakrojone prace, opracowywane przez wybitnych, oświeconych jej członków, komisarzy, wybranych przez sejm na okres dwóch lat spośród kandydatów wskazanych przez króla, na podstawie propozycji posłów, pod przewodnictwem podskarbiego wielkiego koronnego Teodora Wessla i podskarbiego nadwornego Rocha Kossowskiego. Stała się zarówno organem zarządu skarbem, jak i pełniła sądownictwo skarbowe oraz handlowe. Oprócz reform podatkowych komisja umożliwiła przeprowadzenie reformy monetarnej w 1766 r. - ujednolicenie i ulepszenie monety (proponując także po raz pierwszy emisję banknotów - złotych polskich papierowych - oraz ustawę wekslową, obie wprowadzone w 1774 r.), uchwalenie ustawy o zniesieniu wewnętrznych ceł i myt, ujednolicenie na obszarze kraju miar i wag, organizację aparatu administracyjnego kraju, w tym administracji i sądownictwa skarbowego, poczty, zajmowała się również rozbudową infrastruktury, popieraniem przemysłu i handlu. Jednym z istotniejszych osiągnięć Komisji Skarbowej, poza zwiększeniem dochodów skarbowych, było jednak opracowanie preliminarza dochodów i wydatków państwa, określającego podstawy gospodarki finansowej państwa, opartego na nowatorskich, jak na ówczesne czasy, zasadach i technice gospodarki budżetowej - pierwszego w dziejach Polski pełnego budżetu państwa, uchwalonego przez Sejm w 1768 r. Był to budżet „Oboyga Narodów - Skarbu Koronnego i Skarbu Wielkiego Księstwa Litewskiego - Tabelle intrat i ekspensy rocznej ordynaryjnej i ekstraordynaryjnej”. Budżet ujęto w jednym akcie normatywnym, zawierającym dochody stałe, zwyczajne, „które na przyszłe czasy zostać mają”, i nadzwyczajne (ekstraordynaryjne), związane z reformą podatkową, „które powinny ustać, kiedy nowy podatek czopowy wybierać się zacznie”. Wydatki nadzwyczajne ograniczono ponadto do czasu wygaśnięcia potrzeb wydatkowania, np. spłaty długów, śmierci dysponentów środków, zakończenia remontów. Zasady te wyrażone zostały w odrębnym wstępie, nazwanym „Ostrzeżenie Percepty y Expensy”, poprzedzającym część liczbową - „Tabelle”. „Ostrzeżenie” to stanowiło zalążek dzisiejszej ustawy budżetowej. Zawierało ono jednocześnie upoważnienie i nakaz dokonywania wydatków dla władzy wykonawczej, a także terminy tego wydatkowania. Dokonując oceny znaczenia pierwszego polskiego budżetu państwa oraz całości działań Komisji Skarbowej, należy podkreślić ich szczególny, nowatorski charakter. Choć gospodarcze znaczenie tego pierwszego planu finansowego nie jest oceniane jako istotne, z pewnością pozostanie ważnym wydarzeniem historycznym w rozwoju parlamentaryzmu. Jak ocenia wykonanie budżetu Roman Rybarski: „Taki preliminarz budżetowy, jako pierwszy, ułożony bez poprzednich doświadczeń, nie byłby ściśle wykonany nawet w normalnych warunkach życia państwowego. A tymczasem od 1768 r. zaczęły się wielkie klęski Rzeczypospolitej: walki domowe, interwencje obce, rozbiór i w związku z tym załamały się plany finansowe”. 2. Pojęcia: budżet, gospodarka budżetowa, prawo budżetowe Współczesny budżet jest podstawową instytucją finansów publicznych i prawa finansowego. Pełni doniosłą rolę społeczno-ekonomiczną, rozdzielając w większości krajów blisko połowę wypracowanego w państwie produktu krajowego. Ma on także duże znaczenie polityczne, ustrojowe, ponieważ jest ściśle związany z funkcjami państwa i organów publicznych - organów władzy i administracji publicznej. W związku z tak szeroką i istotną rolą pojęcie budżetu ma wiele znaczeń, a zwłaszcza znaczenie polityczne, ekonomiczne i prawne. Budżet jest jednocześnie: • aktem decyzji politycznej, • zasobem środków pieniężnych, • planem, • formą organizacji publicznej gospodarki finansowej, • aktem prawnym. 38/231 Znaczenie polityczne budżetu związane jest z podstawowymi funkcjami finansów publicznych, w szczególności funkcją polityczną (szerzej rozdział I), rozwojem parlamentaryzmu i stopniowym ograniczaniem praw monarchy do nakładania podatków (szerzej pkt 1 niniejszego rodziału). Współcześnie jest on aktem politycznego zaufania, którym parlament obdarza rząd (odpowiednio rady lub sejmiki jednostek samorządu terytorialnego swe organy wykonawcze) poprzez autoryzację planu, a następnie sprawozdania z jego wykonania. Ustawa budżetowa i budżet są też źródłem upoważnień dla poszczególnych dysponentów w zakresie dokonywania wydatków. Budżet w ujęciu ekonomicznym jest scentralizowanym zasobem gromadzonych i rozdzielanych w ciągu roku publicznych środków pieniężnych, o charakterze z zasady bezzwrotnym, przeznaczonych na finansowanie rozwoju ekonomicznego państwa i potrzeb ogólnospołecznych, choć bywa też identyfikowany z formą tworzenia i rozdziału tych środków pieniężnych. Gromadzenie i rozdział odbywa się na podstawie rocznego planu budżetowego. Okres obowiązywania obejmuje w większości krajów rok kalendarzowy, zwany rokiem budżetowym (finansowym), ale zdarzają się również inne cykle budżetowe (początek roku finansowego w Kanadzie, Japonii, Wielkiej Brytanii rozpoczyna się 1 kwietnia, w Szwecji, Australii oraz Nowej Zelandii 1 lipca, w USA 1 października). Oznacza to, iż z zasady wraz z upływem roku budżetowego wygasają niezrealizowane kwoty wydatków. Choć dotyczy roku budżetowego, skutki jego oddziaływania mają charakter długotrwały. Plan ten jest podstawowym planem finansowym działalności finansowej państwa i samorządu terytorialnego, opracowanym w formie zestawienia przewidywanych zadań do finansowania oraz ich rozmiarów. Ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy - obejmuje sektor publiczny lub jego części i ich gospodarkę finansową, wszystkie dziedziny działalności państwa i samorządu terytorialnego. Jest planem, który kreuje rzeczywistość i przyszłość państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a jego realizacja wyraża się w codziennych, szczegółowych aktach redystrybucji środków pieniężnych, dokonywanych na podstawie szczegółowego planu opartego na budżecie, zwanego układem wykonawczym. Plan gospodarki budżetowej określa się mianem budżetu. Budżet występuje na każdym szczeblu władzy - państwa i samorządu terytorialnego. Na szczeblu ogólnokrajowym jest to budżet państwa (plan budżetowy, plan działalności budżetowej państwa). Moc prawną nadaje mu Konstytucja, nazywając go ustawą budżetową. Jest to więc akt wysokiej rangi prawnej, stanowiący podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym, określający uprawnienia i obowiązki najwyższych w państwie organów i wielu podmiotów prawa publicznego, o specyficznym, niejednolitym charakterze prawnym, odmiennym od innych ustaw. Szczególny charakter tej ustawy wyraża się w jej niejednolitym charakterze; zawiera ona - obok postanowień o charakterze normatywnym - plan finansowy obejmujący dochody (przychody) i wydatki (rozchody) państwa na okres roku kalendarzowego, sam budżet zaś, będący załącznikiem do niej, składa się z zestawu tabel zawierających szczegółowe kwoty publicznych środków pieniężnych. Istnienie tego aktu prawnego jest nieodzowne dla funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W systemie budżetu państwa w sensie formalnym aktem tym jest ustawa budżetowa, której załącznikiem jest budżet państwa. Obecny polski system budżetów publicznych nawiązuje do obowiązującego od 1999 r. systemu organizacyjnego i podziału administracyjnego państwa. Obejmuje dwa człony (systemy) budżetowe i cztery szczeble budżetowe: system centralnego budżetu - budżet państwa oraz system budżetów lokalnych - odrębnych, samodzielnych budżetów jednostek wszystkich szczebli samorządu terytorialnego - gmin, powiatów i województw samorządowych. Na szczeblu lokalnym i regionalnym - jednostek samorządu terytorialnego - podstawą prowadzenia w ciągu roku gospodarki budżetowej są plany budżetowe gmin, powiatów i województw samorządowych, uchwalane przez ich organy stanowiące jako uchwały budżetowe. Załącznikami uchwał są budżety poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie przepisów Konstytucji i ustawy o finansach publicznych budżet państwa określić można jako: plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz przychody i rozchody państwa, uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego, zwanego rokiem budżetowym, w formie ustawy budżetowej. Z formalnoprawnego punktu widzenia budżet państwa jako załącznik do ustawy budżetowej nie zawiera norm prawnych, ale obowiązuje jak prawo w określonym czasie; jest zestawieniem tabel 39/231 określających dochody i wydatki (oraz przychody i rozchody) organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów, administracji oraz podmiotów gospodarki pozabudżetowej. Budżety jednostek samorządu terytorialnego są rocznymi samorządowymi planami finansowymi, zatwierdzanymi w formie uchwały budżetowej jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego i wykonywanymi przez ich organy wykonawcze. Budżety są planami dyrektywnymi jako części składowe ustaw budżetowych (uchwał budżetowych). Budżety państwa obowiązują na mocy przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Zakres ich nie dotyczy całej gospodarki finansowej sektora publicznego. Obejmuje ją inny plan - bilans sektora publicznego. Ma on jednak tylko charakter analityczny, jest dokumentem niewiążącym prawnie adresatów, choć pełni istotną rolę w procesie przygotowania budżetu państwa oraz jego kontroli i oceny, zwłaszcza przez międzynarodowe instytucje finansowe. Budżety są planami obligatoryjnymi. Konstytucja i ustawy zwykłe nałożyły wiele obowiązków dotyczących budżetu państwa i państwowej gospodarki budżetowej na Sejm i Senat, Radę Ministrów, Ministra Finansów (szerzej pkt 7 niniejszego rozdziału). Budżety jednostek samorządu terytorialnego są również planami obligatoryjnymi. Budżety są planami przyszłych dochodów i wydatków bezzwrotnych. Formą uzupełniającą są przychody i rozchody o charakterze zwrotnym, czasowym. Ustawa o finansach publicznych wprowadza również możliwość wykorzystania operacji o charakterze zwrotnym, w tym z jednej strony - zaciągania pożyczek i kredytów na rzecz budżetu, z drugiej - zezwalając na udzielanie szczególnych rodzajów pożyczek z budżetów przewidzianych (zaplanowanych) w ustawie budżetowej. Są to pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych, wynikające z umów międzynarodowych oraz innych regulacji ustawowych (choć wprowadzenie możliwości pożyczek w innym niż ustawa o finansach publicznych trybie należy traktować jako naruszenie postulatu stabilności ustaw budżetowych oraz ustawy o finansach publicznych mającej charakter systemowy - zawierającej normy o charakterze ogólnym, które nie powinny być zmieniane inną ustawą). Oprócz budżetu uchwalonego na rok ustawa budżetowa może zawierać plany i programy wieloletnie, stanowiące jej załącznik. Obejmują one realizację zadań dotyczących niektórych dziedzin i strategii. Są to plany inwestycji wieloletnich finansowanych lub dofinansowanych z budżetu państwa, o wysokiej stosunkowo wartości kosztorysowej; w ustawie budżetowej określa się ich całkowitą wartość kosztorysową, nakłady do poniesienia i źródła ich finansowania w roku budżetowym i dwóch kolejnych latach. Mogą to być również programy wieloletnie ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz innych strategii, w tym zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Uchwała budżetowa jednostek samorządu terytorialnego może określać wieloletnie programy inwestycyjne, ujmowane jako załącznik do tej uchwały. Plany wieloletnie mają, w odróżnieniu od rocznego budżetu, charakter fakultatywny. W odrębnym trybie uchwalane są wieloletnie programy i projekty realizowane ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ich zestawienie, w podziale na okresy realizacji i źródła pochodzenia środków, zawierają ustawy budżetowe. W Unii Europejskiej wieloletnimi planami finansowymi są 7-letnie strategie finansowania programów, tzw. Perspektywy finansowe. Obecnie obowiązuje plan na lata 2000-2006, przygotowany jest plan na okres 2007-2013 (szerzej w rozdziale V). Próby wieloletniego planowania finansowego są podejmowane w wielu krajach OECD. Mają one różne formy i na ogół charakter kroczący (rolling), muszą podlegać aktualizacji w zależności od zmieniających się uwarunkowań społecznoekonomicznych i celów politycznych. Operacje gromadzenia dochodów, w trybie z zasady bezzwrotnym i jednostronnie określonym przez władze publiczne, a następnie ich wydatkowania w sposób bezzwrotny, władczy, w interesie publicznym na realizację zadań społecznych i gospodarczych oraz różne formy zarządzania tymi środkami publicznymi stanowią proces gospodarki budżetowej. W gospodarce budżetowej znajduje ostateczny wyraz również potrzeba zapewnienia równowagi finansowej państwa - budżetów publicznych, w szczególności budżetu państwa. Zapewnieniu tej równowagi służy zarządzanie długiem publicznym, finansowanie deficytu budżetowego oraz zaciąganie innych zobowiązań angażujących środki publiczne. Gospodarka budżetowa jest działalnością mającą podstawowe znaczenie gospodarcze, społeczne i polityczne dla funkcjonowania państwa i jego rozwoju, dokonywaną w celu gromadzenia i wielokierunkowego rozdysponowywania publicznych środków finansowych przez samodzielne organy publiczne w państwie w celu realizacji jego funkcji. Gospodarka budżetowa to działalność finansowa (procesy, ogół operacji finansowych) polegająca na gromadzeniu i wydatkowaniu środków finansowych na cele publiczne, dokonywana na podstawie 40/231 ustaw i uchwał budżetowych. Realizowana jest przez organy państwowe i samorządowe, na różnych szczeblach władzy publicznej i w ramach różnych budżetów: • w skali państwa jako państwowa gospodarka budżetowa (centralna i wojewodów) oraz • jako gospodarka budżetowa władzy lokalnej i regionalnej typu demokratycznego, reprezentującej społeczności (wspólnoty) lokalne i regionalne o określonym zasięgu terytorialnym. Struktura organizacyjna gospodarki budżetowej jest dostosowana do struktury organów władzy i administracji państwowej oraz samorządowej, a plany budżetowe tych organów i jednostek stanowią podstawy ich działania. Państwowa gospodarka budżetowa obejmuje szczebel centralny, w skład którego wchodzą budżety organów centralnych, zwane z punktu widzenia organizacji gospodarki budżetowej dysponentami części budżetowych: centralnych organów władzy państwowej, sądów i trybunałów, organów kontroli i ochrony prawa, administracji państwowej - ministerstw, urzędów centralnych, komitetów, biur, inspekcji i inspektoratów oraz jednostek im podporządkowanych. W skład państwowej gospodarki budżetowej wchodzą także zdekoncentrowane budżety wojewodów jako wydzielona część budżetu państwa. Wojewoda dysponuje środkami publicznymi przeznaczonymi na działalność podległych jednostek organizacyjnych: urzędu wojewódzkiego wraz z jego delegaturami, wojewódzkich straży, służb i inspekcji (np. Komendy Wojewódzkiej Policji, Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Handlowej, Kuratorium Oświaty) i innych jednostek podległych wojewodzie (np. Państwowej Straży Rybackiej, Zakładu Obsługi Urzędu Wojewódzkiego, zarządów parków krajobrazowych). Gospodarka budżetowa samorządu terytorialnego w Polsce występuje jako gospodarka samorządu lokalnego (na szczeblu gminy i powiatu) i regionalnego (na szczeblu województwa). Celem, a zarazem przesłanką podziału władz publicznych w państwie i wyodrębnienia władzy sprawowanej w formach samorządowych jest pobudzenie inicjatyw społecznych dla skutecznego zaspokojenia potrzeb społecznych i rozwoju gospodarczego, w tym optymalnego lokowania publicznych zasobów finansowych. Struktura organizacyjna gospodarki budżetowej w Polsce Szczeble Rodzaje budżetów System władzy publicznej Centralny budżet państwa (w tym budżet wojewódzki państwa Wojewódzki - wojewody) budżet województwa państwa samorządu terytorialnego Powiatowy budżet powiatu samorządu terytorialnego Gminny budżet gminy samorządu terytorialnego Gospodarkę budżetową reguluje prawo budżetowe. Określić je można mianem: ogółu norm prawnofinansowych dotyczących struktury gospodarki budżetowej, ogólnych zasad budżetowych, form organizacyjnych gospodarki budżetowej, klasyfikacji budżetowej, procedury budżetowej, 41/231 odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej oraz problematyki zarządzania długiem publicznym. W tym ujęciu prawo budżetowe nazywane jest prawem budżetowym w sensie ścisłym. Uzupełnia je prawo normujące merytoryczne i proceduralne zasady gromadzenia dochodów i przychodów na rzecz państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady dokonywania wydatków, tworząc system prawa budżetowego w sensie szerokim. Są to akty prawne regulujące poszczególne rodzaje danin publicznych, w szczególności odrębne ustawy dotyczą: podatków, opłat, ceł, a także regulacji Ordynacji podatkowej, prawa regulującego wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej, emerytury, renty i zasiłki, zasady dokonywania zamówień publicznych itd. Są to obecnie także normy dotyczące zasad i trybu zaciągania pożyczek publicznych, w szczególności emisji papierów wartościowych, gwarancji finansowych oraz ich spłat przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego. Problematyka budżetu państwa regulowana jest w drodze źródeł prawa wysokiej rangi. Prawo budżetowe w sensie ścisłym zawierają przede wszystkim: • ustawy konstytucyjne, • ustawa - Prawo budżetowe (od 1999 r. w Polsce pod nazwą ustawy o finansach publicznych), tworząca swego rodzaju kodyfikację prawa budżetowego, • coroczne ustawy budżetowe - również aktualizujące i czasem modyfikujące prawo budżetowe. Źródłami prawa budżetowego są również inne ustawy, zwane ustawami okołobudżetowymi, oraz akty wykonawcze do ustaw dotyczących prawa budżetowego (obecnie ustawy o finansach publicznych), liczne rozporządzenia wykonawcze Rady Ministrów i Ministra Finansów (w szczególności rokrocznie inicjujące proces projektowania budżetu tzw. noty budżetowe określające zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu ustaw budżetowych na kolejne lata). W Polsce powojennej formalne podstawy gospodarki budżetowej oparto na ustawie konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. Regulowała ona zagadnienia terminów uchwalania budżetu, uprawnienia rządu i Sejmu w procesie projektowania i uchwalania budżetu; problematyka wykonywania budżetu określana była w corocznych ustawach skarbowych. Prawo budżetowe samorządu terytorialnego do 1951 r. oparte było na przepisach z okresu międzywojennego. Reforma ustroju państwa dokonana w 1950 r., likwidując samorząd terytorialny, stworzyła terenowe organy jednolitej władzy państwowej z systemem hierarchicznie podporządkowanych budżetów rad narodowych (budżety niższego szczebla podporządkowane były budżetom szczebla wyższego). Następnie przez okres gospodarki socjalistycznej podstawowym aktem była Konstytucja PRL z 1952 r., której przepisy wykonywał dekret z 17 grudnia 1952 r. o uchwalaniu i wykonywaniu budżetu państwa. Konstytucja w sposób ramowy normowała zasady ustroju budżetowego państwa (uchwalanie budżetu przez Sejm na rok, uchwalanie budżetów terenowych przez rady narodowe, udzielanie przez Sejm absolutorium rządowi z wykonania budżetu, kontrolę wykonania budżetu przez Sejm, obowiązki Rady Ministrów w zakresie wykonywania budżetu). Dekret rozwijał je, dając szerokie uprawnienia rządowi i ograniczając rolę Sejmu; był on wyrazem obowiązującej zasady centralizmu demokratycznego tego okresu. Został on zastąpiony ustawą z 1 lipca 1958 r. o prawie budżetowym, a następnie ustawami z 25 listopada 1970 r. oraz z 3 grudnia 1984 r. Kolejne ustawy o prawie budżetowym stopniowo rozszerzały zakres uprawnień organów władzy (Sejmu i rad narodowych), określały organizację i układ budżetu, zasady działania tego aktu, regulowały etapy procedury budżetowej. Zmiana ustroju społeczno-politycznego w 1989 r. w ograniczonym stopniu wpłynęła na zmianę prawa budżetowego. Koniecznością stało się jednakże zasadnicze przekształcenie struktury organizacyjnej systemu budżetowego w związku z powołaniem instytucji samorządu terytorialnego i likwidacją rad narodowych. Z państwowego, hierarchicznie zbudowanego systemu budżetów państwowych o charakterze zbiorczym wyodrębniono samodzielne budżety podstawowych jednostek samorządu terytorialnego - gmin. Dokonano tego w drodze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w rozdziale „Komunalna gospodarka finansowa”, powołującym instytucję - uchwalanego na rok kalendarzowy - budżetu gminy, na podstawie którego gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Ustawa ta normowała także podstawowe zasady gospodarki budżetowej gmin. Nowe prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 r. (znowelizowane w 1993 r.) szczegółowo regulowało zasady gospodarki budżetowej oraz finansowania inwestycji, kolejne etapy procedury w zakresie budżetu państwa i budżetu gminy oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej. Transformacja systemu budżetowego znalazła także wyraz w przepisach Małej Konstytucji - ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP i samorządzie terytorialnym z 17 października 1992 r. Mimo że Mała Konstytucja zawierała odrębny rozdział dotyczący samorządu terytorialnego, nie znalazł się w niej jednak przepis wprowadzający instytucję budżetu samorządowego. Regulowała ona natomiast w sposób bardziej szczegółowy niż dotychczasowa 42/231 konstytucja zagadnienia procedury budżetowej państwa, stanowiła m.in., iż dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy określa ustawa budżetowa, ustalała warunki, jakim ma podlegać projekt budżetu państwa, i do inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy budżetowej upoważniała wyłącznie Radę Ministrów. Zasadniczą rolę w obecnie obowiązującym systemie źródeł prawa budżetowego odgrywa Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Jest ona źródłem prawa budżetowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż zawiera przepisy odnoszące się do problematyki budżetowej stosowane bezpośrednio (art. 8 ust. 2). Konstytucja poświęca problematyce budżetowej wiele swych artykułów: art. 219-226, art. 146 ust. 4 pkt 5 i 6, art. 204 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 190 ust. 3, art. 240. Dotyczą one najistotniejszych zagadnień procedury budżetowej, w szczególności uprawnień organów władzy, kontroli i administracji. Postanowienia Konstytucji rozwija obszerna ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., poświęcona w całości prawu budżetowemu. Wypełnia ona zwłaszcza dyspozycję art. 219 ust. 2 Konstytucji, nakazującą określenie w drodze ustawy zasad i trybu opracowania projektu budżetu państwa, stopnia jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasad i trybu wykonywania ustawy budżetowej (charakterystyka ustawy szerzej rozdział I pkt 5). Aktem prawnym zawierającym normy prawne dotyczące gospodarki budżetowej na dany rok budżetowy jest ustawa budżetowa i uchwały budżetowe. Przedmiotem ich regulacji są prognozowane dochody i limity wydatków oraz przychody i rozchody podmiotów sektora publicznego. Podstawowymi adresatami ustawy budżetowej są organy władzy i administracji państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądy i trybunały. Ustawa budżetowa ustala: dochody i wydatki budżetu państwa, jego deficyt oraz źródła pokrycia, limity zatrudnienia w administracji rządowej, przychody i rozchody budżetu państwa oraz plany finansowe jednostek gospodarki pozabudżetowej wraz z planami finansowymi funduszy celowych, wykaz programów oraz inwestycji wieloletnich, kwoty dotacji budżetowych oraz wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe, a także bezzwrotne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych oraz wydatki finansowane z tych źródeł. Ustawa budżetowa nie może obecnie zawierać przepisów zmieniających inne ustawy, co bywało często praktyką ustaw budżetowych wcześniejszych lat. Formą zastępczą w stosunku do ustawy budżetowej państwa jest przewidziana na mocy przepisów Konstytucji instytucja prowizorium budżetowego wprowadzona w formie odrębnej ustawy. Jest to akt prawny o charakterze wyjątkowym, określający dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok; tylko ważne przyczyny uprawniają Radę Ministrów do przedstawienia projektu ustawy o prowizorium budżetowym (np. kryzys gospodarczy lub społeczny, wybory parlamentarne bądź istotna zmiana polityki państwa, sytuacja na rynkach międzynarodowych wpływająca w poważny sposób na stan gospodarki kraju). Prawny charakter budżetu i ustawy budżetowej jest zróżnicowany (niejednolity) i szczególny. Po stronie wydatków i rozchodów budżet jest zbiorem upoważnień, a zarazem dyrektyw - granicą wydatków na określone w nim cele i środki działania. Są to granice górne, nieprzekraczalne, limitujące. Jednakże umieszczenie wydatku w budżecie nie tworzy roszczeń wobec państwa o dokonanie wypłaty (wyjątek stanowi kwota subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego). Taką podstawę prawną dają tylko odrębne przepisy prawa materialnego dotyczące np. wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, zasiłków z pomocy społecznej. Po stronie dochodów budżety stanowią zbiór przewidywań ich wielkości, kwoty dochodów nie mają więc charakteru dyrektywnego, prawnie wiążącego, lecz stanowią ogólne wytyczne, są prognozą wielkości wpływów budżetowych; określenie kwoty przewidywanych dochodów w budżecie nie może więc tym bardziej stanowić wystarczającej podstawy prawnej do pobierania dochodów, nie rodzi po stronie państwa uprawnienia do poboru podatków i innych należności budżetowych, a u podatników - obowiązku ich płacenia. Podstawę taką zawierają ustawy wprowadzające konkretne podatki, opłaty, cła i inne daniny publiczne. 3. Zasady budżetowe Zasady budżetowe to postulaty nauki pod adresem ustawodawcy i praktyki budżetowej. Podkreślają one najistotniejsze, wzorcowe, pożądane cechy (właściwości) budżetu. Mają one na celu zapewnienie prawidłowej realizacji jego funkcji, a konkretnie - optymalnej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej: • dotyczą istotnych zagadnień ogólnoustrojowych, spraw merytorycznych, jak i formalnych, proceduralnych, a nawet technicznych, • mogą być zawarte w przepisach prawa, stając się nakazem, obowiązkiem prawnym, mogą też stanowić jedynie niewiążącą opinię doktryny prawa finansowego, 43/231 • odnoszą się do szerokiego zakresu zjawisk społecznych czy gospodarczych lub tylko finansowych, do całości gospodarki finansowej lub prawa finansowego bądź do wyspecjalizowanych zagadnień prawa budżetowego lub części tej gospodarki, np. specyfiki gospodarki budżetowej samorządu terytorialnego (por. szerzej rozdział IV pkt 2 i 3). Autorzy wymieniają rozmaite zasady budżetowe. Niektórzy ograniczają się do kilku, inni wymieniają ich kilkanaście, mają one bowiem charakter subiektywny. Między tymi zasadami występują wzajemne związki i uwarunkowania. W literaturze i prawie pojawiają się również zbiory zasad, w szczególności związanych z procedurą budżetową, które uznać można raczej za niezbędne cechy każdego budżetu, często wchodzące w skład jego definicji, leżące u podstaw każdego systemu budżetowego lub szerzej - należytego gospodarowania. Są to zwłaszcza: roczność, uprzedniość, jawność, przejrzystość, elastyczność, gospodarność, operatywność, praworządność budżetu i gospodarki budżetowej. Mnożenie takich cech może być uzasadnione, jeżeli przyczynia się do usprawnienia procesu tworzenia budżetu i lepszego funkcjonowania gospodarki budżetowej. Obecnie najczęściej wymieniane są tradycyjne zasady budżetowe: • jedności, • zupełności, • równowagi, • szczegółowości. Zasada jedności dotyczy wewnętrznej konstrukcji budżetu. W ujęciu formalnym oznacza ona postulat sporządzania budżetu w jednym dokumencie prawnym, odzwierciedlającym całość gospodarki budżetowej danego szczebla. Odstępstwem od niej jest sporządzanie kilku budżetów (np. w formie odrębnych programów lub zadań bądź budżetu bieżącego i inwestycyjnego albo majątkowego). Zasada jedności formalnej jest przestrzegana w naszym prawie. Zasada jedności w ujęciu merytorycznym postuluje przeznaczanie całości dochodów na pokrycie całości wydatków budżetowych. Sprzeczne z zasadą jedności jest przeznaczanie określonych dochodów na określone rodzaje wydatków, czyli tworzenie funduszy. Fundusze uniemożliwiają przerzucanie środków między zadaniami, krępują swobodę organom budżetowym w określaniu priorytetów zadań i hierarchii potrzeb w zakresie wydatków, zamrażają środki finansowe. Od początków rozwoju gospodarki budżetowej zasada jedności materialnej budżetu była i nadal jest naczelnym postulatem teoretycznym, niezrealizowanym jednak w pełni w żadnym systemie budżetowym (por. na temat funduszy pkt 5 niniejszego rozdziału). Zasada zupełności (powszechności) oznacza postulat włączenia do budżetu w pełnych kwotach wszystkich dochodów i wydatków, tj. budżetowania brutto, w przeciwieństwie do metody budżetowania netto, dopuszczającej powiązanie „wynikowe” - nadwyżką lub dotacją z budżetu. Jej geneza łączy się z postulatem jawności budżetu i dążeniem do prezentowania parlamentom wszystkich operacji finansowych. Prawo finansowe dopuszcza wiele wyjątków od zasady zupełności, tworząc omówione niżej formy organizacyjno-prawne gospodarki pozabudżetowej (gospodarstwa pomocnicze, dochody własne jednostek budżetowych, zakłady budżetowe, fundusze motywacyjne, instytucje kultury, szkoły wyższe itd., omówione w pkt 5 niniejszego rozdziału); najpełniej natomiast realizują ją jednostki budżetowe. Dążenie do skupienia zarządzania i wzmocnienia kontroli nad wykorzystaniem środków finansowych, pozostających w dyspozycji wielu podmiotów sektora publicznego, i zarazem eliminacji wzajemnych rozliczeń między tymi podmiotami, zniekształcających bilans finansów sektora publicznego, wyraża istotę zasady jedności materialnej budżetu oraz jego zupełności. W Polsce dotyczy to zarówno środków budżetu państwa, których dysponentami są jednostki budżetowe poddane reżimowi ustawy o finansach publicznych oraz kontroli organów parlamentarnych, jak i środków, które pozostają poza budżetem i kontrolą budżetową, będących w zarządzie jednostek gospodarki pozabudżetowej (parabudżetowej, okołobudżetowej) państwa (funduszy i parafunduszy agencji i fundacji państwowych, ale również podmiotów wyłączonych z zasady budżetowania brutto, pozostających poza planem budżetowym lub rozliczających się tylko wynikami z jednostkami budżetowymi). 44/231 Wielkość środków, którymi dysponują podmioty pozabudżetowego sektora publicznego, odpowiada wielkości środków budżetowych i nie maleje (w tym np. na 2003 r. wydatki funduszy planowane były na ok. 132 mld zł, wobec wydatków budżetowych wynoszących 193 mld zł, na 2006 r. wydatki funduszy zaplanowano w wysokości blisko 150 mld zł, przy wydatkach budżetu państwa w wysokości ponad 224 mld zł, a wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych w planie na 2006 r. wynoszą prawie 1,9 mld zł). Jednostki te działają według zróżnicowanego reżimu prawnego, np. jako spółki funkcjonujące na podstawie prawa cywilnego i handlowego, jako osoby prawne poddane przepisom prawa publicznego, odrębnych ustaw regulujących działalność stowarzyszeń, fundacji, funduszy, agencji. Dysponują własnymi źródłami dochodów (przychodów), niektóre prowadzą działalność gospodarczą, ale również w różnych proporcjach korzystają ze środków budżetu państwa w formie bezzwrotnej (dotacyjnej) lub zwrotnej. Prezentują swój plan finansowy w ustawie budżetowej oraz sprawozdanie z jego wykonania Sejmowi lub tego nie dokonują. Prowadzą gospodarkę finansową zarówno na podstawie reguł określonych w ustawie o finansach publicznych, jak i różnorodnych zasad ustalonych w innych ustawach i przez nadzorujące je organy. Zróżnicowane są wielkości środków finansowych (przychodów, wydatków, stanów funduszy na początek i koniec roku) i majątku, który wykorzystują (według ustawy budżetowej na 2006 r. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych ma dysponować przychodami ok. 120 mld zł, Fundusz Pracy przychodami 7,1 mld zł, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przychodami w wysokości 760 mln zł, a np. Fundusz Promocji Twórczości przychodami - 800 tys. zł). Stan rozproszenia środków sektora finansów publicznych, naruszających zasadę jedności budżetu, oraz różnorodność form organizacyjno-prawnych przedstawiciele polskiej nauki finansów i prawa finansowego, a także praktyki budżetowej oceniają negatywnie. Podobna ocena odnosi się do zróżnicowanych form prawnych i rozrostu liczby jednostek normowanych przepisami ustawy o finansach publicznych, powiązanych tzw. formami netto z macierzystą jednostką budżetową, naruszających zasadę zupełności budżetu, uszczuplających w rzeczywistości jego środki. Rozbudowane formy parabudżetowe - ze swoimi wyodrębnionymi źródłami dochodów - zaciemniają obraz gospodarki budżetowej, zmniejszają ogólną pulę środków budżetowych, ograniczają organom odpowiedzialnym za politykę budżetową możliwość określenia priorytetów zadań i hierarchii potrzeb w zakresie wydatków, dokonywania racjonalnych wyborów w zakresie kierunków wydatkowania, uniemożliwiają podejmowanie operatywnych, elastycznych działań organom wykonującym budżet, zamrażają publiczne środki finansowe, a w szczególności utrudniają kontrolę parlamentarną i rządową nad budżetem oraz osłabiają dyscyplinę budżetową i pozwalają na ukrywanie deficytu budżetowego i długu publicznego, tworząc poprzez transfery dochodów zjawiska pozornych oszczędności. Dlatego realizacja zasady jedności i zupełności budżetu, choć usztywniająca gospodarkę budżetową, powinna być uważana za podstawową gwarancję zdrowia finansów publicznych. Krytykowana, nadmiernie rozbudowana gospodarka funduszowa w Polsce została ograniczona specjalną ustawą z 14 grudnia 1990 r. o zniesieniu i likwidacji niektórych funduszy; państwowe fundusze celowe od tego okresu narosły jednak na nowo. Artykuł 199 (uchylonej) ustawy o finansach publicznych, nakazujący Radzie Ministrów do końca 1999 r. dokonanie analizy celowości działania i ewentualnej likwidacji funduszy, nie przyczynił się do konsolidacji rozproszonych środków budżetowych. Z pewnością ograniczeniem mogłaby być konsekwentnie realizowana regulacja tej ustawy zakazująca tworzenia funduszy oraz fundacji przez Skarb Państwa (art. 23). Jednakże mimo tych zakazów stale wysuwane były propozycje powoływania nowych form pozabudżetowych (w 2000 r. fundacji, np. Fundacji Edukacji Narodowej, funduszy, np. Funduszu Aktywizacji Obszarów Górskich, bądź Agencji, np. powołanej w końcu 2000 r. Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości). Reforma systemu finansów publicznych, dokonana w końcu 2004 r. w formie nowelizacji ustawy o finansach publicznych, mająca na celu konsolidację finansów publicznych, w rzeczywistości spowodowała większe rozproszenie środków. W szczególności powołano 13 nowych funduszy celowych oraz nową formę organizacyjną - fundusze motywacyjne państwowych jednostek budżetowych. Zasada równowagi budżetowej w tradycyjnym ujęciu określa konieczność wzajemnego dostosowania ogólnej kwoty wydatków budżetowych do ogólnej kwoty dochodów. Ścisłe jej przestrzeganie wykluczałoby więc powstawanie deficytów budżetowych i długu publicznego. W historii uzasadniano ją powiązaniem z ujemnymi skutkami, jakie pociągają za sobą deficyty budżetowe - podobnie jak człowiek nie może wydać więcej niż otrzymuje, jeśli nie chce się doprowadzić do ruiny - głosili finansiści klasyczni, a osiemnastowieczny filozof i ekonomista David Hume pisał: „władza musi zniszczyć kredyt publiczny albo kredyt ten zniszczy społeczeństwo”. Występowanie deficytów budżetowych przez długi okres traktowano więc jak zjawisko negatywne, wręcz wstydliwe. W okresie międzywojennym przeważały opinie o konieczności równowagi budżetowej. Tadeusz Grodyński w pracy Zasady gospodarstwa budżetowego w Polsce na tle porównawczym równowagę dochodów i wydatków uważał za istotę budżetu, dla innych równowaga budżetowa gwarantowała ład w finansach. W dużej mierze pod wpływem doktryny Johna Maynarda Keynesa ocena deficytów budżetowych (deficytu finansów sektora publicznego) oraz długu publicznego przez przedstawicieli nauki przestała 45/231 być zdecydowanie negatywna. Zaciąganie zobowiązań finansowych było postrzegane według przedstawicieli interwencjonizmu w gospodarce jako źródło finansowania wydatków, którymi państwo równoważyło wielkość popytu z wielkością sprzedaży, zwłaszcza wydatków prorozwojowych, inwestycyjnych, stymulujących produkcję, dług publiczny zaś jako instrument niwelowania wahań cykli koniunkturalnych. Współcześnie istnienie deficytu i długu publicznego nie jest dowodem słabości państwa i gospodarki, zasada równowagi budżetowej nie jest zaś traktowana bezwzględnie, jako wzorcowa cecha gospodarki budżetowej, lecz rozumiana jest raczej jako postulat racjonalnej polityki finansowej i równowagi gospodarczej kraju w skali wieloletniej oraz względnego zrównoważenia budżetu danego roku. Podkreśla się jednak, że deficyt budżetowy oznacza powiększanie długu publicznego, którego obsługa pochłania w następnych okresach dochody (rozchody) sektora publicznego (środki publiczne). Wydatki finansowane poprzez zwiększanie długu publicznego ograniczają możliwości rozwoju gospodarki, zmniejszając rozmiary inwestycji prywatnych. Podmioty publiczne działają bowiem jak konkurenci na rynku, pochłaniając oszczędności prywatne i przyczyniając się do podnoszenia realnych stóp procentowych. Spłata długu stanowi konieczność podniesienia obciążeń podatnikom bądź przyczynia się do zmniejszenia możliwości wydatków przyszłych okresów, a sama ewentualność zaciągania zobowiązań finansowych może powodować osłabienie dyscypliny finansowej. Często więc ministrowie finansów i gospodarki, przestrzegając posłów przed uchwaleniem budżetów z deficytem o wysokim poziomie, zwracają uwagę na jego ujemny wpływ na poziom inflacji, stopy procentowe, bilans obrotów bieżących kraju, kurs walutowy, a w konsekwencji na aktywność gospodarczą oraz ograniczenie możliwości wydatków publicznych w przyszłości. W ocenie skutków tych zjawisk podkreśla się zarazem konieczność uwzględnienia nie tylko faktu ich wystąpienia, ale ich rozmiarów oraz tendencji wzrostu, stabilizacji lub obniżania, a także zróżnicowania sytuacji gospodarczej kraju (inna ocena powinna być w warunkach recesji, wysokiej inflacji bądź ożywienia gospodarczego). O tym, iż nie każdy deficyt oraz dług publiczny oznacza niską efektywność gospodarowania, zwiększenie presji inflacyjnej oraz spadek tempa wzrostu gospodarczego, świadczy stanowisko autorów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dopuszczające istnienie deficytu budżetowego oraz długu publicznego na określonym, bezpiecznym poziomie. Również w Polsce w ustroju socjalistycznym - ze względów doktrynalnych - przeważała opinia, według której gospodarka rozwijająca się bezkryzysowo wyklucza potrzebę posługiwania się deficytem budżetowym, gdyż budżet socjalistyczny jest budżetem zrównoważonym lub zamyka się z reguły nadwyżkami budżetowymi, a uzupełnianie dochodów budżetowych operacjami na rynku kapitałowym jest niemożliwe, bo rynek taki w warunkach socjalizmu nie istnieje. Socjalistyczna teoria finansów, wbrew istniejącej praktyce, uznawała więc równowagę budżetową za niepodważalny aksjomat i strukturalną konieczność. Dlatego też w polskich ustawach budżetowych do 1980 r. zniekształcano wynik finansowy, manipulując saldem budżetu państwa w ramach całości sektora finansów państwa. Brakujące środki budżetowe finansujące wydatki pokrywane były najczęściej w drodze emisji pieniądza przez NBP. Kryzys gospodarczy występujący w latach 1980-1981 w Polsce, wysokie podwyżki cen i silne tendencje roszczeniowe grup pracowników sfery budżetowej oraz konieczność spłat narastającego zadłużenia zagranicznego były przyczyną ujawnienia faktu niezrównoważenia budżetu. Deficyty budżetowe lat osiemdziesiątych miały już charakter strukturalny - były rezultatem pogłębiających się dysproporcji w gospodarce budżetowej i spadku PKB (wówczas „dochód narodowy” liczony był inaczej niż PKB). Polskim ustawom konstytucyjnym nieznany był bezwzględny nakaz równowagi budżetu. Takiego nakazu nie zawiera również obecna Konstytucja, dopuszczając istnienie długu publicznego i deficytu z pewnymi ograniczeniami. Rygorystycznie sformułowane są natomiast przepisy Konstytucji z 1997 r., oparte na regulacjach Unii Europejskiej, rozwinięte w ustawie o finansach publicznych, dotyczące długu publicznego, zakazujące przekraczania 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto przez dług publiczny (por. szerzej rozdział III). Z treści ustawy zasadniczej wynika także dopuszczalność deficytu budżetowego, jednak w granicach zaproponowanych przez rząd oraz z uwzględnieniem zakazu jego finansowania przez bank centralny. Polskie prawo budżetowe, zawarte obecnie w ustawie o finansach publicznych, dopuszcza istnienie nadwyżek lub deficytów budżetowych. Nakazuje również określenie źródeł sfinansowania pożyczek udzielanych z budżetu państwa oraz spłat długoterminowych zobowiązań Skarbu Państwa, przypadających na dany rok budżetowy. Zasada szczegółowości budżetu to postulat ujmowania dochodów i wydatków budżetowych z podziałem na grupy rodzajowe, według ustalonej klasyfikacji (por. szerzej pkt 6 niniejszego rozdziału). 46/231 Współczesny budżet nie może być opracowywany i uchwalany w jednej globalnej kwocie, lecz powinien być tworzony według ustalonych wielorakich kryteriów podziału na poszczególne, ważniejsze rodzaje i źródła dochodów, a po stronie wydatków - według ich przeznaczenia. Dzięki szczegółowości budżetu możliwy jest prawidłowy proces planowania, jego wykonywanie, analiza porównawcza i kontrola, możliwe również staje się określenie zakresu odpowiedzialności wykonawców budżetu. Klasyfikacja umożliwia realizację funkcji informacyjnej budżetu, dokonywanie różnych porównań, np. między podmiotami, rodzajami zadań, między budżetami z poszczególnych lat. Szczegółowość budżetu jest ściśle związana z pokrewnymi cechami (zasadami) budżetu: • specjalizacji budżetowej, • jawności, • przejrzystości budżetu. Zasady szczegółowości (specjalizacji), jawności i przejrzystości powinny się wzajemnie uzupełniać, umożliwiając optymalne planowanie i harmonijną gospodarkę budżetową. Specjalizacja, często formułowana jako synonim szczegółowości budżetowej, oznacza wiążące prawnie ujęcie kwot środków publicznych w odpowiednich podziałkach budżetowych. Specjalizacja ma swój aspekt jakościowy, ilościowy i czasowy: • wydatki mogą być dokonywane tylko na określony w budżecie cel, powinny finansować ściśle określone zadania, • dochody i wydatki powinny być ujęte w budżecie w określonych kwotach, z tym że w stosunku do wydatków wysokość tych kwot może być w trakcie roku budżetowego zmieniana tylko w przypadkach i formach ściśle określonych w ustawie, po stronie dochodów zaś kwotowe ujęcie stanowi wyraz dążenia do osiągnięcia niezbędnej, minimalnej wysokości dochodów dla sfinansowania zaplanowanych zadań, • dochody mogą być pobierane, a wydatki dokonywane tylko w okresie obowiązywania ustawy budżetowej, czyli w roku budżetowym, ich realizacja zaś powinna być zgodna z harmonogramem określonym przez odpowiednie organy (zgodna z okresami płatności tam wyznaczonymi). Granice szczegółowości wyznacza wymóg jawności oraz przejrzystości, czytelności. Zostały one sformułowane w polskim prawie jako zasady zawarte w tytule rozdziału 2 działu I ustawy o finansach publicznych: „Jawność i przejrzystość finansów publicznych”. Ustawa jednak nie określa ich znaczenia, nie posługuje się ponadto określeniem „przejrzystość”. Jawność budżetu wynika z całokształtu demokratycznych stosunków w państwie, umożliwia parlamentarną (oraz jednostek stanowiących samorządu terytorialnego) kontrolę nad wydatkami publicznymi. Formułowana jest jako klasyczna zasada gospodarki budżetowej, związana z genezą budżetu i historycznym, długotrwałym procesem zdobywania przez organy parlamentarne uprawnień finansowych. Współcześnie stanowi powszechnie akceptowaną, ogólnoustrojową cechę budżetu, występującą we wszystkich systemach budżetowych. W polskim prawie zasada jawności określona jest w Konstytucji w wielu przepisach; przejawia się w aspekcie formalnym - w obowiązku ujęcia państwowej gospodarki finansowej w ustawie, czyli w powszechnie dostępnej formie, oraz w prawie obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem publicznym, w aspekcie materialnym - jako nakaz zamieszczenia w ustawie budżetowej powszechnego (całościowego) ujęcia dochodów i wydatków państwa określona jest w ustawie o finansach publicznych jako jawność sejmowej debaty budżetowej, ogłaszanie ustawy i uchwał budżetowych, podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji budżetowych, omówienia ustawy budżetowej oraz uchwał budżetowych, choć nie jest wyjaśnione, co ma zawierać zarówno takie „omówienie”, jak i podawanie przez Ministra Finansów zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych. Zbiorcze dane dotyczą, według ustawy, „ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, w szczególności dochodów i wydatków, zobowiązań i należności, gwarancji i poręczeń”. W stosunku do jednostek samorządu terytorialnego zasadę jawności podkreśla także ustawa o samorządzie gminnym w deklaracji: „gospodarka finansowa gminy jest jawna”. Jeśli chodzi o przejrzystość finansów publicznych, jak zaznaczono wyżej, ustawa nie wyjaśnia istoty tego pojęcia. W tradycyjnym rozumieniu zasada przejrzystości (jasności, niesprzeczności) oznacza 47/231 prakseologiczną zasadę dobrej roboty, mającą zastosowanie w gospodarce budżetowej, ale zarazem jest postulatem każdego racjonalnego działania człowieka, nie ma więc potrzeby zawierania w ustawie tak naturalnych treści, dotyczących przecież szerszej kategorii zjawisk, nie tylko budżetowych. Przejrzystość stanowi kompromis między szczegółowością, ograniczającą swobodę wykonawcom budżetu, a ogólnym ujęciem zapewniającym elastyczność i swobodę prowadzenia gospodarki budżetowej, ale naruszającym z kolei jawność budżetu. We współczesnych systemach krajów zachodnich określenie transparency utożsamiane jest natomiast z zasadą jawności gospodarki budżetowej. (przejrzystość) Ustawa o finansach publicznych identyfikuje, jak się wydaje, przejrzystość z jednolitością, a zarazem szczegółowością, przy czym pojęć tych nie definiuje. Są one nakazem adresowanym do Ministra Finansów opracowania jednolitych planów kont, z uwzględnieniem ich przejrzystości, rodzaju prowadzonej działalności i wymogów wynikających z przepisów o rachunkowości, standardów Unii Europejskiej i umów międzynarodowych. Realizowane są przez stosowanie zasad klasyfikacji dochodów i wydatków oraz jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości oraz planu kont przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych. Zasady klasyfikacji stosowane są od dawna. Coraz szerzej w polskim systemie finansowym są upowszechniane również reguły rachunkowości i sprawozdawczości stosowane w krajach zachodnich (np. wyżej wspomniany system nazwany ESA 95). Ustawa o finansach publicznych wymienia jednak wiele rodzajów sprawozdań finansowych (budżetowych), nie precyzując ich zakresu znaczeniowego (por. szerzej rozdział I pkt 7). 4. Środki finansowe na cele publiczne 4.1. Podstawowe pojęcia i podziały Określenie „środki publiczne” stanowi jedno z kluczowych pojęć ustawy o finansach publicznych. Jest ono, jak należy sądzić, synonimem i pewnym skrótem myślowym pojęcia „środki finansowe na cele publiczne”, występującego w art. 216 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zapowiedzi art. 1 ustawy pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Jest to trudne ze względu na jego złożony, wieloznaczny charakter i różnorodne rodzaje kategorii prawnych wchodzących w jego skład. Można to pojęcie, jak się wydaje, wywodzić z dynamicznego określenia operacji finansowych - strumieni środków finansowych gromadzonych i kierowanych na zaspokajanie potrzeb publicznych, bądź inaczej - wpływów (wpłat) tworzących publiczne zasoby finansowe i wypłat lub przepływów środków finansowych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. Wśród zróżnicowanych podziałów środków publicznych i operacji nimi można wyróżnić ich podstawowy podział, dokonywany według kryterium metody finansowania oraz natury prawnej i finansowej środków publicznych i operacji finansowych, które ich dotyczą: • podstawową metodą stosowaną w tych operacjach (procesach, zjawiskach w ruchu) jest metoda bezzwrotna, właściwa większości dokonywanych operacji finansowych, zarówno po stronie wpływów, jak i wypływów. Są to dochody i wydatki budżetowe. Mają one z prawnego punktu widzenia charakter definitywny, ostateczny, właściwy gospodarowaniu budżetowemu i prawnym stosunkom powstającym w ramach systemu budżetowego, w odróżnieniu od systemu bankowego, którego cechą jest zwrotność operacji finansowych. Wspomaga je cecha władczości stosunków prawnych, charakterystyczna dla publicznych operacji finansowych, które z zasady są przymusowe. Angażują one w sposób definitywny, nieodwracalny publiczne środki finansowe i dlatego też operacje nimi objęte są ścisłymi procedurami uchwalania, wykonywania i kontroli w ramach gospodarki budżetowej; • występują jednak również, lecz jako wyjątkowe, uzupełniające oraz zwrotne metody o charakterze czasowym. Są to przychody i rozchody budżetowe. W tych przypadkach po upływie określonego czasu od dokonania wpływu następują odpowiadające im wypływy środków finansowych. Z zasady operacje nieostateczne w mniejszym stopniu obciążają budżety publiczne, dlatego też zasady gospodarowania tymi środkami nie są tak rygorystyczne jak w przypadku operacji definitywnych, wywodzących się ze stosunków nadrzędności podmiotów publicznych. Do tej kategorii można zaliczyć również środki bezzwrotne, definitywne, lecz o charakterze nadzwyczajnym i jednorazowym, a także wpływy jednostek pozabudżetowych zbliżone do obrotu działalności gospodarczej. Podlegają one odrębnym, szczególnym zasadom i procedurom gromadzenia; • najmniej rygorystyczne i obciążające budżety publiczne są publiczne operacje finansowe o charakterze warunkowym, potencjalnym. Dochodzą one do skutku, czyli powodują wypływ publicznych środków finansowych, tylko w przypadku niespełnienia warunku po określonym czasie. Jeśli warunek nie wystąpi, zobowiązanie publicznoprawne nie przekształci się w operacje finansowe i nie spowoduje zaangażowania publicznych środków finansowych. 48/231 Według kryterium kierunku przepływów finansowych środków publicznych (operacji, procesów finansowych) można wyodrębnić inny istotny podział środków publicznych, rozróżniając operacje finansowe w zakresie: • wpływów, określanych mianem dochodów (należności, danin, obciążeń) publicznych oraz przychodów do budżetów i funduszy publicznych, • wypływów, określanych jako wydatki publiczne oraz rozchody z budżetów i funduszy publicznych. Wymienione kryteria i dokonane na ich podstawie rozróżnienia leżą u podstaw klasyfikacji środków publicznych dokonanej w ustawie o finansach publicznych. Gromadzone środki publiczne dzieli się na: • dochody publiczne, • bezzwrotne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych (w tym odrębnie klasyfikowane środki z budżetu Unii Europejskiej), • przychody. Klasyfikacja ustawy wymienia jako środki publiczne: • dochody publiczne, • środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, • środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (w tym z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej), • przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: - ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, - z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, - ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, - z otrzymanych pożyczek i kredytów, • przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz z innych źródeł (wpływy do budżetów jednostek sektora finansów publicznych). Odpowiednio - środki publiczne mogą być przeznaczone na: • wydatki publiczne, • rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonane w ustawie podziały nie są jednak wyczerpujące i jednoznaczne i zachodzą na siebie. Fundamentem środków publicznych są dochody publiczne. Są nimi: - daniny publiczne oraz - pozostałe dochody. Kategoria danin publicznych, która pojawiła się w Konstytucji RP (w art. 217: „Nakładanie podatków i innych danin publicznych [...]”), nie została określona w ustawie. Są nimi podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz podmiotów publicznych (państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów sektora finansów publicznych) wynika z odrębnych ustaw (np. są to cła lub wpłaty gmin). Od 2001 r. do danin zaliczone zostały podatki lokalne (jako ponoszone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego) oraz na rzecz jednostek sektora finansów publicznych. Daniną publiczną można by więc określić dochody publiczne o charakterze obowiązkowym uiszczane na rzecz jednostek sektora finansów publicznych. Do danin publicznych (obowiązkowych świadczeń pieniężnych) nie wliczano w ustawie do 2006 r. opłat mających charakter obowiązkowy i bezzwrotny, które zostały zakwalifikowane jako pozostałe 49/231 dochody. Nie był to więc podział poprawny. W ramach dokonanej klasyfikacji ustawowej od 2001 r. stało się możliwe również jednoznaczne zakwalifikowanie do tej kategorii składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, stanowiących źródło finansowania Narodowego Funduszu Zdrowia; wynika to także z zakwalifikowania tego podmiotu do sektora publicznego. Ponadto do kategorii dochodów publicznych ustawa zalicza dochody z mienia, w szczególności z najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze oraz dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych i wpłaty z zysku państwowych przedsiębiorstw, dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niebędące przychodami ze sprzedaży papierów wartościowych oraz prywatyzacji majątku publicznego oraz dochody ze świadczenia usług, spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej oraz inne dochody pobierane przez jednostki sektora finansów (np. wpłaty z zysku NBP, odszkodowania pieniężne należne podmiotom publicznym, kwoty uzyskane przez podmioty publiczne z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji czy dochody jednostek budżetowych oraz odsetki od środków na rachunkach bankowych lub od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych). Podział dochodów publicznych dokonany w ustawie nie jest jednak jednoznaczny i dostatecznie precyzyjny. Nie jest zwłaszcza jasne, czy do kategorii dochodów publicznych, czy też bezzwrotnych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych zaliczyć kompensaty do budżetu państwa z Unii Europejskiej lub środki UE na dostosowanie granicy zewnętrznej do wymogów traktatowych z Schengen oraz do jakiej kategorii należą wpłaty o charakterze sankcji lub wpłaty jednostek samorządu terytorialnego, które związane są ze specyficznym wydatkiem - zwiększają część podstawową subwencji ogólnej i przeznaczane są dla jednostek samorządu terytorialnego. Wyodrębnienie bezzwrotnych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z wydatków nimi sfinansowanych uzasadnione jest ich specyfiką. Zestawienie programów realizowanych ze środków bezzwrotnych z zagranicy zawiera dwa źródła ich pochodzenia: 1) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, 2) inne bezzwrotne źródła zagraniczne. Są one włączone do budżetu państwa, nie podlegają sumowaniu z jego dochodami, limity oraz organ odpowiedzialny za ich realizację określone są w załączniku do ustawy budżetowej. Jednostki samorządu terytorialnego korzystają z nich poprzez budżet państwa; środki te przekazywane są przez wojewodów, chyba że umowa międzynarodowa wymaga ustanowienia dla dystrybucji tych środków agencji płatniczej (odrębnej od administracji państwowej osoby prawnej). Podlegają odmiennym zasadom gospodarowania: mają charakter nadzwyczajny, gdyż nie mogą być systematycznym, stałym źródłem finansowania, gromadzone są na odrębnym rachunku bankowym, mogą być, podobnie jak fundusze, przeznaczone na finansowanie imiennie wymienionych wydatków oraz nie wygasają z upływem roku budżetowego. Mają one często nazwę własną związaną z charakterem ich wydatkowania, z zasady charakter jednorazowy, choć środki finansowe z danego źródła finansowania mogą występować w kolejnych budżetach państwa. Po akcesji z Unią Europejską nabrały charakteru stałego źródła finansowania. W ustawie budżetowej na 2006 r. przewidziano m.in. następujące rodzaje środków pochodzących z zagranicy, w tym z programów pomocy Unii Europejskiej, oraz dochody: • specjalne ryczałtowe kwoty na poprawę płatności budżetu nazywane też kompensatami (jako dochody budżetu państwa) oraz instrument finansowy Schengen (również jako dochód budżetu państwa), zasilające co miesiąc polski budżet do 2006 r., • zadania wynikające ze Wspólnej Polityki Rolnej, które są prefinansowane przez budżet państwa (ciężar rozchodów lub wydatków), a wydatki zwracane z budżetu ogólnego UE, po ich weryfikacji, przekazywane są głównie na płatności obszarowe dla rolników, • PHARE 2001-2003, w tym np. program wzmocnienia instytucjonalnego możliwości administracji, inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska, inwestycje w dziedzinie infrastruktury transportowej, program rozwoju regionalnego, program przygotowania sektora rolnictwa, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, • ISPA (Fundusz Spójności) na inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska oraz inwestycje w dziedzinie infrastruktury transportowej, • projekty finansowane ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności według programów operacyjnych i w podziale na lata realizacji. 50/231 Środki te uruchamiane są po ich zatwierdzeniu w umowach z Komisją Europejską (Memorandach Finansowych) i zgodnie z procedurami ustalonymi przez podmioty udzielające darowizn (szerzej na temat bezzwrotnych środków zagranicznych, związanych z programami i zadaniami Unii Europejskiej w rozdziale V). Kategoria przychodów w ustawie nie jest jednolita. Obejmuje: • przychody o charakterze zwrotnym z różnych źródeł finansowania: spłacanych i otrzymanych kredytów bankowych i pożyczek oraz emisji i sprzedaży papierów wartościowych, • przychody z prywatyzacji Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, które również mają charakter nadzwyczajny i są jednorazowe; ustawa nie oddziela jednak wyraźnie kategorii „przychodów z prywatyzacji majątku” od zakwalifikowanych do „pozostałych dochodów” „dochodów ze sprzedaży majątku i rzeczy” lub „dochodów z mienia” (powoduje to trudności z zakwalifikowaniem np. wpływów ze sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych), • przychody pochodzące z nadwyżek budżetów publicznych z lat ubiegłych, z których może być pokryty deficyt budżetowy, mające także wyjątkowy charakter (nie zostały one jednak wymienione w podstawowym podziale środków publicznych w ustawie); w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są to również nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikające z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Wymienione kategorie przychodów, których wysokość planowana jest w ustawie budżetowej, finansują deficyt budżetowy i pokrywają rozchody (przychody o charakterze zwrotnym są scharakteryzowane szerzej w rozdziale III). Jako odrębną kategorię przychodów będących środkami publicznymi ustawa określa przychody jednostek organizacyjnych i osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych; są to przychody zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz funduszy celowych, a także instytucji kultury i państwowych szkół wyższych; mają one odmienny od pozostałych, wymienionych wyżej przychodów charakter (są zbliżone do pojęcia obrotu występującego w działalności przedsiębiorców) i oczywiście nie przeznacza się tej kategorii przychodów na finansowanie deficytu budżetowego. Środki publiczne są przeznaczone na wydatki publiczne oraz rozchody budżetów publicznych. Jako rozchody publiczne ustawa wymienia spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki, płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, a także szczególnego rodzaju pożyczki udzielone na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, zwane prefinansowaniem. Ustawa o finansach publicznych nie zalicza więc do dochodów budżetowych wpływów (przychodów) z pożyczek oraz środków pieniężnych pochodzących z okresu poprzedniego i odpowiednio do wydatków nie zalicza spłat pożyczek i kredytów oraz środków pieniężnych pozostających na koniec roku budżetowego, rejestrowanych jako rozchody. Stanowią one wpływy środków pieniężnych z operacji czasowych, powodujących zaciągnięcie zobowiązań, które nie stanowią dochodu danego budżetu, a powiększają obciążenie budżetu danego roku lub lat następnych. Mogą one być również wpływami o charakterze wyjątkowym (jedno- lub kilkurazowym), których zakwalifikowanie do kategorii dochodów zniekształciłoby rachunki budżetowe, a także utrudniłoby dokonywanie porównań między budżetami różnych lat. Prefinansowanie (finansowanie pomostowe, przejściowe) dotyczy projektów i programów współfinansowanych środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej. Są to pożyczki udzielane z budżetu państwa dla jednostek sektora finansów publicznych, których zwrot ma nastąpić po uzyskaniu środków z Unii Europejskiej. Mogą być one oprocentowane lub nie (tylko dla jednostek budżetowych i agencji płatniczych). Wypłacane są za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego, który otwiera i prowadzi rachunek bankowy, dokonując obsługi finansowej realizowanego projektu. Pożyczki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegać mają zwrotowi do budżetu państwa z odsetkami, zaś przez 5 lat beneficjent dotychczasowych środków nie będzie mógł otrzymać środków na współfinansowanie i prefinansowanie. Ta surowa zasada ma służyć zdyscyplinowaniu wykorzystania środków z budżetu Unii Europejskiej. Rozbudowany w ustawie podział środków publicznych przedstawiają schematy na s. 95 i 96. 51/231 Przedstawiony w ustawie o finansach publicznych podział środków publicznych i pojęcia w niej występujące nie są jedynymi w polskim systemie prawa. W innych dziedzinach prawa i w aktach prawnych je reprezentujących występują odmienne określenia i klasyfikacje dotyczące pojęcia środków publicznych. Na przykład w ustawie - Kodeks karny skarbowy z 10 września 1999 r. pojawia się kategoria należności publicznoprawnej, która dzieli się na należność państwową lub samorządową, będącą przedmiotem przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, przy czym definicja należności jest rozbieżna z powszechnie stosowanymi. Brzmi ona następująco: „[...] należnością państwową jest podatek stanowiący dochód budżetu państwa, należność z tytułu rozliczenia udzielonej dotacji lub subwencji lub należność celna, a należnością samorządową podatek stanowiący dochód jednostki samorządu terytorialnego lub należność z tytułu rozliczenia udzielonej dotacji lub subwencji”. Zakłóca również systematykę środków publicznych dokonaną w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. (a także z 2005 r.) zakwalifikowanie od 2001 r., w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego w kolejnych ustawach, w tym również w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kategorii środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz środków budżetu UE do kategorii dochodów fakultatywnych tych jednostek. Nie są one więc odrębną formą środków publicznych w budżetach samorządowych. Pojęcia te i ich klasyfikacje w wielu ustawach nie są dostosowane do istniejących w ustawie o finansach publicznych. Wymagałyby więc wzajemnej systemowej koordynacji. 4.2. Rodzaje dochodów budżetowych Gromadzenie dochodów jest podstawą gospodarki finansowej państwa i obowiązkiem władz publicznych. Prawidłowe zaplanowanie dochodów budżetowych jest punktem wyjścia, podstawą dobrej konstrukcji budżetu. Określa też granice wydatkowania, czyli finansowania zadań publicznych, a więc jest warunkiem funkcjonowania państwa. Plan dochodów opiera się na prognozach makroekonomicznych, opisanych wyżej, przewidywanym wykonaniu dochodów w bieżącym roku budżetowym oraz założeniach dotyczących elementów konstrukcyjnych, projektowanych w przyszłych regulacjach prawnych, zwłaszcza stawek podatkowych, poszczególnych rodzajów dochodów. Dobry, realistyczny plan dochodów budżetowych, oparty na stabilnym, wysokiej jakości prawie, w tym podatkowym, niesprzecznych konstrukcjach normatywnych, stanowi podstawę gospodarki budżetowej, czyli czerpania (poboru, gromadzenia) wpływów do budżetów publicznych w celu dostarczania państwu i samorządom terytorialnym środków pieniężnych potrzebnych do wykonywania ich zadań. Nauka prawa finansowego klasyfikuje dochody budżetowe według uwzględniających formy dochodów i budżety, które są beneficjentami, jako: różnych kryteriów • dochody bezzwrotne (np. podatki, cła, opłaty, kary pieniężne, wpłaty z zysku NBP) i zwrotne, nazywane w prawie przychodami (z kredytów i pożyczek, ze sprzedaży bonów skarbowych i obligacji), • przymusowe (np. podatki, opłaty, kary i grzywny pieniężne) i dobrowolne (pożyczki, pieniężne darowizny, zapisy na rzecz Skarbu Państwa), • ogólne (np. podatki, cła, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych) i indywidualne (wpłaty z zysku NBP, dochody z prywatyzacji konkretnego przedsiębiorstwa czy banku, darowizny, konfiskaty mienia), • nieodpłatne (np. podatki, cła, darowizny) i odpłatne (opłaty), • krajowe (np. podatki, cła, opłaty) i zagraniczne (środki Unii Europejskiej, zagraniczne darowizny i pożyczki, przychody z emisji obligacji na rynki zagraniczne), • państwowe (np. podatek od towarów i usług, wpłaty z zysku NBP, cła, składka na rzecz NFZ, ZUS, Funduszu Pracy) i lokalne (podatki lokalne, np. podatek od nieruchomości, opłaty lokalne, np. opłata targowa, a także np. wpływy z umów najmu mienia samorządu terytorialnego i inne, dochody jednostek budżetowych), • oraz na rzecz budżetów publicznych: państwa, jednostek samorządu terytorialnego i budżetów ponadnarodowych (np. składka na rzecz budżetu UE, w tym część VAT, wpłata kapitału do EBC). 52/231 Krajowe publiczne dochody budżetowe są dochodami państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dochody państwa są z reguły dochodami budżetu państwa lub jednostek pozabudżetowych (w szczególności funduszy celowych). Oddzielenie źródeł dochodów sektora państwowego i samorządowego ma swe podstawy ustrojowe, konstytucyjne. Nie jest ono bezwzględne, gdyż wprowadza też wspólne źródła dochodów. Rozróżnienie dochodów budżetu państwa stosuje ustawa o finansach publicznych, wymieniając poszczególne rodzaje źródeł dochodów, czyni to dwukrotnie, nie nawiązuje przy tym do wcześniejszej klasyfikacji dochodów publicznych wymienionych w ustawie. W stosunku do dochodów jednostek samorządu terytorialnego odsyła do odrębnej ustawy (por. szerzej rozdział IV pkt 4). Wyliczenia mają charakter otwarty. Dodatkowe źródła mogą wprowadzić odrębne ustawy. Podstawowymi źródłami dochodów budżetu państwa, według art. 96 ustawy o finansach publicznych, są: • podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych, • cła, • wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, • wpłaty z tytułu dywidendy, • wpłaty z zysku NBP, • wpłaty nadwyżek dochodów własnych państwowych jednostek budżetowych, nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych, • dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, • dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, • odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, • odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa, • odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych, • grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, jeżeli na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych, • spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa lub inne dochody publiczne, • środki pochodzące z budżetu UE przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych przez administrację rządową. Najistotniejszym źródłem dochodów budżetowych państwa są podatki, stanowiące w Polsce nieco ponad 90% dochodów budżetu i prawie 21% PKB (w 1997 r.). Relacje te ulegały obniżeniu w kolejnych latach i w latach 1998-2004 wynosiły kolejno 19,3%, 17,3%, 16,5%, 15,7%, 16,5%, 16,6% i w 2004 r. - 15,3% PKB. Od 2005 r. rosną do 16,9% i w prognozie na 2006 r. do 17,7%. Rodzaje dochodów budżetu państwa i ich wielkości w ostatnich latach przedstawia tablica 1. Podatek jest świadczeniem: • bezzwrotnym - wpływającym w sposób definitywny do budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bez obowiązku ich zwrotu, 53/231 • przymusowym - obowiązek wynika z aktów normatywnych, obwarowany jest przymusem państwa, władztwem parlamentu, • o charakterze ogólnym - normy prawne, generalnie obowiązujące, określają obowiązki pewnej kategorii podmiotów prawa, nieoznaczonych imiennie, • środki pochodzące z budżetu UE przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych przez administrację rządową. Tablica 1. Dochody budżetu państwa w Polsce (w mln zł) w latach 2003-2006 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów, październik 2005. • o charakterze pieniężnym - tak jak pieniężny charakter ma cała publiczna gospodarka finansowa, • nieodpłatnym - świadczeniem, z którym nie wiąże się żadne wzajemne świadczenie ze strony państwa na rzecz podatnika. Wymienione cechy są elementami stałymi podatku, wspólnymi, występującymi we wszystkich rodzajach podatków, niezależnie od obszaru jego występowania czy okresu historycznego. Cechy zmienne natomiast, będące elementami jego konstrukcji, są różne w różnych podatkach. Są to: • podmiot podatku, czyli osoba, która podatek uiszcza lub wpłaca; jest nim podatnik, płatnik i inkasent podatkowy, • przedmiot podatku, czyli zjawisko, stan faktyczny lub prawny, z którym prawo łączy obowiązek uiszczenia podatku; jako przedmiot podatku wyróżnić można przychód, dochód, majątek i wydatek, • podstawa opodatkowania, czyli ilościowo (w jednostkach miary i wagi) lub wartościowo (w walutach kraju) skonkretyzowany przedmiot opodatkowania, • stawka opodatkowania, czyli wielkość wyrażająca stosunek kwoty opodatkowania do podstawy opodatkowania; wyróżnia się stawki proporcjonalne, progresywne, regresywne i degresywne, • warunki płatności, w szczególności zasady, formy i terminy opłacania podatków. Są one konieczne, gdyż bez nich nie może funkcjonować dany podatek. Cechami konstrukcji mogą być takie elementy fakultatywne, jak np. ulga lub zwolnienie podatkowe. Elementy konstrukcji podatków zostały określone w odrębnych, poszczególnych aktach normatywnych. Zgodnie z przepisami Konstytucji z 1997 r. podstawowe elementy konstrukcyjne podatków i innych danin publicznych powinny być określone wyłącznie w ustawach. Zasada ta znajduje swe odbicie w przepisach ustawy z 29 sierpnia 1992 r. - Ordynacja podatkowa, według której zakres podmiotowy obowiązku podatkowego, przedmiot opodatkowania, moment powstania obowiązku podatkowego oraz stawki podatkowe określają ustawy podatkowe. Obowiązek podatkowy określany jest jako nieskonkretyzowana powinność pieniężnego przymusowego świadczenia - w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach. Podatnikiem jest osoba, na której ciąży obowiązek podatkowy, płatnikiem - która ma obowiązek obliczyć, pobrać i wpłacić podatek, inkasent zaś odpowiedzialny jest za pobranie i wpłatę do organu skarbowego właściwej kwoty podatku. W polskim prawie nazwa podatku często wiąże się z przedmiotem opodatkowania. Wyróżnia się więc przedmiot i podatek od: dochodu osób fizycznych, dochodu osób prawnych, od towarów i usług, akcyzowy, od spadków i darowizn, od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od gier, podatek rolny, leśny i od czynności cywilnoprawnych. Większość podatków stanowi dochód budżetu państwa, nieliczne i mniej wydajne - dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rzadko (w Polsce dwa podatki dochodowe) stanowią wspólne, dzielone źródło dochodów między wszystkie szczeble budżetów publicznych (nazywane udziałami jednostek samorządu terytorialnego w dochodach budżetu państwa). Podatki obowiązujące w danym państwie tworzą system podatkowy. Racjonalny system podatkowy, według osiemnastowiecznego klasyka finansów Adama Smitha, powinien charakteryzować się: 54/231 pewnością podatku, dogodnością, równością obciążenia podatkami oraz taniością. Zasady te rozwinął w XIX w. Adolf Wagner, formułując następujące zasady: sprawiedliwości (powszechności i równości podatników wobec prawa), nienaruszalności majątku podatnika oraz przerzucalności ciężaru opodatkowania na osoby trzecie, zasady wydajności i elastyczności, taniości, pewności, jawności oraz dogodności podatków i opodatkowania. Wiele reform prawa podatkowego zmierza do realizacji tych zasad. W praktyce jednak w większości państw nie udaje się ustawodawcy osiągnąć tych zamiarów. Polski system podatkowy regulowany jest w drodze ustaw dotyczących poszczególnych podatków lub grup podatków oraz dla ogółu podatków - regulujących zagadnienia zobowiązań podatkowych i postępowania podatkowego oraz egzekucyjnego - we wspólnej regulacji ustawowej, określonej mianem Ordynacji podatkowej. Poza podatkami istotnym źródłem dochodów publicznych są opłaty (które zasilają zasadniczo budżety gmin) oraz cła. Wraz z akcesją do Unii Europejskiej cła stanowią w dużym stopniu dochód budżetu unijnego. Wśród innych danin publicznych (dochodów niepodatkowych) znaczenie mają także wpłaty z zysku NBP, stanowiące kwotę ostatecznego rozliczenia zysku NBP skorygowanego o odpisy na fundusze własne banku centralnego, oraz dochody jednostek budżetowych, wpłacane w całości do budżetów publicznych (z wyjątkami). Dochodami publicznymi, niestanowiącymi dochodów budżetowych (państwa lub samorządu), są składki na rzecz funduszy celowych i Narodowego Funduszu Zdrowia. Dochody budżetowe zaliczane są na poczet budżetu roku kalendarzowego, którego dotyczą, co oznacza nadanie wynikowi budżetowemu (nadwyżce lub deficytowi) charakteru kasowego. 4.3. Rodzaje wydatków budżetowych Potrzeby publiczne zaspokajane są przede wszystkim z budżetów publicznych poprzez finansowanie w drodze środków publicznych określonych mianem wydatków budżetowych. Pułap tych wydatków wyznaczany jest przez wielkość dochodów budżetowych i możliwy do sfinansowania deficyt budżetu. Uzupełniać je mogą bezzwrotne środki zagraniczne. Zakres wydatków zależny jest od zakresu redystrybucji budżetowej (por. rozdział I pkt 3), która zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa i władz publicznych, maleje przy rozszerzającej się roli rynku w gospodarce. W XIX wieku Adolf Wagner, przedstawiciel niemieckiej nauki finansów publicznych, sformułował „prawo stałego wzrostu zadań i wydatków państwa”, udowodnione w ówczesnym okresie i następnych empirycznie, w związku z wzrastającymi zadaniami państwa w sferze gospodarczej, socjalnej, na zbrojenia, badania naukowe itd. Zasada ta była realizowana następnie w początkowym okresie gospodarki budżetowej państw socjalistycznych. Udział budżetów w redystrybucji dochodu narodowego przekraczał wówczas 60%, a w niektórych państwach nawet 70%. W latach sześćdziesiątych stopniowo zaczęto wyłączać z budżetów niektóre rodzaje nakładów, w szczególności na cele gospodarcze, i w coraz szerszym zakresie stosowano finansowanie ze środków pozabudżetowych. Udział budżetu w redystrybucji dochodu narodowego w Polsce zmniejszył się z 58% w 1955 r. do 46% w 1973 roku. Współcześnie zakres zadań i finansowania przez państwo zależy od przyjętego przez poszczególne kraje modelu polityki gospodarczej, choć jednym z głównych dążeń władz państwowych jest ograniczenie funkcji redystrybucyjnej oraz decentralizacja zadań, kompetencji i wydatków na szczeble samorządu terytorialnego w państwie. W praktyce powojennej państw europejskich nie udało się jednak ograniczyć wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB. Dotyczyło to w szczególności państw realizujących model społecznej gospodarki rynkowej. Mimo iż według badań podejmowanych przez OECD oraz na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego optymalny, z punktu widzenia dobrobytu społecznego, jest poziom nieprzekraczający 40%, prawie wszystkie kraje europejskie przekraczają ten poziom. Tablica 2. Wydatki sektora finansów publicznych w poszczególnych krajach OECD w latach 19702002 (w % PKB) Źródło: Ministerstwo Finansów, OECD, 2003. W Polsce zakres wydatków budżetu państwa w stosunku do PKB miał tendencję malejącą (w 1997 r. 26,6%, w 1998 r. - 25,1%, w 1999 r. - 22,5%, w 2000 r. - 20,9%). Malejąca relacja wydatków wynikała w istotnej mierze z przekazania zadań i finansujących je wydatków z budżetu państwa do podmiotów sektora finansów publicznych działających poza tym budżetem, przesuwania finansowania zadań 55/231 przez państwo na podmioty sfery pozabudżetowej (formy odrębne w ramach budżetu i poza nim, por. pkt 5 niniejszego rozdziału), ponadto reforma służby zdrowia powoduje, że prawie 80% wydatków na ochronę zdrowia, finansowanych do 1998 r. z budżetu państwa, jest obecnie pokrywane ze środków NFZ. Od 1999 r. część zadań administracji rządowej została przekazana nowym jednostkom samorządu terytorialnego, co także ograniczyło zakres redystrybucji budżetu państwa, ale już od 2001 r. uległa ona zwiększeniu (w 2001 - 22,7%, w 2002 r. - 23,4%, w 2003 r. - 23,2%, w 2004 r. wynosiła 22,3%, w 2005 r. - 22,7% i w planie na 2006 r. - 22,9%). Udział wydatków sektora publicznego w PKB kształtował się na poziomie średniej krajów Unii Europejskiej, powyżej średniej krajów OECD i ma niewielką tendencję malejącą. Udział wydatków wzrasta w wyniku decyzji zwiększających nowe zadania obrony narodowej oraz nakładów na integrację z Unią Europejską i reformę ubezpieczenia społecznego (składka członkowska, udziały w unijnych instytucjach oraz współfinansowanie wydatków). W ostatnich jednak latach przyczyną jest gwałtowny wzrost wydatków na cele socjalne. W dalszej perspektywie, w wyniku reformy systemu emerytalnego przeprowadzonej w 1999 r. i reform racjonalizujących wydatki budżetowe w 2004 r., zakres udziału wydatków o charakterze socjalnym w stosunku do PKB powinien się zmniejszyć. Wydatki publiczne (sektora publicznego), w tym wydatki budżetu państwa, mają zróżnicowany charakter. Podziały ich mogą być więc dokonywane według różnych, wzajemnie się przenikających i uzupełniających kryteriów oraz metod grupowania. Środki publiczne: • przekazywane są przede wszystkim poza sektor finansów publicznych, finansując podmioty sektora prywatnego (gospodarstwa domowe i podmioty gospodarcze), a także • finansują podmioty publiczne w ramach sektora państwowego i samorządowego, z tym że przepływy między podmiotami sektora finansów publicznych nie są ujmowane ani jako wydatki, ani jako dochody (obowiązuje ujęcie nominalne). Tablica 4. Struktura wydatków socjalnych w Polsce w latach 1990-2002 (jako % PKB) Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, 2003. Przekazywane są one w formie: • wydatków nabywczych (definitywnych), dokonywanych przez dysponentów środków budżetowych na własny rachunek ze środków oddanych do dyspozycji danej jednostki w ramach budżetu; stanowią zapłatę za zakupione towary i usługi na rzecz tych jednostek oraz odszkodowania, • wydatków redystrybucyjnych (przelewowych, transferów), przenoszących środki finansowe między podmiotami, ale niezwiązanych ze świadczeniem wzajemnym. Są to wydatki klasyfikowane też jako: • wydatki osobowe, występujące w wielu formach prawnych - stanowiące odpłatę za wykonywaną pracę osobistą w ramach stosunku pracy, nazywane wynagrodzeniami, a także jako honoraria, nagrody, premie oraz wydatki socjalne, w tym renty i emerytury, stypendia, zasiłki z pomocy społecznej, • wydatki rzeczowe, jako formy bezzwrotnych, nieodpłatnych dotacji budżetowych na rzecz różnych podmiotów, finansujących konkretne działy gospodarki narodowej, prognozy, projekty i ich zadania. Mogą one być również ujęte z punktu widzenia kryterium ekonomicznego jako: • wydatki majątkowe (inwestycyjne, kapitałowe), prowadzące do powiększania majątku danej jednostki, • wydatki bieżące, służące funkcjonowaniu jednostki zasilanej z budżetu. Pierwowzorem tego podziału było tradycyjne rozróżnienie wydatków nadzwyczajnych, wyjątkowych (przy czym nie wszystkie one służą finansowaniu inwestycji) i wydatków zwyczajnych. Wydatki, których wyznaczenie w ustawie budżetowej jest obowiązkowe, a ich wielkość oraz konieczność sfinansowania wynika z ustaw i innych zobowiązań normatywnych (nazywane są one 56/231 wydatkami zdeterminowanymi lub sztywnymi), wzrastają w Polsce od połowy lat dziewięćdziesiątych. Pozostałe wydatki nazywane wydatkami elastycznymi państwa mają tendencję malejącą (np. 28,4% w 2005 r. i 26,7% w 2006 r.), co oznacza mniejszy zakres swobody w zakresie decyzji dotyczących proporcji budżetowych parlamentu i rządu. Wydatki obowiązkowe to: składka do budżetu UE, subwencje ogólne, dotacje dla FUS i KRUS, na obsługę długu publicznego, wynagrodzenia, renty i emerytury, zasiłki socjalne, finansowanie dróg, wydatki sądów i inne. Proporcje podziału wydatków można też rozpatrywać z punktu widzenia podmiotowego podziału zadań i środków finansowych między: • gospodarkę budżetową państwa (zwaną podsektorem rządowym), • gospodarkę budżetową jednostek samorządu terytorialnego (podsektor samorządowy), przy czym podział środków tego sektora, według zasady adekwatności dochodów wyrażanej w Konstytucji RP, powinien odpowiadać zadaniom określonym ustawą, przypadającym poszczególnym jednostkom samorządowym. Istotnym, częstym w praktyce budżetowej sposobem prezentowania wydatków budżetowych jest ich podział według funkcji państwa. Tradycyjnie wyróżnia się odpowiednio wydatki na: • cele gospodarcze (na finansowanie podmiotów i zadań gospodarczych, przy czym zakres bezpośredniego finansowania z budżetu zmniejsza się w polskich budżetach), • cele socjalno-kulturalne (ten rodzaj zadań, w coraz szerszym zakresie, przekazywany jest do finansowania z budżetów samorządu terytorialnego), • wydatki o charakterze władczym (finansujące działalność organów władzy, administracji, sądownictwa, prokuratury, utrzymanie sił zbrojnych oraz porządku wewnętrznego). Podział ten stanowi podstawę działowego układu polskiej klasyfikacji budżetowej. Tworzą ją następujące działy, które zarazem stanowią rodzajowy zestaw zadań finansowany z budżetu: rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę, handel, hotele i restauracje; transport i łączność, usługi, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, mieszkaniowa, informatyka, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura fizyczna i sport, turystyka, administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo publiczne, wydatki na ubezpieczenie społeczne, obrona narodowa oraz urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, ogrody botaniczne i zoologiczne itp. Każdy wydatek jest adresowany do realizujących go podmiotów: ministrów, kierowników urzędów centralnych, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów (ok. 85% całości wydatków), jednostek pozabudżetowych (pozarządowych), wojewodów (prawie 10% wydatków) i innych dysponentów części budżetowych. W ramach gospodarki budżetowej prezentowanej w uzasadnieniach do projektów polskich współczesnych budżetów występuje także klasyfikacja zadaniowa, umożliwiająca ocenę skali finansowania środkami publicznymi wybranych zadań, bez względu na to, kto jest dysponentem środków. Są to wydatki z zakresu ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, wydatki wynikające z podstawowych funkcji państwa (zapewnienie ładu i bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości itd.), wydatki związane z inwestycjami np. na naukę i edukację, ochronę zdrowia, kulturę fizyczną i sport oraz wydatki na infrastrukturę i środowisko, na wzmocnienie gospodarki oraz na programy restrukturyzacyjne niektórych dziedzin i sektorów gospodarki, a także związane z członkostwem w Unii Europejskiej. Wydatki budżetu państwa - według podstawowych grup ekonomicznych - dotyczą: • obsługi długu Skarbu Państwa, • dotacji i subwencji, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego, • świadczeń na rzecz osób fizycznych, • wydatków bieżących jednostek budżetowych, • wydatków majątkowych, 57/231 • rozliczeń z bankami, • innych wydatków budżetowych, w tym od 2004 r. wpłat środków tzw. własnych do budżetu Unii Europejskiej. Ustawa o finansach publicznych dokonuje z kolei podziału wydatków budżetu państwa oraz wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego na: • wydatki bieżące, do których zaliczone zostały: - wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane, - zakupy towarów i usług, - inne świadczenia na rzecz osób fizycznych (niebędące wynagrodzeniami), - wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych, w tym ich koszty utrzymania, - koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niebędącym jednostkami sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń, - wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmujące w szczególności wydatki na oprocentowanie i dyskonto od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowanie kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z poręczeniami i gwarancjami skarbowymi; jednakże obsługa długu to w szczególności spłata kapitału, czyli otrzymanych uprzednio pożyczek i kredytów, oraz wykup papierów wartościowych; • wydatki majątkowe, obejmujące wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych, w tym także dotacje inwestycyjne; • wydatki na rzecz Unii Europejskiej w formie środków własnych, do których zalicza się udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych, środki obliczone na podstawie podatku od towarów i usług, zgodnie z metodologią wynikającą z przepisów UE, oraz środki obliczone na podstawie PKB kraju, wraz z odsetkami i karami. Inna, specyficzna klasyfikacja dotyczy zadań finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego z ich budżetów, określona w art. 167 (omówiona zostanie w rozdziale IV pkt 2). Finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych dotyczących robót budowlanych, dostaw i wykonywania usług opłacanych ze środków publicznych odbywa się na podstawie ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Pojęcie środków publicznych używane w ustawie o zamówieniach publicznych odpowiada zakresowi tego określenia w ustawie o finansach publicznych. Obowiązane do stosowania ustawy są wszystkie jednostki sektora finansów publicznych oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne osoby prawne utworzone w celu zaspokojenia potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty te finansują je w ponad 50%, posiadają ponad połowę udziałów lub akcji lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym bądź mają prawo do powoływania ponad połowy składu tego organu zarządzającego lub nadzorczego. Podmiotami zobowiązanymi są również te, w których ponad 50% wartości zamówienia finansowana jest ze środków publicznych (ustawa przewiduje również liczne wyłączenia przedmiotowe, np. w związku z umowami międzynarodowymi, usługami telefonicznymi, umowami z zakresu prawa pracy, przyznawania dotacji, usługami arbitrażowymi, lub podmiotowe, np. niektóre zamówienia NBP). Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców w trybie określonym ustawą. Ustawa o zamówieniach publicznych wprowadza ponadto szczególne zasady i tryb postępowania przy dokonywaniu niektórych rodzajów wydatków budżetowych. Główne zasady leżące u podstaw procedur ustawy to: wybór najkorzystniejszej oferty, szczegółowa reglamentacja prawna zasad konkurencji i trybu udzielania zamówień, jawność, bezstronność i obiektywizm czynności związanych z przygotowaniem oraz przeprowadzeniem postępowania, forma pisemna. Do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy - Kodeks cywilny; umowy są udostępniane na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Podstawowymi trybami udzielenia zamówień są: przetarg nieograniczony oraz ograniczony, a także wyjątkowo, w określonych przypadkach, tryb negocjacji z ogłoszeniem lub bez ogłoszenia, 58/231 zamówienie z wolnej ręki, zapytanie o cenę albo aukcja elektroniczna. Nad przewidzianymi przez ustawę procedurami czuwa Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, będący centralnym organem administracji państwowej. Wstępne ogłoszenie informacyjne o planie zamówień przekazywane jest w określonych przypadkach Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Od kilku lat struktura budżetu państwa nie ulega większym zmianom. Wzrasta, choć w niewielkim stopniu, udział wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych, na wydatki majątkowe, na wydatki bieżące jednostek budżetowych oraz na obsługę długu publicznego. Spada natomiast przede wszystkim udział wydatków na dotacje budżetowe oraz na rozliczenia z bankami. Największy udział w wydatkach budżetu państwa stanowią, malejące od 2004 r., dotacje celowe i subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dla funduszy celowych, szkół wyższych, jednostek naukowych, jednostek rolnictwa, instytucji kultury oraz na finansowanie zadań gospodarczych, a także subwencje dla partii politycznych. W budżetach państwa w ostatnich latach ponad 3/4 całości wydatków budżetowych stanowiły wydatki na subwencje i dotacje budżetowe. Dotacja budżetowa jest szczególnym rodzajem wydatku z budżetu publicznego: przekazywanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie lub dofinansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu publicznego, określonego jednostronnie, w ściśle oznaczonej wysokości, bezzwrotnego i nieodpłatnego. Dotacja na dany cel powinna być przekazywana tylko od jednego podmiotu dotującego, z jednego źródła finansowania, co ma na celu unikanie dublowania dotacji oraz zwiększenie skuteczności kontroli procesu dotowania. Powinna też mieć charakter wyjątkowy lub przejściowy, z zasady ograniczony w sensie czasu trwania do poprawy sytuacji finansowej lub realizacji finansowanego zadania. Tego charakteru celowego nie ma inny, pokrewny rodzaj wydatku budżetu państwa - subwencja ogólna z budżetu państwa, przekazywana jednostkom samorządu terytorialnego. Subwencja ta jest również świadczeniem bezzwrotnym, nieodpłatnym, lecz ma charakter powszechny, uniwersalny, finansuje wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na tych samych ogólnych zasadach i warunkach. Od 2004 r. zmniejsza się udział dotacji dla jednostek samorządowych i powiększa udział podatków dochodowych oraz subwencji ogólnej w całości dochodów tych jednostek (por. rozdział IV pkt 4). Ustawa o finansach publicznych rozróżnia kilka rodzajów dotacji budżetowych: • dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań realizowanych przez jednostki spoza sektora budżetu państwa (jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe oraz fundacje i stowarzyszenia, jednostki gospodarki pozabudżetowej, a także podmioty sektora prywatnego), w tym dotacje na realizację inwestycji, środki na realizację programów finansowych z budżetu UE oraz środki budżetowe przeznaczone na ich współfinansowanie, • dotacje podmiotowe na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu, • dotacje przedmiotowe będące dopłatami do ceny jednostkowego wyrobu lub usługi dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przedsiębiorców oraz podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, kalkulowane według stawek jednostkowych, • dotacje stanowiące dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, wymienionych w odrębnych przepisach, • dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych jednostek gospodarki pozabudżetowej. Wśród wydatków bieżących budżetu państwa podstawową kategorią są wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Mają one charakter rosnący, co wynika ze stałego wzrostu zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych oraz z rokrocznych podwyżek wynagrodzeń, uposażeń i wysokości nagród (dodatkowych wynagrodzeń). Zgodnie z ustawą z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw Rada Ministrów przedkłada corocznie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych propozycję limitów zatrudnienia w jednostkach budżetowych i wysokości wynagrodzeń w sferze budżetowej (średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w tej sferze i relacji międzydziałowych tego wynagrodzenia). Propozycje te są przedmiotem negocjacji z przedstawicielami organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym oraz przedstawicielami pracodawców. Gdy w określonym terminie nie nastąpi uzgodnienie stanowisk, przyjmuje się propozycje rządowe. Istotną grupą wydatków są wydatki związane z wypłatą świadczeń z ubezpieczenia społecznego i inne wydatki o charakterze socjalnym. Do wydatków tych zalicza się wydatki klasyfikowane w dziale 59/231 obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i opieka społeczna oraz np. dopłaty do ulgowych przejazdów w transporcie kolejowym oraz autobusowym, dopłaty do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, dotacje do Funduszu Kościelnego (w tym opłacenie składek ubezpieczeniowych za osoby duchowne). Wydatki te angażują ponad 1/3 budżetu państwa. Wydatki na cele społeczne w Polsce ich zbyt szeroki zakres, rozbudowane formy i nadużywanie w praktyce - wymagają reform. Zmiany prawa zainicjowane zostały w 2003 r. W ich wyniku wydatki na cele społeczne w 2003 r. wyniosły 71,4 mld zł, a w 2004 r. - 62,7 mld zł. Spadek ten był jednak przede wszystkim wynikiem zmiany zasad finansowania refundacji ubytków dochodów FUS z tytułu przekazywania części składek do OFE. W planie na 2006 r. wydatki te wzrosły jednak już do 72 mld zł. W ustawie budżetowej ujmuje się z jednej strony podstawowe relacje, rodzaje i kwoty wynagrodzeń, wysokość wzrostu wynagrodzeń i terminy podwyżek osób objętych systemem powszechnym, w podziale na poszczególne grupy pracownicze, z drugiej - przewidywane podwyżki wynagrodzeń i ich terminy, kwoty bazowe, stanowiące podstawę do określenia wynagrodzeń osób objętych tzw. systemem mnożnikowym (wielokrotności wyznaczanej od kwoty bazowej w aktach wykonawczych). Systemem mnożnikowym objęte są osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, członkowie korpusu służby cywilnej, sędziowie i prokuratorzy, asesorzy i aplikanci sądowi oraz prokuratorscy, funkcjonariusze Służby Celnej oraz żołnierze i funkcjonariusze, etatowi członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych i sądowi kuratorzy zawodowi. Kwoty bazowe ustalone w ustawach budżetowych wynikają ze zwaloryzowania kwot przyjętych w roku uprzednim średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń. Wynagrodzenia stanowią wielokrotność tej kwoty w zależności od stażu pracy i pełnionej funkcji. Środki na podwyżki wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej zaplanowane są w częściach budżetowych właściwych dysponentów oraz w rezerwach celowych. Grupowanie wydatków budżetowych jest przede wszystkim dokonywane w budżecie w formie układu klasyfikacji budżetowej. Jest to obowiązkowe ujęcie określone w prawie budżetowym (obecnie w Polsce w ustawie o finansach publicznych) w formie klasyfikacji wydatków i dochodów oraz przychodów i rozchodów. Klasyfikacja budżetowa ujmuje środki publiczne w budżetach publicznych danego roku (por. szerzej pkt 6 niniejszego rozdziału). 5. Jednostki organizacyjne gospodarki budżetowej Jednostki sektora finansów publicznych wymienione w ustawie o finansach publicznych mogą być tworzone i działać tylko w formach organizacyjno-prawnych przewidzianych w ustawach. Dla przypomnienia - są to: 1) organy władzy, organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, 2) jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki, 3) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, 4) państwowe i samorządowe fundusze celowe, 5) państwowe szkoły wyższe, 6) jednostki badawczo-rozwojowe, 7) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 8) państwowe lub samorządowe instytucje kultury, 9) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 10) Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 11) Narodowy Fundusz Zdrowia, 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, 13) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. 60/231 Powyższy podział jest klasyfikowany na podstawie różnych kryteriów, w tym statusu ustrojowego danej jednostki, a także jej charakteru prawnego oraz kryterium nazwanego w ustawie formą organizacyjno-prawną. Ustawa o finansach publicznych wymienia następujące formy: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, dochody własne i fundusze motywacyjne oraz fundusze celowe. Część jednostek sektora finansów publicznych w zakresie ich gospodarki finansowej podlega szczegółowej regulacji w ustawie o finansach publicznych (w rozdziale 3 działu I ustawy zatytułowanym „Formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych”), pozostałe regulowane są przez odrębne ustawy. Formy określone przez ustawę o finansach publicznych są zróżnicowane. Działalność budżetowa nie jest bowiem jednolita. Prowadzona może być za pomocą różnych, przewidzianych prawem metod i form organizacyjnych (nazywanych w ustawie formami organizacyjno-prawnymi). Formy, w których funkcjonują jednostki korzystające z publicznych środków finansowych będące jednostkami sektora finansów publicznych, są określone jednakowo dla sektora państwowego i sektora samorządowego. Mogą być dwojako powiązane z budżetem. Jednostka objęta w całości planem budżetowym zwana jest jednostką finansowaną przy pomocy metody (formy) budżetowania brutto; realizuje ona w pełni wymagania zasady zupełności (powszechności) budżetu. Podmioty związane tylko wynikami finansowymi swej działalności z planem budżetowym określane są mianem form gospodarki budżetowej netto. Gospodarkę budżetową brutto realizują jednostki budżetowe, gospodarkę netto liczne i różnorodne jednostki nazywane też w literaturze tzw. gospodarką pozabudżetową (parabudżetową). Polskie prawo budżetowe (obecnie ustawa o finansach publicznych) normuje zasady działania następujących form organizacyjnych (rodzajów) gospodarki pozabudżetowej, regulując ich gospodarkę finansową: • zakładów budżetowych, • dochodów własnych jednostek budżetowych, • gospodarstw pomocniczych, • funduszy: - celowych (państwowych i samorządowych), - państwowych funduszy motywacyjnych. Wszystkie wymienione i uregulowane w ustawie o finansach publicznych formy prowadzenia gospodarki budżetowej - netto i brutto - są formami stosowanymi od wielu lat w polskim prawie budżetowym i wykorzystywanymi w praktyce państwowych jednostek i od początku funkcjonowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Tradycyjne formy budżetowe (jednostki budżetowe) i pozabudżetowe (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, dawniej środki specjalne, obecnie dochody własne jednostek budżetowych) związane są i były z budżetami publicznymi w sposób bardziej ścisły niż pozostałe formy regulowane odrębnymi ustawami. Tradycyjne jednostki gospodarki pozabudżetowej funkcjonują w ramach systemu budżetowego. Ich plany finansowe zostały włączone od 1999 r. do budżetów i zawarte w odrębnych załącznikach do ustaw budżetowych (uchwał budżetowych). Stanowią one zestawienia przychodów i wydatków tych państwowych i samorządowych jednostek, których wykonanie poddane jest kontroli organów ustawodawczych (uchwałodawczych), uzupełniając plany dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu. W swej działalności jednostki gospodarki pozabudżetowej powinny dążyć do osiągnięcia dodatniego wyniku finansowego, w przeciwnym przypadku budżet wyrównuje wynik ujemny dotacjami lub w postaci ujemnego wyniku finansowego powiększa system zobowiązań, a więc wielkość długu publicznego. Rozróżnienie form organizacyjno-prawnych gospodarki budżetowej ma w niewielkim stopniu charakter obiektywny, wynikający z istoty zjawisk, najczęściej jest rezultatem wyboru. O ich wyborze decydują w obrębie budżetu państwa dysponenci główni części budżetowych, w odniesieniu do budżetów samorządu terytorialnego - organy stanowiące poszczególnych jednostek samorządowych, dostosowując je do aktualnych potrzeb i możliwości finansowych danych organów. Zasady gospodarki finansowej jednostek gospodarki budżetowej i niektórych form tzw. pozabudżetowej określa ustawa o finansach publicznych, a także rozporządzenie Ministra Finansów z 61/231 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu. Gospodarka finansowa funduszów celowych regulowana jest odrębnymi dla każdego funduszu ustawami. Jednostki budżetowe są państwowymi lub samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, których dochody i wydatki są objęte planem budżetowym w pełnej wysokości. Oznacza to, że wszystkie zgromadzone przez nie dochody odprowadzane są do budżetu, a następnie wszystkie wydatki pokrywane są z budżetu, w ramach zaplanowanego w nim limitu, bez względu na wielkość zgromadzonych przez nie środków finansowych. Dochody jednostek budżetowych są dochodami budżetu danego szczebla, a wydatki - wydatkami tego budżetu. Na pokrycie potrzeb jednostka budżetowa otrzymuje środki pieniężne z ogólnych zasobów gospodarki budżetowej danego szczebla. Jednostki budżetowe są klasycznymi, najbardziej rozpowszechnionymi wśród jednostek gospodarki budżetowej formami organizacyjno-prawnymi. Jako jednostki budżetowe funkcjonują np. urzędy administracji rządowej i samorządowej, sądownictwa, prokuratury, wojska, policji, większość publicznych jednostek z zakresu oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej. Jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej, co powoduje, że czynności o charakterze cywilnoprawnym są podejmowane w imieniu Skarbu Państwa lub odpowiednio jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą ich gospodarki budżetowej są plany dochodów i wydatków. Wyjątkami od bezpośredniej formy finansowania jednostek budżetowych jest funkcjonowanie w jej ramach rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych bądź gospodarstw pomocniczych funduszy motywacyjnych. Są one związane z macierzystą jednostką budżetową poprzez system saldowania (wyników finansowych) ich działalności. Dotyczą działalności podstawowej lub ubocznej jednostki budżetowej. Umożliwiają one zachowanie elastyczności gospodarowania w ramach gospodarki jednostki budżetowej oraz mogą pobudzać do większej aktywności, efektywności i wypracowania lepszego wyniku finansowego, w ramach sztywnych reguł procedury i norm prawnofinansowych przewidzianych dla jednostek budżetowych, a także ocenę gospodarki na podstawie tych wyników. Łagodzą cezurę roku budżetowego i konieczność wygasania w końcu roku budżetowego gospodarki finansowej poprzez możliwość ciągłego, choć objętego rocznym planem finansowym, gospodarowania środkami pieniężnymi. Jednakże wprowadzanie reguł charakteryzujących podmiot prowadzący samodzielnie działalność gospodarczą, komercyjną, bez obowiązku ponoszenia ryzyka i odpowiedzialności za wynik finansowy, powoduje niebezpieczeństwo jej nadużywania. Skutki błędnych decyzji i niegospodarności obciążają budżety publiczne. Dlatego też teoria prawa finansowego zawsze oceniała negatywnie te formy gospodarowania. Wśród form tzw. gospodarki pozabudżetowej najczęściej wykorzystywane były w praktyce środki specjalne (w 2004 r. - 72%) i gospodarstwa pomocnicze (20,4% wydatków). W 2005 r. - 77,3% stanowiły gospodarstwa pomocnicze i 27,7% - zakłady budżetowe. Ustawa zmieniająca ustawę o finansach publicznych z 25 listopada 2004 r. spowodowała likwidację jednej z form gospodarki pozabudżetowej - środków specjalnych jednostek budżetowych. Zniesienie ich nie oznacza realizacji od lat podnoszonego postulatu większej konsolidacji finansów publicznych. Wręcz przeciwnie, nastąpiło większe rozproszenie finansów publicznych i nieprzejrzystość systemu. Środkami specjalnymi jednostki budżetowej były do 1 lipca 2005 r. niewyodrębnione z budżetu, ale gromadzone na specjalnym rachunku bankowym, określone ustawą rodzaje dochodów budżetowych z tytułu prowadzenia działalności ubocznej lub część działalności podstawowej na pokrycie własnych wydatków, bez obowiązku odprowadzania ich do budżetu. Możliwość utworzenia środka specjalnego wynikała z przepisów ustaw: Prawo budżetowe, a następnie o finansach publicznych, a także wielu innych ustaw. Odrębne ustawy lub uchwały budżetowe jednostek samorządowych wprowadzały nowe, dowolne rodzaje źródeł środków specjalnych. W praktyce ostatnich lat mnożono rodzaje tych środków, zwiększając wielkości środków publicznych przez nie przepływających. Wysokie i rosnące od lat przychody środków specjalnych (w budżecie państwa 2001 r. wynosiły blisko 2,9 mld zł, w tym istotna część dotyczyła administracji fiskalnej i celnej, w 2003 r. - 4,6 mld zł, z czego tylko 30 tys. zł stanowiła wpłata ich nadwyżki finansowej do budżetu państwa, w planie 2004 r. - 4,3 mld zł, bez żadnych wpłat do budżetu państwa), a także stosunkowo wysokie stany środków obrotowych na koniec roku (w planie 2001 r. - 369 mln zł, oznaczające ich niepełne wykorzystanie w ciągu roku) spowodowały obciążenie daniną typu podatkowego (18,5% planowanych przychodów w 2001 r. na rzecz budżetu państwa większości środków specjalnych szczebla centralnego). W roku 2003 Minister Finansów zaproponował likwidację tej formy prawnej. Zamiarów tych nie zrealizowano. Na 2004 r. ustawa budżetowa wprowadziła 40% wpłatę planowanych wpływów ze środków 62/231 specjalnych. Nie dotyczyły one środków pozostających w dyspozycji wojewodów i ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu. Funkcjonowanie, zwłaszcza przerost ilościowy tych środków, było wielokrotnie i powszechnie krytykowane. Zostały one w 2005 r. zlikwidowane, a ich przychody i wydatki powinny być, co do zasady, włączone do budżetów publicznych; jednak zamiast ich konsolidacji utworzono nowe, następujące instytucje prawne: - wyodrębnione rachunki dochodów własnych, którymi dysponują jednostki budżetowe, gromadzące środki z określonych w ustawie źródeł, przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z uzyskaniem tych dochodów, w rzeczywistości będące zmodyfikowaną, o nowej nazwie, postacią środków specjalnych, - fundusze motywacyjne lokowane na wyodrębnionych rachunkach bankowych przez państwowe jednostki budżetowe, z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników, żołnierzy lub funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania przez budżet państwa dochodów z tytułu przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z przestępstw i wykroczeń, w tym przestępstw i wykroczeń skarbowych. - nowe fundusze celowe (por. niżej). Pojęcie dochodów własnych wykorzystane w ustawie budzi kontrowersje. W ustawie użyto tego samego określenia, które od wielu lat jest nazwą własną innej instytucji prawnofinansowej. Pojęcie dochodów własnych występuje bowiem w obecnej Konstytucji RP, której art. 167 wymienia je jako jedno ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie to nie zostało przy tym w ustawie zdefiniowane. Próbę takiej definicji zawiera słowniczek pojęć zawarty w rozporządzeniu Ministra Finansów z 28 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa. Według niego dochodami własnymi są gromadzone przez państwowe jednostki budżetowe dochody uzyskiwane ze źródeł, o których mowa w ustawie o finansach publicznych. Źródła dochodów własnych są liczne. Składają się na nie dochody z: - opłat za udostępnianie dokumentacji przetargowej, przeznaczonej na sfinansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych związanych z przygotowaniem tej dokumentacji, - spadków, zapisów i darowizn pieniężnych na rzecz jednostki budżetowej, przeznaczonych na cele wskazane przez darczyńcę, - odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie oddane jednostce budżetowej w zarząd bądź użytkowanie przekazane na remont lub odtworzenie mienia. Jednostki budżetowe mogą gromadzić te dochody na wyodrębnionym rachunku bankowym. Są to więc podobne rodzaje źródeł dochodów do tych, które występowały w przypadku środków specjalnych. Jednocześnie ustawa limituje możliwość określania źródeł dochodów własnych poprzez zakaz ich wprowadzania w drodze innych ustaw; jest to zakaz bezskuteczny, gdyż każda następna ustawa może go uchylić. Szerszy zakres dochodów gromadzonych na rachunku dochodów własnych dotyczy państwowych jednostek budżetowych. Są to, poza wymienionymi wyżej, także m.in. dochody z opłat egzaminacyjnych, za wydawanie świadectw, ze sprzedaży zapasów mobilizacyjnych, z niektórych opłat, z najmu, dzierżawy lub sprzedaży składników majątkowych placówek zagranicznych w wysokości 75% tych wpływów. Istotniejszą różnicą w stosunku do regulacji dotyczących środków specjalnych jest obowiązek przekazywania przez państwowe jednostki budżetowe do budżetu państwa części nadwyżki dochodów własnych uzyskanych z niektórych źródeł przekraczającej 1/6 planowanych na dany rok budżetowy wydatków finansowanych z dochodów własnych. Cele realizowane w ramach różnych, rozbudowanych form gospodarki pozabudżetowej mają charakter szczególny, priorytetowy i wymagają bardziej elastycznego finansowania w stosunku do tradycyjnych form budżetowych poprzez możliwość uniknięcia corocznego konkurowania o środki budżetowe. Uprzywilejowane także, w stosunku do form wydatkowania opartych na zasadzie roku budżetowego, są środki zgromadzone na rachunku dochodów własnych oraz funduszy motywacyjnych, które uzyskały status wydatków wyodrębnionych i niewygasających, przy czym ustawa nie określa terminów ani procedur precyzujących okres ich niewygasania. 63/231 Likwidacja części środków specjalnych wzmocnić może wprawdzie gospodarkę budżetową - staną się one w części dochodami budżetowymi - jednak stworzone przez ustawę dodatkowe, liczniejsze niż obecnie formy organizacyjne będą powodowały możliwości ich nadużywania w praktyce i mogą spowodować dalszą dekonsolidację w systemie budżetowym państwa; tym bardziej jest to prawdopodobne, że decyzja o utworzeniu dochodów własnych przeniesiona jest na niższy szczebel podczas gdy w przypadku środków specjalnych w państwowej jednostce budżetowej o jego utworzeniu decydował ustawodawca, obecnie decyzję w sprawie rachunku dochodów własnych w danej jednostce podejmuje jej kierownik (w określonych przypadkach, po uzyskaniu zgody ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody). W przepisach dotyczących samorządowych jednostek budżetowych ustawodawca użył sformułowania „dochody określone w uchwale przez organ stanowiący”, co nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o możliwość ustanowienia rachunku dochodów własnych z innych tytułów niż wymienione w ustawie. Powstaje wątpliwość, czy można samodzielną decyzją rady kształtować dowolne rodzaje dochodów. Oznaczałoby to naruszenie normy konstytucyjnej nakazującej wprowadzanie źródeł dochodów danin publicznych jedynie w drodze ustawy. Jeżeli działalność uboczna lub część podstawowej działalności wymaga wyodrębnienia finansowego i organizacyjnego z macierzystej jednostki budżetowej, prowadzona jest w formie gospodarstwa pomocniczego. Jego wyodrębnienie organizacyjne oznacza nadanie mu odrębnej nazwy oraz siedziby, przydzielenie majątku oraz rachunku bankowego, określenie przedmiotu działalności i zatrudnienie odrębnej grupy pracowników przez kierowników jednostki budżetowej, po uzyskaniu zgody dysponentów budżetowych, przy czym nie posiada ono osobowości prawnej. Z zasady formę gospodarstwa pomocniczego stanowić powinny jednostki wzorowane na samodzielnych podmiotach gospodarczych, ponoszących ryzyko gospodarcze, mających zdolność do samofinansowania i wypracowujących zysk. Gospodarka finansowa prowadzona jest samodzielnie na podstawie rocznego planu finansowego, obejmującego przychody (w szczególności przychody własne oraz dotacje budżetowe), które pokrywają wydatki stanowiące koszty działalności (zwłaszcza na wynagrodzenia i składki, tzw. pochodne od wynagrodzeń), rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Samodzielność finansowa gospodarstwa pomocniczego nie jest bezwzględna, gdyż związek z macierzystą jednostką budżetową polega na konieczności sprzedaży usług na rzecz tej jednostki według kosztów własnych oraz obowiązku wpłaty do budżetu, z którym związana jest ta jednostka, połowy zysku osiągniętego przez gospodarstwo. Z drugiej strony istnieje możliwość otrzymywania budżetowej dotacji przedmiotowej (np. na każdego nieletniego w zakładzie poprawczym) i dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Obowiązujące prawo nie przewiduje dotacji inwestycyjnej dla gospodarstwa pomocniczego. Gospodarstwami pomocniczymi mogą być jednostki prowadzące swego rodzaju działalność gospodarczą w wielu działach, w szczególności w administracji publicznej, obronie narodowej, np. gospodarstwa rolne, kasyna, piekarnie i pralnie przy jednostkach wojskowych, hotele pracownicze, warsztaty szkolne, stołówki czy bufety, ośrodki informatyczne i wojewódzkie bazy danych, zakłady remontowo-budowlane, szkoleniowe, wydawnicze, laboratoryjne działające na potrzeby urzędów centralnych. Powoływane są też formy gospodarstw pomocniczych przy organach administracji państwowej i samorządowej dla ich obsługi, mające faktycznie na celu ukrycie liczebności zatrudnienia pracowników urzędów. Gospodarstwa tego rodzaju nie są bowiem nastawione na osiąganie zysku i nie ponoszą ryzyka związanego z działalnością gospodarczą, opierając swą działalność na dotacjach przedmiotowych jednostki budżetowej, a więc nie ma należytego uzasadnienia dla wyodrębnienia ich z gospodarki jednostki macierzystej. Niektóre z kolei z gospodarstw w dziale administracja mogą osiągać istotne przychody służące poprawie wynagrodzeń (np. w dziale administracja funkcjonuje gospodarstwo pomocnicze przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, którego głównym źródłem dochodu są przychody ze sprzedaży wyrobów i usług, w tym z wydawania i rozpowszechniania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego). Przychody państwowych gospodarstw pomocniczych w 2004 r. wyniosły 1,3 mld zł, wpływy zaś do budżetu 3,5 mln zł (w formie wpłat połowy zysku), w 2005 r. - 1,4 mld zł, wpłata do budżetu zaś - 9,8 mln zł, w planie 2006 r. odpowiednio są to kwoty: 1,5 mld zł i 15,3 mln zł. Całość niemal przychodów pochłaniają więc wydatki gospodarstw pomocniczych. Zakłady budżetowe są to samodzielne, lecz nieposiadające osobowości prawnej, państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne, które prowadzą działalność na zasadzie odpłatności, pokrywając swoje wydatki z własnych przychodów. Nowo tworzony zakład otrzymuje jednorazową dotację z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Część nadwyżki własnych przychodów nad kosztami działalności w formie wpłat ustalonych na koniec okresu rozliczeniowego zakłady przekazują na rzecz budżetu, pozostawiając dla swoich potrzeb tylko taką jej część, która jest 64/231 niezbędna do utrzymania stanu środków obrotowych zapewniających rytmiczne funkcjonowanie zakładu. W praktyce wpłaty do budżetu nie są dokonywane. Do kategorii przychodów nie zalicza ustawa dochodów z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej. Poziom środków obrotowych zakładów określa normatyw zapasów materiałowych ustalony przez kierownika zakładu na podstawie wytycznych dysponenta wyższego stopnia oraz wysokość środków na wynagrodzenia wraz ze składkami, nie więcej jednak niż 1/12 wydatków na ten cel, wyznaczonych w planie finansowym. Osiągając przychody w związku z odpłatnym wykonywaniem zadań, zakład budżetowy podlega podatkowi dochodowemu od osób prawnych, choć przy zastosowaniu korzystniejszych niż ogólne rozwiązań prawnych. Ustawa stwarza możliwość samodzielnego realizowania inwestycji przez zakład budżetowy. W zasadzie zakład powinien funkcjonować jako samowystarczalna finansowo forma organizacyjnoprawna, jednakże ustawa umożliwia jego powiązanie z budżetem danego stopnia ujemnym wynikiem swej działalności. Może on otrzymywać z budżetu środki na dofinansowanie swej działalności w formie dotacji: przedmiotowej, podmiotowej oraz celowej na realizację inwestycji. Stawki dotacji przedmiotowych ustala Minister Finansów. Dotacje przedmiotowe przekazywane są przez jednostki dotujące podległe dysponentom części budżetowych w ramach kwot zaplanowanych w budżecie na przedmiot działania, stosownie do przebiegu realizacji dotowanych zadań. Od 2000 r. wszystkie dotacje finansujące cele o charakterze bieżącym (a więc nie dotyczy to dotacji inwestycyjnych i otrzymywanych w związku z realizacją projektów lub zadań współfinansowanych ze środków unijnych) nie mogą przekroczyć w swej wysokości limitu 50% wydatków stanowiących koszty działalności zakładu. Wprowadzony limit dotacji ma na celu ograniczenie tworzenia uprzywilejowanych gospodarczych jednostek organizacyjnych w sferze budżetowej, a więc opartych na bezzwrotnym finansowaniu budżetu i niewykorzystujących w należytym stopniu możliwości osiągnięcia własnych przychodów. Tego rodzaju podmioty, które w zbyt dużym stopniu wykorzystują dotacje budżetowe, powinny być przekształcone w jednostki budżetowe. Zakłady budżetowe działają w sferach społecznie użytecznych, w których funkcjonowanie podmiotów prywatnych ze względu na niską rentowność przedsięwzięć jest dla nich mało opłacalne, wymaga ponoszenia dużych nakładów, niewspółmiernych do efektów finansowych. Status zakładu budżetowego mogą uzyskać np. stołówki i bufety studenckie, kolonie i obozy, filharmonie, teatry, domy wczasowe, przedszkola, komunalne zakłady prowadzące działalność gospodarczą, resortowe centra kształcenia kadr, wojskowe misje pokojowe ONZ, Centralny Ośrodek Sportu, Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt. Przychody państwowych zakładów budżetowych w 2004 r. wynosiły 456 mln zł (w tym 56 mln to dotacje z budżetu państwa), w 2005 r. przychody określa się na 404 mln zł (w tym prawie 50 mln dotacji), w planie na 2006 r. to 442 mln zł. Zadanie państwowe może być wyodrębnione z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i finansowane w ramach funduszy celowych tworzonych na podstawie ustaw. Są one formą powiązania określonego rodzaju wydatków z określonym rodzajem dochodów, tworząc swego rodzaju odrębne budżety o celowym charakterze. Ich gospodarka finansowa prowadzona jest na podstawie rocznych planów stanowiących załączniki do ustaw budżetowych. W polskim prawie, po zniesieniu w 1990 r. kilkudziesięciu państwowych i terenowych funduszy, występowało ich niewiele, lecz istnieje stała tendencja do ich reaktywowania. Zasady ich funkcjonowania i rozmiary funduszy są zróżnicowane. Mogą one działać jako osoby prawne lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Mogą być one istotnymi z finansowego punktu widzenia instytucjami finansowymi (np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy), jak i pomocniczymi, o niewielkich stosunkowo źródłach dochodów (np. Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych), mogą też opierać się w dużym lub wyłącznym stopniu na dotacjach z budżetu (Fundusz EmerytalnoRentowy KRUS, Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Kombatantów) bądź posiadać własne, wystarczające źródła dochodów (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych). Niektóre ze środków specjalnych budżetu państwa noszą też nazwę własną funduszy, np. Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Informacji Geologicznej lub Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców. Ustawa wyłączyła więc z kategorii funduszy te ustawowo tworzone rachunki bankowe, których ustawa nie określiła jednoznacznie mianem funduszy. Wyłączyła też te, których jedynym źródłem przychodów (z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn) jest dotacja z budżetu. Różnorodne ich cechy utrudniają więc sformułowanie jednolitych zasad gospodarki finansowej funduszy. W roku 2003 Minister Finansów zaproponował ograniczenie ich liczby. Nie zostało to zrealizowane. Próby ich ograniczenia planowane są na rok 2006. Ze względu na negatywną ocenę działalności funduszy celowych, naruszających zasadę jedności budżetu (por. pkt 3 niniejszego rozdziału), wprowadzono większą dyscyplinę w wykorzystaniu ich 65/231 środków. Ustawa o finansach publicznych nie zezwala w zasadzie na przeznaczanie na finansowanie imiennie wymienionych wydatków środków publicznych pochodzących z poszczególnych tytułów, czyli zakazuje tworzenia funduszy (ograniczenia tego nie stosuje przy kredytowaniu przez międzynarodowe instytucje finansowe oraz wydatkach finansowanych z bezzwrotnych środków zagranicznych, w tym z budżetu UE). Zawiera także zakaz dokonywania zmian w planie przychodów funduszu państwowego oraz konieczność uzyskania zgody ministra nadzorującego taki fundusz. Istnieje ponadto zakaz od 1 stycznia 1999 r. (po dniu wejścia w życie ustawy) tworzenia nowych funduszy. Nie są to jednak skuteczne zakazy, gdyż ustawę o finansach publicznych można zmienić każdą ustawą, w tym ustawą powołującą jakikolwiek nowy fundusz. W związku z likwidacją środków specjalnych utworzono z niektórych z nich państwowe fundusze celowe, których jednostkowe plany, w większym stopniu niż plany środków specjalnych, załączono do ustawy budżetowej na 2005 r. Ma to zwiększyć kontrolę parlamentu nad gospodarką tych środków. W wyniku zmian powstało 13 nowych funduszy celowych. Wielkość gospodarki funduszy celowych dorównuje wielkości budżetu państwa. W budżecie państwa na 2005 r. wydatki funduszy wynoszą 142 mld zł, dotacja z budżetu państwa - 34 mld zł, w planie na 2006 r. wydatki to kwota 150 mld zł, dotacja wynosi 39 mld zł (26,4% ich przychodów). Najistotniejszymi z punktu widzenia finansowego są fundusze związane z ubezpieczeniem społecznym - wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emerytalno-Rentowego (administrowanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) stanowiły w 1999 r. prawie 91% wydatków dla wszystkich funduszy państwowych, w 2004 r. - 76,4%. W 2000 r. dotacja z budżetu dla tych dwóch funduszy stanowiła prawie 95% zaplanowanej dla ogółu funduszy państwowych, w 2004 r. - 86,7%, na lata 2005 i 2006 zaplanowano odpowiednio 96,6% i 97,6%. Poszczególne fundusze tworzone są na podstawie odrębnych ustaw. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS) został utworzony na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dysponentem FUS jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będący państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Podstawowym źródłem dochodów (przychodów) FUS jest składka na ubezpieczenie społeczne. Jest ona podzielona w zależności od ryzyka ubezpieczeniowego na odrębne składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Wpływają one na wyodrębnione, odpowiednie fundusze. Składki płacone są w równych częściach przez pracowników i pracodawców (w ubezpieczeniach emerytalnych i rentowych) lub przez pracowników (w ubezpieczeniach chorobowych) oraz na ubezpieczenie wypadkowe przez pracodawców. Część składki na ubezpieczenia emerytalne jest z kolei odprowadzana z FUS do otwartych funduszy emerytalnych (OFE), stanowiących II kapitałowy filar ubezpieczeń społecznych. Od 2004 r. nastąpiła zmiana zasad refundacji z tytułu przekazania części składek emerytalnych do OFE. Zamiast dotychczasowej dotacji z budżetu Fundusz otrzymuje środki na ten cel w formie przychodów - jako przychody stanowiące refundację z tytułu przekazania składki do OFE. W budżecie państwa wydatki na składki do OFE księgowane są po stronie rozchodów budżetu państwa, jako kwota refundacji z tytułu przekazania składek przez ZUS do OFE. Przychodem FUS jest także dotacja z budżetu państwa mająca uzupełniać wydatki FUS do poziomu planowanego. Dotacja przeznaczona jest na sfinansowanie świadczeń zleconych ZUS do realizacji oraz na gwarantowane przez państwo świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Podstawowym rodzajem wydatków Funduszu są emerytury i renty oraz wypłaty zasiłków chorobowych, opiekuńczych, macierzyńskich, pogrzebowych itd. Ubezpieczenia społeczne rolników reguluje natomiast ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa powołała następujące fundusze: emerytalno-rentowy (FER), administracyjny, prewencji i rehabilitacji, składkowy oraz rezerwowy. Dysponentem funduszy jest Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, będący centralnym organem administracji państwowej, podległym Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przychodem Funduszu są składki na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, dotacje celowe z budżetu państwa na wypłatę świadczeń emerytalno-rentowych, stanowiące 92,6% jego przychodów, oraz na wypłatę świadczeń zleconych (np. dodatki dla żołnierzy-górników, świadczenia dla kombatantów), opłacanie składek na ubezpieczenia zdrowotne dla rolników i emerytów oraz rencistów niebędących podatnikami podatku dochodowego od osób fizycznych). Wydatki FER dotyczą w szczególności emerytur i rent, dodatków kombatanckich, składek do Narodowego Funduszu Zdrowia. Fundusz Pracy utworzony został ustawą z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie jego działalność reguluje ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przychody tego funduszu pochodzą z obowiązkowych składek, płaconych przez pracodawców i osoby prowadzące pozarolniczą działalność oraz dotacji budżetowej. Wysokość składki określana jest rokrocznie w ustawach budżetowych - od kilku lat, w tym w 2006 r. jest to 2,45% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. Wydatkami są zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki i świadczenia przedemerytalne, środki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, roboty 66/231 publiczne, aktywizację zawodową absolwentów, programy specjalne, pożyczki dla pracodawców na utworzenie nowych miejsc pracy oraz umorzenia pożyczek dla bezrobotnych. Fundusz Pracy ma też współfinansować programy Europejskiego Funduszu Społecznego (będącego funduszem strukturalnym Unii Europejskiej). Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych działa na podstawie ustawy z 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Podstawowym przychodem jest obowiązkowa składka pracodawców w wysokości 0,15% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Wydatkami są określone w ustawie świadczenia pracownicze. Fundusz Alimentacyjny, powołany ustawą z 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym, oparty był w dużej mierze na dotacjach z budżetu państwa, w niewielkim zakresie przychody pochodziły z wpłat ściąganych od osób zobowiązanych do świadczeń, dlatego też dokonano likwidacji tego funduszu. Osobom samotnie wychowującym dzieci wypłacany jest specjalny dodatek, przewidziany w ramach reformy świadczeń rodzinnych. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej działający na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska swe przychody osiąga z wpływów z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru opłat i kar na podstawie prawa górniczego oraz z opłaty produktowej. Wydatki są skierowane na dofinansowanie przedsięwzięć pokrywanych z funduszy Unii Europejskiej. Od 2005 r. niektóre środki specjalne przekształcone zostały w odrębne. Są to następujące fundusze celowe: 1) Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, którego źródłem przychodów jest 2% wpływów uzyskanych z prywatyzacji w danym roku budżetowym, a jego środki przeznaczone są na wspieranie badań naukowych oraz upowszechnianie nauki; 2) Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów, którego środki pochodzą z opłat wnoszonych przez podmioty świadczące usługi (których przedmiotem jest reklama napojów alkoholowych), a dofinansowują zajęcia sportowo-rekreacyjne dla uczniów; 3) Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej pochodzący z wpływów z dopłat do stawek w grach losowych stanowiących monopol państwa (w wysokości 80% tych wpływów); 4) Fundusz Promocji Kultury, którego przychody pochodzą z wpływów z dopłat do stawek w grach losowych stanowiących monopol państwa (w pozostałych 20%); 5) Fundusz Reprywatyzacji pochodzący ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa; 6) Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców utworzony ze środków z prywatyzacji (15% tych wpływów); 7) Fundusz Skarbu Państwa pochodzący z 2% środków z prywatyzacji; 8) Fundusz Wsparcia Policji tworzą środki przekazywane na podstawie umów przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego pochodzący z wpłat przekazywanych przez Agencję Mienia Wojskowego w wysokości 93% dochodów z gospodarowania mieniem Skarbu państwa; 10) Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, stanowiąca fundusz utworzony ze specjalnych opłat ewidencyjnych; 11) Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej pochodzący z licznych zróżnicowanych źródeł; 12) Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy powstały z wpłat tych zakładów, w wysokości co najmniej 25% środków uzyskanych z tytułu zwolnień podatkowych oraz ze spadków, dotacji itd.; 13) Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, którego przychodem są wpłaty Agencji Mienia Wojskowego. W systemie polskiego prawa finansowego - wobec ograniczeń w tworzeniu funduszy - ich rolę przejmowały coraz liczniejsze agencje i fundacje. Funkcjonowanie tych jednostek wymykało się całkowicie spod kontroli parlamentarnej, co było powszechnie oceniane negatywnie. Dlatego też 67/231 ustawa zawiera zakaz tworzenia fundacji przez Skarb Państwa. Fundacje to instytucje prawne powoływane w celu wyodrębnienia prywatnego majątku oraz środków pieniężnych i przeznaczenia ich na cele publiczne. Środki pochodzące z budżetu państwa lub stanowiące majątek Skarbu Państwa są środkami publicznymi i nie ma potrzeby ich „upubliczniać”. Dopuszcza się jednakże tworzenie fundacji przez jednostki sektora finansów posiadające osobowość prawną, za zgodą ministra nadzorującego lub organu stanowiącego samorządu terytorialnego. (np. Fundację na Rzecz Nauki Polskiej). Ponadto w związku z licznymi postulatami zwiększenia jawności i przejrzystości wszystkich podmiotów sektora finansów publicznych zdecydowano w szerszym zakresie poddać się regułom kontroli parlamentalnej. Obecnie plany finansowe agencji państwowych zamieszczane są w postaci załącznika do ustawy budżetowej. Dotyczy to Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencji Rynku Rolnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencji Nieruchomości Rolnych. Są to plany ogólne podstawowych wielkości aktywów i pasywów, przychodów i kosztów oraz stanu zatrudnienia. Poszczególne inne ustawy wprowadzają odmienne, zróżnicowane formy jednostek organizacyjnych, których zasady gospodarki finansowej nie są uregulowane ustawą o finansach publicznych. Posiadają one osobowość prawną określoną w ustawach je powołujących, większą samodzielność finansową i w różnym stopniu uzależnione są one od dofinansowania podmiotu tworzącego daną jednostkę: zróżnicowany jest też zakres i formy ich gospodarki finansowej. Są to np. instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe, spółki komunalne i inne podmioty funkcjonujące na zasadach prawa prywatnego (pozostałe agencje, fundacje, stowarzyszenia itd.). Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z 25 października 1991 r. przewiduje odrębne formy prowadzenia gospodarki finansowej na szczególnych zasadach w zakresie upowszechniania kultury, których organem założycielskim jest minister właściwy do spraw kultury. Na jej podstawie jednostki samorządu terytorialnego prowadzą ponadto, jako obowiązkowe zadanie własne, działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Wykonywanie tych obowiązków polega nie tyle na bezpośrednim świadczeniu usług kulturalnych, co na ich zapewnieniu poprzez zorganizowanie w odrębnych formach organizacyjnych przewidzianych prawem. Są to instytucje kultury, których działalność kulturalna jest działalnością podstawową, w tym instytucje artystyczne, np. opery, teatry, filharmonie, kina, estrady, operetki. Instytucje te prowadzą samodzielną gospodarkę finansową w ramach planu, pokrywając koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów z tej działalności i dotacji budżetowych oraz z innych źródeł, samodzielnie też gospodarują przydzieloną im częścią mienia. Organy powołujące je, zwane organizatorami, zapewniają tym instytucjom środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej, zwłaszcza mienie, które im przydziela. Nie odpowiadają jednak za zobowiązania funkcjonującej instytucji kultury, przejmując je tylko w przypadku likwidacji. Odzwierciedleniem wartości majątku instytucji kultury jest fundusz instytucji kultury. Zwiększa się on o zysk bilansowy do dyspozycji instytucji, amortyzację majątku trwałego, dotacje budżetowe na finansowanie rozwoju i inne źródła, zmniejsza się m.in. o straty bilansowe i umorzenie majątku trwałego. Instytucje kultury nie podlegają przepisom dotyczącym limitów wynagrodzeń i zatrudnienia sfery budżetowej, a poziom wydatków zależy od aktywności pracowników i osiągniętych rezultatów finansowych. Jednostki samorządu terytorialnego mogą również tworzyć instytucje i placówki upowszechniania kultury, takie jak: muzea, domy kultury, biblioteki, ogniska artystyczne, galerie sztuki, ośrodki badań, instytucje prowadzące działalność instruktażowo-metodyczną w zakresie edukacji kulturalnej i wychowania przez sztukę, gromadzenia, dokumentowania, tworzenia, ochrony i udostępniania dóbr kultury itd. Prowadzą one odmienną gospodarkę finansową niż instytucje artystyczne, działając według zasad ustalonych dla zakładów budżetowych. Znaczną część swych kosztów pokrywają z dotacji organizatora (w przypadku instytucji, których organizatorem są jednostki samorządu terytorialnego dochodzące, w ocenie ministra właściwego do spraw kultury, do 100%). Stąd też poważną trudność przysporzyć tym jednostkom mogłoby zastosowanie przepisu ustawy o finansach publicznych, ograniczającego wielkość dotacji budżetowych dla zakładów budżetowych (z wyjątkiem dotacji na cele inwestycyjne) do 50% ich wydatków. Dlatego też od 1 stycznia 2000 r. jednostki te wyłączone zostały z obowiązku stosowania reguł ustawy o finansach publicznych, w tym również ograniczenia wielkości dotowania oraz z obowiązku sporządzania szczegółowej sprawozdawczości budżetowej. W celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia ustawą z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej utworzono szczególną formę organizacyjno-prawną. Są nimi szpitale, zakłady opiekuńcze, zakłady lecznicze, sanatoria, prewentoria, przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, 68/231 pogotowie ratunkowe, żłobki i inne podmioty określone w ustawie. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ), mogą też one działać jako jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe. Samodzielny publiczny ZOZ koszty działalności oraz zobowiązania pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów. Wykonuje odpłatne świadczenia zdrowotne, udzielane na zlecenie organu, który go utworzył, oraz na podstawie zawartych umów z NFZ, przekazującym odpowiednią część wpływów ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, a także realizuje zadania i programy zdrowotne, prewencyjne i promocyjne. Z drugiej strony jednostki samorządu terytorialnego otrzymują odpowiednie środki z budżetu państwa jako refundację w formie dotacji celowych na opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, na zadania z zakresu administracji rządowej. Jednostki tworzące ZOZ mogą przekazywać mu dotacje budżetowe na realizację określonych w ustawie rodzajów zadań. Podstawą jego gospodarki jest plan finansowy ustalany przez kierownika zakładu. Odmiennie niż w stosunku do jednostek państwowych nie jest wymagany przez ustawy obowiązek przekazywania planów finansowych organizatorowi do akceptacji. ZOZ samodzielnie gospodaruje przekazanym w nieodpłatne użytkowanie majątkiem komunalnym. Fundusz założycielski, stanowiący wydzieloną zakładowi część mienia komunalnego, zwiększają przekazane przez jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele rozwojowe oraz wpłaty z zysku bilansowego, amortyzacji majątku trwałego i z innych źródeł. Zmniejszenie funduszu powodują straty bilansowe, umorzenie i zmniejszenie majątku trwałego wskutek jego przeszacowania. Jeżeli działalność zakładu zamknie się ujemnym wynikiem finansowym, który nie może być pokryty we własnym zakresie, może on zostać przekształcony w jednostkę budżetową lub w zakład budżetowy. Organ, który utworzył ZOZ, pokrywa wówczas ujemny wynik finansowy ze środków budżetowych. ZOZ powołany w formie jednostki lub zakładu budżetowego gospodaruje częścią mienia komunalnego przekazaną w zarząd. Gospodarkę finansową prowadzi on na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, z tym że ustawa wprowadza tu kilka wyjątków. Pozostawia on np. w swej dyspozycji 70% wpłaty przeznaczonej dla budżetu, niewykorzystanej w ciągu roku jako „rozliczenia pozostałości środków publicznych ZOZ”. Środki te nie podlegają kontroli ich wykorzystania, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w planach wydatków budżetowych jednostek lub zakładów następnego roku oraz w żadnym sprawozdaniu finansowym. Wydaje się, że można by je ująć w formie dochodów własnych w budżecie ZOZ, będącego jednostką budżetową. Ponadto w stosunku do ZOZ będącego żłobkiem prowadzonym w formie zakładu budżetowego nie stosuje się opisanego wyżej zakazu ustawy o finansach publicznych dotyczącego ograniczenia dotacji budżetowych do wysokości 50% wydatków zakładu. Ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych z 25 lipca 1985 r. oraz ustawa o Polskiej Akademii Nauk z 25 kwietnia 1997 r. tworzą odpowiednio odrębne zasady finansowania dla tych jednostek. Jednostki badawczo-rozwojowe są formą organizacyjno-prawną ukształtowaną w połowie lat osiemdziesiątych. Podstawy ich funkcjonowania ulegały wielu przeobrażeniom, a w ostatnich latach dostosowywano zasady ich funkcjonowania do obowiązujących w gospodarce rynkowej. Tworzone są w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Jednostkami badawczo-rozwojowymi są instytuty naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne jednostki organizacyjne, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie prac badawczo-rozwojowych i przystosowanie ich wyników do wdrażania w praktyce, doskonalenie metod prowadzenia i upowszechniania wyników badań naukowych i prac rozwojowych, w tym działalność szkoleniowa, informacja naukowa, techniczna i ekonomiczna, zadania w zakresie wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, opracowywanie analiz i ocen dotyczących stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz wykorzystanie w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki. Jednostki te powoływane są przez ministrów w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw nauki oraz Ministrem Finansów, a w przypadku jednostek mających międzyresortowy lub wielogałęziowy zakres działania przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Jednostki badawczorozwojowe mogą również być przekształcane w Instytuty PAN lub włączone do Instytutów PAN bądź do państwowej szkoły wyższej, mogą też podlegać komercjalizacji i prywatyzacji. Obecnie jednostki badawczo-rozwojowe są wyodrębnione pod względem prawnym (posiadają osobowość prawną), organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym. Gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę na podstawie planu rzeczowo-finansowego i w ramach posiadanych środków, zgromadzonych w formie odrębnych funduszów (funduszu wdrożeniowego, zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, funduszu nagród), kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Koszty bieżącej działalności pokrywają z uzyskanych przychodów oraz dotacji budżetowych na dofinansowanie realizacji zadań, 69/231 których wysokość określona jest w ustawie budżetowej, przy czym szczególne zasady gospodarki finansowej dotyczą państwowych instytutów badawczych. Jednostki badawczo-rozwojowe zwolnione są z obowiązku podatkowego, o ile nie prowadzą działalności gospodarczej; z zasady również nie uiszczają opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Państwowe szkoły wyższe są podmiotami sektora finansów publicznych o szerokim zakresie autonomii. Z budżetem państwa powiązane są wynikowo - poprzez system dotacji. Z uwagi jednak na szczególne zadania, które realizują w zakresie działalności dydaktycznej i naukowo-badawczej, nadzór nad nimi w zakresie zgodności działania ich organów z prawem i statutem sprawuje Minister Edukacji Narodowej i Nauki. Podstawą ich działania jest ustawa z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. W zakresie kształtowania wynagrodzeń pracowników uczelnie państwowe zaliczane są do państwowej sfery budżetowej, poziom wynagrodzeń ze stosunku pracy pracowników regulowany jest zatem ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Szkoły wyższe prowadzą swą gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego. Przychodami są dotacje na: działalność dydaktyczną uczelni, kształcenie kadr, badania naukowe oraz utrzymanie uczelni, a także dotacje na pomoc materialną dla studentów. Dotacje mogą otrzymywać, na szczególnych zasadach, także uczelnie niepaństwowe, w praktyce jednak nie są one im szerzej przyznawane. Wyjątkiem jest jednak Katolicki Uniwersytet Lubelski oraz Papieska Akademia Teologiczna w Katowicach, które uzyskują ustawowo określone dotacje, tak jak uczelnie państwowe, z wyjątkiem dotacji na inwestycje. Innymi źródłami przychodów uczelni państwowych są dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, spadków, zapisów itd., odpłatnej działalności badawczej, z pozabudżetowych środków finansowych z tytułu opłat za studia, z udziałów w działalności podmiotów gospodarczych oraz z prowadzonej wydzielonej działalności gospodarczej. Uczelnie mogą być współfinansowane z Europejskiego Funduszu Socjalnego na zasadach i według procedur przewidzianych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Rozwój Zasobów Ludzkich oraz Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, realizujących Narodowy Plan Rozwoju (szerzej w rozdziale V). Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wprowadza również możliwość prowadzenia gospodarki komunalnej, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, w formie spółki prawa handlowego lub innych formach organizacyjnych. Zadania gospodarcze o charakterze użyteczności publicznej mogą być więc prowadzone w innych, określonych prawem formach organizacyjno-prawnych, wymienionych wyżej. Spółki prawa handlowego, zarówno państwowe, jak i samorządowe, a także przedsiębiorstwa i banki zostały wyłączone z katalogu podmiotów sektora finansów publicznych przez ustawę o finansach publicznych. Należą one do kręgu podmiotów prawa prywatnego i działają według przepisów prawa handlowego i cywilnego, jak inne podmioty komercyjne na rynku. Prawo publiczne - budżetowe ani prawo administracyjne nie mają w zasadzie do nich zastosowania. Stosują jednak ustawę - Prawo zamówień publicznych oraz ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli spełniają cechy wymienione w tych ustawach (por. rozdział II pkt 4). 6. Klasyfikacja budżetowa środków publicznych na cele finansowe Klasyfikacja stosowana w budżetach publicznych stanowi wyraz zasady szczegółowości oraz blisko z nią związanych postulatów: specjalizacji, jawności i przejrzystości budżetu. Ma ona zastosowanie do wszystkich etapów procedury budżetowej - jest niezbędna do jednolitego ujęcia różnorodnych operacji budżetowych dokonywanych przez wiele podmiotów w gospodarowaniu budżetowym - w procesie planowania i uchwalania budżetu, ewidencji w etapie wykonywania budżetu oraz rachunkowości, zwłaszcza w zakresie planów kont, sporządzania sprawozdań finansowych oraz kontroli budżetu. Wyznacza ona uprawnienia organów publicznych do gromadzenia dochodów, przychodów i innych środków publicznych oraz regulowania proporcji wydatków publicznych i rozchodów między podmiotami, dziedzinami działalności i formami aktywności, jednostkami podziału terytorialnego w państwie i tym samym określa zakres ich odpowiedzialności za realizację gospodarki budżetowej. Klasyfikację umożliwia system podziałek klasyfikacyjnych, w którym zostały ujęte dochody i wydatki budżetowe oraz przychody i rozchody budżetowe, a także bezzwrotne środki zagraniczne (w tym z budżetu Unii Europejskiej). Stosowany jest on obowiązkowo w rozliczeniach budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Współczesne klasyfikacje budżetowe mają złożony charakter ze względu na to, że obejmują wiele różnorodnych sfer działalności i rozmaite rodzaje podmiotów. Aby zachować przejrzystość, rozbudowane pozycje publicznych środków finansowych powinny być pogrupowane i zestawione w czytelny, jednolity, hierarchicznie zbudowany system jednostek klasyfikacyjnych. Powinny się one układać w podziałki wyższego rzędu, prowadząc do kolejnych uogólnień i syntetycznego ujmowania 70/231 gospodarki budżetowej, umożliwiając dokonywanie w różnych przekrojach porównań budżetów i ich wewnętrznych danych. Od 10 września 1999 r. obowiązuje uchwalona 4 września 1997 r. ustawa o działach administracji rządowej. Ustala ona klasyfikację działów administracji rządowej oraz określa zakres działania ministra kierującego danym działem. Ministra tego nazywa się ministrem właściwym do spraw oznaczonych nazwą danego działu. Kierowanie działami budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych zostało powierzone jednemu ministrowi. Zasady konstrukcji i kompetencji organów administracji rządowej określone w tej ustawie oznaczają konieczność dostosowania podziałek części i działów klasyfikacji budżetowej do działów administracji rządowej. Niezbędne jest ponadto dostosowanie polskiej klasyfikacji budżetowej do schematu klasyfikacji obowiązującego w krajach Unii Europejskiej - Europejskiej Klasyfikacji Działalności (EKD), w szczególności objęcie jednostek sektora publicznych finansów podziałem na części, zwiększenie liczby działów oraz dostosowanie symboli klasyfikacji według paragrafów do następujących rodzajów wydatków: dotacji i subwencji, świadczeń na rzecz osób fizycznych, wydatków bieżących jednostek budżetowych, wydatków majątkowych, rozliczeń z bankami, obsługi długu publicznego oraz wydatków na wpłaty środków własnych do budżetu Unii Europejskiej. Polskie prawo finansowe określa wspólny, choć nie identyczny układ klasyfikacyjny dla budżetu państwa oraz dla budżetów samorządu terytorialnego. Do jego stosowania zobowiązane są podmioty sektora publicznego objęte ustawą o finansach publicznych, zwłaszcza państwowe i samorządowe jednostki budżetowe oraz ich jednostki gospodarki pozabudżetowej. Prawo to dzieli dochody i wydatki publiczne oraz przychody i rozchody, w tym pochodzące z działalności i innych źródeł według: • działów, • rozdziałów, • paragrafów. Działy i w ich ramach rozdziały odpowiadają podstawowym rodzajom działalności (w poprzednio obowiązujących przepisach prawa budżetowego rozróżnienie było bardziej jednoznaczne - rozdziały odpowiadały określonym grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych), paragrafy systematyzują dochody według poszczególnych źródeł, a wydatki według szczegółowego ich przeznaczenia. Przychody i rozchody ujęte są w odrębnej grupie klasyfikującej, określającej źródło przychodu lub rodzaj rozchodu oraz rodzaj środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Ponadto odrębne podziałki najwyższego rzędu - części - stosuje się wyłącznie w obrębie budżetu państwa. Kryterium tego podziału miało do 1999 r. charakter podmiotowy. Części odpowiadały naczelnym organom władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądom i trybunałom, organom administracji rządowej (ministrom oraz kierownikom urzędów centralnych i wojewodom, będącym dysponentami I stopnia). Ustawa budżetowa na 2000 r. została opracowana z uwzględnieniem odmiennej klasyfikacji części budżetowych. Do oznakowania odpowiednich podziałek klasyfikacja budżetowa posługuje się jednolitymi symbolami cyfrowymi, zgrupowanymi w układzie dziesiętnym. Stopień szczegółowości klasyfikacji budżetowej określa ustawodawca. Jej wyrazem jest szczegółowość wyznaczona dla najniższego, podstawowego stopnia klasyfikacji budżetowej. Zestaw podziałek klasyfikacji budżetowej ustala Minister Finansów w drodze rozporządzenia. Obecne rozporządzenie z 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych wykonuje dyspozycje ustawy o finansach publicznych. Jego uregulowania nie są jednak w pełni zgodne z ustawą o działach administracji rządowej. Dostosowaniu temu służy w pewnym stopniu rozporządzenie Ministra Finansów z 23 września 1999 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów. Rozporządzenie ustala klasyfikację części budżetu państwa. Nie jest to już klasyfikacja resortowa, obowiązująca do 2000 r. Ma ona obecnie układ podmiotowo-przedmiotowy; części budżetowe oznaczone są symbolami cyfrowymi, np. 01 - Kancelaria Prezydenta RP, 02 - Kancelaria Sejmu, 04 - Sąd Najwyższy, 07 - Najwyższa Izba Kontroli, 08 - Rzecznik Praw Obywatelskich, 13 Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, część 17 Administracja publiczna, część 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, część 20 Gospodarka, część 22 - Gospodarka wodna, część 23 - Integracja europejska, część 27 Informatyzacja, część 30 - Oświata i wychowanie, część 31 - Praca, część 32 - Rolnictwo, część 33 Rozwój wsi, część 34 - Rozwój regionalny, część 35 - Rynki rolne, część 41 - Środowisko, część 46 Zdrowie, część 59 - Agencja Wywiadu. 71/231 W odrębnych częściach ujmuje się także niektóre instytucje, np. w części 14 - Rzecznik Praw Dziecka, w części 67 - Polska Akademia Nauk, w części 80 - Regionalne Izby Obrachunkowe, jak również subwencje ogólne (część 82), rezerwę ogólną i celowe (81 i 83), obsługę długu Skarbu Państwa oraz przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb budżetu państwa. Od 2004 r. nową częścią jest część 84 - Wydatki na wpłaty do budżetu unijnego, określane jako środki własne Unii Europejskiej oraz jako dochody, ryczałtowe kwoty na poprawę płynności budżetu, a w części 19 jako dochód budżetu państwa znajduje się zaś instrument finansowy Schengen. Częściami budżetu państwa dysponują ministrowie i kierownicy organów oraz wojewodowie. Budżety wojewodów są zawarte w części 85/00 - Budżety wojewodów, w której każda wewnętrzna część odpowiada jednemu z 16 województw, uszeregowanych w porządku alfabetycznym, np. część 85/02 to województwo dolnośląskie, 85/10 - województwo łódzkie. Rozporządzenie z 20 września 2004 r. wprowadza 33 działy, m.in. rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę, handel, hotele i restauracje, transport i łączność, turystyka, gospodarka mieszkaniowa, działalność usługowa, informatyka, nauka, administracja publiczna, dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej, obsługa długu publicznego, różne rozliczenia, oświata i wychowanie, ochrona zdrowia, opieka społeczna lub pomoc społeczna oraz pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej), edukacyjna opieka wychowawcza, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, ogrody botaniczne i zoologiczne oraz naturalne obszary i obiekty chronionej przyrody, kultura fizyczna i sport. Każdy dział klasyfikacji dzieli się na kilka lub kilkanaście rozdziałów. Przy ich określeniu bierze się pod uwagę zasady Polskiej Klasyfikacji Działalności, opartej na symbolach Klasyfikacji Gospodarki Narodowej, opracowanej przez Główny Urząd Statystyczny, choć nie pokrywają się one wzajemnie. Na przykład dział 801 - Oświata i wychowanie (symbole klas według PKD 45, 11-45, 50, 80.10-80.22, 80.41-80.42) dzieli się m.in.na rozdział 80101 - Szkoły podstawowe, 80102 - Szkoły podstawowe specjalne, 80104 - Przedszkola, 80105 - Przedszkola specjalne, 80110 - Gimnazja, 80111 - Gimnazja specjalne, 80113 - Dowożenie uczniów do szkół, 80114 - Zespoły obsługi ekonomicznoadministracyjnej szkół, 80120 - Licea ogólnokształcące, 80197 - Gospodarstwa pomocnicze. Dział 020 - Leśnictwo (symbole klas według PKD 02.01-02.02) zawiera rozdziały: 02001 - Gospodarka leśna, 02002 - Nadzór nad gospodarką leśną, 02078 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych, 02095 Pozostała działalność oraz 02097 - Gospodarstwa pomocnicze. Dział 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska obejmuje m.in. rozdziały: 90001 - Gospodarka ściekowa i ochrona wód, 90002 Gospodarka odpadami, 90003 - Oczyszczanie miast i wsi, 90004 - Utrzymanie zieleni w miastach i gminach, 90005 - Ochrona powietrza atmosferycznego i klimatu, 90006 - Ochrona gleby i wód podziemnych, 90007 - Zmniejszenie hałasu i wibracji, 90011 - Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, 90012 - EKO-Fundusz, 90013 - Schroniska dla zwierząt, 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska, 90015 - Oświetlenie ulic, placów i dróg, 90016 - Agencja Rozwoju Komunalnego. Dział 803 - Szkolnictwo wyższe zawiera m.in. rozdziały: 80302 - Wyższe szkoły wojskowe, 80306 - Działalność dydaktyczna, 80309 - Pomoc materialna dla studentów, 80310 Fundusz Kredytów i Pożyczek Studenckich. Klasyfikacja paragrafów wydatków dotyczy zarówno wydatków nabywczych (ostatecznych), jak i transferów o charakterze redystrybucyjnym, które są przekazywane innym dysponentom. Jest ona ogólna w planowaniu i bardziej szczegółowo rozbudowana w sprawozdawczości budżetowej. W zakresie planowania wydatków obejmuje zagregowane (połączone w grupy lub kategorie) ich rodzaje określone w ustawie o finansach publicznych oraz w załączniku do wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów. Wyodrębnia się dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące, wydatki majątkowe, rozliczenia z bankami oraz obsługę długu publicznego, środki własne UE. W ustawie i uchwałach budżetowych wydatki ujmuje się więc tylko w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji oraz grupy wydatków. Nie zostają w nich ujęte paragrafy, gdyż zbyt duża szczegółowość budżetu zagroziłaby jego przejrzystości. Klasyfikacja paragrafów wydatków stosowana jest natomiast w szczegółowych planach dochodów i wydatków opracowywanych przez poszczególnych dysponentów budżetowych. Plany te nazywa ustawa układem wykonawczym danego fragmentu budżetu. Dochody określone są w ustawie budżetowej według źródeł oraz części i działów. Stosowane w celach sprawozdawczości budżetowej szczegółowe ujęcie paragrafów wydatków budżetowych wyodrębnia kilkadziesiąt pozycji. Klasyfikacja ta jest czterocyfrowa. Czwartą cyfrą jest zero lub odpowiednio określona w rozporządzeniu cyfra. Każdy rodzaj wydatku i środków bezzwrotnych jest objaśniony poprzez podanie definicji lub rodzajów wydatków w tym rozporządzeniu. Jest to np. dotacja z budżetu dla funduszu celowego, wpłata do budżetu ze środków specjalnych, wydatek poniesiony na wynagrodzenie agencyjno-prowizyjne, wynagrodzenia osobowe pracowników 72/231 służby cywilnej, dodatkowe wynagrodzenia roczne, nagrody i wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń, świadczenia społeczne, stypendia dla uczniów, stypendia różne, podróże służbowe krajowe, leki i materiały medyczne, sprzęt medyczny, kary i odszkodowania, wiele różnego rodzaju dotacji budżetowych (udzielonych), składek, np. składki na ubezpieczenie społeczne. Klasyfikacja paragrafów dochodów obejmuje poszczególne tytuły, dotyczące m.in. podatków, opłat, wpływów, wpłat, dotacji (otrzymanych), np. podatek dochodowy od osób prawnych, zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek rolny, podatek od środków transportowych, wpłaty z zysku NBP, podatek od gier, cła, wpływy z usług, wpływy z opłaty targowej, wpływy z opłaty eksploatacyjnej, dywidendy od spółek, grzywny, mandaty i kary, przelewy redystrybucyjne (między jednostkami sfery pozabudżetowej), różne rodzaje dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego pochodzące z budżetu państwa: na zadania bieżące własne powiatu, na zadania bieżące realizowane przez samorząd województwa na podstawie porozumień z organami administracji rządowej. Obowiązująca klasyfikacja przychodów i rozchodów jest mniej rozbudowana niż klasyfikacja wydatków oraz dochodów. Rozporządzenie Ministra Finansów wprowadza po raz pierwszy właściwą klasyfikację paragrafów dla przychodów i rozchodów, określając źródło przychodu i rodzaj wydatków nakazane w ustawie o finansach publicznych. Przychodom i rozchodom zostały nadane odpowiednie symbole podziałek w związku z finansowaniem deficytu, np. przychody ze sprzedaży bonów skarbowych, przychody ze sprzedaży obligacji skarbowych na rynku krajowym, obligacji skarbowych za granicą, nadwyżki z lat ubiegłych, przychody ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych z budżetu. Rozchody to np. wykup bonów skarbowych, udzielone z budżetu pożyczki i kredyty, lokaty, spłaty otrzymanych krajowych pożyczek i kredytów, prefinansowanie (finansowanie pomostowe w formie pożyczki lub wydatku), rozliczenia z tytułu transakcji finansowych na instrumentach pochodnych, polegających na wymianie płatności kapitałowych, finansowanie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Dla potrzeb rozliczeń z budżetem Unii Europejskiej stosowana jest odrębna klasyfikacja umożliwiająca wyróżnienie celów finansowania, a nie tylko rodzajów wydatków. Wydatki publiczne klasyfikuje się również według dodatkowego podziału na obszary, kategorie i podkategorie wydatków strukturalnych. 7. Procedura budżetowa Procedura budżetowa to sposób postępowania w procesie tworzenia i realizacji budżetu. Określają ją prawnie wyznaczone reguły, które stosują podmioty sektora publicznego (organy publiczne) w celu wykonania swych zadań związanych z kształtowaniem budżetu - jego powstawaniem i gospodarką budżetową. Procedura budżetowa obejmuje: • opracowanie projektu budżetu (planowanie budżetowe), • uchwalenie budżetu, • wykonywanie budżetu, • rachunkowość, sprawozdawczość i kontrolę budżetu. W poszczególnych etapach biorą udział, na zasadzie przemienności uprawnień: • organy władzy (Sejm, Senat, rady gmin, powiatów, sejmiki samorządu terytorialnego - w etapie uchwalania i kontroli budżetu) oraz • organy wykonawczo-zarządzające (Rada Ministrów, Minister Finansów oraz inne organy administracji rządowej, organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, w gminie - wójt, burmistrz, prezydent miasta - w etapie planowania i wykonywania budżetu). W procesie kształtowania budżetu nieograniczona co do zasady pozycja organów stanowiących parlamentu i organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - w praktyce doznaje pewnych ograniczeń na rzecz władzy wykonawczej. Dziedzinę budżetu cechuje bowiem złożoność i szeroki zakres ujmowanej problematyki, decyzje podejmowane w jej ramach mają istotne znaczenie dla pozycji ekonomicznej państwa lub jednostki terytorialnej i dlatego też powierzone są organom dysponującym fachową, szeroką, specjalistyczną kadrą. Podstawową zasadą obowiązującą w procedurze budżetowej jest zasada samodzielności poszczególnych ogniw - gmin, powiatów, województw samorządowych oraz państwa, reprezentowanych przez odpowiednie podmioty sektora finansów publicznych w poszczególnych 73/231 pracach budżetowych. Każdy podmiot tego sektora, reprezentujący dane ogniwo budżetowe, tworzy i dysponuje odrębnym budżetem. Między tymi budżetami następują powiązania finansowe, wymagające koordynacji oraz współdziałania w celu harmonijnego, optymalnego wykorzystania publicznych środków finansowych, jak i procesów konsolidacji w dążeniu do należytego zaplanowania wzajemnych przepływów finansowych. Koordynacji tej i konsolidacji służy opracowywanie bilansu sektora finansów publicznych, załączanego do uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej. Ogólne zasady procedury budżetowej regulują przepisy Konstytucji RP, ustawy o finansach publicznych (wraz z przepisami wykonawczymi), a także regulaminy Sejmu i Senatu, a dla jednostek samorządowych również ustawy tzw. ustrojowe (por. szerzej rozdział III pkt 2). Przepisy Konstytucji normują bezpośrednio zagadnienia procedury budżetowej, w szczególności uchwalania i kontroli budżetu państwa. Regulacje konstytucyjne nie dotyczą procedury budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie Konstytucja odsyła do odrębnej ustawy, nakazując unormowanie w niej zasad i trybu opracowania projektu budżetu państwa, stopnia jego szczegółowości oraz wymagań, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb jej wykonywania. Podstawowe reguły procedury budżetowej określone w Konstytucji rozwija ustawa o finansach publicznych. Niektóre z zasad oraz konkretnych czynności podejmowanych w pracach budżetowych unormowane są przez prawo jednolicie dla wszystkich publicznych jednostek organizacyjnych (podmiotów finansów publicznych) bądź też regulowane są odrębnie dla sektora państwowego i samorządowego lub rodzajów podmiotów. Ogólne zasady opracowania i uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego regulowane są według odrębnych przepisów, choć podstawowe zasady są odbiciem procedury określonej dla budżetu państwa (por. szerzej rozdział III pkt 3). Zasady opracowywania i uchwalania budżetów, a od 1999 r. także ich wykonywania, określone są w ustawie o finansach publicznych - odrębnie dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządowych. Wspólne dla wszystkich systemów budżetów publicznych są natomiast zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w odrębnej ustawie (patrz rozdział II pkt 8). Ustawa o finansach publicznych normuje jedynie podstawowe uprawnienia i obowiązki organów władzy i administracji. Rozwijają je liczne akty wykonawcze. Planowanie (projektowanie) budżetowe jest procesem złożonym i ciągłym, wymagającym podejmowania różnorodnych czynności przez wiele podmiotów, wielostronnych, powtarzanych uzgodnień dotyczących z jednej strony makroekonomicznych wielkości, z drugiej - proporcji podziału wydatków między dysponentów części budżetowych. Proces tych wieloetapowych uzgodnień planistycznych nazwany został obrazowo w literaturze procedurą czółenka. Jego celem jest przygotowanie projektu budżetu państwa (budżetów jednostek samorządowych, które zostaną omówione szczegółowo w rozdziale IV pkt 3). W procesie planowania szczególną, wiodącą i koordynującą rolę odgrywa Minister Finansów. Od strony formalnej inicjuje on prace budżetowe poprzez opublikowanie rozporządzenia, popularnie zwanego notą budżetową. Określa ono zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu budżetu państwa dla dysponentów części budżetowych, w tym planów rzeczowych zadań finansowanych ze środków budżetowych, projekty planów i wydatków części budżetowych oraz wzory formularzy (por. na rok 2005 - rozporządzenie Ministra Finansów z 17 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2006). Ustawa o finansach publicznych nie określa terminu rozpoczęcia prac budżetowych. Proces planowania rozpoczyna opracowanie przez ministra właściwego do spraw gospodarki koncepcji makroekonomicznej, a następnie przez Ministra Finansów wstępnej prognozy makroproporcji budżetowych oraz założeń do projektów resortowych i innych części (często przygotowywanych wraz z limitami wydatków dla tych dysponentów części budżetowych). Uczestniczą w tym etapie także organy państwowe odpowiadające za kluczowe problemy polityki społecznogospodarczej, a zwłaszcza Narodowy Bank Polski, Główny Urząd Statystyczny, kierownicy resortów gospodarczych. Punktem wyjścia, podstawą budżetowych oparte na: konstrukcji budżetu jest prawidłowe zaplanowanie dochodów • prognozach makroekonomicznych, 74/231 • przewidywanym wykonaniu dochodów w roku bieżącym, • założeniach dotyczących zmian systemowych, w tym elementów konstrukcyjnych danin publicznych projektowanych w przyszłych regulacjach prawnych, zwłaszcza stawek, ulg i zwolnień podatkowych itp. Dane makroekonomiczne dotyczą przede wszystkim: produktu krajowego brutto, popytu krajowego i zagranicznego, poziomu cen, bilansu płatniczego, obrotów bieżących, poziomu zatrudnienia i bezrobocia, podaży pieniądza, przeciętnego wynagrodzenia i przeciętnej emerytury, kursu walutowego, stóp procentowych, rentowności przedsiębiorstw. Są one podstawą do opracowania pierwszej wersji planu dochodów i przychodów, proporcji podziału wpływów podatkowych między ogniwa systemu finansowego (budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, fundusze itd.), dostosowanych do nich wydatków i rozchodów budżetu państwa, następnie ich weryfikacji i ostatecznych założeń makroekonomicznych na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Choć do niedawna nie wymagała tego ustawa, założenia projektu budżetu państwa na rok następny były przedstawiane przez Ministra Finansów Radzie Ministrów i dyskutowane wstępnie na jej forum w połowie roku poprzedzającego rok budżetowy. Zwyczaj ten sankcjonuje obecnie ustawa o finansach publicznych. Nie wskazuje ona jednak terminów ich prezentacji ani formy prawnej akceptacji założeń przez Radę Ministrów. Propozycje założeń do projektów budżetów przedstawiają: założenia makroekonomiczne, prognozy dochodów budżetu państwa i sektora finansów publicznych w latach następnych (z uwzględnieniem podatków pośrednich, dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych oraz podatku dochodowego od osób fizycznych, przychodów własnych funduszy celowych, dochodów z ceł itd.), deficyt finansów publicznych oraz pułap wydatków budżetu państwa. Wraz z założeniami Minister Finansów może przedstawić wykaz jednostek podsektora rządowego finansów publicznych, w tym tzw. gospodarki pozabudżetowej, których plany finansowe obejmować będzie ustawa budżetowa. Dysponenci części budżetowych i inni kierownicy jednostek podsektora rządowego opracowują następnie plany rzeczowe zadań realizowanych ze środków budżetowych oraz w ramach limitów wydatków samodzielnie ustalają swoje proporcje działowe, przekazując je Ministrowi Finansów. Na tej podstawie Minister Finansów opracowuje projekt budżetu państwa, który przedkłada Radzie Ministrów. Uwzględnia on równocześnie propozycje tzw. jednostek pozarządowych, które samodzielnie przygotowują swe części budżetowe, zwykle proponując wysoki poziom swoich wydatków, bez możliwości ich weryfikacji przez Ministra Finansów lub Radę Ministrów (jest to z upływem lat niemal rokrocznie rozszerzana kategoria podmiotowa; należy do niej m.in. Kancelaria Sejmu i Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, Najwyższa Izba Kontroli, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, ale i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Krajowe Biuro Wyborcze oraz Państwowa Inspekcja Pracy, Krajowa Rada Sądownictwa oraz sądy powszechne i administracyjne) i włącza je niejako automatycznie wraz z opinią Rady Ministrów do przygotowanego projektu. Bierze pod uwagę również wyniki konsultacji dotyczące wysokości przeciętnego wynagrodzenia i międzydziałowych proporcji wynagrodzeń sfery budżetowej, które odbywają się w ramach Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych (przedstawicieli związków zawodowych, organizacji pracodawców i rządu); jeżeli nie ma porozumienia w tym względzie, w ostatecznej wersji projektu budżetu państwa ujmuje się rządową propozycję podwyżek wynagrodzeń dla pracowników sfery budżetowej. W przypadku wystąpienia spraw spornych między Ministrem Finansów a dysponentami części budżetowych dołączany jest także protokół tych rozbieżności. Po dyskusjach, tzw. rokowaniach budżetowych, na forum Rady Ministrów projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem zostaje zatwierdzony w formie uchwały. Uchwalanie projektu budżetu państwa przez Radę Ministrów jest uprawnieniem konstytucyjnym. Treść projektu jest zawsze kompromisem - budżet powinien godzić racje makroekonomiczne oraz możliwości zgromadzenia odpowiednich dochodów i przychodów z potrzebami zgłaszanymi przez poszczególnych dysponentów budżetowych. Zgodnie z przepisami Konstytucji inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Konstytucja wyraża także zasadę, zgodnie z którą regulacja zasad i trybu opracowania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt, należy do materii ustawy. Rada Ministrów przedkłada Sejmowi, na podstawie przepisów Konstytucji, najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego lub wyjątkowo później, projekt ustawy budżetowej, wraz z 75/231 uzasadnieniem na rok następny. Termin 30 września oznacza przyspieszenie prac projektowych o miesiąc w stosunku do wcześniej obowiązującego stanu prawnego. Konstytucja umożliwia późniejsze przedłożenie projektu ustawy budżetowej. W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Żadna z ustaw nie określa tych przypadków; należy więc uznać, że mogą to być zarówno żądania polityczne (np. wybory), jak i gospodarcze (np. kryzys ekonomiczny). Prowizorium budżetowe jest to krótkookresowy, najczęściej kwartalny, tymczasowy, niejako zaliczkowy plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetowych, o mniejszej szczegółowości. W przypadku gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostanie ogłoszona przed 1 stycznia, czyli przed dniem rozpoczęcia roku budżetowego, do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi projekt jednej z tych ustaw. Jest to konieczne, aby prowadzić gospodarkę budżetową w sposób harmonijny, umożliwiając jej płynność. W takiej sytuacji w danym roku budżetowym obowiązują stawki należności budżetowych (podatków i opłat) oraz składki na fundusze celowe (fundusze ubezpieczeń społecznych i Fundusz Pracy oraz, choć ustawodawca nie stwierdza tego wyraźnie, należy sądzić, że również odpisy na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok budżetowy. Tryb prac Sejmu i Senatu nad projektem ustawy budżetowej jest podobny do procesu uchwalania innych ustaw, z pewnymi odrębnościami. W trakcie pierwszego czytania Minister Finansów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej, wygłaszając tzw. exposé budżetowe na temat ogólnych kierunków i proporcji budżetowych. Równocześnie przedkładane są do wiadomości Sejmu założenia polityki pieniężnej, które uchwala i przedstawia Rada Polityki Pieniężnej NBP. Po dyskusji na forum plenarnym projekt ustawy budżetowej kierowany jest do rozpatrzenia przez komisje sejmowe, wśród których wiodącą rolę odgrywa właściwa dla problematyki budżetowej Komisja Finansów Publicznych i Polityki Gospodarczej. Poszczególne komisje rozpatrują odpowiednie części projektu ustawy, które kierują wraz ze swymi propozycjami do Komisji Finansów Publicznych. Możliwość zgłaszania poprawek jest ograniczona przez Konstytucję - zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powiększyć planowanego w ustawie deficytu budżetowego. Po analizie i dyskusjach na wielu swych posiedzeniach Komisja przedkłada Izbie sprawozdanie o projekcie ustawy budżetowej do drugiego czytania. Wyznaczony przez Komisję sprawozdawca, zwykle przewodniczący Komisji, na posiedzeniu plenarnym przedstawia jej ustalenia i prezentuje zgłoszone w trakcie prac komisji odrębne poselskie tzw. wnioski mniejszości. Dyskusję zamykają wystąpienia przedstawiciela rządu - Ministra Finansów. Jeżeli w trakcie drugiego czytania nie są zgłaszane poprawki, odbywa się trzecie czytanie. Na posiedzeniu plenarnym budżet państwa zostaje uchwalony przez Sejm w formie ustawy budżetowej. Uchwalona ustawa budżetowa rozpatrywana jest przez Senat, który może przyjąć ustawę bez poprawek lub zgłosić je w ciągu 20 dni od dnia przekazania ustawy. Jest to termin skrócony w porównaniu do innych ustaw, który wynosi 30 dni. Całość prac budżetowych w Senacie koordynuje Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych. Jeżeli Senat nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Poprawki Senatu Sejm przyjmuje lub odrzuca bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Uchwalona przez parlament ustawa budżetowa wchodzi w życie po podpisaniu przez Prezydenta RP w ciągu 7 dni od przedstawienia przez Marszałka Sejmu i jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw. Prezydent może przed podpisaniem ustawy zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją. Uchwalona i opublikowana ustawa budżetowa stanowi upoważnienie dla rządu do dysponowania przez rok budżetowy środkami finansowymi na cele publiczne. Jeżeli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie wejdzie w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę budżetową na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Gdy w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu, może on zarządzić w ciągu 14 dni skrócenie kadencji Sejmu. Autoryzacja budżetu przez Parlament i Prezydenta jest więc aktem prawnym o istotnej doniosłości politycznej. Po skierowaniu projektu ustawy budżetowej do Sejmu, w procesie uchwalania budżetu, dysponenci części budżetowych w terminie do 25 października przekazują informacje jednostkom podległym (o kwotach dochodów i wydatków) oraz jednostkom samorządu terytorialnego (o kwotach dotacji). Na tej podstawie do 1 grudnia jednostki podległe opracowują projekty swych planów finansowych oraz przekazują je dysponentom części. 76/231 Po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych w ciągu 21 dni przygotowują szczegółową wersję ich budżetów w planie finansowym zwanym układem wykonawczym. Opracowany jest on z uwzględnieniem wszystkich rodzajów podziałek budżetowych. Na podstawie treści układu wykonawczego dysponenci niższego stopnia odpowiednio korygują, zgodnie z uchwaloną już ustawą budżetową, swoje plany finansowe. W wykonywaniu budżetu uczestniczy wiele organów, z tym że szczególna rola przypada Radzie Ministrów, Ministrowi Finansów oraz ministrom i wojewodom. W gospodarce budżetowej samorządu terytorialnego podstawową rolę w tym etapie pełni zarząd, skarbnik oraz w gminie - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada Ministrów sprawuje ogólny nadzór, na podstawie upoważnienia Konstytucji kieruje wykonywaniem budżetu państwa. Ustawa o finansach publicznych powtarza to sformułowanie, ale go nie rozwija. Kierując wykonaniem budżetu, Rada Ministrów wydaje wytyczne w sprawie zasad jego realizacji, może zwiększyć planowane dochody i wydatki w przypadku otrzymania przeznaczonych na sfinansowanie zadań państwa środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej i darowizn, dysponuje ogólną rezerwą budżetową oraz rezerwami celowymi na wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej, ustala wykaz wydatków, co do których nie stosuje się zasady wygasania kredytów z końcem roku, po zaopiniowaniu sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu. Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa, poziomu deficytu oraz utrzymania równowagi budżetowej, może zaciągać kredyty w bankach, emitować obligacje i bony skarbowe, nabywać i zbywać nieskarbowe papiery wartościowe, blokować wydatki w zakresie budżetu państwa, przenosić je między działami i częściami, dysponować - z upoważnienia Rady Ministrów - rezerwą budżetową, ustalać szczegółowe zasady i tryb wykonywania budżetu państwa, zasady i terminy sporządzania sprawozdawczości budżetowej (w porozumieniu z Prezesem GUS) oraz zasady prowadzenia rachunkowości budżetowej. Ministrowie i wojewodowie oraz inni dysponenci części budżetowych (główni) sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek, realizują dochody i wydatki (otrzymane bezpośrednio z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa) w swych częściach budżetu, przekazują środki dysponentom II i III stopnia, dokonują nie rzadziej niż raz na kwartał okresowych ocen wykonania budżetu oraz podejmują decyzje o blokowaniu wydatków w zakresie ich części, a także o przeniesieniach kredytów między rozdziałami. Wykonywanie budżetu państwa polega na gromadzeniu i wydatkowaniu środków finansowych na cele publiczne, zgodnie z ustawą budżetową. Dochody budżetowe pobierane są głównie za pośrednictwem urzędów skarbowych oraz urzędów celnych, sądów itd. i wpływają na rachunki budżetu państwa. Przychody z prywatyzacji przekazywane są na rachunki Ministerstwa Skarbu Państwa lub Ministerstwa Finansów. Część dochodów zasila następnie inne budżety publiczne (np. dochody z podatków dochodowych, w proporcjach przewidzianych przez ustawę - budżety samorządowe, z ceł zaś - w 75% budżet Unii Europejskiej). Środki finansowe wpływające w ciągu roku nierównomiernie, w różnych sekwencjach czasowych na rachunki budżetowe, rozdysponowane są zgodnie z ustawą budżetową i w czasie przewidzianym w harmonogramie przez Ministra Finansów. Zarządzanie nimi polega na rozporządzeniu zapewniającym stałą płynność finansową i codzienną równowagę finansową. Okresowy brak środków w kasie państwa na finansowanie zaplanowanych w budżecie wydatków uzupełniany jest z różnorodnych źródeł, w tym przez instrumenty pożyczkowe do wysokości limitowanej w ustawie budżetowej. W trakcie wykonywania budżetu obowiązują zasady gospodarki finansowej określone w ustawie o finansach publicznych. Ich naruszenie łączy się z negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla danej jednostki oraz z odpowiedzialnością wykonawców budżetu z zakresu dyscypliny budżetowej. Zgodnie z tymi zasadami dochody powinny być pobierane prawidłowo i terminowo, wydatki dokonywane mają być (przez poszczególnych dysponentów środków budżetowych) w sposób celowy i oszczędny oraz zgodny z planem, w wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych zobowiązań. Zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz poszczególnych rodzajów wydatków; dotacje budżetowe wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości powinny być zwrócone do budżetu państwa wraz z odsetkami, wydatki na współfinansowanie programów pochodzących z bezzwrotnych źródeł zagranicznych mogą być dokonywane po uzyskaniu tych środków, na cele określone w umowach międzynarodowych, według przewidzianych w nich procedur. W przypadku stwierdzenia naruszenia tych zasad oraz niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków Minister Finansów w zakresie całego budżetu państwa lub w 77/231 odpowiedniej części dysponenci główni mogą podjąć decyzję o blokowaniu planowanych wydatków i przeniesieniu ich do rezerwy celowej na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa lub cele określone w ustawie budżetowej, po uprzedniej zgodzie komisji sejmowej do spraw budżetu. Blokowanie to oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków. Blokowanie na czas oznaczony przez Radę Ministrów może również nastąpić w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej i oznacza wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu państwa. Obowiązkiem organów budżetowych państwa i samorządu jest realizacja zadań na podstawie harmonogramu czasowego opracowanego przez Ministra Finansów oraz zarządy jednostek samorządu terytorialnego, w gminie - wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jest to obowiązek zaplanowania spływu dochodów i wydatków w odpowiednich sekwencjach czasowych, w praktyce w kolejnych miesiącach roku budżetowego. Celem zastosowania harmonogramu ma być większa dyscyplina wykonania wydatków i dochodów budżetowych przez dysponentów budżetowych, wprowadzająca jednak usztywnienie ich możliwości działania. Ustawa nie określa zasad budowy harmonogramu, pozostawiając w tym względzie uznaniowość, ani nie proponuje sankcji za nieterminowe realizowanie planowanych wydatków, niewłaściwe planowanie wydatków bądź za ich niezrealizowanie czy realizację w innych sekwencjach czasowych, a więc również niezgodnie z harmonogramem. W trakcie wykonywania budżetu mogą zmienić się warunki gospodarcze, społeczne i polityczne, powodujące np. konieczność zmiany cen, płac, stawek, marż, kompetencji, organizacji, zmniejszające lub zwiększające dochody lub wydatki budżetowe; mogą ujawnić się nowe zadania wymagające finansowania lub dodatkowe środki finansowe będące wynikiem oszczędności wydatków budżetowych lub wystąpienia dodatkowych ponadplanowych dochodów. Mogą również pojawić się błędy w planowaniu (przeszacowanie lub niedoszacowanie dochodów, niedostosowanie środków finansowych do rzeczowego zakresu zadań), tworzące konieczność ich korekt, lub też wystąpić implikacje finansowe dokonywanych zmian organizacji administracji publicznej. Wszystkie te obiektywne i subiektywne przyczyny mogą powodować potrzebę uruchomienia jego aktualizacji w trakcie wykonywania, wydatków nieprzewidzianych w budżecie lub większych niż zaplanowano, a więc dokonania zmian już uchwalonego budżetu. Uzyskanie dochodu wyższego niż zaplanowano w budżecie nie stanowi z punktu widzenia prawa zmiany w budżecie, niższe dochody zaś, choć same nie są zmianą prawną, mogą powodować konieczność zmian po stronie wydatków. Zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, powodujące odchylenia realizowanego od uchwalonego planu budżetowego, są na ogół w prawie i praktyce budżetowej wielu państw traktowane jako formy wyjątkowe, wynikające tylko z istotnych przyczyn polityki ekonomicznej i społecznej, nienaruszające zasadniczych proporcji i ogólnej równowagi budżetu. Warunki ich dokonywania powinny być ściśle reglamentowane przez prawo, musi również istnieć w budżecie odpowiednie pokrycie finansowe, czyli możliwość rozporządzenia wystarczającymi do przeprowadzenia tych zmian środkami finansowymi. Zmiany wydatków budżetowych w polskim prawie mogą być przeprowadzone m.in. w formie: • przenoszenia wydatków budżetowych, • blokowania wydatków (o których mowa wyżej), • dysponowania rezerwami budżetowymi. Przenoszenie wydatków (franc. virement) oznacza zwiększenie środków na wykonanie danego zadania, z jednoczesnym zmniejszeniem wielkości planowanych w budżecie środków dla innego zadania, niepowodujące zwiększenia globalnej kwoty wydatków budżetowych. Zasady przenoszenia wydatków zawiera ustawa o finansach publicznych. Przeniesienia mogą być dokonywane przez Radę Ministrów oraz dysponentów części budżetowych i z ich upoważnienia kierowników podległych jednostek. Generalną zasadą jest upoważnienie dysponentów części do dokonywania przesunięć wydatków między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji wydatków w ramach danej części i działu. Uregulowanie ustawy o finansach publicznych pozbawiło Ministra Finansów uprawnienia do dokonywania przeniesień planowanych wydatków budżetowych między działami lub częściami w celu wykonania ustaw. Nie może on również przenosić wydatków między częściami, za zgodą zainteresowanych ministrów. Może jedynie dokonywać przesunięć między częściami, z których finansowane są wydatki na obsługę długu krajowego i zagranicznego Skarbu Państwa. Pozbawienie 78/231 Ministra Finansów tych kompetencji ogranicza elastyczność gospodarki budżetowej, eliminuje możliwość korekty działowego układu budżetu, decydującego o ekonomicznej treści budżetu, uniemożliwia dostosowywanie wydatków do dokonywanych zmian organizacyjnych w ramach instytucji przeniesień, co z pewnością byłoby potrzebne w przypadku np. zmian dokonywanych w związku z realizacją ustawy o działach administracji rządowej. Świadczy zarazem o dążeniu do pozostawienia w wyłącznej gestii Sejmu prawa kontroli przeniesień budżetowych lub organu rządowego wysokiego szczebla (Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów). Przyznano prawo do dokonywania przeniesień ministrom będącym dysponentami więcej niż jednej części budżetowej w ramach jednego działu i rozdziału budżetu państwa, ale po swego rodzaju akceptacji przez Radę Ministrów. Szczególnym upoważnieniem jest także uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przenoszenia wydatków przy przekształceniu, znoszeniu ministerstw i podległych mu lub nadzorowanych przez niego jednostek, oraz uprawnienie Rady Ministrów w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (przesunięcia między częściami i działami). Ustawodawca, przyznając dysponentom możliwość operatywnego działania w trakcie roku budżetowego, uniemożliwia im również nadużywanie tej formy prawnofinansowej. Zmiany dokonywane przez organy wykonawcze prowadzą bowiem do naruszenia znaczenia uchwalonego budżetu i podważenia roli organów stanowiących - uchwalających budżety - na rzecz organów bieżącego zarządzania. Możliwość korekty uchwalonego budżetu w drodze przeniesień doznaje więc następujących ograniczeń: • przeniesienie polegające na zmniejszeniu lub zwiększeniu wydatków majątkowych wymaga zgody Ministra Finansów, • przeniesienie nie może, z zasady, zwiększać planowanych wydatków na wynagrodzenia i uposażenia, • ograniczono możliwość dokonywania przeniesień wydatków z upoważnienia dysponentów części przez kierowników podległych im jednostek tylko do wydatków bieżących (wyłączono wydatki majątkowe), • przy przenoszeniu wydatków przez ministrów obowiązuje niezwłoczne informowanie Rady Ministrów, która może uchylić decyzję ministra. Zniesiono natomiast ograniczenie, zgodnie z którym nie jest dopuszczone zwiększenie wydatków o więcej niż 5% kwoty zawartej w budżecie w jakiejkolwiek podziałce klasyfikacji. Każde z tych ograniczeń egzekwowane jest odrębnie, niezależnie od innego. Nie stosuje się ich jedynie w odniesieniu do przeniesień z rezerw budżetu państwa. W pierwszym przypadku przeniesienie jest możliwe w każdej formie i wysokości, ale konieczna jest wstępna akceptacja Ministra Finansów sprawującego bieżącą kontrolę nad finansowaniem procesów inwestycyjnych. A contrario, przeniesienie wydatków bieżących nie wymaga żadnej zgody. Zakaz zwiększania wydatków na wynagrodzenia w drodze przeniesień wynika natomiast z ich specyficznego, dyrektywnego, nieprzekraczalnego charakteru; zmiany tego rodzaju wydatków mogą bowiem zakłócić makroekonomiczne wskaźniki, na podstawie których planowano proporcje budżetowe. Zakaz ten jest jednak złagodzony przez możliwość odmiennej regulacji w drodze odrębnych przepisów. Zakaz przekraczania 5% kwoty, którego motywem wprowadzenia było dążenie do zwiększenia znaczenia uchwalonego budżetu przez jego stabilizację i umocnienie kompetencji budżetowych parlamentu, okazał się negatywny i wprowadzał niejasności interpretacyjne. Ustawodawca nie jest jednak konsekwentny, gdyż rygorystyczne ograniczenia mogą być łagodzone. Możliwe jest z jednej strony sfinansowanie danego wydatku bezpośrednio z rezerwy ogólnej lub z rezerw celowych oraz przez wykorzystanie możliwości prawnej blokowania wydatków. Zablokowane kwoty wydatków w wyniku oszczędności lub opóźnień w realizacji zadań można przenieść do rezerwy celowej, po uzyskaniu zgody komisji właściwej do spraw budżetu (sejmowej lub w jednostkach samorządu terytorialnego). Zaoszczędzone środki znajdujące się w rezerwie celowej na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa (odpowiednio w samorządach - w rezerwie celowej) lub w rezerwie na inne cele wskazane w ustawie budżetowej przy braku określenia charakteru tych zobowiązań mogą być wykorzystane na każde dowolne, pożądane przez dysponującego środkami budżetowymi zadanie. Rezerwą na ten cel dysponuje - na szczeblu centralnym - Minister Finansów, w samorządach zaś - ich organy stanowiące. Minister Finansów może również, po akceptacji sejmowej komisji, zmienić przeznaczenie rezerwy celowej. 79/231 Ścisłe przestrzeganie proporcji uchwalonego już budżetu oraz rygorów zawartych w ustawie o finansach publicznych jest zasadne, ale tylko przy realistycznych prognozach makroekonomicznych, dobrym planowaniu budżetowym oraz pewności regulacji prawnych. W polskiej praktyce budżetowej przełomu lat dziewięćdziesiątych i pierwszego dziesięciolecia XXI w. konieczność głębokich korekt budżetu wynika ze słabości tego planowania oraz częstych zmian legislacji finansowych. Rezerwy budżetowe planowane w budżecie mają charakter ogólny i celowy (specyfikują dane zadanie). Z założenia rezerwa ogólna powinna być przeznaczona na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera jednak takich wymogów, można więc pokrywać z tej rezerwy wydatki o różnym charakterze. Rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki, których podziałów i wielkości nie można ustalić w okresie opracowywania budżetu (nie jest możliwe przyporządkowanie danego wydatku do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej) oraz których źródłem są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, a także na współfinansowanie zadań wynikających ze Wspólnej Polityki Rolnej oraz programów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Rezerwy celowe tworzone są także z powodu niezakończenia procesu legislacyjnego projektów aktów prawnych, z których wynika konieczność poniesienia wydatków budżetowych. Są to różnorodne cele, wymagające różnej wielkości sfinansowania, np. w budżetach ostatnich kilku lat pojawiało się kilkadziesiąt tytułów rezerw celowych, wśród których duże znaczenie mają: rezerwa na wzrost wynagrodzeń pracowników w państwowej sferze budżetowej, na kontrakty wojewódzkie, rezerwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, koszty integracji z Unią Europejską i współpracy z OECD, zobowiązania Skarbu Państwa, lub mniejszą rolę odgrywa np. pomoc techniczna dla państw w okresie transformacji, zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, dożywianie uczniów, zwalczanie terroryzmu, rezerwa płacowa na zmiany organizacyjne i nowe zadania, uzupełnianie wydatków Regionalnych Izb Obrachunkowych. Rezerwa ogólna została ograniczona w obecnie obowiązującym prawie do 0,2% wydatków budżetu państwa (uprzednio w prawie budżetowym stanowiła aż 1% tych wydatków), suma rezerw celowych zaś nie może przekroczyć 5% wydatków (prawo budżetowe nie określało górnej granicy rezerw celowych). W budżecie 2003 r. przewidziano rezerwę ogólną w wysokości 90 mln zł (0,05% wydatków budżetu państwa), w 2004 r. wynosiła 62 mln zł, a w 2005 r. i w 2006 r. - 93 mln zł. Rezerwy celowe sięgają wyższych kwot (np. w 2005 r. - ponad 12 mld zł, w 2006 r. - 11 mld zł). W budżetach wojewodów planowane są rezerwy celowe, w tym na wydatki inwestycyjne. W poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego wysokość rezerwy ogólnej nie może przekroczyć 1%. Rezerwami dysponują organy wykonawcze - Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Minister Finansów (w granicach do 750 tys. zł), zarząd jednostki samorządu terytorialnego, w gminie - wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. Obowiązujące polskie prawo nie zna instytucji budżetów (kredytów) dodatkowych. Budżety dodatkowe - w przeciwieństwie do dwóch wymienionych form zmian wydatków budżetowych - w toku wykonywania powiększają ogólną sumę wydatków danego budżetu. Dlatego też ich tworzenie i podział powinny być zastrzeżone dla najwyższych organów władzy państwowej i samorządowej. Są one tworzone z ponadplanowych dochodów uzyskanych w trakcie roku budżetowego lub nadwyżek lat poprzednich. Instytucja tzw. budżetów (kredytów) dodatkowych występowała w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych w polskich budżetach. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje co do zasady budżetów dodatkowych. Formą budżetu dodatkowego są uprawnienia do zwiększania wydatków państwowego funduszu celowego w stosunku do planu (bez jego zmiany) jeżeli istnieje pokrycie w planowanych przychodach lub są pozostałości z okresów poprzednich - po uzyskaniu, na wniosek ministra nadzorującego, pozytywnej opinii sejmowej komisji finansów publicznych. Wykonywanie budżetu (polegające na dyspozycji środkami finansowymi) jest oddzielone od kasowej obsługi budżetu. Obsługa ta polega na prowadzeniu rachunków bankowych, przyjmowaniu dochodów budżetowych i innych środków publicznych przekazywanych na rzecz publicznych organów finansowych, dokonywaniu wypłat z rachunków bankowych. Prowadzona jest ona przez banki za pośrednictwem rachunków bankowych - centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa, odrębnych rachunków bieżących jednostek gospodarki pozabudżetowej oraz jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Polski. Centralny rachunek bieżący budżetu państwa oraz rachunki pozarządowych jednostek budżetowych są prowadzone przez Narodowy Bank Polski, rachunki jednostek gospodarki pozabudżetowej mogą być obsługiwane także przez różne banki, wybrane z zachowaniem przepisów o zamówieniach publicznych (z dniem przyjęcia przez Polskę waluty euro obsługę tych rachunków może podjąć Bank Gospodarstwa Krajowego). 80/231 Ustawa dopuszcza dokonywanie oprocentowanych lokat przejściowych nadwyżek środków finansowych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa w Narodowym Banku Polskim lub w BGK. Czynności zachodzące w trakcie wykonywania budżetu są ewidencjonowane w rachunkowości budżetowej. Rachunkowość obejmuje prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym, okresowe sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, ich wycenę oraz ustalanie wyniku finansowego, sporządzanie sprawozdań finansowych, gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz innej dokumentacji, poddanie ich badaniu i ogłoszenie sprawozdań finansowych. Całość procesów powinna uwzględniać szczególne, określone w ustawie, zasady rachunkowości. W celu ustalenia wielkości wyniku finansowego budżetów oraz jednostek budżetowych i tzw. gospodarki pozabudżetowej ich operacje w zakresie środków publicznych ujmowane są w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych. Księgi rachunkowe ujmują zbiory zapisów księgowych, obrotów i sald każdych zdarzeń, które nastąpiły w okresie sprawozdawczym. Podstawą zapisów są dowody księgowe stwierdzające dokonanie operacji gospodarczej, zwane dowodami źródłowymi. Księgi rachunkowe składają się z: dziennika, księgi głównej, ksiąg pomocniczych, zestawienia: obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych, wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza). Dziennik zawiera chronologiczne ujęcie zdarzeń, które nastąpiły w danym okresie sprawozdawczym. Zapisy w dzienniku muszą być kolejno numerowane, a sumy zapisów (obroty) liczone w sposób ciągły. Sposób dokonywania zapisów w dzienniku powinien umożliwiać ich jednoznaczne powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi. Konta księgi głównej zawierają zapisy o zdarzeniach w ujęciu systematycznym. Na kontach księgi głównej obowiązuje ujęcie zarejestrowanych uprzednio lub równocześnie w dzienniku zdarzeń, zgodnie z zasadą podwójnego zapisu. Konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Na kontach ksiąg pomocniczych można stosować, obok lub zamiast jednostek pieniężnych, jednostki naturalne. Na podstawie zapisów na kontach księgi głównej sporządza się na koniec każdego okresu sprawozdawczego, nie rzadziej niż na koniec miesiąca, zestawienie obrotów i sald. Wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz), potwierdzony ich inwentaryzacją, sporządzają jednostki, które nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W innych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych. Składniki majątku trwałego i obrotowego, należności i zobowiązania wyceniane są i amortyzowane na podstawie zasad wyceny określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów. Rozporządzenie to określa jednolity plan kont dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wyróżniając konta bilansowe (np. rachunek budżetu, rachunki bankowe, rozliczenia dochodów i wydatków budżetowych i funduszy Unii Europejskiej, zobowiązania i należności, niewykonane wydatki, niewygasające wydatki, prywatyzacja, niedobór lub nadwyżka budżetu, należności z tytułu prefinansowania itd.) i pozabilansowe (planowane dochody budżetu, planowane wydatki budżetu, rozliczenia z innymi budżetami). Odrębnie ujmuje się plany kont dla jednostek, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych oraz jednostek mających siedzibę za granicą. Zestawienia sprawozdawcze sporządzane są według zasad rachunkowości. Są to w szczególności: zasada rzetelności, nakazująca dokonywanie zapisów w sposób odzwierciedlający stan rzeczywisty w zakresie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego, zasada konieczności bezbłędnego wprowadzania kompletnych i prawidłowych dowodów księgowych, procedur obliczeniowych, stanów (sald), zapewniających ciągłość zapisów, sprawdzalnych, umożliwiających stwierdzenie ich poprawności, wyodrębnienia istotnych operacji, zasada ostrożnej wyceny. Szczególne zasady rachunkowości dotyczą jednostek gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (jednostek szczebla centralnego i samorządowego, będących dysponentami środków budżetowych). 81/231 Jednostki te powinny ujmować dochody i wydatki w zakresie faktycznych, kasowo zrealizowanych wpływów i wydatków, w terminach ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą. W przypadku zastosowania u dysponentów środków budżetowych jedynie zasady kasowej nie byłyby jednak zaksięgowane faktyczne należności i zobowiązania budżetowe (w tym wymagalne). W jednostkach tych operacje te powinny więc być ujęte w księgach rachunkowych według zasady memoriałowej, stosowanej powszechnie w rachunkowości. Z tego powodu ujęcie memoriałowe stosowane jest też w wykonaniu przychodów i wydatków (lub rozchodów) podmiotów gospodarki pozabudżetowej. Ujęcie to oznacza konieczność zaksięgowania wszystkich osiągniętych, przypadających na rzecz danej jednostki przychodów i obciążających ją kosztów związanych z tymi przychodami dotyczących danego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty. Ponadto w rachunkowości dysponentów środków budżetowych odsetki od nieterminowych płatności powinny być naliczone i ewidencjonowane nie później niż na koniec każdego kwartału. Powinny też być w niej ujęte wszystkie etapy rozliczeń poprzedzające płatność dochodów i wydatków, zadłużenie zaś powinno być wycenione według wartości emisyjnej, powiększone o należne odsetki, a należności i zobowiązania wyrażone w walutach obcych wycenione muszą być według bieżących kursów walutowych. Szczególne zasady rachunkowości dotyczą sporządzania sprawozdań finansowych, zwanych bilansami, na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych. W gospodarce budżetowej dokonuje się tego w zasadzie na koniec roku budżetowego - 31 grudnia. Stają się one podstawą sporządzania sprawozdań z wykonania budżetu oraz planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Sprawozdawczość jest systemem zestawień liczbowych i ujęciem przebiegu procesów dotyczących finansów publicznych, wynikającym z ewidencji księgowej dokonywanej w formie zapisów określonych przez prawo. Jest ona niezbędna do opracowania projektu budżetu, będąc podstawowym źródłem informacji o operacjach budżetowych, oraz stanowi podstawę kontroli jego wykonania. Obowiązuje zarówno w zakresie budżetu państwa, jak i budżetów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Sprawozdania budżetowe dotyczą różnych zakresów podmiotowych oraz okresów (podstawę prawną w tym zakresie stanowi ustawa o finansach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej). Opracowywane są one na specjalnych formularzach (określone numerami symbolu nazywanego Rb - rachunkowość budżetowa, np. Rb-27 dotyczy dochodów budżetowych, Rb-30 środków pozabudżetowych, z wyjątkiem gospodarstw pomocniczych, Rb-31 środków gospodarstw pomocniczych) przez wszystkie samodzielnie bilansujące się jednostki budżetowe oraz jednostki gospodarki pozabudżetowej jako sprawozdania: jednostkowe, zbiorcze jednostek samorządu terytorialnego oraz łączne, skonsolidowane, przygotowywane przez dysponentów I i II stopnia na podstawie sprawozdań jednostkowych: co miesiąc, co kwartał, co pół roku. Uzupełnieniem sprawozdań finansowych są sprawozdania opisowe, zawierające analizę i ocenę realizacji planów finansowych, prezentujące dane dotyczące gospodarki materiałowej, wyników inwentaryzacji oraz rozrachunków z dłużnikami i wierzycielami. Sprawozdania dysponentów I stopnia (głównych) oraz izb skarbowych w zakresie dochodów budżetowych przekazywane są Ministrowi Finansów, który na tej podstawie przygotowuje ogólne, coroczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Dokument ten uchwala Rada Ministrów, która następnie przedkłada go Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli w ciągu pięciu miesięcy od zakończenia roku budżetowego (Konstytucja z 1997 r. skróciła ten termin o miesiąc). Sprawozdanie to ujmuje dochody, wydatki oraz przychody i wydatki jednostek budżetowych i podmiotów sektora pozabudżetowego wraz z omówieniem wykonania budżetu państwa (różnic między wykonanym budżetem a uchwalonym), informację o realizacji wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego, a także ocenę realizacji założeń makroekonomicznych i prywatyzacji majątku Skarbu Państwa; zawiera ono także informacje dotyczące m.in. długu publicznego, deficytu lub nadwyżki budżetowej oraz realizacji konstytucyjnego limitu dotyczącego tego długu, jak również zbiorczą informację o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz rozliczeń z Unią Europejską. Konstytucja przewidziała ponadto obowiązek uchwalania przez Radę Ministrów zamknięcia rachunków państwowych. Ustawy zwykłe nie regulują tej instytucji prawnej. Na podstawie sprawozdania budżetowego wykonanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu, a wykonanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego - kontroli ich organów stanowiących (szerzej na temat organów kontroli gospodarki budżetowej rozdział IV pkt 5). Sejm rozpatruje sprawozdanie po zapoznaniu się z opinią NIK, a następnie w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia mu sprawozdania podejmuje uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Odpowiednio samorządowe organy stanowiące rozpatrują sprawozdania z wykonania ich budżetów w terminie do 30 kwietnia i podejmują decyzję w sprawie udzielenia zarządom, w gminie - wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), absolutorium. 82/231 Absolutorium w obowiązującym prawie jest formą akceptacji pracy Rady Ministrów (organów wykonawczych) i wyrażenia jej wotum zaufania. Dotyczy ono jedynie prawidłowości wykonania budżetu od strony rachunkowej, zupełności przedstawianych danych, zgodności wykonania z planem budżetowym i nie odnosi się do całokształtu działalności rządu (organu wykonawczego). Jednakże absolutorium stanowi obecnie tylko akt politycznej decyzji, nierodzący konsekwencji prawnych. Nieudzielenie absolutorium nie powoduje w szczególności dymisji rządu w trybie przewidzianym w art. 158 oraz 162 ust. 2 Konstytucji RP, co jest wyrazem realizmu ustawodawcy, gdyż w polskiej praktyce ostatnich lat, przy częstej zmianie rządu, absolutorium otrzymywali jego przedstawiciele niewykonujący ocenianego budżetu. Konstytucja próbuje oddzielić absolutorium od merytorycznej i formalnoprawnej oceny poprawności gospodarki budżetowej oraz rozliczenia z wykonania budżetu w formie tzw. zamknięcia rachunków państwowych, uchwalanego przez Radę Ministrów. Ani przepisy Konstytucji, ani ustawy o finansach publicznych nie wyjaśniają jednak istoty tej instytucji prawnej, w szczególności różnicy między uchwałą o zamknięciu rachunków państwowych a uchwałą o sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa, terminów tej uchwały, konsekwencji prawnych jego nieuchwalenia itd. Należy podkreślić, że akt zamknięcia rachunków ministrów i innych dysponentów I stopnia może mieć znaczenie tylko formalne i techniczne; kontrola dokonywana przez organ, który wykonuje budżet, a następnie sam sobie udziela skwitowania, nie może być skuteczna. Kontrola sektora publicznego nie ogranicza się tylko do oceny sprawozdania budżetowego po zakończeniu roku budżetowego. Organy kontrolujące stale czuwają nad przestrzeganiem zasad gospodarki finansowej i wskazują ewentualne nieprawidłowości w funkcjonowaniu wykonawców gospodarki budżetowej. Rada Ministrów na podstawie przepisów Konstytucji kieruje bieżącym wykonaniem budżetu państwa. Dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych. W tym celu - nie rzadziej niż raz na kwartał - dokonują oceny przebiegu wykonania zadań rzeczowych oraz finansowych prawidłowości i terminowości poboru dochodów, zgodności wydatków z planem, terminowego przekazywania oraz wykorzystania dotacji budżetowych - i w razie potrzeby podejmują działania zmierzające do przywrócenia prawidłowości wykonania budżetu. Wykonawcy budżetu ponoszą odpowiedzialność polityczno-prawną za proces jego wykonania. Istotą odpowiedzialności politycznej, określanej mianem odpowiedzialności konstytucyjnej, jest odpowiedzialność rządu przed Sejmem za naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z wykonywaniem ustawy budżetowej. Możliwa jest również odpowiedzialność poszczególnych jego członków określona w przepisach Konstytucji RP, związana z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania przed Trybunałem Stanu. Związana jest ona z zawinionym naruszeniem Konstytucji lub innej ustawy, w tym ustawy budżetowej. 8. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych Dyscyplina budżetowa (obecnie - w ustawie - dyscyplina finansów publicznych) to obowiązek przestrzegania ładu w gospodarce finansowej, zasad legalności i gospodarności określonych przez prawo w toku publicznej gospodarki finansowej, w szczególności działalności budżetowej. Pojęcia „dyscypliny finansów publicznych” ani „czynu” za jej naruszenie nie wyjaśniała ustawa o finansach publicznych z 1998 r., która w dziale V omawiała zasady odpowiedzialności za jej naruszenie ani obecnie odrębnie regulująca te zagadnienia ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cytowana wyżej). Nieprzestrzeganie tych zasad poprzez popełnienie czynu zabronionego przez prawo określone jest mianem naruszenia dyscypliny budżetowej (dyscypliny finansów publicznych). „Naruszenia dyscypliny” również ustawy nie definiują. Czynem naruszenia tej dyscypliny jest umyślne lub nieumyślne działanie lub zaniechanie, polegające na zachowaniu wymienionym przez ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Osoby winne jej naruszenia podlegają odpowiedzialności porządkowej, która jest rodzajem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność ta jest niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności - karnej, karno-skarbowej, cywilnej czy służbowej. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie tej dyscypliny w obowiązującym prawie sformułowany został szeroko. Ponoszą ją: 1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek; osoba, wchodząca w skład organu kolegialnego, uczestnicząca w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały, odpowiada na zasadach określonych w ustawie (tak jak za wydanie polecenia wykonania czynu naruszającego dyscyplinę); za zgłoszenie sprzeciwu uważa się zgłoszenie 83/231 sprzeciwu do uchwały na piśmie albo ustnie do protokołu, jak również głosowanie przeciwko uchwale w przypadku głosowania imiennego; jest to więc odpowiedzialność zindywidualizowana członków organu kolegialnego; 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono (na piśmie) określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych; 4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Przez osoby dysponujące środkami publicznymi należy rozumieć tylko te osoby, które mocą złożonych oświadczeń mogą skutecznie zaciągać zobowiązania. Katalog naruszeń dyscypliny budżetowej określa ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W stosunku do poprzednio obowiązującego prawa został on od 1 lipca 2005 r. poszerzony. Konieczność zwiększenia dyscypliny budżetowej wiązała się ze wzrostem naruszeń tej dyscypliny, powodującym m.in. wysoki wzrost zobowiązań wymagalnych, zwłaszcza początkowo w dziale oświata i wychowanie, a obecnie - ochrona zdrowia oraz wprowadzenie procedur zamówień publicznych. Katalog ma charakter zamknięty i obejmuje kilkanaście rodzajów czynów - działań i zachowań określonych w ustawie. Są to: • czyny bezwarunkowo karane lub • których penalizacja jest względna, zależna od dodatkowych warunków. Czyny te ustawa dzieli też na: • powstające z winy umyślnej, • nieumyślne działania lub zaniechania. Katalog naruszeń określonych w ustawie jest szeroki. Naruszeniami dyscypliny finansów publicznych są m.in.: 1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności; 4) niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych ze źródeł zagranicznych; 5) dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej, jak również: 6) nieprzekazanie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów; 7) niedokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki dochodów własnych przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej lub nieterminowe dokonanie tej wpłaty; 84/231 8) przeznaczenie dochodów, z wyłączeniem dochodów własnych oraz dochodów gromadzonych na rachunku funduszu motywacyjnego, uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce; 9) przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania; 10) nierozliczenie przekazanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji; 11) nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu; 12) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację; 13) nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji; 14) niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji; 15) dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia; 16) dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia; 17) przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu; 18) nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na fundusze: Pracy, Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych czy na rzecz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; 19) niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat. Liczne naruszenia dotyczą zamówień publicznych. Są to np.: 1) udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych lub z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielenia zamówienia publicznego lub obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, 2) zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej lub na czas nieoznaczony lub 3) unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. Odpowiedzialność jest wyłączona w przypadku sprzeciwu osoby wchodzącej w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy albo zastrzeżenia zgłoszonego przez podwładnego, przy usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności (ustawa wprowadza domniemanie świadomości) oraz znikomej szkodliwości dla finansów publicznych, a także działaniu na polecenie przełożonego, po złożeniu sprzeciwu. Odpowiedzialność tę ponosi się dopiero wtedy, gdy uszczuplenie przekroczy kwotę przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, lecz dotyczy to tylko niektórych czynów. Ponadto, jeżeli celem niektórych podjętych działań naruszających dyscyplinę finansów publicznych jest chęć zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym lub usunięcie takiej szkody albo ograniczenie społecznych skutków zdarzenia losowego, ustawodawca uznał, że nie występuje naruszenie. Przesłanką ograniczającą zakres odpowiedzialności od strony podmiotowej jest wina. Umyślne naruszenie dyscypliny ma miejsce wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, nieumyślne zaś, jeżeli czyn został popełniony wskutek niezachowania ostrożności, mimo że sprawca możliwość popełnienia czynu karalnego przewidywał lub mógł przewidzieć. Ustawa określa system kar, którymi zagrożone są poszczególne, wymienione przypadki naruszeń dyscypliny finansów publicznych w stosunku do sprawców tych naruszeń. 85/231 Karami za naruszenie dyscypliny budżetowej są: upomnienie, nagana i kara pieniężna oraz zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia. Rodzajem dodatkowych kar jest również utrata prawa do wyróżnień oraz regulaminowych i uznaniowych premii pieniężnych do czasu zatarcia kary, obowiązek poniesienia - w przypadku ukarania - kosztów postępowania (wynoszącego ryczałtowo 10% przeciętnego wynagrodzenia), jak też rejestracja kary w centralnym rejestrze oraz postanowienie, iż ukaranie w formie nagany i upomnienia oznacza równocześnie negatywną ocenę pracownika. Kary pieniężne są stosunkowo ograniczone i wynoszą od 1 do 3 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia osoby ukaranej. Przepisy wprowadzają równocześnie pewne złagodzenie podstawowych sankcji w formie wprowadzenia możliwości złagodzenia kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, darowania i puszczenia w niepamięć kary przez Prezesa Rady Ministrów oraz przyspieszenie jej zatarcia przez Ministra Finansów. Wymiar kary należy do komisji orzekających. Są one organami I instancji w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w postępowaniu wszczynanym na wniosek rzecznika dyscypliny finansów publicznych, Ministra Finansów, Prezesa NIK lub Prezesa RIO. Wymierzają kary według swego uznania, w granicach przewidzianych w ustawie, biorąc pod uwagę okoliczności łagodzące i obciążające dotyczące sprawy i wymienione w ustawie, stopień winy oraz skutki i stopień szkodliwości czynu dla ładu finansów publicznych, uwzględniając cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i wychowawcze, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Organem II instancji jest Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów. Środkami zaskarżenia rozstrzygnięć są odwołania lub zażalenia. Ustawa ustala funkcje oskarżycieli - będących stroną postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - rzeczników dyscypliny finansów publicznych oraz głównego rzecznika tej dyscypliny, będącego ich przełożonym. W postępowaniu przed organami orzekającymi nie stosuje się od 1 lipca 2005 r. przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia oraz na prawomocne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w toku instancji służy skarga do sądu administracyjnego. Literatura Borodo A., Polskie prawo finansowe, zarys ogólny, Toruń 2003. Budgeting for Results. Perspectives on Public Expenditure Management, OECD, Paris 1995. Cullis J., Jones P., Public Finance and Public Choice, Oxford, New York 1998. Dębowska-Romanowska T., Zagadnienia prawne wydatków budżetowych na rzecz osób trzecich, Łódź 1993. Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Warszawa 2003. Gajl N., Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego, Warszawa 1993. Gliniecka J., Harasimowicz J., Zasady polskiego prawa budżetowego, Bydgoszcz 2000. Gomułowicz A., Małecki J., Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2002. Kaleta J., Gospodarka budżetowa, Warszawa 1985. Komar A., Finanse publiczne, Warszawa 1995. Kosikowski C., Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004. Kosikowski C., Ustawa budżetowa i jej odmienności oraz charakter prawny, [w:] Księga ku czci Prof. W. Goronowskiego, Warszawa 2005. Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce. Przewodnik, Warszawa 2002. 86/231 Neumark F., Theorie und Praxis der Budgetgestaltung, [w:] Handbuch der Finanzwissenschaft, t. I, Tübingen 1952. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002. Rozdział III DEFICYT BUDŻETOWY, DŁUG PUBLICZNY I ŹRÓDŁA ICH FINANSOWANIA 1. Geneza Istnienie deficytu budżetowego, długu publicznego i kredytu publicznego towarzyszyło początkom rozwoju instytucji budżetu publicznego i gospodarki budżetowej. Zjawiska te występowały wówczas, gdy dochody publiczne nie wystarczały na zaspokojenie potrzeb publicznych finansowanych wydatkami publicznymi. Uzasadniane były one także koniecznością finansowania potrzeb wojennych lub prowadzeniem na szerszą skalę inwestycji przez państwo, np. robót publicznych. Zaciąganie pożyczek na finansowanie deficytu powstającego w związku ze szczególnym zadaniem publicznym i ich spłata występowały we wszystkich formacjach społeczno-ekonomicznych i okresach historycznych. Długi zaciągane i spłacane przez państwo nazywano długami skarbowymi. Państwa XX wieku nadal powszechnie finansują znaczną część swych wydatków poprzez zadłużanie się na rynku finansowym. Odbywa się to w formach zinstytucjonalizowanych, regulowanych publicznym prawem finansowym. W okresie międzywojennym w Polsce istniał nieodbiegający od poziomu światowego rynek papierów wartościowych - działały giełdy pieniężne, wśród których wiodącą rolę odgrywała Giełda Warszawska i na których przedmiotem obrotu były papiery wartościowe, waluty i kruszce szlachetne. Sprawnie funkcjonował także rynek pozagiełdowy, a w obrocie uczestniczyły banki i domy bankowe, kantory, agencje. Zadłużenie państwa oraz związków komunalnych, a także banków i towarzystw kredytowych powstawało poprzez emisję obligacji na rynkach zagranicznych oraz w mniejszym zakresie - emisję obligacji krajowych, jak również w drodze zaciągania pożyczek od rządów państw obcych oraz Banku Polskiego. Emisji skarbowych papierów wartościowych dokonywano systematycznie, lokując na rynku ponad osiemdziesiąt emisji. Pierwsza - w momencie odzyskania niepodległości - subskrypcja pożyczki państwowej w drodze emisji obligacji została rozpisana na mocy dekretu Rady Regencyjnej z 30 października 1918 r., zasilając budżet państwa kwotą równoważną 45 mln USD. Krótkoterminowy dług występujący w pierwszych latach niepodległości był spłacany lub skonwertowany (zamieniony, przekształcony) na dług długoterminowy (pożyczki dziesięcio- oraz kilkudziesięcioletnie). Służył on najczęściej sfinansowaniu konkretnych przedsięwzięć gospodarczych, np. rozbudowie sieci komunikacyjnej, wodociągów, stworzeniu Polskiego Monopolu Tytoniowego, bądź spłacie lub konwersji na inne, wcześniej zaciągnięte zobowiązania. Co do form, kwot i warunków pożyczek (oprocentowanie, terminy spłaty, zabezpieczenie, przywileje dla nabywców) istniała ich duża liczba i zróżnicowanie. W Polsce bezpośrednio w okresie powojennym państwo korzystało, na podstawie odrębnych aktów prawnych, z wewnętrznych pożyczek, zaciągniętych na cele odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych. 87/231 Miały one charakter masowy, faktycznie przymusowy. Podstawową formą były 4-procentowe premiowe obligacje. Spłaty dokonywano w ratach, w ciągu 20 lat, w drodze losowania. W 1946 r. była to Premiowa Pożyczka Odbudowy Kraju i w 1951 r. - Narodowa Pożyczka Rozwoju Sił Polski. Źródłem finansowania w tym okresie był również nieoprocentowany kredyt otwarty w NBP, pokrywany w drodze emisji pieniądza papierowego, a następnie emisja biletów skarbowych - krótkoterminowych pożyczek, zwalniających z należności wobec Skarbu Państwa, zaciąganych głównie od banków i kas oszczędności na pokrycie deficytu budżetowego. Do roku 1989 r. nie wprowadzano klasycznych pożyczek wewnętrznych na szerszą skalę, choć państwo korzystało z pokrewnych form zasilania finansowego. Formę powiązania pożyczki państwowej z oszczędzaniem przez ludność na cele budowlane i mieszkaniowe stanowiły emitowane w 1959 r. 4-procentowe skarbowe bony inwestycyjne, w 1971 r. zaś - w związku ze spłatą Narodowej Pożyczki Rozwoju Sił Polski - pożyczką o podobnych do niej warunkach emisji i umarzania, równocześnie mobilizującą środki pieniężne ludności o charakterze dobrowolnym były premiowe bony oszczędnościowe, nabywane na okaziciela w placówkach PKO. W 1976 r. emitowano lokacyjne bony oszczędnościowe na 5 lat, następnie w kolejnym roku bony oszczędnościowe, których posiadacze uczestniczyli w losowaniu premii w postaci samochodów. Stosowano również przymusowe oszczędzanie, np. w utworzonym jeszcze w 1948 r. Społecznym Funduszu Oszczędnościowym, i lokaty budżetowe - czasowo wolne środki pieniężne państwowych instytucji finansowych umieszczane w budżecie państwa. Pożyczki zagraniczne stosowano w pierwszych latach po wojnie i na szerszą skalę w latach siedemdziesiątych, doprowadzając do wysokiego poziomu zadłużenia państwa. Zawierano je z rządami oraz bankami komercyjnymi państw zachodnich. W dużej mierze zaspokajały one interesy zbyt liberalnych kredytodawców. Udzielając bowiem pożyczek i kredytów na konkretne, importowane do Polski dobra, które nie znajdowały zbytu w krajach wierzycieli, finansowały one produkcję i podtrzymywały zatrudnienie w tych krajach. Kredyty te często nie zostawały wykorzystane na racjonalne rozwinięcie działalności gospodarczej zwiększającej eksport, lecz na konsumpcję bądź na nieużyteczne oraz nieopłacalne inwestycje podejmowane na podstawie decyzji rządowych. Rozszerzający się ich zakres oraz konieczność spłaty były jedną z istotnych przyczyn trudności gospodarczych w Polsce w latach osiemdziesiątych. Poszukiwanie sposobu spłaty zobowiązań dłużniczych stało się przedmiotem zainteresowania w Polsce, jak i wśród państw i banków - wierzycieli. Wobec braku możliwości spłaty niezwykle wysokich sum, sięgających kilkudziesięciu miliardów USD, jedynym rozwiązaniem - korzystnym również dla kredytodawców - było odroczenie spłat. Wykluczono repudiację (odmowę spłaty) oraz całkowite moratorium (umorzenie płatności), jako naruszające nie tylko pozycję Polski w świecie, ale całego obozu socjalistycznego, a z drugiej strony - interesy ekonomiczne zachodnich wierzycieli. Pierwsze porozumienie podpisane w Paryżu w 1981 r. odraczało 90% wszystkich pożyczek rządowych, przesuwając termin ich płatności do 1986 r. W celu administracji zadłużeniem zagranicznym i jego spłatą utworzono na mocy ustawy z 23 grudnia 1985 r. Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego. Dochodami funduszu były wpłaty jednostek gospodarki uspołecznionej w wysokości do 2% (od 1988 r. do 5%) wartości netto ich środków trwałych, z przeszacowania wartości zapasów w związku ze zmianami cen urzędowych, z wpływów z zagranicznych pożyczek i dotacji z budżetu państwa (o skali finansowania funduszu świadczy wysokość dotacji w budżecie na 1989 r., która wynosiła ponad 1 bln starych zł, przy 17 bln zł wszystkich planowanych dochodów). Były one przeznaczone na wykupienie obcych walut od przedsiębiorstw eksportujących i na spłatę zadłużenia zagranicznego. W warunkach zmian ustrojowych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych państwo przejęło odpowiedzialność za pożyczki zagraniczne zaciągnięte w latach siedemdziesiątych i ich obsługę. Po wieloletnich negocjacjach 460 banków zrzeszonych w tzw. Klubie Londyńskim podpisało w 1994 r. umowę o redukcji polskiego zadłużenia. Zgodnie z jej postanowieniami zadłużenie to zostało częściowo wykupione za gotówkę, pozostałe zaś zamieniono na obligacje nominowane w dolarach USA, nazywane obligacjami typu Brady, do spłaty w latach 2001-2024. Wcześniej, w 1991 r., wynegocjowano porozumienie w ramach tzw. Klubu Paryskiego, zrzeszającego państwa-wierzycieli. Wysoki wzrost deficytów budżetu państwa w Polsce w latach 1990-1993 miał specyficzny charakter. W 1990 r. nominalnie nie był on uwidoczniony w budżecie, a dla jego potrzeb, po rezygnacji z nieoprocentowanego kredytu NBP, korzystano z komercyjnego kredytu PKO BP. Jednakże dług publiczny w tym czasie urósł dziesięciokrotnie w związku z uznaniem przez państwo roszczeń kilku banków państwowych dotyczących finansowania operacji zagranicznych w poprzednich latach i uzyskania korzystnie oprocentowanych obligacji Skarbu Państwa. Państwo przejęło w tym okresie 88/231 również zobowiązania likwidowanych funduszy celowych (w tym FOZZ wobec banków), zobowiązania wobec samorządu terytorialnego z tytułu kredytów na inwestycje infrastrukturalne, zobowiązania wobec NBP z tytułu skupionych przez ten bank rubli transferowych. W latach następnych wysoki przyrost długu publicznego spowodowała emisja obligacji restrukturyzacyjnych w celu dokapitalizowania funduszy własnych banków z udziałem kapitału państwowego. Dług powiększała także konieczność sfinansowania kolejnych deficytowych budżetów. Coraz wyższe obciążenie długiem sektora publicznego spowodowane było zwłaszcza zobowiązaniami w stosunku do zagranicy sprzed 1990 r. oraz przekształceniem zadłużenia zagranicznego w dług wewnętrzny (krajowy). Szybko, żywiołowo rosnące rozmiary długu krajowego i konieczność obsługi długu zagranicznego spowodowały większe zainteresowanie władz państwa prowadzeniem długofalowej polityki zarządzania długiem publicznym i opracowania, po czterdziestoletniej przerwie, systemu sprzedaży papierów wartościowych. Wznowiono zwłaszcza w 1991 r. emisję bonów skarbowych, pierwsze obligacje skarbowe zostały zaś wyemitowane w 1992 roku. Duży na początku lat dziewięćdziesiątych wzrost kosztów obsługi długu w wydatkach budżetu państwa (4,7% w 1991 r., 9,1% w 1992 r., 11,5% w 1993 r., 13,3% w 1994 r. - mimo obniżania się stopy procentowej w miarę spadku inflacji) uległ zahamowaniu dopiero w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych (4,7% w 1995 r., 3,7% w 1996 r., 3,4% w 1997 r., 3,2% w 1998 r., 3,1% w 1999 r., do 2,87% ogółu wydatków budżetowych w 2000 r.), a następnie wzrastał. W liczbach bezwzględnych są to wysokie kwoty w relacji do wielkości budżetu państwa. Na przykład w 2003 r. w budżecie po zmianach kwota wydatków wynosiła 194,4 mld zł, zaś koszty obsługi ponad 27 mld zł (w tym długu krajowego 21,6 mld zł). Wykonanie było jednak niższe i dla zadłużenia zagranicznego wyniosło tylko 68,9% planu i 94,2% planu w długu krajowym. Po 2005 r. planuje się jego stabilizację. Dług krajowy zmniejszał się stopniowo, w związku z konsekwentnie prowadzoną polityką obniżania deficytów w budżetach państwa, a dług zagraniczny, po częściowym umorzeniu w wyniku porozumień z wierzycielami zagranicznymi, zorganizowanymi w tzw. Klubie Paryskim i Londyńskim oraz w wyniku znaczącej realnej aprecjacji kursu złotego w stosunku do walut obcych, uległ stabilizacji, a następnie był systematycznie obniżany. Wysoka redukcja części polskiego długu zagranicznego była także rezultatem przedterminowego wykupu niektórych polskich obligacji typu Brady o wysokiej wartości nominalnej oraz spłat innych zobowiązań zagranicznych. Od 1990 r., w kolejnych latach następował spadek zadłużenia zagranicznego tak w kwotach absolutnych, jak i w relacji do PKB (z 78,3% PKB w 1990 r., 64,4% w 1991 r., 64,5% w 1992 r., 63,2% w 1993 r., 47,1% w 1994 r., 39,5% w 1995 r., 29,2% w 1996 r., 26,4% w 1997 r., 22,8% w 1998 r. do 21,5% w 1999 r.). Równocześnie dług krajowy rósł w szybkim tempie do 1994 r. (11,6% w 1990 r., 15,3% w 1991 r., 21,2% w 1992 r., w 1994 r. - 26,5%, 1995 r. - 22,9%, do 22% w 1996 r. i 22,9% w 1997 r.), aby ulec zmniejszeniu, zgodnie z prognozą, w 1998 r. do 20,9% oraz 20,4% w 1999 r. Wzrost absolutnej kwoty krajowego długu publicznego w latach 1991-1994 wyniósł: w 1991 r. 7,4 bln starych zł, zwiększając się do wysokości 462,7 bln w 1994 r.; decydujące znaczenie dla tego wzrostu miał wysoki deficyt budżetu państwa w 1992 r. (wysokość tego przyrostu sięgnęła 6% PKB, przy stopie realnego wzrostu PKB 1,5%). Na koniec 1998 r. nastąpił wzrost nominalnego zadłużenia budżetu państwa w stosunku do roku poprzedniego o 8% do poziomu 237 mld zł, a w ostatnich latach kształtował się następująco: Tablica 1. Państwowy dług publiczny w latach 2001-2003 w relacji do PKB Wyszczególnienie XII 2001 XII 2002 XII 2003 kwota (mln zł) relacja do PKB (%) kwota (mln zł) 89/231 relacja do PKB (%) kwota (mln zł) relacja do PKB (%) Państwowy dług publiczny 302 988,7 41,9 352 610 45,1 408 638 50,2 Państwowy dług publiczny powiększony o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych 311 584,8 43,2 364 748 46,7 420 047 51,6 Źródło: Dane Ministerstwa Finansów, 2005. Dane i prognozy na następne lata dotyczące długu, kosztów jego obsługi, przedstawia tablica 2. Od 2000 r. podstawowym dokumentem określającym cele i zadania zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz oddziaływania na dług sektora finansów publicznych jest „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych” przedkładana wraz z uzasadnieniem do ustaw budżetowych. Działania podejmowane w zakresie państwowego długu publicznego, w tym zwłaszcza długu Skarbu Państwa, są ukierunkowane na realizację celów „Strategii”. Pozostają one pod wpływem sytuacji gospodarczej oraz prowadzonej w danym okresie polityki fiskalnej i monetarnej. Tablica 2. Prognozy długu publicznego i kosztów jego obsługi w latach 2005-2008 Kategorie długu publicznego 2004 2005 2006 2007 2008 1. Dług Skarbu Państwa a) w mld zł 402,9 438,6 485,6 90/231 520,5 548,9 b) w relacji do PKB 45,5% 47,4% 49,8% 50,2% 49,4% 2. Państwowy dług publiczny a) w mld zł 432,3 468,1 516,4 551,4 581,1 b) w relacji do PKB 48,8% 50,6% 52,9% 53,2% 52,3% 3. Państwowy dług publiczny powiększony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji a) w mld zł 444,1 481,4 532,9 568,8 599,3 b) w relacji do PKB 50,2% 52,0% 54,6% 54,8% 53,9% 4. Dług sektora general government (wg metodologii UE, OFE w sektorze)* a) w mld zł 386,2 411,1 449,6 475,5 492,9 91/231 b) w relacji do PKB 43,6% 44,4% 46,1% 45,9% 44,4% 5. Dług sektora general government (wg metodologii UE, OFE w sektorze)* a) w mld zł 423,2 461,1 511,6 547,9 577,4 b) w relacji do PKB 47,8% 49,8% 52,4% 52,8% 52,0% 6. Koszty obsługi długu Skarbu Państwa (kasowo) a) w mld zł 22,7 26,7 28,5 28,1 28,1 b) w relacji do PKB, w tym: 2,6% 2,9% 2,9% 2,7% 2,5% - długu krajowego 2,1% 2,3% 2,4% 2,0% 1,8% - długu zagranicznego 0,5% 0,6% 0,5% 0,7% 0,7% 92/231 * Do marca 2007 r. obowiązuje okres przejściowy, w którym Polska może zaliczać OFE do sektora general government; Decyzja Eurostatu dotyczy klasyfikacji kapitałowych funduszy emerytalnych (Eurostat News Releases No 30/2004 z 2 marca 2004 r. i No 117/2004 z 23 września 2004 r.). Źródło: Strategia Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2005-2008, Ministerstwo Finansów 2005. Celem polityki zarządzania zadłużeniem jest od lat minimalizacja kosztów jego obsługi, przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa finansowania, ograniczenie bezpośrednich transakcji z NBP oraz w systemie bankowym, zmniejszenie udziału długu zagranicznego, czyli ograniczenie ryzyka kursowego i ryzyka refinansowania w walutach obcych, optymalizowanie programu spłat zadłużenia zagranicznego przypadającego na lata 2004-2009 - w okresie wysokiego natężenia tych spłat, zmniejszenie monetyzacji długu, czyli wzrost udziału zadłużenia krajowego sektora pozabankowego w długu publicznym, wydłużanie terminu zapadalności długu (poprzez preferencję obligacji skarbowych kosztem krótkookresowych bonów skarbowych i poszerzenie ich horyzontu czasowego oraz ilości emisji na rzecz zwiększenia ich wartości nominalnej), uelastycznienie struktury długu w formie zastępowania długu nierynkowego długiem rynkowym w sposób umożliwiający obrót na rynku wtórnym, kontynuacja zróżnicowanych ofert sprzedaży obligacji i rozszerzanie ich technik prawnych w dostosowaniu do rodzajów grup inwestorów, np. w drodze subskrypcji poprzez system dealerów skarbowych papierów wartościowych, wprowadzenie obligacji stałokuponowych, pozwalających uprościć dystrybucję i obniżyć koszty emisji. Wzrost zadłużenia podmiotów sektora finansów publicznych oznaczał w 2004 r. przekroczenie przez relację państwowego długu publicznego (powiększonego o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych) do PKB pierwszego progu (tj. wynoszącego 50% PKB progu ostrożnościowego określonego w ustawie o finansach publicznych, opisanej niżej). Wzrost zadłużenia podmiotów sektora finansów publicznych w roku 2004 spowodował osiągnięcie przez tę relację pułapu 53% (54,8% wraz z poręczeniami i gwarancjami). Po przeliczeniu w następnym roku uległy one obniżeniu odpowiednio do wysokości 48,8% i 50,2%. W 2005 r. wzrost ten w obu kategoriach jednorocznie przekroczył pułap 50-proc. Dług ten, powiększony o poręczenia i gwarancje, osiągnął 52% w relacji do PKB, a na 2006 r. - 54,6%. Przekroczenie przez relację długu do PKB progu 50% pociągnąć powinno za sobą następujące, określone w ustawie o finansach publicznych, konsekwencje: 1) relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa zawarta w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na 2006 r. nie będzie mogła być wyższa niż analogiczna relacja z roku 2005, 2) relacja, o której mowa w pkt 1, będzie stanowiła górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Uruchomienie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych, w następstwie osiągnięcia w 2003 r. przez relację państwowego długu publicznego powiększonego o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do PKB wielkości z przedziału 50-55%, dotyczy bezpośrednio lat 2005 i 2006. W celu księgowego zmniejszenia tej relacji w ustawie o finansach publicznych obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. zmieniono kategorię, do której odnoszone są limity zadłużenia, poprzez wyeliminowanie z niej długu potencjalnego (warunkowego), jaki tworzą udzielane poręczenia i gwarancje. Mimo to trudno będzie w 2006 r. osiągnąć, w związku z przekroczeniem 50-proc. progu długu do PKB, wysokość deficytu na poziomie 2005 r. (czyli około 2,8 mld wykonania). W przypadku przekroczenia tej wielkości naruszone zostają przepisy ustawy o finansach publicznych. Zarówno w 2002 r., jak i w 2003 r. podstawowym źródłem wzrostu państwowego długu publicznego było zwiększające się zadłużenie Skarbu Państwa. Przyrost długu Skarbu Państwa wynikał przede wszystkim z konieczności sfinansowania wysokich deficytów budżetowych i innych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (np. wypłata rekompensat dla sfery budżetowej za brak waloryzacji na początku lat dziewięćdziesiątych oraz deprecjacja złotówki w 2002 r., jak i umorzenia długu Polski wobec Brazyli w związku z przedterminową spłatą). Skokowy wzrost relacji tego długu do PKB nastąpił w 2004 r. (z 46,5% w 2003 r. do 48,4% w 2004 r.). Wynikał on ze zmniejszonych przychodów z prywatyzacji, osłabienia kursu złotego, wzrostu kwoty poręczeń i gwarancji, a także potrzeby prefinansowania wydatków. W 2005 r. wzrost ten nie został zahamowany. Planuje się go na pułapie 50,8% netto (bez poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa). Już w połowie 2005 r. zwiększył się o 34,6 mld zł w stosunku do danych z grudnia 2004 roku. 93/231 W ostatnich latach istotnym problemem staje się rosnące zadłużenie całego sektora publicznego, do którego poza budżetem państwa wchodzą inne podmioty tego sektora, zwłaszcza fundusze celowe. Spośród pozostałych części sektora finansów publicznych na wzrost państwowego długu publicznego duży wpływ ma wzrost zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (68,4% zobowiązań w 2004 r.), a od 2002 r. równiez przyrost zobowiązań funduszy celowych, w szczególności FUS (pokrycie ubytku składki do OFE) i Funduszu Pracy, KRUS, kolei państwowych itd. Budżet państwa kreuje stan równowagi, a nawet nadwyżki niektórych podmiotów tego sektora, przejmując ich deficyty i ciężar sfinansowania. Wśród nich budżety gmin wykazywały od 1990 r. ogólną nadwyżkę (choć w latach 1992, 1994 i 1996 wystąpił łączny niewielki deficyt), ale po wprowadzeniu nowych jednostek samorządu terytorialnego, których budżety zasilone zostały w stosunkowo ograniczonym stopniu, występuje tendencja do zaciągania zobowiązań finansowych w ramach gospodarki budżetowej gmin, powiatów i województw samorządowych, zwłaszcza jednostek miejskich. Poziom zadłużenia gmin w latach 1992-1997 zwiększył się kilkakrotnie, od 1994 r. do końca sierpnia 1998 r. blisko dziesięciokrotnie i nadal rósł. Wysokie tempo wzrostu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (w związku z koniecznością sfinansowania deficytu tych jednostek) utrzymywało się na wysokim poziomie również w związku z koniecznością częściowego finansowania zadań inwestycyjnych realizowanych przy współudziale środków z Unii Europejskiej. W końcu 2002 r. dług samorządów wyniósł 15,4 mld zł, w 2003 r. 17,3 mld zł. Tendencja ta uległa zahamowaniu w związku z przyznaniem dodatkowych wielkości udziałów (w podatkach dochodowych (PIT i CIT) od 2004 r. (por. szerzej rozdział IV). Innym istotnym problemem jest także stałe zjawisko pozaprawnego powiększania rozmiarów długu publicznego w formie tworzenia zobowiązań wymagalnych przez podmioty sektora publicznego. Do niedawna zjawisko to związane było z budżetem państwa i dotyczyło przede wszystkim nieuregulowanych, rosnących szybko zobowiązań działu oświata i wychowanie, zobowiązań ZUS, obecnie zobowiązań niektórych państwowych podmiotów gospodarczych (np. PKP, kopalni węgla kamiennego i spółek węglowych), podmiotów z dziedziny ochrony zdrowia. Zadłużenie to obciąża nadal sektor publiczny. Coraz szerszym zjawiskiem jest zadłużenie obciążające Skarb Państwa w związku z zasądzonymi odszkodowaniami przez sądy krajowe i międzynarodowe (w tym sądownictwo arbitrażowe i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości). Do kategorii długu publicznego zalicza się też zobowiązania wypłat rekompensat z tytułu zaniechania waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w latach 1991-1992. Konieczność regulacji tego długu potwierdził w wyroku Trybunał Konstytucyjny. Jego wielkość w grudniu 1999 r. wynosiła 11,67 mld zł, w latach następnych stopniowo spadała. Zadłużenie publiczne zmniejszają wyegzekwowane należności Skarbu Państwa i innych podmiotów sektora finansów publicznych, np. z tytułu pożyczek udzielonych ze środków budżetowych, należności z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa, zaległości podatkowych i niepodatkowych, w tym płatnych w ratach i odroczonych z tytułu przejściowego wykupienia odsetek od kredytów mieszkaniowych, pożyczek dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej itd. 2. Podstawowe pojęcia i klasyfikacje 2.1. Dług publiczny 2.1.1. Ujęcie ekonomiczne - pojęcie i klasyfikacja Istota długu publicznego odzwierciedla niedostosowanie potrzeb do środków w gospodarce, niedobór (niewystarczalność) środków finansowych, wynikające z ograniczonych źródeł własnych dochodów oraz z niemożności obniżenia ponoszonych wydatków publicznych. Niedobór trwały stanowi naruszenie postulatu równowagi finansowej w skali państwa - równowagi finansów publicznych lub równowagi w budżecie państwa oraz w skali poszczególnych jednostek podziału terytorialnego kraju wyrażanej w budżetach jednostek samorządu terytorialnego (por. szerzej rozdział II pkt 3). W nauce klasycznej pojęcie długu publicznego (ang. public debt, government debt) definiowane było jako zakumulowana wielkość zaciągniętych przez rząd pożyczek. Najczęściej autorzy zajmujący się problematyką długu publicznego nie definiowali samego pojęcia, lecz jego funkcje i rodzaje. W krajach niemieckojęzycznych pojęcie to identyfikowano z zaciągniętym przez państwo kredytem. Terminu tego używano też w literaturze prawnofinansowej, charakteryzując jako wyodrębnioną część gospodarki budżetowej i prawa budżetowego. 94/231 W literaturze polskiej Jerzy Harasimowicz określał pojęcie długu państwowego jako sumę ciążących na państwie zobowiązań pieniężnych, mających swe źródło w akcie pożyczki. Podobnie Stanisław Owsiak definiuje szeroko dług publiczny jako finansowe zobowiązania władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek. Wyjaśniając pojęcie długu publicznego, można je określić jako łączne finansowe zobowiązania jednostek sektora publicznego z tytułu zróżnicowanych z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia zdarzeń prawnofinansowych, a przede wszystkim - niedoborów powstających w wyniku finansowania nadwyżki wydatków publicznych ponad dochody publiczne skumulowane w poprzednich okresach; zobowiązania te powinny uwzględniać ich konsolidację, czyli eliminację wzajemnych przepływów finansowych między nimi. Zobowiązania są złożone ze świadczenia głównego i przyrostu wynikającego z oprocentowania lub indeksacji (np. w stosunku do wielkości inflacji). Głównym czynnikiem długu krajowego jest deficyt budżetu państwa, choć współcześnie w Polsce deficyt jest przyczyną przyrostu długu tylko w ograniczonym zakresie (20%); zasadniczą rolę odgrywają różnice kursów wynikające z przeliczenia kwoty długu w walutach obcych na złote oraz zadłużenie istniejące, przesuwane do budżetów kolejnych lat (tzw. rolowane zadłużenie, którego skala sięga 40%). Dług publiczny jest tworzony również poprzez kumulację różnego rodzaju innych niedoborów. Zaliczono do nich do 2006 r. m.in. niedobory z tytułu ewentualnych wypłat świadczeń związanych z publicznymi poręczeniami i gwarancjami finansowymi, udzielanymi w ramach limitów określonych w ustawach i uchwałach budżetowych, jak i zróżnicowanych zobowiązań pozaplanowych, faktycznych, tworzonych przez jednostki sfery budżetowej powyżej limitu deficytu określonego w ustawie lub uchwale budżetowej bądź w planie finansowym. Wynikają one nie tylko z zaciągania zobowiązań przez te jednostki w drodze kredytów i pożyczek na sfinansowanie deficytu budżetowego, ale także wzrostu zaległych płatności, obciążonych odsetkami, niespłacania przez podmioty gospodarcze poręczonych przez państwo kredytów bankowych, finansowania zakupu kredytem dostawcy w ciągu czasu dłuższego niż rok, dofinansowania przez państwo w formie przekazania papierów wartościowych (np. obligacji restrukturyzacyjnych) wykupywanych w następnych latach, zobowiązań związanych z gwarancjami refundacji spłat kredytów, a także uznania przez państwo roszczeń będących skutkami działalności podmiotów sektora publicznego, w wyniku których występuje konieczność wypłaty odszkodowań i rekompensat finansowych lub innych, zaciągniętych przez jednostki państwowe i przejętych przez Skarb Państwa zobowiązań, np. ze zdarzeń prawnych, takich jak: orzeczenia sądowe uznające określone roszczenia wobec podmiotów publicznych, w szczególności orzeczenia Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego zobowiązujące państwo do wypłaty świadczeń pieniężnych (zobowiązania z tytułu niepodwyższania płac w sferze budżetowej w formie świadectw rekompensacyjnych) wobec NBP (z tytułu skupionych rubli transferowych), przedpłat na samochody osobowe, wobec jednostek samorządu terytorialnego z tytułu kredytów zaciągniętych na finansowanie inwestycji infrastrukturalnych przez wojewódzkie rady narodowe itd. Wśród tej szerokiej grupy niedoborów wyróżnić można również powstające w sposób naruszający przepisy ustaw, w tym m.in. ustawy o finansach publicznych w zakresie wydatkowania oraz ustawy dotyczącej naruszeń dyscypliny sektora finansów publicznych, ustaw i uchwał budżetowych, ustawy Prawo zamówień publicznych. Na niedobór powodujący powstanie długu publicznego składają się więc różnorodne rodzaje zobowiązań finansowych, których ujęcie w jednolitą i jednoznaczną definicję byłoby utrudnione. W literaturze przedmiotu występuje wiele klasyfikacji długu publicznego. Tradycyjnie wymieniano np. rozróżnienie długu produktywnego, powiększającego aktywa, i martwego, długu dobrowolnego i przymusowego, krajowego i zagranicznego, krótkoterminowego (bieżącego, płynnego) i długoterminowego (trwałego, fundowanego), długu brutto i netto. Odpowiednio, współcześnie, dług publiczny oraz instrumenty finansowania długu publicznego i deficytu budżetowego można podzielić według różnych kryteriów, w tym zwłaszcza kryteriów podmiotowych, na zadłużenie: • zagraniczne - wobec nierezydentów i krajowe - wobec rezydentów, czyli według kryterium statusu osób będących w posiadaniu papierów wartościowych, stosowanego przez międzynarodowe organizacje finansowe i od 1999 r. w polskim prawie (pojęcia rezydenta i nierezydenta definiowane są w ustawie - Prawo dewizowe, cytowanej wyżej), • adresowane do gospodarstw domowych i do przedsiębiorców, • adresowane do podmiotów bankowych (w tym banku centralnego) i pozabankowych, 95/231 • zaciągane przez różne, wymienione jako pożyczkodawcy lub emitenci, podmioty sektora publicznego: Skarb Państwa i inne podmioty sektora publicznego, a w jego imieniu - organy władzy i administracji, jednostki gospodarki budżetowej i pozabudżetowej państwa i samorządu terytorialnego, fundusze, agencje oraz fundacje, przedsiębiorstwa, spółki i inne publiczne osoby prawne, a także według innych kryteriów na: • według waluty kraju - dług określany w walutach wymienialnych i w złotych (według waluty zobowiązania), • według kryterium czasu - długoterminowy (powyżej 5 lat), średnioterminowy (powyżej roku do 5 lat włącznie) i krótkoterminowy (do roku włącznie) - przy czym kryteria tego podziału są sprawą umowną, • według instrumentów jego finansowania: z tytułu emisji instrumentów tzw. aktywnych, zwanych też rynkowymi (mających na celu pozyskiwanie środków na finansowanie deficytu budżetu państwa, wykup papierów wartościowych itp., którymi obrót jest możliwy na rynku wtórnym), oraz pasywnych (będących formą zaciągania przez budżet nowych zobowiązań poza rynkiem finansowym, np. z tytułu restrukturyzacji zadłużenia, przejęcia istniejących już zobowiązań budżetu państwa). Zobowiązania finansowe z tytułu długu publicznego można również klasyfikować na zobowiązania wobec publicznych i prywatnych rezydentów i nierezydentów, którzy mogą być wyznaczeni imiennie (konkretne obce państwa, banki komercyjne), bądź są to podmioty nieoznaczone z góry, do których adresowane są emisje odpowiedniej liczby papierów wartościowych. Można je także podzielić z uwagi na miejsce emisji, treść świadczeń pożyczkowych i sposób ich realizacji (w szczególności wartość pożyczki oraz cenę sprzedaży w przypadku emisji papierów wartościowych, wysokość oprocentowania bądź zasady ustalania tych parametrów, terminy i sposób sprzedaży oraz spłaty). Mogą one być negocjowane z tymi podmiotami w drodze porozumienia lub ustalane w jednostronnej decyzji lub w formie oferty. Klasyfikacja może dotyczyć również form spłaty. Zwrot kredytu lub pożyczki może być dokonany jednorazowo lub w ratach w ciągu okresu jej umorzenia. Warunki spłaty zobowiązań z tytułu długu publicznego i ich wysokość (tzw. obsługa długu publicznego) oraz źródła sfinansowania (pokrycia) deficytu budżetowego powinny być ściśle reglamentowane przez prawo. W szczególności warunki te muszą znaleźć odzwierciedlenie w uchwalanej przez parlament ustawie budżetowej oraz, w odpowiedniej skali, w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego i wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych (por. szerzej rozdział II pkt 3). 2.1.2. Ujęcie prawne Problematyka długu publicznego do 1998 r. nie stanowiła w Polsce przedmiotu odrębnej systemowej regulacji ustawowej, mimo że współczesny system zarządzania długiem publicznym był rozwijany od początku lat dziewięćdziesiątych. Do końca lat osiemdziesiątych była ona domeną aktów niższego rzędu, przede wszystkim zarządzeń Ministra Finansów oraz polityki finansowej i faktycznych operacji finansowych rządu. Wydawane one były początkowo na podstawie ustawy z 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych, zmienionej następnie ustawą o urzędach i izbach skarbowych z 21 czerwca 1996 r., a później ustawy z 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe i corocznych ustaw budżetowych. Przepisy w nich zawarte dotyczyły jednak tylko zasad emisji poszczególnych tytułów dłużnych, a nie regulacji systemowych. Istotna zmiana nastąpiła w związku z potrzebami adaptacji polskich rozwiązań prawnych do przepisów Unii Europejskiej. Kategoria deficytu i długu publicznego stała się podstawowym kryterium oceny polityki finansowej państwa, przyjmując wyraz normatywny. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w art. 104 (104c) oraz art. 1 Protokołu w sprawie procedury nadmiernego deficytu, stanowiącego załącznik do Traktatu, dopuszczają wprawdzie istnienie deficytu budżetowego oraz długu publicznego, lecz jedynie w określonych limitach i na szczególnych warunkach. Limitami tymi, stanowiącymi równocześnie zobowiązania makroekonomiczne państw wchodzących w skład Unii jako tzw. kryteria konwergencji (zbieżności), są: dla deficytu - 3% dopuszczalnej wielkości PKB, a dla długu - 60% PKB (por. szerzej także rozdziały I i VI). Należy dodać, że nie jest to wymóg bezwzględny i Traktat umożliwia jego przekroczenie, pod warunkiem że: „deficyt zmniejsza się stopniowo i stale lub przekroczenie limitu wartości jest wyjątkowe i czasowe oraz nie jest nadmierne”. W przypadku długu zaś jego stosunek do PKB „zmniejsza się i zbliża do limitu wartości w satysfakcjonującym zakresie”. Ograniczenia te nie mają jednoznacznego, z prawnego punktu widzenia, charakteru, a limity nie są bezwzględne. Komisja Europejska nadzoruje wysokość zadłużenia w poszczególnych państwach członkowskich, uwzględniając konieczność 96/231 stopniowego obniżania relacji długu do PKB. Przy przyjęciu do Unii Gospodarczej i Walutowej kraje powinny też spełniać inne kryteria konwergencji (por. rozdział I). Do obowiązującego polskiego prawa (Konstytucji RP oraz ustawy o finansach publicznych) włączono tylko jedno z tych kryteriów - dotyczące długu publicznego. Podkreślić należy, że Polska jest jedynym krajem na świecie przenoszącym rozwiązania regulacji Unii Europejskiej dotyczące limitów długu publicznego do Konstytucji. Warunki zaciągania pożyczek i kredytów, wykorzystania i zwrotu określają przepisy umów cywilnoprawnych. Jednakże w odniesieniu do zobowiązań publicznoprawnych stosowane są przepisy odrębnych ustaw z zakresu prawa publicznego. Zagadnienia długu publicznego normują w szczególności Konstytucja RP, ustawa o finansach publicznych, ustawa o obligacjach (w zakresie obligacji komunalnych), ustawa dotycząca poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa i ustawy dotyczące publicznego obrotu instrumentami finansowymi oraz funkcjonowania podmiotów publicznych na rynku kapitałowym, ustawa o NBP, na dany rok - ustawy budżetowe itd. Konstytucja określa: • bezwzględny zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5), • obowiązek określenia w drodze ustawy sposobu obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego (art. 216 ust. 4 oraz art. 236 ust. 1), • uprawnienie dla Skarbu Państwa, NBP lub państwowych osób prawnych do emisji papierów wartościowych, których zasady i tryb określa ustawa (art. 216 ust. 2), • obowiązek określania w drodze ustawy zasad zaciągania pożyczek oraz udzielania gwarancji i poręczeń przez państwo (art. 216 ust. 4), • zakaz zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów planowanych przez Radę Ministrów, których skutkiem jest ustalenie przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1), • zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2), • wyłączną inicjatywę ustawodawczą dla Rady Ministrów w zakresie zaciągania długu publicznego (art. 221). W porównaniu do przepisów Traktatu Konstytucja RP zawiera bardziej rygorystycznie i jednoznacznie sformułowane przepisy. Sformułowanie dotyczące zakazu pokrywania deficytu w NBP nie daje jednak odpowiedzi na pytanie o możliwości zaciągania w NBP pożyczek celowych (w praktyce końca lat dziewięćdziesiątych zaciągano w Polsce pożyczki na wykup tzw. obligacji Brady'ego, w ramach spłaty zadłużenia zagranicznego). Konstytucyjny obowiązek uregulowania problematyki długu publicznego częściowo tylko wypełnia ustawa o finansach publicznych. Problematyka długu została w niej rozszerzona w porównaniu z uprzednią regulacją kolejnych ustaw - Prawo budżetowe. Ustawa ta wprowadza dwie kategorie długu publicznego: • państwowy dług publiczny, • dług Skarbu Państwa. Dług publiczny jest sumą zobowiązań dłużników, którymi są podmioty reprezentujące Skarb Państwa i inne jednostki publiczne. Zobowiązani oni są do zwrotu należności w formie pieniężnej na rzecz zróżnicowanych wierzycieli, w określonych terminach. Zobowiązanie jest jako jego wartość nominalna. W przypadku zobowiązań indeksowych do wielkości lub kapitalizowanych (w formie przyrostu kapitału po danym okresie) jest to początkowa wartość nominalna, z uwzględnieniem przyrostu kapitału. Państwowym długiem publicznym ustawa nazywa wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora publicznego, natomiast dług Skarbu Państwa jest definiowany jako zadłużenie jednostek Skarbu Państwa (czyli jednostek państwowych). Zarówno dobór określeń, jak i definicje pojęć wydają się niezręczne. Nie można uznać ich za definicje prawne, gdyż nie wyjaśniają one ich istoty i zakresu. 97/231 „Państwowy dług publiczny”, czyli dług jednostek sektora publicznego, obejmujący również m.in. sektor samorządowy, jest w rzeczywistości długiem publicznym, „dług Skarbu Państwa” zaś to dług sektora państwowego (nazywanego też wzorem europejskich regulacji „rządowym”). Ustawa wprawdzie wymienia niektóre kategorie „długu państwowego”, do których zalicza szeroki zakres zobowiązań z tytułu: • wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, • zaciągniętych kredytów i pożyczek, • przyjętych depozytów, • wymagalnych zobowiązań wynikających z ustaw i orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych (do 2006 r. również z tytułu poręczeń i gwarancji). Wyliczenia tego nie można jednak uznać za wyczerpujące. Poza tym zakresem występuje bowiem dług jednostek sektora finansów państowych niebędących jednostkami budżetowymi, w tym NFZ, instytucji kultury, państwowych szkół wyższych, agencji, fundacji, funduszy celowych, jednostek badawczo-rozwojowych, otwartych funduszy emerytalnych i innych form pozabudżetowych, jeżeli nie zostały uznane za bezsporne przez daną jednostkę sektora finansów publicznych. Wymieniony w ustawie wykaz zobowiązań należących do kategorii państwowego długu publicznego nie obejmuje wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji, czyli długu potencjalnego. Według unijnej procedury nadmiernego deficytu (EOD), stanowiącej załącznik do Traktatu z Maastricht, do długu publicznego zalicza się odmiennie zakres, tytuły i kategorie długu. Różnice te prezentuje tablica 3. Podstawowe instrumenty zaciągania długu publicznego są określane w Polsce szczegółowo przez akty wykonawcze do ustawy o finansach publicznych. Rodzaje długu i instrumenty go finansujące są coraz bardziej rozbudowywane i różnorodne, umożliwiają wykorzystanie najbardziej dogodnych form i instrumentów finansowych w procesie optymalizacji zarządzania długiem publicznym i bieżącą płynnością budżetu państwa. Szczegółowy ich podział dokonany jest na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 9 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Dług publiczny dzieli się z punktu widzenia przedmiotu oraz okresu zapadalności (długości okresu zwrotu) papierów dłużnych na związany z: 1) papierami wartościowymi dopuszczonymi do publicznego obrotu, dla których istnieje płynny rynek wtórny, w tym: Tablica 3. Różnice dotyczące długu publicznego POLSKIE REGULACJE państwowy dług publiczny REGULACJE UE dług sektora general government 1) zakres sektora finansów publicznych1) • ustawa o finansach publicznych tworzy zamknięty katalog jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych; • zakres sektora general government został zdefiniowany w ESA 952); nie został wprowadzony zamknięty katalog jednostek; różnice w zakresie sektora w zależności od regulacji a) otwarte fundusze emerytalne • nie są zaliczane do sektora finansów publicznych; • do marca 2007 r. obowiązuje okres przejściowy, w którym Polska może zaliczać OFE do sektora general government3); b) jednostki badawczo-rozwojowe 98/231 • są zaliczane do sektora finansów publicznych; • nie są zaliczane do sektora finansów publicznych; 2) tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego • papiery wartościowe opiewające na wierzytelności pieniężne (poza papierami udziałowymi); • papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem instrumentów pochodnych; • kredyty i pożyczki (w tym papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona); • pożyczki; • przyjęte depozyty; • gotówka i depozyty; • zobowiązania wymagalane (tj. takie, których termin płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub umorzone); różnice w tytułach dłużnych w zależności od regulacji zobowiązania wymagalne -4) 3) dług potencjalny różnice dotyczące uwzględniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relację długu do PKB • do 31.12.2005 r. ograniczenia ustawy o finansach publicznych dotyczące relacji długu publicznego do PKB uwzględniają dług potencjalny, jaki generują udzielane poręczenia i gwarancje; • ograniczenia UE nie uwzględniają bezpośrednio długu potencjalnego związanego z udzielanymi poręczeniami i gwarancjami; • do 2006 r. zgodnie z ustawą o finansach publicznych podstawową kategorią, do której odnoszą się limity zadłużenia, jest dług publiczny bez przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji. • po spełnieniu określonych kryteriów (zgodnie z zasadami ESA 95) dług potencjalny może stać się długiem podmiotu udzielającego poręczenia lub gwarancji (operacja przejęcia długu). 1) Trwają prace nad ewentualnym zaliczeniem do sektora general government niektórych z funduszy zarządzanych przez BGK. Urzędem odpowiedzialnym za zakres sektora general government jest GUS. 2) Council Regulation, nr 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the Community. Kryteria stosowane w ESA 95 dotyczą przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki i sposobu ich finansowania. Głównym kryterium branym pod uwagę jest działalność podstawowa danej jednostki - redystrybucja narodowego dochodu i bogactwa; w pozostałych przypadkach stosowana jest reguła 50% (mniej niż 50% kosztów produkcji jest finansowanych przychodami/dochodami ze sprzedaży). 3) Decyzja Eurostatu dotycząca klasyfikacji kapitałowych funduszy emerytalnych (Eurostat News Releases, nr 30/2004 z 2 marca 2004 r. i nr 117/2004 z 23 września 2004 r.). 4) Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w deficycie/nadwyżce sektora general government. Źródło: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2006-2008, Ministerstwo Finansów, 2005. • papierami wartościowymi, z wyjątkiem pochodnych instrumentów finansowych: 99/231 - krótkoterminowymi, o pierwotnym terminie wykupu krótszym niż rok (np. bony, obligacje, bony komercyjne), - długoterminowymi, o pierwotnym terminie wykupu nie krótszym niż rok (np. obligacje); • pochodnymi instrumentami finansowymi (derywatami, inaczej instrumentami, których wartość określona będzie w przyszłości); 2) krótkoterminowymi i długoterminowymi pożyczkami; 3) krótkoterminowymi i długoterminowymi kredytami; 4) depozytami, w tym depozytami zbywalnymi (natychmiast wymienialnymi); 5) różnorodnymi zobowiązaniami, w tym: • wymagalnymi jednostek budżetowych (z tytułu niezapłaconych dostaw towarów i usług, składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy itp.); • wynikającymi z ustaw i orzeczeń sądowych oraz z udzielonych poręczeń i gwarancji. Ze względu na rodzaj wierzyciela rozporządzenie dzieli dług na: • dług krajowy (wobec rezydentów), obejmujący w szczególności dług jednostek sektora publicznego (rządowego i samorządowego), banku centralnego, banków komercyjnych itd., • dług zagraniczny, w szczególności w stosunku do międzynarodowych instytucji finansowych, rządów zagranicznych oraz zagranicznych banków komercyjnych. Zasady klasyfikacji wartości zobowiązań długu publicznego regulowane są również w drodze odrębnego rozporządzenia Ministra Finansów. Zgodnie jednak z przepisami Konstytucji RP, która przewiduje w tym zakresie ustawowy tryb regulacji, nie powinny być określone w rozporządzeniach. W celu realizacji zobowiązania Konstytucji RP, powtórzonego w ustawie o finansach publicznych, dotyczącego limitu długu publicznego w relacji do wartości rocznego PKB (cytowany wyżej zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto), w ustawie o finansach publicznych wprowadzone zostały odrębne procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Procedury mają zapobiegać nadmiernemu wzrostowi zadłużenia publicznego. Podstawą zastosowania tych procedur jest kategoria wyjściowa - roczna wartość PKB oraz wielkość długu publicznego. Sposób obliczania wartości rocznego PKB oraz długu publicznego ma określać ustawa. Nie uregulowano tego do tej pory w drodze ustawy - mimo upływu konstytucyjnego terminu tego nakazu w stosunku do określonego w liczniku długu publicznego, definiowanego zresztą rozmaicie i nie zawsze konsekwentnie, pozostawiając to rozporządzeniom Rady Ministrów i Ministra Finansów. Nie określono w szczególności w ustawie sposobu obliczania wartości rocznego PKB (czyli mianownika relacji konstytucyjnej), dokonując tego w rozporządzeniu Rady Ministrów, a ściślej w obszernym załączniku do niego. Metody obliczania wartości rocznego PKB w Polsce określa rozporządzenie oraz załącznik, wydane na podstawie ustawy z 26 października 2000 r. o sposobie obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto. PKB przedstawia wartość wypracowanych w gospodarce kraju w jego granicach geograficznych, w danym czasie, dochodów jego obywateli i cudzoziemców zatrudniających swe czynniki produkcji w tym kraju. Określenie „brutto” oznacza, że do PKB wliczana jest wartość amortyzacji (zużycia) środków trwałych w roku kalendarzowym. Ustawa o finansach publicznych stanowi, że wielkość PKB ogłasza Prezes GUS. Wymagania dotyczące określenia tego sposobu są jednak trudne, a w poszczególnych krajach stosowane są różne, nieporównywalne metody wyliczeń wartości PKB; prace nad opracowaniem jednolitej metody w krajach Unii Europejskiej prowadzone są także zgodnie z zaleceniami ONZ, w ramach Biura Statystycznego Wspólnot Europejskich - Eurostatu - i Polska powinna je uwzględniać. Kraje członkowskie UE mają obowiązek przedstawiania Komisji Europejskiej dwa razy w roku (do 1 marca i do 1 września) danych o długu publicznym oraz deficycie budżetowym (zwanych notyfikacją fiskalną), obliczonych zgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu Rady o Systemie Europejskich Rachunków Narodowych i Regionalnych. 100/231 PKB szacuje się według trzech różnych, stosowanych jednocześnie metod obliczeń: dochodu wytworzonego (rozmiarów działalności produkcyjnej), podzielonego (końcowego rezultatu działalności) oraz według źródeł (sumy dochodów pierwotnych). Według pierwszego ze sposobów szacunku PKB jest sumą wartości dodanej brutto przedsiębiorstw krajowych (rezydentów), wycenianej w cenach rynkowych (cenach bazowych, skorygowanych o podatki od produktów i dotacje do produktów). W drugiej metodzie PKB stanowi sumę popytu finalnego, spożycia, akumulacji i eksportu netto (salda eksportu i importu, łącznie z zakupami nierezydentów w Polsce i rezydentów za granicą). W metodzie trzeciej wartość PKB jest sumą dochodów pierwotnych rezydentów, uzyskiwanych przez sektory instytucjonalne, w tym dochodów z pracy, z tytułu własności, dochodów podatkowych pomniejszonych o dotacje i składki na ubezpieczenie społeczne. Wszystkie trzy, stosowane łącznie metody powinny umożliwiać wiarygodne, wzajemnie się korygujące oszacowania. Obejmują one sześć grup sektorów instytucjonalnych i gospodarczych, wyróżnionych dla celów statystycznych, oraz szarą strefę gospodarczą (por. ich klasyfikacja rozdział I pkt 1). Dla tych sektorów prowadzone są przez Główny Urząd Statystyczny rachunki i bilanse w ramach systemu rachunków narodowych (SRN), umożliwiających rejestrację przepływów między nimi i publiczne ogłaszanie danych przez Prezesa GUS. W ramach procedur ostrożnościowych i sanacyjnych ustawa o finansach publicznych wprowadza proceduralną „ścieżkę dojścia” do limitów konstytucyjnych, wraz z odpowiednimi konsekwencjami prawnymi. Przy pierwszym przedziale w granicach 50-55% wartości relacji długu publicznego do PKB (który zresztą, co podkreślono wyżej, występuje w Polsce w stosunku do budżetów państwa w ostatnich latach) Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej o relacji deficytu do dochodów budżetu w wysokości nie wyższej niż w bieżącym roku. Taka sama relacja i jej limit obowiązuje w budżecie każdej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od wielkości w nich zawartych. Przy drugim progu (55-60%) relacje dług - PKB mają być odpowiednio niższe, zmniejszane w jednostkach samorządowych o odpowiedni współczynnik. Osiągnięcie górnego limitu 60%, a zwłaszcza jego przekroczenie, oznacza naruszenie przepisów Konstytucji, a więc powinno powodować podanie się do dymisji Rady Ministrów i pociągnięcie jej członków do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu na podstawie art. 198 Konstytucji RP (co oczywiście nie rozwiązuje problemu nadmiernego zadłużenia). Tymczasem ustawa proponuje: • zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji, • bezwzględną równowagę finansową w projekcie ustawy budżetowej, • uruchomienie w ciągu miesiąca przez Radę Ministrów programu sanacyjnego określonego w ustawie (dla sektora samorządowego ustawa nie przewiduje konieczności opracowania żadnych programów sanacyjnych). Procedury sanacyjne przewidują: obowiązek podania przyczyn naruszenia limitowanych relacji, opracowanie programu przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do ograniczenia limitu konstytucyjnego, uwzględniającego analizę tego limitu oraz trzyletnią prognozę relacji państwowego długu publicznego do PKB, wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne zawieszone są przez ustawę w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Możliwości takiego ograniczenia nie przewiduje jednak Konstytucja RP. Procedury przyjęte w ustawie, obejmujące zarówno jednostki państwowe (długi Skarbu Państwa), jak i samorządowe, nie wydają się dolegliwe dla organów rządowych. W szczególności nieuciążliwy wydaje się zaproponowany program sanacyjny, który jest opracowywany rokrocznie w podobnej formie, na podstawie innej dyspozycji ustawy, jako część uzasadnienia do ustawy budżetowej. Trudności może wywołać jednak zastosowanie procedur ostrożnościowych dla małych, jeśli chodzi o wielkość ich dochodów budżetowych, podmiotów sektora finansów publicznych, w szczególności dla jednostek samorządowych, na które spadać może ciężar zadłużenia państwowego, jak i silniejszych finansowo budżetów samorządowych, ograniczając ich możliwości inwestycyjne w budżecie roku planowanego. W 2004 r. Komisja Europejska stwierdziła, iż ponieważ deficyt sektora general government w Polsce wyniósł 4,1% PKB, wzrósł w 2004 r. i tym samym przekroczył referencyjną wartość 3%, a przyczyną przekroczenia wartości referencyjnej nie były wydarzenia nadzwyczajne leżące poza kontrolą władz polskich ani nie było ono rezultatem recesji, w lipcu 2004 r. Rada ECOFIN (ministrów finansów i gospodarki krajów UE) wydała rekomendacje, zgodnie z którymi Polska powinna zlikwidować nadmierny deficyt najpóźniej w 2007 r., co jest spójne z przedstawionym przez Polskę w maju 2004 r. Programem Konwergencji. Rada stwierdziła m.in., że Polska powinna ograniczyć nadmierny deficyt 101/231 tak szybko, jak to jest możliwe do poziomu prognozowanego w Programie Konwergencji przyjętym przez Radę Ministrów w kwietniu 2004 r. Polska podtrzymuje swe zobowiązania. Ograniczeniu wielkości zadłużenia sprzyja również zakaz przekroczenia limitów przyrostu zadłużenia na dany rok określonych w ustawach budżetowych. Przyrost zadłużenia z tytułu emisji i wykupu skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym jest określany w nich corocznie. Zgodnie z ustawą Minister Finansów sprawuje kontrolę nad poziomem długu sektora finansów publicznych. W przypadku długu Skarbu Państwa dysponuje instrumentami pozwalającymi na bezpośrednie zarządzanie długiem, w stosunku zaś do pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych niezależnych w zakresie form zaciągania zobowiązań jego oddziaływanie może mieć charakter jedynie pośredni. 2.2. Deficyt budżetowy 2.2.1. Ujęcie ekonomiczne Dług publiczny tworzą skumulowane zobowiązania m.in. z tytułu deficytów budżetowych planowanych i realizowanych w budżecie państwa i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Podczas gdy dług publiczny dotyczy okresu wieloletniego i powstaje poprzez nawarstwianie się w ciągu tego okresu różnorodnych zobowiązań finansowych, deficyt budżetowy związany jest z rokiem budżetowym i dotyczy zobowiązań zaciąganych w formie przychodów w ramach danej gospodarki budżetowej (budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Wzrost lub obniżanie rozmiarów długu publicznego są więc związane bezpośrednio z wielkością deficytu budżetowego planowanego w ustawie (uchwale) budżetowej, a następnie wykonanego. Różnicę między dochodami i wydatkami budżetowymi ustalonymi dla okresu rozliczeniowego nazywa się wynikiem (saldem) budżetowym. Dodatni wynik finansowy stanowi nadwyżkę budżetową, ujemny jest deficytem budżetowym. W ujęciu stosowanym w Unii Europejskiej za deficyt uważa się sumę pożyczek netto zaciągniętych w danym roku, czyli różnicę między przyrostem zadłużenia brutto a przyrostem należności i innych aktywów sektora publicznego. Deficyt ten jest pojęciem szerszym, obejmującym nie tylko deficyt budżetu państwa, ale także deficyt innych podmiotów sektora publicznego - samorządu terytorialnego, funduszy celowych, w szczególności funduszy ubezpieczeń społecznych itd. W ujęciu ekonomicznym rozróżnia się dwa rodzaje salda (w tym deficytu) sektora publicznego: saldo (deficyt) pierwotne, wyjściowe, będące saldem (deficytem) rzeczywistym w danym okresie, oraz saldo (deficyt) konwencjonalne, oficjalne. Deficyt pierwotny ukazuje, jak kształtowałoby się saldo budżetowe, gdyby nie zachodziła konieczność sfinansowania kosztów związanych z istniejącym długiem publicznym. Wystąpienie ujemnego salda pierwotnego świadczy o rzeczywistej nierównowadze budżetowej i przekroczeniu granicy bezpieczeństwa w zakresie długu publicznego (w Polsce tylko w latach 1991-1993 saldo pierwotne było ujemne, od 1994 r. - jest dodatnie). Pojęcie deficytu konwencjonalnego wskazuje na zależność między kategorią deficytu i długu publicznego, choć dług ten nie jest konsekwencją jedynie finansowania deficytów w drodze zaciągania pożyczek. Może on wzrastać przy zrównoważonym budżecie, gdy znaczna jego część jest nominowana w walutach obcych, a waluta krajowa podlega dewaluacji. Istotną rolę odgrywają wówczas różnice kursów wynikające z przeliczenia kwoty długu w walutach obcych na złote po kursie wyższym w stosunku do poziomu z początku okresu rozliczeniowego. Zależność między długiem publicznym państwa a deficytem konwencjonalnym przedstawić można w następujący sposób: budżetu państwa w ujęciu d=W+rxD-P gdzie: d - deficyt budżetu państwa W - wydatki o charakterze nabywczym (na dobra i usługi) i transferowym r - średnia stopa procentowa obsługi długu publicznego państwa 102/231 D - rozmiary długu publicznego państwa P - daniny na rzecz budżetu państwa. Zależność ta jest podstawą modelu służącego do zarządzania długiem publicznym - opracowania prognozy długu publicznego i obliczania kosztów jego obsługi. W uzasadnieniu do projektu budżetu państwa pojawiło się pojęcie deficytu ekonomicznego. Wprowadzone określenie deficytu ekonomicznego to pojęcie analityczne, oddające treści ekonomiczne, w szczególności wpływ finansów publicznych na kształtowanie się oszczędności prywatnych. Używają go ekonomiści i politycy, lecz jest ono wieloznaczne. Poziom tego deficytu może być bowiem różną wielkością, w zależności od tego, jakie elementy wchodzą w jego skład. Metodę pomiaru i wielkości wchodzące w jego skład określił po raz pierwszy w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2001 r. Minister Finansów. Należy podkreślić, iż określenie i sposób pomiaru deficytu ekonomicznego nie zostały wprowadzone do obowiązującego prawa. Deficyt ekonomiczny jest obliczany jako deficyt kasowy (związany z przepływem gotówki) sektora finansów publicznych zweryfikowany o różne w poszczególnych latach płatności np. o: • powiększony o kwotę wypłat rekompensat dla emerytów i rencistów oraz z tytułu zaniechania waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej w latach 1991-1992 (traktowane są jak wydatek choć w rzeczywistości są rozchodami, gdyż oddziałują na popyt, powodując wzrost potrzeb pożyczkowych budżetu państwa), • część szczególnych przychodów (np. 2001 r. z licencji na telefonię komórkową III generacji Universal Mobile Telecommunications System, skrót - UMTS), a z drugiej strony: • zmniejszony w stosunku do deficytu sektora publicznego o wielkość środków przekazywanych w formie dotacji dla ZUS na zrekompensowanie ubytku dochodów z tytułu przekazywania części składek do otwartych funduszy emerytalnych tzw. II filara (nie generują one bowiem popytu, tylko oszczędności). Są to więc także koszty obsługi długu zapłaconego OFE, skarbowe papiery wartościowe (środki te są wydatkami budżetu państwa) oraz środki zgromadzone w danym roku w Funduszu Rezerwy Demograficznej i niektóre środki z prywatyzacji. Tak obliczony deficyt uwzględniać powinien rzeczywisty poziom wpływu działalności finansowej podmiotów sektora publicznego na oszczędności. Jego wielkość wynosiła w 2000 r. - 2,0% PKB, 4,5% PKB w 2001 r., w 2002 r. - 5,5% PKB. Jednakże należałoby go podwyższyć konsekwentnie o wszystkie przychody wpływające również na wydatki konsumpcyjne, zmniejszając oszczędności; nie uwzględnia on również absorbującej oszczędności krajowe spłaty długu zagranicznego netto (która może następować tylko z oszczędności krajowych), a także przychodów z prywatyzacji. Po uwzględnieniu tych wpływów budżetowych wielkość deficytu ekonomicznego przekroczyłaby poziom 3% PKB - limitu, który stanowi podstawowe, opisane wyżej kryterium oceny polityki budżetowej i wiarygodności państwa dla krajów członkowskich Unii Europejskiej, występujące w Traktacie ustanawiającym WE. W 2003 r. wyniósł on 5,2%, zaś w 2004 r. 6,3% PKB. Ten rodzaj deficytu - będący dobrym wskaźnikiem mierzącym wpływ sektora finansów publicznych na poziom oszczędności krajowych - nie jest więc już korzystnym kryterium dla prezentacji i dokonywania porównań międzynarodowych. Lepiej przedstawia się poziom deficytu mierzony według zasad ESA 95 (por. wyżej). 2.2.2. Ujęcie prawne Różnicą między dochodami a wydatkami jest nadwyżka lub deficyt. Deficyty określane są więc jako forma tej różnicy, która powstaje, gdy wydatki są wyższe niż dochody. Ustawa o finansach publicznych rozróżnia dwa rodzaje deficytów: • deficyty budżetowe, • deficyt sektora finansów publicznych. Deficyty budżetowe powstają w: • budżecie państwa, • budżetach jednostek samorządu terytorialnego. 103/231 Deficyt budżetu państwa określony jest jako forma różnicy (ujemnej) między dochodami a wydatkami budżetu państwa. Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi - odpowiednio - ujemną różnicę między dochodami i wydatkami budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych nie zalicza wpływów rejestrowanych jako przychody lub rozchody ze źródeł pożyczkowych do dochodów lub wydatków, a tym samym nie ujmuje tych operacji finansowych przy obliczaniu wielkości deficytu. Do tego obliczenia włącza się jedynie definitywne operacje finansowe, a wyłącza różnicę wynikającą z operacji czasowych. Nie ujmuje się również jako kategorii dochodów budżetowych wpływów z prywatyzacji majątku publicznego ani nadwyżek budżetowych z lat ubiegłych, będących formą przychodów budżetowych. Wpływy te powinny w zasadzie jedynie pokrywać deficyt budżetowy. Ponadto przy obliczaniu wielkości deficytu budżetowego nie są uwzględniane środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi; nie mogą one także finansować deficytu budżetowego. Zgromadzone środki przychodów zmniejszone o sumę rozchodów stanowią źródło finansowania deficytu. Nadwyżka przychodów nad rozchodami umożliwia więc pokrycie nadwyżki wydatków nad dochodami (luki w budżecie stanowiącej deficyt). Przychody ustawy budżetowej na 2004 r. w wysokości 320 544 mln zł pozwalały, po sfinansowaniu płatności rozchodów, w kwocie 275 244 zł, na pokrycie deficytu budżetu państwa w wysokości 45 300 mln, który stanowi różnicę między tymi wielkościami. Inaczej - deficyt budżetu państwa oraz rozchody (w tym tzw. prefinansowanie wydatków) stanowią kategorię, zwaną w ustawie o finansach publicznych „potrzebami pożyczkowymi budżetu państwa”. Deficyty pokrywane są jedynie z wymienionych przez ustawę źródeł przychodów (art. 64 ust. 2 i art. 112 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Należy uznać, że katalog ustawowych źródeł jest zamknięty. Deficyt budżetu państwa finansowany jest przychodami pochodzącymi: - ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym, - z kredytów, - z pożyczek, - z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, - z nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych. Jednostki samorządu terytorialnego jako źródło pokrywania deficytu mogą wykorzystywać również dodatkowo inną kategorię: wolne środki jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wynikającej z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Jako wolne środki traktowane są wszelkie nadwyżki na rachunku bieżącym budżetu, w tym z tytułu rozliczeń kredytów i pożyczek. Jest to nowo wprowadzony sposób finansowania, nieuzasadniony bowiem okazał się wymóg zaciągania kredytów lub pożyczek w nowym roku budżetowym w sytuacji, gdy na rachunku budżetowym występowały przychody z lat poprzednich. Ponadto w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego ustawa nie przewidywała pierwotnie w zasadzie zaciągania kredytów w bankach zagranicznych, obecnie jednak w związku z koniecznością dostosowania prawa polskiego do przepisów prawa Unii Europejskiej usunięto to ograniczenie; ustawa nie określa rodzaju rynku (krajowy lub zagraniczny), na którym może być dokonywana sprzedaż komunalnych papierów wartościowych. Do początku lat dziewięćdziesiątych NBP pokrywał deficyt budżetowy w sposób automatyczny, ale w następnych latach pokrycie i wysokość deficytu finansowanego przez NBP były już przedmiotem negocjacji. Konstytucja RP w 1997 r. zawarła zakaz finansowania deficytu przez bank centralny (w drodze emisji pieniądza, jak również z jego zasobów). Przepis ten nie dopuszcza więc finansowania budżetu w drodze tzw. renty emisyjnej, polegającej na możliwości wzrostu w określonym stopniu emisji w związku ze wzrostem popytu na pieniądz w gospodarce. Ten sposób równoważenia budżetu uznany został słusznie za inflacjogenny, powodujący spadek siły nabywczej pieniądza, czy szerzej wprowadzający destabilizację gospodarki budżetowej i rynku pieniężnego. Deficyty budżetowe są wielkością limitowaną, której nie można przekroczyć w danym roku budżetowym. Ich wysokość określają każdego roku ustawy budżetowe. Wysokość ta nie powinna 104/231 przekroczyć 3% PKB, zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, obowiązującym w państwach Unii Europejskiej. W Polsce deficyt budżetu państwa odpowiadał przez wiele lat tym normom - po istotnym obniżeniu deficytu budżetowego państwa w 1993 r. utrzymywał się on przez następne lata na poziomie 2,5-2,7% PKB (w relacji do PKB deficyt budżetu państwa wynosił w 1992 r. - 6,01%, w 1993 r. - 2,78%, w 1994 r. - 2,73%, w 1995 r. - 2,58%, w 1996 r. - 2,51%), a następnie mimo zaplanowania na poziomie 2,8% w 1997 r. faktycznie, w wykonaniu budżetu spadł do wysokości 1,34% PKB, aby wzrosnąć w 1998 r. do 2,4%, w 1999 r. - 2,0% i w 2000 r. - 2,2%. W latach następnych wystąpiło załamanie dobrych trendów w równoważeniu finansów publicznych - deficyt w 2002 r. zwiększono do 5,1% PKB, w 2003 r. do 4,8% PKB. Wykonanie w 2003 r. było niższe w stosunku do ustawy budżetowej o 1,7 mld zł (4,5% PKB). W następnych latach planowano stopniową redukcję deficytu budżetowego. W planie budżetu na 2004 r. był on przewidziany w wysokości 5,3%, a zrealizowany został również na niższym poziomie (4,7%), w 2005 r. - obliczany według metodologii krajowej obniżony został do 3,3% PKB (wykonanie) i taką samą relację przewiduje się na 2006 rok. System Europejskich Rachunków Narodowych i Regionalnych 1995 r. (ESA 95) zawiera jednolite dla wszystkich państw członkowskich zasady rejestracji przepływów i stanów budżetowych, w tym deficytów, oraz wyznacza granice sektora instytucji rządowych i samorządowych. W zasadzie zakres sektora według ESA 95 jest zgodny z ramami ustawy o finansach publicznych z pewnymi wyjątkami, wynikającymi z charakteru operacji ekonomicznych przeprowadzanych przez te jednostki. Wyjątkami tymi są: otwarte fundusze emerytalne, które są elementem należącym do sektora instytucji publicznych (rządowych i samorządowych), podczas gdy według metodologii unijnej są klasyfikowane poza sektorem (definicje zawarte w regulacjach UE opracowane zostały w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych, gdy nie działały jeszcze kapitałowe systemy ubezpieczeń emerytalnych będące odpowiednikiem otwartych funduszy emerytalnych). Agencja Rynku Rolnego, która nie wchodziła w skład sektora instytucji rządowych i samorządowych, po wejściu Polski do Unii Europejskiej została zakwalifikowana do tego sektora i obecnie zgodnie z ustawą o finansach publicznych jest elementem sektora finansów publicznych, oraz jednostki badawczo-rozwojowe, które nie są w większości finansowane ze środków budżetu państwa oraz mają dużą autonomię w podejmowaniu decyzji gospodarczych nie są zaliczone do sektora według zasad ESA 95, natomiast są do niego włączone zgodnie z metodologią krajową. W przypadku szacowania deficytu w Unii Europejskiej stosuje się odmienne zasady niż w metodologii polskiej. Główna różnica w obliczaniu deficytu według metodologii Unii Europejskiej oraz metodologii krajowej dotyczy odmiennej koncepcji rachunkowej. Według metodologii europejskiej wszystkie transakcje są prezentowane memoriałowo w momencie ich powstania, w Polsce zaś obowiązuje baza kasowa, tzn. transakcje są rejestrowane w momencie faktycznego przepływu środków pieniężnych. Ewentualne zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin płatności minął, a które nie są umorzone lub przedawnione), w tym zaległości z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne są wykazywane w wysokości możliwej do ściągnięcia. Ponadto kwota rekompensująca ubytek składki w FUS zaksięgowana jest po stronie rozchodów budżetu państwa, podczas gdy w UE klasyfikowana jest jako wydatek budżetu państwa. Dlatego też wynik budżetu państwa w 2004 r. według metodologii unijnej wynosi -5,7% PKB. Z kolei, jeżeli uznano by otwarte fundusze emerytalne za część nienależącą do sektora finansów publicznych to ujemny wynik budżetowy zwiększyłby się do -7,2% PKB (po wyłączeniu dodatniego wyniku OFE w wysokości 1,5% PKB). Ta metoda prezentacji jest niekorzystna dla Polski. Tym bardziej że oznacza możliwość inwestowania przez OFE do 1/3 swych aktywów. Kategorią podstawową, umożliwiającą ocenę gospodarki budżetowej, leżącą u podstaw regulacji Unii Europejskiej i zapewniającą porównywalność tych kategorii w poszczególnych państwach i w poszczególnych latach, są rozmiary deficytu całego sektora finansów publicznych, a nie sam deficyt budżetu państwa. Deficyt sektora finansów publicznych jest ujemną różnicą między dochodami publicznymi (przed 2006 r. powiększonymi o bezzwrotne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych) a wydatkami publicznymi w danym okresie rozliczeniowym (według ustawy o finansach publicznych). Jest zsumowaniem sald deficytów budżetu państwa, jednostek samorządowych, funduszy celowych, NFZ i innych podmiotów publicznej gospodarki budżetowej określanych mianem jednostek sektora finansów publicznych. Deficyt ten ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między podmiotami tego sektora, czyli po „oczyszczeniu” wzajemnych płatności między jednostkami sektora (np. płatności subwencji ogólnej lub dotacji z budżetu państwa stanowiących wydatek tego budżetu, a dochód jednostek samorządu terytorialnego). Każdy z podmiotów sektora publicznego (segmentów, podsektorów, części finansów publicznych), prowadząc swą gospodarkę finansową, osiąga dochody lub uzyskuje przychody i dokonuje wydatków, a rezultaty wyrażone są w postaci ich wyników finansowych (sald), których suma wyraża wynik (saldo) całego sektora. Jednocześnie każdy z nich jest w różnorodny sposób powiązany finansowo z 105/231 budżetem państwa, będącym podmiotem centralnym. Ogół tych powiązań to swego rodzaju system naczyń połączonych poprzez budżet państwa, który dokonuje transferu (redystrybucji) środków finansowych, umożliwiając również przesuwanie deficytu budżetu państwa na inne podmioty sektora. Sumowanie sald jest proste przy przepływach bezzwrotnych - dotacjach z budżetu państwa lub daninach na jego rzecz. Zmieniając formę finansowania na zwrotną, zniekształca się natomiast wynik budżetu państwa. Ograniczając np. podmiotom pozabudżetowym należną im do sfinansowania ich wydatków dotację, zmniejsza się deficyt budżetowy; ten sam efekt powoduje udzielenie im z budżetu bezpośredniej pożyczki, kredytu czy emisja na ich rzecz obligacji skarbowych (tzw. obligacji restrukturyzacyjnych) zamiast dotowania. Zwrotne formy umożliwiają odroczenie płatności w czasie i ukrycie deficytu, dotacja bowiem to wydatek, który zwiększa deficyt, pożyczka zaś jest kategorią rozchodów i przychodów (operacją „spod kreski”), niepowiększającą deficytu. Jednak w celu zgromadzenia środków niezbędnych na udzielenie pożyczki budżet powiększa dług. Pożyczkę następnie należy zwrócić wraz z odsetkami będącymi wydatkiem dłużnika. Jednak często w praktyce polskiej ostatnich lat pożyczki budżetowe umarzano lub odraczano, przesuwając na następne lata jej płatność („rolując” je). Była i jest to praktyka budżetowa w stosunku do ZUS, Kas Chorych i NFZ, Funduszu Pracy i innych funduszy celowych oraz agencji państwowych, umożliwiająca przerzucenie deficytu budżetu na te inne podmioty lub w czasie. Zniekształcenia wielkości deficytu budżetowego lub sektora finansów publicznych dokonywano poprzez pomijanie niektórych jego kategorii. Na przykład według pisma Ministerstwa Finansów z 30 czerwca 1999 r. w przypadku jednostek samorządu terytorialnego sposób liczenia nie uwzględniał zobowiązań niektórych osób prawnych, zobowiązań instytucji kultury (np. teatrów, muzeów, bibliotek, domów kultury, oper), samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (np. szpitali, przychodni, zakładów leczniczych, sanatoriów lekarskich, poradni, żłobków, pogotowia ratunkowego), które z chwilą ich likwidacji stają się z mocy ustawy zobowiązaniami organu, który utworzył te jednostki. Według założeń polityki gospodarczej państwa, sformułowanych w dokumencie programowym rządu „Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego. Polska 2000-2010”, deficyt sektora finansów publicznych miał zostać wyeliminowany do 2003 r. Oczekiwano zarazem, że likwidacja deficytu spowoduje 3% wzrostu oszczędności. Jednakże wielkość tego deficytu od 2000 r. planowana jest powyżej limitu TWE. Stąd też od 2000 r. w polityce budżetowej pojawiło się, opisane wyżej, nowe - korzystniejsze z punktu widzenia prezentacji wskaźników budżetowych - pojęcie tzw. deficytu ekonomicznego i konwencja obliczeniowa, w wyniku której deficyt sektora okazał się stosunkowo niewysoki. Po 2003 r. ten sposób obliczania i prezentacji deficytu okazał się z kolei niekorzystny, gdyż jego kwota gwałtownie wzrosła (por. niżej). Tablica 4 przedstawia kształtowanie się deficytu podsektora rządowego i samorządowego finansów publicznych. Tablica 4. Deficyt sektora finansów publicznych w latach 2003-2005 Źródło: Opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów i GUS, 2004. Skorygowany memoriałowy wynik uwzględniał głównie korekty z tytułu przeklasyfikowania przychodów z prywatyzacji (w jednostkach pozabudżetowych budżetu państwa i samorządu terytorialnego) oraz korekty przychodów ze składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o historyczny poziom ściągalności (w zakresie funduszy ubezpieczeń społecznych). Skorygowany memoriałowy wynik pozostałych elementów sektora obejmuje wynik agencji państwowych, Polskiej Akademii Nauk, Narodowego Funduszu Zdrowia oraz państwowych: szkół wyższych, instytucji kultury i zakładów opieki zdrowotnej. Wyłączone zostały jednostki badawczorozwojowe. W dostosowaniach zakresu sektora ujęto wynik otwartych funduszy emerytalnych. Dostosowania metodologiczne obejmowały: zmianę stanu zobowiązań (wartość narosłych w danym roku zobowiązań wymagalnych jednostek sektora), zmianę stanu należności (głównie wartość narosłych w danym roku należności podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa, należności z tytułu poręczonych i spłaconych kredytów, z tytułu tzw. collaterali zabezpieczających obligacje Brady'ego, z tytułu wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych), koszty obsługi długu Skarbu Państwa netto (różnica między kosztami narosłymi w danym roku a zapłaconymi w danym roku) oraz pozostałe korekty (głównie korekta wpłat z zysku NBP związana z wyłączeniem z dochodów budżetu kwot wynikających z przeszacowania rezerw oraz z tytułu różnic kursowych, przeklasyfikowanie od 2004 r. transferów z budżetu państwa do FUS z tytułu ubytku składki). Podsumowując, przykładem ilustrującym wielość metod i wyników obliczeń może być różnie określana wysokość deficytu budżetu państwa w stosunku do PKB na 2004 r. - 5,3% w ujęciu kasowym, według 106/231 metodologii UE - 5,7%, deficyt ekonomiczny to wielkość 6,3% PKB (tyle też wynosi deficyt sektora finansów publicznych), zaś po wyłączeniu OFE - 7,2% PKB. Niekorzystna struktura w wydatkach sektora (duży udział wydatków obowiązkowych, tzw. zdeterminowanych) oraz wysokie obciążenie związane z potrzebą współfinansowania programów unijnych i składka do budżetu unijnego spowodowały w 2004 i 2005 r. wzrost deficytu według kryteriów UE. Tablica 5. Deficyt sektora finansów publicznych w latach 2005-2008 Źródło: Opracowanie na podstawie danych Ministra Finansów, 2005. Dostosowania metodologiczne to korekta wpłat z zysku NBP związana także z wyłączeniem z dochodów operacji umorzenia długu. Na dostosowania do memoriału składają się głównie koszty obsługi długu Skarbu Państwa netto (różnica między kosztami narosłymi w danym roku a zapłaconymi w danym roku) oraz dostosowanie podatków i składek do memoriału, z uwzględnieniem podatków i składek, które nie zostaną ściągnięte. Procedura unikania nadmiernych deficytów budżetowych przewidziana w art. 104 TWE oraz w Protokole nr 5, załączonym do Traktatu z Maastricht, została uregulowana także w pakiecie trzech aktów prawnych, stanowiących dokument zwany Paktem Stabilności i Wzrostu. Pakt ten jest zbiorem postanowień wykonawczych do Traktatu. Obejmuje on dwie kategorie regulacji: o charakterze prewencyjnym i dyscyplinującym (sankcyjnym). Jest to rozporządzenie Rady dotyczące kontroli (monitorowania) przez Radę programów stabilności z 7 lipca 1997 r.. Nakłada ono na kraje Unii obowiązek corocznego przedstawiania Komisji i Radzie zaktualizowanych programów stabilizacji gospodarczej lub zbieżności. Prognozy powinny w szczególności zawierać informacje o sposobach równoważenia budżetów w skali roku i poziomie długu publicznego (o sytuacji makroekonomicznej, analizę jej wpływu na poziom równowagi). Rada, na podstawie oceny Komisji, może zwrócić się do danego państwa o korektę programu oraz udzielić zaleceń w sprawie przyjęcia środków zaradczych w celu zmiany polityki budżetowej (szerzej w rozdziale VI). Inne rozporządzenie z 7 lipca 1997 r. wprowadza procedury obowiązujące w przypadku nieprzestrzegania przez państwo członkowskie uczestniczące w Unii Gospodarczej i Walutowej przepisów dotyczących dyscypliny budżetowej oraz sankcje finansowe stosowane przez Radę. Rada ocenić może okoliczności związane z przyczynami tworzenia nadmiernych deficytów i zwolnić kraj z tych kar finansowych (jest nią np. obowiązek wpłacenia nieoprocentowanego depozytu, który może nie zostać zwrócony). Szczególnym aktem prawnym o charakterze deklaracji jest także uchwała Rady w sprawie wzrostu i zatrudnienia, której celem jest doprowadzenie poprzez współpracę instytucji UE z krajami członkowskimi do zwiększenia zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i ograniczenia deficytów budżetowych. 3. Źródła finansowania 3.1. Finansowanie deficytu i długu państwowego Rodzaje źródeł pokrycia finansowego (finansowania) deficytu budżetu państwa i ich wielkości w danym roku określa ustawa budżetowa, a źródła pokrycia deficytu poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich wielkość - uchwały budżetowe. Rodzaje tych źródeł (sposobów finansowania) i limity zadłużenia są przedmiotem zainteresowania polityki zarządzania długiem publicznym prowadzonej przez Ministra Finansów. Upoważnienie dla Ministra Finansów do zarządzania długiem publicznym, w tym do finansowania deficytu budżetu państwa, zawierają ustawy o Radzie Ministrów z 8 sierpnia 1996 r. oraz o urzędach i izbach skarbowych z 21 czerwca 1996 r., a dla zarządów i rad gmin (w zakresie emisji obligacji i innych papierów wartościowych) tzw. ustawy ustrojowe (wymienione w rozdziale IV). Powtarza je ustawa o finansach publicznych. Różnorodne upoważnienia na dany rok zawierają też ustawy budżetowe oraz ustawy o charakterze epizodycznym (np. ustawy o wykonywaniu budżetu państwa w danym roku wprowadzające upoważnienie dla Ministra Finansów do sprzedaży aktywów finansowych zwolnionych w wyniku operacji przedterminowego wykupu zadłużenia zagranicznego). Kontrolę przestrzegania limitu długu publicznego (według ustawy o finansach publicznych państwowego długu publicznego) sprawuje Minister Finansów. Zobowiązany jest on również do ustalania strategii zarządzania długiem Skarbu Państwa (długiem państwa), prezentowanej Sejmowi wraz z uzasadnieniem do projektu ustawy budżetowej, oraz trzyletniej strategii oddziaływania na dług publiczny (nazwany w ustawie długiem sektora finansów publicznych). Opracowując trzyletnią strategię, uwzględnia w szczególności: uwarunkowania zarządzania długiem (związane ze 107/231 stabilnością makroekonomiczną gospodarki), analizę poziomu państwowego długu publicznego, prognozy jego poziomu oraz koszty obsługi długu Skarbu Państwa, a także struktury zadłużenia. Strategię tę zatwierdza Rada Ministrów i przedstawia ją corocznie Sejmowi. Minister Finansów wykonuje wszelkie czynności prawne i faktyczne związane z pozyskiwaniem środków finansujących potrzeby pożyczkowe budżetu państwa, a także obsługą zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych oraz zaciąganych kredytów i pożyczek, zarządza wolnymi środkami budżetu państwa oraz aktywami finansowymi (składnikami majątku trwałego, obrotowego oraz rozliczeniami międzyokresowymi), w szczególności operacjami na rynkach finansowych w celu optymalizacji polityki zarządzania długiem państwa. Jest upoważniony do zaciągania i spłaty w imieniu Skarbu Państwa kredytów i pożyczek oraz podpisuje w imieniu rządu umowy międzynarodowe, dotyczące ich zaciągnięcia. Operacje o charakterze pożyczkowym (kredytowym) oraz sprzedaż skarbowych papierów wartościowych mające na celu sfinansowanie deficytu budżetowego mogą być dokonywane na rynku finansowym, który dzieli się na rynek pieniężny i kapitałowy. Na rynku finansowym przedmiotem obrotu jest pieniądz w formie prawa do jego czasowego wykorzystania. Jak na każdym rynku, podstawowym jego wyznacznikiem jest podaż i popyt, które tu decydują o kosztach czasowego udostępnienia środków pieniężnych w formie np. kredytu. Kosztem tym jest wysokość stopy procentowej. Poziom stopy procentowej zależy od wysokości stopy procentowej określonej przez Radę Polityki Pieniężnej oraz wielkości rezerw obowiązkowych banków komercyjnych, utrzymywanych w banku centralnym przymusowo, na podstawie decyzji banku centralnego. Cena papierów wartościowych (walorów) określana jest mianem ich kursu. Rynkiem pieniężnym jest system obrotu instrumentami finansowymi opiewającymi wyłącznie na wierzytelności pieniężne. Na rynku pieniężnym realizowane są transakcje krótkoterminowe, zawierane za pośrednictwem krótkoterminowych instrumentów finansowych, z okresem zapadalności do roku, liczone od dnia ich wystawienia albo nabycia w obrocie pierwotnym. Umożliwiają one szybkie zainwestowanie krótkookresowych nadwyżek pieniężnych i zaciągnięcie krótkookresowych pożyczek. Rynek kapitałowy to rynek akcji i długoterminowych instrumentów dłużnych, takich jak wieloletnie kredyty, w szczególności hipoteczne, oraz papiery lokacyjne oferowane przez towarzystwa ubezpieczeniowe i fundusze powiernicze. Rynek finansowy, na którym dokonuje się transakcji papierami wartościowymi, dzieli się też na rynek pierwotny, tworzony przez emitentów i inwestorów po raz pierwszy kupujących (obejmujących) te walory, oraz rynek wtórny, na którym dokonuje się obrotu nimi (zamiany posiadanych papierów na środki pieniężne lub inne walory). Jedynie w sytuacji istnienia rynku wtórnego, w związku z możliwością zbycia instrumentów finansowych, może być zachowana ich płynność. Rynek wtórny podzielony jest na dwa rodzaje rynków: niepubliczny i publiczny. Rynek niepubliczny (prywatny) ma charakter niesformalizowany, transakcje kupna i sprzedaży są dokonywane bezpośrednio między klientami. Na rynku publicznym (regulowanym), na którym występuje większa liczba zainteresowanych inwestorów, obrót ma charakter zinstytucjonalizowany i dokonywany jest na giełdzie lub na rynku pozagiełdowym. Dopuszczenie papierów wartościowych do publicznego obrotu oznacza wyrażenie przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd zgody na ich wprowadzenie do tego obrotu. Obrót papierami wartościowymi może być dokonywany w formie transakcji natychmiastowych, czyli kasowych, lub transakcji terminowych, dokonywanych w określonym momencie w przyszłości. Ze względu na uczestników i wielkość transakcji rynek podzielić można na rynek hurtowy i detaliczny. Rynek hurtowy to rynek dużych transakcji, przeprowadzanych zwykle na rynkach międzybankowych, eurorynkach oraz rynkach emisyjnych (pierwotnych). Działają na nim głównie inwestorzy instytucjonalni, dysponujący dużymi funduszami - banki, duże przedsiębiorstwa, spółki prawa handlowego, fundusze inwestycyjne (w tym powiernicze), firmy ubezpieczeniowe. Na rynku detalicznym dokonuje się drobnych transakcji finansowych, również przez osoby fizyczne. Instrumentami rynku finansowego są różnego rodzaju papiery wartościowe. Papier wartościowy jest dokumentem stwierdzającym istnienie określonego prawa majątkowego, a jego posiadanie jest niezbędną przesłanką realizacji tego prawa; prawo majątkowe polega na żądaniu spełnienia świadczenia na rzecz osoby legitymowanej papierem, na podstawie odpowiedniej treści tego dokumentu; świadczenie to zwalnia dłużnika, chyba że działał w złej wierze. Ustawodawca polski nie wprowadził ogólnej definicji papierów wartościowych. Kodeks cywilny w dziale II tytułu XXXVII zawiera regulację ramową - postanowienia właściwe wszystkim papierom wartościowym. Z kolei ustawa z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi posługuje się 108/231 zasadą numerus clausus, zgodnie z którą papierem wartościowym może być tylko dokument uznany przez ustawodawcę. Papierami wartościowymi są akcje, prawa poboru, prawa do akcji, warranty subskrypcyjne, kwity depozytowe, obligacje, listy zastawne, certyfikaty inwestycyjne i inne zbywalne papiery wartościowe, w tym inkorporujące prawa majątkowe odpowiadające prawom wynikającym z akcji lub z zaciągnięcia długu, wyemitowane na podstawie właściwych przepisów prawa polskiego lub obcego oraz inne zbywalne prawa majątkowe, które powstają w wyniku emisji, inkorporujące uprawnienie do nabycia lub objęcia papierów wartościowych określonych powyżej, lub wykonywane poprzez dokonanie rozliczenia pieniężnego (prawa pochodne). Instrumentami finansowymi są także niebędące papierami wartościowymi: tytuły uczestnictwa w instytucjach zbiorowego inwestowania, instrumenty rynku pieniężnego, finansowe kontrakty terminowe, oraz inne równoważne instrumenty finansowe rozliczane pieniężnie, umowy forward dotyczące stóp procentowych, swapy akcyjne, swapy na stopy procentowe, swapy walutowe, opcje kupna lub sprzedaży instrumentów finansowych, opcje na stopy procentowe, opcje walutowe, opcje na takie opcje, oraz inne równoważne instrumenty finansowe rozliczane pieniężnie, prawa majątkowe, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od wartości oznaczonych co do gatunku rzeczy, określonych rodzajów energii, mierników i limitów wielkości produkcji lub emisji zanieczyszczeń (pochodne instrumenty towarowe), inne instrumenty, jeżeli zostały dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym na terytorium państwa członkowskiego lub są przedmiotem ubiegania się o takie dopuszczenie. Wiele rodzajów instrumentów finansowych, w tym papierów wartościowych występujących w obrocie prawnym można klasyfikować według różnych kryteriów. Jedną z grup papierów wartościowych są skarbowe papiery wartościowe oraz papiery wartościowe jednostek samorządu terytorialnego (nazywane też komunalnymi papierami wartościowymi). Ustawa o finansach publicznych określa pojęcie skarbowego papieru wartościowego jako papieru wartościowego, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem wobec właściciela takiego papieru i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. Papiery mające charakter pieniężny emituje lub wystawia Minister Finansów, o charakterze niepieniężnym - emituje Minister Skarbu Państwa w porozumieniu z Ministrem Finansów. Za zobowiązania z nich wynikające odpowiada całym swoim majątkiem Skarb Państwa. Ze względu na pierwotny termin wykupu ustawa dzieli je na krótkoterminowe, do roku, w szczególności bony skarbowe, i długoterminowe, dłuższe niż rok, w szczególności obligacje skarbowe. Skarbowe papiery wartościowe są emitowane lub wystawiane w granicach limitu zadłużenia określonego w ustawie budżetowej. Limit zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego powinien być zawarty w prognozie długu, załączonej do budżetu tej jednostki. Stosowane w Polsce instrumenty finansujące dług sektora publicznego (w tym emitowane lub wystawione papiery wartościowe) mogą być klasyfikowane zgodnie z podziałem tego zadłużenia (por. pkt 2 niniejszego rozdziału); rozróżnienie ich trzeba więc powiązać z rodzajami tego zadłużenia. Zadłużenie państwa (nazywane w prawie państwowym długiem publicznym) dzieli się na: A. Zadłużenie sektora państwowego (podsektora rządowego) I. Zadłużenie budżetu państwa (nazywane zadłużeniem Skarbu Państwa) 1. Zadłużenie krajowe: a) skarbowe papiery wartościowe (dalej spw): • aktywne spw: - bony skarbowe, - obligacje: rynkowe o oprocentowaniu stałym (np. 2-letnie zerokuponowe, 10-letnie, 20-letnie), rynkowe o oprocentowaniu zmiennym (np. obligacje 7-letnie lub nominowane w USD) oraz obligacje oszczędnościowe; nierynkowe (np. obligacje restrukturyzacyjne i obligacje na zwiększenie funduszy własnych BGŻ oraz na wdrożenie umowy z Klubem Londyńskim); • pasywne spw - obligacje: - nominowana w USD z 1991 r., na wykup tzw. obligacji Brady'ego (nominowane w USD), b) pozostałe zadłużenie krajowe budżetu: 109/231 - długoterminowe rozliczenia NBP z budżetem (z tytułu skupionych rubli transferowych przez Bank Handlowy SA, a odkupionych przez NBP, którego wykup rozpocznie się dopiero w 2010 r., zadłużenie zaś z tego tytułu nie zmienia się), - bieżące rozliczenia z bankami (z tytułu wypłacanych premii gwarancyjnych, odsetek od kredytów mieszkaniowych, od kredytów na inwestycje centralne itp.), - z tytułu pokrywanych przez budżet przedpłat na samochody osobowe, - zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych (wydatki bieżące i inwestycyjne, głównie służby zdrowia), - z tytułu niepodwyższania płac w sferze budżetowej. 2. Zadłużenie zagraniczne: a) papiery wartościowe przeznaczone na rynki zagraniczne (obligacje Brady'ego oraz obligacje zagraniczne), b) kredyty (w tym największa część długu dotyczy wierzycieli zrzeszonych w ramach Klubu Paryskiego, a także w międzynarodowych instytucjach finansowych oraz w Banku Światowym). II. Zadłużenie pozostałego sektora państwowego (rządowego) z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek (agencji, fundacji, funduszy i innych jednostek sektora, np. Funduszu Pracy). B. Zadłużenie podsektora samorządowego z tytułu zaciągniętych kredytów i emisji obligacji komunalnych 1. Zadłużenie krajowe: a) dług z tytułu emisji papierów wartościowych, b) kredyty i pożyczki, c) pozostałe zobowiązania; 2. Zadłużenie zagraniczne: a) dług z tytułu emisji papierów wartościowych, b) kredyty i pożyczki, c) pozostałe zobowiązania. Ustawa o finansach publicznych określa bony skarbowe jako krótkoterminowy papier wartościowy oferowany do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywany według wartości nominalnej, po upływie okresu, na jaki został wyemitowany. Według rozporządzenia Ministra Finansów z 26 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków emitowania bonów skarbowych bony skarbowe są papierami wartościowymi na okaziciela. Sprzedawane i odkupywane są przez Ministra Finansów z dyskontem (obniżoną ceną) w drodze przetargów. NBP organizuje przetargi, prowadzi Centralny Rejestr Bonów Skarbowych jako agent emisji działający na podstawie umowy zawartej z Ministrem Finansów. Bony skarbowe emitowane są na cotygodniowych przetargach (aukcjach) przeprowadzanych przez NBP, dostępnych dla dużych inwestorów (status uczestnika przetargu uzyskują podmioty, które nabyły w ciągu ostatnich 3 miesięcy bony o wartości nominalnej wynoszącej przynajmniej 0,2% wartości wszystkich bonów sprzedanych na przetargach w tym okresie). Służą one przede wszystkim finansowaniu bieżącego deficytu budżetowego i utrzymywaniu płynności budżetowej w ciągu roku. Oferty otrzymane przez NBP są rozpatrywane i akceptowane przez Ministra Finansów, stosownie do ich ceny i potrzeb budżetu państwa. Ich termin spłaty jest różny - od 1 do 52 tygodni. Bony skarbowe są skarbowymi papierami wartościowymi dopuszczonymi do obrotu publicznego. W celu regulacji płynności systemu bankowego NBP prowadzi operacje na rynku wtórnym bonów skarbowych poprzez porozumienia w sprawie sprzedaży i odkupu. Rynek wtórny bonów skarbowych 110/231 jest rynkiem pozagiełdowym, nieregulowanym, a obrót bonami stanowi najbardziej płynną część rynku skarbowych papierów wartościowych - transakcje między zainteresowanymi podmiotami odbywają się bez ograniczeń prawnych czy uzyskiwania zezwoleń, a rozliczenia odbywają się w momencie zawarcia transakcji. Instytucja odkupu służy regulacji stanu i obiegu pieniądza w systemie finansowym państwa. Emitentem obligacji publicznych może być państwo (Skarb Państwa), związki prawa publicznego, w szczególności samorząd terytorialny, oraz podmioty prawa publicznego prowadzące działalność gospodarczą i posiadające osobowość prawną. Emisji dokonywanej przez Skarb Państwa nie dotyczy regulacja ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Ustawa ta ma natomiast zastosowanie do obligacji, których emitentami są jednostki samorządu terytorialnego, ich związki oraz miasto stołeczne Warszawa. Obligacje, których emitentem jest Skarb Państwa, nazywane są obligacjami skarbowymi. Zasady ich emisji określa ustawa o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów. Globalne kwoty obligacji (przychody, rozchody budżetu państwa i saldo z ich emisji danego roku), podobnie jak innych źródeł finansowania deficytu budżetowego, ustalają na dany rok ustawy budżetowe. Obligacje skarbowe są - według ustawy o finansach publicznych - papierami wartościowymi oferowanymi do sprzedaży w kraju lub za granicą, oprocentowanymi w postaci odsetek według wartości nominalnej albo powyżej tej wartości lub dyskonta, i wykupywanymi po upływie określonego okresu, na jaki została wyeminotwana, nie krótszego niż rok (365 dni). Stanowią one papier potwierdzający wierzytelność (emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, zwłaszcza wykupu obligacji), czym różnią się od akcji będących dowodem udziału ich posiadaczy w kapitale spółki akcyjnej i dających prawa do dywidendy. Pierwsze współczesne polskie obligacje skarbowe wyemitowano na mocy zarządzenia Ministra Finansów z 10 listopada 1989 r. w sprawie obligacji państwowych, wydanego na podstawie ustawy budżetowej. Obligacje te były środkiem zapłaty za akcje (udziały) Skarbu Państwa prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych. Od 1991 r. emitowano kolejne serie obligacji skarbowych, przeznaczone na spłatę zobowiązań Skarbu Państwa. Z następnymi latami wydłużał się ich horyzont czasowy, unowocześniały się ich formy, rozszerzał krąg adresatów i stopniowo stawały się one podstawowym instrumentem finansowania długu publicznego. Innymi rodzajami obligacji są obligacje restrukturyzacyjne, emitowane na podstawie ustawy z 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji przedsiębiorstw i banków oraz ustawy budżetowej na 1996 r., przeznaczone na zwiększenie funduszy własnych i rezerw banków oraz na zwiększenie funduszy własnych BGŻ, czyli adresowane do ograniczonego kręgu podmiotów uprawnionych. Szczegółowe warunki emitowania obligacji skarbowych określa rozporządzenie Ministra Finansów z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków emitowania obligacji skarbowych oferowanych na przetargach oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 8 września 1999 r. w sprawie warunków emitowania obligacji skarbowych przeznaczonych na zamianę zobowiązań Skarbu Państwa. Obligacje sprzedawane na przetargach organizowanych przez NBP przeznaczone są dla inwestorów instytucjonalnych będących bezpośrednimi uczestnikami Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych. Inne podmioty składają oferty zakupu za pośrednictwem uczestników przetargu. Zasady obrotu i sprzedaży są zróżnicowane. Mają one postać obligacji o stałej (jednolitej) bądź zmiennej stopie procentowej (papiery indeksowane lub tzw. floater, zależne od warunków rynku finansowego, których punktem odniesienia jest np. rentowność bonów skarbowych o określonych terminach wykupu lub wskaźnik inflacji) lub charakter premiowy (gdy kwota odsetek rozdysponowana zostaje wśród ograniczonej liczby wylosowanych papierów), bądź są zerokuponowe (nie są oprocentowane, dyskonto oznacza zakup obligacji za cenę mniejszą od ceny nominalnej, a zyskiem nabywców jest to, że kupowane są poniżej wartości nominalnej). Współczesne obligacje skarbowe są dematerializowane, co oznacza, że fakt nabycia lub zbycia jest jedynie odnotowany na rachunkach papierów wartościowych, a nabywca otrzymuje świadectwo depozytowe. Obligacje mogą być przedmiotem swobodnego obrotu między zainteresowanymi podmiotami, z uwzględnieniem wymogów prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz prawa dewizowego. Rozporządzenie wprowadza opcje pozwalające inwestorom na bezwarunkowe wezwanie emitenta do przedterminowego wykupu papierów oraz zezwalających Ministrowi Finansów na bezwarunkowe wezwania inwestorów do przedterminowego przedstawienia do wykupu obligacji. Obligacje sprzedawane w sieci sprzedaży detalicznej (w tzw. punktach obsługi klienta) adresowane są do osób fizycznych oraz organizacji społecznych i zawodowych, a także fundacji wpisanych do rejestru sądowego i mają charakter skarbowych obligacji oszczędnościowych. Ustawa o finansach 111/231 publicznych określa je jako skarbowy papier wartościowy oferowany do sprzedaży wymienionym kategoriom podmiotów. Emitowane są w drodze subskrypcji lub zamiany wykupywanych papierów na inne. Obrót wtórny nimi odbywa się na rynkach giełdowych (kursu jednolitego, notowań ciągłych) oraz rynkach transakcji pakietowych oraz pozagiełdowych (od 1998 r. na rynku Centralnej Tabeli Ofert i nieregulowanym rynku międzybankowym). Papier ten może być też wyłączony z obrotu na rynku wtórnym albo może być przedmiotem obrotu tylko między osobami fizycznymi. Pierwsze obligacje oszczędnościowe wprowadzono w 1999 r. Szczegółowe warunki emitowania obligacji oszczędnościowych określa rozporządzenie Ministra Finansów z 28 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków emitowania obligacji skarbowych oferowanych w sieci sprzedaży detalicznej. Od 1999 r. Minister Finansów powierzył spółce prowadzącej Giełdę Papierów Wartościowych organizowanie wtórnego rynku obrotu obligacjami skarbowymi, na którym zawierają transakcje banki, towarzystwa ubezpieczeniowe i fundusze inwestycyjne itd. Źródłami finansowania zagranicznego są obligacje emitowane na rynki zagraniczne (sprzedawane na rynkach zagranicznych) oraz kredyty zaciągane w międzynarodowych instytucjach finansowych, związane z realizacją konkretnych programów (np. finansowanie inwestycji infrastrukturalnych, reformy górnictwa) lub z nadzwyczajnymi sytuacjami (np. usuwanie skutków powodzi), a także kredyty udzielane przez banki zagraniczne, przeznaczone na utrzymanie płynności budżetu, jak i specyficzne kredyty inwestycyjne (np. na finansowanie wydatków w ochronie służby zdrowia, obronie narodowej). Obligacje polskie na rynkach zagranicznych stosowane były już w latach siedemdziesiątych XX w. W 1976 r. zaplanowana została pierwsza polska emisja dolarowa o wartości 30 mln USD. W roku następnym wyemitowano kolejne obligacje (na sumę 4 mln dinarów kuwejckich, przy oprocentowaniu 9%). Emitentem pożyczek był Bank Handlowy w Warszawie SA. Po wieloletniej przerwie od połowy lat dziewięćdziesiątych emitowane są euroobligacje. Są to obligacje, których sprzedaż prowadzona jest poza państwem waluty jej denominacji i nie podlega regulacjom prawnym dotyczącym emisji papierów wartościowych, obowiązującym w państwie, na terenie którego jest sprzedawana. Stosowane są one obecnie jako stałe źródło finansowania. Emisja z 1995 r. nominowana była w dolarach amerykańskich, przy oprocentowaniu 7,75%, pięcioletnim okresie zapadalności, o wartości 250 mln USD i spotkała się z dużym popytem. Udany start skarbowych papierów wartościowych na rynkach zagranicznych pozwolił na przeprowadzenie w 1996 r. kolejnej emisji euroobligacji denominowanych w markach niemieckich (250 mln), a w 1997 r. wyemitowano na rynku amerykańskim dwie transze obligacji skarbowych na kwotę 400 mln USD. Po kilkuletniej przerwie w 2000 r. dokonano emisji na rynki zagraniczne euroobligacji o wartości nominalnej 600 mln euro do spłaty w 2010 r., przy odsetkach płatnych w okresach rocznych. W kolejnych latach zwiększały się wpływy budżetowe z tytułu emisji skarbowych na międzynarodowych rynkach finansowych (np. na 2003 r. emisja wyniosła 11,6 mld zł, w 2004 r. kontynuowano nowe emisje na rynki zagraniczne). Powodzenie emisji rządowych ułatwiło wejście na rynki międzynarodowe euroobligacji podmiotom prywatnym, a zwłaszcza bankom, i publicznym, w tym podmiotom komunalnym, w szczególności dużym miastom. Celem emisji euroobligacji, poza sfinansowaniem potrzeb pożyczkowych państwa, jest zaprezentowanie i uwiarygodnienie u zagranicznych inwestorów Polski jako partnera finansowego (w tym ustanowienie punktu odniesienia do wyceny obligacji emitowanych przez podmioty prywatne z danego kraju, stanowiąc tzw. benchmark dla innych emisji), a tym samym zmniejszenie kosztów obsługi polskiego długu. Istotne jest również dywersyfikowanie wewnętrznych i zewnętrznych źródeł finansowania polskiego zadłużenia, a także chęć zrolowania wygasających skarbowych papierów wartościowych (zobowiązań finansowych przypadających do wykupu). Limity wysokości kwot emisji euroobligacji, na podobnych zasadach jak w przypadku innych skarbowych papierów wartościowych, w kolejnych latach określają ustawy budżetowe. Źródłem sfinansowania deficytu budżetowego (długu publicznego i innych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa), a także realizacji wybranych zadań o charakterze inwestycyjnym może być pożyczka i kredyt bankowy. Pojęcie pożyczki jest ściśle związane z pojęciem kredytu (łac. credere wierzyć) poprzez założenie elementu zaufania, dobrowolności, zwrotu i dodatkowej korzyści (oprocentowania, premii, gwarancji itd.). Pożyczka publiczna ma - podobnie jak prywatna - charakter umowy. Umowa pożyczki uregulowana jest w kodeksie cywilnym (art. 720-724). Pożyczki mogą zaciągać podmioty sektora finansów publicznych, z tym że jednostki budżetowe w imieniu Skarbu Państwa otrzymują ją na szczególnych zasadach; na ich rzecz działa przede wszystkim Minister Finansów jako pożyczkobiorca. Umowa kredytu może być zawarta tylko z bankiem. Jest unormowana w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (art. 69-79) jako jedna z czynności bankowych. 112/231 Pożyczek i kredytów udzielają podmioty krajowe i zagraniczne. Szczególną rolę - obok banków krajowych - pełnią międzynarodowe banki i instytucje finansowe. Wśród nich działa Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz bank rozwoju Rady Europy (BRRE). Udzielają one kredytów w postaci linii kredytowych otwieranych w polskich bankach, które wówczas spełniają rolę banków pośredniczących. Partnerami EBI w Polsce są: BRE Bank SA, Bank Handlowy w Warszawie SA, ABN Azzuro Bank (Polska) i Kredyt Bank SA. Udzielają one kredytów z linii EBI na finansowanie projektów inwestycyjnych, których koszt wynosi od 40 tys. do 25 mln euro. W 2005 r. kredyty zaciągnięte w EBI wynosiły 4,6 mld zł. Polska realizuje obecnie np. ponad 40 projektów finansowanych z Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju, w Banku Światowym (na restrukturyzację sektora węglowego, aktywizację terenów miejskich, porty i drogi), Europejskim Banku Inwestycyjnym (EBI) (w tym na prefinansowanie wydatków z budżetu UE, drogi, naukę), Banku Rozwoju Rady Europy (na restrukturyzację sektora węglowego). Przychody z zagranicznych źródeł pożyczkowych szacowane są w 2006 r. na kwotę ponad 120 mld zł, zaś saldo finansowania zagranicznego (różnica między przychodami a rozchodami) wynosi 20 mld zł. Rozchody to spłaty wcześniej zaciągniętych pożyczek oraz innych instrumentów przeznaczanych na wyrównanie płynności (np. tzw. kredytu rewolwingowego), konwersji (zamiany) długu w ramach Klubów Paryskiego i Londyńskiego, ekokonwersji i Ekofunduszu (na wspieranie przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska), wykup papierów wartościowych emitowanych za granicą oraz składki (udziały) Polski w międzynarodowych organizacjach finansowych itd. Należy dodać, że towarzyszą temu także pozycje wydatków budżetu zaplanowane w części budżetu państwa - obsługa długu publicznego. Są to wypłaty odsetek, kosztów emisji, prowizji bankowych, agencyjnych, koszty ratingu, audytów, biur prawnych i doradczych. Na przykład w 2006 r. tylko wypłaty odsetek na rzecz EBI wyniosą 479 mln zł, koszt emisji zagranicznych spw i innych kosztów i prowizji to 128 mln zł, zaś na spłatę kapitału i odsetek na rzecz Banku Światowego przewidziano 376 mln zł (prawie 400 mln zł w 2005 r. i 191 mln zł w planie na 2006 r.). Całość planu wydatków w 2006 r. na ten cel to kwota prawie 28,5 mld zł. Na rynku krajowym kredyty i pożyczki nie pełnią istotnej roli, najważniejszą pozycją przychodów są skarbowe papiery wartościowe. Mogą to być również spłaty pożyczek udzielonych podmiotom sektora finansów publicznych ze środków budżetu państwa (np. pożyczki z Narodowego Funduszu Zdrowia, samodzielnych publicznych ZOZ, Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych lub jednostek samorządu terytorialnego). Pożyczki im udzielone stanowią rozchody. Powinny one znajdować swą podstawę udzielenia w odrębnej ustawie (np. dla samodzielnych publicznych ZOZ w ustawie z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej). Obrót instrumentami finansowymi dokonywany jest w Polsce w sposób zorganizowany na rynku regulowanym albo w alternatywnym systemie obrotu. Rynkiem regulowanym jest działający w sposób stały system obrotu instrumentami finansowymi dopuszczonymi do tego obrotu, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych, oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający nadzorowi właściwego organu na zasadach określonych w przepisach ustawy, jak również uznany przez państwo członkowskie za spełniający te warunki, i wskazany Komisji Europejskiej jako rynek regulowany. Rynek regulowany obejmuje: rynek giełdowy, organizowany przez giełdę papierów wartościowych, oraz rynek pozagiełdowy, organizowany przez spółkę prowadzącą rynek pozagiełdowy, a także towarowy rynek instrumentów finansowych, organizowany przez giełdę towarową. Giełda oraz spółka prowadząca rynek pozagiełdowy zapewniają koncentrację podaży i popytu na instrumenty finansowe, będące przedmiotem obrotu na danym rynku, w celu kształtowania ich powszechnego kursu. Gwarantują też bezpieczny i sprawny przebieg transakcji oraz upowszechnianie jednolitych informacji o kursach i obrotach instrumentami finansowymi, które są przedmiotem obrotu na danym rynku. Operacje na instrumentach dłużnych dokonywane są w trybie natychmiastowym bądź bardziej złożonym, uwarunkowanym, czyli w formie finansowych instrumentów pochodnych. Są one formą finansowania stosowaną pierwotnie jako pochodny instrument towarowy, którego cena uzależniona jest od ceny towarów, np. zboża, metali szlachetnych, kawy. Finansowe instrumenty pochodne wykorzystywane były w późniejszym okresie; ich wartość oparta jest na cenie walut, papierów wartościowych, indeksów giełdowych itd.. Są to papiery wartościowe lub prawa majątkowe, których cena zależy od kursów walut lub stóp procentowych. Polskie prawo reguluje to pojęcie od niedawna. Ustawa o finansach publicznych posługuje się tym pojęciem, nie definiując go. Terminowe operacje finansowe wymienia ustawa z 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe jako czynności bankowe, jeżeli wykonywane są przez banki. Dopuszcza się obrót pochodnymi, które bazują na instrumentach pierwotnych rynku kapitałowego, czyli tych papierach wartościowych, które 113/231 podlegają procedurze dopuszczania do obrotu publicznego, pochodnymi walutowymi i procentowymi (określonymi jako prawa majątkowe) na regulowanych rynkach papierów wartościowych. Istotną podstawą prawną jest także ustawa z 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe, regulująca transakcje tymi instrumentami między rezydentami i nierezydentami. Ustawa ta szeroko definiuje pochodne instrumenty finansowe - jako prawa majątkowe, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od cen towarów, walut obcych, waluty polskiej, złota dewizowego, platyny dewizowej lub papierów wartościowych albo od wysokości stóp procentowych lub indeksów. Składają się więc na nie klasyczne transakcje terminowe typu futures, opcje, swapy itd., a także różnorodne ich formy towarowe i finansowe, których przedmiotem może być każdy przedmiot lub zjawisko. Transakcje instrumentami pochodnymi organizowane są w drodze obrotu giełdowego. Minister Finansów został upoważniony do dokonywania transakcji finansowych na instrumentach pochodnych, polegających na wymianie płatności odsetkowych, z których uzyskane środki finansowe pomniejszają wydatki związane z kosztami obsługi długu publicznego. Może on również dokonywać transakcji wymiany płatności kapitałowych, z których uzyskane środki finansowe pomniejszają rozchody w części krajowej lub zagranicznej długu publicznego. 3.2.Finansowanie deficytu i długu jednostek samorządu terytorialnego Jednostki samorządu terytorialnego mogą pokrywać występujący w ciągu roku przejściowy deficyt (niedobór) budżetowy: • zaciągając kredyty bankowe, • zaciągając pożyczki, • dokonując emisji papierów wartościowych. Środki te podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, o którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Źródła te mogą także finansować deficyt planowany na koniec roku, czyli planowane w uchwale budżetowej wydatki nieznajdujące pokrycia w planowanych rocznych dochodach tej jednostki. Mogą też być wykorzystane na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. W praktyce najczęściej wśród źródeł przychodów stosowane są kredyty bankowe i pożyczki (w czerwcu 2004 r. - 80,1%, podczas gdy środki z obligacji - 17,8%). Jednostki samorządu terytorialnego pozyskują środki na rynku pieniężnym - czyli tym, na którym obraca się instrumentami ucieleśniającymi dług o krótkim terminie wykupu. Stosuje się na nim krótkoterminowe depozyty i kredyty bankowe, lokaty międzybankowe oraz papiery wartościowe, takie jak: weksle, czeki, bankowe papiery wartościowe (np. certyfikaty depozytowe). Transakcje dokonywane mogą być w dużych sumach, czyli na rynku hurtowym, bądź na rynku detalicznym. W ramach rynku pieniężnego na rynku walutowym dokonuje się obrotu walutami obcymi oraz dewizami krótkoterminowymi instrumentami finansowymi wyrażonymi i płatnymi w walutach obcych. Pożyczki i kredyty oraz papiery wartościowe zaciągnięte na finansowanie niedoboru mają z założenia charakter krótkookresowy - bieżącego dofinansowania, gdyż podlegają spłacie w tym roku, w którym zostały zaciągnięte. Są one instrumentami pozwalającymi na utrzymanie równowagi budżetowej i bieżącej płynności jednostek samorządowych. Inny charakter mają pożyczkowe instrumenty przy finansowaniu przedsięwzięć, na które brak jest środków własnych. Są to najczęściej inwestycje długoterminowe, zadania rozwojowe, wymagające większych nakładów finansowych. Dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wymaga zapewnienia samorządom terytorialnym dostępu do rynku kapitałowego w granicach określonych ustawą. Rynek ten obejmuje transakcje akcjami i długoterminowymi instrumentami dłużnymi (por. rozdział III pkt 3.1). Do wyłącznej właściwości organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych należy podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów - ich zarządy, a w gminach - wójt (burmistrz, prezydent miasta) mają zaś prawo samodzielnie zaciągać pożyczki i kredyty krótkoterminowe do wysokości ustalanych przez ich organy stanowiące. Uchwały te, dotyczące zobowiązań finansowych, powinny wskazywać źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Ustawa o finansach publicznych upoważnia jednocześnie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów bankowych w wybranych przez siebie bankach w granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej. 114/231 Zaciąganie pożyczek i kredytów bankowych jest regulowane przepisami prawa cywilnego (odbywa się bowiem na podstawie umowy) i bankowego (udzielanie stanowi bowiem czynność bankową). Prawo publiczne określa instrumenty i zasady szczególne, dotyczące emisji poszczególnych rodzajów samorządowych papierów wartościowych finansujących dług, granic zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego i reguluje kontrolę Regionalnych Izb Obrachunkowych w zakresie deficytu i długu jednostek samorządowych, a także rolę Banku Gospodarstwa Krajowego przy obsłudze prefinansowania itd. Ustawa o finansach publicznych umożliwia także udzielenie pożyczek z budżetu państwa w zakresie ustalonym w ustawie budżetowej dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowania naprawczego oraz wynikających z ustaw innych niż ustawa budżetowa. Pożyczki te są oprocentowane, a ich wysokość określa umowa. Wprowadzenie tego przepisu naruszało podstawowe zasady publicznej gospodarki budżetowej, której cechą podstawową jest bezzwrotność i charakter władczy stosunków prawnych należących do domeny prawa publicznego. Sytuowało ponadto organy państwowe udzielające pożyczki z budżetu państwa w charakterze podmiotów zastępujących banki, działających w sferze prawa prywatnego, choć niedysponujących możliwością oceny wypłacalności kredytobiorcy (por. rozdział II pkt 2). Korygując to uprawnienie, ustawa upoważniła od 2006 r. Ministra Finansów do zlecenia Bankowi Gospodarstwa Krajowego dokonywania czynności związanych z udzieleniem jednostce samorządu terytorialnego pożyczki oraz jej rozliczeniem, egzekucją i kontrolą spłaty. Pożyczki i kredyty bankowe umożliwiają prowadzenie elastycznej gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego i zapewnienie bieżącej równowagi budżetów tych jednostek oraz finansowanie przedsięwzięć tzw. rozwojowych, przekraczających możliwości sfinansowania z jednorocznych dochodów budżetów samorządów. Istnieje wiele kryteriów klasyfikacji kredytów bankowych, podstawowy jednak podział kredytów dla jednostek samorządowych to kredyt obrotowy służący finansowaniu działalności bieżącej, udzielany w rachunku bieżącym, oraz kredyt inwestycyjny przeznaczony na finansowanie wydatków związanych z prowadzeniem działalności budowlanej, nabywaniem składników majątku trwałego itd. W kolejnych latach następuje coraz szersze wykorzystanie instrumentów kredytowych oraz wydłużenie ich horyzontu czasowego przez jednostki samorządu terytorialnego, od 1996 r. zaś powszechniejsze wykorzystanie kredytu długoterminowego - ponadpięcioletniego. Przyczyniało się to jednak do zwiększenia skali zadłużenia podsektora samorządowego do końca 2003 r. W następnym roku zadłużenie to się zmniejszyło. Alternatywnym wobec pożyczki i kredytu bankowego źródłem finansowania, zwłaszcza długoterminowych przedsięwzięć inwestycyjnych, jest emisja dłużnych papierów wartościowych, nazywanych też komunalnymi papierami wartościowymi. Świadczenie jednostki samorządu terytorialnego z tytułu emisji może mieć charakter pieniężny, polegający na zapłacie należności głównej lub należności ubocznych (odsetek lub dyskonta, czyli różnicy między ceną nominalną a emisyjną), w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji. Może także być świadczeniem niepieniężnym, w szczególności zawierać uprawnienie do udziałów w przyszłych zyskach, prawo pierwszeństwa do wykupu mieszkania itp. Plasowana może być tak na rynkach krajowych, jak i zagranicznych. Podstawowym rodzajem papieru wartościowego emitowanego przez jednostki samorządu terytorialnego są obligacje komunalne. Zasady ich emisji i dopuszczenia do obrotu określają przepisy ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Ustawa o obligacjach określa je jako papier wartościowy emitowany w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Przepisy prawne nie definiują obligacji komunalnych ani nie odróżniają ich od innych kategorii obligacji. Są to papiery wartościowe emitowane w serii, w których emitent stwierdza, że jest dłużnikiem wierzyciela obligacji i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Dla ich rozróżnienia w literaturze podkreśla się, iż są to papiery wartościowe opiewające na wierzytelności gminy (obecnie także powiatów, województw samorządowych i związków samorządowych) i m.st. Warszawy w celu pozyskiwania środków na finansowanie inwestycji lokalnych oraz że związane są z funkcjonowaniem struktur samorządowych oraz ich finansowaniem. Obligacje komunalne są na ogół emitowane na cele związane z rozwojem gospodarczym gmin. Służą np. budowie oczyszczalni ścieków, szkół, dróg, modernizacji komunikacji miejskiej, renowacji budynków miasta. Jest to rodzaj papieru lokacyjno-kredytowego stosowanego w celach pozyskiwania kapitału średnio- i długoterminowego. Ustawa o obligacjach nie określa terminów wykupu obligacji, dlatego też w odróżnieniu od obligacji skarbowych terminy te mogą być krótsze niż rok; nie wyznacza również minimalnej wartości nominalnej obligacji. 115/231 Obligacje komunalne stanowią nie tylko formę pozyskania kapitału przez emitenta, ale też są promocją jednostek samorządu terytorialnego na rynkach krajowych i zagranicznych. W europejskim systemie finansów samorządu terytorialnego nie są one popularną formą finansowania. Stosowane są natomiast powszechnie w Stanach Zjednoczonych. Forma ta wykorzystywana była w Polsce przez cały okres międzywojenny, zwłaszcza przez samorządy miejskie. Obligacje reaktywowane jako źródło finansowania publicznego, wraz z przywróceniem rynku kapitałowego, są wykorzystywane jako źródło finansowania gmin od 1993 r. (pierwszej emisji obligacji, której celem była prywatyzacja mieszkań komunalnych, dokonał Międzyrzecz Wielkopolski), na podstawie zaś ustawy z 1995 r. pierwszą emisję przeprowadziła gmina Gdynia. Forma ta następnie stała się powszechna, zwłaszcza w dużych miastach. Od 1996 r. podjęto kilkaset programów emisji takich papierów. Bardzo aktywną działalność emisyjną podejmowały niektóre gminy miejskie, np. Kraków, Gdynia czy Ostrów Wielkopolski, który np. w 2000 r. dokonał trzech emisji obligacji notowanych na pozagiełdowym rynku regulowanym (CTO). Obecnie, od 1999 r., możliwość emitowania mają także powiaty i województwa samorządowe (wymieniają je tzw. ustawy ustrojowe). Prawo emitowania zostało również przyznane niektórym komunalnym osobom prawnym (spółki gminy). W 2000 r. pierwsze obligacje wyemitowały powiaty (Lublin, Jarosław, Środa Śląska i Złotoryja), w 2001 r. województwo wielkopolskie. W roku 2003 już ponad 80 powiatów stosowało ten instrument. Obligacje komunalne są zabezpieczone całym majątkiem jednostek samorządu terytorialnego, a oprocentowanie tych obligacji może być dodatkowo gwarantowane dochodami z inwestycji realizowanych za pomocą sprzedaży obligacji. Tego rodzaju założenie stanowi podstawę konstrukcji obligacji przychodowych (revenue bonds - obligacje zabezpieczane dochodami, stosowane szeroko w Stanach Zjednoczonych, o podobnych założeniach od 2001 r. w Polsce). Zabezpieczenie obligacji przychodowych stanowi określony i wydzielony przez emitenta majątek, a sam emitent odpowiada za zobowiązania wynikające z tych obligacji jedynie do wysokości zabezpieczenia i przychodów z przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków uzyskanych z emisji. Zabezpieczenie to umożliwić ma lepsze pozyskanie środków inwestorów na samorządowe inwestycje infrastrukturalne oraz ochronę interesów jednostek samorządowych. Decyzję o emisji obligacji oraz o zasadach ich zbywania, nabywania i wykupu podejmują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie regulacji tzw. ustaw ustrojowych. Formę dokumentu obligacji komunalnej, sposoby przeprowadzania emisji, jej rodzaje określa ustawa o obligacjach. Emisja ta może nastąpić poprzez publiczną subskrypcję lub w drodze propozycji nabycia skierowanej do indywidualnych adresatów w liczbie nie większej niż 300 osób. Wprowadzenie do obrotu publicznego obligacji następuje w drodze publicznej subskrypcji poprzez wprowadzenie wyemitowanych wcześniej papierów do obrotu na giełdzie oraz do regulowanego pozagiełdowego obrotu publicznego (organizatorem tego rynku jest spółka akcyjna prowadząca tzw. Centralną Tabelę Ofert, CTO). Bony komunalne są krótkoterminowym papierem dłużnym emitowanym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Okres ich zapadalności nie przekracza roku. Polskie jednostki samorządu terytorialnego stosują je w ograniczonym zakresie. W 1999 r. wyemitowała je, jako pierwsza, gmina Radom na następujących warunkach: • ich okres zapadalności obejmował od 7 do 90 dni, z możliwością przedłużenia w drodze zamiany na następne bony w akcie tzw. rolowania; • wartość nominalna jednego bonu wynosiła 100 tys. zł, a rentowność tych papierów oparta została na WIBOR jedno- lub trzymiesięcznym; • nabywcami bonów mogły być osoby fizyczne i prawne, w tym również jednostki samorządu terytorialnego; • agentem emisji i organizatorem obrotu bonami na rynku wtórnym był Bank Energetyki. Przychody pozwalające na zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego zwiększają możliwość finansowania potrzeb lokalnych oraz w większym stopniu niż dotacje mogą przyczynić się do wzrostu efektywności gospodarowania swymi środkami pieniężnymi i zasobami majątkowymi. Umożliwiają sfinansowanie dużych projektów inwestycyjnych, przekraczających możliwości finansowania z dochodów swego jednorocznego budżetu. Z drugiej strony jednak wiąże się z nimi wiele niebezpieczeństw związanych z możliwością nadużywania tych form finansowania. Ma to szczególne znaczenie w związku z tym, że ani prawo upadłościowe z 24 października 1934 r., ani 116/231 obecne prawo upadłościowe i naprawcze z 28 lutego 2003 r. nie przewidywały możliwości ogłoszenia upadłości jednostek samorządowych. Możliwa jest ich niewypłacalność w przypadku zaburzeń w płynności środków oraz w terminach płatności, choć ma ona zawsze charakter przejściowy, wobec ustawowych gwarancji dochodów samorządowych, jak i odpowiedzialności samorządu swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z obligacji. W 2001 r. pojawił się w praktyce polskiego samorządu problem utraty płynności gminy w wyniku zbyt dużego zadłużenia, będącego rezultatem nadmiernych wydatków i niegospodarności władz samorządowych (dotyczyło to podkarpackiej gminy Haczów, której zadłużenie wynosiło 6 mln zł, przy rocznym budżecie ok. 9 mln zł). Jednak dochodzenie przez wierzycieli roszczeń od tych jednostek byłoby utrudnione. Dlatego też ustawodawca wprowadza wiele ograniczeń o charakterze ilościowym i jakościowym, zapewniających ochronę wierzycieli i interesu publicznego. Mają one na celu zmniejszenie zbyt wysokiego poziomu zadłużenia samorządów, a tym samym długu publicznego (nazywanego w ustawie państwowym długiem publicznym), zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego gwarancji bezpieczeństwa finansowego oraz obniżenie ryzyka i kosztów obsługi długu samorządów, ochrony banków mających siedzibę w kraju i możliwość wstępnej, prewencyjnej kontroli operacji finansowych przez nie dokonywanych. Ilościowe ograniczenia polegają na zakreślaniu w drodze przepisów prawa granic korzystania ze źródeł zwrotnych, których organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą przekroczyć w drodze: • relatywizowania do PKB kolejnych wielkości długu publicznego (w przedziałach 50-55%, 55-60% oraz 60% i ponad), którego częścią jest dług jednostek samorządu terytorialnego, • wprowadzenia tzw. procedur sanacyjnych w przypadku przekroczeń tych wielkości, • zakazu przekroczenia określonych w budżetach limitów zobowiązań finansowych, • limitów dyskonta od emisji w wysokości 5%, • kwot spłat w stosunku do planowanych na dany rok dochodów tych jednostek w wysokości 15% oraz po przekroczeniu pułapu 55% długu publicznego (czyli państwa) do PKB - 12%. Jakościowe ograniczenia dotyczą celów wydatków (pokrycie niedoboru budżetu) i terminu spłaty (w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte - art. 48), konieczności opinii o możliwościach spłaty przez RIO (art. 49 ust. 2) oraz obowiązku zaciągania kredytów na finansowanie deficytu tylko w bankach krajowych (zakaz zniesiony od momentu przystąpienia Polski do UE). Do limitu 15% (ew. 12%) nie będzie wliczać się zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek, papierów wartościowych, zaciągniętych w celu sfinansowania tzw. przejściowego deficytu jednostek samorządu. Ustawa wprowadza dodatkowe wyłączenie z limitu. Dotyczy ono poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Wyłączenie z limitu długu przestaje obowiązywać po zakończeniu realizacji i ostatecznym rozliczeniu programu, projektu lub zadania współfinansowanego ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej. W przypadku negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej w zakresie długu jednostki i przestrzegania jego limitów jednostka samorządu terytorialnego dokonuje takiej zmiany uchwały budżetowej, aby zostały zachowane relacje określone w ustawie. Opinia RIO jest więc wiążąca w niektórych kwestiach. Ustawa o finansach publicznych wprowadziła dwie szczególnie restrykcyjne regulacje: nakaz zaciągania w celu finansowania wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządowej tylko tych zobowiązań, w których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz w roku, przy czym: • dyskonto nie przekracza 5% wartości nominalnej, • nie jest dopuszczalna kapitalizacja odsetek. Należy zauważyć, iż przepisy nie wyjaśniają, czy koszty obsługi dotyczą tylko płatności odsetek, czy również spłaty kapitału. 117/231 Istotne znaczenie ma również wprowadzony w ustawie zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, których maksymalna wartość nominalna, wyrażona, w dniu wymagalności, w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Jest to zarazem faktycznie zakaz zaciągania zobowiązań finansowych (pożyczek, kredytów oraz emisji papierów wartościowych) nominowanych w walutach obcych. Ustalenie bowiem zobowiązania w złotych wymagałoby znajomości przyszłego kursu złotego do waluty, w której zobowiązanie to zostało wyrażone, co w skali kilkuletniej spłaty jest niemożliwe. Restrykcyjność tego zakazu w stosunku do zobowiązań finansowych nominowanych w walutach obcych zaciąganych na międzynarodowych rynkach finansowych od rządów lub instytucji rządowych państw obcych itp., o terminie wykupu powyżej roku, została złagodzona poprzez jego ograniczenia w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 28 września 1999 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa. Nie stosuje się ich w niektórych operacjach finansowych jednostek samorządu terytorialnego na rynkach międzynarodowych, np. w przypadku zobowiązań finansowych nominowanych w walutach obcych w formie kredytów i pożyczek, w międzynarodowych instytucjach finansowych, których Polska jest członkiem lub podpisała umowę o współpracy, od rządów lub instytucji rządowych państw obcych, w formie obligacji o terminie wykupu powyżej roku, emitowanych na międzynarodowych rynkach finansowych. 4. Poręczenia i gwarancje w gospodarce budżetowej Istotna część potencjalnych zobowiązań może się przekształcać w zobowiązania realne i powiększa dług publiczny. Są to zobowiązania z tytułu skarbowych poręczeń i gwarancji kredytów. Istotą systemu poręczeń jest podział ryzyka między państwo i pożyczkodawcę. Poręczenia i gwarancje skarbowe są instytucją prawa publicznego, stanowiąc formę pomocy publicznej, interwencji państwa w funkcjonowanie rynku, w procesy gospodarcze i społeczne oraz w ich wsparcie (np. promocja przedsięwzięć eksportowych, tworzenie nowych miejsc pracy, promowanie drobnej przedsiębiorczości, restrukturyzacja finansowa zobowiązań cywilnoprawnych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, budowa dróg i autostrad, realizacja dużych inwestycji w szczególności rozwój infrastruktury i ochrony środowiska). Podstawy działania tej kategorii prawnej wywodzą się z prawa prywatnego. W szczególności prawo cywilne określa umowę poręczenia jako umowę akcesoryjną, łączącą się z przejęciem odpowiedzialności względem wierzyciela za wykonanie przez dłużnika zobowiązania (przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał), a przez gwarancję rozumie umowę, przez którą gwarant zobowiązuje się naprawić ewentualną szkodę wynikającą ze zdarzenia, a także rozumiana jest jako gwarancja jakości, czyli przyjęcie przez sprzedawcę odpowiedzialności za określoną jakość sprzedanego towaru lub usługi. Inne określenie gwarancji dotyczy również instytucji przewidzianej w prawie bankowym (jest to jednostronne zobowiązanie banku-gwaranta do świadczenia pieniężnego na rzecz beneficjenta gwarancji). Tego rodzaju definicje, choć dotyczą tego samego rodzaju instytucji prawnych, z uwagi na szczególny rodzaj poręczyciela, którym jest państwo, nie są wystarczające lub przydatne do określenia instytucji poręczenia lub gwarancji jako kategorii publicznego prawa - prawa budżetowego. Obowiązujące przepisy prawa finansowego wiążą instytucję poręczenia z odpowiedzialnością Skarbu Państwa za zobowiązania innych podmiotów z tytułu spłaty kredytów, wykonania zobowiązań wynikających z obligacji, wypłaty odszkodowania za zniszczone, uszkodzone lub skradzione eksponaty wystawowe, mające na celu zwiększenie możliwości realizacji zadań przez te podmioty. Są to zobowiązania umowne państwa, losowe (warunkowe) - łączące cechy i korzyści dotacji budżetowej oraz kredytu (pożyczki). Poręczenie zwiększa zdolność kredytową pożyczkodawcy. Mobilizuje ponadto kapitały prywatne do realizacji inwestycji istotnych z punktu widzenia gospodarki, umożliwia pozyskanie funduszy Unii Europejskiej stanowiących wielokrotność ich wartości, przyspiesza procesy inwestycyjne, które są szczególnie istotne dla państwa z punktu widzenia społecznego, politycznego i gospodarczego, oraz potania je. Obniża bowiem koszty pozyskania kredytu, umożliwiając realizację inwestycji, które ze względu na trudne warunki kredytowania (np. wysoki poziom stóp procentowych) nie zostałyby podjęte, lub ułatwia dostęp do środków kredytowych. Poręczenia nie powodują zaangażowania także bezpośrednio publicznych środków finansowych, a tylko ewentualne płatności w przyszłości. Nie są bezpośrednim rodzajem wydatku lub rozchodu budżetowego - dotacji lub pożyczki z budżetu państwa; wydatkowanie z tytułu poręczenia lub gwarancji jest zjawiskiem przyszłym i niepewnym. Pewnym natomiast, gdyż obowiązkowym, jest dochód budżetu państwa w postaci określonej w ustawie opłaty prowizyjnej od kwoty przyznanego kredytu. 118/231 Wadą tej instytucji prawno-ekonomicznej jest promowanie wybranych, często słabych ekonomicznie przedsiębiorstw, co stwarza możliwość zniekształcenia mechanizmów rynkowych, czyli zasad prawidłowej konkurencji, a także możliwość niekontrolowanego wzrostu wydatków budżetowych w przyszłości. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo nadużywania tej formy finansowania lub też wykorzystania poręczenia jako substytutu dotacji budżetowej. Temu jednak zapobiega się poprzez wprowadzenie reglamentacji prawnej, w szczególności odpowiednich procedur, uwzględniających ocenę skali ryzyka, rygorystycznych ograniczeń prawnych, w szczególności limitu wysokości środków przewidzianych w budżecie z tytułu poręczeń. Zasady udzielania poręczeń i gwarancji w polskim prawie przewiduje ustawa z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne. Ustawa reguluje zagadnienia udzielania poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa, niektóre osoby prawne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych. W imieniu Skarbu Państwa poręczeń spłaty kredytu bankowego i odsetek może udzielać Rada Ministrów na wniosek Ministra Finansów lub Minister Finansów samodzielnie. Rada Ministrów udziela poręczeń i gwarancji, w przypadku gdy ich kwota przekracza równowartość 30 mln euro. Minister Finansów udziela poręczeń przekraczających równowartość 5 mln euro, poręczenia zaś nieprzekraczające równowartości 5 mln euro - BGK. Ustawa ta nie dotyczy więc jednostek samorządu terytorialnego, które przy udzielaniu poręczeń korzystają z innych podstaw prawnych (por. szerzej w rozdziale IV). Gwarancji udziela się kredytodawcom będącym bankami zagranicznymi międzynarodowym, jeżeli wymagają tego zasady lub zwyczaje międzynarodowe. lub instytucjom Poręczenia i gwarancje mogą być udzielone na następujące cele: • rozwój lub utrzymanie infrastruktury, • rozwój eksportu dóbr i usług, • ochrona środowiska, • wsparcie procesów adaptacyjnych i rozwojowych w prywatyzowanych przedsiębiorstwach państwowych, • wdrażanie nowych rozwiązań technicznych lub technologicznych będących wynikiem badań naukowych lub prac badawczo-rozwojowych. Mogą być one także udzielane pod warunkiem przeznaczenia objętego nimi kredytu na finansowanie materiałów lub wyrobów gotowych, przeznaczonych na realizację przedsięwzięć polegających na wykonaniu dóbr inwestycyjnych na eksport, o wartości powyżej 10 mln euro. Poręczeniem i gwarancją może być również objęta emisja obligacji w drodze publicznej subskrypcji, o terminie nie krótszym niż rok, której celem jest finansowanie rozwoju lub utrzymania infrastruktury lub ochrona środowiska. Ustawa ogranicza wysokość kwoty objętej poręczeniem i gwarancją do 60% wykorzystanej kwoty kredytu wraz z odsetkami. W celu zaspokojenia roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji skarbowych został utworzony zasób majątkowy Skarbu Państwa, składający się z akcji i udziałów w niektórych spółkach stanowiących własność państwa, corocznie określanych w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Zbywaniem akcji i udziałów tworzących zasób majątkowy na zaspokojenie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji zajmuje się - w imieniu Ministra Finansów - Bank Gospodarstwa Krajowego. Ustawa budżetowa określa corocznie kwotę zobowiązań Skarbu Państwa, które mogą być objęte poręczeniem i gwarancjami spłaty ze środków budżetu państwa. Łączna kwota zobowiązań zaciągniętych przez Skarb Państwa w danym roku z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji nie może przekroczyć limitu tej kwoty (np. na 2006 r. - 17 mld zł). Ustawowy limit poręczeń i gwarancji w proponowanej wysokości uwzględnia konieczność udzielenia poręczeń i gwarancji wspierających realizację strategicznych programów rządowych, np. w ustawie budżetowej na 2006 r. założono, uwzględniając prognozy „średniookresowej strategii udzielania gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa do 2010 roku” przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 10 czerwca 2003 r. i zaktualizowanej 12 października 2004 r., możliwość udzielania wsparcia na realizację budowy autostrad, restrukturyzację PKP SA, ochronę środowiska, poręczenia zobowiązań sp. z o.o., zadania związane z działalnością Korporacji Ubezpieczeń Eksportowych SA (ubezpieczenia i kredyty eksportowe, na które państwo udziela poręczeń i umarza pożyczki i kredyty bankowe), za zniszczone i skradzione eksponaty muzealne itd. Jednocześnie zakłada się zaostrzenie kryteriów, jakim powinny odpowiadać projekty przewidziane do objęcia poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa poprzez dążenie do 119/231 minimalizacji ryzyka obciążającego budżet państwa z tytułu poręczeń i gwarancji i poprzez eliminowanie tych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa, które stanowią ukrytą dotację budżetową. Mimo wprowadzenia odpowiednich procedur i ograniczeń zobowiązania powiększające dług publiczny z tego tytułu są stosunkowo wysokie i rosną. Wielkość przewidywanych wypłat z tytułu gwarancji i poręczeń do końca 2005 r. powiększa kwotę państwowego długu publicznego. Kwoty te w przypadku braku spłaty obciążają wielkość konstytucyjnego limitu 3/5 wartości długu publicznego, relacjonowanego do wartości PKB i stanowią punkt odniesienia dla progów ostrożnościowych 50%, 55%, 60% określonych w ustawie (por. pkt 2 niniejszego rozdziału). Stają się one wówczas należnościami z tytułu gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa. Tablica 6. Zobowiązania Skarbu Państwa z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń w latach 20042006 Źródło: Dane Ministerstwa Finansów, 2005. Na spłatę zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji skarbowych zapewnione są środki w budżecie danego roku: na rozliczenia z tytułu spłaty poręczeń krajowych oraz gwarancji zagranicznych. Na podstawie odrębnych przepisów Skarb Państwa zobowiązuje się także do wypłaty w związku z gwarancjami wkładów oszczędnościowych. Wydatki na poręczenia krajowe dotyczą w dużej mierze kredytów zaciągniętych i niespłaconych na duże inwestycje rozpoczęte jeszcze przed 1989 r. lub programów rządowych, np. budowa autostrad. Literatura Bączyk M., Koziński M.H., Michalski M., Pyzioł W., Szumański A., Weiss T., Papiery wartościowe, Kraków 2000. Bielecka Z., Wierzbowski M., Papiery dłużne. Zagadnienia praktyczne, Warszawa 1998. Bień W., Rynek papierów wartościowych, Warszawa 1999. Bitner M., Gmina na rynku kapitałowym, podstawy zarządzania długiem komunalnym, Warszawa 1999. Chłopecki A., Dyl M., Prawo rynku kapitałowego, Warszawa 2003. Crawford G., Sen B., Instrumenty pochodne, narzędzie podejmowania decyzji finansowych, Warszawa 1998. Fedorowicz Z., Rynek pieniądza i rynek kapitału, Warszawa 1997. Kruczalak K., Prawo papierów wartościowych, Sopot 1998. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2002. Mańk K., Skarbowe papiery wartościowe 1997, Warszawa 1998. Michalski M., Status państwowych papierów wartościowych w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1999, nr 1. Missale A., Public Debt Management, Oxford University Press 1999. Prawne aspekty emisji obligacji komunalnych, praca zbiorowa, Fundusz Współpracy, Warszawa 1995. Sobolewski L., Obligacje i inne papiery dłużne, Warszawa 1999. Wernik A., Deficyt budżetowy - mity i rzeczywistość, [w:] Polityka finansowa, budżet, stopa procentowa, ubezpieczenia, Warszawa 1998. Rozdział IV 120/231 FINANSE I PRAWO FINANSOWE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 1. Podstawowe pojęcia, zakres, ewolucja polskiego systemu finansowego samorządu terytorialnego 1.1. Podstawowe pojęcia i zakres systemu Samorząd terytorialny stanowi formę (rodzaj) organizacji społeczeństwa obywatelskiego, jak i publicznej władzy lokalnej i regionalnej typu demokratycznego. Władza ta jest różna od władzy państwowej. Reprezentuje społeczności (wspólnoty) lokalne i regionalne na określonym terytorium. Władza ta działa na różnych szczeblach zarządzania o różnym zasięgu terytorialnym. Konstytucja RP nie określa struktury przestrzennej samorządu terytorialnego. Na mocy jej przepisów (art. 164 ust. 1) istnieć muszą gminy. Inne jednostki tego samorządu - regionalne albo lokalne - określa ustawa (art. 164 ust. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny w Polsce występuje jako samorząd lokalny (na szczeblu gminy i powiatu) i regionalny (na szczeblu województwa). Szczeble wyższe nie zajmują pozycji zwierzchniej wobec niższych. Celem podziału władzy publicznej w państwie, służącego jej decentralizacji i wyodrębnieniu władzy sprawowanej w formach samorządowych, jest pobudzenie inicjatyw społecznych dla optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych i rozwoju gospodarczego kraju, w tym skutecznego lokowania publicznych zasobów finansowych. Zasadniczy terytorialny podział państwa powinien odpowiadać wymogom materialnym określonym w art. 15 ust. 2 Konstytucji. Powinien on w szczególności uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, historycznie ukształtowane lub kształtujące się na danym obszarze. Jednostki terytorialne muszą ponadto posiadać zdolność do samodzielnego wykonywania należących do nich zadań publicznych. Nawiązując do pojęcia finansów publicznych (podanego w rozdziale I), finanse samorządu terytorialnego można określić jako zasoby i środki pieniężne jednostek samorządu terytorialnego oraz operacje (procesy) finansowe, polegające na gromadzeniu dochodów własnych i wyrównawczych oraz przychodów, a także dokonywaniu wydatków i rozchodów przez te jednostki w celu sfinansowania zadań własnych i zleconych im przez państwo lub zadań wspólnych. Finanse samorządu terytorialnego są integralną częścią finansów sektora publicznego. Pojęcie systemu finansowego samorządu terytorialnego oznacza zespół zasad i instytucji oraz instrumentów prawnofinansowych, służących zdecentralizowanemu, celowemu gospodarowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zasobami i środkami pieniężnymi (gromadzeniu dochodów oraz przychodów i dokonywaniu wydatków oraz rozchodów) na podstawie obowiązującego prawa. Przesłankami określającymi podstawy tego systemu są: - przekazanie istotnej części zadań publicznych i odpowiednich kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego do realizacji; zadania te wykonywane są przez nie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w takim zakresie, w jakim nie są zastrzeżone dla organów innych władz publicznych, - wyodrębnienie majątku i gospodarki finansowej z majątku państwa i z całokształtu państwowej gospodarki finansowej oraz wzajemna niezależność zasobów systemu finansowego państwa i samorządu terytorialnego, - samodzielność finansowa odrębnych szczebli (podsystemów) samorządowych oraz poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich budżetów w aspekcie gromadzenia dochodów, dokonywania wydatków oraz konstrukcji budżetów, przy czym zakresy tej samodzielności w poszczególnych aspektach są zróżnicowane, - niezależność organizacyjna i - w dużym zakresie - finansowa wspomagana jest poprzez instrumenty prawne: przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego, mocą Konstytucji RP, osobowości prawnej, prawa własności i innych praw majątkowych, możność uczestnictwa w obrocie cywilnoprawnym oraz ochrony sądowej tej samodzielności, a także uczestnictwo w procesie prawodawstwa, w tym w tworzeniu aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego. Wyodrębnienie systemu samorządu terytorialnego z systemu państwa dokonywane jest więc ze względu na odrębne podmioty (jednostki samorządu terytorialnego) oraz przedmioty (zdecentralizowane zadania, zasoby i środki pieniężne, finansujące zadania realizowane przez te jednostki) i gwarantowane jest prawnie. Kryterium umożliwiające odróżnienie systemu samorządu terytorialnego i jego gospodarki finansowej od systemu państwa nie jest ostre. Rozstrzygnięcie, czy przez finanse samorządowe rozumiemy tylko 121/231 zasoby oraz środki pieniężne tworzone i rozdzielane przez samorząd (w formie dochodów własnych) lub też wszystkie te, z których finansowane są zadania realizowane przez jednostki samorządowe (również budżetowe dotacje celowe i subwencje ogólne), czy są to środki przeznaczone tylko na zadania własne bądź też na zadania zlecone przez administrację rządową, jest trudne. Odpowiedzi na pytania - czy są to zadania wykonywane tylko i bezpośrednio przez organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, jak również przez ich jednostki organizacyjne działające na ich terenie (jednostki gospodarki pozabudżetowej, gospodarki komunalnej), wreszcie, czy zmiany w systemie dochodów budżetu państwa, zwłaszcza zmniejszenie dochodów budżetu państwa, będące skutkiem zmian ustaw wprowadzających dochody budżetowe, uzasadniają odpowiednie zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą być również jednoznaczne. Finanse państwa oraz finanse samorządu terytorialnego stanowią bowiem finanse publiczne jednolitego państwa, a ich wzajemna zależność opiera się na wspólnych ekonomicznych podstawach źródeł dochodów budżetowych, podział zaś między państwo i samorząd ma w dużej mierze charakter umowny, jest zmienny i może kształtować się różnie. Nie ma trwałych zadań z istoty swej „państwowych” i „samorządowych”, gdyż są one rezultatem decyzji politycznych wyrażonych w normach prawnych, jak i nie ma stałych kryteriów i proporcji podziału wydatków oraz dochodów między nimi. Samorząd terytorialny istnieje i działa z woli państwa, w jego ramach i pod jego nadzorem, byt swój opiera na państwowym porządku prawnym. W drodze ustaw państwo (jego władza) decyduje o jego powstaniu, formach samorządu, szczeblach zarządzania, zakresie działania, funkcjach i zakresie uprawnień oraz o środkach materialnych i finansowych. Decyzje dotyczące zakresu władztwa przekazanego na niższy szczebel, wyodrębnienia terytorialnego, choć przede wszystkim mają charakter polityczny, uwzględniają na ogół różne okoliczności, w szczególności możliwości wykonawcze danych jednostek, skuteczność zarządzania w skali kraju i na danym terytorium, koszty realizacji zadań przez dany szczebel (daną jednostkę terytorialną) czy możliwość najlepszego zaspokojenia potrzeb lokalnych i regionalnych. Podział zadań stanowi przesłankę do określenia zakresu wydatków danego szczebla, a następnie wielkości i form ich dochodów. Jest to również zależność odwrotna - gdy od możliwości sfinansowania i wydajności finansowej danego źródła finansowego uzależniony jest zakres wydatków i zadań do sfinansowania. Nie można jednoznacznie wskazać na rozwiązania modelowe podziału zadań i kompetencji oraz odpowiednio na optymalny podział wydatków czy wzorcowe konstrukcje określające zakres i źródła finansowania, rozkład terytorialny źródeł dochodów w kraju, podział środków pomiędzy państwo i samorząd terytorialny, a w ramach sektora samorządowego - między szczeble tego samorządu. W poszczególnych krajach stosuje się różnorodne systemy podziału zadań i środków finansowych, nie występuje jednak zasada pełnego rozdziału tych środków. Są to mieszane systemy finansowania, łączące elementy gwarantujące samofinansowanie przez jednostki samorządowe z elementami zasilania zewnętrznego. Zasilanie to dokonywane jest przez budżet państwa poprzez formy pionowego wyrównywania między szczeblami lub redystrybucji poziomej zapewniającej niwelowanie dysproporcji terytorialnych w ramach jednego szczebla. Od 1999 r. w Polsce finanse i system finansowy samorządu terytorialnego obejmują odrębne części składowe - lokalne finanse i ich systemy finansowe na dwóch szczeblach: gminy i powiatu - oraz w skali regionalnej - na szczeblu województwa. Podstawą ich działania są odrębne budżety, stanowiące naczelne instytucje ich systemów finansowych. Cechą zasadniczą instytucji budżetów lokalnych i regionalnych są zdecentralizowane formy działania, przy rozumieniu decentralizacji jako przekazania organom niższych szczebli zadań, kompetencji oraz uprawnień władczych wraz z zasobami majątkowymi i środkami finansowymi (por. szerzej na temat zasady decentralizacji pkt 1.2 tego rozdziału). Dziedzina finansów samorządu terytorialnego w polskim prawie i w opracowaniach statystycznych ośrodków rządowych określana jest on mianem finansów (podsektora) sektora samorządowego jako część sektora finansów publicznych, zaś ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wymienia jednostki sektora finansów publicznych wchodzące w jego skład. Podsektor samorządowy obejmuje jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, związki oraz podległe tym organom jednostki organizacyjne, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego. W ramach gospodarki finansowej samorządu terytorialnego realizowane są różnorodne zadania i operacje finansowe, dotyczące poszczególnych działów finansów publicznych, oraz stosowane są różne metody i instrumenty prawnofinansowe. Współczesny polski system finansowy samorządu terytorialnego ogranicza się jedynie do działu (dziedziny) budżetu. Problematyka bankowości 122/231 komunalnej w zasadzie nie występuje (tylko nieliczne gminy-miasta posiadają znaczące pakiety akcji w bankach), działalność gospodarcza (gospodarka komunalna) zaś pojawia się w niewielkim zakresie. W gospodarce budżetowej wykorzystywane są instrumenty prawnofinansowe ze sfery dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetowych, deficytu i długu samorządu terytorialnego. Są to zarówno tradycyjne metody i instrumenty prawnofinansowe, które cechuje sztywność procedur, bezzwrotność przepływów finansowych (np. podatki, opłaty, dotacje budżetowe), jak i nowe, specyficzne dla systemu samorządu terytorialnego (np. część oświatowa subwencji ogólnej, wieloletnie programy inwestycyjne województw, obligacje komunalne). Pojawią się także niestosowane dotąd w Polsce, ograniczone lub zabronione dla jednostek samorządowych w niektórych krajach zachodnich, inne instrumenty o charakterze rynkowym (np. pochodne instrumenty finansowe - transakcje terminowe, swapowe i opcyjne, mające na celu ograniczenie ryzyka stopy procentowej lub ryzyka walutowego w gospodarce pieniężnej jednostki samorządu terytorialnego, euroobligacje, dostarczające środków finansowych, ale i promujące jednostki samorządowe na rynkach zagranicznych czy stosowana w niektórych krajach instytucja partnerstwa publicznoprywatnego). Prawo finansowe samorządu terytorialnego to zespół norm prawnych, za pomocą których jednostka samorządu terytorialnego tworzy lub gromadzi zdecentralizowane zasoby i środki pieniężne oraz rozdziela je w celu sfinansowania zadań własnych i zleconych im przez państwo lub zadań wspólnych. Prawo finansowe samorządu terytorialnego stanowi część (dziedzinę) publicznego prawa finansowego (systemu finansów publicznych). Źródła prawa finansowego samorządu terytorialnego określone są przez organy władzy i administracji państwowej (dla ogółu jednostek samorządu terytorialnego), jak i samorządowej (jako akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządowej) oraz mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego (w sprawach ich wspólnoty - drogą referendum), a także przez unijne lub ponadnarodowe organy publiczne (jako akty prawne wydawane przez te organy oraz traktaty i umowy ratyfikowane przez Polskę). 1.2. Zasady ustroju samorządu terytorialnego Zasady ustroju (systemu) samorządu terytorialnego dotyczą jego najistotniejszych zagadnień ustrojowych, wyrażają wolę polityczną władz państwa oraz stanowią o regułach, na jakich opiera się struktura i funkcjonowanie samorządu terytorialnego, w tym podstawy prawne jego funkcjonowania. Prezentują postulaty nauki pod adresem ustawodawcy i praktyków stosujących prawo, wyrażają stan pożądany, docelowy, do którego powinny w swym działaniu dążyć zarówno te jednostki, jak i państwo. Odnoszą się do szerokiego zakresu zjawisk społeczno-politycznych i gospodarczych. Jeżeli zasady systemu zawarte są w aktach normatywnych, wówczas stają się także zasadami prawa, występującymi w wysokiej rangi aktach prawnych - konstytucji lub istotnych dla organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego ustawach. Zasady systemu (zasady ustrojowe) samorządu terytorialnego mają wpływ na kształtowanie się zasad systemu finansowego samorządu terytorialnego, w szczególności zasad budżetowych oraz zasad kształtujących dochody jednostek samorządu terytorialnego i zasad rachunkowości (przedstawionych w dalszych rozdziałach pracy). Podstawową zasadą ustrojową wynikającą z istoty samorządności jest zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności finansowej. Zasada samodzielności leży u podstaw procesów decentralizacji, w tym decentralizacji finansowej. Swe podstawy filozoficzne zasady te wywodzą z idei subsydiarności (w Polsce nazywanej zasadą pomocniczości, choć trafniejsze wydaje się określenie - zasady wspomagania). Zasada subsydiarności (pomocniczości) określona została w Encyklice Piusa XI Quadragesimo anno z 1931 r. w następujący sposób: „Nie wolno jednostkom wydzierać i na społeczeństwo przenosić tego, co można wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami, podobnie, niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem porządku jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom zadań, które mogą spełniać, i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym; każda działalność społeczna ze względu na swój cel i swoją naturę ma charakter pomocniczy; powinna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub pochłaniać”. Zasadę pomocniczości, rozumianą jako wolność działania obywateli oraz społeczności mniejszych w stosunku do większych, wyraża polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku. Zasadę tę podkreśla wstęp (preambuła) do Konstytucji RP z 1997 r., określając ją jako prawo podstawowe dla państwa, umacniające uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Wyraża ją, w różny sposób, art. 163 oraz art. 164 ust. 1 i 3, a także art. 146 ust. 2 Konstytucji. Z jednej strony oznacza 123/231 ona jak najszerszy zakres działania samorządu terytorialnego, który wykonuje zadania publiczne, jeżeli nie są one zastrzeżone normą ustawową dla organów innych władz publicznych (w szczególności państwa), przy czym priorytet w ich realizacji wśród jednostek samorządu terytorialnego ma gmina - szczebel usytuowany jak najbliżej obywatela. Jest to inny aspekt tej zasady. Oznacza to, że tylko zadania, które przekraczają możliwości wykonawcze jednostek najniższego szczebla, powinny być przekazane na szczebel wyższy. Zasada pomocniczości wynika również z zobowiązań o charakterze międzynarodowym, w szczególności z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST) oraz Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego (EKSR) i z postanowień Traktatu o Unii Europejskiej. Według art. 4 EKST: „[...] generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy, które znajdują się najbliżej obywateli; powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”. Podobny zapis, akcentujący ponadto znaczenie tej zasady dla rozwijania demokracji w Europie oraz legitymizacji szczebli władzy publicznej, wyrażany jest w preambule EKSR. Pojęcie decentralizacji władzy i administracji publicznej oraz uczestnictwa w jej sprawowaniu nie jest definiowane jednoznacznie. Wyraża je Konstytucja RP w art. 15 jako nakaz takiego ustroju terytorialnego państwa i organizacji administracji publicznej, który zapewnia decentralizację władzy publicznej. Żaden z przepisów nie precyzuje treści tego pojęcia. Dla potrzeb dydaktycznych można uznać, że istotą decentralizacji jest ustawowe przeniesienie zadań, kompetencji decyzyjnych ze szczebla wyższego, w tym centralnego, na rzecz administracyjnych struktur regionalnych i lokalnych oraz ograniczenie ingerencji organów szczebli wyższych w sferę działalności szczebli niższych; jej rodzajem jest decentralizacja finansowa, wiążąca się z procesem przekazywania zasobów i środków finansowych, wraz z uprawnieniami do ich wydatkowania. W literaturze polskiej okresu międzywojennego uważano, że samo istnienie samorządu jest decentralizacją administracji państwowej lub formą (typem) decentralizacji. W praktyce gospodarki socjalistycznej za podstawową cechę decentralizacji w sensie prawnym uważano ograniczenie ingerencji organu szczebla wyższego w sferę działalności szczebla niższego oraz określoną samodzielność działania w ramach ustalonych centralnie przepisów prawa, przy czym pojęcie to związane było nierozerwalnie z pojęciem innej zasady tego ustroju - zasady centralizmu demokratycznego, czyli swoistej decentralizacji (dekoncentracji) w ramach jednolitej polityki państwa. Współcześnie poszukuje się nie tyle pojęcia decentralizacji, utożsamianej z samodzielnością finansowo-gospodarczą i ograniczeniem ingerencji władz centralnych w sferę działalności zastrzeżonej dla tych jednostek, ile optymalnego zakresu decentralizacji i właściwych form działań samorządu terytorialnego w sferze administracyjnej i gospodarczej. Granice decentralizacji administracji publicznej są przedmiotem badań doktrynalnych i praktyki. Zastosowane rozwiązania prawne są pochodną koncepcji politycznych wyrażających rolę państwa i samorządu terytorialnego. Są one różne w poszczególnych krajach i zmienne. Celem i skutkiem procesu decentralizacji administracji, a zarazem odrębną zasadą działania jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ograniczona ustawą. Zasada samodzielności wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz z ustaw zwykłych; zgodnie z nimi jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej samodzielnie, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Polega na zapewnieniu wszystkim, poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego szerokiego zakresu swobodnego decydowania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność o sprawach regionalnych lub lokalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców swojego terytorium. Podstawową cechą samorządu terytorialnego jest brak hierarchicznego podporządkowania jednostkom wyższego szczebla, w tym władzy centralnej. Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują określone ustawami zadania publiczne samodzielnie; samodzielnie zwłaszcza prowadzą gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Organy niższych szczebli podlegają jedynie nadzorowi i kontroli sprawowanemu w imieniu państwa przez organy władzy i administracji państwowej. Ingerencja zewnętrzna jest dopuszczalna tylko w zakresie i formach określonych przez ustawę. Samodzielność samorządu terytorialnego obejmuje różne aspekty: - ustrojowy, sprowadzający się do wolnych wyborów w ramach danego terytorium, możliwości sprawowania władztwa przez wspólnotę samorządową, w tym niezależności od władzy państwowej, stanowienia prawa miejscowego, wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, zawierania umów cywilnoprawnych, 124/231 - organizacyjny, dotyczący powołania jednostek zasadniczego podziału administracyjnego i odrębnych niezależnych wzajemnie struktur, - administracyjnoprawny, wyrażający się w wykonywaniu własnych zadań i kompetencji oraz posiadaniu osobowości prawnej, - ekonomiczno-finansowy, przejawiający się w posiadaniu własnego mienia i środków finansowych w ramach samodzielnych budżetów, prawa do dysponowania nimi, czyli samodzielności finansowej. Samodzielność finansowa wyrażona może być jako szczególna, odrębna zasada dotycząca: - gwarantowania dochodów, w tym władztwa podatkowego ograniczonego prawem, oraz możliwości pozyskiwania innych środków finansowych, - samodzielności uchwalania budżetów regionalnych i lokalnych, - dokonywania wydatków w ramach gospodarki budżetowej oraz - określania, w granicach prawa, metod i form działania, w szczególności dostosowania dochodów i wydatków do zakresu działań i wyboru najkorzystniejszej formy organizacyjnej gospodarki finansowej. Samodzielność finansową można rozumieć także jako uprawnienie, wyrażone w ustawie, do posiadania wystarczających do realizacji zadań samorządu środków finansowych przez jednostki samorządowe. Zobowiązuje to państwo do zapewnienia możliwości osiągnięcia odpowiednich (niezbędnych) środków do realizacji zadań wykonywanych przez te jednostki. Wśród tych środków finansowych dominować powinny dochody własne (por. szerzej rozdział III pkt 4). Samodzielność finansowa nie oznacza jednak ani autonomii finansowej, ani samofinansowania. Nie może być, według Trybunału Konstytucyjnego, absolutyzowana, interpretowana według swobodnego uznania, jako pełna autonomia w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi. Nie ma ona charakteru bezwzględnego, granice jej wyznacza określony Konstytucją RP i ustawami zakres działania, doznaje ona także wielu ograniczeń dotyczących procedury planowania i dysponowania środkami pieniężnymi, władztwa podatkowego, zarządzania długiem publicznym, finansowania deficytu budżetowego oraz ich limitów, wraz z procedurami ostrożnościowymi i sanacyjnymi, czy też ograniczeń z zakresu dyscypliny finansów publicznych, nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego itd. Prawa samorządu gwarantowane konstytucyjnie nie mogą być, według innego orzeczenia Trybunału, przedmiotem ingerencji ustawowej w sposób ograniczający lub znoszący ich istotę. 1.3. Ewolucja systemu 1.3.1. Okres międzywojenny Obecny system finansowy samorządu terytorialnego ukształtowany został w drodze ewolucji od 1990 r. Bazą jednak obecnych aktów prawnych były przepisy z okresu międzywojennego, jak i regulacje prawne państw zachodnich, w szczególności systemy francuskie i niemieckie. Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego okresu międzywojennego ewoluowała pod wpływem dużych wahań koniunktury gospodarczej oraz jej zróżnicowania w poszczególnych częściach kraju. Charakteryzowała się różnorodnością systemu organizacyjnego i prawnego, różnym zakresem samodzielności w poszczególnych częściach byłych zaborów i nadzorem władz państwowych, odrębnością problemów gmin wiejskich i miejskich, różnym ich stanem majątkowym. Ujednolicenie organizacji i zakresu działania samorządu terytorialnego nastąpiło dopiero 15 lat po odzyskaniu niepodległości na mocy ustawy z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Wyróżnić można cztery etapy historyczne tego okresu: 1) lata 1918-1924, w których postępująca inflacja powodowała trudności finansowania zadań gmin, w szczególności miast; ciężar zadań inwestycji infrastrukturalnych został przez rząd przerzucony na samorządy miejskie, przy ograniczeniu źródeł ich dochodów, dotkliwym zwłaszcza w dzielnicy byłego zaboru pruskiego, 2) okres 1924-1929, zainicjowany reformą pieniężną, cechowała stabilizacja i ożywienie gospodarcze od 1926 r., rozwijała się akcja kredytowa na cele inwestycyjne (budowa i utrzymanie wodociągów, 125/231 kanalizacji, dróg), przy jednoczesnym różnicowaniu ich sytuacji finansowej, przy czym pogłębiała się trudna sytuacja w byłym zaborze rosyjskim, 3) w latach 1929-1936 nastąpiło ostre załamanie koniunktury gospodarczej samorządu terytorialnego wskutek kryzysu gospodarczego, spadek dochodów samorządów miejskich, zwłaszcza podatkowych, wydatków na cele inwestycyjne, przy dalszym przerzucaniu realizacji i finansowania zadań na samorząd terytorialny, 4) od 1936 r. następowała stopniowa poprawa sytuacji finansowej samorządu terytorialnego, obciążonego wysokim stanem zadłużenia, przerwana wybuchem wojny. Zasady systemu finansowego samorządu terytorialnego ukształtowanego po 1918 r. oparto na dążeniu władz państwowych do stworzenia jednolitego dla obszaru Polski systemu finansowego. Dokonano zarówno wielu doraźnych nowelizacji i uzupełnień prawodawstwa odziedziczonego po różnorodnych systemach prawnych z okresu zaborów, jak i podejmowano próby nowego uregulowania problematyki dochodów samorządu terytorialnego jednolicie w całym państwie. Jednym z najwcześniejszych założeń konstrukcji przepisów prawnych z tego okresu była zasada ścisłego rozdzielenia źródeł dochodów państwa i samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 69 Konstytucji z 1921 r. Nie była ona jednak nigdy zrealizowana w ustawach zwykłych, w szczególności nie podtrzymała jej obowiązująca w tym okresie ustawa z 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych, obowiązująca do 1939 r., która miała na celu ujednolicenie porozbiorowych zróżnicowanych systemów dochodów związków samorządu terytorialnego. Jednolitość tę zapewniało prowadzenie samorządowej gospodarki budżetowej w formie odrębnych budżetów, uchwalanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, które „pod względem okresu budżetowego, jak i jednostki obliczeniowej dostosowane winny być do budżetu państwa” (art. 70). Zasada rozgraniczenia źródeł dochodów państwa i samorządu nie została podtrzymana w Konstytucji z 1935 r. Samorząd terytorialny określony został w niej jako jedna z form administracji państwowej - przedstawicielami władz administracji rządowej byli starostowie i wojewodowie, a uprawnienia i znaczenie organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego ograniczono (samorząd terytorialny w latach trzydziestych stał się bowiem w istotnym stopniu terenem działalności opozycyjnej). Cechami systemu dochodów samorządu terytorialnego okresu międzywojennego było: - niedostosowanie źródeł dochodów samorządu terytorialnego do jego zakresu zadań, - pogłębiające się przerzucanie nowych zadań na jednostki samorządu terytorialnego, bez zapewnienia im wystarczających źródeł finansowania, - niewystarczająca wielkość środków wyrównawczych na złagodzenie różnic w zagospodarowaniu obszarów kraju, w szczególności zacofanych rejonów byłego zaboru rosyjskiego, - skomplikowany system wielu podatków samoistnych i wspólnych dla państwa i samorządu, - rozszerzający się zakres dotacji z budżetu państwa kosztem dochodów własnych. Nie udało się, mimo wielu postulatów, ograniczyć liczebności dochodów podatkowych; obowiązywało kilkadziesiąt samoistnych podatków oraz kilkanaście tytułów podatkowych powiązanych z podatkami państwowymi poprzez system dodatków oraz udziałów. Ustawa z 1923 r. ustanawiała liczne samoistne podatki komunalne, dodatki do podatków państwowych i udziały w dochodach państwa, związane z daniną podstawową, oraz dotacje i pożyczki jako dochody uzupełniające i wyrównujące. Podstawowe znaczenie miały dodatki do dochodów państwa i udziały. Dodatki wprowadzono do podatków: gruntowego, od budynków, od przemysłu i handlu, od spożycia, zużycia i produkcji, patentów oraz podatku dochodowego. Udziały zastosowano początkowo w podatku dochodowym i przemysłowym, następnie mnożąc je z roku na rok, obejmując inne podatki państwowe. Podatki komunalne nie odgrywały dużej roli w budżetach samorządowych, a organy związków (jednostek) samorządowych przeważnie nie miały wpływu na ich wymiar i pobór. Były to w szczególności podatki od lokali, od gruntów i budynków państwowych, kopalń, przewozu towarów, od oświetlenia elektrycznego i gazowego, od zaprotestowanych weksli, spadków i darowizn, od inwestycji komunalnych, od plakatów, szyldów i anonsów, od zabaw, rozrywek i widowisk. Po ustawie z 1923 r. pojawiały się następne, regulujące dalsze źródła podatkowe w formie dodatków oraz udziałów, jak np. ustawa drogowa, wodna, o podatku od lokali, o podatku wyrównawczym, o państwowym podatku dochodowym, wojskowym, przemysłowym, od energii elektrycznej, o kartach rejestracyjnych. Ustawy te - nawarstwiające się stopniowo i niepodporządkowane wspólnym 126/231 założeniom - utworzyły niezmiernie skomplikowany, chaotyczny system dochodów komunalnych. Wielość przedmiotów opodatkowania nawiązywała wielokrotnie do tego samego źródła podatku, wprowadzając nieuzasadnione ekonomicznie obciążenie poszczególnych dochodów lub majątków. Ta niezwykła mnogość tytułów podatkowych krytykowana była powszechnie. Wskazywano na konieczność ich reformowania. Jedną z konkretnych propozycji reform uzdrawiających finanse samorządowe w zakresie podatków przedstawił Leon Kurowski. Zaproponował on zniesienie drobnych form podatkowych i wprowadzenie w ich miejsce kilku wydajnych podatków terenowych. Ograniczenie tytułów podatkowych było jednym z podstawowych elementów reformy, która zmierzała w kierunku racjonalizacji systemu podatkowego również poprzez istotne zmiany procedury podatkowej, przekazując związkom samorządu terytorialnego prawo wymiaru, poboru, ściągania wpływów z podatku gruntowego, od nieruchomości, od lokali oraz zawieszenia prawa związków samorządowych do poboru dochodów z tytułu dodatków i udziałów w podatkach państwowych. Na podobnej koncepcji oparto obowiązujące bezpośrednio po wojnie rozwiązania prawnofinansowe zawarte w dekretach z 13 kwietnia 1945 r. o reformie samorządowego systemu podatkowego oraz z 20 marca 1946 r. o podatkach komunalnych, z tym że samorząd terytorialny w pierwszych latach po wojnie działał w formie rad narodowych, rozciągając zarazem instytucje samorządu wojewódzkiego na teren całego kraju. Zasada rozdziału źródeł podatkowych spotkała się z krytyką, jako nieodpowiadająca postulatom gospodarki planowej. Krytyka ta stanowiła zapowiedź zmian ustrojowych, likwidujących system samorządu terytorialnego, dokonany w pełni w 1950 r. i wprowadzający jednolity system gospodarki budżetowej państwa. 1.3.2. Likwidacja systemu samorządu terytorialnego w okresie powojennym Samorząd terytorialny, jako odrębny podmiot prawa publicznego, zastąpiono na blisko 40 lat systemem rad narodowych, które ustanowiono organami jednolitej władzy państwowej w terenie. Zmiany ustrojowe znalazły wyraz w centralizacji systemu budżetowego. System finansów państwa wprowadzony uchwałą Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r., potwierdzony postanowieniami Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., a następnie dekretem z 17 grudnia 1952 r. o uchwalaniu i wykonywaniu budżetu państwa przewidywał objęcie budżetem państwa dotychczasowego budżetu państwowego, budżetów samorządowych, dochodów i wydatków ubezpieczenia społecznego. Budżety samorządowe stały się budżetami terenowymi, będąc częścią scentralizowanego systemu budżetu państwa. Podstawowym źródłem ich dochodów była dotacja budżetu centralnego. Od 1956 r. podejmowano stopniowe próby ograniczenia nadmiernej centralizacji terenowego systemu budżetowego. Charakterystyczna przy tym była prawidłowość polegająca na tym, iż nasilenie tendencji decentralistycznych w ramach tzw. zasady centralizmu demokratycznego następowało cyklicznie i było następstwem gospodarczych i społecznych konfliktów. Faktycznie kolejne reformy w latach 1956, 1972-1975 i 1983 sprowadzały się do deklaracji politycznych, wyrażających dążenie do samodzielności finansowej terenowych rad narodowych przez rozszerzenie tzw. własnych źródeł dochodów i ograniczenie metod centralnego zarządzania. Tablica 1. Wpływ kryzysów politycznych na sytuację rad narodowych Rok kryzysu Deklaracje polityczne wyrażające wolę decentralizacji Dostosowania obowiązującego prawa 1948 1950 1956 1958 1963 1968/1970 1972 1972-1975 127/231 1980/1981 1983 1988 Istotna reforma struktur administracji państwowej, realizowana w latach 1972-1975, odbywała się także pod hasłem decentralizacji struktur zarządzania. Polegała na zastąpieniu trzystopniowego podziału terytorialnego kraju podziałem dwustopniowym poprzez likwidację powiatów oraz gromad (w drodze powołania gmin o większej liczbie ludności i większym obszarze) oraz utworzeniu 49 województw. Nie spowodowała ona zmiany zasad finansowania rad narodowych. W historii rad narodowych w Polsce Ludowej spostrzec można pewną prawidłowość, polegającą na występowaniu cyklicznych procesów, będących następstwem społecznych i gospodarczych kryzysów. Deklaracje nie mogły być realizowane wobec braku równoczesnych szerszych reform politycznoustrojowych i przekształceń własnościowych. Zasada jedności władzy i własności państwowej oraz jednolitości systemu finansowego państwa uniemożliwiała realną decentralizację i samodzielność finansową rad narodowych. 1.3.3. Współczesne przeobrażenia Przywrócenie samorządu terytorialnego w drodze ustawy z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., tzw. Małej Konstytucji, oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, nazwanej obecnie ustawą o samorządzie gminnym (por. niżej), stworzyło nowy etap ustroju polskiej administracji publicznej i organizacji lokalnego życia publicznego. W 1990 r. na bazie gminnych rad narodowych powołane zostały odrębne od państwa podmioty; utworzono podstawowe, jednostopniowe jednostki samorządu terytorialnego - gminy. Nadano im odrębną własność, podmiotowość publicznoprawną oraz samodzielność o charakterze ustrojowym, organizacyjnym, kompetencyjnym oraz ekonomicznym (por. wyżej na temat zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego). Reforma nie wymagała dokonywania zmian w podziale administracyjnym państwa ani tworzenia nowych struktur organizacyjno-majątkowych czy powoływania nowej grupy pracowników wymagających angażowania dodatkowych publicznych środków finansowych. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r., kontynuując tradycje samorządu terytorialnego, wzmacnia jego pozycję. Zasadę decentralizacji władzy publicznej, zasadę udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podnosi ona do rangi podstawowych konstytucyjnych zasad ustroju państwa. Zgodnie z przepisami Konstytucji oraz ustaw zwykłych jednostki samorządu terytorialnego - gminy - wyposażone zostały w odrębne od państwowego prawo własności, mienie, osobowość prawną oraz źródła dochodów, zapewniające samodzielność działalności w ramach odrębnych budżetów. Kolejnym etapem reform administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, była rozbudowa struktur samorządowych, tworząca od 1999 r. trójstopniowy podział terytorialny państwa, wraz z przekazaniem odpowiednich zadań, kompetencji i środków finansowych nie tylko gminom, lecz i powiatom oraz województwom samorządowym. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału administracyjnego państwa ustanowiła, iż jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się gminy, powiaty i województwa. Ograniczeniu uległa jednocześnie ogólna i specjalna administracja rządowa - tak na szczeblu centralnym, jak i wojewódzkim. Decentralizacja władzy - organów oraz zadań i kompetencji ze szczebla centralnego na szczeble powiatów i województw samorządowych - znalazła wyraz w przekazaniu tym jednostkom środków finansowych. W 1999 r. samorząd terytorialny realizował 44,3% wydatków publicznych, w tym szczebel gminy - 49,7% całości wydatków samorządowych, powiaty-miasta - 31,3%, powiaty - 14,7% oraz szczebel wojewódzki - 4,3%. Nastąpiło zwiększenie ilościowe tych środków w ujęciu nominalnym i realnym, a tym samym zwiększenie zakresu finansów podsektora samorządowego. Jednakże 128/231 wielkość tych środków nie została w nowych jednostkach samorządowych dostosowana do nałożonych zadań oraz nie dokonano rzeczywistego poszerzenia zakresu ich samodzielności finansowej, polegającej na przekazaniu źródeł dochodów, kształtowanych samodzielnie przez jednostki samorządu terytorialnego, według określenia Konstytucji RP - dochodów własnych. Nie została więc przeprowadzona rzeczywista decentralizacja finansowa, pozwalająca na elastyczne i adekwatne do zmian zadań rzeczowych dostosowanie środków finansowych oraz na wyposażenie tych jednostek w dochody własne. Próba zwiększenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego i ograniczenia dotacji celowych z budżetu państwa, a zwłaszcza zastąpienia dotacji celowych na realizację zadań własnych dochodami własnymi oraz subwencji drogowej dla powiatów i województw dochodami własnymi, a także zastosowania mechanizmu dopłat (subwencji dostosowawczych), mających wyrównywać nadmierne dysproporcje dochodów, oraz wprowadzenia obowiązku dokonywania wpłat przez jednostki o wyższych dochodach na rzecz jednostek o niskich dochodach w formie subwencji wyrównawczej, podjęta została w 2000 r. Projekt ustawy nie znalazł jednak wówczas szerszej akceptacji politycznej oraz poparcia ze strony przedstawicieli organizacji samorządu terytorialnego. Moc obowiązująca ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (por. wyżej) corocznie ulegała przedłużaniu, co nadawało systemowi finansowemu samorządu terytorialnego tymczasowy, prowizoryczny charakter. Dopiero od 2004 r. wprowadzono system finansowy, w którym ograniczono zakres dotacji budżetowych, zastępując je zwiększonymi udziałami w państwowych podatkach dochodowych. Przebieg procesów decentralizacji przedstawia tablica 2. Tablica 2. Etapy reformy samorządu terytorialnego - formy decentralizacji od 1990 Rok reform Forma decentralizacji Rodzaje zmian 1990 zmiana ustrojowa przywrócenie samorządu terytorialnego na szczeblu gmin i określenie podstaw ich gospodarki finansowej - szeroka decentralizacja władzy publicznej 1993-1995 wprowadzenie elementów kategoryzacji gmin stopniowe zwiększanie zadań, kompetencji i środków finansowych gmin posiadających status tzw. dużego miasta 1996 decentralizacja zadań i środków finansowych zwiększenie zakresu zadań i środków finansowych gmin - przejęcie prowadzenia szkół podstawowych 1999 przekształcenie ustroju państwa - aspekt organizacyjny decentralizacji rozbudowa struktur organizacyjnych i zarządzania samorządu terytorialnego (utworzenie powiatów i województw samorządowych) 2004 aspekt decentralizacji źródeł dochodów zwiększenie zakresu działalności samorządu terytorialnego oraz udziału dochodów własnych oraz środków unijnych, przy równoczesnym ograniczeniu dotacji z budżetu państwa Po 2006 (plan) przyznanie szerszego zakresu własnych źródeł dochodów zapowiedź legislacyjna zwiększania zakresu władztwa finansowego samorządu terytorialnego konkretne rozwiązania nie są znane. 129/231 Źródło: Opracowanie własne. Ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966), obowiązującą od 2004 roku, dokonano kolejnej zmiany prawnej systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Zmiana ta miała mieć charakter stały, miała ustalić ostateczny kształt proporcji podziału źródeł dochodów między szczeblami samorządu terytorialnego oraz między państwo i samorząd. Jednakże w uzasadnieniu do ustawy zapowiedziano kolejne zmiany prawne, które miały obowiązywać od 2006 r. Zapowiedzi tych nie zrealizowano. Założeniem ustawy jest przede wszystkim dalsza decentralizacja zadań i środków publicznych poprzez zwiększenie zakresu dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Dokonano tego w szczególności poprzez wzrost procentowych udziałów jednostek samorządowych wszystkich szczebli w obu podatkach dochodowych: od osób fizycznych (PIT) i osób prawnych (CIT). Są to stosunkowo wysokie zwiększenia, a dla powiatów oznaczają, po raz pierwszy, uczestnictwo we wpływach podatku dochodowego od osób prawnych, jak i bardzo wysoki wzrost poziomu udziałów w PIT (z 1% w 2003 r. do 10,25% od 2005 r.). W efekcie wszystkie jednostki samorządowe w wyniku nowych regulacji przejmują obecnie corocznie w sumie ponad 51% wpływów w formie udziałów w PIT. W wyniku zmian regulacji prawnej zmieniły się jednocześnie proporcje podziału wpływów podatków dochodowych między państwo a sektor samorządu terytorialnego, jak i wielkości samorządowych wpływów z udziałów, a także proporcje i formy redystrybucji między poszczególnymi szczeblami. Przyszłym kierunkiem rozwoju systemu finansowego samorządu terytorialnego, wobec ograniczonego zasobu środków i możliwości zwiększenia zakresu dochodów publicznych, w tym samorządowych, jest konieczność poszukiwania większej skuteczności zarządzania dostępnymi źródłami dochodów. Oznacza to poszerzenie obszaru aktywności jednostek samorządowych w zakresie działalności gospodarczej, wykorzystanie instrumentów finansowych spoza zakresu finansów publicznych, np. rynku kapitałowego, stosowanie form prawa handlowego, np. tworzenie spółek o kapitale mieszanym, stowarzyszeń, banków, w których jednostki te będą występowały w roli menedżerów i animatorów. Nieuchronny proces poszerzania pola inicjatyw samorządu terytorialnego i więzi z sektorem prywatnym obserwowany jest w niektórych krajach zachodnich. Proces ten występuje również w Polsce. Obecnie adaptowany jest - popularny w niektórych krajach zachodnich - program określany mianem „partnerstwo publiczno-prywatne”, także w działalności samorządu terytorialnego. Ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym wprowadziła istotne przepisy w tym zakresie. Jednakże ocena zjawiska przenikania sfery publicznej i prywatnej, zwłaszcza w młodych demokracjach, nie może być jednoznacznie pozytywna. Zakłóca ono bowiem zasady wolnej konkurencji i może zniekształcać rachunek ekonomiczny przedsięwzięć podejmowanych przez jednostki samorządowe i podmioty prywatne. Realizacja tego rodzaju zadań gospodarczych wymaga ponadto odpowiedniego przygotowania fachowego z zakresu zarządzania, ekonomii i prawa pracowników samorządowych. 2. Źródła prawa Finanse jednostek samorządu terytorialnego i prawo finansowe samorządu terytorialnego określa hierarchicznie zbudowany zestaw źródeł prawa, regulujący poszczególne odcinki problematyki finansów samorządowych, wraz z licznymi aktami wykonawczymi. Brak jest jednego, ogólnego aktu prawnego, stanowiącego ogólną, stabilną podstawę prawną finansów samorządowych. Nie jest to uporządkowany, wewnętrznie spójny system prawa. Podział materii prawnej dokonany jest przez wiele ustaw - nie zawsze w sposób jednoznaczny i logiczny. Cechą tego systemu jest ponadto: - normowanie podstawowych zagadnień finansowoprawnych w zasadzie wspólnie i jednolicie dla wszystkich szczebli samorządu i wszystkich jednostek tego systemu, - określenie podstaw gospodarki budżetowej wspólnie dla budżetu państwa i budżetów samorządowych, - odrębność podstaw prawnych dla sfery dochodów samorządowych i państwa, przy zachowaniu wspólnych dla tych rodzajów jednostek źródeł niektórych dochodów, - określenie zasad gospodarki finansowej także w ustawach tzw. ustrojowych, powodujące dublowanie normowania, - wieloletnia prowizoryczność regulacji prawnych dotyczących sfery dochodów samorządowych, przy zapowiedzi docelowej regulacji po 2006 roku. 130/231 Aktem fundamentalnym zawierającym niektóre, nieliczne postanowienia dotyczące finansów gmin oraz innych jednostek samorządu lokalnego i regionalnego jest Konstytucja RP uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Rozdział VII, zatytułowany „Samorząd terytorialny”, zawiera przepisy regulujące bezpośrednio gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego: • wymienia źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, określając ich gwarancję ustawową, oraz silnie, gdyż dwukrotnie, podkreślając zasadę adekwatności dochodów do zadań i kompetencji (art. 167 ust. 1 i 4), - wyposaża jednostki samorządu terytorialnego w określony zakres władztwa podatkowego, którego granice wyznaczone są ustawowo (art. 168), - ustanawia regionalne izby obrachunkowe organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych (art. 171 ust. 2). W rozdziale X Konstytucji RP („Finanse publiczne”) brak jest odrębnych przepisów z dziedziny finansów samorządu terytorialnego, dotyczą one bowiem wspólnych kategorii finansów publicznych (długu publicznego) bądź finansów państwa (budżetu państwa, Skarbu Państwa oraz banku centralnego państwa). Podstawowe zagadnienia w zakresie ustrojowych spraw finansów samorządu terytorialnego, a w szczególności jego gospodarki budżetowej oraz zasad podziału źródeł między państwo i samorząd, pozostają więc materią ustaw zwykłych. Wśród źródeł prawa polskiego regulujących problematykę finansów samorządu terytorialnego należałoby również wymienić, jako specyficzne przepisy prawa finansowego, postanowienia umowy międzynarodowej, określanej w Polsce mianem Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, przyjętej przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy i Radę Europy 15 października 1985 r., obowiązującej w Polsce od 1 marca 1994 r., jako wiążącej normy prawa międzynarodowego o charakterze ponadustawowym i ponadnarodowym. Podstawowymi zasadami Karty są: powszechna wybieralność organów władzy samorządowej, konieczność konstytucyjnej regulacji funkcjonowania samorządu terytorialnego, obok zasięgania opinii społecznej - samodzielność administracyjna i gospodarcza władz lokalnych oraz prawna ochrona samorządu terytorialnego. Rozdział 9 Karty („Zasoby finansowe społeczności lokalnych”) określa osiem zasad tworzących ramy prawne dla krajowego ustawodawstwa finansowego. Podkreślają one w szczególności zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, wyrażającą się w prawie do posiadania niezbędnych środków finansowych, dostosowanych do ustawowych zadań i kompetencji. Ich część powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych. Karta wymaga także procedur wyrównawczych, przy czym prymat mają subwencje o charakterze ogólnym nad dotacjami celowymi. W sprawach środków wyrównawczych powinny być przeprowadzone konsultacje z przedstawicielami samorządu terytorialnego. Samodzielność wyrażona jest również w zapewnieniu im dostępu do rynku kapitałowego. Ustrój gminnego samorządu terytorialnego i zasady systemu finansowego gmin wyznaczała przez wiele lat ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r.. Ponieważ zakres jej regulacji obejmuje tylko gminy, trafnie zmieniono jej nazwę na ustawę o samorządzie gminnym (art. 10 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa), dostosowując ją do tzw. ustaw ustrojowych z 5 czerwca 1998 r., normujących odrębnie zagadnienia: samorządu powiatowego (w ustawie o samorządzie powiatowym), w tym finansów powiatu, oraz samorządu województwa (w ustawie o samorządzie województwa), w tym finansów województwa samorządowego. Zagadnienia finansów gmin zostały zawarte w odrębnym rozdziale VI ustawy o samorządzie gminnym - „Gminna gospodarka finansowa”, powiatów - ustawy o samorządzie powiatowym: „Finanse powiatu” oraz województw - rozdział V: „Finanse samorządu województwa”. Określając podstawy systemu finansowego, ustawa odsyła jednak w wielu istotnych kwestiach do innych uregulowań prawnych. Zasadą naczelną zawartą w ustawie jest ochrona samodzielności gminy poprzez oddzielenie budżetu gminy od budżetu państwa, przy czym podstawą ekonomiczną budżetu są dochody gminy (ustawa jednak nie wymienia użytego w Konstytucji pojęcia dochodów własnych). Inne zasady to: obiektywizacja subwencji ogólnych, zasada równowagi budżetowej, uprzedniości i roczności gospodarki budżetowej oraz jej kontroli przez regionalne izby obrachunkowe. Ustawa reguluje ponadto ogólnie procedurę budżetową gmin, rozwiniętą w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a także wymienia podstawowe dochody gmin, które szczegółowo omawia ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Analogicznie, w sposób ogólny, problematykę gospodarki finansowej powiatów i województw samorządowych regulują, cytowane wyżej, tzw. ustawy ustrojowe, w ich rozdziałach „Finanse”, pozostawiając ich szczegółowe regulacje innym ustawom. Istotną dla problematyki dochodów gmin jest ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, regulująca niektóre dochody podatkowe i opłaty, wpływające do budżetu gmin w całości i 131/231 bezterminowo, w stosunku do których organy gmin dysponują pewnym zakresem władztwa podatkowego, w granicach ustawowych. Jest to: podatek od nieruchomości, podatek od posiadania psów, podatek od środków transportowych (od 1998 r. stosowany w ograniczonym zakresie) oraz opłata targowa, miejscowa i administracyjna. Pozostałe podatki stanowiące źródło dochodów gmin (podatek rolny, leśny, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek opłacany w formie karty podatkowej, podatek od spadków i darowizn), a także opłata skarbowa i inne opłaty regulowane są odrębnymi ustawami. Podkreślić należy, że inne jednostki samorządu terytorialnego (powiaty i województwa samorządowe) nie dysponują odrębnymi źródłami dochodów z podatków i opłat, wpływającymi w całości do ich budżetów. Jednostki te mają procentowy udział w podatkach państwowych (każdy ze szczebli samorządu terytorialnego w różnych ich częściach). Ustawa o finansach publicznych odmiennie niż ustawa - Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 r., która wymieniała dochody gmin, odsyła w tym zakresie do innych ustaw. Nie jest w tym względzie konsekwentna, gdyż klasyfikacja środków publicznych obejmuje także dochody publiczne oraz przychody budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie dochodów publicznych zawiera daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa i jednostek samorządu terytorialnego wynika z odrębnych ustaw, oraz pozostałe dochody. Ustawa o finansach publicznych w swych szczegółowych regulacjach dotyczy strony wydatków budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zawiera przepisy wspólne dla budżetu państwa oraz budżetów samorządu oraz normy regulujące odmiennie oba podsektory finansów publicznych (rządowy i samorządowy). Ustawa wprowadza ponadto przepis chroniący jednostki samorządu terytorialnego przed wprowadzaniem ustaw powodujących ubytek ich dochodów własnych bądź zmianę wydatków. Projekty takich ustaw wymagają określenia wysokości skutków tych zmian oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Aktem wspólnym dla wszystkich jednostek sektora finansów publicznych jest również ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 17 grudnia 2004 r., wyodrębniona z ustawy o finansach publicznych, nawiązująca jednak do podstawowych pojęć z tej ustawy, a także ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o rachunkowości. Aktem prawnym regulującym od 1 stycznia 1993 r. zagadnienia kontroli i nadzoru nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego jest ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Ustawa reguluje działalność izb w zakresie nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych tych jednostek, a także związków, stowarzyszeń gmin i powiatów oraz samorządowych jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nich dotacji z budżetów samorządowych, reguluje też działalność opiniodawczą izb, normuje organizację, uprawnienia i obowiązki organów izb. Źródłem prawa finansowego jednostek samorządu terytorialnego są również rokrocznie uchwalane ustawy budżetowe oraz uchwały budżetowe organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ustawy budżetowe ustalają wielkość subwencji ogólnych, dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone jednostkom samorządowym, na ich zadania własne, na dofinansowanie inwestycji infrastrukturalnych, realizowanych jako zadania własne, oraz wykaz i źródła finansowania inwestycji centralnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako inwestora. Uchwały budżetowe stanowią podstawę rocznej gospodarki finansowej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Zawierają ustalane co roku dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetu oraz podmiotów gospodarki pozabudżetowej (powiązanych metodą netto z budżetem), a także limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne (szerzej w pkt 3 niniejszego rozdziału). Jedną z najistotniejszych podstaw prawnych, ustaw regulujących problematykę systemu finansowego samorządu terytorialnego jest ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (cytowana wyżej). Zastąpiła ona wielokrotnie nowelizowaną ustawę z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Była to ustawa epizodyczna, nie udało się bowiem stworzyć systemu stabilnego, docelowego. Ograniczono więc jego okres obowiązywania do najbliższych lat. Po 2001 r. miała nastąpić zmiana prowizorycznego, przejściowego systemu. Ustawodawca przedłużał jednak moc jej obowiązywania - aż do końca 2003 roku. Ustawa z 2003 r. nie wprowadza również systemu docelowego. Ma to nastąpić po 2006 r. Zachowała ona dotychczasowy układ. Dotyczy wszystkich szczebli samorządu terytorialnego: gmin, powiatów i samorządu wojewódzkiego. Treść ustawy obejmuje klasyfikację źródeł dochodów oraz zasady 132/231 ustalania oraz przekazywania subwencji ogólnej i dotacji z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Od 28 sierpnia 2005 r. obowiązuje ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (w skrócie PPP, cytowana wyżej), która reguluje zasady i tryb współpracy podmiotów publicznych (w tym jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych osób prawnych, z wyłączeniem spółek oraz samorządowych instytucji kultury) i prywatnych w ramach systemu partnerstwa publiczno-prywatnego. PPP opiera się na umowie, której przedmiotem jest realizacja przez partnera prywatnego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publicznego. Przesięwzięcie to powinno przynosić korzyści dla interesu publicznego (oszczędność w wydatkach, podniesienie standardu usług lub obniżenie uciążliwości dla otoczenia). Przedsięwzięcie tego rodzaju obejmuje następujące działania: zaprojektowanie lub realizację inwestycji, świadczenie usług publicznych przez co najmniej 3 lata, dotyczące eksploatacji, utrzymania lub zarządzania niezbędnym majątkiem, działania na rzecz rozwoju społecznego lub gospodarczego oraz szczególne zadania pilotażowe, promocyjne, naukowe, edukacyjne lub kulturalne, wspomagające realizację zadań publicznych, jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego będzie pochodziło w przeważającej części ze źródeł innych niż środki podmiotu publicznego. Łączną kwotę, do wysokości której organy jednostki samorządu terytorialnego zaciągają zobowiązania finansowe z tytułu umów o PPP, powinny określać uchwały budżetowe. 3. Gospodarka budżetowa samorządu terytorialnego 3.1. Podstawowe pojęcia i zasady 3.1.1. Pojęcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego Struktura gospodarki budżetowej w państwie nawiązuje do systemu organizacyjnego organów władzy i administracji publicznej. Każdy organ władzy publicznej na każdym szczeblu tej władzy (centralnym, regionalnym i lokalnym) posiada swój własny budżet. Współczesny polski system budżetów publicznych obejmuje dwa człony: budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego gmin, powiatów i województw samorządowych. Budżety jednostek samorządu terytorialnego są podstawą ich gospodarki finansowej. Według art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym gmina (odpowiednio - powiat) samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy (powiatu). Artykuł 61 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa również podkreśla, że budżet województwa jest podstawą samodzielnej gospodarki finansowej województwa. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest: • wyodrębnionym z całości publicznej gospodarki finansowej, samoistnym (niezależnym) zdecentralizowanym zasobem środków pieniężnych, gromadzonym z zasady w sposób bezzwrotny i wykorzystywanym na realizację zadań danej jednostki samorządu terytorialnego; • lokalnym planem finansowym (zestawieniem liczbowym zatwierdzonym przez organy stanowiące samorządu terytorialnego), określającym dochody i wydatki oraz przychody i rozchody, deficyt lub nadwyżkę budżetową danej jednostki samorządu terytorialnego na przyszły rok budżetowy; zgodnie z przepisami tzw. ustaw ustrojowych i ustawy o finansach publicznych budżety jednostek samorządu terytorialnego są rocznymi obligatoryjnymi samorządowymi planami finansowymi, zatwierdzanymi w formie uchwały budżetowej jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego; obejmują dochody i wydatki oraz przychody i rozchody danej jednostki, a także przychody i wydatki podmiotów sfery pozabudżetowej danej jednostki samorządu terytorialnego - zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych oraz funduszy celowych tych jednostek; w stosunku do poprzednio obowiązującego prawa budżetowego ustawa o finansach publicznych rozszerza zakres budżetu o przychody i rozchody jednostki samorządu terytorialnego oraz przychody i wydatki jednostek powiązanych z budżetem metodą netto. Uchwała budżetowa określa ponadto wielkość nadwyżki finansowej i jej przeznaczenie lub deficytu budżetowego oraz źródła jego sfinansowania; • aktem politycznym, poprzez który organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego autoryzują działania organów zarządzających w zakresie gospodarki budżetowej (w szczególności zatwierdzają projekty uchwał budżetowych oraz ich wykonanie); • z prawnego punktu widzenia jest instytucją prawną - aktem normatywnym prawa miejscowego, zawierającym normy powszechnie, bezpośrednio obowiązującego prawa na danym terenie, a zarazem zawierający zbiór upoważnień do wydania aktów wykonawczych (np. zaciągania kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych przez prezydenta miasta). 133/231 Charakter prawny uchwały budżetowej był przez wiele lat przedmiotem dyskusji, w której negowano istotę budżetu jako aktu normatywnego bądź przypisywano budżetowi charakter normy planowania lub aktu administracyjnego, czyniąc zeń akt prawny szczególnego rodzaju. W większości stanowisk przyznawano uchwałom budżetowym cechy aktu generalnego, ustalającego ogólne prawa i obowiązki jego adresatom. Konstytucja RP rozstrzyga dylemat teoretyczny dotyczący charakteru prawnego uchwały budżetowej - jako ogólnego aktu prawnego czy indywidualnego aktu administracyjnego (aktu planowania albo zarządzania finansowego), głosząc, że: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego” (art. 87, a także art. 94 Konstytucji). Z formalnoprawnego punktu widzenia budżet jednostki samorządu terytorialnego stanowi załącznik do uchwały budżetowej (ustawa o samorządzie województwa w art. 63 ust. 1 nazywa budżet częścią uchwały budżetowej na rok kalendarzowy). Odrębnymi załącznikami są ponadto m.in. wykaz inwestycji realizowanych w danym roku budżetowym, przychodów i wydatków jednostek gospodarki pozabudżetowej, wykaz dotacji z budżetu państwa, plany zadań zleconych, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne oraz zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, zawartych pomiędzy Radą Ministrów a samorządem województwa. Prawny charakter każdego budżetu, a więc i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jest zróżnicowany. Po stronie wydatków i rozchodów budżet jest zbiorem upoważnień, a zarazem granicą wydatków na określone w nim cele i środki działania; są to granice górne, nieprzekraczalne, limitujące, wiążące wykonawców gospodarki budżetowej. Umieszczenie wydatku na określone w uchwale budżetowej cele nie tworzy roszczeń wobec żadnego organu terytorialnego o dokonanie wypłaty (wyjątek stanowi kwota subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w budżecie państwa, co do której roszczenie przysługuje danej jednostce samorządowej). Po stronie dochodów budżety stanowią zbiór przewidywań i prognozy wielkości. Kwoty dochodów nie mają więc charakteru prawnie wiążącego, lecz stanowią ogólną wytyczną, są nieobowiązującą prawnie wykonawców prognozą wpływów budżetowych, choć powinni oni przyczyniać się do wykonania planu dochodów, a nawet do przekroczenia go. Obowiązujące prawo (ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o samorządzie województwa) przewiduje także możliwość określania w budżecie wydatków związanych z wieloletnimi programami, w tym programami inwestycyjnymi. Wydatki na finansowanie każdego z programów są wyodrębnione. Określone w nich wydatki dotyczą łącznej kwoty przewidzianej na sfinansowanie zadań programu, wydatków danego roku budżetowego oraz dwóch kolejnych lat objętych programem. Planowanie i dokonywanie wydatków na realizację każdego kolejnego etapu programu wieloletniego poprzedzone jest analizą i oceną efektów uzyskanych w poprzednich etapach. Plany te - w odróżnieniu od rocznego budżetu - mają charakter fakultatywny. Szczególnym rodzajem planu wieloletniego jest kontrakt wojewódzki (por. szerzej rozdział V). 3.1.2. Zasady budżetowe Wiele zasad, mających charakter merytoryczny bądź też techniczny (proceduralny), wyrażonych w stosunku do budżetu państwa, ma walor postulatów obowiązujących również w zakresie gospodarki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Są to w szczególności następujące zasady: • jedności budżetu, • zupełności budżetu, • równowagi. Są to także zasady będące naturalnymi, stałymi cechami prawidłowej gospodarki budżetowej, takie jak: • szczegółowość budżetu, • jawność i przejrzystość budżetu, • uprzedniość budżetu oraz • roczność budżetu. 134/231 Zasady te, mające charakter uniwersalny, zostały omówione w pkt 3 rozdziału II niniejszej pracy. Można więc tu wskazać jedynie na ich specyfikę w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. Następnie należałoby wymienić następujące zasady związane z prawidłowością konstrukcji źródeł dochodów budżetów samorządowych: • powiązania źródeł dochodów z terenem działania danej jednostki terytorialnej, • adekwatności, • elastyczności, • równomierności lokalizacji źródeł dochodów, • optymalnego zróżnicowania źródeł dochodów, • stabilności i pewności tych źródeł, • wydajności źródeł dochodów podatkowych, • ograniczonego władztwa podatkowego jednostek samorządu terytorialnego. Zasady te scharakteryzowane będą w pkt 4 niniejszego rozdziału. Zasada jedności dotyczy wewnętrznej konstrukcji budżetu; oznacza w ujęciu formalnym postulat sporządzania budżetu w jednym dokumencie prawnym odzwierciedlającym całość gospodarki budżetowej danego szczebla. Odstępstwem od niej jest sporządzanie kilku budżetów (np. w formie odrębnych programów czy zadań albo budżetu bieżącego i inwestycyjnego lub majątkowego). Zasada ta jest przestrzegana w naszym prawie - nie tworzy się bowiem budżetów nadzwyczajnych, dodatkowych czy uzupełniających, a wieloletnie programy inwestycyjne są częścią uchwał budżetowych. Nie stanowią również wyjątku odrębne plany finansowe zadań zleconych oraz plany finansowe jednostek pomocniczych - dzielnic, osiedli i sołectw, gdyż są one tworzone i wykonywane w ramach jednego budżetu dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. W ujęciu merytorycznym zasada jedności postuluje przeznaczanie całości dochodów na pokrycie całości wydatków budżetowych. Sprzeczne z zasadą jedności jest przeznaczanie określonych dochodów na określone rodzaje wydatków, czyli tworzenie funduszy. W stosunku do budżetów samorządowych wykluczono w zasadzie od 1990 r. możliwość tworzenia funduszy. Niejasny więc pozostawał status gminnego, powiatowego i wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, powołanego uchyloną już ustawą z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, realizującego zadania wyodrębnione z budżetów jednostek samorządowych, lecz nieobejmowanego sprawozdawczością budżetową. Ustawa o finansach publicznych dopuszcza funkcjonowanie już istniejących funduszy gminnych, powiatowych lub wojewódzkich jako funduszy celowych wyodrębnionych z budżetu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie o finansach publicznych wprowadzony został również obowiązek zawarcia w uchwale budżetowej kwoty dochodów z tytułu wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholi i wielkość wydatków związanych z realizacją zadań określonych w programie profilaktyki i zwalczania problemów alkoholowych, co oznacza w rzeczywistości rozszerzenie samorządowej gospodarki funduszowej, naruszające zasadę jedności gospodarki budżetowej. Zasada zupełności (powszechności) oznacza postulat włączenia do budżetu w pełnych kwotach wszystkich dochodów i wydatków, tj. budżetowania brutto, w przeciwieństwie do metody budżetowania netto, dopuszczającej powiązanie „wynikowe” - nadwyżką lub dotacją z budżetu. Polskie prawo finansowe dopuszcza wyjątki od zasady zupełności, tworząc - omówione w rozdziale II pkt 5 oraz niżej - różnorodne formy organizacyjno-prawne gospodarki pozabudżetowej, identyczne budżetu państwa, jak i budżetów jednostek samorządowych, choć funkcjonujące w różnej skali. Zasada równowagi budżetowej w tradycyjnym ujęciu określa konieczność dostosowania ogólnej kwoty wydatków budżetowych do ogólnej kwoty dochodów. W stosunku do wszystkich budżetów publicznych nie jest ona rozumiana bezwzględnie - ustawa o finansach publicznych dopuszcza istnienie nadwyżki lub deficytów budżetowych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego (art. 168). Określa zarazem przychody będące wyłącznymi źródłami sfinansowania deficytu: sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kredyty, pożyczki, przychody z prywatyzacji majątku samorządowego, nadwyżki budżetu j.s.t. z lat ubiegłych oraz wolne środki stanowiące nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikającą z 135/231 rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. W celu zachowania równowagi systemu finansów publicznych oraz równowagi budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego ustawa wprowadza wiele ograniczeń finansowych i pozafinansowych dotyczących wielkości długu jednostek samorządu terytorialnego i sposobu jego obsługi (por. rozdział III pkt 3 niniejszej pracy). Zasada szczegółowości budżetu to postulat ujmowania dochodów i wydatków budżetowych z podziałem na grupy rodzajowe - według ustalonej klasyfikacji. Dzięki szczegółowości budżetu możliwy jest proces planowania, jego wykonywanie, analiza i kontrola. Prawo finansowe określa podział dochodów i wydatków budżetu i innych, wymienionych wyżej, środków publicznych jednostek samorządu terytorialnego na: • działy - odpowiadające podstawowym dziedzinom działalności publicznej, • rozdziały - odpowiadające określonym grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych (obecnie w ustawie, niezbyt trafnie - określających rodzaj działalności), • paragrafy - systematyzujące dochody i przychody według poszczególnych źródeł, a wydatki (rozchody i zagraniczne środki bezzwrotne) według szczegółowego ich przeznaczenia. Od 1999 r. dochody prognozowane w ustawie budżetowej są grupowane, nie tylko, jak dotychczas, według ważniejszych źródeł, lecz i według działów klasyfikacji budżetowej, wydatki zaś klasyfikowane w układzie działów oraz rozdziałów, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych, pogrupowanych według szczegółowego schematu na wydatki na wynagrodzenia i pochodne, dotacje, wydatki na obsługę długu oraz z tytułu poręczeń i gwarancji. Wprowadzony został równocześnie obowiązek określenia zakresu i kwot dotacji przedmiotowych i podmiotowych, z imiennym wyszczególnieniem podmiotów. W załączniku do uchwały budżetowej muszą być zawarte również plany przychodów i wydatków podmiotów gospodarki pozabudżetowej. Jednostki realizujące w drodze umów lub porozumień zadania wspólne samorządu terytorialnego obowiązane są ponadto sporządzać załącznik zawierający dochody i wydatki związane z tym zadaniem. Obowiązek wskazania przeznaczenia nadwyżki budżetowej dotyczy nie tylko budżetu państwa, lecz i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Konieczne jest również określenie w uchwale budżetowej wydatków związanych z wieloletnimi programami inwestycyjnymi. Wydatki na zadania finansowane ze środków Unii Europejskiej wykazywane są według odrębnej klasyfikacji: obszarów, kategorii i podkategorii (por. szerzej rozdział II). Wszystkie te nowe obowiązki organów samorządu zapewniają zwiększenie szczegółowości budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada jawności w stosunku do budżetów samorządowych jest zasadą wyrażaną jednoznacznie w polskim prawie finansowym w formule: „gospodarka finansowa jest jawna”. Zwrot tego rodzaju powtarza się we wszystkich ustawach ustrojowych i dotyczy budżetów gmin, powiatów i województw samorządowych, jak i znajduje się w ustawie o finansach publicznych. Oznacza postulat jawności debaty budżetowej oraz debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu, publikacji uchwał budżetowych, przedstawiania pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielonych z budżetu, a ponadto dla powiatu - obowiązek publikacji sprawozdań zarządu z jego działalności, podejmowanej w ramach upoważnień rady powiatu. Jest to również wymóg publikowania, w trybie przewidzianym dla publikowania uchwały budżetowej, opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawach możliwości sfinansowania deficytu jednostki samorządowej oraz prawidłowości załączonej do budżetu prognozy kwoty długu tej jednostki. Zakres czasowy gospodarki budżetowej dotyczy, zgodnie z zasadą roczności budżetu, roku kalendarzowego, zwanego rokiem budżetowym. Oznaczać to powinno konieczność uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, z zachowaniem zasady uprzedniości (por. np. art. 65 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Budżet obowiązuje do końca roku kalendarzowego, a więc niezrealizowane kwoty planowanych wydatków budżetowych wygasają z końcem roku budżetowego, a tym samym po 31 grudnia ustaje, z zasady, prawo dokonywania wydatków budżetowych. 3.1.3. Formy organizacyjno-prawne samorządowej gospodarki budżetowej Działalność budżetowa jednostek samorządu terytorialnego prowadzona może być w drodze metod i form organizacyjno-prawnych właściwych jednostkom państwowym - przepisy je regulujące dotyczą całego sektora publicznego, zarówno gospodarki państwowej, jak i samorządowej. Jednostki samorządowe nie tworzą jednej z form dostępnych dla państwowych jednostek, jakimi są fundusze motywacyjne. Katalog tych form ma charakter zamknięty; są to jednostki budżetowe, zakłady 136/231 budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych, fundusze celowe, których podstawowe zasady funkcjonowania określa ustawa o finansach publicznych oraz akty wykonawcze do niej. Inne formy mogą być wyodrębnione przez inne ustawy (por. rozdział II pkt 6). Rozróżnienie form organizacyjnych ma w niewielkim stopniu charakter obiektywny, wynikający z istoty zjawisk ekonomicznych, najczęściej jest ono rezultatem rozwiązań normatywnych i wyboru spośród dopuszczonych w ustawie. O wyborze odpowiedniej formy decydują w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego ich organy stanowiące. Gospodarka budżetowa - objęta w całości planem budżetowym, zwana metodą budżetowania brutto realizowana jest przez samorządowe jednostki budżetowe. Jednostki budżetowe są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, których dochody i wydatki są objęte planem budżetowym w pełnej wysokości. Następuje więc pełne rozdzielenie procesu dokonywania wydatków od procesu gromadzenia dochodów. Dochody samorządowych jednostek budżetowych są dochodami budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, a wydatki - wydatkami tego budżetu. Na pokrycie potrzeb jednostka budżetowa otrzymuje środki pieniężne z ogólnych zasobów gospodarki budżetowej danego szczebla. Jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej. Oznacza to, iż kierownicy samorządowej jednostki budżetowej podejmują działania (zarządzają mieniem, dokonują zakupów towarów i usług) w imieniu samorządu terytorialnego gminy, powiatu lub województwa samorządowego. Ustawa o finansach publicznych nakłada na jednostki budżetowe obowiązek opracowywania planów finansowych i przestrzegania przy realizacji gospodarki budżetowej limitów kwot ujętych w planie oraz innych zasad gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych. Wyjątek stanowi urząd jednostki samorządu terytorialnego, będący jednostką budżetową, w którego planie ujmuje się wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego, czyli rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa, jak i wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych (np. szkół, Straży Pożarnej czy Sanepidu). Plan ten zawiera także dotacje dla zakładów budżetowych. Wyjątkiem od formy finansowania brutto jednostek budżetowych jest funkcjonowanie w jej ramach gospodarstw pomocniczych (w stosunku do gospodarstwa pomocniczego można użyć określenia formy tzw. gospodarki pozabudżetowej). Środkami specjalnymi jednostki budżetowej były do 1 lipca 2005 r. niewyodrębnione z budżetu, gromadzone na specjalnym rachunku bankowym, określone prawem rodzaje dochodów budżetowych z tytułu prowadzenia działalności ubocznej lub części działalności podstawowej. Przeznaczone były one na pokrycie własnych, wyodrębnionych wydatków, bez obowiązku odprowadzania do budżetu. Celem powołania środków specjalnych było pobudzenie zainteresowania jednostek budżetowych do wygospodarowania zwiększonych środków finansowych; w praktyce najczęściej powiększało to wydatki na wynagrodzenia w formie premii, nagród, prowizji itp. oraz wydatki inwestycyjne. Możliwość utworzenia środka specjalnego dotyczyła wszystkich budżetów publicznych i wynikała z przepisów ustawy o finansach publicznych i innych ustaw. Przewidywały je także odrębne ustawy wówczas jako obowiązkową lub fakultatywną formę. Mimo iż ustawa o finansach publicznych umożliwiała wyłącznie jednostkom budżetowym utworzenie środka specjalnego, inne ustawy dopuszczały również inne rodzaje podmiotów, np. zarządy dróg lub w przypadku gdy nie zostały one powołane - zarządców, zarządy województwa lub powiatu, a w gminie - wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W wyniku nowelizacji ustawy o finansach publicznych przez ustawę z 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw zlikwidowano środki specjalne również w jednostkach samorządu terytorialnego. Zamiast środków specjalnych utworzono wyodrębnione rachunki dochodów własnych, którymi dysponują jednostki budżetowe, gromadzące środki z określonych w ustawie źródeł, przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z uzyskaniem tych dochodów. Ustawa o finansach publicznych przewiduje trzy możliwości utworzenia wydzielonego rachunku dochodów własnych: z dochodów pochodzących z opłat za udostępnianie dokumentacji przetargowej, ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej oraz odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie, będące w zarządzie lub użytkowaniu jednostki budżetowej. Ponadto organ stanowiący, w formie uchwały, może określić źródła dochodów własnych oraz ich przeznaczenie, wskazać jednostki budżetowe, które utworzą rachunki tych dochodów, a także wysokość wpłaty 137/231 nadwyżki środków do budżetu w końcu roku. W praktyce są one zwykle tworzone w szkołach, przedszkolach lub w placówkach wychowania pozaszkolnego i nie przewiduje się w nich nadwyżki środków pieniężnych na koniec roku. Jeżeli działalność uboczna wymaga wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego w ramach macierzystej jednostki budżetowej, prowadzona może być ona na zasadach odpłatności w formie gospodarstwa pomocniczego. Mogą nimi zostać np. gospodarstwa rolne, warsztaty szkolne, stołówki, ośrodki szkoleniowe, biura obsługi organu samorządowego czy bufety. Powstają one przy szkołach, urzędach samorządu terytorialnego, zakładach służby zdrowia itp. Z zasady formy te stanowić powinny jednostki wzorowane na samodzielnych podmiotach gospodarczych, ponoszących ryzyko gospodarcze, mających zdolność do samofinansowania i wypracowujących zysk. Jednakże jednostki te, tworzone przy organach administracji samorządowej, są w praktyce często dotowane w części lub w całości. Rzeczywistym celem ich utworzenia jest często np. motyw ukrycia liczby pracowników urzędu. Obecnie zastosowana odpłatna forma finansowania ma zaktywizować gospodarstwa pomocnicze do wypracowania przychodów, jednakże w rzeczywistości przychody te ograniczają się do środków pochodzących ze sprzedaży usług danej macierzystej jednostce budżetowej po kosztach własnych. Utrzymują się więc one nadal, de facto, głównie lub wyłącznie z wpływów od tej jednostki budżetowej. Samorządowe zakłady budżetowe są to samodzielne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, które prowadzą działalność o charakterze użyteczności publicznej na zasadzie odpłatności, pokrywając swoje wydatki z własnych przychodów. Źródłem finansowania ich działalności mogą być również różne - przewidziane w ustawie o finansach publicznych - formy dotacji budżetowych, przy czym ich łączna wysokość nie może przekroczyć połowy wydatków zakładu budżetowego (z wyjątkiem dotacji inwestycyjnych). Nadwyżki środków obrotowych obliczone na koniec roku rozliczeniowego zostają wpłacane do właściwego budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Zakłady budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Mogą nimi zostać np. filharmonie, teatry, domy wczasowe, przedszkola, żłobki, komunalne zakłady prowadzące działalność gospodarczą (miejskie zakłady komunikacyjne, zakłady gospodarki mieszkaniowej, zakłady wodociągowe i kanalizacji), kolumny transportu sanitarnego. Działalność gospodarcza w zakresie gospodarki komunalnej wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Zakłady budżetowe, jako nieposiadające osobowości prawnej, reprezentowane są przez gminę, powiat lub województwo samorządowe. Niektóre z jednostek organizacyjnych, posiadających z kolei osobowość prawną, prowadzą gospodarkę finansową na zasadach właściwych dla formy zakładów budżetowych (domy kultury, biblioteki, muzea jako instytucje kultury) lub zbliżonych do nich. 3.1.4. Wydatki budżetowe Pieniężnym wyrazem realizacji zadań publicznych są wydatki publiczne. Proporcje podziału zadań i wydatków na ich sfinansowanie między państwo i samorząd w poszczególnych państwach są zróżnicowane. Są mierzone stosunkiem wydatków do wypracowanego w poszczególnych państwach produktu krajowego brutto lub wielkością wydatków jednostek samorządu terytorialnego do całości wydatków publicznych. Proporcje te wskazują na zakres samodzielności samorządu terytorialnego. Tzw. wskaźnik decentralizacji samorządów w świecie, określony przez Eurostat, dotyczy tego drugiego sposobu pomiaru i przedstawia się jak w tablicy 3. Samorząd terytorialny wykonuje różnorakie zadania publiczne (gospodarcze, socjalno-kulturalne, administracyjne itd.), niezastrzeżone dla organów innych władz publicznych. Minimalny zakres zadań publicznych zakreślony został w XVIII w. przez Adama Smitha, który sugerował ograniczenie zadań do trzech podstawowych dziedzin działalności publicznej - obrony narodowej, wymiaru sprawiedliwości oraz prac publicznych, przy czym trzeci rodzaj zadań powinien być, według niego, ponoszony z opłat użytkowników dóbr lokalnych, finansowany Tablica 3. Stosunek wydatków jednostek samorządu terytorialnego do wydatków sektora finansów publicznych (w %) Źródło: Dane Ministerstw Finansów poszczególnych krajów z lat 1999 i 2000. przez lokalną administrację, która ma istotną rolę w procesie rozdziału tych dóbr. Lokalna władza powinna ponadto w szczególności wkraczać tam, gdzie zawodzi rynek (ang. market failure). Z 138/231 upływem lat zakres zadań publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego, ulegał rozszerzeniu. Współcześnie kryterium wyodrębnienia zadań samorządu terytorialnego jest zamiar pobudzenia inicjatyw społeczności lokalnych do pełniejszego zaspokojenia potrzeb o wymiarze lokalnym. Jednak podział zadań między państwo i samorząd terytorialny nie jest stały, obiektywny, lecz zmienny, zależny od decyzji władz publicznych. Uwzględniać powinien czynniki ekonomiczne (efektywność wykonania zadania, możliwości realizacji), więzi społeczne, historyczne i kulturowe mieszkańców, jak i polityczne. Podstawy tego podziału tworzą akty ustrojowe - konstytucje, ustawy, akty ponadnarodowe, wyroki naczelnych trybunałów i sądów. W Polsce w planie budżetów publicznych w 2003 r. udział budżetów samorządu terytorialnego wynosił 31,7% (budżetu państwa - 68,3%). Biorąc pod uwagę również wydatki funduszy celowych oraz NFZ, wskaźnik ten zmniejszał się do wysokości 11,4%. Wydatki sektora finansów publicznych na 2004 r. zaplanowano w wysokości 401,4 mld zł: budżetu państwa w wysokości 207,4 mld zł (w tym transfery do budżetów samorządowych w wysokości 40,2 mld zł), funduszy celowych 140,3 mld zł, budżety samorządowe prawie 85,6 mld zł (w wykonaniu - 81 mld zł; bez wydatków funduszy samorządowych i jednostek pozabudżetowych). Wydatki budżetu państwa na rok 2005 - ogółem 209,7 mld zł, w tym: dotacje i subwencje (96,1 mld zł), wydatki bieżące jednostek budżetowych (43,6 mld zł), obsługa długu publicznego (26,4 mld zł), środki własne UE (10,2 mld zł). Polski samorząd terytorialny, w świetle art. 16 ust. 2 oraz 166 ust. 1 Konstytucji RP, powinien realizować istotną część zadań publicznych. Rozdzielenie zadań i środków finansowych między samorząd terytorialny i państwo oraz między poszczególne szczeble samorządu jest dokonywane w drodze ustaw. Podział między szczeblami samorządu terytorialnego podporządkowany jest ustrojowej zasadzie subsydiarności, wyrażonej w Konstytucji RP, zgodnie z którą występuje domniemanie kompetencji gminy przy rozstrzyganiu podziału zadań i środków finansowych między szczeblami samorządowymi (gmina wykonuje wszystkie zadania niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego art. 164 ust. 3 Konstytucji oraz podobnie art. 6 ustawy o samorządzie gminnym - do gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów). Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (np. z zakresu ponadgminnej sieci dróg, gospodarki komunalnej, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej), do zakresu działania województwa samorządowego należy zaś określenie strategii i prowadzenie polityki rozwoju województwa oraz realizacja zadań o charakterze regionalnym. Szczegółowy podział zadań między poszczególne szczeble określają ustawy (z zakresu prawa administracyjnego), zwłaszcza ustawy tzw. ustrojowe i kompetencyjne. Katalog szczegółowych zadań gminy i województwa, w przeciwieństwie do powiatu, ma charakter otwarty. Sposób podziału i określenia zakresu tych zadań powinien być wyznaczony w sposób zapobiegający ewentualnym sporom kompetencyjnym. Zakresy zadań poszczególnych szczebli samorządowych ulegają ustawowym zmianom. Jednostki terytorialne muszą posiadać zdolność do wykonywania samodzielnie należących do nich zadań publicznych (art. 15 ust. 2 in fine Konstytucji RP). Według art. 166 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako jej zadania własne. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić tym jednostkom wykonywanie innych zadań publicznych w formie zadań zleconych. Zadań tych nie zalicza się do „służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. Mogą być to natomiast zadania administracji rządowej realizowane jako część ich władztwa państwowego. Przekazaniu zadań zleconych musi towarzyszyć adekwatne do ich zakresu przekazanie kompetencji decyzyjnych oraz finansowych i organizacyjnych środków ich wykonania. Odpowiednio do podziału zadań na zadania własne i zlecone (ustawowo lub w drodze porozumienia) oraz wykonywane w drodze współdziałania z innymi jednostkami samorządowymi systematyzowane są wydatki budżetów jednostek samorządowych w ustawie o finansach publicznych. Są to wydatki na zadania: • własne, mające charakter obowiązkowy, • zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone samorządom ustawami, 139/231 • przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, • realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, • na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządowych. Podział wydatków budżetów samorządu terytorialnego dokonywany jest również według kryterium form finansowoprawnych, w rozróżnieniu przyjętym dla budżetu państwa na wydatki bieżące i majątkowe oraz wydatki związane z obsługą długu jednostki samorządu terytorialnego, wraz z dalszymi podpodziałami, dokonanymi w ustawie o finansach publicznych (por. rozdział II pkt 4). Proporcje wydatków bieżących (głównie wynagrodzeń, wraz z pochodnymi) i wydatków majątkowych (głównie inwestycyjnych), według sprawozdań z wykonania budżetów gmin za lata 2000-2002, wyniosły odpowiednio około: 80% i 20% i ma (udział wydatków inwestycyjnych) tendencję malejącą. Za 2003 r. proporcje te kształtowały się następująco: 84% (dla wydatków bieżących) i 16% (majątkowych). Po 2004 r. ten niekorzystny trend uległ zahamowaniu. Tego rodzaju dysproporcje w strukturze wydatków większości jednostek samorządu terytorialnego przyczyniają się do ograniczenia ich rozwoju. Wśród wydatków bieżących wyróżnić można wydatki na administrację. W strukturze zrealizowanych wydatków powiatów ponad 90% stanowią wydatki bieżące (w tym ponad 50% wydatki na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń), a jedynie kilka procent to wydatki majątkowe, głównie inwestycyjne. W województwach samorządowych wydatki bieżące stanowiły ponad 70% wydatków ogółem w ostatnich latach i mają tendencję rosnącą. Jednostki samorządu terytorialnego dokonują wydatków bezpośrednio z budżetu danej jednostki bądź w formie dotacji z tego budżetu. Dotacje te - jako wydatki budżetu samorządowego - mogą być udzielane podmiotom publicznym na cele publiczne, związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu. Podmioty niezaliczone do sektora publicznego i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Dotacje przedmiotowe udzielane są zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym; kwoty i stawki jednostkowe dotacji powinny być określone w uchwale budżetowej (por. szerzej na temat dotacji z budżetu państwa jako dochodu jednostek samorządu terytorialnego w rozdziale IV pkt 4). Podział na wydatki finansowane bezpośrednio z własnych źródeł oraz wydatki pochodzące ze źródeł transferowanych z budżetu państwa nie ma szczególnego znaczenia. O przeznaczeniu ich decyduje bowiem co do zasady samorząd samodzielnie. Według ujęcia działów gospodarki klasyfikowane są zadania i odpowiednio - zgodnie z konstytucyjną zasadą adekwatności zadań do wydatków - wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Obejmują one różnorodne działy (rodzajowe grupy dziedzin działalności i zadań) finansowane z budżetów poszczególnych jednostek. Wybór tych kierunków i zadań oraz form ich finansowania w danym roku budżetowym dokonywany jest samodzielnie, według uznania odpowiednich organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz zawsze w granicach prawa. Wydatki budżetów gmin dotyczą przede wszystkim działów: oświata i wychowanie, gospodarka komunalna, administracja samorządowa oraz opieka społeczna. Są one w skali kraju najbardziej znaczące finansowo. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania, zwłaszcza zadania własne, samodzielnie - według własnego uznania. Zakres tej swobody nie jest jednak bezwzględny. Ograniczenia wynikają z obowiązków nakładanych przez ustawy: dokonania określonych wydatków, ich kształtu i wysokości na dane cele, sposobu finansowania oraz standardów realizacji zadań (np. warunków funkcjonowania szkół, bezpieczeństwa i higieny), limitów wydatków (np. wynagrodzeń, limitów wynikających z kontraktów wojewódzkich), sposobów rozliczania (np. zwrotu niewykorzystanych dotacji), przestrzegania zasad (np. jawności, oszczędności), pierwszeństwa w pokryciu długu, płatności wynikających z przestrzegania obowiązujących procedur (np. konieczności podpisania umów z dawcą środków przy wydatkach na współfinansowanie programów i projektów, szczególnych procedur zlecania zadań i udzielania dotacji dla organizacji pożytku publicznego, zasad prefinansowania poprzez fundusze w Banku Gospodarstwa Krajowego). Ponadto wydatki jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, będące formą środków publicznych, dokonywane są z uwzględnieniem wymogów określonych w ustawie z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Żaden z przepisów prawa nie wyznacza granic dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy. Próby określenia tych ograniczeń dokonywane są przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów i trybunałów. 140/231 3.2. Procedura budżetowe 3.2.1. Klasyczna procedura budżetowa Procedura budżetowa to sposób postępowania w procesie tworzenia i realizacji budżetu. Określają ją prawnie wyznaczone reguły, które stosują organy publiczne przy realizacji swych zadań. Podstawowe zasady określone są wspólnie dla jednostek sektora państwowego (rządowego) i samorządowego, szczegółowe jednak regulacje prawne uwzględniają specyfikę obu sektorów. Procedura budżetowa również dla jednostek samorządu terytorialnego obejmuje kolejne etapy: 1) opracowanie projektu budżetu (planowanie budżetowe), 2) uchwalenie budżetu, 3) wykonywanie budżetu, 4) rachunkowość, sprawozdawczość i kontrolę budżetu. W poszczególnych etapach biorą udział, na zasadzie przemienności uprawnień w dziedzinie gospodarki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego: - organy władzy samorządowej, będące organami stanowiącymi - rady gmin, powiatów, sejmiki samorządu terytorialnego - w etapie uchwalania, a następnie kontroli oraz - organy wykonawczo-zarządzające - w etapie planowania i wykonywania budżetu. W procesie kształtowania budżetu nieograniczona pozycja organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego doznaje pewnych ograniczeń na rzecz władzy wykonawczej - zarządów w powiecie lub województwie, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dziedzinę budżetu bowiem cechuje złożoność i szeroki zakres ujmowanej problematyki, decyzje podejmowane w jej ramach mają istotne znaczenie dla pozycji ekonomicznej jednostki terytorialnej i dlatego też powierzone powinny być organom dysponującym fachową, specjalistyczną kadrą zarządzającą. Ogólne zasady samorządowej procedury budżetowej określają przepisy ustawy o finansach publicznych oraz dla gmin - ustawa o samorządzie gminnym, dla powiatów - ustawa o samorządzie powiatowym i dla województw - ustawa o samorządzie województwa. Konstytucja RP reguluje tylko zagadnienia procedury budżetu państwa. Jej przepisy nie dotyczą prawa budżetowego samorządu terytorialnego, w tym procedury budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową zasadą obowiązującą w procedurze budżetowej jest zasada odrębności uprawnień budżetowych państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz samodzielności poszczególnych ogniw samorządowych - gmin, powiatów, województw samorządowych, reprezentowanych przez podmioty sektora finansów publicznych w pracach budżetowych tych jednostek. Każdy z podmiotów tego sektora, reprezentujący dane ogniwo budżetowe, a więc każda jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie tworzy i dysponuje odrębnym budżetem. Zasady oraz konkretne czynności podejmowane w pracach budżetowych określone są zarazem przez prawo jednolicie dla wszystkich jednostek danego szczebla. Zasady opracowywania i uchwalania budżetów, a także ich wykonywania, określone są w ustawie o finansach publicznych odrębnie dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządowych. Wspólne dla wszystkich systemów budżetów publicznych są natomiast zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ad 1) Planowanie (projektowanie) budżetowe jest procesem złożonym i ciągłym, wymagającym dokonywania fachowych analiz i obliczeń, konieczności podejmowania przez wiele podmiotów wielostronnych konsultacji i uzgodnień o charakterze politycznym, jak i merytorycznym oraz innych czynności koordynacyjnych. Projekt uchwały budżetowej i budżetu przygotowuje wyłącznie organ wykonawczy. Podstawę jego prac nad projektem uchwały budżetowej stanowią wymienione wyżej ustawy oraz uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określająca tryb prac nad projektem uchwały budżetowej (tzw. uchwała proceduralna). W uchwale, zgodnie z przepisami tzw. ustaw ustrojowych, określa się: terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej, obowiązki samorządowych jednostek organizacyjnych (także 141/231 służb, inspekcji i straży) w trakcie tych prac, wymaganą szczegółowość budżetu, z zastrzeżeniem, że szczegółowość ta nie może być mniejsza niż określona w ustawie o finansach publicznych, wymagane materiały informacyjne (np. informację o stanie mienia komunalnego), które organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu wraz z projektem uchwały budżetowej. Zarząd opracowuje informację o stanie mienia komunalnego, zawierającą dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności oraz innych praw majątkowych, dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania tych praw oraz o zdarzeniach mających wpływ na stan tego mienia. Artykuł 53 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że rada powiatu określa tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, ustalając w szczególności: - obowiązki jednostek organizacyjnych powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad projektem budżetu powiatu, - wymaganą przez radę powiatu szczegółowość projektu, - wymagane materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedstawić radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej, - terminy obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu powiatu. Podobnie art. 63 ustawy o samorządzie województwa ustanawia, że sejmik województwa ustala tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, określając w szczególności: - terminy prac nad projektem budżetu, - obowiązki wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych w toku tych prac, - wymaganą szczegółowość projektu, - materiały informacyjne, które zarząd województwa powinien przedstawić sejmikowi wojewódzkiemu wraz z projektem. Artykuł 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określający tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, ma charakter bardziej ogólny i nie precyzuje przedmiotu tej uchwały. Procedurę uchwalania budżetu gmin i rodzaje oraz szczegółowość materiałów informacyjnych określa rada gminy. Projekt uchwały budżetowej i odpowiednie objaśnienia jego pozycji oraz wymagane materiały informacyjne są przedstawiane przez zarząd organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Wydanie przez izbę negatywnej opinii nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże zarząd - przed tym uchwaleniem - obowiązany jest przedstawić ją radnym. Ponadto przekazuje on podległym jednostkom, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu, informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki te opracowują swe projekty planów w terminie 30 dni od dnia otrzymania danych, ale nie później niż do 22 grudnia. Projekty planów finansowych przygotowywane są w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej (łącznie z rozdziałami i paragrafami). Forma planu finansowego jest indywidualnie kształtowana przez jednostkę samorządu terytorialnego, gdyż brak jest jednolitych wskazań ustawodawcy (ustawa o finansach publicznych określa obligatoryjną zawartość planów finansowych jednostek budżetowych oraz form gospodarki pozabudżetowej, rozporządzenie zaś Ministra Finansów z 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami i przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań precyzuje je w zakresie zadań zleconych). Z pewnością powinny one zawierać przyjęte w uchwale budżetowej wielkości, wraz z ich kalkulacją szczegółową i uzasadnieniem, przewidywanym wykonaniem w roku poprzednim, opisem rzeczowym (np. podaniem informacji o liczbie dzieci, oddziałów szkolnych, koszcie świadczeń usług lub utrzymania, np. podopiecznego ośrodka pomocy społecznej, kryteriów wyboru podmiotów otrzymujących dotacje na zadania zlecone). Podstawową zasadą obowiązującą w planowaniu budżetowym jest także samodzielność poszczególnych ogniw (szczebli) samorządowych - gmin, powiatów, województw samorządowych oraz państwa, reprezentowanych przez odpowiednie, odrębne jednostki samorządu terytorialnego oraz związane z nimi różnorodne podmioty sektora finansów publicznych w poszczególnych pracach budżetowych. Każdy z podmiotów tego sektora reprezentujących dane ogniwo budżetowe tworzy 142/231 odrębny budżet. Między tymi budżetami następują jednak wzajemne powiązania finansowe, wymagające koordynacji, współdziałania, w celu harmonijnego, optymalnego wykorzystania publicznych środków finansowych, jak i procesów konsolidacji, w dążeniu do należytego zaplanowania wzajemnych przepływów finansowych między nimi. Koordynacji tej i konsolidacji służy opracowywanie zestawienia (bilansu) sektora finansów publicznych, załączanego do projektu uzasadnienia ustawy budżetowej, obejmującego podstawowe globalne wielkości budżetów jednostek samorządu terytorialnego i sfery pozabudżetowej (parabudżetowej) wszystkich szczebli samorządu. Opracowując projekt budżetu, zarząd gminy, powiatu i województwa samorządowego powinien brać pod uwagę prace przygotowawcze dotyczące budżetu państwa. Proces planowania budżetu państwa, jak i wszystkich budżetów publicznych rozpoczyna opracowanie przez ministra właściwego do spraw gospodarki koncepcji makroekonomicznej, a następnie przez Ministra Finansów wstępnej prognozy makroproporcji budżetowych oraz założeń do projektów resortowych i innych części. Dane makroekonomiczne są podstawą do opracowania pierwszej wersji planu dochodów i przychodów, proporcji podziału wpływów podatkowych między ogniwa systemu finansowego (budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, fundusze itd.), dostosowanych do nich wydatków i rozchodów budżetu państwa, ich weryfikacji oraz ostatecznych założeń makroekonomicznych na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Na tej podstawie dysponenci części budżetowych, a następnie Minister Finansów opracowują projekt budżetu państwa, który przedkłada Radzie Ministrów (szerzej por. rozdział II pkt 7 niniejszej pracy). Projekt ustawy budżetowej, wraz z uzasadnieniem, zostaje zatwierdzony w formie uchwały Rady Ministrów. Uchwała ta w istotnej mierze stanowi podstawę prac budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności w zakresie wykorzystania w formie wydatków w budżetach tych jednostek środków pochodzących z dochodów wyrównawczych: subwencji ogólnej i dotacji celowych oraz rezerw celowych przeznaczonych dla jednostek samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Do 25 października dysponenci części budżetowych przekazują informacje jednostkom samorządu terytorialnego o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej (zadania inspekcji i straży, dotacji na realizację zadań własnych oraz o kwotach dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej przyjętych w projekcie ustawy budżetowej). Podstawą prac projektowych powinny być także dane dotyczące przewidywanego wykonania budżetu w roku bieżącym (w tym zakresie dochodów, wydatków oraz przychodów, rozchodów oraz wykonanego deficytu danego roku). Projekt uchwały budżetowej podlega zaopiniowaniu przez regionalne izby obrachunkowe. Wyrażają je składy orzekające RIO, złożone z trzech członków kolegium. Poprzedza je kontrola projektu z punktu widzenia legalności, w ograniczonym zakresie także gospodarności. Opinię RIO zarząd przedstawia organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Opinia nie ma wiążącego charakteru i nie wstrzymuje dalszej procedury budżetowej. Ad 2) Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej. Uchwalanie budżetu samorządowego jest z zasady wyłączną kompetencją organu stanowiącego. Rada (sejmik) uchwala budżet do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31 marca roku budżetowego. Do tego czasu podstawę gospodarki budżetowej stanowi przedłożony radzie projekt uchwały budżetowej. W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej do 31 marca uprawnienia rady przejmuje regionalna izba obrachunkowa, choć w bardziej ograniczonym zakresie - obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. RIO ustala budżet w formie uchwały kolegium izby. W przypadku uchwalenia przez Sejm, zgodnie z art. 219 ust. 3 Konstytucji RP, ustawy o prowizorium budżetowym zamiast ustawy budżetowej, na okres krótszy niż rok, odpowiednio, na ten sam okres, na wniosek zarządu lub w gminie - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) można uchwalić prowizorium w jednostkach samorządowych (odpowiedni przepis znajduje się w ustawach o samorządzie powiatu i samorządzie województwa; brak analogicznego zapisu w ustawie o samorządzie gminnym wydaje się jedynie niedopatrzeniem legislatora). Uchwała budżetowa zapada zwykłą większością głosów w obecności połowy składu rady (sejmiku) w głosowaniu jawnym. Uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego ustala jej kwoty dochodów i przychodów oraz limity wydatków i rozchodów na okres roku budżetowego oraz może określać roczne limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne oraz programy i projekty realizowane ze środków Unii Europejskiej. Uchwała określa także źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetowej, rodzaje i wielkość dotacji budżetowych, plany jednostek gospodarki pozabudżetowej, zawiera upoważnienia dla organu wykonawczego do dokonywania zmian 143/231 w budżecie, zaciągania długu oraz spłat zobowiązań jednostki samorządu, a także plany zadań realizowanych wspólnie w drodze umów lub porozumień. Może również zawierać wydatki samorządowych jednostek pomocniczych oraz przyznane im uprawnienia do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu. Ad 3) W wykonywaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego biorą udział liczne organy, z tym że szczególna rola przypada ponownie organowi wykonawczemu. Sprawuje on ogólny nadzór nad realizacją uchwały budżetowej oraz wykonuje przypisane mu w ustawie liczne obowiązki własne. W ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały organ wykonawczy przedkłada ją regionalnej izbie obrachunkowej. W terminie 21 dni od uchwalenia uchwały budżetowej opracowuje układ wykonawczy budżetu. Szczegółowość układu wykonawczego jest pełna, większa niż samego budżetu, gdyż obejmuje podział nie tylko na działy, rozdziały, ale i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków. Układ wykonawczy zawiera ponadto wykaz dysponentów środków budżetowych (oraz kierowników zakładów budżetowych) realizujących zadania własne i zadania zlecone, wraz z ich zobowiązaniem do dostosowania projektów planów finansowych do wielkości ostatecznie przyjętych w uchwale budżetowej - zarówno co do wielkości dochodów (lub przychodów) i wydatków, jak i dotacji oraz wpłat do budżetu. Organ wykonawczy jest zobowiązany również do opracowania planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, a także do przekazania podległym jednostkom (dysponentom niższego stopnia) informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków, dotacji i wpłat do budżetu zawartych w uchwale budżetowej. Na podstawie tych informacji jednostki podległe dostosowują projekty swych planów finansowych do uchwały budżetowej. Organ wykonawczy ma także istotne uprawnienia w zakresie realizacji uchwały budżetowej, odpowiadając za jej prawidłowe wykonanie. Dotyczą one: dokonywania wydatków budżetowych, zaciągania zobowiązań finansowych w ramach upoważnień organu stanowiącego, w tym emitowania papierów wartościowych, dysponowania rezerwą ogólną i celową, jak i dokonywania innych zmian uchwały budżetowej w trakcie jej wykonywania. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego polega na gromadzeniu i wydatkowaniu środków finansowych na cele publiczne - zgodnie z uchwałą budżetową. Samorządowe dochody budżetowe pobierane są głównie za pośrednictwem urzędów skarbowych oraz urzędów gminy i wpływają na rachunki poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Środki finansowe wpływające w ciągu roku nierównomiernie, w różnych sekwencjach czasowych na rachunki budżetowe, rozdysponowane są zgodnie z uchwałą i harmonogramem ich wydatkowania. Zarządzanie nimi polega na rozporządzeniu zapewniającym stałą płynność finansową i codzienną równowagę finansową. Okresowy brak środków w kasie państwa na finansowanie zaplanowanych w budżecie wydatków uzupełniany jest w różnorodnych formach pożyczkowych do wysokości limitowanej w uchwale budżetowej. Dokonywanie wydatków odbywa się w formie jednorazowego lub sukcesywnego przekazywania określonych w budżecie kwot środków finansowych na rachunki bieżące jednostek realizujących zadania finansowane z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym upoważnienia do prowadzenia przez te jednostki swego fragmentu gospodarki budżetowej. W trakcie wykonywania budżetu obowiązują zasady gospodarki finansowej określone w ustawie o finansach publicznych. Ich naruszenie łączy się ściśle z negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla danej jednostki, w szczególności z odpowiedzialnością wykonawców z zakresu dyscypliny budżetowej na podstawie przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cytowana wyżej). Zasady te dotyczą budżetu państwa, ale - zgodnie z ustawą o finansach publicznych - powinny obowiązywać odpowiednio jednostki samorządowe. Według ustawy: - dochody powinny być pobierane prawidłowo i terminowo, - wydatki dokonywane mają być (przez poszczególnych dysponentów środków budżetowych) w sposób celowy i oszczędny oraz zgodny z planem, w wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych zobowiązań, - zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz poszczególnych rodzajów wydatków, 144/231 - dotacje budżetowe wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości powinny być zwrócone do budżetu państwa wraz z odsetkami, - niezrealizowane kwoty wydatków zamieszczane w budżecie wygasają z upływem roku budżetowego; wyjątkowo charakter niewygasający mogą mieć niektóre z wydatków wykazanych przez organ stanowiący; nie wygasają również wydatki finansowane z rachunku dochodów własnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia tych zasad oraz niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków (por. niżej). Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania na podstawie harmonogramu czasowego, opracowanego przez zarząd. Dzieli on prognozowane dochody i wydatki budżetu w kolejnych miesiącach roku. Celem zastosowania harmonogramu ma być większa dyscyplina wykonania wydatków i dochodów budżetowych przez dysponentów budżetowych, wprowadzająca jednak usztywnienie ich możliwości działania. Ustawa nie określa zasad budowy harmonogramu. W trakcie wykonywania budżetu mogą zmienić się warunki gospodarcze, społeczne i polityczne, powodujące np. konieczność zmiany cen, płac, stawek dotacji, marż, kompetencji, organizacji itd., zmniejszających lub zwiększających dochody lub wydatki budżetowe, mogą pojawić się nowe zadania wymagające finansowania lub dodatkowe środki finansowe, będące wynikiem oszczędności wydatków budżetowych lub wystąpienia dodatkowych ponadplanowych dochodów. Mogą również pojawić się błędy w planowaniu, tworzące konieczność ich korekt, lub też wystąpić mogą implikacje finansowe dokonywanych zmian organizacji administracji publicznej, zasad systemu finansowego, prawnego na szczeblu centralnym. Przyczyny te powodować mogą potrzebę uruchomienia środków nieprzewidzianych w budżecie lub większych niż zaplanowano. W związku z koniecznością weryfikacji w ciągu roku budżetowego uchwały budżetowej zachodzi potrzeba stworzenia możliwości elastycznego, samodzielnego działania organom wykonawczym w celu dokonania zmian już uchwalonego budżetu - jego aktualizacji w trakcie wykonywania. Z jednej strony uzyskanie dochodu wyższego niż zaplanowano w budżecie nie stanowi, z punktu widzenia prawa, zmiany w budżecie, ale już niższe dochody, choć same nie są zmianą prawną, mogą powodować konieczność zmian po stronie wydatków. Procedury zmian dotyczą więc strony wydatków budżetowych. Uprawnienia do dokonywania zmian przysługują w powiecie i województwie zarządom, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zmiany te dokonywane są, analogicznie jak dla budżetu państwa, w formach: - blokowania wydatków budżetowych, - gospodarowania rezerwami celowymi, - przeniesienia wydatków. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu. Blokowanie planowanych wydatków następuje w przypadkach stwierdzenia niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków lub naruszenia zasad gospodarki budżetowej. O decyzji blokowania organ wykonawczy zawiadamia organ stanowiący. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organ wykonawczy może przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej. Rezerwy budżetowe planowane w budżecie mają charakter ogólny i celowy (specyfikują dane zadanie). Z założenia rezerwa ogólna powinna być przeznaczona na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera jednak takich wymogów, można więc pokrywać z tej rezerwy wydatki o różnym charakterze. Rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki, których podziałów i wielkości nie można ustalić w okresie opracowywania budżetu (nie jest możliwe przyporządkowanie danego wydatku do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej) oraz których źródłem są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych. Tworzone są one w budżecie państwa (przeznaczone m.in. dla jednostek samorządu terytorialnego) i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. W budżecie państwa ujmowane były m.in. liczne rezerwy finansujące potrzeby jednostek samorządu terytorialnego, np. na usuwanie skutków powodzi, koszty wdrażania reformy terytorialnej, dofinansowanie kosztów wdrażania reformy oświaty, realizację zadań oświaty i wychowania, inicjatywy wspierania edukacji na wsi, w tym pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej, 145/231 program działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia, centralne zakupy autobusów szkolnych przeznaczonych na dowożenie dzieci do szkół, wyposażenie pracowni internetowych w szkołach. W budżetach jednostek samorządu terytorialnego dysponowanie rezerwą celową zostało ograniczone do 5% wydatków poszczególnego budżetu, rezerwą ogólną zaś do 1%. Zamiast organu stanowiącego, który uprzednio mógł przekazać swe kompetencje organowi wykonawczemu, wskazanym w ustawie dysponentem rezerw jest w powiecie i województwie zarząd, a w gminie - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uprawnienie organu wykonawczego do gospodarowania rezerwami nie jest jednak samodzielne. Może on przenosić wydatki z rezerw budżetowych dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu. Ponadto zablokowane kwoty wydatków organ wykonawczy może wprawdzie przenieść do rezerwy celowej, ale decyzję o przeznaczeniu środków z rezerwy celowej podejmuje organ stanowiący. Rezerwy celowe nie powinny być przeznaczane na dofinansowanie wynagrodzeń. Przenoszenie wydatków (franc. virement) oznacza zwiększenie środków na wykonywanie danego zadania, wraz z jednoczesnym zmniejszeniem wielkości środków dla innego zadania, niepowodujące zwiększenia globalnej kwoty wydatków. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać samodzielnie niektórych tylko przeniesień i innych zmian. Może przenosić wydatki z rezerw celowych zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Przenoszenia mogą być dokonywane tylko z rezerw budżetowych. Inne możliwości zostały określone w tym przepisie ogólnie i nieprecyzyjnie jako „zmiany”, będące konsekwencją zmian kwot dotacji celowych i subwencji lub zmian innych planowanych wydatków. Zmiany wydatków budżetowych w trakcie wykonywania budżetu, dokonywane przez organy wykonawcze, prowadzą do naruszenia znaczenia uchwalonego budżetu i zmniejszenia roli organów stanowiących - uchwalających budżety - na rzecz organów bieżącego zarządzania. Nie powinny być więc nadużywane. Możliwość korekty uchwalonego budżetu w drodze przeniesień doznaje więc ograniczeń i zakazów prawnych. Motywem ich wprowadzenia jest dążenie do zwiększenia znaczenia uchwalonego budżetu poprzez jego stabilizację i umocnienie kompetencji budżetowych organów stanowiących. Ustawa umożliwia łagodzenie ograniczeń dotyczących procedury przeniesień wydatków. Organ stanowiący może scedować swe uprawnienie do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień w najwyższej podziałce klasyfikacji - między działami, na zarząd lub inne jednostki organizacyjne. Zarząd również, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Ponadto przeniesienie do rezerwy celowej - po uzyskaniu zgody komisji właściwej do spraw budżetu - kwot wydatków zablokowanych w wyniku oszczędności lub opóźnień w realizacji zadań powoduje, że zaoszczędzone środki z rezerw celowych mogą być praktycznie wykorzystane na każde dowolne zadanie, pożądane przez dysponującego środkami budżetowymi. Wykonywanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak budżetu państwa, polegające na dyspozycji środkami finansowymi, jest oddzielone od kasowej obsługi tego budżetu. Obsługa polega na prowadzeniu rachunków bankowych, przyjmowaniu dochodów budżetowych i innych środków publicznych przekazywanych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i jednostek jej podległych oraz dokonywaniu wypłat z rachunków bankowych. Prowadzona jest ona przez banki, za pośrednictwem rachunków bankowych. Wyboru banku dokonuje organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, w trybie określonym w ustawie - Prawo zamówień publicznych. Zarząd może zostać upoważniony w uchwale budżetowej do zaciągania kredytów w wybranych przez siebie bankach. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między organem wykonawczym tej jednostki a bankiem. Organ stanowiący może upoważnić organ wykonawczy do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach. Ad 4) Wykonanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega kontroli rady (gminy powiatu) oraz sejmiku samorządowego i regionalnej izby obrachunkowej (na temat kontroli i nadzoru nad działalnością finansową jednostki samorządu terytorialnego por. szerzej pkt 5 niniejszego rozdziału). Prawidłowo wykonana kontrola wymaga informacji o przebiegu procesów gospodarczych i finansowych w danej jednostce organizacyjnej. Systemem dostarczającym tego rodzaju danych jest ewidencja procesów finansowych stosowana we wszystkich fazach procedury budżetowej, niezbędna również jako warunek sprawowania kontroli nad tokiem wykonania budżetu. Czynności zachodzące w trakcie wykonywania budżetu są ewidencjonowane w rachunkowości budżetowej odzwierciedlającej w formie pieniężnej proces wykonywania budżetu. Staje się ona podstawą sporządzania sprawozdań z wykonania budżetu oraz planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych, a także kontroli, analizy i audytu wewnętrznego. 146/231 Sprawozdawczość jest systemem zestawień liczbowych i ujęciem przebiegu procesów dotyczących finansów publicznych, wynikającym z ewidencji księgowej dokonywanej w formie zapisów określonych przez prawo (por. szerzej rozdział II pkt 7). Zestawienia sprawozdawcze sporządzane są według zasad rachunkowości określonych w cytowanych wyżej: ustawie z 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz zarządzeniu nr 46 Ministra Finansów z 1 sierpnia 1995 r. w sprawie szczególnych zasad prowadzenia rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla państwowych i gminnych jednostek budżetowych i ich gospodarstw pomocniczych, zakładów budżetowych, państwowych i gminnych funduszy celowych oraz gmin i ich związków, które dostosowuje je do systemu budżetowego. Sprawozdania budżetowe opracowywane są na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Klasyfikacji sprawozdań budżetowych można dokonać według różnych kryteriów. Z punktu widzenia podmiotów je prowadzących - do sporządzania i przekazywania sprawozdań jednostkowych są obowiązani, poza dysponentami środków budżetu państwa wszystkich stopni, kierownicy placówek oraz przewodniczący zarządów jednostek samorządowych w powiecie i województwie, a w gminie - wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio realizujących zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. W zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego do sporządzania i przekazywania sprawozdań jednostkowych są zobowiązani: - przewodniczący organów wykonawczych, - kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego, - przewodniczący organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego dysponujący funduszem celowym nieposiadającym osobowości prawnej, - kierownicy gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych, - kierownicy gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych, - naczelnicy urzędów skarbowych - jako organów podatkowych - w zakresie podatków i opłat stanowiących dochody budżetów samorządowych i udziałów samorządów w dochodach budżetu państwa. Do sporządzenia i przekazania sprawozdań łącznych są obowiązani dysponenci środków budżetu państwa drugiego stopnia oraz dysponenci główni środków budżetu państwa, natomiast sprawozdania zbiorcze powinny przekazać organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Sprawozdania zbiorcze - również w szczegółowości sprawozdań jednostkowych - opracowują i przekazują organy wykonawcze jednostek samorządowych na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych i sprawozdania jednostkowego jako jednostki budżetowej i jako organu. Jednostki samorządu terytorialnego przekazują sprawozdania regionalnym izbom obrachunkowym, które w formie elektronicznej przedstawiają uzyskane z nich dane Ministerstwu Finansów. Dane z niektórych rodzajów sprawozdań (np. Rb-PDP - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy lub miasta na prawach powiatu) są przekazywane w formie elektronicznej i w formie dokumentu. Z punktu widzenia częstotliwości opracowania można wyróżnić sprawozdania powtarzalne, okresowe i opracowywane na żądanie instytucji, sporadycznie. Okresami sprawozdawczymi są: miesiąc, kwartał, półrocze, rok. Sprawozdanie roczne sporządza się za rok budżetowy, z tym że w zakresie budżetu państwa - z uwzględnieniem operacji finansowych związanych z rozliczeniami w okresie przejściowym. Sprawozdania miesięczne urzędów skarbowych z wykonania dochodów gmin i udziałów jednostek samorządowych w dochodach budżetu państwa sporządza się za miesiące: marzec, czerwiec i wrzesień. 147/231 Dane w sprawozdaniach wykazuje się w zakresie: - planu - w kwotach wynikających z planu finansowego jednostki, po uwzględnieniu zmian dokonanych w trybie ustawy o finansach publicznych, - wykonania - narastająco od początku roku do końca okresu sprawozdawczego lub - w przypadkach określonych w sprawozdaniach - według stanu na określony dzień. Organ stanowiący rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium. Absolutorium samorządowe jest to akt aprobaty dla realizacji rocznej samorządowej gospodarki finansowej realizowanej przez organ wykonawczy. Podstawą udzielenia absolutorium są wyłącznie zagadnienia prawidłowości wykonania budżetu. A contrario - inne zagadnienia nie mogą być podstawą nieudzielenia absolutorium. Uchwała rady, zaopiniowana przez komisję rewizyjną rady oraz na jej wniosek - regionalną izbę obrachunkową, w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o jego odwołanie. W gminie oznacza pojęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niezależnie od corocznej oceny budżetu jednostki samorządu terytorialnego w trakcie roku budżetowego organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przedstawia radzie (sejmikowi) i regionalnej izbie obrachunkowej informację o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze w terminie do 31 sierpnia roku budżetowego. O negatywnej opinii RIO organ wykonawczy powiadamia organ stanowiący, ustosunkowując się zarazem do zarzutów zawartych w tej opinii. Innym rodzajem odpowiedzialności związanej z wykonaniem budżetu samorządowego jest odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej (nazywanej obecnie dyscypliną finansów publicznych). Dyscyplina budżetowa to obowiązek przestrzegania przez dysponentów budżetu, w toku działalności budżetowej, wszystkich przepisów prawnych i zasad, w szczególności zasad legalności i gospodarności. Katalog naruszeń dyscypliny budżetowej określa ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obejmuje nimi osoby będące pracownikami wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, ich kierowników, księgowych i innych pracowników, a więc i samorządowych. Winni jej naruszenia podlegają odpowiedzialności porządkowej, która jest rodzajem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność ta jest niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności - karnej, karno-skarbowej, cywilnej czy służbowej (por. szerzej rozdział II). 3.2.2. Budowa budżetu zadaniowego Budżet zadaniowy (programowy, ang. Program Budget Model) jest sposobem prezentacji i uchwalania dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządu terytorialnego odmiennym od tradycyjnej procedury budżetowej i sposobu ujmowania środków publicznych. System budżetu zadaniowego uwzględnia w procesie tworzenia i realizacji układ konkretnych, imiennie określonych celów i zadań do wykonania oraz ich koszty i jednoznacznie określone podmioty, odpowiedzialne za ich realizację, a także terminy ich realizacji. W procesie jego tworzenia istotną wagę przywiązuje się do szerokich konsultacji społecznych, opisu i wyjaśnień dokonanych wyborów na tle całokształtu działalności społecznej i ekonomicznej jednostki samorządu terytorialnego oraz proponuje wariantowe prezentacje. Sposób tej konstrukcji budżetów i procedury budżetowej wymaga więc przede wszystkim jednoznacznego określenia priorytetów, celów w ramach programów wieloletnich, skwantyfikowanych jakościowo i ilościowo, a następnie powiązania zadań rzeczowych do wykonania z wielkością wydatków na te zadania i z podmiotami je koordynującymi, realizującymi i odpowiedzialnymi za wykonanie oraz określenie skuteczności i efektów wykonania. Dla potrzeb budżetu w układzie zadań należy: - określić cel, opisując istniejący stan i potrzeby jednostki samorządu terytorialnego, - wyznaczyć zadania do realizacji, - wskazać szczegółowy zakres czynności do realizacji zadania w zakreślonym terminie, - wyznaczyć konkretną osobę - koordynatora zadania i określić jego odpowiedzialność oraz wskazać wydziały, w ramach których są one realizowane, - wyznaczyć koszty realizacji (obsługi własnej oraz zakupów dóbr i usług) i szczegółowy kosztorys, 148/231 - wskazać źródła sfinansowania, - określić mierniki skuteczności w formie wskaźników wykonania i efektywności. Budżet zadaniowy składa się z dwóch części: - budżetu inwestycyjnego, obejmującego zadania inwestycyjne, - budżetu operacyjnego, będącego planem zadań bieżących. Kryterium ich podziału jest okres realizacji programu i cezura roku kalendarzowego, przy przekroczeniu którego zadania włączane są do budżetu inwestycyjnego. Podziałem dodatkowym jest wyróżnienie zadań nowych i kontynuowanych - priorytetowych. Cechą wyróżniającą budżetu zadaniowego jest koncentracja na całkowitym koszcie realizacji zadania. W tym celu w metodzie tej wyróżnia się cztery grupy kosztów: - bezpośrednie, - pośrednie, - wydziałowe, - techniczne. Koszty bezpośrednie mają charakter kreatywny i przyczyniają się do realizacji danego zadania, np. powiększenia majątku danej jednostki samorządowej; pośrednie są to koszty osobowe i administracyjne (koszty utrzymania jednostki, transportu, związane z obsługą realizowanych zadań). Koszty wydziałowe dotyczą wydatków, które obejmują wiele rodzajów zadań, ale realizowanych przez jeden wydział, i muszą równomiernie obciążać wszystkie zadania bezpośrednie realizowane odrębnie przez ten wydział (np. szkolenia, zakup literatury fachowej i prasy, koszty podróży, ryczałty samochodowe), koszty techniczne natomiast dotyczą wielu lub wszystkich wydziałów (np. utrzymania budynków, diet radnych). W procesie tworzenia i rachunkowości budżetu zadaniowego pierwsza faza obejmuje rozliczenie zadań technicznych i wydziałowych. Ich zagregowane wielkości przenoszone są do rozliczenia zadań pośrednich, a następnie bezpośrednich. W efekcie sumowania kosztów poszczególnych zadań uzyskuje się całkowity koszt zadania, wraz z informacją o jego częściach składowych i miejscu jego generowania. Zagregowany koszt całkowity kalkulowany jest przez koordynatora programu. Inną istotną cechą budżetu zadaniowego jest ocena zadań na podstawie mierników działalności, czyli sposobów pomiaru wydajności i efektywności wykonania zadania lub programu. Mierniki wydajności wskazują poziom osiągnięcia zamierzonych rezultatów w stosunku do poniesionych kosztów; wyrażane są one w wielkości wydatków do końcowego produktu (usługi lub jednostki wykonanej pracy, np. koszt metra sześciennego oczyszczonej wody, koszt kilometra naprawianego rurociągu, koszt kilometra sprzątanych ulic). Mierniki efektywności określają jakość wykonanego zadania. Mają charakter subiektywny, zależą np. od oceny przez mieszkańców wykonania zadania na podstawie ankiet lub oceny wyspecjalizowanej instytucji. Projekty zadań sporządzone są w kilku wersjach, w różnym zakresie rzeczowym i strukturze kosztów. Pozwala to organom opiniującym zadecydować o wyborze najkorzystniejszego zaangażowania środków. Koncepcja budżetu zadaniowego narodziła się w USA i tam też jest stosowana w praktyce budżetu federalnego, budżetów stanowych i lokalnych. Próby wykorzystania tych doświadczeń w praktyce polskiej pilotażowo wprowadzano w latach 1993-1994. Dotyczyły one kilkunastu gmin polskich, głównie gmin miejskich, m.in. Krakowa, Lublina, Zamościa, Świdnika, Gorzowa Wielkopolskiego, Kutna, Olecka, Mikołajek, Ostrowa Wielkopolskiego, Sandomierza. Upowszechnianiem tej metody zajmują się w szczególności konsultanci finansowani z programów rządowej pomocy amerykańskiej. Na szerszą skalę metoda zadaniowa w polskiej praktyce budżetowej nie znalazła akceptacji. Nadal jednak pojawia się ona w postulatach teorii i praktyki. Na przykład zarząd miasta Krakowa uchwałą nr 792/99 z 19 lipca 1999 r. w sprawie opracowania budżetu gminy w formie zadań przyjął „Instrukcję planowania zadań budżetowych przez wydziały i 149/231 komórki organizacyjne Urzędu m. Krakowa oraz jednostki organizacyjne gminy m. Krakowa”. Na jej podstawie opracowano kalendarz budżetowy wyznaczający czynności i daty ich wykonania. Uwzględniał on początek roku finansowego, ustawowy termin przedłożenia budżetu, daty publikacji obwieszczeń, daty sprawozdań budżetowych oraz wymóg konsultacji publicznych, sporządzania wstępnej oceny dochodów i przychodów, przygotowywania i rozpowszechniania instrukcji i formularzy, otrzymania wniosków budżetowych, analizy tych wniosków przez skarbnika, wydania decyzji budżetowych, przedłożenia projektu radzie, przeprowadzenia konsultacji społecznych, wprowadzenia ewentualnych zmian do projektu budżetu, podjęcia uchwały budżetowej, przekazania budżetu RIO, zamknięcia roku budżetowego. Dla przykładu kalendarz budżetowy Urzędu m. Krakowa na 2000 r., zgodnie z instrukcją, był następujący: 15 lipca - biuro budżetowe dokonało wstępnych ocen danych makroekonomicznych, w tym wskaźnika inflacji, dochodów i przychodów, dotacji oraz stawek podatkowych, 20 lipca - rada odbyła konsultacje społeczne, 1 sierpnia - rada uchwaliła rezolucje dotyczące zasad i priorytetów budżetowych, 15 sierpnia - biuro budżetowe rozpowszechniło instrukcje i formularze w wydziałach, wrzesień - wydziały złożyły wnioski do budżetu w biurze budżetowym w celu przeglądu i analizy, 10 października - biuro budżetowe poddało rewizji szacunki dochodów, przychodów, inflacji, dotacji itd., październik - burmistrz i urząd miasta rozpatrzyli zalecenia biura budżetowego ze skarbnikiem i pracownikami tego biura, do 5 listopada - opublikowano projekt i zarząd podjął decyzje, do których odwołały się wydziały, 15 listopada - obradowała komisja budżetowa, 1 grudnia - dokonano ostatecznej weryfikacji danych makroekonomicznych i wpływów do budżetu, 10-15 grudnia - przyjęto budżet, określono wielkość stawek danin publicznych (podatków, opłat, czynszów), 31 marca dostosowano budżet m. Krakowa do ustawy budżetowej na 2000 rok. 4. Dochody i przychody jednostek samorządu terytorialnego Źródłem dochodów samorządu terytorialnego jest wypracowany produkt krajowy brutto. Stanowi on źródło dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Podział dochodów między te dwie sfery finansów publicznych (rodzaje podsektorów publicznych) oraz dobór źródeł i form prawnych ich dochodów określony jest w ustawie. Powinien on być dokonywany według zasad (kryteriów), z których część zawarta jest bezpośrednio w konkretnych przepisach prawnych, a inne są wyrażone jako intencja ustawodawcy lub są jedynie postulatami nauki, niezrealizowanymi w prawie. Można wymienić następujące zasady tego podziału: • powiązania źródeł dochodów z miejscem ich powstania, czyli z działalnością jednostek zlokalizowanych na terenie struktur samorządowych i działania władz samorządowych, mającego na celu rozwój, aktywizację tego terenu; znajduje ono swój wyraz w opodatkowaniu lokalnych nieruchomości (rolnych i leśnych oraz gruntów, budynków, budowli) położonych na danym terenie, a także w udziałach we wpływach z podatków od podatników mieszkających (działających, przebywających) na tym terytorium oraz w przybliżeniu opłat związanych z gospodarowaniem majątkiem, w szczególności nieruchomościami samorządu terytorialnego (np. opłaty za użytkowanie wieczyste, opłaty adiaceńskie, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, opłata miejscowa); • powiązania zadań (własnych i zleconych) oraz kompetencji władczych ze środkami działania i z zakresem wydatków i dochodów, czyli zasadę adekwatności, zwanej też zasadą odpowiedniości dochodów do wydatków i zadań, uregulowaną w art. 167 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST), wraz z jej szczególną, dynamiczną odmianą • zasadą elastyczności, wyrażoną w art. 167 ust. 4 Konstytucji, dopuszczającą możliwość zwiększenia dochodów, stosownie do rozszerzonych zadań i wydatków, zasadą. Obie zasady, wyrażające zbieżne intencje ustawodawcy co do gwarancji zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego dochodów odpowiednich do zakresu zadań i wydatków, wywołują wiele problemów przy ich praktycznej realizacji. Po pierwsze, problemem zasadniczym jest konieczność wypracowania systemowych, obiektywnych form redystrybucji i stałych kryteriów przekazywania odpowiednich środków finansowych, w sposób niemający charakteru uznaniowego. Po drugie, trudnością jest kwalifikacja „odpowiednich” dochodów - „adekwatnych” lub wystarczających do realizacji danych zadań, stworzenia metod szacunku kosztów zadań, poziomu niezbędnych wydatków wyrażonych w stabilnych, jednolitych standardach. Trudność tę pogłębia konieczność, którą w obecnych systemach finansowych można nazwać zasadą: • stałej racjonalizacji kosztów zadań, a nawet zasadę konieczności - wobec ograniczonych zasobów ograniczania wydatków publicznych, które nie przynoszą wartości dodanej. Z drugiej strony zasada adekwatności napotyka naturalne ograniczenie każdej gospodarki budżetowej, którym jest - w praktyce większości systemów - brak możliwości zapewnienia wystarczających środków w systemie 150/231 publicznej gospodarki budżetowej na realizację wszystkich potrzebnych zadań na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Prawidłowość określana jest także subiektywnie (zwłaszcza przez przedstawicieli samorządu terytorialnego) jako niedoszacowanie kosztów wykonywanych zadań i w konsekwencji niedofinansowanie budżetów, powodujące tworzenie i pogłębianie luki finansowej między dochodami a wydatkami bądź też rozpatrywaną i rozstrzyganą wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny sytuację, w której zbyt mała ilość środków prowadzi do odstąpienia od częściowej lub całkowitej realizacji zadania przez samorząd, mimo że jego wykonywanie jest obowiązkiem ustawowym; • równomierności rozmieszczenia źródeł dochodów między jednostkami samorządowymi w państwie, znajdujące wyraz w coraz bardziej rozbudowanych formach dochodów równoważących: subwencji wyrównawczych o charakterze ogólnym oraz dotacji celowych, uzupełniających dochody własne jednostek samorządowych, mających na celu, zgodnie z art. 9 EKST, ochronę społeczności lokalnych, finansowo słabszych i które to transfery zarazem nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne; zasadę tę w Unii Europejskiej wyraża polityka kohezyjna (spójności - por. niżej); • optymalnego zróżnicowania źródeł dochodów dla poszczególnych szczebli oraz jednostek samorządu terytorialnego - oznaczające potrzebę czerpania ich w różnych, lecz nienadmiernie rozbudowanych formach, rozmiarach i o różnym znaczeniu fiskalnym. Znajduje ona wyraz w wielości ich rodzajów w polskim prawie, bez nadmiernego obciążania poszczególnych, nielicznych źródeł podatkowych; zasada ta, wyrażona w art. 9 EKST, stanowi także, że dochody te powinny odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanym z wykonywaniem zadań; • stabilności i pewności źródeł poboru tych dochodów w stosunkowo długim okresie, pozwalających na zaspokojenie podstawowych potrzeb samorządowych, nie tylko utrzymanie infrastruktury, lecz i jej stały rozwój, umożliwiających planowanie tego rozwoju w skali wieloletniej. Są to postulaty, które w polskim prawie nie zostały spełnione; ustawy określające źródła dochodów mają bowiem od lat charakter tymczasowy, a podstawowe wielkości, kształtujące dochody własne i wyrównawcze samorządu terytorialnego, znane są w końcu roku wykonania, uniemożliwiając właściwe planowanie ich proporcji budżetowych; • wydajności dochodów, w szczególności wprowadzenia źródeł podatkowych, mających istotne znaczenie fiskalne; zasada ta w polskim prawie nie jest również realizowana; wydajne podatki zasilają bowiem przede wszystkim budżet państwa, który finansuje przeważającą część zadań publicznych; za najbardziej wydajny podatek lokalny uważa się podatek od nieruchomości, który po planowanej jego reformie, polegającej na zmianie podstawy jego opodatkowania z ilościowej na podstawę ad valorem, bazującej na katastrze gruntów, ma zwiększyć swą wydajność, a tym samym wielkość wpływów z tego źródła; • ograniczonego władztwa podatkowego jednostek samorządu terytorialnego - oznaczająca w państwie unitarnym konstytucyjną zasadę obowiązku uchwalania przez parlament podatków i innych danin publicznych, określania ich podmiotów, przedmiotów opodatkowania oraz stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz zwolnień podmiotowych w formie ustawy, z drugiej strony - przyznawania jednostkom samorządowym prawa ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Pełne władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego, niewystępujące w zasadzie w państwach europejskich, polega na uprawnieniu do nakładania podatków wówczas, gdy państwo rezygnuje ze swych uprawnień władczych. Ograniczone władztwo samorządu obejmuje prawo do wyznaczania stawek podatkowych lub ulg i zwolnień systemowych bądź indywidualnych, możliwość określania praw i obowiązków uczestników tego postępowania, zaniechania poboru podatku, prawa do ich poboru lub egzekucji należności itp. Władztwo w systemie polskim nie jest pełne. Jego zakres jest ponadto zróżnicowany w poszczególnych podatkach samorządowych. Problematyka dochodów samorządu terytorialnego jest ujęta w wielu aktach ustawowych i aktach wykonawczych. Najważniejszym jednak aktem prawnym jest ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (zwana dalej ustawą o dochodach j.s.t.). Zagadnienia dochodów normują również tzw. ustawy ustrojowe - ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz w ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, a także ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Klasyfikację źródeł dochodów powtarza, w różnych ujęciach i stopniu szczegółowości, każda z tych ustaw. Rodzaje dochodów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich charakter prawny różnią się jednak między sobą w tych ustawach, ustawy ustrojowe zaś są z kolei niezgodne z systematyką dochodów ustawy o dochodach j.s.t. Klasyfikacje zastosowane w każdej z nich nie są również w pełni zgodne z postanowieniami Konstytucji RP. 151/231 Konstytucja wymienia trzy źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne, subwencję ogólną i dotacje celowe z budżetu państwa. Jest to klasyfikacja zamknięta. Ustawa o dochodach j.s.t. zawiera takie samo rozróżnienie, ale te trzy źródła dochodów występują tu jako kategoria dochodów obowiązkowych. Ustawa uzupełnia je dochodami fakultatywnymi (różnicując sformułowanie - w art. 3 ust. 1: „dochodami [...] są” od „dochodami [...] mogą być” w ust. 2). Dochodami fakultatywnymi są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a także kategoria otwarta: „inne środki określone w odrębnych przepisach” (są to np. dotacje z funduszów celowych). Podział ten nie jest dokładny, gdyż w kolejnym artykule wprowadza się inne źródło obowiązkowego dochodu: „dotacje z budżetów innych j.s.t.”. Ponadto trzeba podkreślić, że bezzwrotne dochody zagraniczne, w tym z budżetu Unii Europejskiej, w ustawie o finansach publicznych nie są zakwalifikowane do dochodów budżetowych, ale stanowią odrębną kategorię środków publicznych. Ustawy ustrojowe wprowadzają zaś dotację z państwowych funduszy celowych oraz subwencję wyrównawczą, niewymieniane w Konstytucji ani - w tej formie - w ustawie o dochodach j.s.t. (art. 8 deklaruje ogólnie możliwość uzyskania dotacji z funduszy celowych), natomiast pomijają subwencję ogólną (w przypadku ustawy o samorządzie województwa) lub stosują ich odmienne od konstytucyjnych nazwy (w ustawie o samorządzie powiatowym). Ustawa o dochodach j.s.t. ani żaden inny akt prawny nie wyjaśnia konstytucyjnego pojęcia dochodów własnych. Nie podaje definicji, natomiast określa szczegółowo ich źródła (rodzaje). Stosuje to pojęcie również ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, określając je jako zasadnicze źródło finansowania zadań województwa, ale nie występuje ono w pozostałych ustawach ustrojowych (o samorządzie powiatowym oraz gminnym). Pojęcie to pojawiło się również dla określenia obowiązującej od 1 lipca 2005 r. formy prawno-organizacyjnej opisanej wyżej. Należałoby postulować ujednolicenie wzajemnie nieskoordynowanych treści ustaw, zwłaszcza pojęć, lub nawet rezygnację w ustawach ustrojowych z norm finansowoprawnych i odesłanie w tym zakresie do ustawy o finansach publicznych bądź ustawy o dochodach j.s.t. Zarówno gminy, jak i powiaty oraz województwa samorządowe powinny dysponować trzema rodzajami dochodów, wymienionymi w Konstytucji RP (por. wyżej). Różne są jednakże dla każdego ze szczebli samorządowych konkretne źródła ich dochodów, proporcje oraz ich wielkość. Najszerszym zakresem źródeł dochodów dysponują gminy. Gminy również, jako jedyne, dysponują w większym zakresie dochodami własnymi, w tym samoistnymi podatkami. Powiaty i województwa samorządowe mają niewysoki stosunkowo zakres dochodów własnych, w tym nie mają żadnych „własnych” podatków, w całości zasilających ich budżety. Struktura procentowa podstawowych rodzajów dochodów jednostek samorządu terytorialnego w latach 2001-2004 kształtowała się następująco: Tablica 4. Dochody jednostek samorządu terytorialnego - podstawowe proporcje (w %) Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2005. Zwiększenia udziałów w podatkach dochodowych (por. niżej) i zmiany proporcji w strukturze dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 2004 r. spowodowały, że zasadniczym sposobem finansowania samorządów stały się dochody własne i subwencja ogólna. Jednocześnie wydatki o charakterze transferów z budżetu państwa uległy zmniejszeniu. Według ustawy o finansach publicznych dochody budżetowe, w tym dochody budżetów samorządowych, są rodzajem środków publicznych (Konstytucja RP nazywa je środkami finansowymi na cele publiczne), które ustawa dzieli według schematu przedstawionego na s. 95 niniejszej pracy. Do tego podziału nie nawiązuje systematyka źródeł dochodów dla jednostek samorządu terytorialnego - gmin, powiatów i województw - dokonana na podstawie ustawy o dochodach j.s.t. Zawiera ona odrębny system podziału dochodów publicznych. Należy dodać, że nie jest on również ostateczny. W latach 2004 i 2005 został wprowadzony model przejściowy, w dwóch etapach, zwiększający zakres dochodów własnych. Po roku 2006 ma być wprowadzony docelowy, ostateczny system dochodów samorządu terytorialnego. Najważniejszy cel, który leży u podstaw ustawy z 2003 r., to decentralizacja zadań i finansów publicznych, czyli zwiększenie udziału samorządu terytorialnego w dysponowaniu środkami publicznymi i ich odpowiedzialności, a także powiązanie sytuacji jednostek samorządowych z koniunkturą gospodarki państwa. Cele te realizowane są poprzez zwiększanie udziału dochodów własnych tych jednostek - zwłaszcza udziałów w podatkach dochodowych - w ogólnych ich dochodach oraz zmniejszanie ilości i wielkości dotacji z budżetu państwa. Ustawodawca założył również, że nowo 152/231 wprowadzany system ma umożliwić lepszą absorpcję środków unijnych. Odpowiednie mechanizmy prawne zostały określone także w innych aktach prawnych (przede wszystkim instytucja prefinansowania wprowadzona w ustawie o finansach publicznych). Ustawa o dochodach j.s.t. wyróżnia następujące rodzaje dochodów samorządowych: A. Dochody własne I. Dochody podatkowe: a) podatki samorządowe (dotyczy wyłącznie gmin): * podatki lokalne (od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów - od 1999 r. jako fakultatywny), * pozostałe podatki (rolny, leśny, od spadków i darowizn, dochodowy od osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej, podatek od czynności cywilnoprawnych), b) udziały samorządu terytorialnego w podatkach państwowych: * w podatku dochodowym od osób fizycznych - PIT (proc. wpływów od osób fizycznych zamieszkałych na danym obszarze): - gminy: do 2004 r. - 27,6; w 2004 r. - 35,72; w 2005 r. - 35,61, w 2006 r. - 35,95, docelowo - 39,34, - powiaty: do 2004 r. - 1; w 2004 r. - 8,42; od 2005 r. - 10,25, - województwa: do 2004 r. - 1,5; od 2004 r. - 1,6, * w podatku dochodowym od osób prawnych - CIT (proc. wpływów od podatników tego podatku posiadających siedzibę na danym obszarze): - gminy: do 2004 r. - 5; od 2004 r. - 6,71, - powiaty: do 2004 r. - 0; od 2004 r. - 1,4, - województwa: do 2004 r. - 0,5; od 2004 r. - 15,9. II. Dochody z opłat (dotyczy wyłącznie gmin): a) opłaty lokalne (targowa, miejscowa, administracyjna i uzdrowiskowa), b) opłata skarbowa, c) opłata eksploatacyjna, d) opłaty prolongacyjne, e) inne opłaty. III. Pozostałe dochody własne: a) dochody z majątku, b) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, c) 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, d) inne dochody (z kar pieniężnych, grzywien, odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, udzielanych przez jednostki samorządowe pożyczek, ze spadków, zapisów i darowizn, z bezzwrotnych źródeł zagranicznych oraz środków na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych, od nieterminowo regulowanych należności j.s.t., odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek tych jednostek itd.). B. Subwencja ogólna z budżetu państwa 153/231 Gmina I. Część wyrównawcza II. Część równoważąca III. Część oświatowa Powiat I. Część wyrównawcza II. Część równoważąca III. Część oświatowa Województwo samorządowe I. Część wyrównawcza II. Część regionalna III. Część oświatowa C. Dotacje celowe I. Dotacje budżetowe na: a) zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami, b) zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, c) usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych, d) finansowanie i dofinansowanie zadań własnych, w tym objętych kontraktem wojewódzkim, zadania wynikające z wieloletnich programów rozwoju województwa (do wysokości 50% planowanych wydatków na ich realizację), z zakresu inwestycji szkół i placówek oświatowych, dzielone przez ministra ds. oświaty i nauki w porozumieniu z wojewodami, inicjatyw edukacji na obszarach wiejskich, wdrażania reformy oświaty, z dziedziny kultury, e) realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych, f) realizację zadań straży i inspekcji - dla powiatów. II. Dotacje pozostałe: a) z funduszy celowych, np. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ze środków Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, usytuowanych na różnych szczeblach samorządu terytorialnego, b) otrzymane na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, c) na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wśród dochodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zaplanowanych w 2003 r. z budżetu państwa w wysokości 80 mld zł, w formie subwencji ogólnej i dotacji celowych (dochodów wyrównawczych) przekazano ponad 44,4 mld zł. W budżecie na rok 2004 transfery subwencji ogólnej i dotacji celowych zmniejszyły się do kwoty 36,8 mld zł (31 mld zł z tytułu subwencji ogólnej i 5,8 mld zł jako dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego), przy ogólnej kwocie wydatków tego podsektora w wysokości 89,6 mld zł i dochodach ogółem 86,4 mld zł. Zakłada się, że w 2006 r. samorząd terytorialny otrzyma - w formie dotacji i subwencji ogólnej - środki w wysokości 49 mld zł, w tym subwencji ogólnej - 34,5 mld zł, dotacji celowej zaś - 14,6 mld zł. 154/231 Dochody własne stanowią szczególny rodzaj dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie to jest niejednoznaczne i różnie definiowane w nauce finansów i prawa finansowego. Określa się je np. jako: „związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych jak gdyby „na zawsze” we władanie związków samorządowych lub w zakresie których możemy dopatrywać się władztwa podatkowego (publicznego) gminy lub które pochodzą ze źródeł będących własnością gminy” bądź też bliższe rozumieniu ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych jako: „płynące z własnej działalności organów lokalnych i jednostek im podporządkowanych oraz przyznawane budżetom lokalnym z dochodów z podatków i opłat”. W związku z tak niejednoznacznym określeniem pojęcia dochodów własnych - także pojęcia będące ich pochodną lub częścią składową, występujące w licznych, wymienionych wyżej aktach prawnych, są odpowiednio niejednoznaczne. Dotyczy to różnych kategorii, w tym pojęcia podatków i opłat lokalnych, które można, biorąc pod uwagę znaczenie, jakie nadają im obowiązujące przepisy, pogrupować - przy założeniu, że tymi przepisami rządzą reguły logiki - według kryterium ich zakresu znaczeniowego. Pojęcie podatków i opłat lokalnych, będące częścią niedookreślonego pojęcia dochodów własnych, jest jednak równie nieostre. Określeniu tego pojęcia służą na przykład kryteria: kompetencji organów lokalnych w zakresie ustalania elementów konstrukcji podatków, kryterium budżetu, do którego wpływają podatki w całości, związku z zadaniami organów lokalnych, powiązań ze środowiskiem i stosunkami lokalnymi. Przyjąć można, że najszerszym pojęciem jest pojęcie dochodów samorządu terytorialnego, którego część, według przepisów konstytucyjnych, stanowią dochody własne (niezawierające subwencji ogólnej i dotacji celowych), których kolejną częścią są dochody podatkowe oraz opłaty. Dzielą się dalej na: 1) udziały w podatkach państwowych oraz 2) podatki samorządowe, których częścią są: a) podatki lokalne gmin (objęte regulacją ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dotyczącą tylko niektórych podatków samorządowych), b) pozostałe podatki samorządowe, a także: 3) dochody gmin z opłat, podlegające podziałowi na: a) opłaty lokalne, b) pozostałe opłaty samorządowe. Pełen zakres źródeł dochodów własnych dotyczy jedynie gmin. Województwa samorządowe i powiaty nie dysponują źródłami podatkowymi ani opłatami. Dochody gmin obrazuje tablica 5. Całość (ogół) podatków zasilających budżety gmin w oparciu o obowiązujące normy prawne składa się na system podatków samorządowych, który jest częścią systemu podatkowego danego państwa. Dochody podatkowe gmin można klasyfikować w różny sposób, na podstawie zróżnicowanych kryteriów. Podziałem dochodów podatkowych ze względu na kryterium prawne ich związku z budżetem w całości lub części jest podział na podatki samorządowe i udziały w podatkach państwowych. Dokonując podziału według charakteru ekonomicznego podatków, dzieli się je na ogół na grupy zbliżone swą konstrukcją: - umieszczając je w grupie podatków bezpośrednich lub pośrednich wyróżnionych z punktu widzenia tożsamości osoby podatnika formalnego i rzeczywistego, - dzieląc je według przedmiotu opodatkowania na przychodowe, dochodowe, majątkowe, od wydatków. Podatki pośrednie nie stanowią źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Podatki bezpośrednie dochodowe występują zaś w zasadzie w formie wspólnych 155/231 Tablica 5. Dochody gmin Wyszczególnienie Rok 2004 - wykonanie w zaokrągleniu I. Dochody gmin ogółem 91 392 I.1. Dochody własne 46 018 a) wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych 3 690 b) wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych 15 185 c) wpływy z pozostałych podatków, z tego: - od nieruchomości - rolnego - leśnego - od środków transportowych 10 816 943 117 592 - od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej 135 - od spadków i darowizn 188 - od czynności cywilnoprawnych 935 d) wpływy z opłat: - z opłaty skarbowej - z opłaty eksploatacyjnej - z opłaty targowej 550 239 243 156/231 e) dochody z majątku 4 158 f) pozostałe dochody 8 207 I.2. Dotacje celowe z budżetu państwa 14 903 a) na zadania z zakresu administracji rządowej, w tym: - inwestycyje 8 233 499 b) na zadania własne, w tym: - inwestycyjne 4 092 1 556 c) na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej, w tym: - inwestycyjne 399 114 I.3. Pozostałe dotacje, z tego: a) na zadania realizowane na podstawie porozumień między j.s.t., w tym: - inwestycyjne 631 379 b) otrzymane z funduszy celowych, w tym: - inwestycyjne 606 355 I.4. Subwencja ogólna 31 314 a) część wyrównawcza 4 531 b) część oświatowa 25 082 c) część rekompensująca 111 d) część równoważąca 707 157/231 e) uzupełnienie subwencji ogólnej 583 Źródło: Dane ze sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego za 2004 r., Ministerstwo Finansów 2005. podatków: udziałów w podatkach (w Polsce) lub dodatków do podatków, gdy jednostka samorządowa pobiera dochody w formie powiększenia kwoty podatku głównego, uiszczanego na rzecz państwa. Dodatek dotyczy więc tego samego źródła podatkowego, stanowi formę jego nadbudowy, powiększając ekonomiczny i społeczny ciężar podatkowy. Nie występuje on w polskim systemie podatkowym. Udziały w państwowych podatkach dochodowych (dalej: z PIT i CIT) - transferowane do jednostek samorządowych dotyczą podatków bezpośrednich. Według przepisów Konstytucji powinny być one zaliczone do kategorii dochodów własnych. Również w rozumieniu ustawy o dochodach j.s.t. udziały są dochodami własnymi tych jednostek. W rzeczywistości stanowią szczególną konstrukcję prawną podziału dochodów płynących z jednego, wspólnego dla państwa i samorządu terytorialnego źródła podatkowego. Udziały we wpływach obu podatków dochodowych otrzymują jednostki wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Redystrybuowane są one, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w danym roku budżetowym, na szczeblu centralnym, przy czym w redystrybucji PIT uczestniczy również od 2003 r. Narodowy Fundusz Zdrowia (w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne). Przekazanie tych wpływów na rachunki właściwych budżetów jednostek samorządu terytorialnego następuje w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym podatek wpłynął na rachunek urzędu skarbowego (inne dochody j.s.t., w tym udział w CIT, pobierane przez urzędy skarbowe, podlegają odprowadzeniu do ich budżetów w terminie 14 dni po dniu wpływu). Wielkość wpływów dla jednostek samorządowych z udziałów w podatkach uzależniona jest od rzeczywistych, ogólnych (wszystkich) wpływów z podatków dochodowych do budżetu państwa w danym roku budżetowym. Pełne oddziaływanie jednostek samorządowych na wielkość tych wpływów poprzez aktywizowanie rozwoju gospodarczego w danym terenie jest ograniczone. Dlatego też w pierwotnym projekcie ustawy o dochodach j.s.t., przedstawionym przez rząd w połowie 2000 r., proponowana była forma dodatków do podatków dochodowych, pozostających w gestii samorządów. Miały one przyczynić się do zwiększenia zakresu samodzielności jednostek samorządowych, zwłaszcza przy możliwości decydowania przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego o wysokości stawek dodatku. Ponieważ jednak powstawałyby duże dysproporcje obciążeń podatkowych między poszczególnymi jednostkami terytorialnymi w skali kraju, wymagające interwencji państwa, zrezygnowano z tej propozycji. Uznano, że bardziej skuteczną, jednolitą politykę fiskalną w ramach polityki gospodarczej państwa może prowadzić w obecnych warunkach prawnych i organizacyjnych Polski tylko państwo. Tablica 6. Wielkość udziałów w podatkach państwowych i podział subwencji ogólnej w gminach * Docelowo, po przejęciu przez gminy finansowania pobytu pensjonariuszy w domach pomocy społecznej, w 2005 r. - 35,61%, w 2006 r. - 35,95%. Wskaźnik Gg - średni dochód podatkowy na 1 mieszkańca w kraju (obliczany dla wszystkich gmin). Wskaźnik G - dochód podatkowy konkretnej gminy na 1 mieszkańca. Źródło: Dane Ministerstwa Finansów, 2004 i 2005. W projektach zmian ustawy o dochodach j.s.t. przygotowywanych w 2002 r. przewidywano z kolei przekazanie obu podatków dochodowych (PIT i CIT) w pełnej wysokości jednostkom samorządowym. Udział obliczany jest według wskaźnika procentowego relacjonowanego do ogólnej kwoty wpływów z tego podatku. Ten system umożliwia prowadzenie jednolitej polityki państwa. Jest on zróżnicowany dla poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. 158/231 Udziały we wpływach z CIT obliczane są proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych w wyodrębnionych zakładach (oddziałach) osób prawnych na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 23 grudnia 2003 r. w sprawie rozliczeń dochodów z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Rozliczeń tych dokonuje naczelnik urzędu skarbowego na podstawie danych zawartych w informacjach podatników. Udziały nie zwiększają zaś ogólnego obciążenia fiskalnego podatników. Tablica 7. Wielkość udziałów w podatkach państwowych i podział subwencji ogólnej w powiatach * Od roku 2005 zwiększony udział w PIT z tytułu przejęcia placówek opiekuńczo-wychowawczych (8,42% + 1,83%). ** Analogicznie jak dla gmin. Źródło: Dane Ministerstwa Finansów, 2004. Według ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t. źródłami dochodów własnych gminy są podatki: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych, od posiadania psów, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych, a także podatek dochodowy od osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej. Tradycyjne, historyczne już podatki i opłaty lokalne unormowane zostały w Polsce odrębną, wspólną ustawą z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca uznał więc, że nazwa „podatki i opłaty lokalne” nie odnosi się do każdego podatku (opłaty), stanowiącego w całości źródło dochodu budżetu gminy, lecz tylko do niektórych. Ustawa ta określa elementy zmienne Tablica 8. Wielkość udziałów w podatkach państwowych i podział subwencji ogólnej w województwach Wskaźnik W - dochody z udziału w CIT dla danego województwa na 1 mieszkańca. Wskaźnik Ww - dochody w CIT dla wszystkich województw na 1 mieszkańca. Źródło: Dane Ministerstwa Finansów, 2004. (podmiot, przedmiot, podstawę opodatkowania, stawki i warunki płatności) trzech podatków: od nieruchomości, od środków transportowych, od psów. Władztwo podatkowe państwa zostało w zakresie tych podatków ograniczone, a niektóre z uprawnień (do kształtowania wysokości stawek, wprowadzania zwolnień, poboru w drodze inkasa itd.) przekazane zostało radom gmin. Poza zakresem ustawy pozostają zatem podatki wpływające również w całości do budżetów gmin i kształtowane w określonym zakresie przez organy gminy. Są to: 1) podatek rolny, uregulowany ustawą z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, 2) podatek leśny - normowany ustawą z 30 października 2002 r. o podatku leśnym, 3) podatek od spadków i darowizn uregulowany w ustawie z 28 lipca 1983 r., 4) podatek od czynności cywilnoprawnych określony w ustawie z 9 września 2000 r., 5) zryczałtowany podatek dochodowy opłacany w formie karty podatkowej unormowany w ustawie z 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiągniętych przez osoby fizyczne. Organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W grupie dochodów własnych gmin najwyższe wpływy zasilające budżety mają dochody z podatku od nieruchomości. W 2004 r. stanowiły one 33,4% dochodów własnych. 159/231 Podatek od nieruchomości ma więc istotne znaczenie fiskalne dla budżetów gmin. Ma on charakter mieszany - przychodowy i majątkowy, w zależności od konstrukcji prawnej podstawy opodatkowania. Uregulowany jest przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, która została oparta jeszcze na rozwiązaniach pochodzących z 1955 r., po raz pierwszy wprowadzających opodatkowanie na podstawie ilościowej - powierzchni wyrażonej w metrach kwadratowych. W następnych latach odchodzono od wartości nieruchomości jako podstawy opodatkowania lub w formie wpływów z nieruchomości (czynszu lub wartości czynszowej) na rzecz jej powierzchni. Mimo zmian prawnych obowiązujących od 1 stycznia 2003 r., mających na celu nadanie podstawie podatku charakteru wartościowego, pozostał on konstrukcją opartą w zasadzie na dotychczasowej, ilościowej podstawie. Podatek od nieruchomości ma szeroki, a zarazem zróżnicowany zakres podmiotowy. Cechuje go powszechność stosowania - podatnikami mogą być wszystkie podmioty, niezależnie od ich statusu prawnego, jeżeli mają określony w ustawie tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub też nią faktycznie władają: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej, w tym spółki. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych obciąża podatkiem od nieruchomości właścicieli lub samoistnych posiadaczy nieruchomości albo obiektów budowlanych, użytkowników wieczystych gruntów, posiadaczy nieruchomości albo obiektów budowlanych stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z zawartej umowy lub ma miejsce bez tytułu prawnego. Podmiotami są również jednostki organizacyjne Agencji Nieruchomości Rolnych. Podstawę opodatkowania stanowi: dla gruntów - powierzchnia, dla budynków lub ich części powierzchnia użytkowa, dla budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - wartość, o której mowa w przepisach o podatkach dochodowych, ustalona na dzień 1 stycznia roku podatkowego, stanowiąca podstawę obliczania amortyzacji w tym roku, niepomniejszona o odpisy amortyzacyjne, a w przypadku budowli całkowicie zamortyzowanych - ich wartość z dnia 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego. Wysokość stawek podatku od nieruchomości określa rada gminy. Stawki nie mogą przekroczyć (w 2006 r.) rocznie: od gruntów: związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków - 0,68 zł od 1 m2 powierzchni, pod jeziorami, zajętych na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych - 3,61 zł od 1 ha powierzchni, pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego - 0,33 zł od 1 m2 powierzchni; od budynków lub ich części: mieszkalnych - 0,56 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej - 18,43 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym - 8,58 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych - 3,71 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej, pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego - 6,17 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej; od budowli - 2% ich wartości okreslonej na potrzeby obliczania amortyzacji. Kwoty określa na dany rok obwieszczenie Ministra Finansów. Przy określaniu wysokości stawek rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje liczne zwolnienia. Zwalnia się m.in. od podatku od nieruchomości: budowle kolejowe stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, służące do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiające dokonywanie przewozów osób lub rzeczy - wykorzystywane wyłącznie na potrzeby publicznego transportu kolejowego, a także zajęte pod nie grunty; budowle infrastruktury portowej, budowle infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich oraz zajęte pod nie grunty, które znajdują się w posiadaniu podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, budynki, budowle i zajęte pod nie grunty na obszarze części lotniczych lotnisk użytku publicznego; budynki gospodarcze lub ich części: służące działalności leśnej lub rybackiej, położone na gruntach gospodarstw rolnych, służące wyłącznie działalności rolniczej, zajęte na prowadzenie działów specjalnych produkcji rolnej, grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, grunty i budynki we władaniu muzeów rejestrowanych, grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a także budynki i budowle trwale związane z gruntem, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, będące własnością Skarbu Państwa: grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne, budynki położone na terenie pracowniczych ogrodów 160/231 działkowych, nieprzekraczające norm powierzchni ustalonych w przepisach prawa budowlanego dla altan i obiektów gospodarczych, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą, budynki i budowle nowo wybudowane bądź zmodernizowane, oddane do użytkowania, wykorzystywane przez grupę producentów rolnych na działalność statutową, po uzyskaniu wpisu do rejestru grup - w okresie 5 lat od dnia uzyskania wpisu grupy do rejestru, nieruchomości lub ich części zajęte na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego. Od podatku od nieruchomości zwalnia się również: uczelnie, przy czym zwolnienie nie dotyczy przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą inną niż odpłatna działalność badawcza, artystyczna, sportowa i doświadczalna oraz z opłat licencyjnych; szkoły, placówki, zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli - publiczne i niepubliczne, oraz organy prowadzące te szkoły, placówki i zakłady, z tytułu zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego nieruchomości szkolnych; zwolnienie nie dotyczy przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą inną niż działalność oświatowa; placówki naukowe Polskiej Akademii Nauk; zwolnienie nie dotyczy przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą; prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej - w zakresie przedmiotów opodatkowania zgłoszonych wojewodzie, jeżeli zgłoszenie zostało potwierdzone decyzją w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej albo zaświadczeniem - zajętych na prowadzenie tego zakładu, z wyjątkiem przedmiotów opodatkowania znajdujących się w posiadaniu zależnym podmiotów niebędących prowadzącymi zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej; jednostki badawczo-rozwojowe, z wyjątkiem przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą; Polski Związek Działkowców, z wyjątkiem przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą itd. Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ustawach. Od ponad dziesięciu lat trwają prace nad projektami ustaw mającymi na celu zastąpienie obecnych trzech podatków dotyczących nieruchomości jednym podatkiem oraz przekształcenie, budzącej powszechne, liczne uwagi krytyczne, ilościowej podstawy opodatkowania podatku od nieruchomości na podstawę ad valorem, opartą o kataster gruntów. W pierwszym etapie prac kataster przewidywały projekty ustaw z połowy lat dziewięćdziesiątych: o podatku od nieruchomości, o katastrze nieruchomości, o obligatoryjnych związkach gmin i miastach wydzielonych oraz o samorządowych urzędach podatku i katastru, a także o warunkach wcześniejszego wprowadzenia podatku od nieruchomości. Ponadto ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera rozdział regulujący powszechną taksację nieruchomości. Następnie rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przekazany do Sejmu dnia 24 października 2000 r. (druk nr 2297) przewidywał opodatkowanie ad valorem kategorii budynków lub ich części związanych z działalnością gospodarczą. Proponował także przyznanie uprawnień radom gmin w zakresie ustalania stref opodatkowania na obszarze gminy oraz możliwość różnicowania stawek podatku dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania w zależności od położenia w danej strefie opodatkowania. Nie został jednak on uchwalony. Krok w kierunku unifikacji opodatkowania nieruchomości i utworzenia systemu katastralnego stanowi regulacja dokonana w 2003 r. w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, dotycząca prowadzenia ewidencji podatkowej nieruchomości. Ewidencja ta jest prowadzona dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego przez organy podatkowe, które prowadzą ewidencję podatkową nieruchomości w systemie informatycznym. Zawiera ona dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania, w szczególności wynikające z informacji i deklaracji składanych przez podatników na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów o podatku rolnym i podatku leśnym, danych zawartych w księgach wieczystych, w ewidencji gruntów i budynków oraz innych ewidencjach i rejestrach, w tym prowadzonych przez organy administracji publicznej. Opodatkowaniu podatkiem od środków transportowych podlegają: samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony i poniżej 12 ton; samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej równej lub wyższej niż 12 ton; ciągniki siodłowe i balastowe przystosowane do używania łącznie z naczepą lub przyczepą o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów od 3,5 tony i poniżej 12 ton; ciągniki siodłowe i balastowe przystosowane do używania łącznie z naczepą lub przyczepą o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów równej lub wyższej niż 12 ton; przyczepy i naczepy, które łącznie z pojazdem silnikowym posiadają dopuszczalną masę całkowitą od 7 ton i poniżej 12 ton, z wyjątkiem związanych wyłącznie z działalnością rolniczą prowadzoną przez podatnika podatku rolnego oraz autobusy. 161/231 Podatek od środków transportowych obciąża osoby fizyczne i osoby prawne będące właścicielami środków transportowych. Jak właścicieli traktuje się również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, na które środek transportowy jest zarejestrowany. Rada gminy określa wysokość stawek podatku od środków transportowych. Roczna stawka podatku od jednego środka transportowego nie może przekroczyć maksymalnych kwot, np. na 2006 r.: od samochodu ciężarowego, w zależności od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu: - od 3,5 tony do 5,5 tony włącznie - 656,38 zł, - powyżej 5,5 tony do 9 ton włącznie - 1093,96 zł, - powyżej 9 ton - 1312,75 zł, - powyżej 12 ton - 2505,15 zł, od autobusu, w zależności od liczby miejsc do siedzenia: - mniejszej niż 30 miejsc - 1531,54 zł, - równej lub wyższej niż 30 miejsc - 1936,29 zł. Przy określaniu stawek rada gminy może różnicować wysokość stawek dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności wpływ środka transportowego na środowisko naturalne, rok produkcji albo liczbę miejsc do siedzenia. Podatek od środków transportowych jest płatny w dwóch równych ratach, w terminie do 15 lutego i 15 września każdego roku. Podatnikami podatku od posiadania psów są osoby fizyczne posiadające psy. Ustawa zwalnia z podatku niektóre kategorie podatników, np. podatku od posiadania psów nie pobiera się: od członków personelu przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz innych osób zrównanych z nimi na podstawie ustaw, umów lub zwyczajów międzynarodowych, jeżeli nie są obywatelami polskimi i nie mają miejsca pobytu stałego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pod warunkiem wzajemności); od osób posiadających psy będące pomocą dla osób niepełnosprawnych (niewidomych, głuchoniemych, niedołężnych); od osób w wieku powyżej 65 lat prowadzących samodzielnie gospodarstwo domowe - od jednego psa; z tytułu posiadania psów utrzymywanych w celu pilnowania gospodarstw rolnych - po dwa na każde gospodarstwo. Rada gminy ustala wysokość stawek podatku od posiadania psów, z tym że podatek od jednego psa nie może przekraczać 53,21 zł rocznie. Drugim, obok podatków, podstawowym źródłem zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego są różnego rodzaju opłaty, zbliżone często w naszym systemie prawnym w swej konstrukcji do podatków, pobierane z różnych tytułów prawnych. Prawna kategoria opłat, ich pojęcie, rodzaje, stosunki prawne leżące u podstaw ich poboru nie są jednolite. Opłaty jako rodzaj dochodów budżetowych stosowane są w związku z różnymi przejawami działalności podmiotów publicznoprawnych, w tym gmin. Ta zaś różnorodność działalności tych podmiotów powoduje, że również różnorodny jest charakter i ekonomiczna treść opłat publicznych. Opłaty samorządowe można zdefiniować jako przymusowe świadczenia pieniężne o charakterze ogólnym, bezzwrotnym i odpłatnym, pobierane przez jednostki samorządu terytorialnego od osób powodujących określone czynności władz lokalnych lub korzystających z określonych usług jednostek samorządowych. W Polsce stanowią one dochód gmin; opłat nie pobierają powiaty ani województwa samorządowe. Opłata jest zatem formą zapłaty za określone świadczenie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, za czynności urzędowe lub usługi. Jest zarazem płatnością za skonkretyzowane działanie organu publicznoprawnego, związaną z częściowym lub pełnym zwrotem kosztów tego działania. Pod pojęciem opłaty w systemie finansowym gmin występują różnorodne świadczenia z dziedziny: 1) prawa publicznego: a) opłatami określa się przymusowe, bezzwrotne, ogólne i nieodpłatne świadczenia na rzecz gminy, które w rzeczywistości są podatkami, takie jak np.: opłata targowa, opłata miejscowa, opłata 162/231 uzdrowiskowa, opłata za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiącego własność gminy (w piśmiennictwie cywilnoprawnym dominuje pogląd, że opłata za użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny) bądź opłata eksploatacyjna; b) opłatami są również przymusowe, bezzwrotne, ogólne świadczenia, lecz o charakterze odpłatnym publicznym na rzecz gminy lub podmiotów publicznoprawnych; do grupy tej zaliczyć można opłatę skarbową, opłatę za sprzedaż napojów alkoholowych (opłata z akcyzy lub za udzielenie koncesji czy zezwolenie), opłatę administracyjną, opłaty i dopłaty adiaceńskie czy opłaty za urządzenia zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane przez państwo; 2) prawa prywatnego - reprezentujące zróżnicowane rodzaje opłat, podobnych do wymienionych w drugiej grupie, jednakże mające nie tylko odpłatny charakter (przy wzajemnych świadczeniach gminy), ale też i ekwiwalentny (opłaty wówczas zbliżone są do cen lub taryf), wnoszone na rzecz podmiotów mających odrębną od gminy osobowość prawną lub organizacyjną (są to spółki oraz komunalne zakłady budżetowe, a nawet przedsiębiorstwa prywatne działające w imieniu gminy); u podstaw ich poboru leży umowa o charakterze cywilnoprawnym zawierana między odbiorcą usługi (świadczenia) a przedsiębiorstwem (zakładem), którego opłata jest przychodem; w grupie tej przeważają opłaty za usługi socjalno-bytowe wnoszone przez użytkowników, np. opłaty za najem lokali, za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miast, opłaty za przejazdy środkami komunikacji miejskiej, czynsze za najem lokali, opłaty za wywóz śmieci, opłaty za korzystanie z placówek oświatowych, opłaty parkingowe itp. Niekiedy opłatom należącym do tej kategorii nadaje się podatkowy charakter w drodze uchwał organów gminy. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wprowadza cztery opłaty lokalne: targową, miejscową lub uzdrowiskową oraz administracyjną. Jedynie ta ostatnia opłata ma charakter fakultatywny. Opłaty obligatoryjne - targowa, miejscowa i uzdrowiskowa - mają cechy właściwe podatkom, w szczególności: są przymusowe, mają charakter ogólny, bezzwrotny, nie są ekwiwalentne ani odpłatne, gdyż obowiązek ich uiszczania nie rodzi dla pobierającej te opłaty gminy żadnych zobowiązań prawnych. Opłaty lokalne są świadczeniem o charakterze obowiązkowym, co wynika ze sformułowań ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jeżeli opłata administracyjna zostaje wprowadzona przez radę gminy ma ona także charakter obowiązkowy. Obowiązek ten definiuje ustawa z 29 sierpnia 1992 r. Ordynacja podatkowa. Katalog opłat, określony w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, jest wyłączny i rada gminy nie ma uprawnienia do rozszerzania go, wprowadzania w drodze swych uchwał innego rodzaju obciążeń finansowych o charakterze obowiązkowym, opłat inwestycyjnych lub ekologicznych. Opłata targowa pobierana jest od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach oraz wszelkich miejscach, w których jest prowadzony handel, z wyjątkiem sprzedaży w budynkach lub częściach budynków. Opłata obejmuje jednak targowiska pod dachem oraz hale używane do targów, aukcji i wystaw. Pobiera się ją niezależnie od należności przewidzianych za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Od opłaty targowej zwolnione są osoby, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach. Stawki opaty targowej ustala rada gminy w granicach limitów ustawy (na 2006 r. - 612,81 zł dziennie). Opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach oraz w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Na wniosek rady gminy wojewoda, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, ustala miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. Od 2005 r. wprowadzono opłatę uzdrowiskową za każdy dzień pobytu w miejscowościach uzdrowiskowych. Opłata uzdrowiskowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach zdrowotnych, turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status uzdrowiska na zasadach określonych w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. 163/231 Fakultatywną opłatą jest opłata administracyjna, którą może wprowadzić rada gminy za czynności urzędowe wykonywane przez organy gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Jej stawka maksymalna wynosi 204,49 zł. Rada gminy w drodze uchwały może zarządzić pobór wymienionych wyżej opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, może także wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Istotnym dochodem budżetów gmin jest opłata skarbowa. Opłacie skarbowej podlegają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: podania (żądania, wnioski, odwołania, zażalenia) i załączniki do podań, czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego, zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego, zezwolenia (pozwolenia, koncesje) wydawane na wniosek zainteresowanego oraz następujące dokumenty: stwierdzające ustanowienie pełnomocnika oraz ich odpisy (wypisy), weksle, dokumenty zawierające oświadczenie woli poręczyciela. W przypadku wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej przez podmioty inne niż organy administracji rządowej i samorządowej opłacie skarbowej podlegają składane do tych podmiotów podania i załączniki do podań oraz wydawane przez nie zaświadczenia i zezwolenia. Ustawa zawiera liczne zwolnienia przedmiotowe. Nie podlegają opłacie skarbowej: podania i załączniki do poadań, czynności urzędowe, zaświadczenia, zezwolenia oraz dokumenty stwierdzające ustanowienie pełnomocnika oraz ich odpisy np. w sprawach: alimentacyjnych, opieki, kurateli i przysposobienia, ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, opieki społecznej, zatrudnienia, świadczeń socjalnych i wynagrodzeń za pracę, nauki, szkolnictwa i oświaty pozaszkolnej oraz zdrowia. Kluczowym pojęciem w ustawie o dochodach j.s.t. jest subwencja ogólna z budżetu państwa. Pojęcie to używane jest w Konstytucji RP i występowało w poprzednio obowiązującej Małej Konstytucji oraz w ustawodawstwie zwykłym. Ustawa o finansach publicznych zalicza ją do formy wydatków bieżących z budżetu państwa. Żaden z aktów prawnych nie wyjaśnia tego pojęcia. Subwencja ogólna jest formą transferu środków finansowych z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o charakterze ogólnym, bezzwrotnym i nieodpłatnym, bezwarunkowym, obiektywnie określonym, w celu uzupełnienia dochodów własnych tych budżetów, o którego sposobie wykorzystania decydują samodzielnie organy stanowiące tych jednostek. Subwencje ogólne finansują działalność wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Działalność ta powinna mieć znaczenie dla interesu publicznego. Przymiotnik „ogólna” oznacza z jednej strony jej powszechność, konieczność objęcia pełnego zakresu jednostek samorządowych, z drugiej ustalanie jej wysokości na podstawie zobiektywizowanych, ścisłych parametrów określonych w prawie, jak również możliwość przeznaczenia jej, według woli tych organów, na różne, niewyspecyfikowane cele. Nieodpłatność subwencji ogólnej oznacza brak świadczenia wzajemnego, czyli powiązania jej z jakimkolwiek świadczeniem wzajemnym ze strony jednostki samorządu terytorialnego na rzecz państwa. Uzupełniający charakter wynika ze źródłosłowu łacińskiego (subvenire - przychodzić z pomocą). Z zasady więc subwencja powinna uzupełniać własne dochody samorządowe, choć w obecnym systemie prawnym stanowi ona podstawowy dochód samorządów, gdyż istotne dochody własne powiatów i województw samorządowych właściwie istnieją tylko w formie udziałów (por. rozdział II pkt 4). Obiektywny charakter subwencji ogólnej powinien wynikać z ujęcia w przepisach prawnych zasad i kryteriów określania jej wysokości oraz zrelatywizowania do stałych parametrów (wielkości) budżetowych. Tą wielkością były do 2004 r. planowane dochody budżetu państwa, a więc ustalane niezależnie od faktycznego ich wykonania, które może odbiegać od planu, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść. Obecnie są one określane w ustawach budżetowych jako suma poszczególnych części subwencji obliczanych według zróżnicowanych algorytmów, mających zobiektywizowane elementy konstrukcji. Przepisy ustawy o finansach publicznych dają podstawę do roszczeń samorządu wobec budżetu państwa o właściwe jej obliczenie, bezwarunkowe przekazanie w odpowiedniej wysokości i w odpowiednim terminie, stosownie do wielkości kwot wynikających z wysokości planowanych dochodów, określonych w ustawach budżetowych oraz sposobu ich podziału, określonego w prawie. 164/231 W literaturze i orzecznictwie wyrażane są zróżnicowane poglądy na temat właściwości sądów powszechnych lub administracyjnych - w zakresie dochodzenia roszczeń subwencji ogólnej. Obowiązujący od roku 2004 system konstrukcji subwencji ogólnej wprowadził szczególny mechanizm wyrównawczy, w sytuacji gdy zwiększenie dochodów własnych, jakimi są udziały w podatkach dochodowych, powoduje większe zróżnicowanie sytuacji dochodowej jednostek samorządowych. Różnice te są wyrównywane za pomocą części subwencji ogólnej. Ustawa o dochodach j.s.t. wprowadza liczne części składowe subwencji ogólnej. Tworzą one łączną kwotę subwencji ogólnej (na 2005 r. wynosi ona 32,3 mld zł, w planie na 2006 r. - 34,5 mld zł). Duża liczba i złożoność konstrukcji wewnętrznej subwencji ogólnej powodować może trudności ich obliczania i funkcjonowania. Poszczególne części pełnią bowiem zróżnicowane funkcje, są odmiennie, stopniowo wyliczane na podstawie złożonych kryteriów. Jednostki samorządu terytorialnego podejmują samodzielne decyzje co do sposobu i kierunków wydatkowania środków subwencji, nie ma konieczności finansowania zadań na cele, które wynikają z nazwy tych części subwencji. Są one jedynie sposobem określenia wielkości środków, lecz nie są nakazem kierunku wydatkowania. System subwencjonowania poszczególnych szczebli samorządowych oraz redystrybucji rodzajów subwencji został skonstruowany według różnych zasad. Na podstawie odrębnych założeń oparto system subwencjonowania gmin i powiatów, z drugiej strony - województw samorządowych. Wspólnie określono natomiast zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z ustawą o dochodach j.s.t., subwencja ogólna składa się z następujących części: - wyrównawczej dla wszystkich szczebli i jednostek samorządu terytorialnego, - równoważącej dla gmin i powiatów, - regionalnej dla województw, - oświatowej dla gmin, powiatów i województw. Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin składa się z kwoty podstawowej i kwoty uzupełniającej. Wysokość kwoty podstawowej ustalana jest w oparciu o dochody podatkowe, czyli łączne dochody z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatku dochodowego od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, podatku od środków transportowych, wpływów z opłaty skarbowej, wpływów z opłaty eksploatacyjnej, udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Dla ustalenia wysokości kwoty podstawowej części wyrównawczej subwencji ogólnej i wpłat przyjęto wielkość dochodów, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać z podatku rolnego, stosując średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego - średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa GUS, w przypadku zaś innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku (bez zwolnień, odroczeń, umorzeń oraz zaniechań poboru podatków). Skutki finansowe wynikające z uchwał organów jednostek samorządowych określających niższe stawki podatków (z wyłączeniem podatku od środków transportowych) oraz skutki finansowe decyzji wydanych przez organy podatkowe nie stanowią podstawy do zwiększenia części wyrównawczej subwencji ogólnej lub zmniejszenia wpłat. Bazę do określenia kwoty podstawowej na 2006 r. stanowią dane ze sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za 2004 r., z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych RIO do końca czerwca 2004 r., oraz dane o liczbie mieszkańców według stanu na 31 grudnia 2003 r. ustalonej przez GUS. Kwotę podstawową otrzymują gminy, w których dochód podatkowy na mieszkańca jest niższy od 92% średniego dochodu podatkowego na jednego mieszkańca kraju. Wyrównanie potencjału dochodowego gmin jest uzależnione od relacji między dochodem na 1 mieszkańca w gminie a średnim dochodem na 1 mieszkańca w kraju i odpowiednio zróżnicowane. Otrzymuje ją większość gmin (1977 gmin - w 2004 r.). Kwotę uzupełniającą otrzymają te gminy, w których gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju i dochód podatkowy na mieszkańca gminy jest nie wyższy niż 150% średniego dochodu podatkowego na mieszkańca kraju. 165/231 Wysokość kwoty uzupełniającej, należnej danej gminie, stanowi iloczyn liczby mieszkańców, 17% średniego dochodu podatkowego wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca w kraju oraz ilorazu różnicy średniej gęstości zaludnienia w kraju i gęstości zaludnienia w gminie do średniej gęstości zaludnienia w kraju. Z kolei część wyrównawczą subwencji ogólnej dla powiatów, która również składa się z sumy kwoty podstawowej i uzupełniającej, oblicza się podobnie, co do zasady, jak dla gmin. Wielkość kwoty podstawowej ustalana jest na podstawie dochodów podatkowych, do których wlicza się wpływy z tytułu udziałów w podatkach otrzymywanych przez powiat. Wysokość należnej powiatowi kwoty podstawowej ustala się, mnożąc liczbę stanowiącą 88% różnicy między wskaźnikiem przeciętnym a wskaźnikiem dotyczącym konkretnego powiatu przez liczbę mieszkańców danego powiatu. Kwotę uzupełniającą otrzymuje powiat, w którym wskaźnik bezrobocia, obliczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia przeciętnego w kraju, jest niższy niż 1,10. Wysokość należnej powiatowi kwoty uzupełniającej oblicza się na podstawie wysokości tego wskaźnika - im bezrobocie jest większe, tym wyższa jest kwota. Podobne zasady obowiązują w stosunku do województw samorządowych. Część wyrównawcza to dwie kwoty: podstawowa i uzupełniająca. Kwotę podstawową otrzymuje województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych (w udziale w PIT i CIT) na mieszkańca w województwie jest niższy od przeciętnego dla wszystkich województw. Wyrównanie stanowi 70% różnicy między średnim dochodem podatkowym na jednego mieszkańca z dochodem tym w danym województwie. Kwotę uzupełniającą dla województwa oblicza się według liczby mieszkańców. Otrzymują ją tylko mniejsze województwa, w których ta liczba nie przekracza 3 mln. Podstawę do jej wyliczenia stanowi przeliczeniowa liczba mieszkańców województwa ustalona w sposób określony w ustawie. Część równoważąca subwencji ogólnej w gminach i powiatach w zasadzie powstaje z wpłat gmin i powiatów o wyższym potencjale dochodów podatkowych. Część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin ustala się w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej tych gmin, których wskaźnik dochodów podatkowych jest wyższy od 150% przeciętnego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin w kraju i które nie otrzymują kwoty uzupełniającej. W 2004 r. część równoważąca subwencji ogólnej była przeznaczona dla gmin, w których dochody przeliczeniowe, ustalone według zasad określonych w ustawie, były niższe od dochodów roku poprzedniego (dochodów bazowych). Na 2006 r. zasady podziału ustalone są w rozporządzeniu Ministra Finansów. Część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dla powiatów. Wpłacają ją powiaty, których wskaźnik dochodów podatkowych jest wyższy niż 110% wskaźnika przeciętnego. Otrzymują zaś inne w celu wyrównania różnic między dochodami gromadzonymi w 2004 r. a ustalanymi według poprzednio obowiązujących zasad prawa. Na 2005 r. była ona rozdzielona z uwzględnieniem zobiektywizowanych kryteriów, według zasad określonych w porozumieniu ze stroną samorządową w rozporządzeniu Ministra Finansów. W przyszłości ma ona na celu wyrównywanie różnic w dochodach w związku z wprowadzeniem zmian systemowych finansowania zadań. Część regionalną ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat województw. Dzieli się ją w zależności od kategorii części. Składa się ona z procentowo określonych kwot, które są następnie rozdzielane między województwa według ustawowo określonych kryteriów. 20% tej części dzieli się między województwa, w których stopa bezrobocia jest wyższa niż 110% średniej stopy bezrobocia, 40% w zależności od powierzchni dróg wojewódzkich na mieszkańca, 10% otrzymują do podziału województwa, w których PKB w województwie na mieszkańca jest niższe niż 75% PKB w kraju. Pozostałe 30% rozdzielane jest według kryteriów zmiennych, określonych w rozporządzeniu. Część równoważąca i część regionalna, utworzone w formie wpłat do budżetu państwa, mają charakter solidarnościowego systemu wpłat, łagodzącego duże zróżnicowanie dochodów między poszczególnymi jednostkami samorządowymi. Tworzą swego rodzaju budżetowy fundusz celowy, który służy jedynie redystrybucji środków publicznych w ramach sektora finansów samorządu terytorialnego. Formalnie fundusz ten stanowi fragment części klasyfikacyjnej budżetu państwa (część 82) - subwencja ogólna. Podziały środków dokonywane są w ramach (wewnątrz) każdego szczebla samorządowego - odrębnie dla gmin, powiatów i województw. 166/231 Wspólnym systemem objęty jest mechanizm płatności części oświatowej. Jest to największa część subwencji ogólnej wynosząca prawie 26 mld zł. Część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządowych przeznaczona jest na finansowanie różnorodnych zadań oświatowych, w tym szkolnych i pozaszkolnych: wydatków bieżących (zwłaszcza wynagrodzeń wraz z pochodnymi) szkół i placówek (przedszkoli specjalnych, ośrodków doskonalenia nauczycieli, poradni, świetlic, kolonii, obozów, burs, internatów, schronisk młodzieżowych itd.) prowadzonych przez jednostki samorządowe oraz dotowanie szkół niepublicznych oraz publicznych, a także dofinansowanie wydatków związanych z racjonalizacją sieci szkolnej. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich j.s.t. ustala się corocznie w ustawie budżetowej w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku poprzednim, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Część oświatową subwencji ogólnej, po odliczeniu rezerwy (w roku 2005 w wysokości 0,6% łącznej kwoty), dzieli się między gminy, powiaty i samorządy województw według zasad ustalonych w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, z uwzględnieniem typów i rodzajów szkół (placówek) prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach (placówkach). Co do zasady ustawa o dochodach j.s.t. określa wstępnie stałe kryteria podziału. Jednakże wstępne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych gmin, powiatów (miast na prawach powiatów) oraz samorządów województw naliczane były na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2005 roku. W 2005 i 2006 roku łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej została skalkulowana z uwzględnieniem planowanych skutków wydatków płacowych wynikających z uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli, waloryzacji wynagrodzeń dla pracowników oświaty, nowych zadań oświatowych, w tym: ramowych planów nauczania w szkołach ponadgimnazjalnych, ramowych planów nauczania dwuletniego liceum uzupełniającego i rocznej szkoły policealnej, wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, wprowadzenia czwartej godziny obowiązkowych zajęć wychowania fizycznego dla uczniów szkół podstawowych od 1 września 2004 r. oraz wdrożenia czwartej godziny wychowania fizycznego dla gimnazjalistów od 1 września 2005 r. oraz skutków finansowych wynikających ze zmian demograficznych (spadku liczby uczniów w stosunku do roku ubiegłego). Zakres zadań oświatowych realizowany przez poszczególne jednostki samorządowe, stanowiący podstawę do naliczenia planowanych kwot subwencji oświatowej jest określany na podstawie wstępnych danych o liczbie uczniów w danym roku szkolnym, danych dotyczących liczby nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego wykazanych w sprawozdaniach oraz danych statystycznych zawartych w sprawozdaniach GUS za ubiegły rok szkolny. Poszczególne części subwencji ogólnej są przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego w dwunastu ratach miesięcznych: - do 15 dnia każdego miesiąca - część wyrównawcza subwencji ogólnej, - do 25 dnia każdego miesiąca - część równoważąca i regionalna, - do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń - część oświatowa, z tym że rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Od kwoty subwencji nieprzekazanej w tych terminach przysługują odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. W budżetach państwa ostatnich kilku lat utworzono dwie rezerwy budżetowe: - rezerwę subwencji ogólnej w wysokości 2% sumy planowanych części wyrównawczych subwencji ogólnej ustalonej dla gmin, powiatów i województw. Środki te są przeznaczone na uzupełnienie dochodów, w szczególności na zadania związane z pomocą społeczną oraz na wyrównywanie różnic w dochodach po zmianie systemu finansowania zadań; rezerwą tą dysponuje Minister Finansów, po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, oraz 167/231 - rezerwę na dofinansowanie: inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu, rozpoczętych przed 1 stycznia 1999 r.; utrzymania rzecznych przepraw promowych; budowy, modernizacji, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu. Rezerwą tą dysponuje Minister Finansów w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii reprezentacji samorządów. Od roku 2004 gminy nie otrzymują co do zasady części rekompensującej subwencji ogólnej w odniesieniu do kwoty rekompensującej utratę dochodów z tytułu częściowej likwidacji podatku od środków transportowych. Wprowadzenie tej części subwencji miało na celu wyrównanie ubytku dochodów w związku z częściową likwidacją podatku od środków transportowych, a ponieważ podstawę ustalenia tej kwoty stanowiły dane o wykonaniu dochodów z tytułu podatku od środków transportowych za rok 1997, w chwili obecnej nie ma uzasadnienia, by utrzymywać w tym zakresie subwencję ustaloną według danych historycznych. Likwidacja tej części subwencji nie oznacza jednak ubytku dochodów gmin, ponieważ została ona zastąpiona większymi udziałami w PIT i CIT. Gminy nie otrzymują również części rekompensującej subwencji ogólnej z tytułu ulg i zwolnień ustawowych. Dotychczasowa rekompensata ubytku dochodów gmin z tego tytułu nie obejmowała wszystkich ustawowych ulg i zwolnień, jakie zawarte są w przepisach prawa. Uznano, że nowe regulacje powinny zmierzać do ograniczenia katalogu ustawowych ulg i zwolnień rekompensowanych z budżetu państwa, jak i pozostałych ulg oraz zwolnień. Ubytek dochodów gmin z tego tytułu został wyrównany również poprzez zwiększenie dochodów własnych (w tym udziałów w PIT i CIT). W 2004 r. i w latach następnych gminy otrzymały jedynie część rekompensującą subwencji ogólnej z tytułu ostatecznego rozliczenia części rekompensującej subwencji ogólnej, na podstawie ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw na wyrównanie ubytku dochodów wynikających ze zwolnienia z podatków od nieruchomości zajętych przez przedsiębiorców działających w tych strefach. Nowy system finansów samorządu terytorialnego zawiera mechanizm zachęcający do łączenia się gmin i powiatów. Dla jednostek powstałych w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin i powiatów wskaźnik udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w okresie 5 lat, począwszy od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto decyzję o połączeniu, jest zwiększony o 5 pkt procentowych. Dotacja celowa z budżetu państwa (łac. dotatio - wyposażam) jest formą wydatku tego budżetu na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, o ścisłym przeznaczeniu i wysokości, na finansowanie lub dofinansowanie konkretnego zadania budżetowego realizowanego przez te jednostki. Jest rodzajem transferu środków finansowych o cechach subwencji ogólnej (bezzwrotność i nieodpłatność oraz realizacja interesu publicznego, szczególne zasady rozliczania) i podobieństwie ekonomicznym. Różni ją od niej charakter celowy (związanie z koniecznością finansowania określonego zadania oraz tak jakby zadanie to miało być realizowane z budżetu państwa, tzw. znakowanie pieniężne), uwarunkowanie (konieczność finansowania i realizacji w sposób wymagany przez dotującego, z ograniczeniem samodzielności podmiotu dotowanego, nazywane w teorii związaniem „złotymi cuglami”) i brak powszechności (charakteru ogólnego), a także z zasady uznaniowy charakter. Dotacja powinna mieć charakter jednostronny, jako świadczenie określane władczo przez organy działające w imieniu państwa. Tym samym świadczenie oparte na umowie cywilnoprawnej (ugodzie, uzgodnieniu, porozumieniu), której zawarcie jest skutkiem wyrażenia zgodnej woli dwu lub więcej stron (podmiotów równorzędnych lub względnie równorzędnych), zostaje wyłączone z pojęcia dotacji budżetowej. W dziedzinie dotowania budżetowego zasada autonomii woli stron nie może mieć zastosowania. Brak równorzędności stron przy stosunku prawnym dotacji z budżetu państwa wypływa z jednej strony z władczych uprawnień państwa, z drugiej - z przewagi ekonomicznej względem podmiotów dotowanych. Swoboda zawierania i kształtowania treści umów, wyboru partnera, treści umowy oraz jej formy nie może być zachowana w stosunku prawnym dotacji budżetowej. W praktyce budżetowej reguły te nie zawsze są przestrzegane. Na przykład w dążeniu do zwiększenia samodzielności j.s.t. umożliwiono organowi wykonawczemu, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji budżetu, dokonanie zmiany przeznaczenia części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych i dotację na dofinansowanie zadań własnych, objętych kontraktem wojewódzkim. Dotyczyć to może tylko 15% planowanej kwoty dotacji celowych. Dotowanie nie musi być utożsamiane z pasywną rolą samorządowych jednostek. Mogą być one uprawnione do inicjowania decyzji poprzez składanie wniosków o przyznanie dotacji, przygotowanie danych do podjęcia właściwej decyzji przez organy państwowe, uzasadnienia jej niezbędności bądź nawet, w przypadku spełnienia określonych przez prawo warunków, domagania się należnych dotacji budżetowych o charakterze obligatoryjnym. 168/231 Celowość dotacji uzasadniana jest potrzebą zabezpieczenia rozwoju dziedzin społecznych i gospodarczych samorządowych jednostek, niezależnie od ich finansowych możliwości własnych, harmonijnego rozwoju poszczególnych terenów, dokonywania nakładów inwestycyjnych w regionach zaniedbanych itd. Ustawy wprowadzają inne rodzaje dotacji finansujących jednostki samorządowe niezależnie od systemu dotacji z budżetu państwa, przewidzianych jako wyłączne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności ustawa o dochodach j.s.t. przewiduje możliwość udzielenia dotacji z funduszy celowych. Określone są one na podstawie odrębnych przepisów i stanowią fakultatywny dochód jednostki samorządowej. Podstawowe rodzaje dotacji budżetowych przewidziane w ustawach to dotacje na finansowanie zadań własnych i dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami. Otrzymują je zarówno gminy, jak i powiaty oraz województwa samorządowe. Wprowadzono ponadto inne formy dotowania - na wieloletnie programy rozwoju województwa oraz dofinansowanie inwestycji i innych zadań własnych realizowanych przez jednostki samorządowe, a także na zadania realizowane na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej. Ich wielkość ustalana jest zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. Dotacje na zadania zlecone powinny być przydzielone w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Planowane kwoty dotacji przekazywane są przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów części budżetowych. Harmonogram i sposób przekazywania środków powinien umożliwiać pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku gdy sposób realizacji jest niezgodny z tymi warunkami, j.s.t. przysługuje prawo dochodzenia świadczeń wraz z odsetkami w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym. Niewykorzystane dotacje podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Od 2004 r. rozszerzeniu uległ zakres zadań własnych i zmniejszył się zakres dotacji z budżetu państwa. Likwidacji uległy liczne rozbudowane rodzaje dotacji budżetowych, w szczególności dotacje celowe na te zadania, które zostały przekazane samorządom do realizacji jako zadania własne i finansowane są z dochodów własnych - odpowiednio gmin, powiatów i województw. Zamiast dotacji j.s.t. otrzymały zwiększone dochody własne. Wielkość dotacji w budżecie państwa w 2004 r. uległa zmniejszeniu (z 12 mld zł na zadania bieżące do 6,8 mld zł), ale już w 2006 r. wynosi 16,6 mld zł. Większość dotacji przeznaczana jest na dofinansowanie działań bieżących (ponad 98%), niewielka kwota na wydatki inwestycyjne. Najniższe kwoty kierowane są na pomoc społeczną. Wszystkim gminom przyznawane są z budżetu państwa dotacje na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej dotyczące: opieki społecznej (świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, utrzymanie ośrodków pomocy społecznej, zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne, usługi opiekuńcze), gospodarki komunalnej oraz administracji państwowej (działalność urzędów stanu cywilnego, finansująca wydawanie dowodów osobistych, ewidencja ludności, rejestracja działalności gospodarczej). Docelowo mają być one finansowane z dochodów własnych. Fakultatywny charakter mają również dotacje na finansowanie lub dofinansowanie niektórych zadań własnych gmin (np. z zakresu pomocy społecznej, wypłat dodatków mieszkaniowych, dożywiania uczniów, utrzymania przedszkoli specjalnych). Charakter fakultatywny mają także dotacje na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i innych klęsk żywiołowych. Innym rodzajem dotacji jest dotacja finansująca zadania wynikające z umów międzynarodowych. Podobny system dotowania przewidziano dla powiatów (na zadania z zakresu administracji rządowej i zadania własne). Ponadto wprowadzono odrębny rodzaj dotacji budżetowej przeznaczonej na realizację zadań przez powiatowe służby, inspekcje i straże. Zadania finansowane za ich pomocą dotyczą np. Państwowej Straży Pożarnej, ochrony zdrowia (Państwowej Inspekcji Sanitarnej), rolnictwa (powiatowej inspekcji weterynaryjnej) czy geodezji i kartografii (zasoby geodezyjne i kartograficzne). Dotacje na zadania własne powiatów dotyczą w szczególności oświaty i wychowania (w tym np. z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych), opieki społecznej w zakresie utrzymania ponadgminnych domów pomocy społecznej. Dotacje dla samorządów wojewódzkich na zadania z zakresu administracji rządowej przeznaczone są na rolnictwo i łowiectwo, zadania instytucji kultury, cele oświatowe (np. stypendia i pomoc materialna dla młodzieży wiejskiej, kształcenie praktyczne) oraz zadania z zakresu geodezji i kartografii (prowadzenie wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowań geodezyjnokartograficznych oraz z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa). Zadania własne 169/231 finansują dotacje na zadania z zakresu pomocy społecznej (np. domów pomocy społecznej), utrzymania placówek i jednostek oświatowych (np. kolegiów nauczycielskich, centrów kształcenia praktycznego dla uczniów szkół zawodowych, ośrodków i zakładów dokształcania oraz doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych). Likwidacja części dotacji celowych z budżetu państwa i konieczność finansowania ich z dochodów własnych dotyczy różnorodnych celów i zadań. Są to np., na poszczególnych szczeblach, następujące zadania: - gmin, w zakresie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą oraz dróg powiatowych wojewódzkich i krajowych w miastach na prawach powiatu, wypłaty dodatków mieszkaniowych oraz współfinansowania kosztów pobytu osób skierowanych do powiatowego domu pomocy społecznej, - powiatów, dotyczących utrzymania powiatowego centrum pomocy rodzinie, prowadzenia ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, organizowania opieki w rodzinach zastępczych, rejestrowania bezrobotnych, przyznawania i wypłacania świadczeń przedemerytalnych, wydawania decyzji dotyczących zatrudnienia, nadzoru nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej oraz związków sportowych, - województw, w zakresie realizacji uprawnień do ulgowych przejazdów w krajowych przewozach autobusowych, organizowania i dotowania kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich, zadań dotyczących obowiązków określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zadań własnych określonych w ustawie o służbie medycyny pracy. Dotacje celowe dla jednostek samorządowych mają odgrywać z roku na rok coraz mniejszą rolę. Zmniejszanie ilości i wielkości budżetowych dotacji celowych to tendencja występująca w polskim systemie samorządu terytorialnego od kilku lat. Duży spadek nastapił w 2003 r. - wydatki na dotacje w stosunku do 2002 r. zmniejszyły się wówczas o 23,8% (bezwzględnie o 3,8 mld zł). Wiązało się to z przejęciem od 2003 r. finansowania komend powiatowych i miejskich Policji przez budżet (części 42 sprawy wewnętrzne), przekształceniem powiatowym inspektoratów weterynarii w państwowe jednostki budżetowe finansowane bezpośrednio z budżetów wojewodów oraz zakończeniem realizacji niektórych zadań, które finansowane były w 2002 r. z dotacji celowych (np. spis powszechny, wybory samorządowe). W 2006 r. część kompetencji wojewodów staje się zadaniem realizowanym i finansowanym z dotacji dla samorządów, powiększając łączną kwotę w tym roku. Ustawa o dochodach j.s.t. wśród dotacji celowych z budżetu państwa wymienia dotacje na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim oraz zadań z zakresu ustawy o Narodowym Planie Rozwoju (por. niżej), która wprowadza zasady finansowania i dofinansowywania działań z zakresu rozwoju regionalnego. Finansują one realizację wieloletnich programów rozwoju województwa (w ich ramach wieloletnie programy inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego). Są one formą dotacji na programy wieloletnie, które reguluje ustawa o finansach publicznych. Są to programy ustanawiane przez Radę Ministrów lub Sejm. Wykaz i nakłady na ich realizację, w tym limity wydatków z budżetu państwa na programy wieloletnie, ujmowane są w załączniku do ustawy budżetowej. Są to programy, których realizatorami są przede wszystkim jednostki centralne, jednakże dotyczą również przedsięwzięć o regionalnym charakterze, np. program budowy zbiornika Ścinna Poręba w latach 2006-2010, program - ochrona zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego, kształtowanie środowiska rolniczego Polski oraz restrukturyzacja górnictwa w latach 2004-2006 czy zrównoważony rozwój produkcji rolniczej. Większość jednak programów obejmuje wsparcie finansowe inwestycji podejmowanych przez inwestorów zagranicznych, np. Toyoty, Philips Polska, Michelin Polska S.A., Volvo Polska. Nie dotyczą one programów i projektów finansowanych z środków budżetów unijnych. Dotacje na zadania z zakresu rozwoju regionalnego mogą być udzielane w wysokości 50% planowanych wydatków j.s.t. na te zadania. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego otrzymują także dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z prowadzeniem przejętych w 1999 r. od administracji rządowej instytucji kultury oraz zadań z zakresu administracji rządowej objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury, w szczególności na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury. Podział i przekazywanie tych dotacji w odpowiednim trybie i terminach należy do obowiązków wojewodów. Dotacje budżetowe lub otrzymywane z innych źródeł stanowią z jednej strony opisane wyżej dochody budżetów jednostek samorządwych, z drugiej zaś stanowić mogą formę wydatku budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a zarazem, zgodnie z dwustronnym charakterem operacji finansowych, źródło dochodów innych podmiotów, w tym samorządowych. Ustawa o finansach publicznych wymienia dotacje budżetowe dla niektórych jednostek organizacyjnych samorządowej gospodarki pozabudżetowej: dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych gospodarstw 170/231 pomocniczych i zakładów budżetowych oraz dotację podmiotową i dotację celową dla tych zakładów, a także dotacje przedmiotowe dla gospodarstw i zakładów. Kryteria rozróżnienia tych form dotacji oraz ich znaczenie nie zostały przez ustawodawcę wyjaśnione. Nie są one również jednoznacznie określone w obszernej literaturze przedmiotu. Inne ustawy przewidują dalsze formy dotacji, np. ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewiduje m.in. możliwość udzielenia dotacji z budżetu powiatu lub samorządu województwa dla niepublicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych lub ośrodków adopcyjno-opiekuńczych lub z budżetu gminy dla domów pomocy społecznej. Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym umożliwia dotowanie regionalnych przewozów pasażerskich przez samorząd województwa. Jednostki samorządowe mogą także udzielać dotacji jednostkom i organizacjom pozarządowym (pożytku publicznego). W ustawodawstwie polskim pojęcia dotacji przedmiotowej używa się do oznaczenia dopłaty do ceny jednostkowego wyrobu (usługi), kalkulowanej według stawek dotacji, dotacje podmiotowe i celowe zaś, nie mając wyjaśnionego znaczenia, mogą być przeznaczone zarówno na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, jak i na pokrycie wszystkich wydatków danej jednostki. W ustawie o finansach publicznych znajduje się kontrowersyjny przepis, wzbudzający sprzeciwy przedstawicieli zakładów budżetowych i instytucji kultury (przedszkoli, bibliotek, domów kultury, muzeów itd., otrzymujących dotacje przekraczające dotychczas często 90% ich środków własnych). Ogranicza on wysokość łącznych dotacji budżetowych dla zakładu do limitu 50% jego kosztów dzialności. Ograniczenie nie dotyczy dotacji w inwestycyjnych oraz dotacji otrzymywanych w związku z realizacją projektu lub zadania współfinansowanego ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej (art. 24 ust. 7 i 8 ustawy). Zakłady budżetowe, które przekroczą ten limit, są zobowiązane do likwidacji lub przekształcenia się w jednostki budżetowe. Dlatego też jednostki instytucji kultury obowiązują odrębne zasady dotowania. Zwrócić trzeba również uwagę na fakt, że ustawodawca nie wskazuje podmiotu dotującego. Może być nim jednostka samorządu terytorialnego i wówczas dotacja staje się wydatkiem budżetowym tej jednostki, ale również budżet państwa - finansujący i dofinansowujący realizowane poprzez np. samorządowy zakład budżetowy zadania własne oraz zlecone, a wtedy dotacja jest nie tylko dotacją danego zakładu budżetowego, ale zarazem dochodem podsektora samorządowego. Źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego (odmiennie niż dla jednostek państwowych, dla których są odrębnym rodzajem środka publicznego) są także środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi i z budżetu Unii Europejskiej (szerzej w rozdziale V). Obok dochodów bezzwrotnych - dochodów własnych, subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa - źródłem finansowania działalności bieżącej i inwestycyjnej oraz pokrywania zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego i deficytu ich budżetów są ich przychody. Wśród przychodów wymienionych w ustawie o finansach publicznych (por. rozdział II) wyróżnione są przychody o charakterze zwrotnym. Stanowią one uzupełniające i nadzwyczajne źródło finansowania. Tego rodzaju przychód budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza wpływ środków pieniężnych do kasy tej jednostki z operacji czasowych, powodujący zaciągnięcie zobowiązań finansowych. Nie stanowi dochodu tej jednostki, a wręcz przeciwnie - obciążenie budżetu danego roku lub lat następnych, powiększające dług komunalny i ograniczający przyszłe możliwości wydatków. Zwrotny charakter mają różne źródła finansowania. Ustawa o finansach publicznych wymienia: • kredyty bankowe, • pożyczki, • emisję i sprzedaż papierów wartościowych. W strukturze zadłużenia jednostek samorządowych dominują pożyczki i kredyty (stanowią ponad 80% długu w ostatnich latach). Źródła te są przeznaczone na: - pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu (niedoboru) budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym spłata lub wykup muszą nastąpić w tym samym roku, w którym je zaciągnięto lub wyemitowano, 171/231 - finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach tej jednostki, czyli pokrycie pożyczkowych potrzeb budżetu samorządowej jednostki w zakresie sfinansowania planowanego deficytu budżetowego, - spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań kredytowych i z tytułu emisji papierów wartościowych. Przychody te umożliwiają zachowanie i zwiększenie płynności budżetu danego roku oraz sfinansowanie zadań lokalnych i regionalnych, w szczególności dużych projektów inwestycyjnych przekraczających możliwości finansowania z rocznych dochodów budżetu. Zgodnie z art. 9 ust. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego. Z drugiej strony jednak z wykorzystaniem środków zwrotnych wiąże się wiele niebezpieczeństw, wynikających z możliwości nadużywania tych form finansowania. Dlatego też ustawodawca wprowadza wiele ograniczeń mających zapewnić bezpieczeństwo finansowe danej jednostki samorządowej, a tym samym całego sektora finansów publicznych - w przypadku zobowiązań zaciągniętych na sfinansowanie przejściowego niedoboru - a także ochronę wierzycieli. W szczególności ustawa o finansach publicznych nakazuje dokonanie ich spłaty w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Wymaga również opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych przekazywanej bankowi i nabywcom tych papierów. Przy finansowaniu planowanego deficytu budżetowego koszty obsługi długu powinny być ponoszone przynajmniej raz do roku, przy czym dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. Ustawa zakazuje też przekraczania limitu kwoty zobowiązań finansowych zaplanowanego w budżecie danej jednostki. Łączna kwota przypadających w danym roku spłat rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz dyskontem, a także wykupów w danym roku papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządowe, nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów tych jednostek. Przy pogorszeniu - określonej w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP relacji długu sektora finansów publicznych do wartości rocznego PKB do 55% kwota ta zostaje obniżona do 12% ich planowanych dochodów rocznych, chyba że obciążenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji. Na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu jednostek samorządowych mogą być przeznaczone środki z prywatyzacji ich majątku, nadwyżki budżetowej jednostek samorządowych z lat ubiegłych oraz z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, w tym wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Łączna kwota długu jednostek samorządowych na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych ogółem dochodów tej jednostki. W trakcie tego roku łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku dochodów. Ograniczeń związanych z limitami deficytu i wydatków na obsługę długu oraz samego długu jednostki samorządowej nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami Unii Europejskiej oraz poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostek samorządowych z wykorzystaniem tych środków (por. szerzej na temat innego rodzaju ograniczeń prawnych związanych z przychodami jednostek samorządu terytorialnego - rozdział III pkt 3 niniejszej pracy). W polskim ustawodawstwie nie występuje ograniczenie ze względu na ocenę celowości zaciągania pożyczek i kredytów, które obowiązuje np. w niemieckim prawie budżetowym gmin (gminy mogą zaciągać pożyczki oraz kredyty tylko wówczas, gdy inne źródła finansowania zadań gminnych są nieosiągalne, niewystarczające lub gospodarczo niecelowe i tylko w ramach budżetu majątkowego, z przeznaczeniem na cele inwestycyjne), nie ma również konieczności uzyskiwania aprobaty rządu na zaciągnięcie pożyczki, zakazu finansowania z kredytów wydatków bieżących, możliwości unieważnienia niezrównoważonego budżetu przez skarbnika jak w prawie angielskim. 5. Kontrola finansowa i nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego - będącego podmiotem władzy publicznej i formą organizacyjną danej społeczności lokalnej - oparta jest na środkach publicznych. Towarzyszy jej więc kontrola, w tym kontrola finansowa wykorzystania tych środków przez organy, pracowników jednostek samorządu terytorialnego, jak i osoby odpowiedzialne za gospodarkę środkami publicznymi - również podmioty spoza sektora publicznego. Potrzeba ustanowienia kontroli i nadzoru gospodarki tych jednostek leży w interesie państwa, a także mieszkańców wspólnoty lokalnej lub regionalnej. Jej znaczenie jest tym większe, im większy jest zakres funkcji i zadań samorządu terytorialnego, wielkości 172/231 gromadzonych i wykorzystywanych publicznych środków finansowych, którymi dysponują jednostki samorządu terytorialnego, oraz zakres ich samodzielności. W szczególności wzrostowi samodzielności finansowej powinien odpowiadać wzrost zewnętrznej kontroli i nadzoru ze strony wspólnoty mieszkańców oraz organów państwa. Niezbędne są również kontrola i audyt wewnętrzne. Kontrola jest to działalność polegająca na porównaniu stanu obowiązującego (postulowanego, wyznaczonego) ze stanem faktycznym (wykonanym). Proces ten składa się z następujących czynności: 1) wyznaczenia stanu obowiązującego - określonego w prawie, planach, założeniach politycznych, w zasadach gospodarnego, sprawnego działania itd., 2) ustalenia stanu rzeczywistego, wykonania - na podstawie faktycznych danych ujętych w systemach sprawozdawczych, rachunkowych, ewidencji, obserwacji itd., 3) porównania stanu obowiązującego z rzeczywistym w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności, 4) wyjaśnienia przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności między stanem obowiązującym a stanem rzeczywistym. Celem kontroli jest zapewnienie zgodności między stanem obowiązującym a rzeczywistym (szerzej rozdział I pkt 5). Nadzór jest pojęciem szerszym od pojęcia kontroli i obejmuje również czynną ingerencję w działalność jednostki kontrolowanej, dokonywaną w ramach prawa; towarzyszy temu współodpowiedzialność za stan wykonany ze strony organu nadzorującego. Jeśli przedmiotem kontroli lub nadzoru jest gospodarka finansowa (gromadzenie dochodów bądź dokonywanie wydatków), mamy do czynienia z kontrolą lub nadzorem finansowym. W polskim systemie prawa finansowego samorządu terytorialnego sprowadzają się one do kontroli i nadzoru gospodarki budżetowej gmin, powiatów i województw samorządowych, w tym poboru podatków i opłat, dokonywania wydatków oraz finansowania deficytu i obsługi długu jednostek samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia usytuowania organów kontroli i nadzoru można wyróżnić kontrolę (nadzór) wewnętrzną i zewnętrzną. Kontrola wewnętrzna to kontrola sprawowana przez organy i jednostki organizacyjne gminy (powiatu, województwa samorządowego). Zgodnie z tzw. ustawami ustrojowymi rady (sejmiki samorządowe) kontrolują działalność organu wykonawczego i podporządkowanych mu jednostek. Rada jest organem stanowiącym i kontrolującym. Wykonuje swe uprawnienia w zakresie kontroli finansowej bezpośrednio, przyjmując i analizując informacje oraz sprawozdania organu wykonawczego, lub pośrednio - poprzez powołane komisje, w szczególności komisję rewizyjną. Do zadań komisji rewizyjnej należy: opiniowanie wykonania budżetu, występowanie z wnioskiem do rady (sejmiku) w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu, wykonywanie kontroli w sprawach wskazanych przez radę (sejmik). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut jednostki samorządu terytorialnego. Organ wykonawczy przekazuje radzie i regionalnej izbie obrachunkowej informacje o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze w terminie do 31 sierpnia. Przedstawia też, w trybie opisanym w pkt 3 niniejszego rozdziału, sprawozdanie roczne z wykonania budżetu. Gospodarka finansowa jednostki samorządowej, w tym wykonywanie budżetu, realizowana jest przy udziale jej jednostek organizacyjnych. Stąd obowiązek kontroli spoczywa także na kierownikach tych jednostek oraz skarbnikach (głównych księgowych budżetu). Wykonują oni kontrolę zarządczą, w tym prawidłowości przebiegu realizacji budżetu, która jest częścią funkcji kierowania daną jednostką samorządu terytorialnego. Kontrola finansowa wykonywana przez skarbnika polega na wstępnej kontroli legalności dokumentów, bieżącej i następnej (ex post) kontroli operacji gospodarczych będących przedmiotem księgowań. Zgodnie z tzw. ustawami ustrojowymi, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika lub osoby przez niego upoważnionej. Odmowa podpisania dokumentu przez skarbnika wstrzymuje wykonanie operacji finansowej, której dokument dotyczy, chyba że otrzyma on pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiające też radę oraz regionalną izbę obrachunkową. Skarbnik może żądać usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a także wnioskować o przeprowadzenie każdego rodzaju kontroli. Zgodnie z ustawą o rachunkowości z 29 września 1994 r. do jego obowiązków należy ponadto 173/231 właściwe zorganizowanie sporządzania, przyjmowania, obiegu, gromadzenia i kontroli dokumentów oraz bieżące i prawidłowe prowadzenie księgowości - umożliwiające m.in. ochronę mienia jednostki oraz prawidłowe dokonywanie rozliczeń finansowych. Dokumenty księgowe są bowiem źródłem informacji o przebiegu i skutkach operacji finansowych oraz podstawą kontroli gospodarki finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma charakter formalny (badanie kompletności i poprawności dokumentów pod względem rachunkowym, przestrzegania terminów, sposobu dokumentowania i księgowania), jak i merytoryczny (realizacji obowiązku zapewnienia zgodności dowodu księgowego z faktycznym przebiegiem operacji gospodarczej, pokrycia w środkach finansowych jednostki). Kontrola zewnętrzna wykonywana jest przez podmioty istniejące poza strukturą organów samorządu terytorialnego. Kontrola może być przede wszystkim sprawowana przez społeczność lokalną. Na mocy Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej dokonują wyboru i odwołania organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego, dając wyraz swej ocenie działalności tego organu oraz radnych. Ocenę tę umożliwia wyrażana w wielu ustawach zasada jawności gospodarki środkami finansowymi. Jawność jest realizowana przez jawność debat budżetowych oraz debat nad sprawozdaniem budżetowym, publikowanie uchwał budżetowych oraz sprawozdań z wykonania budżetu, sprawozdań dotyczących długu publicznego, a także udzielonych kwot dotacji celowych. Najwyższa Izba Kontroli, podległa Sejmowi i będąca naczelnym organem kontroli, ma prawo do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i jednostek organizacyjnych na mocy art. 203 ust. 2 Konstytucji RP. Czyni to z punktu widzenia legalności, gospodarności i celowości. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe (RIO). RIO podlegają Prezesowi Rady Ministrów. Nadzór ten dotyczy szeroko rozumianej działalności tych jednostek i wykonywany jest z punktu widzenia legalności. Dyspozycję konstytucyjną rozwijają, a nawet w pewnym sensie zmieniają przepisy ustawy o RIO oraz ustaw ustrojowych. Szczególne bowiem uprawnienia nadzorcze przysługują w sprawach zleconych, w stosunku do których stosowane są - poza kryterium legalności - kryteria celowości, rzetelności i gospodarności. Ponadto ustawy ustrojowe różnie określają przedmiot nadzoru - ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa operuje pojęciem „sprawy finansowe”, natomiast ustawa o samorządzie gminnym wymienia izby jako organy nadzoru w zakresie spraw budżetowych. Należy tę rozbieżność traktować jako niedopatrzenie ustawodawcy. Regionalna izba obrachunkowa bada uchwały budżetowe oraz inne uchwały, w szczególności w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego oraz te, które określają poziom planowanych przychodów i dochodów oraz funduszów celowych, przedłożone przez przewodniczącego zarządu (w powiatach i województwach) lub w gminach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Jeżeli uzna je za sprzeczne z prawem, wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności w całości lub części. Wskazuje równocześnie nieprawidłowości uchwały oraz sposób i termin ich usunięcia. Izba sprawuje kontrolę gospodarki finansowej i zamówień publicznych samorządów, ich związków, jak również innych podmiotów w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetów samorządowych. Przeprowadza ponadto raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządowych. Izba kontroluje też pod względem rachunkowym i formalnym sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wykonuje także szeroko ujętą funkcję opiniodawczą, w ramach której wydaje różne opinie w sprawach związanych z gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności: możliwości spłaty pożyczki lub kredytu, sfinansowania deficytu budżetowego, prognozy kształtowania się długu publicznego, przedkładanych im projektów samorządowych budżetów, ich wykonania za pierwsze półrocze, a także opinii o sprawozdaniach z ich wykonania, wnioskach komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium budżetowego i powiadomieniach przez skarbnika o dokonaniu kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika. Tak szeroko ujęta działalność opiniodawcza może jednak przekroczyć możliwości dokonania prawidłowej kontroli i oceny przez RIO. Na przykład kontrola możliwości spłaty zadłużenia nie będzie raczej rzeczywistą analizą ryzyka kredytowego, lecz oceną formalną samorządowej sprawozdawczości budżetowej. Wydawanie opinii pełni rolę prewencyjnego oddziaływania Izby na działalność jednostek samorządu terytorialnego. Opinie nie mają z zasady wiążącego charakteru prawnego. Podejmowane są przez trzyosobowe składy orzekające, wyłonione z członków kolegium Izby przez Prezesa RIO. 174/231 Odrębny od kontroli i nadzoru jest audyt wewnętrzny, powoływany w jednostkach sektora finansów publicznych - również dla jednostek samorządu terytorialnego, których wydatki w ciągu roku budżetowego przekraczają 35 mln zł (por. szerzej w rozdziale I). Instytucja ta w tych jednostkach obowiązuje od 2002 r. Audyt wewnętrzny obejmuje badanie systemów zarządzania i kontroli w jednostce, w tym procedury kontroli finansowej oraz czynności doradcze mające na celu usprawnienie jej funkcjonowania. Zasady organizacji i funkcjonowania audytu wewnętrznego określa ustawa o finansach publicznych oraz rozporządzenia wykonawcze Ministra Finansów. Literatura Blanc J., Finances locales comparees, Paris 2002. Borodo A., Samorząd terytorialny - system prawnofinansowy, Warszawa 2004. Bouvier M., Finanse lokalne we Francji, Warszawa 1999. Brzeziński B., Matuszewski W., Morawski W., Olesińska A., Prawo finansów publicznych, Toruń 2000. Budżet państwa i samorządów, decentralizacja - oświata. Studium porównawcze, pod red. T. Lubińskiej, Warszawa 2005. Chojna-Duch E., Kornberger-Sokołowska E., System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999. Gilowska Z., Finansowanie samorządu terytorialnego. Przesłanki i bariery, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1-2. Glumińska-Pawlic J., Sawicka K., Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2002. Kornberger-Sokołowska E., Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002. Miemiec W., Prawo gwarancji samodzielności publicznoprawnych, Wrocław 2005. finansowej gminy w zakresie dochodów Nowe prawo samorządu terytorialnego. Komentarze, wyjaśnienia, przepisy, pod red. H. Izdebskiego, M. Dercza, Warszawa 1998. Ofiarski Z., Subwencje i dotacje jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002. Prawo samorządu terytorialnego, pod red. Z. Ofiarskiego, M. Mokrzyca, Szczecin 1999. Pragier A., Zarys skarbowości komunalnej, Warszawa 1924. Samorząd terytorialny - zagadnienia prawne i administracyjne, pod red. A. Piekary, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1998. Watt P.A., Local Government, Principles and Practice, London 1996. 175/231 Rozdział V FINANSOWANIE ROZWOJU REGIONALNEGO 1. Podstawowe pojęcia polityki regionalnej Polityka Unii Europejskiej realizowana jest w układzie regionalnym, tworząc nową dziedzinę tej polityki - europejską politykę regionalną. Przedmiotem polityki regionalnej jest oddziaływanie władz publicznych zarówno na rozwój społeczno-ekonomiczny w układzie regionalnym, jak i zrównoważony rozwój poszczególnych krajów oraz całego obszaru Unii Europejskiej. Kierunkiem jej szczególnego zainteresowania jest finansowanie rozwoju regionalnego jako odrębny przedmiot stosunków finansowoprawnych i nowa dziedzina finansów publicznych i prawa finansowego. Kluczowe w tej dziedzinie jest pojęcie regionu i jego miejsce w układzie ogólnopaństwowym i europejskim. Region jest niejednoznaczną i niejednolitą kategorią polityki regionalnej. Regiony występujące w poszczególnych krajach cechują różne: wielkość obszarów, populacja mieszkańców, stopień rozwoju gospodarczego, infrastruktura, status ustrojowy państwa, w którym występują (federacji lub państwa unitarnego), forma organizacyjno-prawna, zakres zadań i kompetencji władz regionalnych itd., dlatego też definicja regionu może mieć tylko ogólny charakter, a jego szczegółowa charakterystyka wymaga dokonania wielostronnych klasyfikacji. Wstępnie region określić można jako odróżniającą się, jednolitą, największą część terytorium państwa, obszar szczebla ponadlokalnego o znacznej liczbie ludności. Równie szerokie określenie regionu przyjęła Rada Europy i Zgromadzenie Regionów Europejskich, definiując go jako poziom znajdujący się poniżej państwa. Podziały na regiony mogą być dokonywane na podstawie różnorodnych kryteriów - naturalnych i sztucznych. Zróżnicowanie rozwoju regionalnego wynika przede wszystkim z naturalnego położenia terytoriów oraz ich rozwoju historycznego. Do wyróżniających się, charakterystycznych, naturalnych cech terytoriów państw umożliwiających ich identyfikację należą kryteria geograficzne, kulturowe, etnograficzne, językowe lub religijne itd.; podziałom tym towarzyszy wspólna regionalna tożsamość historyczna. Sztuczną konstrukcją jest region administracyjno-ekonomiczny, którego kryteria podziału nie opierają się na ogół na więziach społecznych, tradycji lub jednorodnych cechach. Takimi rodzajami regionów są polskie województwa samorządowe, określane jako „regionalna wspólnota samorządowa”, posiadające wybierane ciała przedstawicielskie, utworzone na podstawie decyzji politycznych w 1999 r. Poczucie tożsamości będzie musiało być w ich ramach dopiero kształtowane; w dużej mierze będzie 176/231 to zależne od zakresu wypełnianych przez nie funkcji i zadań oraz stopnia samodzielności w ich wykonywaniu. Przesłanką utworzenia polskich regionów była chęć dostosowania struktury terytorialnej państwa do podziału terytorialnego stosowanego w krajach Unii. Jednakże podziały występujące w krajach Unii Europejskiej odbiegają od wprowadzonych podziałów terytorialnych w Polsce w 1999 r. Podstawą jednolitej w skali europejskiej polityki regionalnej jest siatka regionów stosowana w Unii Europejskiej. Oparta jest ona na klasyfikacji jednostek terytorialnych dla celów statystyczno-planistycznych, dokonanej przez organy Unii Europejskiej - Eurostat (ośrodek badań statystycznych Wspólnot Europejskich) i Komisję Europejską. Od 1996 r. wyróżnia się pięć poziomów klasyfikacyjnych (statystycznych) dla jednostek terytorialnych w poszczególnych krajach. Klasyfikacja ta ma zastosowanie w procesie zbierania danych, harmonizacji polityki regionalnej i udostępniania statystyk regionalnych krajów Unii Europejskiej, stanowi podstawę dokonywania analiz stopnia rozwoju społecznego, programowania regionalnego, międzyregionalnych ocen porównawczych, regionalnych rachunków ekonomicznych, statystyki, w szczególności statystyki rolnictwa. Polityka regionalna Unii realizowana jest w ramach podstawowych rodzajów jednostek podziału terytorialnego - tzw. NUTS (Nomenclatures des Unites Teritoriales Statistiques). Kategorie te przenosi do polskiego prawa rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). Dzieli ono obszar Polski na terytorialne, hierarchicznie powiązane jednostki na pięciu poziomach: trzech regionalnych i dwóch lokalnych. Poziom nr 1, jako podstawowy, obejmuje całe państwo, obecne województwa polskie odpowiadają systemowi NUTS 2 (w prawie polskim w skrócie - NTS), kilka połączonych powiatów (nazywanych również podregionami) to NUTS 3, przy czym rozróżnienie to pokrywa się w zasadzie z obszarem dawnych województw (w Polsce występuje 45 podregionów). Podziałka klasyfikacyjna NUTS 4 obejmuje swym zasięgiem na poziomie lokalnym powiaty i miasta na prawach powiatu; poziom ten nie występuje w większości krajów Unii Europejskiej. Dla jednostek najniższego szczebla, w tym polskich gmin, utworzono jednostki statystyczne NUTS 5. Obowiązek opracowania w układzie terytorialnym danych niezbędnych dla celów polityki regionalnej, w tym konstrukcji siatki regionów, spoczywa na Głównym Urzędzie Statystycznym. Polityka regionalna prowadzona jest w ramach całego terytorium Unii Europejskiej i odpowiednich szczebli jej podziału terytorialnego. W skład tego terytorium wchodzi 25 krajów i ponad 250 regionów o różnych wielkościach obszarów, liczbie ludności, poziomie rozwoju gospodarczego i wewnętrznym zróżnicowaniu geograficznym, społecznym itp. Zróżnicowanie to, mierzone wskaźnikiem PKB na mieszkańca, w dziesięciu najbardziej rozwiniętych regionach jest trzy razy wyższe niż w dziesięciu regionach najuboższych. Dysproporcje między nimi mają charakter strukturalny, związany z peryferyjnym położeniem, słabą infrastrukturą, dominacją rolnictwa w strukturze gospodarki, niskimi kwalifikacjami zawodowymi ludności, degradacją przemysłu i upadłościami firm położonych na ich terenie, warunkami klimatycznymi itd. W roku 2004, po przyjęciu nowych dziesięciu krajów, dotychczasowe zróżnicowanie się pogłębiło. Polityka regionalna prowadzona jest w zasadzie na poziomie NUTS 2 i NUTS 3. Istotą polityki regionalnej jest wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionów oraz zapewnienie spójności wewnętrznej (franc. cohesion) w sferze społecznej i gospodarczej między nimi. Służy temu w szczególności promowanie rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach słabiej rozwiniętych. Integracja ekonomiczna przyczynia się do ogólnego wzrostu poziomu dobrobytu. Może jednak spowodować także nierówne rozłożenie rezultatów wzrostu efektywności ekonomicznej w skali państw oraz regionów. Ta obawa o nierównomierne efekty spowodowała wprowadzenie na poziomie ponadnarodowym polityki spójności, która jest obok Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) najważniejszą dziedziną działalności organów UE o charakterze redystrybucyjnym. Idee polityki regionalnej realizowane są na wielu szczeblach: • Unii Europejskiej - w ramach programów globalnych, dotyczących całego obszaru Unii, • państw - w ramach programów narodowych, • poszczególnych jednostek podziału administracyjnego państw, zwłaszcza szczebla regionalnego. 2. Polityka regionalna Unii Europejskiej 2.1. Podstawowe cele i zasady organizacji oraz finansowania polityki regionalnej Głównym celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest niwelowanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczo-społecznego regionów Wspólnoty. Jest ona zbieżna z polityką strukturalną, której celem 177/231 jest spójność (jedność) gospodarcza i zrównoważony wzrost gospodarczy krajów oraz harmonijny rozwój regionów poprzez redukowanie różnic między nimi oraz łagodzenie zacofania regionów mniej rozwiniętych. Opiera się ona na solidarności finansowej. Cele te przyświecały utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Układ leżący u podstaw jej powołania, zawarty 25 marca 1957 r., zwany Traktatem Rzymskim [od 1 listopada 1993 r. - dnia wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE)], podkreślał konieczność realizacji tych celów. Od początku też lat sześćdziesiątych pojawiały się postulaty organizacji wspólnej polityki regionalnej. Jednakże głównym celem Traktatu Rzymskiego nie był rozwój regionalny, lecz utworzenie wspólnego rynku w drodze swobodnego przepływu czynników produkcji i wolnej konkurencji. Polityka regionalna stanowiła w tym okresie przedmiot zainteresowania wyłącznie władz krajowych. Dopiero w Jednolitym Akcie Europejskim do Traktatu w 1986 r. wyróżniono odrębny rozdział V: „Jedność gospodarcza i społeczna”, stwierdzając w nim, iż: „w celu promowania harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna rozwinąć akcje prowadzące do wzmocnienia swojej ekonomicznej i społecznej spójności, a w szczególności powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań pomiędzy różnymi regionami oraz ograniczania zacofania mniej uprzywilejowanych regionów bądź wysp, w tym obszarów wiejskich” (art. 130a Traktatu, obecnie art. 158 TWE). Cele te stworzyły przesłanki prowadzenia polityki strukturalnej Wspólnoty. Kompleksowe cele polityki regionalnej sprecyzowano początkowo w rozporządzeniu Rady z 24 czerwca 1988 r. o zadaniach funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz koordynacji działań między nimi oraz działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych istniejących narzędzi finansowych, wraz w licznymi aktami wykonawczymi. Przepisy te stworzyły przede wszystkim system jednolitych priorytetów (celów) dla potrzeb polityki strukturalnej i redystrybucji środków unijnej pomocy finansowej. Został on następnie skorygowany przez Komisję Europejską w dokumencie wieloletniego planowania finansowego: (perspektywy finansowej) „Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza”, proponowanym w 1997 r., przyjętym następnie w dniach 24-25 marca 1999 r. na tzw. szczycie berlińskim. Ma ona charakter porozumienia politycznego, akceptowanego jednomyślnie przez wszystkie panstwa członkowskie. Dokumentem stanowiącym źródło prawa jest rozporządzenie Rady z 21 czerwca 1999 r. wprowadzające postanowienia dotyczące funduszy strukturalnych, wraz z aktami regulującymi gospodarkę konkretnymi funduszami. System celów europejskiej polityki regionalnej, obowiązujących na lata 2000-2006, został ograniczony w wymienionych dokumentach do trzech podstawowych: • Cel nr 1 - ma charakter regionalny (dotyczy beneficjentów określonego regionu, spełniającego ściśle określone kryteria), odnosi się do promowania rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach zacofanych, w których rozwój ten jest opóźniony w stosunku do przeciętnego poziomu w UE i dotyczy wspierania ze środków funduszy strukturalnych rozwoju mającego zmniejszyć dysproporcje w rozwoju regionalnym; cel ten skupiać ma do 2006 r. ok. 70% wszystkich środków funduszy strukturalnych; kryterium wyróżnienia obszarów objętych tym zakresem pomocy jest limit 75% przeciętnej rozwoju Unii (wskaźnik poziomu produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca); na podstawie tego obiektywnego kryterium dokonywane jest wyróżnienie regionów objętych pomocą, ich lista ustalona została w decyzji Komisji. Według Eurostatu przeciętny wskaźnik w krajach członkowskich Unii wzrósł z 68% w 1988 r. do 79% w 1999 r. Uprawnionymi do pomocy w ramach celu nr 1 są obecnie nieliczne kraje Unii. Dla Polski poziom minimum nie został osiągnięty przez żadne z 16 województw, gdyż wynosił on w 1997 r., z uwzględnieniem siły nabywczej złotego, jedynie 34% przeciętnej poziomu życia mieszkańców dla 15 krajów Unii, w 1999 r. 39% średniej UE, w 2002 r. powiększył się do 40%, w 2003 r. zaś - 42%, w 2004 r. do 46% i w 2005 r. - 47%. Na cel nr 1 przeznacza się środki wszystkich funduszy strukturalnych (wymienionych niżej). Przystąpienie do UE od 1 maja 2004 r. dziesięciu nowych krajów spowodowało zwiększenie liczby regionów objętych zakresem pomocy celu nr 1, a jednocześnie średni poziom PKB na mieszkańca obniżył się o 12,5%. Kraje objęte dotychczas pomocą wskutek tzw. efektu statystycznego pozostaną poniżej średniej 75%; Komisja zdecydowała o objęciu tych regionów wygasającą pomocą przejściową (ang. - phasing out assistance). • Cel nr 2 - obejmuje działania dotyczące konkurencyjności regionalnej i koncentruje środki w regionach wymagających przebudowy obszarów stojących wobec problemów strukturalnych i restrukturyzacji przemysłu oraz znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. Są to regiony dotknięte upadkiem przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i zurbanizowanych, przeżywające regres społeczno-ekonomiczny, a także mające problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. Przy określaniu kryteriów wsparcia bierze się pod uwagę stopę bezrobocia oraz udział zatrudnienia w przemyśle, w obszarach wiejskich zaś słabe zaludnienie obszarów lub udział zatrudnienia w rolnictwie. Komisja ustaliła w drodze decyzji limity ludności objęte tym celem. W ramach tego celu wsparcie otrzymują podregiony (odpowiedniki dawnych województw - NUTS 3) ze 178/231 środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego (omówionych niżej). • Cel nr 3 - ma układ horyzontalny (pomoc może być udzielona w dowolnym obszarze UE), dotyczy aktywizowania i unowocześniania rynków pracy, promocji, tworzenia i modernizowania systemów szkolenia, polityki zwalczania długookresowego bezrobocia, ochrony grup społecznych zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy. Polska objęta jest w szczególności polityką dotyczącą celu nr 1. W finansowaniu programów związanych z tym celem biorą udział wszystkie fundusze strukturalne. Cel nr 3 w przyszłości może nabrać w Polsce szczególnego znaczenia w związku z wysokim bezrobociem, zwłaszcza objęciem w dalszej perspektywie finansowania współpracy transgranicznej, jako dziedziny o wysokiej wartości dodanej. Wsparcie działań tego celu pochodzić może tylko z Europejskiego Funduszu Socjalnego. Jednak w doktrynie już od lat kwestionowane były podstawowe, przedstawione wyżej, tradycyjne cele polityki regionalnej, a prezentowane inne poglądy (np. B.A. Lundvall, w Polsce T. Markowski). Zgodnie z nimi istotą polityki spójności nie powinno być tylko wsparcie finansowe (prosta redystrybucja środków finansowych pochodzących z wkładów finansowych państw członkowskich i ich transfer do regionów słabych), lecz przede wszystkim stymulowanie rozwoju regionów poprzez pobudzanie ich zdolności konkurencyjnej, działania proefektywnościowe w formie np. transferu technologii, działań innowacyjnych, rozwoju nauki i szkolnictwa, wzmacniania możliwości administracji publicznej poprzez proces budowania instytucji krajowych. Nie tylko finansowe wspieranie, ale także postęp techniczny i innowacje powinny pobudzać wzrost, zwłaszcza w dłuższym okresie. Nadmierna zaś polaryzacja społeczna i gospodarcza regionów powinna być neutralizowana przede wszystkim przez władze krajowe. Uznanie tych poglądów przez organy Unii Europejskiej mogłoby oznaczać zmianę polityki wsparcia i w konsekwencji zmniejszenie zakresu finansowania ze środków Wspólnoty zarówno krajów, które przystąpiły w 2004 r. do Unii, w tym Polski, jak i bezpośredniego wykorzystania tych danin przez poszczególne kraje. W propozycjach do kolejnego programowania na lata 2007-2013 oraz w projekcie Konstytucji europejskiej spójność pozostaje fundamentem integracji europejskiej. Spójność ta realizowana jest w trzech płaszczyznach: ekonomicznej, określanej w wysokości PKB na mieszkańca (według parytetu siły nabywczej), wymiarze społecznym, który charakteryzuje stopa bezrobocia, oraz terytorialnym, wyznaczonym na podstawie liczby konsumentów w danym okresie na danym obszarze. Jednocześnie w założeniach programowych na te lata Komisja Europejska skłania się do akceptacji wymienionych wyżej poglądów. Utrzymując zasady finansowania polityki spójności (dla regionów nieprzekraczających 75% średniej UE), proponuje, by 78% środków finansowych dotyczyło celu nr 1, 18% celu nr 2 oraz pozostałe środki finansowałyby cel nr 3 (w tym Polska ma korzystać także z alokacji w ramach celu nr 3). Polityka spójności w mniejszym stopniu będzie pełnić funkcje wyrównywania, w większym będzie służyć budowaniu konstruktywnej konkurencji między regionami. Artykuł 159 TWE stanowi, że co trzy lata Komisja ma obowiązek prezentacji raportu na temat postępów w osiąganiu ekonomicznej i społecznej spójności oraz zamierzeń politycznych Unii na lata następne. Pierwszy raport, nazwany Raportem Spójności, został przyjęty w 1996 r. i stanowił podstawę propozycji wymienionego wyżej dokumentu finansowego „Agenda 2000”. Drugi Raport Ekonomicznej i Społecznej Spójności Komisji z 31 stycznia 2001 r. (Luksemburg 2001), zaprezentowany na Forum Spójności w Brukseli, zawierał rekomendacje dotyczące przyszłej polityki spójności i propozycje modyfikacji jej kierunku. Najogólniej wyraża on następujące credo: system dotychczasowy, bazujący na finansowych transferach - wielkości i podziału funduszy między państwa członkowskie - jest niewystarczający do zmniejszania nierównowagi międzyregionalnej i promowania konkurencyjności, a z pewnością nie może być celem samym w sobie. W okresie przed i po rozszerzeniu Unii wymaga on więc koncentracji na zawartości (treści) polityki i stymulacji wybranych dziedzin w ramach tzw. New Economy i Knowledge Society - działalności podtrzymującej inwestycje w kapitał ludzki, technologie informatyczne, innowacje promujące zwiększenie efektywności, jakości i wydajności zasobów pracy, edukację i wiedzę. Priorytety te są rozwinięte w Trzecim Raporcie Spójności z 18 lutego 2004 r. oraz w założeniach do wstępnego wieloletniego planu finansowego UE na lata 2007-2013 i wyrażone w Komunikacie Komisji Europejskiej „Building Our Common Future” z 10 lutego 2004 r.. Oba dokumenty kładą nacisk na szybszy wzrost gospodarczy, przy jednoczesnym tworzeniu nowych miejsc pracy. Oczekuje się, że wzrost nakładów na wspieranie restrukturyzacji gospodarki oraz postępu technologicznego, rozwój społeczeństwa informacyjnego, popieranie przedsiębiorczości, przedsięwzięć eksportowych, 179/231 zwiększenie bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz skuteczne wykorzystanie środków finansowych Unii Europejskiej zapewni wzrost gospodarczy o wyższym niż dotychczas tempie. W 2000 r. w Lizbonie przywódcy krajów należących do UE przyjęli dziesięcioletnią strategię ekonomicznych reform (tzw. Strategię Lizbońską), mającą uczynić z UE „najbardziej konkurencyjną i dynamiczną, opartą na wiedzy gospodarkę świata, ze stałym wzrostem gospodarczym, lepszymi miejscami pracy i większą społeczną spójnością”. Minął wszakże już piąty rok i choć stosowne reformy ekonomiczne są europejskim priorytetem, to nadal wiele z nich pozostaje w sferze planów, przy czym wzrost gospodarczy od czasu publikacji II Raportu Spójności jest wolniejszy, a bezrobocie powiększyło się w wielu częściach UE. Rozpiętości rozwoju międzyregionalnego są nadal znaczne, choć zmniejszyły się one zwłaszcza w najsłabiej rozwiniętych w piętnastu „starych” krajach członkowskich UE. Polityka spójności oceniana jest jako niewystarczająca dla likwidacji dużych dysproporcji rozwojowych i poprawy zdolności konkurencyjnej regionów. Ponadto wraz z poszerzeniem Unii rozwarstwienie między regionami i krajami pogłębiło się. Rodzi to także, poza opisywanym już efektem statystycznym, określone obawy o możliwość sprostania (po przyjęciu szerokiej grupy krajów w 2004 r. do Unii i planowanym dalszym rozszerzeniu w 2007 r. o Bułgarię i Rumunię) wymogom finansowym obowiązującym w jej ramach i możliwościom budżetu Wspólnoty bez pogorszenia jakości życia w dotychczasowych krajach członkowskich (tzw. EU-15). Problem ten nabiera ostrości w świetle osłabienia dynamiki PKB w państwach europejskich - nie tylko „beneficjentów netto” budżetu Wspólnot - oraz trudności ograniczenia zbyt szerokiego, w stosunku do możliwości, zakresu opieki socjalnej państwa i pogarszającej się sytuacji krajowych budżetów publicznych. Zaniepokojenie państw zachodnich budzi zwłaszcza brak perspektyw na rozwiązanie problemów gospodarczych i społecznych oraz konkurencja podatkowa ze strony nowych krajów członkowskich (zwłaszcza niższe stawki podatków dochodowych od osób prawnych w tych krajach, przyciągające inwestycje zagraniczne). Wypowiadane są więc opinie przez niektórych polityków dotychczasowych krajów członkowskich i ekspertów unijnych o konieczności ujednolicenia zasad polityki fiskalnej w ramach UE. W wyniku doświadczeń instytucji Wspólnoty w zakresie prowadzenia polityki regionalnej formowano stopniowo katalog zasad polityki strukturalnej. Sprecyzowano je początkowo w rozporządzeniu Rady z 24 czerwca 1988 r. o zadaniach funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz koordynacji działań między nimi oraz działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych istniejących narzędzi finansowych, a następnie stopniowo je rozbudowywano. Przy wykorzystaniu środków finansowych funduszy Unii Europejskiej obowiązują m.in. następujące zasady: 1) Programowanie, czyli podejmowanie długookresowych, kompleksowych, zintegrowanych działań na podstawie strategii programowych i planów wieloletnich, w których finansowane są, ze stabilnych źródeł, w ramach rocznych budżetów, konkretne przedsięwzięcia. Programowanie jest podstawową zasadą polityki rozwoju regionalnego realizowaną w ramach Unii Europejskiej. W Polsce system wieloletniego programowania i planowania finansowego znajduje swe podstawy normatywne w ustawie o finansach publicznych, a także realizowany jest w postaci programu wsparcia na podstawie Narodowego Planu Rozwoju. Bywał realizowany w Polsce w różnych formach. Postać zinstytucjonalizowaną nadano mu np. dla zarządzania środkami w niektórych dużych miastach w ramach programu Partnerstwo dla Samorządu Terytorialnego Miast (ang. Local Government Partnership Program), w tym Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (WPI) w końcu lat dziewięćdziesiątych. Realizację tych planów utrudniała jednak m.in. zbyt duża dynamika zmian dochodów własnych i transferów z budżetu państwa w kolejnych latach. Przewidywalność systemu zasilania finansowego, określającą zdolność finansową, czyli możliwą wysokość zaciągania zobowiązań w całym okresie programowania i planowania, stanowi warunek umożliwiający współfinansowanie programów i projektów wymagany przez Unię Europejską. Podstawą jej polityki strukturalnej jest długotrwały rozwój, oparty na wieloletnich fundamentach finansowych, wyrażonych w planach, strategiach, określanych mianem perspektyw finansowych. Krajowe plany, oparte na ich podstawach finansowych, wpisują się w te same zakresy czasowe i przedmiotowe. Jakkolwiek unijne akty nie przewidują szczególnego dokumentu w postaci planu rozwoju, lecz jedynie Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (ang. National Strategic Reference Framework), które mają charakter operacyjny, coraz częściej pojawiają się propozycje obowiązku konstrukcji krajowych skonsolidowanych wieloletnich planów finansowych. 2) Pomocniczość, czyli konieczność realizacji zadań przez jak najniższy szczebel w ramach jego kompetencji, co powinno zwiększyć efektywność ich wykorzystania (szerzej o zasadzie pomocniczości 180/231 w rozdziale IV pkt 1.2); oznacza ona także realizację działań na poziomie lokalnym, przy wsparciu środków uzupełniających z budżetu UE. 3) Koncentracja środków na finansowaniu wybranych priorytetów (w zakresie zadań i obszarów), w szczególności mających na celu wspieranie rozwoju i dostosowania regionów zacofanych, skupienie działań na ograniczonej liczbie celów możliwych do realizacji; finansowanie powinno wspierać ściśle określone, selektywne zadania, nie zaś ogólnie określony „rozwój”. 4) Partnerstwo podmiotów publicznych i prywatnych, gospodarczych i społecznych, organów Unii Europejskiej i instytucji krajowych (w tym regionalnych i lokalnych) oraz obywateli danego państwa w każdej fazie procedury polityki regionalnej, jej tworzenia, realizacji i kontroli. 5) Komplementarność oraz dodatkowość, czyli współfinansowanie programów i zadań, przede wszystkim ze środków budżetów krajowych; w ramach montażu finansowego, przy częściowym tylko wykorzystaniu funduszy strukturalnych, przy czym środki krajowe zapewnić muszą finansowanie na poziomie 25% kwalifikowanych w przypadku projektów finansowanych z funduszy strukturalnych i 15% w przypadku projektów finansowanych z Funduszu Spójności; włączenie własnych środków finansowych ma zapewnić bardziej efektywne gospodarowanie bezzwrotnymi transferami unijnymi; środki funduszy UE powinny jedynie uzupełniać, wzmacniać środki finansowe budżetów krajowych. 6) Koordynacja, oznaczająca konieczność harmonijnego współdziałania, ścisłego konsultowania różnych podmiotów, w tym krajowych, w przygotowaniu, realizacji i kontroli programów oraz finansowanych projektów. 7) Monitoring, kontrola finansowa i audyt, wykonywane nie tylko przez organy kontrolne Wspólnot, ale przede wszystkim przez kraje członkowskie, których administracja zobowiązana jest do respektowania prawnych, finansowych i księgowych reguł UE. 8) Refundowanie poniesionych wydatków, oznaczające konieczność sfinansowania projektów ze środków własnych (publicznych i prywatnych) przed zwrotem („odzyskaniem”) ich ze środków funduszy unijnych; zwrot dotyczy jedynie wydatków kwalifikowanych; dokonywany jest on na podstawie zaakceptowanych i opłaconych faktur i poprzedzony kontrolą ze strony krajowej instytucji płatniczej oraz organów Unii; problem refundowania „z dołu” łagodzony jest w Polsce przez instytucję pożyczek ze środków budżetu państwa, spłacanych następnie ze środków budżetowych funduszy UE (tzw. finansowania pomostowego, nazwanego prefinansowaniem, opisanego niżej), możliwość poręczeń i gwarancji spłaty kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji na zadania współfinansowane przez UE, ze specjalnego funduszu państwowego, a także uzyskania zaliczki z budżetu UE w okresie oczekiwania na ostateczne rozliczenie i zwrot środków. Politykę regionalną prowadzą Parlament Europejski oraz Rada, w której reprezentowane są państwa członkowskie na szczeblu ministrów oraz Komisja Wspólnot Europejskich (zwana Komisją Europejską), wyposażona w uprawnienia inicjatywy ustawodawczej i realizacji prawa wspólnotowego, działająca przy pomocy dyrekcji generalnych, sekretariatu generalnego, agend oraz organów doradczych, w tym Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który zapewniać ma poszanowanie prawa w interpretacji i stosowaniu, a także Trybunału Audytorów, sprawującego kontrolę finansową wykorzystania publicznych środków wspólnotowych. Każdy z tych organów ma samoistne uprawnienia w zakresie stanowienia odpowiednich źródeł prawa, tworzących razem wspólnotowy porządek prawny - tzw. acquis communautaire. Proces instytucjonalizacji udziału regionów w polityce Unii Europejskiej rozpoczął Traktat z Maastricht poprzez utworzenie od 1994 r. Komitetu Regionów (organu Unii) i Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (organu Rady Europy). W skład Komitetu Regionów wchodzi obecnie 317 członków - reprezentantów państw członkowskich Unii Europejskiej, mianowanych na 4 lata. Ich zadaniem jest opracowanie analiz i opinii na temat aktów prawnych, informowanie Komisji Europejskiej o skutkach polityki regionalnej w procesie pogłębiania integracji. Na Parlamencie Europejskim, Radzie i Komisji spoczywa obowiązek konsultacji z Komitetem Regionów zagadnień z zakresu podstawowych dziedzin działalności Wspólnoty. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy gromadzi członków reprezentujących przedstawicieli organizacji samorządu terytorialnego pochodzących z wyboru, działających za pośrednictwem dwóch izb - władz lokalnych i regionów. Kongres ma również uprawnienia opiniodawczo-doradcze. 2.2. Źródła finansowania rozwoju regionalnego Gospodarka finansowa Unii Europejskiej realizowana jest na podstawie wymienionych programów polityki finansowej Unii w okresie wieloletnim, zwanych wieloletnimi perspektywami finansowymi. 181/231 Obecne priorytety i globalne wielkości wydatków na lata 2000-2006 zostały określone w wymienionym wyżej dokumencie „Agenda 2000”. Kolejny okres programowania obejmie okres 2007-2013 (wstępne propozycje finansowe na te lata zamieszczone zostały w tablicy 1). Na podstawie i w ramach Perspektyw Wieloletnich są opracowywane i wykonywane budżety Wspólnot, określające wydatki i źródła ich finansowania w ciągu roku. Źródłami prawa budżetowego Unii Europejskiej są akty o różnej randze prawnej. Określają one zasady budżetowe, strukturę gospodarki budżetowej, organy, procedury i metody wykonywania budżetu. W procesie tworzenia i wykonywania budżetu unijnego przestrzegane są podstawowe zasady obowiązujące we współczesnej gospodarce budżetowej: roczności, jedności budżetu, uniwersalności, gospodarności, przejrzystości, specjalizacji i równowagi budżetowej. Zasady te i procedura budżetowa określone są w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE) (art. 268-280). Podstawę prawną tworzą także akty wykonawcze do Traktatu. Istotnym aktem jest decyzja Rady z 29 września 2000 r. w sprawie środków własnych Wspólnot Europejskich, rozporządzenie finansowe Rady z 21 grudnia 1977 r., a także rozporządzenie Rady 1605/2002 z 25 czerwca 2002 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich oraz rozporządzenie Rady 2040/2000 z 26 września 2000 r. w sprawie dyscypliny budżetowej, zwane rozporządzeniem finansowym. Zasada roczności dotyczy wpłat składek i związania prawnego wydatków budżetu w ciągu roku kalendarzowego. Istniejące programy finansowane w ramach funduszy strukturalnych, które realizowane są w ciągu kilku lat, podzielone są na okresy roczne - pokrywają je faktyczne płatności w trakcie roku budżetowego (ang. appropriations for payments). Nie mogą one przekroczyć w ciągu roku 1,27% DNB wszystkich członków Unii Europejskiej. Jednocześnie odmienną kategorią są zobowiązania (ang. appriopriations for commitments), odpowiadające wykonaniu zobowiązań, które przyjęto w bieżącym roku budżetowym lub uprzednio. Jest to pułap maksymalny, wynoszący 1,335% DNB. Środki na płatności Tablica 1. Założenia wstępne Finansowej Perspektywy 2007-2013 (zobowiązania i płatności w mld euro, ceny z 2004 r.), propozycje Komisji Europejskiej (a) Dla porównania dołączono zestaw rozdziałów wydatków dokonywanych w 2006 r. - ostatnim roku Perspektywy; wydatki zostały wyodrębnione stosownie do proponowanej nowej klasyfikacji, aby ułatwić porównania. (b) Wraz z wydatkami Funduszu Spójności (1 mld euro w bieżących cenach) od 2006 r. płatności są liczone od 2007 r. (c) Są to środki na działania UE na arenie międzynarodowej. Do wydatków włączono Europejski Fundusz Rozwoju - od 2008 r. Zobowiązania na 2006 i 2007 r. naliczane są tylko w celu porównawczym. Płatności dokonane przed 2008 r. nie są ujęte. (d) Wraz z wydatkami na instytucje europejskie, z wyjątkiem Komisji. Wydatki Komisji zawarte są w pierwszych czterech priorytetach. Źródło: Komisja Europejska, luty 2005. i zobowiązania różnią się w poszczególnych latach. Ich wielkość i wzajemne relacje należy rozpatrywać na przestrzeni kilku lat budżetowych. Z reguły w realizacji budżetów są one niższe niż limity maksymalne. Proces uchwalania budżetu jest wieloetapowy. Siedmioletni plan finansowy jest przygotowywany w ciągu dwóch lat i stanowi kompromis polityczny państw członkowskich i organów Unii Europejskiej: Komisji Europejskiej, Rady Unii Europejskiej i Parlamentu. Przyjmowany jest jednomyślnie na szczycie wszystkich państw członkowskich. Co roku konieczne jest dostosowanie planu wieloletniego do poziomu cen, wzrostu gospodarczego danego roku i dokonanie niezbędnych korekt wydatków na wniosek Dyrekcji Generalnych Komisji. 182/231 Ponieważ procedura ustanawiania budżetu, zwana też postępowaniem koncyliacyjnym (pojednawczym), wymaga porozumienia co najmniej trzech podstawowych organów Wspólnoty (Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego), zasady ich współpracy określa Porozumienie międzyinstytucjonalne, w szczególności wymienia ono priorytety polityczne, jakimi kierowano się przy opracowaniu Perspektywy Finansowej, a także konkretne wielkości finansowe w danym roku budżetowym, zakres wydatków obligatoryjnych i szczegółowe ustalenia proceduralne oraz zasady przestrzegania dyscypliny budżetowej. Projekt wydatków budżetowych przygotowuje w odpowiednich częściach każda z instytucji unijnych. Preliminarze te zbiera i ujmuje wspólnie Komisja Europejska, uzupełniając je własną opinią, uwzględniającą aktualizację Perspektyw Finansowej. Do 1 sierpnia powinna przesłać go Radzie do akceptacji, w praktyce czyni to jednak wcześniej. Na przykład projekt budżetu na 2005 r. został przedstawiony przez Komisję 28 kwietnia 2004 r. w formie założeń określających: limit wydatków na zobowiązania w stosunku do PNB krajów Wspólnoty (1,03%), podstawowe kierunki wydatkowania (rozwój regionów, infrastruktura i rolnictwo), proporcje podziału między dotychczasowych członków i nowych (10,3 mld euro, czyli 9,4% całości budżetu unijnego dla nowych krajów), wynik saldowy netto korzyści dla krajów przystępujących do UE (4,8 mld euro), wysokość składek do budżetu UE tych członków (5,5 mld euro). W budżecie na 2006 r. wysokość zobowiązań określono uprzednio na poziomie 1,09% (rzeczywistych płatności - 1,01%). Po otrzymaniu wstępnego projektu Rada przyjmuje go i do 5 października przesyła do Parlamentu Europejskiego. Jeżeli tego nie uczyni, może odpowiadać przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości za brak działania. Po wielu negocjacjach i drugim czytaniu w Radzie oraz w Parlamencie budżet, będący kompromisem interesów, zostaje uchwalony w końcu roku lub wyjątkowo w roku następnym. Jeżeli nie uda się uchwalić budżetu przed rozpoczęciem nowego roku, obowiązuje zasada jednej dwunastej wydatków do dyspozycji Komisji, co ma zapewnić ciągłość funkcjonowania Unii do momentu uchwalenia rocznego budżetu. Postępowanie budżetowe w Unii Europejskiej przedstawia tablica 2. W procesie powstawania budżetu Rada i Parlament dzielą się zakresem władztwa budżetowego w następujących działaniach, rodzajach i proporcjach wydatków budżetowych: - Rada, będąca organem władzy (w tym budżetowej), ustala wytyczne w sprawach budżetowych, uchwala akty prawne podejmowane na wniosek Komisji Europejskiej lub na podstawie dyspozycji traktatów, określa w szczególności poziom wydatków obowiązkowych (w praktyce dotyczy to wydatków na rolnictwo, czyli głównie na Wspólną Politykę Rolną, które obejmują 47% wszystkich wydatków budżetowych w 2000 r.), - Parlament, współdziałający z Radą, pełni funkcje kontrolne w stosunku do Rady i Komisji w sprawach budżetowych, w tym może odrzucić projekt budżetu Rady, oraz samodzielnie określa wielkość wydatków fakultatywnych (w tym funduszy strukturalnych i pomocy przedakcesyjnej oraz wydatków na politykę wewnętrzną: prace badawcze, działania związane z akcją na zewnątrz Europy, czyli pomocą humanitarną, wydarzeniami nadzwyczajnymi, wydatków administracyjnych i rezerw). Komisja Europejska ma prawo inicjatywy ustawodawczej, kontroli przestrzegania wspólnotowego, w zakresie budżetu jest zaś przede wszystkim organem wykonującym go. prawa Budżet określa limity wydatków wiążące organy wykonawcze - zobowiązuje do zapłaty na rzecz państw członkowskich i upoważnia do dokonywania wydatków. Wydatki budżetu powinny być zrównoważone przez wpływy budżetowe (dochody). Dochody budżetu Wspólnoty pochodzą ze składki (wkładów) państw członkowskich. Postanowienia Traktatu (TWE) nie określają form dochodów (zasobów) własnych. Ich rodzaje i wielkość ustanawia wymieniona wyżej decyzja Rady z 29 września 2000 r., która weszła w życie po dokonaniu ratyfikacji przez parlamenty krajowe. Przy kształtowaniu zasobów własnych UE, a w efekcie także wielkości wpłat bezpośrednich, istotne znaczenie ma limit określony w danym roku. Wielkość tych wkładów nie może przekroczyć wskaźnika łącznej sumy PNB (formy PKB) państw członkowskich, wyliczonego przez Komisję według wzoru określonego w decyzji. Maksymalna wysokość składki wynosiła w końcu lat dziewięćdziesiątych około 1,1% PKB. Państwa członkowskie dokonują wpłat do budżetu Unii Europejskiej w miesięcznych ratach. Decyzja wymienia cztery rodzaje środków (dochodów) własnych, tworzące części składowe składki (wkładu) poszczególnych państw: Tablica 2. Postępowanie budżetowe w Unii Europejskiej - sekwencja roczna 183/231 Źródło: H. Edling, Der Staat in der Wirtschaft, München 2001, s. 65. - opłaty ponoszone w ramach WPR oraz składki za cukier i za izoglukozę, po odliczeniu kosztów administracyjnych ich poboru, - cła pobierane w ramach wspólnej polityki celnej na zewnętrznych granicach Unii, po odliczeniu kosztów administracyjnych ich poboru, przy imporcie artykułów rolnych w wysokości 25% opłat celnych, - udział w podatku od wartości dodanej (VAT), wymierzany w złożony sposób na podstawie jednolitej w zasadzie stawki dla krajów członkowskich, obliczonej według metodologii Unii Europejskiej (z wyjątkiem m.in. odrębnie skorygowanej składki Wielkiej Brytanii), - udział w wypracowanym przez poszczególne kraje ich produkcie krajowym brutto (PKB, od 2002 r. Dochód Narodowy Brutto - DNB), jako źródło korygujące niewystarczające środki tradycyjne (ang. traditional own resourses). Środkami tymi są opłaty rolne i cła, zaliczane do zasobów własnych. Do środków tych zaliczane są także odsetki i kary za nieterminowe lub nieprawidłowo naliczone płatności. Proporcje tych wpływów w budżetach Unii Europejskiej kształtowały się następująco: udziały w PKB 47%, w VAT - 37%, w źródłach tradycyjnych (opłaty i cła) i innych - 16%. W ostatnich latach wpływy z udziałów w krajowych PKB uległy zwiększeniu, podczas gdy udział w VAT i źródła tradycyjne zmniejszyły się. Tendencja ta, jak szacuje Komisja, utrzyma się w następnych latach. Wpłynęła na to dokonana decyzją Rady z 29 września 2000 r. redukcja minimum udziału w VAT z 0,75% w latach 2002 i 2003 do 0,5% od 2004 r. Podstawa wymiaru VAT nie może obecnie przekraczać 50% PKB dla każdego z państw członkowskich. Ponadto od 11 stycznia 2001 r. koszty poboru dochodów ze źródeł tradycyjnych (opłaty i cła) podniesiono z 10 do 25% wartości tych środków własnych, zmniejszając odpowiednio wpływy z tych źródeł do budżetu. Ustanowione zostały również uproszczone zasady istniejącego już mechanizmu korekcyjnego na rzecz Wielkiej Brytanii, powodujące zmniejszenie wysokości jej składki, oraz udziału Austrii, Niemiec, Holandii i Szwecji (redukcja do 25% dotychczasowej wartości) i ujemnego salda między ich wpłatami a środkami uzyskanymi z tytułu finansowania rozwoju regionalnego, a także zostaną zlikwidowane wszelkie przypadkowe korzyści, które mogą wynikać dla Wielkiej Brytanii w związku z rozszerzeniem Unii. Opłaty rolne faktycznie nie powiększają zasobów budżetu UE, gdyż w całości wydatkowane są w sektorze rolnym na cele finansowania wspólnej organizacji rynku cukru w UE (np. kosztów utrzymania zapasów cukru w celu równomiernego dostarczenia go na rynek w ciągu roku). Cła przekazywane są do budżetu wspólnego na podstawie ściśle określonej procedury. Od podstawy opodatkowania VAT oblicza się 1% podstawy (dochody z VAT lub części PKB, w zależności od tego, która wielkość jest niższa) i przekazuje się do budżetu UE. Udział w DNB, czyli bezpośrednie wpłaty, obowiązuje od 1988 r. i jest źródłem uzupełniającym lukę między wydatkami i wpływami z pozostałych źródeł. Wpłaty obliczane są na podstawie różnicy między wydatkami z unijnego budżetu zatwierdzonymi na dany rok oraz przewidywanymi dochodami z poprzednio wymienionych trzech źródeł. Różnica ta musi być uzupełniona przez kraje członkowskie w proporcji do ich udziału w PKB (DNB) wszystkich krajów UE. W budżecie UE występuje także kategoria - pozostałe dochody. Są to podatki i ubezpieczenie społeczne funkcjonariuszy UE, wpływy z kar, nadwyżki z lat poprzednich itp. Ich znaczenie finansowe jest jednak niewielkie. Właściwa wysokość składki państw członkowskich do budżetu ogólnego UE jest ustalana w trakcie procedury budżetowej UE, w której biorą udział Komisja Europejska (jako autor projektu UE), Rada Ministrów UE oraz Parlament Europejski. Wartość ta jest w dużym stopniu uzależniona od poziomu rozwoju gospodarczego danego państwa członkowskiego, o czym świadczy waga środka własnego opartego na DNB. Ostateczna wielkość składek poszczególnych państw członkowskich jest znana dopiero w momencie zamknięcia procedury budżetowej, czyli po uchwaleniu budżetu przez Parlament Europejski. Określona jest na podstawie kursu złotego do euro z ostatniego dnia roku poprzedzającego rok składkowy, czyli kursu z 31 grudnia. Ma to miejsce najczęściej w grudniu. Poziom wydatków budżetu ogólnego UE może zostać zmieniony w trakcie roku budżetowego poprzez uchwalenie budżetu uzupełniającego, co pociąga za sobą zmianę wysokości wpłat poszczególnych państw. Wśród dochodów budżetu Unii nie ma dochodów pochodzących ze źródeł własnych, np. odrębnego podatku Wspólnoty, gdyż naruszałoby to, według władz unijnych, suwerenność narodową. Pojawiały 184/231 się wprawdzie w różnych okresach, lecz zostawały odrzucone przez organy Unii, propozycje wprowadzenia odrębnych unijnych źródeł dochodów podatkowych, np. podatku od zanieczyszczania środowiska lub podatku od lokowania oszczędności. Po przystąpieniu nowych krajów członkowskich do Unii Europejskiej, w celu zwiększenia środków budżetowych Unii, Komisja zaproponowała wprowadzenie jednego z trzech nowych źródeł podatkowych, tworzących odrębny „podatek europejski”: udział w VAT, udział w akcyzie na paliwa lub udział w zyskach firm. Podatek ten zastąpiłby w ciągu kilku lat składkę państw członkowskich. Wybór stałego źródła podatkowego nie został dokonany. Polska i inne kraje członkowskie po przystąpieniu do Unii są zobowiązane do uiszczania w pełnej wysokości składki (wkładu do jej budżetu), w wysokości rosnącej z roku na rok, relatywizowanej w stosunku do PKB i podstawowych obciążeń budżetu państwa - w szczególności VAT. Jej wysokość była przedmiotem negocjacji z UE. Zgodnie ze stanowiskiem Polski wyrażonym w ramach negocjacji o członkostwo oczekiwano zastosowania redukcji składki: w 2003 r. o 90%, 2004 r. - 70%, 2005 r. 50%, 2006 r. - 30%, 2007 r. - 10%; miało to zapewnić odpowiednią relację między wysokością wkładu a rzeczywistym, możliwym poziomem absorpcji środków finansowych przeznaczonych dla Polski. Propozycja Polski nie została zaakceptowana i ujęta w Traktacie Akcesyjnym. Polska natomiast otrzymuje tzw. kompensatę na wyrównanie ewentualnego niedoboru budżetowego w rozliczeniach z UE i poprawę płynności w danym roku oraz środki na finansowanie ochrony granic Polski i Unii Europejskiej. Kompensaty te (nazywane też zryczałtowanymi kwotami na poprawę płatności budżetu od ang. special cash-flow facility) mają na celu zmiejszenie negatywnych skutków dla budżetu państwa niedostatecznego wykorzystania środków unijnych w pierwszych latach po przystąpieniu do UE. Powyższe transfery to z jednej strony specjalna bezzwrotna, ogólna i bezwarunkowa płatność, stanowiąca rodzaj dochodu budżetu krajowego, oraz z drugiej strony, mająca charakter celowy - tzw. Instrument Finansowy Schengen, czyli środki przeznaczone na zadania związane z ochroną granic polskich. Na 2005 r. wpływy do budżetu państwa z obu form kompensat z budżetu Unii Europejskiej wyniosą 3,2 mld zł, w 2006 r. - 2,5 mld zł. W 2007 r. nie będzie funkcjonować w stosunku do Polski. Odrębnymi wpłatami na rzecz budżetu Unii są też wpłaty do instytucji unijnych, np. w 2004 r. dotyczyły one wpłaty kapitału do Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Wydatki Unii Europejskiej finansowane są: - z wyodrębnionych funduszy, - ze środków z budżetu Wspólnot Europejskich oraz - z kredytów Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wykonaniem gospodarki budżetowej zajmuje się Komisja. Na finansowanie polityki regionalnej do dyspozycji Komisji przekazywane są środki finansowe gromadzone w ramach podstawowych funduszy wspólnotowych. Podstawą prawną interwencji polityki strukturalnej Unii Europejskiej i redystrybucji jej środków finansowych są przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 158-162). Do ich wykorzystania potrzebne jest również istnienie innych merytorycznych podstaw prawnych. Przy braku należytej podstawy prawnej Parlament może zezwolić tylko na dokonywanie wydatków nieobowiązkowych. Funduszami Wspólnoty są wyodrębnione zasoby środków pieniężnych, przeznaczone na określone cele publiczne, umożliwiające realizację polityki Unii Europejskiej i stanowiące instrumenty tej polityki. Wśród rodzajów funduszy Unii Europejskiej wyróżnia się: - fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, z których korzystają państwa członkowskie Unii Europejskiej, - fundusze preakcesyjne (przedakcesyjne) dla państw, które kandydowały lub kandydują do UE, - inicjatywy wspólnotowe. Poszczególne fundusze mają różny charakter prawny, podstawę prawną działania, okres utworzenia, strukturę organizacyjno-prawną i cel działania. Żaden z wymienionych niżej typów i rodzajów funduszy nie ma osobowości prawnej i wyodrębnionej struktury organizacyjnej. Polityka strukturalna realizowana jest za pomocą funduszy strukturalnych. Środki funduszy strukturalnych realizowane są w układzie regionalnym i horyzontalnym. Cele regionalne oznaczają 185/231 dofinansowanie beneficjentów określonego regionu, spełniającego wyznaczone w prawie kryteria i limity, cele horyzontalne zaś - finansowanie na terenie całego obszaru UE, bez względu na lokalizację przedsięwzięć określonego rodzaju. Na lata 2000-2006 wykorzystanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności uregulowane zostało w kilku odrębnych rozporządzeniach Rady lub Komisji. Podstawowy akt prawny to rozporządzenie Rady 1260/99 z 21 czerwca 1999 r.. System zarządzania i kontroli realizacji oraz rozliczania pomocy finansowej określa rozporządzenie Komisji z 2 marca 2001 r. w sprawie zastosowania rozporządzenia 1260/99/WE dotyczącego systemów zarządzania i kontroli w zakresie funduszy strukturalnych. Regulują one działalność następujących funduszy strukturalnych: - Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ang. ERDF, ustanowionego, w obecnej edycji, na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1261/99), który współfinansuje działania zmierzające do zmniejszenia różnic w poziomie międzyregionalnego rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej, a w szczególności przedsięwzięcia służące ochronie środowiska naturalnego, infrastrukturze technicznej oraz związane z tworzeniem nowych miejsc pracy, badaniami naukowymi i transferem technologii, - Europejskiego Funduszu Społecznego (ang. ESF, utworzonego na mocy Traktatu Rzymskiego, a określonego obecnie rozporządzeniem nr 1262/99), współfinansującego działania związane z polityką zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich, - Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (ang. EAGGF) będącego częścią budżetu Wspólnot, utworzonego w 1962 r. dla potrzeb polityki rolnej EWG, obecnie określonego w rozporządzeniu nr 1257/99, współfinansującego działania związane z rozwojem rolnictwa i obszarów wiejskich, złożonego z dwóch Sekcji, z których Sekcja Orientacji wspiera przekształcenia w rolnictwie w ramach celu nr 1 (rozwój i modernizacja terenów wiejskich, kształcenie i przekwalifikowanie rolników), Sekcja Gwarancji zaś finansuje zadania z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) (zakupy interwencyjne produktów rolnych, dotacje dla rolników) oraz - Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa (w skrócie ang. FIFG), uregulowanego w rozporządzeniu nr 1263/99, wspierającego realizację wspólnej polityki rybackiej. Innym źródłem finansowania jest Fundusz Spójności, utworzony w 1994 r. rozporządzeniem nr 1164/94, zmienionym w drodze rozporządzenia Rady nr 1264/99, finansujący projekty zmierzające do współrealizowania inwestycji w zakresie ochrony środowiska o zasięgu ogólnokrajowym i transportu europejskiego. Pomoc finansowa z Funduszu Spójności jest kierowana do krajów o poziomie PKB na mieszkańca nieprzekraczającym 90% wielkości przeciętnej w krajach Unii Europejskiej. Korzystała z niego Portugalia, Hiszpania, Grecja oraz Irlandia. Pomoc ta nie może wspierać (dublować) finansowania z funduszy strukturalnych. Udział Funduszu Spójności w całości wydatków na politykę strukturalną krajów członkowskich wynosi obecnie ok. 18%. O wysokości środków funduszy strukturalnych decyduje Rada Europejska. Ustala ona główne kierunki ich wykorzystania, uwzględniając ustalone z Parlamentem propozycje Komisji. Środki funduszy rozdzielane są według państw i celu ich przeznaczenia. Komisja, w porozumieniu z państwami, określa w wieloletnich programach rozwoju wielkość i rodzaj pomocy finansowej dla poszczególnych regionów. Polska może w pełni korzystać z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności od momentu przystąpienia do Unii Europejskiej. Wielkość transferów pochodzących z tych funduszy ograniczona jest do pułapu 4% PKB poszczególnych krajów członkowskich będących beneficjentami środków. Wysokość środków funduszy dla Polski na lata 2004-2006 wynosi prawie 12,8 mld euro. Są one wydatkowane w latach 2004-2009, a w przypadku Funduszu Spójności do roku 2010. Fundusze powinny służyć wspieraniu rozwoju, restrukturyzacji i modernizacji regionów i dziedzin gospodarki krajów europejskich w celu osiągnięcia wysokiego, zrównoważonego i spójnego poziomu życia gospodarczego i społecznego w Unii Europejskiej. W ramach prac nad nowym wieloletnim planem (perspektywą) finansową zakłada się, że jego realizacja powinna przynieść dodatkowy wzrost produktu krajowego brutto i poprawę sytuacji na rynku pracy, a w szczególności zmniejszenie bezrobocia. W Polsce oczekuje się, że efektami wykorzystania funduszy będą lepsza spójność podejmowanych działań rozwojowych, wzrost skali nakładów na działania rozwojowe, poprawa pozycji konkurencyjnej polskiej gospodarki oraz wyższa efektywność działań finansowanych ze środków publicznych i poziom ochrony środowiska naturalnego, a w efekcie podniesienie poziomu życia. W propozycjach Komisji Europejskiej pojawiły się próby reorganizacji systemu funduszy na kolejne lata budżetowe, po 2007 r. Budżet polityki spójności w latach 2007-2013 ma być ustalony na poziomie 186/231 średniorocznym 0,41% dochodu narodowego brutto (DNB UE). Zamiast dotychczasowych czterech funduszy strukturalnych funkcjonować miałyby dwa: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Europejski Fundusz Społeczny. Pozostałby także Fundusz Spójności. Proporcje podziału środków w ramach polityki spójności na lata 2007-2013 kształtowałyby się następująco: 2/3 środków związane byłoby z funduszami strukturalnymi, 1/3 z Funduszem Spójności. Kryterium alokacji nadal byłby miernik PKB. Obowiązująca dotychczas zasada, według której alokacje na poszczególne cele są sztywne i między celami oraz funduszami nie mogą wystąpić wzajemne przepływy środków, została zmodyfikowana. W przypadku niewykorzystania środków w ramach polityki spójności mogą być one przenoszone do nowego Funduszu dostosowań dla wzrostu (Growth Adjustment Fund). Fundusz ten ma być przeznaczony na neutralizowanie sytuacji kryzysowych wynikających z międzynarodowego rozwoju gospodarki i handlu. Ta modyfikacja ma prowadzić do pełniejszego wykorzystania środków funduszów. Istotną rolę w propozycjach Komisji odegrało także dążenie do uproszczenia systemu realizacji polityki spójności (przeniesienia zarządzania na poziom priorytetów - por. niżej). Poza wydatkami funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności budżet Unii przewiduje wsparcie rolnictwa Polski w ramach programu Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej (WPRiR) w kwotach ustalanych na okresy roczne. Finansują one w Polsce: podstawowe płatności obszarowe (tzw. dopłaty bezpośrednie), wydatki określone w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz interwencje rynkowe. Wysokość większości środków, tak jak w przypadku funduszy strukturalnych, planowana jest na okres 2004-2006, z wyjątkiem poziomu płatności obszarowych w rolnictwie, wyznaczonego do 2013 roku. Ponieważ w 2004 r. nie przewidziano zaliczek (wcześniejszych przedpłat) z UE dla WPR, nie było w tym roku żadnego wykorzystania środków na te cele. Środki pochodzące z UE w kolejnych latach stanowią refundację wcześniej wydatkowanych przez Polskę środków na prefinansowanie WPR. WPRiR są prefinansowane (finansowane wstępnie) przez budżety krajowe. Udokumentowane wydatki są zwracane ze środków budżetu unijnego po ich weryfikacji, w terminach ustalonych przez UE. Środki wydatkowane z budżetu krajowego na prefinansowanie zadań WPRiR w 2005 r. zostają zwrócone w roku 2006, poza wydatkami na interwencję rynkową (te już w 2005 r.). Na uzupełnienie płatności obszarowych (I filar), zgodnie z zapisami Traktatu Akcesyjnego, Polska uzyskała możliwość przesunięcia 20% środków przewidzianych na finansowanie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW - II filar) w latach 2004-2006, z możliwością zróżnicowania tej wielkości w poszczególnych latach. Kwoty te powiększą kwoty płatności obszarowych. Płatności obszarowe, należne za rok 2005, są realizowane w tym i następnym roku. Niezależnie od środków zaplanowanych na prefinansowanie zadań, które zostaną zwrócone z budżetu UE, budżet krajowy finansuje zadania WPRiR z wydatków budżetowych: na współfinansowanie PROW (również w części przesuniętej na I filar) oraz na uzupełnienie płatności bezpośrednich do poziomu 60% dopłat bezpośrednich, przysługujących w Unii Europejskiej. Źródłem finansowania szczególnych zadań z budżetu Unii Europejskiej są Inicjatywy Wspólnotowe. Są one programami bezzwrotnej pomocy finansowej na rzecz określonych grup społecznych. Każda z istniejących Inicjatyw ma swą nazwę własną, wskazującą cel wydatkowania środków. Są to: INTERREG III - przeznaczony na wzmocnienie współpracy transgranicznej, międzyregionalnej i międzynarodowej, EQUAL - na przedsięwzięcia mające na celu zwalczanie dyskryminacji i nierówności na rynku pracy, URBAN - wspomagający projekty mające na celu rozwój infrastruktury miast europejskich powyżej 100 tys. mieszkańców, LEADER - wspomagający wdrożenie nowoczesnych strategii rozwoju terenów wiejskich. W nowych krajach członkowskich funkcjonuje tylko program INERREG III i EQUAL. Szczególnym, ważnym rodzajem źródła finansowania krajów Europy Środkowo-Wschodniej są nadal środki funduszy preakcesyjnych (przedakcesyjnych), finansujące konkretne programy działań. Fundusze te zostały stworzone dla tych krajów na wzór funduszy strukturalnych. Miały one umożliwić im przygotowanie się do przystąpienia do Unii Europejskiej poprzez wykorzystanie programów działań i środków wsparcia finansowego. Wielkość pomocy finansowej dla poszczególnych krajów określały organy Unii Europejskiej na podstawie wskaźników statystycznych (wielkość kraju, liczba mieszkańców, produkt krajowy brutto na mieszkańca itd.) oraz rezultatów rokowań i przygotowania kraju do integracji europejskiej, a także stopnia wykorzystania środków pomocowych. W jednym projekcie nie można łączyć środków różnych funduszy przedakcesyjnych. Już w latach 1995-1999 Polska otrzymywała środki bezzwrotnych funduszy Unii Europejskiej (z programu PHARE). Każdy z krajów stowarzyszonych prowadził odrębne rokowania. Ich ustalenia były również realizowane na podstawie dokumentu Komisji Europejskiej nazwanego Narodowym Programem Przyjęcia Dorobku Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej z 29 kwietnia 1998 r. (w Polsce program został zatwierdzony przez Radę Ministrów 23 czerwca 1998 r.). 187/231 Ogólne podstawy prawne dotyczące wsparcia finansowego regulowane były odrębnymi rozporządzeniami Rady z 21 czerwca 1999 r. (wymienionymi wyżej). Jednak każdy z funduszy preakcesyjnych funkcjonuje, opierając się na innej podstawie prawnej. Są one stosowane bezpośrednio jako źródło prawa krajowego i nie wymagają przeniesienia do ustawodawstwa krajowego. Po akcesji do Unii programy przedakcesyjne w Polsce są kontynuowane do ich zakończenia. Istotną rolę dla określonych krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej, w tym Polski, odgrywały od 2000 do 2005 r. trzy podstawowe fundusze preakcesyjne: 1) fundusz ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), 2) fundusz SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development), 3) fundusz PHARE (Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economies), działający od dziesięciu lat w Polsce. Tablica 3. Bilans środków, które napłyną z UE do Polski oraz wydatkowanych z budżetu państwa w latach 2005 i 2006 Źródło: Ustawy budżetowe na lata 2005 i 2006. Fundusz ISPA, którego celem jest finansowanie działań dostosowujących poziom rozwoju infrastruktury technicznej w zakresie transportu i ochrony środowiska do standardów Unii w latach 2000-2006, ma pomóc w tym przygotowaniu administracji centralnej, jednostkom samorządu terytorialnego i innym podmiotom. W zakresie transportu jest to w szczególności popieranie realizacji projektów w zakresie budowy i modernizacji infrastruktury transportowej, połączenia systemów komunikacyjnych z systemami państw członkowskich Unii, budowy transeuropejskiej sieci transportowej (korytarzy transportowych). W dziedzinie ochrony środowiska zadania powinny dotyczyć zwalczania zagrożeń spowodowanych zanieczyszczeniem wód i powietrza, zasobów wody pitnej, utylizacji odpadów, wdrażania prawa Wspólnoty w tej sferze. Rocznie wydatki z tego funduszu wynosiły ponad 1 mld euro, a łączne wieloletnie wydatki z funduszu ISPA dla wszystkich krajów uprawnionych do korzystania z nich - 7 mld euro. Prace nad wyborem poszczególnych projektów do finansowania z funduszu ISPA trwały w Polsce przez kilka lat. Prowadziły je różne podmioty pod nadzorem odpowiednich ministrów. Na lata 20002006 zostały wyselekcjonowane określone projekty, stanowiące równocześnie propozycje dla Komisji Europejskiej. W zakresie transportu było to częściowe finansowanie kosztów budowy dróg, w tym budowy oraz modernizacji autostrad i dróg szybkiego ruchu. Ponadto do norm obowiązujących w Unii (wzmocnienie nawierzchni dróg do 115 kN nacisku na oś) planuje się przystosować autostrady i drogi ekspresowe. W dziedzinie ochrony środowiska priorytetem finansowania z funduszu ISPA jest jakość wody pitnej, oczyszczanie ścieków, użytkowanie odpadów stałych i przemysłowych oraz jakość powietrza. Wielkość środków z funduszu ISPA w danym roku zaplanowana jest w kolejnych budżetach (w załącznikach do ustawy budżetowej) w formie limitu do wykorzystania. Po przystąpieniu do Unii zadania realizowane w ramach programu ISPA są kontynuowane w formie przejęcia zobowiązań i finansowania przez program i Fundusz Spójności Środowisko oraz Fundusz Spójności Transport do roku 2010. Limit ten w Polsce w okresie realizacji umowy międzynarodowej (alokacja środków) wynosi ponad 10 mld zł. Część niezbędnych środków własnych może finansować kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, przy czym ostatecznie powinny one pochodzić z publicznych budżetów lub środków polskich udziałowców prywatnych. O dofinansowanie wykonywanych zadań mogą ubiegać się jednostki samorządowe, organizacje pozarządowe oraz podmioty publiczne. Koordynacja międzyresortowa projektów przedstawianych do finansowania przez Ministerstwo Środowiska oraz Ministerstwo Infrastruktury, a także jednostki samorządowe należy do Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, będącego Narodowym Koordynatorem Pomocy, prezentującym konkretne projekty (wnioski) na forum Komisji Europejskiej. Projekty te powinny być uprzednio uwzględnione w odpowiedniej Narodowej Strategii. Projekty inwestycyjne w ramach ISPA powinny być w zasadzie projektami dużymi - o wartości przekraczającej 5 mln euro. Wkład finansowy z funduszu jest ograniczony do 75% (wyjątkowo 85%) 188/231 zaangażowanych środków, przy czym w określonych przypadkach może nastąpić ograniczenie wkładu finansowego. Środki funduszu będące formą środków publicznych, jako pochodzące z bezzwrotnych źródeł zagranicznych, przekazywane są na odrębny rachunek budżetu państwa, tworząc odrębną część budżetową. Nie wygasają one z upływem roku budżetowego. Duże znaczenie miał również fundusz finansujący program SAPARD, przeznaczony na wielofunkcyjny rozwój terenów wiejskich i działania dostosowawcze w dziedzinie rolnictwa poprzez pomoc w dostosowaniu do dorobku prawnego Wspólnoty, wspieranie rozwoju obszarów wiejskich, restrukturyzację gospodarki żywnościowej oraz pomoc w tworzeniu pozarolniczych miejsc pracy na wsi. W Polsce szczególnymi celami były poprawa efektywności sektora rolno-spożywczego, w tym przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych, oraz inwestycje w gospodarstwach rolnych, a także poprawa warunków gospodarowania oraz infrastruktury wiejskiej i różnicowanie działalności gospodarczej w celu tworzenia nowych miejsc pracy. Władze Unii zatwierdziły kilka następujących celów szczegółowych: modernizacja zakładów przetwórstwa rolnego i rybnego (rzeźni, ubojni i mleczarni), dostosowanie gospodarstw wiejskich do konkurencji unijnej poprzez indywidualne dotacje dla gospodarstw wiejskich (np. na zakup dojarek lub chłodziarek, na wypełnienie norm sanitarnych hodowli trzody, na uzdatnianie ścieków), przy czym pomoc ta nie może stanowić więcej niż połowę wartości inwestycji, tworzenie miejsc pracy na wsi, rozwój agroturystyki, zalesianie nieużytków, szkolenia zawodowe. Fundusz SAPARD był wzorowany na Europejskim Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF). Pomoc z funduszu miała charakter bezzwrotnej dotacji, której wysokość wynosiła 75% wydatków na dane przedsięwzięcie i 100% na pomoc techniczną. Podział środków między poszczególne kraje - beneficjentów funduszu - do wykorzystania dokonywany był na podstawie zróżnicowanych obiektywnych kryteriów, wymienionych w rozporządzeniu z 21 czerwca 1999 r., w tym: liczby ludności rolniczej, powierzchni użytków rolnych, wielkości PKB oraz specyfiki terytorium (charakteru obszarów wiejskich, problemów rolnictwa). Środki programu SAPARD były wykorzystywane do 2005 r. Programem bezzwrotnej pomocy na rzecz restrukturyzacji gospodarki Polski i Węgier jest także uruchomiony w 1990 r. fundusz PHARE. Służył on budowaniu instytucji oraz wsparciu inwestycyjnemu (finansowaniu działań mających na celu przygotowanie organizacyjne i prawne krajów kandydujących do pozyskiwania i prawidłowego wykorzystywania środków z funduszy strukturalnych po wstąpieniu do Unii). Kontynuowane jest finansowanie programu PHARE 2001-2003, którego wydatki przeznaczone zostały także na wymiar sprawiedliwości i rynek wewnętrzny, na wzmocnienie granicy wschodniej, współpracę przygraniczną itd. Zaplanowane wydatki w ustawie budżetowej programu PHARE są realizowane także po 2004 r. do ich wyczerpania i zakończenia zadań. Otrzymują je wybrane województwa. Przy udzielaniu wsparcia finansowego poszczególnym regionom bierze się pod uwagę, zgodnie z wyżej przedstawionymi wymaganiami prawnymi, obiektywne kryteria wynikające z danych i wskaźników statystycznych: stopę bezrobocia, dochód na głowę mieszkańca, liczbę ludności regionu. Poza horyzontalnym wsparciem z funduszy PHARE finansowane były i są konkretne projekty, np. udział w V ramowym unijnym programie naukowym oraz innych unijnych programach naukowoedukacyjnych, projekt wsparcia organizacji pozarządowych, program wsparcia współpracy przygranicznej w rejonie Bałtyku, od 2002 r. program naukowo-edukacyjny, program wsparcia inwestycji dla bezpieczeństwa nuklearnego, program wsparcia inwestycji w infrastrukturę granicy wschodniej, program rozwoju instytucjonalnego i inwestycji w dziedzinie poprawy efektywności instytucji i administracji oraz program restrukturyzacji przemysłu węglowego i stalowego na Śląsku. Przygotowaniu do korzystania przez polską administrację publiczną z funduszy strukturalnych służył również fundusz SPP (Special Preparatory Programme). Miał on na celu pomoc finansową w zakresie przygotowania podstaw prawnych, strategii rozwoju oraz programów rozwoju regionalnego dla wybranych województw. Napływ środków z budżetu Unii Europejskiej na programy, projekty i wydatki nimi finansowane ujęte są w załącznikach do ustaw budżetowych. Fundusze zarządzane są przez Dyrekcję Generalną Regionalnej Komisji Europejskiej. Rodzaje funduszy oraz programy realizowane z ich środków przedstawia tablica 4. Bezzwrotne środki finansowe uzupełniać mogą fundusze międzynarodowych instytucji finansowych w drodze kredytów z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (np. z pożyczki na sfinansowanie inwestycji drogowych i prac związanych z utrzymaniem dróg). 189/231 Komisja jest zobowiązana do kontroli środków przekazywanych z budżetu UE, ich przepływu, prawidłowości realizowanych wydatków i uzyskanych efektów. Wyniki kontroli przedkłada co roku, do 1 listopada, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz Komisji Gospodarczej i Społecznej w formie sprawozdania dotyczącego wykonania polityki regionalnej poprzedniego roku. Co trzy lata natomiast opracowuje sprawozdania, nazywane Raportami Spójności (wymienionymi wyżej), z realizacji celów Wspólnoty i wnioski co do przyszłych kierunków tej polityki. Kontrola Komisji ma na celu ochronę interesów finansowych Wspólnot Europejskich i zapobieganie oszustwom. Działa ona przy pomocy Komisji KontroliBudżetowej (COCOBU). Wspomaga ją Europejski Urząd do Spraw Zwalczania Oszustw (OLAF). Na podstawie art. 248 TWE dochody i wydatki Wspólnoty, ich legalność, prawidłowość, wiarygodność rachunków i operacji bieżących u ich podstaw kontroluje Europejski Trybunał Obrachunkowy. Europejski Trybunał Sprawiedliwości, czuwający - zgodnie z art. 220 TWE - nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu Traktatu, wydał wiele orzeczeń w sprawach związanych z ochroną interesów finansowych Wspólnoty. Do kontroli i zwalczania nadużyć naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej, na mocy Traktatu, zobowiązane są także państwa członkowskie. Istotne znaczenie dla polityki regionalnej i źródeł jej finansowania mają zasady pomocy publicznej określone w prawie europejskim i polskim. Literatura ekonomiczna i prawo europejskie posługują się tym pojęciem (określanym też mianem Tablica 4. Zestawienie programów funduszy Unii Europejskiej w 2005 r. Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów w 2005 r. pomocy państwowej, ang. state aid), nie precyzując jego znaczenia, choć jest to podstawowa instytucja europejskiego prawa konkurencji. Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej wymieniał różne formy rzeczowe i finansowe pomocy publicznej o charakterze przysporzeń finansowych oraz majątkowych, jak i zmniejszenia ciężarów, zwłaszcza redukcji kosztów (np. dotacje budżetowe, premie eksportowe, dopłaty do oprocentowania kredytów, zwiększenia udziałów i akcji państwa w spółkach, umorzenia należności, konwersje zadłużenia, zwolnienia i ulgi podatkowe, przyspieszona amortyzacja, różne formy operacji kredytowych bądź poręczenia i gwarancje państwa). Według Układu Europejskiego z 16 grudnia 1991 r., ustanawiającego stowarzyszenie Polski ze Wspólnotami Europejskimi, obowiązującego od 1 lutego 1994 r., pomoc publiczna, która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z właściwą realizacją Układu, jeżeli może mieć wpływ na handel Polski z Unią Europejską. W ciągu pierwszych pięciu lat od dnia stowarzyszenia obowiązywały złagodzone rygory wynikające z tego, że obszar Polski traktowany był jako obszar o niskim standardzie lub wysokim bezrobociu, w którym udzielanie pomocy publicznej w celu promowania rozwoju ekonomicznego pozostawało zgodne z regułami wspólnego rynku, a więc było dopuszczalne. Od 1999 r. wyjątek ten stracił swą aktualność (na temat polskich regulacji dotyczących pomocy publicznej por. rozdział III). Pojęcie pomocy publicznej obejmuje podejmowanie przez państwo przedsięwzięć finansowanych z jego zasobów finansowych, wspierających działalność wybranych sektorów gospodarki, jednostek samorządu lokalnego i regionalnego oraz niektórych przedsiębiorstw lub produktów. W zależności od tego, czy dotyczy ona regionów (obszarów terytorialnych), grup przedsiębiorstw lub niektórych sektorów gospodarki, nazywana jest odpowiednio pomocą regionalną, przedmiotową lub sektorową. Podział kategorii pomocy publicznej i zasady jej dopuszczalności określone zostały w kolejnych raportach Komisji Europejskiej o pomocy publicznej w Unii Europejskiej. Wyróżniają one następujące grupy tej pomocy: - w której pomoc ta jest równa wielkości transferowanej sumy pieniężnej (np. dotacje, premie eksportowe stanowiące wydatki budżetowe oraz redukcje ciężarów fiskalnych ponoszonych na rzecz podmiotów publicznych), - obejmująca zwiększenie przez państwo kapitałów własnych spółek poprzez wnoszenie wkładów, czasowe nabycie udziałów lub akcji albo konwersje zadłużenia, - ujmująca operacje kredytowe, np. stosowanie kredytów preferencyjnych, odroczenia płatności lub rozłożenie na raty, 190/231 - zawierająca gwarancje Skarbu Państwa lub innego podmiotu publicznego, w których zakres pomocy jest trudny do oszacowania. W raportach wskazuje się także na dodatkowe cechy charakteryzujące pomoc publiczną: konieczność zaangażowania środków publicznych wykorzystanych za przyzwoleniem państwa, selektywność wspieranych, w tym finansowanych projektów i ścisłe określenie kręgu beneficjentów, okoliczność, w której uzyskanie związanej z nią korzyści ekonomicznej byłoby niemożliwe w toku normalnej działalności na warunkach rynkowych. 3. Polityka regionalna na szczeblu państwa Na szczeblu narodowym polityka regionalna oznacza terytorialnie ukierunkowane działania krajowych władz publicznych, zmierzające do zapewnienia trwałego, zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego poszczególnych regionów kraju, zwłaszcza poprzez wspieranie rozwoju regionów oraz dostosowania strukturalne regionów zacofanych do rozwoju regionów państw członkowskich Unii Europejskiej. Podstawą polityki regionalnej jest zasada stałej odpowiedzialności państwa, jeśli chodzi o wykorzystanie funduszów z UE. Państwo narodowe ma obowiązek tworzenia ram prawnych i finansowych, koordynowania i stałego monitorowania (kontroli i audytu) ich wykorzystania, zgodnie z regułami podziału obowiązków w zakresie zarządzania i kontroli środków finansowych UE, obowiązującymi w Unii Europejskiej (por. tablica 5). W polskim prawie wspieranie rozwoju regionalnego to zespół działań Rady Ministrów na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju województw oparty na jednolitych zasadach dostępu województw do publicznych środków krajowych i publicznych środków wspólnotowych, których przeznaczenie określają priorytety rozwoju regionalnego ustalone w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Polityka regionalna na tym szczeblu podporządkowana jest priorytetom polityki rozwoju całego kraju, określa podstawy, wspiera i harmonizuje sprzeczności celów i działań różnych podmiotów, w tym władz regionalnych, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i spójności gospodarczej oraz integralności terytorialnej kraju. Dlatego też prowadzona powinna być we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi, jednostkami krajowymi i zagranicznymi. Zasady wpierania rozwoju regionalnego w Polsce realizowane były na podstawie ustawy z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Ustawa ta została zastąpiona przez ustawę z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, z wyjątkiem niektórych postanowień, które pozostawały w mocy do czasu przyjęcia sprawozdania końcowego z wykonania planu na rok 2004. Podmiotami tworzącymi na szczeblu centralnym podstawy realizacji tej polityki, koordynującymi działania władz regionalnych w skali kraju, wdrażającymi Tablica 5. Zarządzanie finansowe i kontrola wydatków w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty i Programów Operacyjnych - model uproszczony Źródło: Komisja Europejska i Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 (cyt. wyżej). Rozwinięcie skrótów: EFRR, ESF, FIWR - na s. 318 i n. niniejszej pracy; MRR - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; MRiRW - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. i kontrolującymi są organy władzy i administracji rządowej. Formami tej polityki są w szczególności plany i programy strategiczne oraz akty wykonawcze do ustawy, tworzone przez organy rządowe. Stanowią one podstawę kreowania polityki na szczeblu regionów, nazywanej polityką intraregionalną (wewnątrzregionalną). Jednostki zaangażowane w system wdrażania pomocy strukturalnej Unii Europejskiej kierowanej do obszarów objętych celem nr 1 Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework, w skrócie - NPR/CSF) dla Polski działają jako Instytucje Zarządzające CSF oraz Instytucje Zarządzające Sektorowymi i Regionalnymi Programami Operacyjnymi, Instytucje Płatnicze oraz Kontrolne. Funkcję Instytucji Zarządzającej i koordynującej realizację CSF wykonuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (Minister Gospodarki i Pracy, a od 31 października 2005 r. - Minister Rozwoju 191/231 Regionalnego). Jest on głównym partnerem Komisji Europejskiej w negocjacjach CSF i programów operacyjnych. Do jego obowiązków należy: 1) przygotowanie programu CSF, a następnie jego realizacji; dokonuje tego wraz z Komisją Europejską, 2) koordynacja prac nad przygotowaniem programów operacyjnych albo przygotowaniem i nadzorowaniem realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, 3) przygotowanie, wspólnie z Instytucją Płatniczą, systemu zbierania danych finansowych i rzeczowych, które posłużą do opracowania wskaźników oceny postępów i efektywności wdrażania CSF, 4) przekazywanie, wspólnie z Instytucją Płatniczą, danych na temat postępów wdrażania CSF i programów operacyjnych, 5) prowadzenie sekretariatu Krajowego Komitetu Monitorującego CSF, 6) zapewnienie zgodności z polityką Wspólnoty operacji podejmowanych w ramach CSF, 7) prowadzenie polityki informacyjnej i promocji w zakresie CSF, 8) przygotowanie raportów z wykonania zadań, przesyłanych Komisji Europejskiej i odpowiedzi na jej rekomendacje, 9) podejmowanie, po zatwierdzeniu przez Krajowy Komitet Monitorujący CSF i po uzgodnieniu z Komisją Europejską, decyzji w sprawie zmian i przesunięć środków między priorytetami programów operacyjnych w ramach CSF. Rolę Instytucji Zarządzających i koordynujących poszczególne programy operacyjne, służących realizacji CSF, pełnią właściwi ministrowie. Wspomagają je instytucje pośredniczące w zarządzaniu, którym instytucje zarządzające programem mogą delegować niektóre ze swych zadań (por. tablica 7) związane z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności. Tablica 6. Powiązania NPR z innymi dokumentami strategicznymi - jego miejsce w systemie programowania rozwoju społeczno-gospodarczego. Źródło: Polska - Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006. Dla wszystkich programów operacyjnych utworzone są Komitety sterujące wyborem projektów. Instytucja Zarządzająca programem operacyjnym przewodniczy i zapewnia obsługę jego prac. Dla Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) powołanych powinno być 16 Komitetów, którym przewodniczą marszałkowie województw. W skład Komitetów, zgodnie z zasadą partnerstwa, wchodzą reprezentanci ministerstw biorących udział w realizacji programu, jednostek wdrażających i kontrolujących oraz partnerzy społeczno-gospodarczy. Komitety mają zadanie opiniowania i rekomendowania Instytucji Zarządzającej programem operacyjnym projektów kwalifikujących się do wsparcia z funduszy strukturalnych. Podobne zasady działania i kompetencje obowiązują przy zarządzaniu Funduszem Spójności. System zarządzania finansowego i kontroli środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności działa zgodnie z rozporządzeniami Rady 1260/1999 oraz Komisji Europejskiej 438/2001 z 2 marca 2001 r. (obydwa cyt. wyżej). Instytucją Płatniczą jest Minister Finansów wykonujący swe kompetencje przy pomocy Departamentu Obsługi Instytucji Płatniczej. Do jego zadań w tym zakresie należy: 1) opracowanie wytycznych dotyczących zarządzania finansowego i kontroli środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, 2) obsługa rachunków, na których gromadzone są środki funduszy strukturalnych, 192/231 3) kontrola realizacji zadań w Instytucjach Zarządzających, 4) sprawdzenie wiarygodności dokumentów dotyczących propozycji wydatków, 5) przygotowanie i przekazanie Komisji Europejskiej wniosków o płatności w celu refundacji poniesionych wydatków, 6) przekazanie Komisji Europejskiej do 30 kwietnia rocznej prognozy wydatków dla bieżącego i następnego roku, 7) prowadzenie monitoringu finansowego, informacji statystycznych Zarządzających CSF i Krajowego Komitetu Monitorującego CSF, na potrzeby Instytucji 8) nadzór nad informatyczną bazą danych monitoringu (SIMIK). Zadania kontrolne dla poszczególnych funduszy wykonują również inni ministrowie - właściwi ds. gospodarki oraz rolnictwa i rozwoju wsi. Za zlecanie realizacji projektu inwestycyjnego lub wykonania usługi końcowemu odbiorcy bądź też bezpośrednio udzielenie odbiorcom pomocy w formie płatności odpowiedzialne są Instytucje Wdrażające. Określone są one odrębnie dla każdego programu operacyjnego. Mogą też same być ostatecznymi odbiorcami pomocy. Przyjmują one wnioski aplikacyjne, dokonują formalnej ich kontroli z wyznaczeniami programu operacyjnego i umowy finansowej, przedkładają wnioski o płatność (zestawienia wydatków) do Instytucji Zarządzającej programem operacyjnym, monitorują wdrażanie projektów, dokonują oceny ich wykonania i wykrywają nieprawidłowości, o których informują Instytucję Zarządzającą programem operacyjnym, a także prowadzą działalność informacyjną oraz przez 3 lata przechowują dokumentację związaną z realizacją projektu. Ostatecznym beneficjentem pomocy są jednostki (osoby fizyczne i prawne) realizujące projekty zgodnie z zaleceniami decyzji i umów o dofinansowanie projektu i zasad wspólnotowych, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i krajowych, zlecające realizację wykonawcy oraz monitorujące wdrażanie projektu dla Instytucji Zarządzającej programem operacyjnym. Kontrola skuteczności zastosowanych systemów zarządzania i kontroli przy realizacji zadań współfinansowanych ze środków wspólnotowych oraz kontrola 5% wydatków danych Instytucji należy do urzędów kontroli skarbowej i Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej; wykonują ją z udziałem jednostek monitorująco-kontrolnych. Na podstawie przeprowadzonej kontroli Generalny Inspektor może wydać także poświadczenie zamknięcia pomocy. Wspieranie rozwoju regionalnego przez władze centralne wykonywane jest na podstawie średniookresowego dokumentu planistycznego określającego uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez państwo oraz koordynacji polityki sektorowej w województwach, Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego - uchwały Rady Ministrów, określającej: - diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województw; - priorytety operacyjne rozwoju regionalnego; okres obowiązywania strategii; - szacunkowe wydatki z publicznych środków krajowych, publicznych środków wspólnotowych i środków prywatnych; - system realizacji polityki regionalnej. Ma ona na celu optymalne wykorzystanie zróżnicowanych predyspozycji rozwojowych różnych obszarów dla kształtowania wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego kraju. W strategii odzwierciedlone są globalne akty wyboru decyzje określające długofalowe cele oraz kierunki działania, a także alokacja zasobów powodujących istotne zmiany strukturalne. Cele proponowane są na podstawie wielostronnej diagnozy stanu różnorodnych dziedzin życia społecznogospodarczego kraju, oceny możliwości, zasobów, określenia słabych i mocnych stron kraju, jak i poszczególnych regionów oraz proponowanych projektów. Mimo że strategia wyrażona jest w jednym, uchwalonym przez organy władzy publicznej dokumencie, planowanie strategiczne jest procesem ciągłym, aktualizowanym, dostosowanym do zmieniających się warunków zewnętrznych i wewnętrznych. 193/231 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-2006 uchwalona przez Radę Ministrów w dniu 28 grudnia 2000 r. zachowuje moc do końca 2006 roku. Strategia rozwoju regionalnego ma na celu rozwój poszczególnych obszarów kraju, poprawę jakości i warunków życia mieszkańców oraz poziomu zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych, stwarzanie warunków do podnoszenia konkurencyjności wspólnot samorządowych, wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju poszczególnych obszarów kraju oraz szans obywateli państwa bez względu na miejsce zamieszkania, a także zmniejszanie zacofania obszarów słabo rozwiniętych i mających najmniej korzystne warunki rozwoju. Strategia rozwoju regionalnego powinna być zharmonizowana z prognozami i programami ogólnokrajowymi. Strategia powinna uwzględniać w szczególności długofalową strategię rozwoju regionalnego kraju, przygotowaną w trybie prac nad strategią rozwoju społecznego i gospodarczego kraju na 25 lat (aktualizowaną co 5 lat) oraz koncepcję polityki przestrzennego zagospodarowania kraju i plany zagospodarowania przestrzennego województw, programy rządowe dotyczące poszczególnych dziedzin lub zagadnień, opracowane i zatwierdzone w trybie określonym w innych ustawach, zobowiązania międzynarodowe, a także inne zatwierdzone programy rządowe; opracowując strategię rozwoju regionalnego całego kraju, bierze się pod uwagę strategie rozwoju województw, opracowane i uchwalone przez sejmiki województw. W Polsce polityka regionalna znalazła istotne miejsce już w programie rządowym „Strategia dla Polski” w latach 1994-1995. W 1995 r. opracowano podstawowe założenia polityki regionalnej o nazwie „Zasady polityki regionalnej państwa”. W 1999 r. podjęte zostały prace nad przygotowaniem Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2000-2006 (NSRR) oraz „Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju na lata 2000-2002”. W NSRR proponowano identyfikację problemów rozwojowych oraz wskazanie celów (zadań) do realizacji. Ogólne cele nazywane były „misją”, cele niższego rzędu to „priorytety”, w ramach których wyodrębniono „cele strategiczne”, a następnie wyróżniono „cele operacyjne”. Jako priorytety „Strategii” zaproponowane zostały: infrastruktura, baza ekonomiczna, zasoby ludzkie, obszary problemowe, współpraca międzynarodowa. Najdłuższy horyzont czasowy obejmuje dokument „Polska 2025 - Długookresowa Strategia Trwałego i Zrównoważonego Rozwoju”. Celem nadrzędnym tej prognozy jest osiągnięcie poziomu życia w Polsce porównywalnego ze średnią w Unii Europejskiej; główne wyzwania i największa szansa to przechodzenie do „społeczeństwa wiedzy i gospodarki opartej na wiedzy”; środkiem realizacji celów jest zwiększenie nakładów na edukację i naukę. Kierunek działań dostosowawczych prawa polskiego do prawa Wspólnot Europejskich oraz harmonogram wdrażania programów wspólnotowych w latach 1998-2002 wyrażony został z kolei w „Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa” (NPPC). Przewiduje on m.in. - istotne w polityce regionalnej - stworzenie zgodnych z przepisami wspólnotowymi przejrzystych procedur monitorowania pomocy publicznej oraz przestrzegania zasad polityki antymonopolowej i wzmocnienie instytucji działających w tym obszarze. Dokumentem określającym strategię społeczno-gospodarczą Polski, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego oraz sposoby ich osiągania w okresie planu w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej, jest Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 (NPR) przygotowany przez Ministra do Spraw Rozwoju Regionalnego i wprowadzony w formie rozporządzenia Rady Ministrów z 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, wydanego na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. NPR został opracowany na podstawie wymienionego rozporządzenia Rady 1260 z 21 czerwca 1999 r. (1260/99/WE). Plan ten przedstawia diagnozę sytuacji społeczno-ekonomiczną Polski i jej regionów, określa cele i środki mające przyczynić się do osiągnięcia spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej z krajami i regionami Wspólnoty, szacuje spodziewane efekty planowanych interwencji i wpływ na przebieg procesów rozwojowych, wskazuje kierunki i wielkość planowanego zaangażowania środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz środków krajowych, a także określa wieloletnie limity środków na realizację kontaktów wojewódzkich (por. niżej). Środki finansowe dzielone są między prognozy sektora oraz 16 programów regionalnych. Projekt NPR na lata 2007-2013 w wersji wstępnej został przyjęty przez rząd na początku 2005 roku. Narodowy Plan Rozwoju służy programowaniu działań o charakterze rozwojowym, zgodnie z ustawą o NPR określonych w sektorowych programach operacyjnych (SPO) i w „Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego” (ZPORR), strategii wykorzystania Funduszu Spójności. Stanowi zarazem podstawę przygotowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty (wymieniony wyżej jako skrót ang. CSF) dla Polski; jest to dokument pozwalający na określenie kierunków i wysokości wsparcia z funduszy strukturalnych na realizację zamierzeń rozwojowych oraz interwencji z Funduszu Spójności. Na podstawie NPR została zaakceptowana wielkość wsparcia dla Polski z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, z tym że ich środki programowane są w latach 2004-2006, a wydawane w latach 194/231 późniejszych. Proporcje podziału środków na poszczególne rodzaje dziedzin i struktura wydatków w tych latach przedstawiają się następująco: 70% infrastruktura, 20% kapitał ludzki, 10% sektor przedsiębiorstw. Podział środków finansowych, w ramach polityki regionalnej, na poszczególne fundusze strukturalne i programy (w obowiązującej Perspektywie Finansowej, w cenach z 2004 r.) prezentuje tablica 7. Następnie, po akceptacji Komisji, państwa przygotowują uzupełnienia do programów, ujmują wydatki i rozchody w budżecie państwa na dany rok oraz podejmują konkretne działania operacyjne. Na kolejne lata budżetowe wielkości środków z funduszy UE dla Polski konkretyzuje ustawa budżetowa. Celem strategicznym NPR jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym. Realizacja tego celu ma odbywać się poprzez cele szczegółowe: wspomaganie osiągnięcia i utrzymania wysokiego wzrostu PKB (DNB), zwiększenie poziomu zatrudnienia i wykształcenia, włączenie Polski do europejskiej sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej, intensyfikacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej, technologii oraz wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych. Tablica 7. Podział środków finansowych na Fundusze i Programy Operacyjne w latach 2004-2006 (ceny z 2004 r. w mln euro) Źródło: Ministerstwo Gospodarki, 2004; skróty nazw programów według tablicy 5. Osiągnięcie ich ma być zapewnione w drodze programów operacyjnych, regionalnych prognoz operacyjnych, strategii wykonywania Funduszu Spójności i projektów, których wykonanie wspomagają środki finansowe funduszy europejskich i krajowych. Równolegle opracowane są strategie sektorowe: - wzrost konkurencyjności gospodarki, - narodowa strategia zatrudnienia i zasobów ludzkich, - narodowa strategia rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich, - narodowa strategia rybołówstwa, - narodowa strategia ochrony środowiska, - narodowa strategia rozwoju transportu. Dokumenty te dotyczą obecnie lat 2000-2006. Strategia rozwoju regionalnego i NPR konkretyzowane są też poprzez bardziej szczegółowy dokument, określony mianem programu wsparcia. Opracowywał go minister do spraw rozwoju regionalnego i przedkładał Radzie Ministrów do 31 października roku poprzedzającego pierwszy rok obowiązywania programu. Pierwszy program wsparcia przedstawiony został Radzie Ministrów do 31 listopada 2000 r.. Rada Ministrów zatwierdziła go w formie rozporządzenia z 28 grudnia 2000 r.. Obowiązywał on jako program wieloletni na lata 2001-2003. Program wsparcia miał nie tylko charakter rzeczowy, określając w załączniku do rozporządzenia zadania nim objęte do realizacji, kryteria wyodrębnienia obszarów wsparcia, zakres, tryb i warunki wspierania przez państwo programów wojewódzkich, ale i finansowy, przedstawiając wydatki na te cele, które powinny być ujęte w kolejnych budżetach państwa. Program ten określał szczegółowe zestawienie źródeł finansowania realizowanych zadań, wyodrębniając źródła finansowania: budżetu państwa, w tym nakładów planowanych z części budżetu, którym dysponują minister do spraw rozwoju regionalnego oraz ministrowie właściwi, realizujący swoje zadania, budżetów gmin, powiatów i województw oraz inne źródła (np. zagraniczne środki finansowe, środki inwestorów prywatnych). 195/231 Celem generalnym programu wsparcia na lata 2001-2003, określonym w rozporządzeniu, było: „[...] wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz poszczególnych jego obszarów dla wzmocnienia konkurencyjności, wzrostu poziomu życia i spójności społecznej, gospodarczej oraz przestrzennej, zarówno w relacjach wewnętrznych, jak i z państwami i regionami Wspólnoty Europejskiej” (§ 3). Na 2004 r. cel pozostał ten sam, ale obszary - skonkretyzowane zostały do skali województwa; obszarami zaś wsparcia ustanowiono podregiony wchodzące w skład województw NTS 3. Cel realizowany był poprzez priorytety oraz działania wynikające z programów wojewódzkich, które uzyskały wsparcie Rady Ministrów, kontraktów wojewódzkich (zawartych w 2001 r. i zmienionych w 2002 r. i w 2003 r. - w pierwszym programie oraz na 2004 r.), określone w „Strategii” oraz zdefiniowane w programie wsparcia. Na 2004 r. zostały ustalone dwa priorytety: I - rozbudowa i modernizacja infrastruktury technicznej oraz społecznej w regionie oraz II - pobudzanie inicjatyw gospodarczych i społecznych służących podnoszeniu jakości życia mieszkańców regionu. Środki finansowe podzielono między poszczególne województwa i ich programy w następujący sposób: 80% między województwa, proporcjonalnie do liczby mieszkańców, 10% proporcjonalnie do liczby mieszkańców województwa, w których poziom PKB na mieszkańca jest niższy niż 80% poziomu średniego, 10% proporcjonalnie do liczby mieszkańców w powiatach, w których stopa bezrobocia przekracza w każdym z ostatnich lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia. Należy zauważyć, że kompetencje dotyczące projektowania wydatków budżetowych w ramach programu wsparcia przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego pokrywały się z kompetencjami ministra właściwego do spraw budżetu - Ministra Finansów. Można uznać, że ostatecznie jednak decyzje co do wielkości środków i ich proporcji podejmowała Rada Ministrów, uchwalając program, a także Sejm w formie odpowiednich przepisów w ustawie budżetowej. Program wsparcia z zasady był programem wieloletnim, wobec czego dotyczyły go przepisy regulujące zagadnienia programów wieloletnich, określone w ustawie o finansach publicznych. Jednym z zamkniętego katalogu kilku celów wymienionych w ustawie dla programu wieloletniego było wspieranie rozwoju regionalnego. Cel ten powinien zostać wskazany w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej, wraz z określeniem nazwy programu, podmiotu realizującego go lub koordynującego wykonywanie, konkretnych zadań, limitu wydatków na rok budżetowy oraz na dwa kolejne lata, jak i łącznie na okres realizacji programu, z uwzględnieniem źródła (podmiotu finansującego z budżetu państwa). Odpowiednio wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi powinny zostać uwzględnione w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Plan jest uwzględniany przy opracowywaniu projektu budżetu państwa w kolejnych latach obowiązywania Planu. Limity wieloletnich zobowiązań oraz wydatków w pierwszym roku i w kolejnych latach obowiązywania Planu są ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej. Limit wydatków na rok budżetowy, stanowiący kolejny rok obowiązywania Planu, może być korygowany po uwzględnieniu analizy stopnia wykorzystania środków finansowych i wyników kontroli. Ubiegający się o dofinansowanie ze środków publicznych Wspólnoty projektów w ramach programów składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa. Dofinansowanie polegające na zwrocie części poniesionych wydatków lub wypłacie premii przyznaje instytucja zarządzająca lub działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca po uzyskaniu rekomendacji komitetu sterującego. Warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Projekt współfinansowany może być również z publicznych środków krajowych. Wysokość tych środków finansowych uzależniona jest od skali i nasilenia problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych - określonych w szczególności w oparciu o poziom produktu krajowego brutto, poziom i struktury bezrobocia, poziom wykształcenia oraz strukturę zatrudnienia, wpływu na możliwość realizacji celów i priorytetów operacyjnych Planu, mierzonego spójnością założeń projektu z celami i priorytetami operacyjnymi Planu - oraz możliwości realizacji projektu przez beneficjenta, określonych w oparciu o możliwości wniesienia wkładu własnego. Beneficjent może uzyskać dofinansowanie z publicznych krajowych środków budżetu państwa, jeżeli przewidują to odpowiednie prognozy wieloletnie. Przyznanie środków z budżetu państwa na uzupełnienie wkładu własnego jest dokonywane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. Polskie prawo pierwotnie określało podstawowe zasady, formy i procedury umożliwiające wykorzystanie środków Unii Europejskiej w ustawie o finansach publicznych oraz granice interwencji państwa i innych podmiotów publicznych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowania 196/231 pomocy publicznej dla przedsiębiorców z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Dla potrzeb planowania budżetowego, rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej wydatków i rozchodów publicznych finansujących i współfinansujących cele i zadania z funduszy budżetu Unii Europejskiej wdrażany jest system specjalnej klasyfikacji budżetowej przewidzianej w rozporządzeniu Komisji Europejskiej z 2 marca 2001 r., umożliwiający harmonizację i zachowanie jednolitości w ramach systemu budżetowego Unii Europejskiej. Poszczególne dziedziny objęte celem nr 1 polityki regionalnej (tzw. obszary interwencji funduszy) ewidencjonowane i klasyfikowane są - zgodnie z następującym schematem - według dziedziny interwencji, które dzielą się na - kategorie i podkategorie interwencji, a te z kolei rozpadają się na - kody interwencji wydatków, a następnie na - rodzaje wydatków finansujących projekty i zadania bądź poszczególne jednostki. Dziedziny interwencji to m.in. sektor produkcyjny, zasoby ludzkie, infrastruktura podstawowa. Kategorie interwencji to np. rolnictwo, które obejmuje podkategorie: inwestycje w gospodarstwach rolnych, rozpoczynanie działalności przez młodych rolników, specjalistyczne szkolenia zawodowe w dziedzinie rolnictwa oraz polepszanie przetwarzania i marketingu produktów rolnych. Inne dziedziny interwencji to leśnictwo, rybołówstwo, turystyka, badania, rozwój technologiczny i działania innowacyjne (badania i rozwój), planowanie przestrzenne i odbudowa, infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia, działania na rzecz kobiet na rynku pracy itd. Kody interwencji funduszy zawierają: wydatki finansujące projekty, wydatki przekazywane innym jednostkom sektora finansów publicznych (transfery), wydatki na współfinansowanie projektów ze środków UE oraz takie same wydatki ze środków przedakcesyjnych. Klasyfikacja ta powinna być wprowadzona w drodze rozporządzenia Ministra Finansów. Polska ustawa o finansach publicznych dla środków pochodzących z Unii Europejskiej i ich rozliczeń w kraju przewiduje identyczne zasady jak dla dotacji z budżetu państwa. Na takich samych zasadach dokonywane jest rozliczenie krajowych środków publicznych współfinansujących programy i projekty realizowane ze środków UE. Wydatków na te cele można dokonywać po podpisaniu memorandów finansowych z dawcą środków (memorandum to szczególny rodzaj umowy finansowej). Środki z UE wykazuje się w ustawie budżetowej w postaci załącznika zawierającego zestawienie tych programów i projektów, z podziałem na okresy realizacji i źródła pochodzenia. Wieloletnie programy i projekty realizowane ze środków UE powinny być ustanawiane przez Radę Ministrów i wykazywane w załączniku do ustawy budżetowej. Wydatki pokrywane z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i przedakcesyjnych oraz środki z budżetu państwa przeznaczane na ich współfinansowanie mogą być przeznaczone na określony cel i wydatkowane w określonym czasie, a przy nieprawidłowym ich wykorzystaniu obowiązuje ich zwrot. Szczególne zasady wykorzystania i rozliczenia tych wydatków może modyfikować memorandum finansowe. Nadzór nad wykonawcami programów oraz dysponentami środków należy do Ministra Finansów. Nieprawidłowe wykorzystanie środków uniemożliwia ubieganie się o nie przez kolejne trzy lata, chyba że obowiązek ich przyznania wynika z konkretnej umowy z dawcą funduszy. Jeżeli środki te zostaną wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania procedur lub nienależnie (np. w zbyt dużej wysokości), beneficjent powinien je zwrócić wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. 4. Polityka regionalna jednostek samorządu terytorialnego Na szczeblu regionalnym polskie jednostki samorządu terytorialnego wpisują się w ideę regionalizacji europejskiej. Zadania o znaczeniu regionalnym wykonywane są przede wszystkim przez województwa samorządowe, choć niektóre określone prawem uprawnienia mogą być wykonywane również przez powiatowe i gminne jednostki samorządu lokalnego. Ustawa o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 r. definiuje wojewódzką jednostkę samorządu terytorialnego jako regionalną wspólnotę samorządową. Celem samorządu województwa jest kreowanie rozwoju regionu oraz wykonywanie zadań publicznych o charakterze i zasięgu regionalnym. Polityka rozwoju regionalnego prowadzona przez województwo samorządowe ma na celu: • tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynków pracy, • utrzymanie i rozbudowę infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, 197/231 • pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, • wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia, • racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, • wspieranie nauki i jej współpracy ze sferą gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji, • wspieranie rozwoju kultury i ochronę dziedzictwa narodowego, • promocję województwa. Samorząd województwa określa strategię rozwoju sformułowane w ustawie zadania, w szczególności: województwa uwzględniającą ogólnie • pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości w sferze narodowej, obywatelskiej i kulturowej, • pobudzanie aktywności gospodarczej, • podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, • zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń. W pracach nad strategią rozwoju regionu wykorzystywana jest metoda analityczna zwana SWOT (skrót od określeń: strengths, weaknesses, opportunities oraz threats). Opiera się ona na analizie silnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń wewnętrznego potencjału oraz uwarunkowań zewnętrznych regionu. Strategia rozwoju województwa realizowana jest poprzez programy wojewódzkie. Program konkretyzuje wyznaczone cele, określając także podmioty odpowiedzialne za ich realizację, formy prawne tej realizacji, źródła finansowania, harmonogram wydatkowania środków oraz sposób kontroli i oceny wykonania. Cele te tworzą określoną hierarchię - w ramach celów strategicznych określane są cele operacyjne, na ich podstawie programy operacyjne, a następnie konkretne projekty zadań. Strategię i wieloletnie programy uchwala sejmik województwa, stanowiąc w tym względzie prawo miejscowe. Przy formułowaniu i realizacji strategii rozwoju województwa samorząd współpracuje z administracją państwową oraz jednostkami samorządu terytorialnego z obszaru województwa, z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, z organizacjami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowobadawczymi, organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Są to również podmioty, które ustawa nazywa „partnerami społecznymi i gospodarczymi”, przy czym rozumie przez to: przedsiębiorców i pracodawców oraz ich organizacje, związki zawodowe, organizacje pozarządowe i instytucje naukowe, których zakres działania obejmuje sprawy rozwoju regionalnego. W celu wyłonienia przedstawicielstwa tych partnerów Minister Rozwoju Regionalnego ogłasza informację o przystąpieniu do procedury ich wyłaniania. Odpowiednie części programów i planów regionalnych powinny być koordynowane z polityką i dokumentami programowymi władz lokalnych gmin i powiatów, w szczególności z ich lokalnymi programami rozwoju oraz wieloletnimi programami inwestycyjnymi, ujmowanymi w wykazach stanowiących załącznik do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Zadania wyznaczone w Narodowym Planie Rozwoju, strategii rozwoju województwa i programach wojewódzkich powinny być określone szczegółowo co do zakresu, trybu i warunków realizacji w kontrakcie (zwanym kontraktem wojewódzkim) zawartym między Radą Ministrów reprezentowaną przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego i samorządem województwa reprezentowanym przez marszałka województwa. Jest to forma organizacyjno-prawna właściwa dla prawa cywilnego i handlowego, przeniesiona do prawa publicznego w cytowanej wyżej ustawie o Narodowym Planie Rozwoju. Kontrakt ten ma formę dwustronnie zobowiązującej, szczególnej umowy 198/231 publicznoprawnej. W odróżnieniu jednak do klasycznych umów cywilnoprawnych, których zawarcie jest skutkiem wyrażenia zgodnej woli równorzędnych podmiotów, ustawa zawiera ograniczenia zasady swobody umów. Dotyczy to wyboru partnera, podjęcia negocjacji (rokowań), zawierania i kształtowania treści oraz formy kontraktu. Stroną negocjującą stosunek kontraktu i zawierającą go jest z jednej strony minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, z drugiej - marszałek województwa. Po zawarciu kontraktu zatwierdza go sejmik województwa oraz Rada Ministrów. Kontrakt powinien w szczególności określać podmioty kontraktu, prawa i obowiązki stron, zadania nim objęte, okres jego obowiązywania, tryb i harmonogram wykonania zadań, źródła jego finansowania, wielkość nakładów, w tym sposób i terminy rozliczeń finansowych oraz zasady oceny i sposób kontroli finansowej tego wykonania, zakres i tryb sprawozdawczości, postępowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości w wykonaniu lub finansowaniu działań, a także tryb rozwiązywania sporów i zaspokajania roszczeń przez strony kontraktu. Kontrakt zawiera się na okres zgodny z okresem obowiązywania Narodowego Planu Rozwoju. Realizacja NPR jest finansowana w szczególności z: publicznych środków krajowych i środków wspólnotowych, środków pochodzących z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, środków publicznych o charakterze bezzwrotnym pochodzących z innych międzynarodowych instytucji finansowych, jak i środków prywatnych. Na realizację kontraktów wojewódzkich środki finansowe z budżetu państwa określane są w części 83 - „Rezerwa celowa” budżetu państwa. Odpowiednie środki finansowe przeznaczają jednostki samorządowe. Zadania, które mogą być określone w kontraktach, szczegółowo limituje ustawa - Narodowy Plan Rozwoju. Natomiast NPR powinien być uwzględniony przy opracowaniu projektu budżetu państwa w kolejnych latach obowiązywania NPR, ze względu na limity wieloletnich zobowiązań oraz wydatków związanych z realizacją Planu. Wysokość wkładu krajowych publicznych środków finansowych na realizację projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych, współfinansowanych z publicznych środków wspólnotowych, może być zróżnicowana w zależności od: skali i nasilenia problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych określonych w szczególności w oparciu o poziom produktu krajowego brutto, poziom i strukturę bezrobocia, poziom wykształcenia oraz strukturę zatrudnienia; wpływu na możliwość realizacji celów i priorytetów operacyjnych Planu, mierzonego spójnością założeń projektu z celami i priorytetami operacyjnymi Planu; możliwości realizacji projektu przez beneficjenta, określonych w oparciu o możliwości wniesienia wkładu własnego. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa w drodze rozporządzenia, wzór kontraktu wojewódzkiego oraz wzór wniosku zarządu województwa o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego. Do wniosku zarząd województwa załącza programy operacyjne, informacje o przewidywanych wydatkach na programy, informacje o planowanych wydatkach na realizację inwestycji wieloletnich na terenie województwa w okresie obowiązywania Planu oraz strategię rozwoju województwa i odpowiednie programy wojewódzkie oraz oceny skuteczności i efektywności realizacji kontraktu. Ocena ta obejmuje analizę mocnych i słabych stron państwa, regionu lub sektora, w tym w szczególności ocenę sytuacji społeczno-gospodarczej, sytuacji na krajowym rynku pracy z uwzględnieniem szans zawodowych kobiet i mężczyzn, ocenę stanu środowiska naturalnego wraz z rozwiązaniami zapewniającymi zgodność z krajową i wspólnotową polityką w tym zakresie. Oceny dokonuje się również w połowie okresu realizacji kontraktu. Obejmuje ona efektywność wykorzystania środków, skuteczność w zakresie osiągania założonych celów, oddziaływanie na sytuację społeczno-gospodarczą, w tym na zatrudnienie, funkcjonowanie systemu realizacji. Wyniki oceny są podstawą do proponowania zmian w Planie i programach. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w przypadku NPR, a instytucje zarządzające w przypadku programów finansowych z publicznych środków krajowych zapewniają przeprowadzenie pełnej oceny po zakończeniu ich realizacji. Wniosek o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego składa się po zatwierdzeniu NPR przez Radę Ministrów. Treść uzupełniających wniosków zarządu województwa na konkretny rok określa ponadto rozporządzenie wykonawcze. Odpowiednio - gminna lub powiatowa jednostka samorządu terytorialnego ubiegająca się o umieszczenie swego zadania w kontrakcie wojewódzkim zobowiązana jest do złożenia wniosku do samorządu województwa. Za pośrednictwem jednostek samorządu terytorialnego o środki na zadania uwzględnione w kontrakcie mogą się ubiegać też inne podmioty uprawnione - wykonujące zadania objęte kontraktem. 199/231 Działania z zakresu rozwoju regionalnego, nieujęte w kontrakcie, mogą być finansowane z dotacji celowych z budżetu państwa w przypadkach realizacji i programów interwencyjnych tworzonych i realizowanych w razie klęsk żywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w szczególności na rynku pracy i w gospodarce, programów pilotażowych testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego oraz programów doradczych i informacyjnych. Środki finansowe z budżetu państwa, w formie dotacji celowych na zadania bieżące lub inwestycyjne, przekazywane są na warunkach określonych w ustawie o finansach publicznych (por. szerzej rozdział IV niniejszego opracowania). Dotacje budżetowe dla jednostek samorządu terytorialnego przekazuje minister właściwy do spraw finansów publicznych za pośrednictwem wojewodów, w terminach i na zasadach określonych w kontrakcie. Ustalenie w kontrakcie wojewódzkim dofinansowania zadania stanowi podstawę roszczeń i zobowiązań uprawnionych, brak zaś kwot dotacji we właściwych terminach oznacza konieczność płatności odsetek w wysokości ustalonej w kontrakcie lub ustawie. Podmioty otrzymujące środki na finansowanie lub dofinansowanie zadań ujętych w kontrakcie (np. gminy lub powiaty) powinny ponadto doprowadzić do zawarcia odpowiedniej umowy z organem dysponującym środkami budżetu państwa i funduszy „pomocowych” (wojewodą). Otrzymanie dofinansowania na zasadach określonych w kontrakcie nie wyklucza innych form finansowania zadań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego województwa. Wynikać one mogą z ratyfikowanych umów międzynarodowych i odrębnych przepisów. W szczególności odmienne regulacje wprowadza ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (obie ustawy cytowane wyżej). Środki finansowe w formie pomocy publicznej mogą mianowicie finansować bezpośrednio działalność przedsiębiorców podejmowaną dla pobudzenia długotrwałego rozwoju. Ustawa dotyczy pomocy, której wartość w ciągu trzech lat przekracza równowartość 100 tys. euro. Udzielana jest w różnych wymienionych wyżej formach prawnych, w szczególności dotacji, ulg podatkowych, ulgowych kredytów i pożyczek czy gwarancji i poręczeń. Pomoc regionalna tego rodzaju dopuszczalna jest dla wytypowanych przez Radę Ministrów obszarów; określone zostają także dla nich maksymalne wielkości przysporzeń na podstawie zobiektywizowanych kategorii ekonomicznych i społecznych. Jest ona udzielana, jeżeli stanowi element polityki regionalnej, jest zróżnicowana co do form, wielkości oraz okresu stosowania w zależności od rodzaju i skali problemów występujących w kategoriach kosztów inwestycji lub utworzonych nowych miejsc pracy, z uwzględnieniem przewidywanego lub faktycznego udziału poszczególnych sektorów gospodarczych w przyznawanej pomocy. Warunki dopuszczalności, zasady udzielania tej pomocy, jej formy oraz nadzór nad jej udzielaniem określone zostały w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Z dotacji budżetowych mogą być ponadto finansowane zadania nieujęte w programach wojewódzkich, objęte innymi zasadami wspierania przez państwo zadań regionalnych. Są nimi na przykład zadania mające na celu zmniejszenie negatywnych skutków bezrobocia, utrzymania lub tworzenia miejsc pracy oraz wsparcia przebiegu restrukturyzacji podmiotów objętych programami restrukturyzacyjnymi przyjętymi przez Radę Ministrów. Środki na te cele uruchamiane są z rezerwy celowej budżetu państwa do podziału między województwa. W procesie wspierania rozwoju regionalnego biorą udział różne podmioty. Większość z nich funkcjonuje na szczeblu centralnym. Przedstawiciele administracji samorządowej uczestniczą w ich pracach na zasadzie kolegialności. Poza istotnym przedstawicielem centralnej administracji rządowej, wprowadzonym przez ustawę - Narodowy Plan Rozwoju, jakim jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, utworzono komitety sterujące i Komitet Monitorujący Plan, będące organem opiniodawczo-doradczym w zakresie rozwoju regionalnego i jego wsparcia przy Prezesie Rady Ministrów i ministrach, składające się z licznych członków, reprezentujących stronę rządową i samorządową. Szczególnym organem jest także Komitet Monitorujący Narodowy Plan Rozwoju, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, w skład którego wchodzą przedstawiciele resortów i urzędów centralnych, biorących udział we wdrażaniu Planu, przewodniczący Konwentu Marszałków Województw oraz Konwentu Wojewodów, a na zasadzie obserwatorów przedstawiciele Wspólnoty Europejskiej. Do zadań Komitetu należy monitorowanie wdrażania Planu, ocena efektywności i skuteczności realizacji podejmowanych działań, ich zgodności z celem i priorytetami Planu, a także zatwierdzanie przed przedłożeniem Radzie Ministrów - informacji z wykonania Planu. W celu zwiększenia własnych środków (wkładów) umożliwiających zarówno współfinansowanie projektów z środków unijnych i lepsze ich wykorzystywanie, jak i szerszą dostępność kredytu bankowego oraz możliwość pozyskiwania środków z emisji obligacji na realizację tych projektów utworzono w Polsce kilka szczególnych rozwiązań instytucjonalno-prawnych. Są to instrumenty prawnofinansowe wspomagające przez państwo absorpcję środków unijnych przez beneficjentów tych 200/231 środków. Powinny one umożliwić bądź ułatwić ich wykorzystanie, zwłaszcza przez jednostki samorządu terytorialnego. Aby aktywnie uczestniczyć w realizacji zadań pokrywanych częściowo z funduszy unijnych, jednostki te powinny wygospodarować odpowiednią pulę środków finansowych. Ponieważ dochody własne są ograniczone i na ogół pokrywają głównie stałe potrzeby bieżące, a tylko w niewielkiej stosunkowo wysokości zadania inwestycyjne, niezbędne jest korzystanie w szerszej mierze ze środków zwrotnych. Państwo próbuje więc stworzyć warunki prawne i organizacyjne do szerszego wykorzystania środków publicznych ze sfery przychodów. Nowe rozwiązania prawne wprowadzają szczególne ułatwienia i liberalizację przepisów i stosowane są poprzez następujące rozwiązania prawne: 1) liberalizację zakazu przekroczenia limitów zadłużenia przewidzianych w ustawie o finansach publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, 2) możliwość zastosowania instytucji prefinansowania, jako nowej formy rozchodu budżetowego. W celu zwiększenia możliwości zaciągnięcia pożyczek i kredytów na współfinansowanie zostały utworzone specjalne fundusze, których działalność ma spowodować swego rodzaju efekt mnożnikowy dla absorpcji funduszy z UE. Fundusze funkcjonują przy Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) i wprowadzają je odrębne ustawy: 3) ustawa z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK), 4) ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Poręczeń Unijnych (FPU). Ad 1) Do kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z przyrzeczonymi środkami w umowie z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi oraz Funduszem Spójności, a także emitowanych w tym celu papierów wartościowych nie stosuje się limitu wynoszącego 60% kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego do wykonanych dochodów. Jednakże w przypadku gdy środki finansowe nie zostaną przekazane lub nastąpi ich zwrot, jednostki te nie mogą zaciągać pożyczek itp. do czasu obniżenia wymienionego progu 60%. Ad 2) Jednostki sektora finansów publicznych realizujące projekty współfinansowane ze środków unijnych mogą otrzymywać przejściowo z budżetu państwa środki na prefinansowanie tych projektów (por. także rozdział II). Środki te udostępniane są w formie oprocentowanych pożyczek (państwowe jednostki budżetowe oraz agencje i agencje płatnicze otrzymują nieoprocentowane pożyczki). Zwrot pożyczki na prefinansowanie następuje po otrzymaniu środków z budżetu unijnego. Pożyczka wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 7 dni od stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania pożyczki. W przypadku niedokonania zwrotu Minister Finansów może potrącić ją wraz z odsetkami od należnych jednostce samorządowej transferów z budżetu państwa. Wykorzystanie pożyczki niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo do otrzymania środków na współfinansowanie programów i projektów oraz prefinansowanie przez okres 3 lat. Ad 3) Na podstawie ustawy o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (FRIK) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 4 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania kredytów preferencyjnych ze środków FRIK utworzony został przy BGK specjalny fundusz dla sfinansowania przez gminy i ich związki finansowania kosztów przygotowania projektów inwestycji komunalnych. Z funduszu tego udzielany jest kredyt finansujący studia wykonalności inwestycji, analizę kosztów i korzyści oraz inną dokumentację projektową niezbędną do przygotowania realizacji inwestycji. Kwota kredytu nie może przekroczyć 500 tys. zł; udział własny kosztów stanowi nie mniej niż 20% wartości przedsięwzięcia, a okres kredytowania nie może przekroczyć 36 miesięcy. Kredyt jest oprocentowany w wysokości 0,5% stopy redyskontowej (weksli przyjmowanych do redyskonta przez NBP). Ad 4) Aby zmniejszyć ryzyko bankowe podczas prefinansowania z budżetu i współfinansowania przez Unię Europejską ze środków FPU na podstawie ustawy o Funduszu Poręczeń Unijnych, BGK może kredytobiorcy (emitentowi obligacji) udzielać poręczeń lub gwarancji spłaty kredytów, pożyczek oraz wykonania zobowiązań wynikających z emisji obligacji. FPU jest wyodrębnionym planem finansowym w BGK, nie ma osobowości prawnej, a jego środki nie są środkami publicznymi. Pochodzą one z oprocentowania rezerwy obowiązkowej NBP i innych środków lokowanych w bezpieczne instrumenty finansowe. Jednostkowe gwarancje lub poręczenia nie mogą przekroczyć 5 mln euro oraz 80% kwoty kredytu lub 60% - w przypadku wkładu własnego. Środki gwarancji i poręczenia wygasają w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem. W celu opiniowania zasad udzielania 201/231 poręczeń i gwarancji, projektów planów Funduszu, sprawozdań, regulaminów, wniosków o ustanowienie gwarancji i umorzenie środków w BGK tworzy się pięcioosobowy Komitet Sterujący FPU. Literatura Czyżewski A.B., Orłowski W.M., Zienkowski L., Macroeconomic Costs and Benefis of Poland's Membership In the European Union [Bilans kosztów i korzyści przystąpienia Polski do Unii Europejskiej], Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003. Bakalarska B., Czerwiński K., Zasady wykorzystywania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, Warszawa 2004. Bradley J., Zalewski J., Ocena wpływu Narodowego Planu Rozwoju Polski na lata 2004-2006 na gospodarkę przy zastosowaniu modelu Hermin, „Gospodarka Narodowa” 2003, nr 7/8. Fundusze Unii Europejskiej a rozwój gospodarczy Polski, pod red. E. Kaweckiej-Wyrzykowskiej, SGH, Warszawa 2003. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Warszawa 2004. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2000. Programowanie rozwoju regionalnego, pod red. J. Hausnera, Kraków 1999. Serwis internetowy Kancelarii Sejmu: http://www.sejm.gov.pl - m.in. zestaw aktualnych aktów prawnych, druki sejmowe. Serwis internetowy Komitetu Integracji Europejskiej i PAP: http://euro.pap.com.pl; zwłaszcza: instytucje UE, dokumenty, programy pomocy, aktualności. Serwis internetowy rządu: http://www.cie.gov.pl. Rozdział VI SYSTEM PIENIĘŻNY I BANKOWOŚĆ CENTRALNA 1. System pieniężno-kredytowy i polityka pieniężna - podstawowe pojęcia i podziały Każde państwo lub związek państw ma swój pieniądz (walutę) oraz określa zasady i warunki jego funkcjonowania, czyli ustrój pieniężny (system pieniężny) i obieg pieniądza. Normuje je dziedzina prawa walutowego. Obroty pieniężne związane z zagranicą reguluje prawo dewizowe. 202/231 Przepisy prawne dotyczące ustroju, kompetencji, trybu działania banków (jednostek powołanych do prowadzenia operacji pieniężnych oraz działalności kredytowej) tworzą prawo bankowe. Prawo bankowe składa się z dwóch członów: publicznego prawa bankowego, do którego zalicza się normy prawne dotyczące funkcji, zasad i zadań banku centralnego, jego pozycji wobec organów państwa i banków komercyjnych, oraz prywatnego prawa bankowego, które normuje stosunki umowne między bankiem i jego klientami oraz czynności bankowe kształtowane w formie umownej. Oddzielenie przepisów publicznoprawnych prawa administracyjnego (finansowo-prawnych) od przepisów z zakresu prawa prywatnego (cywilnego, handlowego) jest zadaniem trudnym. Normy prawa bankowego należą do różnych dyscyplin prawa. Silny splot wzajemnych stosunków występuje w sferze stosunków prawnych związanych z organizacją aparatu bankowego oraz różnorodnymi relacjami prawnymi między Narodowym Bankiem Polskim (NBP) a bankami komercyjnymi. Cechuje je brak równości stron, zależność, określana jako podległość funkcjonalna i podległość organizacyjna, a także uprawnienie do wydawania aktów prawnych o wewnętrznym charakterze przez NBP. NBP - jako podmiot o kompetencjach władczych - kształtuje warunki dla rozwoju systemu bankowego, reguluje płynność banków i refinansowanie, wpływa na politykę pieniężną, częściowo finansuje działalność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, ocenia funkcjonowanie banków i ich sytuację ekonomiczną. Szczególne atrybuty władztwa reprezentuje także instytucja nadzoru bankowego, zawierają je regulacje prawne tajemnicy bankowej oraz system gwarantowania środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, a także wykonywanie działalności przez banki państwowe, związanej z udziałem w redystrybucji transferów pieniężnych z budżetu Unii Europejskiej (poprzez fundusze Banku Gospodarstwa Krajowego, omówione w rozdziale V). Rodzaj władztwa, właściwego publicznemu prawu bankowemu, charakteryzuje ponadto dziedzinę Europejskiego Systemu Banków Centralnych, z Europejskim Bankiem Centralnym na czele (problematyka omówiona niżej w punkcie 2 rozdziału VI). Do tradycyjnych instytucji publicznego prawa bankowego dołączono też nowe regulacje prawne, stosowane w prawie krajów zachodnich, jak dotyczące sekurytyzacji wierzytelności bankowych, outsourcingu czy cash poolingu. Są one wyrazem ingerencji władczej, przy wykorzystaniu instrumentów rynkowych, w zasady, formy i środki prowadzenia działalności bankowej oraz sprawowania nad nią nadzoru w imieniu państwa. W Polsce określenie „prawo bankowe” ma charakter umowny i wynika z tradycji polskiego prawa. Posługuje się nim nauka i stanowi tytuł ustawy, która normuje rodzaje czynności bankowych (operacji) różnych instytucji, działających na rynku pieniądza i kredytu. W prawie krajów zachodnich pojęcie banku pojawia się rzadko. W regulacjach prawa europejskiego do określenia podmiotów występujących na rynku usług bankowych wykorzystuje się formę organizacyjną „instytucji kredytowej” oraz szerszą kategorię „instytucji finansowej”. Instytucją finansową jest podmiot niebędący bankiem ani instytucją kredytową, wykonujący - jako podstawową działalność o charakterze usług finansowych, z wyjątkiem tych, które zastrzega się dla instytucji kredytowych. Kategorie usług finansowych podejmowanych przez instytucję finansową określa prawo bankowe. Są to parabanki oraz inne instytucje typu kredytowego i pożyczkowego, emitowania instrumentów płatniczych, firm leasingowych, nabywania i zbywania wierzytelności, udzielania gwarancji i poręczeń, uczestniczenia w emisji lub świadczeniu usług z nią związanych, transferowania środków pieniężnych, nabywania i zbywania udziałów lub akcji, innych podmiotów typu inwestycyjnego, doradztwa finansowego, usług brokerskich i ubezpieczeniowych, a także rozmaite ich formy mieszane. Instytucja kredytowa, według wspólnotowego prawa bankowego, oznacza z kolei podmiot mający swą siedzibę za granicą w kraju członkowskim Unii Europejskiej, prowadzący w własnym imieniu i na własny rachunek, na podstawie zezwolenia właściwych władz nadzorczych, działalność polegającą na przyjmowaniu depozytów lub innych środków powierzonych pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym i udzielaniu kredytów lub wydawaniu pieniądza elektronicznego. W coraz szerszym zakresie następuje także związek między prawem bankowym i ubezpieczeniowym, wyrażany w postaci regulacji prawnej tworzenia i funkcjonowania konglomeratów (niem. allfinanz) bankowo-ubezpieczeniowych, holdingów finansowych itd. Dziedzina prawa walutowego (w tym ustrój pieniężny państwa) i dewizowego, a także publiczne prawo bankowe podlegają ścisłej reglamentacji prawnej prawa polskiego i prawa Unii Europejskiej. Banki - zarówno centralny, jak i komercyjne - działają w sferze gospodarki, podlegającej regulacji prawnej w zasadzie prawa cywilnego i handlowego. Jednakże niektóre z norm z tego zakresu są ściśle reglamentowane prawnie. Dotyczy to w szczególności publicznego obrotu instrumentami finansowymi. 203/231 W Polsce podstawowymi krajowymi źródłami tych dziedzin prawa są następujące ustawy: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., w szczególności art. 227, ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, tej samej daty ustawa - Prawo bankowe, ustawa z 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe, ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Obrót instrumentami finansowymi regulowany jest w pakiecie ustaw z 29 lipca 2005 r. Są to: ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ustawy te wdrażają odpowiednie dyrektywy Rady, Komisji oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszące się do publicznego obrotu instrumentami finansowymi, usług finansowych i nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratów finansowych. W zakresie prawa Unii Europejskiej podstawowym aktem jest dyrektywa 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 marca 2000 r. odnosząca się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe. Istotne znaczenie ma dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratów finansowych. System norm prawnych, za pomocą których państwa organizują ustrój i gospodarkę pieniężną, tworzą i dzielą środki pieniężne oraz organizują obieg pieniądza, stanowi prawo walutowe. W szczególności prawo walutowe określa obowiązujące znaki (jednostki) pieniężne, ich formy, wzory, wartość nominalną, podział zasadniczej jednostki na jednostki pieniężne niższego rzędu, stosunek (kurs) waluty krajowej do walut obcych, zasady i formy obiegu pieniężnego, wielkość emisji, zasady wprowadzenia znaków pieniężnych do obiegu, tryb ich wycofywania itp. Waluta stanowi na obszarze danego państwa prawny środek płatniczy, czyli istnieje obowiązek prawny przyjmowania zapłaty w tym pieniądzu (jednostce pieniężnej) jako sposobu wywiązywania się z zobowiązań pieniężnych (w drodze ich przymusowego umarzania). W Polsce podstawową obowiązującą jednostką pieniężną jest złoty, który dzieli się na 100 groszy. Niektóre funkcje pieniądza pełnią również inne wartości, w tym papiery wartościowe, weksle, czeki itd. Obowiązujący kodeks cywilny wprowadza obowiązek stosowania waluty polskiej (pieniądza polskiego) przy określaniu zobowiązań pieniężnych i dokonywaniu płatności na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek ten określany jest mianem zasady walutowości. Prawo dewizowe w określonych przypadkach zezwala na dokonywanie zapłaty w walucie obcej. Złoty polski jest walutą wymienialną. Wartość wewnętrzna pieniądza krajowego wyrażana jest w sile nabywczej pieniądza na danym obszarze (określonej w wielkości towarów i usług). Za wartość pieniądza krajowego odpowiadają organy państwa. Środkiem umożliwiającym mierzenie wartości za pomocą pieniądza jest wysokość cen. Obok funkcji miernika wartości pieniądz spełnia funkcję środka cyrkulacji w transakcjach kupnasprzedaży towarów i usług, a także - zwalniając z zobowiązań - pełni funkcje środka płatniczego, będąc w obiegu, oraz środka tezauryzacji - w formie akumulacji (oszczędności) zamrożonych aktywów gotówkowych i bezgotówkowych. Pieniądz w obiegu występuje w formie gotówkowej oraz bezgotówkowej, jako zapis na rachunku bankowym, w tym w formie elektronicznej. Pieniądz gotówkowy to banknoty i monety emitowane przez bank centralny (NBP). Prawnie ustalona relacja do złota lub innych walut - jako pieniądza międzynarodowego - nazywana jest parytetem danej waluty (łac. parias - równość). Współcześnie w Polsce nie określa się parytetu złotego w stosunku do złota. Rzeczywista relacja wymienna między daną walutą a walutami obcymi wyrażana jest w formie kursów walut obcych, czyli wyznacza ją liczba jednostek waluty krajowej otrzymanych za jednostkę waluty obcej. Jest to swego rodzaju cena obcych środków płatniczych wyrażana w walucie danego kraju. Kursy walut obcych mogą być ustalane przez państwo lub organy ponadnarodowe (wiążąco lub w formie interwencji - zakupu i sprzedaży walut obcych, w określonych, pożądanych przez państwa granicach) bądź też kształtować się swobodnie na zasadach rynkowych, pod wpływem popytu i podaży. 204/231 W Polsce kurs ma obecnie charakter płynny - jest zmienny i zależy od czynników zachodzących na rynku walutowym. Zasady ustalania kursu złotego w stosunku do walut obcych określa Rada Ministrów w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej. Realizacja polityki walutowej ustalonej przez rząd należy do NBP, który ogłasza bieżące kursy walut obcych. Mają one charakter kursów urzędowych, stosowanych do transakcji walutowych i rozliczeń międzybankowych. NBP ogłasza bieżące kursy walut obcych oraz kursy innych wartości dewizowych. Transakcja walutowa wykonywana natychmiast to transakcja kasowa, kursy zaś stosowane w takich transakcjach określa się mianem kursów kasowych. Z kolei takie operacje walutowe, w których dostarczenie nabytych i sprzedanych walut następuje po upływie określonego czasu, na przykład po 30, 90, 180 dniach, ale po kursie uzgodnionym w momencie zawarcia transakcji, nazywają się transakcjami terminowymi. Znajdują w nich zastosowanie kursy terminowe, które zazwyczaj odchylają się od kursów kasowych. W przypadku stałych kursów walutowych (ang. fixed exchange rate) zmiany wysokości kursu walutowego są dokonywane w formie dewaluacji, czyli obniżenia parytetu waluty krajowej w stosunku do walut obcych. Dewaluacja jest zjawiskiem prawnym, dokonywana jest przez upoważnione organy w celu zwiększenia konkurencyjności kraju, czyli zachęca do eksportu i ogranicza import towarów, a zatem prowadzi do zmniejszenia deficytu w bilansie płatniczym. Zjawiskiem odwrotnym jest rewaluacja, która oznacza podwyższenie (wzrost kursu) wartości krajowych środków płatniczych (waluty krajowej) w stosunku do zagranicznych środków płatniczych (walut zagranicznych) w wyniku urzędowej zmiany kursu. Skutkiem jej jest wzrost opłacalności importu i spadek zainteresowania eksportem. Jest ona często instrumentem prawa walutowego, który stanowi działanie polegające na „dowartościowaniu” środków pieniężnych w celu przywrócenia dawnej ich wartości, która uległa znacznemu obniżeniu w wyniku inflacji. Stosowana bywa do określonych tylko środków pieniężnych, np. wkładów oszczędnościowych. Przy płynnych kursach walutowych odpowiednie, wyżej opisane operacje dokonują się na rynku walutowym automatycznie. W przypadku dewaluacji następuje deprecjacja waluty krajowej, w przypadku rewaluacji zaś - aprecjacja. Z kolei denominacja jest urzędową zmianą wartości nominalnej znaków pieniężnych w wyniku reformy walutowej. Polega na wprowadzaniu do obrotu pieniężnego nowej jednostki pieniężnej o innym (najczęściej wyższym) nominale, przy jednoczesnym stopniowym lub jednorazowym wycofywaniu z obiegu dotychczasowych środków pieniężnych. Wymiana starych jednostek pieniężnych na nowe dokonywana jest na zasadzie pełnej lub częściowej ekwiwalentności i nie powoduje z zasady zmiany proporcji ekonomicznych w kraju ani w stosunkach z zagranicą. W Polsce denominacja wprowadzana była w drodze ustawowej, kolejno w latach: - 1945 - wraz z utworzeniem Narodowego Banku Polskiego - nowego banku emisyjnego, - 1950 - w którym wymieniono 100 starych złotych na 1 złoty, dokonując przeliczenia cen 100 starych złotych równych 3 złote, - 1995 - w którym dokonano wymiany 10 000 starych złotych na 1 nowego złotego. Zjawiskiem ekonomicznym jest inflacja, oznaczająca zmniejszenie wartości pieniądza, czyli wzrost poziomu cen dóbr konsumpcyjnych i inwestycyjnych (por. rozdział I niniejszej pracy). Jej przeciwieństwem jest deflacja, która oznacza systematyczny spadek cen i obniżanie wzrostu wartości realnej pieniądza. Towarzyszy jej na ogół zmniejszenie ilości środków pieniężnych w obiegu oraz zmniejszenie tempa ich obiegu. Polityka deflacyjna realizowana jest przez banki i państwo poprzez zmniejszenie emisji pieniądza, podnoszenie wysokości rezerw obowiązkowych w bankach, zwiększanie obciążeń podatkowych i opłat oraz gromadzenie nadwyżki budżetowej. Deflacja może wystąpić w sposób naturalny jako skutek kryzysu (cykl koniunkturalny) i wynika z nierównowagi rynkowej. Nadwyżka podaży nad popytem jest nazywana wówczas luką deflacyjną. Stagflacja oznacza współwystępowanie wysokiej inflacji i dużego bezrobocia. Często jest spowodowana przez ujemny wstrząs podażowy. Prawo dewizowe określa obrót dewizowy z zagranicą i obrót wartościami dewizowymi w kraju, a także działalność gospodarczą w zakresie ich kupna i sprzedaży. Reguluje ono związane z obrotem dewizowym ograniczenia (zakazy) i obowiązki (nakazy) ustawowe oraz pozaustawowe nałożone na rezydentów i nierezydentów (kategorie te wyróżnione są na podstawie kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby). Odrębne przepisy dotyczą nierezydentów z krajów trzecich (niebędących członkami UE, podczas gdy członkowie mają od 2002 r. pozycję krajów uprzywilejowanych). 205/231 Podstawowe pojęcie prawa dewizowego - wartości dewizowe - obejmuje kategorie: - zagranicznych środków płatniczych, do których zalicza się waluty obce oraz dewizy, - złoto dewizowe oraz platynę dewizową. Środkami dewizowymi są papiery wartościowe i wszelkie inne środki w walucie każdego kraju lub rachunki prowadzone w dowolnej formie. Polityka walutowa, obejmująca kształtowanie bilansu płatniczego państwa, kursu walutowego oraz zarządzanie i utrzymywanie rezerw walutowych, jest częścią polityki pieniężnej (w języku angielskim traktowane są również jako synonimy, w określeniu monetary policy). W Polsce politykę walutową ustala Rada Ministrów w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej, realizuje zaś NBP. Polityka pieniężna wraz z polityką fiskalną współtworzy politykę finansową i gospodarczą państwa. Polityka pieniężna danego państwa lub państw prowadzona jest na podstawie prawa przez wyznaczone ustawą organy. Prawo realizacji (prowadzenia) polityki pieniężnej należy współcześnie do banków centralnych i ich organów. W Polsce Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. przyznaje wyłączne prawo ustalania i prowadzenia polityki pieniężnej Narodowemu Bankowi Polskiemu. Określa ona, iż założenia tej polityki ustala corocznie organ NBP - Rada Polityki Pieniężnej. Tryb ustalania założeń polityki pieniężnej reguluje cytowana już ustawa o NBP. Na szczeblu ponadnarodowym Traktat z Maastricht (Rozdział 2, Tytuł VII „Polityka pieniężna”) powierza prowadzenie polityki walutowej w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych (ESBC). Kształtuje ją Rada Zarządzająca (Rada Prezesów lub Rada Naczelna) - organ Europejskiego Banku Centralnego (por. niżej). Celem polityki pieniężnej jest stabilna (utrzymująca się w dłuższym okresie) równowaga gospodarcza, z niską stopą inflacji, dobra kondycja (wartość) pieniądza. Bezpośrednim celem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Strategia bezpośredniego celu inflacyjnego zakłada odejście od ustalania pośrednich celów polityki pieniężnej, w tym wspierania polityki gospodarczej rządu. Prowadzi do niego redukcja stopy wzrostu cen aż do wskaźników bliskich zeru. Osiągnięciu tego stanu służą działania podejmowane w polityce ekonomicznej, przekształceniach systemowych, instytucjonalnych, wyznaczających podstawy tej polityki (nazywane ramami, dostosowaniami realnymi). Środkiem są też zmiany nominalne, np. kształtowanie wysokości stóp procentowych, rezerw obowiązkowych, kontrola podaży pieniądza, a także zmiany dokonywane poprzez parametrycznie określoną wielkość przyrostu podaży pieniądza oraz polityka kursu walutowego. Na redukcję cen wpływają różnorodne impulsy, różne w dojrzałych gospodarkach rozwiniętych oraz odmienne i trudniejsze, mniej przewidywalne w krajach podlegających transformacji (por. rozdział I). Ogólny stan pieniądza jest funkcją stanu gospodarki, stabilności systemu politycznego, przewidywalności ustawodawstwa w dłuższym okresie, sprawności administracji publicznej (ang. good governance itd.). Założenia polityki pieniężnej na dany rok wyznaczane są w Polsce przez coroczne uchwały Rady Polityki Pieniężnej (RPP). Podstawowe jej cele określone na 2005 r. to: strategia bezpośredniego celu inflacyjnego do momentu wejścia do mechanizmu ERM II, realizowana w warunkach płynnego kursu walutowego, a także jak najszybsze wejście do strefy euro. Strategia ta zakłada niewyznaczanie pośrednich celów polityki pieniężnej. Rok 2003 był ostatnim rokiem realizacji uchwalonej przez RPP w 1998 r. „Średniookresowej strategii polityki pieniężnej na lata 1999-2003”. Przyjęto w niej obniżenie stopy inflacji do poziomu poniżej 4% do końca 2003 r., przy granicach tolerancji odchyleń tego wskaźnika ±1 punkt proc.. W 2003 r. Rada przyjęła kolejny dokument: „Strategia polityki pieniężnej po 2003 r.”, w której przedstawia koncepcję prowadzenia polityki pieniężnej na podstawie bezpośredniego celu inflacyjnego: „Od 2004 r. realizowany będzie ciągły cel inflacyjny na poziomie 2,5%, w ujęciu rok do roku, z dopuszczalnym przedziałem wahań ±1 punkt proc. Wyznaczenie tego celu jest możliwe dzięki stałemu faktycznemu obniżaniu inflacji”. Podtrzymana została również strategia szybkiego wejścia do strefy euro. W 2004 r. według „Założeń...”: „wskazane byłoby rozpoczęcie negocjacji między Rządem RP i NBP oraz przedstawicielami Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Centralnego na temat przystąpienia Polski do mechanizmu ERM II” oraz „Przedział wahań kursowych powinien być możliwie szeroki 115% i wprowadzony na najkrótszy możliwy okres”. Jednocześnie dokument podkreśla, że w interesie Polski jest jak najszybsze wypełnienie kryteriów konwergencji (por. wyżej). Należy podkreślić, że poglądy na temat szybkiego wejścia do UGW wyrażone w obu dokumentach NBP nie są akceptowane powszechnie. 206/231 Przedmiotem wspólnego zainteresowania krajów członkowskich Unii Europejskiej jest jednolita i stabilna polityka walutowa. Początek koordynacji tej polityki nastąpił w ramach Europejskiego Systemu Walutowego, powołanego w 1979 r.. Celem Systemu było ograniczenie zmienności i niepewności kursów walutowych Wspólnoty, stwarzających niebezpieczeństwo dla procesów integracji europejskiej. Europejski System Walutowy tworzyły: - Mechanizm Kursu Walutowego (ang. Exchange Rate Mechanism, ERM), - ECU - koszyk walut krajów członkowskich Systemu, - różne unijne instrumenty kredytowania i pomocy finansowej. ERM był systemem kursów walutowych dostosowanych okresowo. Kraje uczestniczące w Systemie określały centralne kursy swoich walut oraz dozwolone przedziały wahań, w których kursy te mogły się zmieniać. Przedział ten w większości krajów wynosił od +2,25% do -2,25% wobec kursu centralnego, ale w wyniku recesji i spekulacyjnych zachowań na rynku podział ten poszerzono od +15% do -15%. Gdy kurs walutowy osiągał krańcowe wartości przedziału, krajowe banki centralne interweniowały, aby utrzymać ten kurs. ECU pełnił rolę waluty rezerwowej oraz rozliczeniowej, a także stanowił walutę odniesienia przy określaniu zakresu odchylenia kursu danej waluty rezerwowej w stosunku do kursu centralnego. Doświadczenia we współpracy państw członkowskich Europejskiego Systemu Walutowego wykorzystano w procesie tworzenia trzeciego etapu UGW. W chwili przejścia 1 stycznia 1999 r. do trzeciego etapu Unii EMS przestał funkcjonować. Współcześnie kontynuacją waluty ECU jest euro, ERM zaś istnieje w formie ERM II (Exchange Rate Mechanism II), będącym podstawowym instrumentem stabilizacji kursów walutowych. Uczestnictwo w nim jest dobrowolne i otwarte dla wszystkich państw. Ponieważ jednak nie wszystkie z krajów Unii przeszły do trzeciego etapu UGW (w tym do tzw. strefy euro), przyjęto do nich regulacje szczególne z zastosowaniem derogacji i odrębnych procedur. Ich uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM II jest „oczekiwane”. Przed przystąpieniem dziesięciu państw do Unii Europejskiej status państwa objętego derogacją posiadały Dania, Szwecja, Wielka Brytania, Irlandia Północna. Każde z tych państw ma odmienne uprawnienia odnośnie do powiązań z instytucjami unijnymi zajmującymi się polityką walutową i możliwością oraz warunkami wejścia do strefy euro (opt-out clause). Dania jako jedyne z państw objętych derogacją znajduje się w ERM II. W 2002 r. banknoty i monety euro zostały wprowadzone w dwunastu państwach członkowskich. Euro stało się także prawnym środkiem płatniczym w niewielkich obszarowo krajach europejskich (np. Monako, Andorze, Czarnogórze) oraz w terytoriach zamorskich i stowarzyszonych z państwami członkowskimi strefy euro (np. na Antarktyce, w Gwadelupie, Martynice). Ogólne zasady przyjęcia wspólnej waluty, jej nazwę oraz harmonogram tego przyjęcia wynikały z uzgodnienia Rady Europejskiej w 1995 r. w tzw. scenariuszu madryckim, bazującym na postanowieniach Traktatu z Maastricht. Bardziej szczegółowe regulacje wprowadzono w rozporządzeniu Rady z 3 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia euro oraz w rozporządzeniach ustalających nieodwołalne kursy wymiany między 12 walutami narodowymi państw członkowskich UGW a euro. Zakładały one, że od 1 stycznia do końca czerwca 2002 r. w obiegu mogły się znajdować waluty narodowe, jak i euro. Okres ten został następnie skrócony do nie więcej niż dwóch miesięcy. Ustalono ponadto zasadę ciągłości umów, zgodnie z którą wprowadzenie euro nie może być podstawą do jednostronnej zmiany warunków lub wypowiedzenia umowy, metody przeliczania wartości euro na inne waluty oraz nieodwołalne kursy wymiany, czyli kursy, które złożone są z sześciu znaczących cyfr i nie mogą być skracane ani zaokrąglane. Kursy te są kursami sztywnymi, a więc nie ulegają zmianie. Nowe państwa członkowskie nie wynegocjowały żadnych specjalnych regulacji traktatowych dotyczących ich statusu w UGW. Objęte są więc ogólnymi przepisami Traktatu, zobowiązującymi je do przejścia do ostatniego etapu Unii, czyli do obowiązkowej zmiany waluty narodowej na euro po spełnieniu kryteriów konwergencji (por. szerzej rozdział I). Polityka gospodarcza tych państw podlega procedurom wielostronnego nadzoru wbudowanego w ramowe zasady polityki UE. Nowe państwa członkowskie są obowiązane traktować swą politykę kursową jako przedmiot wspólnego interesu oraz dążyć do stabilności cenowej. Polska uzyskała status państwa członkowskiego objętego derogacją, czyli uczestniczy w trzecim etapie UGW w ograniczonym zakresie. Państwa te, będące równocześnie członkami UE i UGW, nie przyjęły wspólnej waluty euro, ale są zobowiązane dokonywać wszelkich działań zmierzających w tym kierunku. Obecnie państwami z derogacją są, oprócz Szwecji, wszystkie państwa przyjęte do UE 1 207/231 maja 2004 r., w tym Polska. Wielka Brytania i Dania są krajami z klauzulą opt-out, co oznacza, że samodzielnie zadecydują, czy i kiedy przystąpią do strefy euro. Polska w tej fazie będzie zobowiązana do koordynacji swej polityki pieniężnej, a nawet szerzej - gospodarczej, w ramach ESBC. Złoty nie jest włączony do systemu ERM II. Po upłynnieniu od 2001 r. kursu złotego do jego rynkowego kursu równowagi (jest to kurs, przy którym istnieje możliwość utrzymania wewnętrznej i zewnętrznej równowagi gospodarki) w ramach ERM II kurs złotego zostanie następnie usztywniony wobec euro. Będzie on powiązany sztywnym parytetem z euro przez co najmniej dwa lata. Ścieżka dojścia do ERM II i przyjęcia euro jest realizowana na poziomie narodowym, przy spełnianiu wymogów Traktatu z Maastricht i zaleceń Rady Zarządzającej EBC. Nadrzędnym celem ERM II jest stabilność kursów walutowych oraz połączenie walut spoza strefy euro z walutą Wspólnoty. Podstawą trwałej stabilności walutowej jest stała konwergencja podstaw gospodarczych i dyscyplina polityki pieniężnej. Uczestnictwo w europejskim mechanizmie walutowym dopuszcza wykorzystanie krajowych instrumentów tej polityki, dostosowanie stopy procentowej i interwencje walutowe. Interwencje nie mogą naruszać głównego celu UGW - stabilności cen i wiarygodności mechanizmu. Podstawową jednak zasadą ERM II jest ustalanie kursów centralnych do euro ze standardowymi relatywnie szerokimi przedziałami wahań. Kurs centralny waluty państwa członkowskiego UE poza strefą euro, a uczestniczącego w mechanizmie ustalany jest według standardowej marży wahań w stosunku do kursu centralnego w przedziale ± 15%, choć z inicjatywy danego państwa może być zawężony. Kursy centralne, jak i standardowe marże wahań ustalane są na podstawie jednomyślnej decyzji ministrów krajów trzeciego etapu UGW, Europejskiego Banku Centralnego oraz prezesów banków centralnych spoza strefy euro, w wyniku odpowiedniej procedury uzgodnieniowej, w której bierze udział Komisja oraz Komitet Gospodarczy i Finansowy. 2. Narodowy Bank Polski jako bank centralny 2.1. Rozwój bankowości centralnej Geneza bankowości centralnej sięga schyłku XVII w. Najstarszymi bankami były powołany w 1657 r. Bank Szwecji oraz utworzony w 1694 r. Bank Anglii. Systemy banków centralnych kształtowały się w różnych okresach według odmiennych zasad i form prawno-organizacyjnych. Przeważała forma spółki akcyjnej, przy istotnym udziale Skarbu Państwa, w późniejszym okresie tworzyły je władze państwa i samorządu terytorialnego. W Polsce pierwszy państwowy bank emisyjny - Bank Polski - powołano w 1828 r. w Królestwie Polskim. Zajmował się on emisją pieniądza i kredytowaniem. Rozszerzał się proces nadawania bankom publicznego charakteru, państwo również zwiększało swój udział w bankach komercyjnych. Następowało równocześnie oddzielanie funkcji emisyjnej od bezpośredniego kredytowania i obsługi bankowej gospodarki. Nastąpiło to dopiero na przełomie XIX i XX w., tworząc dwustopniowy model systemu bankowego: banku centralnego i ogółu banków komercyjnych, z ich odrębnymi funkcjami. Rola banków centralnych wzrosła w XX w. Początkowo pełniły one funkcje banku emisyjnego, następnie władze państw przyznawały im zadania banku banków oraz obsługi bankowej gospodarki, funkcjonowały też jako pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz zobowiązane były do zarządzania rezerwami zagranicznymi danego państwa. Za ich pośrednictwem przeprowadzane były krajowe i zagraniczne operacje finansowe państwa. Po pierwszej wojnie światowej rola banków centralnych uległa zmianie w kierunku większego związania z polityką państwa, zwłaszcza realizowaną przez władze polityką gospodarczą. W 1920 r. organizacja międzynarodowa - Międzynarodowa Konferencja Finansowa z siedzibą w Brukseli - zaleciła utworzenie w poszczególnych państwach banków centralnych, których podstawowym zadaniem miała być obsługa systemu dewizowego. W 1928 r. we wszystkich państwach europejskich funkcjonowały już banki centralne. W systemie waluty złotej bank centralny był bankiem rezerwy pieniężnej, refinansującym inne banki komercyjne oraz bankiem rządu. W gospodarce socjalistycznej banki centralne pełniły funkcje banku banków (np. w NRD i w Bułgarii) lub były bankiem emisyjnym, realizującym pozostałe funkcje bankowe (np. w Polsce, Związku Radzieckim, Rumunii, na Węgrzech). Bankowość centralna była formą administracji centralnej, bank centralny zaś organem zarządzania gospodarką narodową, podporządkowanym rządom, prowadzącym także działalność kredytową i politykę pieniężną na podstawie planów gospodarczych. Początki bankowości centralnej w Polsce sięgają 1924 r. - jako bank centralny utworzono wówczas Bank Polski S.A. W 1945 r., po wyzwoleniu, w Polsce został powołany Narodowy Bank Polski, działający jako bank centralny i emisyjny, a wszystkie banki zostały upaństwowione. 208/231 Początkowo NBP nie angażował się w bezpośrednie finansowanie przedsiębiorstw, jednakże już od lat pięćdziesiątych pełnił funkcje kontrolera finansów i działalności ogólnobankowej, bezpośrednio finansując gospodarkę, w tym przemysł. Reaktywowano banki państwowe: Bank Gospodarstwa Krajowego, Państwowy Bank Rolny i Pocztową Kasę Oszczędności oraz komunalne: Polski Bank Komunalny S.A. i Komunalny Bank Kredytowy w Poznaniu, a także sieć komunalnych kas oszczędnościowych oraz banki spółdzielcze, połączone w jeden - Bank Gospodarstwa Spółdzielczego. Działały też banki w formie spółek akcyjnych, których akcje należały głównie do państwa. Był to Bank Handlowy S.A., a następnie Bank Polska Kasa Opieki S.A. Z upływem lat, w miarę umacniania się gospodarki nakazowo-rozdzielczej, następowała centralizacja aparatu bankowego oraz koncentracja monopolu walutowego, emisyjnego i kredytowego. W ustroju socjalistycznym działalność bankowa wykonywana była wyłącznie przez banki państwowe, przy czym odrębny system istniał dla banków spółdzielczych. W rezultacie zasadniczych reform systemu bankowego (w tym w latach 1948, 1970 oraz 1975) ukształtował się funkcjonujący do okresu transformacji ustrojowej system banków w Polsce: 1) Narodowy Bank Polski jako państwowy bank emisyjny oraz centralna instytucja kredytowa, oszczędnościowa, rozliczeniowa i dewizowa; w 1975 r. przejął on zadania i agendy Powszechnej Kasy Oszczędności; 2) Bank Gospodarki Żywnościowej - będący bankiem państwowo-spółdzielczym, powołany do obsługi finansowo-kredytowej rolnictwa, przemysłu rolno-spożywczego i leśnictwa, wraz z powiązanymi z nim bankami spółdzielczymi; w 1975 r. wchłonął on zadania i strukturę Banku Rolnego oraz spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych; 3) banki w formie spółek akcyjnych: Bank Handlowy S.A. oraz bank Polska Kasa Opieki S.A., funkcjonujące w rozliczeniach z zagranicą. NBP funkcjonował jako „monobank” koncentrujący szeroką działalność, pozwalającą mu na kompleksowy wpływ na gospodarkę państwa; był przy tym podporządkowany w każdym aspekcie rządowi (Ministrowi Finansów i Radzie Ministrów). Bezpośrednio kredytował gospodarkę i osoby fizyczne, prowadził rachunki bankowe i obsługę kasową budżetu państwa. Stopniowo, w drugiej połowie lat osiemdziesiątych następowały próby ograniczenia monopolistycznej struktury bankowości i uniwersalizmu w jego działaniu. W 1986 r. utworzono Bank Rozwoju Eksportu, w 1987 r. z NBP wydzielono Powszechną Kasę Oszczędności jako samodzielny bank państwowy, a następnie zamieniono oddziały NBP w dziewięć państwowych banków komercyjnych, które w 1991 r. przekształcono w spółki akcyjne Skarbu Państwa. Przyjmując dwustopniową strukturę organizacyjną bankowości (bank centralny - banki komercyjne), ograniczano stale zakres bezpośredniej działalności komercyjnej NBP, zwłaszcza kredytowej, na rzecz podmiotów gospodarczych. Zmiany następowały przede wszystkim w zakresie zadań NBP. Obok funkcji banku emisyjnego i banku państwa realizował on zadania banku banków, oddziałując na banki komercyjne w drodze określania wysokości stopy procentowej, rezerw obowiązkowych i kredytów refinansowych. Następnie stał się bankiem odpowiedzialnym za zadania z zakresu polityki pieniężnej państwa. Przeobrażenia statusu NBP znalazły swe podstawy w kolejnych ustawach: o NBP i w prawie bankowym (z lat 1989, 1992 i 1997). W związku z przyszłym członkostwem w strukturach Unii Europejskiej dostosowano polskie prawo do norm wspólnotowych, zapewniając Narodowemu Bankowi Polskiemu coraz większą niezależność (por. niżej). Współczesne banki centralne są organami odpowiedzialnymi za politykę pieniężną państwa, której cele ustalane są wspólnie przez rząd, kierownictwo banku lub inne organy, np. w Polsce przez Radę Polityki Pieniężnej i NBP. Cele te powinny odpowiadać priorytetom polityki gospodarczej państwa, której częścią jest polityka pieniężna. Są one różnie wyrażane w poszczególnych krajach, np. w Szwajcarii podstawowym zadaniem banku centralnego jest regulacja obrotu pieniężnego, ułatwienie rozliczeń pieniężnych oraz prowadzenie polityki pieniężnej i kredytowej, służącej interesom całego kraju; w Stanach Zjednoczonych bank centralny troszczy się o stabilny poziom cen, pełne zatrudnienie i umiarkowaną długookresową stopę procentową; w Polsce głównym celem jest zapewnienie stabilnego poziomu cen. Do funkcji banków centralnych należy też emisja znaków pieniężnych oraz regulowanie i zapewnianie bezpieczeństwa obiegu pieniądza i stabilności systemu bankowego, określanie zasad i form rozliczeń 209/231 pieniężnych oraz zarządzanie rezerwami dewizowymi, a także współudział w realizacji polityki kursu walutowego i obsługa budżetu państwa. Struktura, formy organizacyjne, zakres i metody działania banku centralnego i systemów bankowych w poszczególnych krajach jest różny. W europejskich systemach bankowych funkcje, zadania, struktura, zakres niezależności itd. banków centralnych i publicznego prawa bankowego ulegają ujednolicaniu i harmonizacji w związku z regulacjami unijnymi. Istotna w procesie dostosowawczym jest zwłaszcza wymieniona wyżej dyrektywa z 20 marca 2000 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, zwana Skonsolidowaną Dyrektywą Bankową. Reguluje ona m.in. zagadnienia nadzoru skonsolidowanego nad instytucjami kredytowymi (wypłacalności i adekwatności funduszy własnych, przestrzegania limitów koncentracji wierzytelności i zaangażowania kapitałowego). Banki centralne dysponują coraz większym zakresem niezależności (samodzielności, suwerenności) w realizacji swych kompetencji. Pojęcie niezależności (autonomii) banku centralnego jest rozumiane w różny sposób. Wyróżnia się dwa aspekty niezależności: podmiotowy (instytucjonalny, organizacyjny), dotyczący organów, przed którymi bank ten jest odpowiedzialny za wykonywanie tych zadań, oraz przedmiotowy (funkcjonalny), oznaczający zakres zadań, za które bank centralny ponosi odpowiedzialność. Wyróżnia się też podział na niezależność polityczną i ekonomiczną. Polityczna niezależność oznacza uprawnienie do podejmowania przez władze banku centralnego decyzji co do nadrzędnego celu polityki pieniężnej, bez wpływu na tę decyzję organów państwa i innych podmiotów publicznych. Niezależność ekonomiczna to swoboda wyboru instrumentów ekonomicznych służących realizacji tego celu. Jej rodzajem jest niezależność finansowa, która wyraża się zakazem finansowania deficytu budżetu państwa przez bank centralny, oraz możliwość wykorzystywania zysku banku centralnego przez władze publiczne, co wymusza na nich większą dyscyplinę fiskalną. Stosując owe podziały, dzieli się banki centralne na grupy: 1) o dużej niezależności politycznej i ekonomicznej (np. USA, RFN), 2) o dużej niezależności politycznej i małej ekonomicznej (np. Włochy), 3) o małej niezależności politycznej i dużej ekonomicznej (np. Australia, Francja, Wielka Brytania), 4) o małej niezależności politycznej i ekonomicznej (np. Nowa Zelandia, Hiszpania, Portugalia). Szczególnym rodzajem jest również niezależność instytucjonalna, której środkiem jest niezależność personalna, oznaczająca uprawnienie kierownictwa banku do podejmowania decyzji w sposób samodzielny, gwarantujący swobodę wyboru strategii polityki pieniężnej oraz instrumentów służących jej realizacji. Zapewnić ją ma odpowiednio długa kadencja władz zarządzających oraz brak możliwości ich odwołania przez władze polityczne. Biorąc pod uwagę różne aspekty niezależności banku centralnego, można wyróżnić jej konkretne gwarancje prawne: konstytucyjna ranga regulacji podstaw pozycji prawnej banku centralnego, zakaz bezpośredniego finansowania deficytu budżetowego sektora finansów publicznych przez bank, „niepodleganie instrukcjom” ze strony władz publicznych, suwerenność w zakresie polityki kursu walutowego oraz przepisy gwarantujące osobistą niezależność członków władz. Zbyt niezależne usytuowanie banku centralnego może jednakże ograniczać koordynację polityki monetarnej i fiskalnej, sprzyjać stabilizacji cen kosztem celów gospodarczych, prowadząc nawet do deflacji. 2.2. Pozycja prawna Narodowego Banku Polskiego Narodowy Bank Polski jest bankiem centralnym państwa. Działa jako państwowa osoba prawna, a jego osobowość prawna wynika z ustawy. Ma prawo używania pieczęci z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczpospolitej Polskiej i nie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych. Podstawy jego funkcjonowania określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 227 wyznacza ona pozycję NBP w systemie organów państwa oraz rolę organów Banku. Przepisy ustrojowe konkretyzuje ustawa o Narodowym Banku Polskim, pełniąca rolę jego statutu i - w zakresie nadzoru bankowego - ustawa - Prawo bankowe (cytowane wyżej). 210/231 Zgodnie z tymi podstawowymi regulacjami NBP odpowiada za wartość polskiego pieniądza, a jego nadrzędnym celem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, jeżeli nie ogranicza to jego podstawowego celu. Realizując ten cel, Narodowy Bank Polski jest zobowiązany do opracowania i przekazywania organom państwa założeń polityki pieniężnej oraz informacji dotyczących jej wykonania oraz sytuacji w systemie bankowym. W realizacji podstawowego celu polityki pieniężnej NBP dysponuje szerokim zakresem samodzielności i niezależności. Konstytucja RP kształtuje podstawowe gwarancje tej niezależności Banku. Są to: 1) niezależność instytucjonalna (organizacyjna) - określona w art. 227 ust. 5 przez: - utworzenie odrębnego organu kreującego samodzielnie politykę pieniężną - Radę Polityki Pieniężnej, do której wchodzą Prezes NBP jako przewodniczący oraz członkowie, - skład członków RPP, którymi są osoby powoływane w równej liczbie przez Prezydenta RP, Sejm i Senat, przy czym Konstytucja nie określa ich liczby ani sposobu odwoływania, pozostawiając tę kwestię do odrębnej regulacji ustawą zwykłą, - cechy członków RPP - jako osób wyróżniających się wiedzą z zakresu finansów, z założenia apolitycznych, - kadencyjność organów oraz stosunkowo długi okres sprawowania funkcji przez członków RPP (6 lat - niezależnie od układu sił politycznych, w szczególności od czteroletnich cykli wyborczych), pozwalający na realizację długofalowej polityki monetarnej, - kolegialność organów (RPP i Zarządu NBP), tworzącą szerszą gwarancję obiektywizmu w podejmowaniu decyzji. Ustawa o NBP z 29 sierpnia 1997 r. (cytowana wyżej) rozbudowuje cechy niezależności organizacyjnej RPP (m.in. stanowi o niepołączalności - łac. incompatibilitas) członkostwa w Radzie z innymi funkcjami w państwie i gospodarce w okresie kadencji członków oraz wprowadza zakaz ponownego powołania do składu Rady); 2) niezależność funkcjonalna, czyli: - uprawnienie do kształtowania polityki pieniężnej przez RPP („ustalania corocznych założeń polityki pieniężnej”) oraz do samodzielnego podejmowania decyzji w wypełnianiu pozostałych funkcji statutowych; według art. 227 ust. 1 NBP „ustala i realizuje politykę pieniężną” oraz „odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. Jest to uprawnienie wyłączne, świadczące o niezależności tego prawa od praw wszystkich innych organów, w tym Sejmu RP, któremu RPP jedynie „przedkłada je do wiadomości” oraz „składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej”. Konstytucja powierzyła te zadania i kompetencje RPP oraz NBP. Za swe merytoryczne decyzje z zakresu polityki pieniężnej organy te nie odpowiadają przed żadnym innym organem w państwie. Obowiązek prezentacji założeń nie oznacza także wymagania ich akceptacji przez żaden z organów. Wszelkiego rodzaju opinie innych organów władzy i administracji nie wiążą RPP ani NBP. Nie mogą też nakładać na nie żadnych obowiązków lub uprawnień w tym względzie w drodze aktu prawnego, decyzji czy aktu politycznego. W szczególności nie może to być sejmowe prawo weta, zakaz czy nakaz działania, - uprawnienie do dostępu do informacji niezbędnych do wykonywania obowiązków NBP od różnych podmiotów publicznych i prywatnych, w tym danych niezbędnych do ustalania polityki pieniężnej i okresowych ocen sytuacji pieniężnej, funkcjonowania rozliczeń pieniężnych, rozrachunków międzybankowych, oceny sytuacji finansowej i ryzyka sektora bankowego, a także bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej. Co do niezależności finansowej (por. wyżej) - oznaczającej zakaz finansowania deficytu budżetu państwa przez NBP - została ona wyrażona w przepisach Konstytucji RP. Można także zwrócić uwagę na swego rodzaju zależność od Prezesa NBP pozostałych członków RPP w zakresie uprawnienia związanego z kształtowaniem elementów ich wynagrodzeń (środków wypłacanych w formie uznaniowej z funduszy NBP na podstawie decyzji Prezesa NBP). Ogranicza ona niezależność członków Rady. Zagadnienie kształtowania funduszy o charakterze premii i nagród oraz ich redystrybucji powinno podlegać regulacji systemowej w drodze ustawy, podobnie jak w zakresie podstawowych elementów ich wynagrodzenia. 211/231 Konsekwencją przystąpienia NBP do Europejskiego Systemu Banków Centralnych będzie jego daleko idące podporządkowanie EBC, połączone z wyłączeniem odpowiedzialności NBP przed organami państwa RP za realizację zadań Systemu. Nastąpi również wzmocnienie pozycji Prezesa, kosztem Rady Polityki Pieniężnej, której rola ulegnie zmniejszeniu (por. niżej). 2.3. Funkcje Narodowego Banku Polskiego i instrumenty ich realizacji Narodowy Bank Polski pełni tradycyjne trojakie funkcje banku centralnego, które wykształciły się w wyniku procesu historycznego, działając jako: - bank emisyjny, - bank banków, - bank państwa. Bankowi centralnemu przysługuje monopol emisyjny, czyli wyłączne uprawnienie do emitowania znaków pieniężnych będących prawnym środkiem płatniczym w danym kraju lub krajach. Oznacza to wypuszczanie do obiegu pieniężnego i gospodarczego pieniądza gotówkowego (banknotów i monet opiewających na złote i grosze) przez bank centralny. Emisyjna funkcja banku centralnego uregulowana jest w ustawie o NBP. Wielkość emisji znaków pieniężnych, terminy wprowadzenia ich do obiegu i wycofania z obiegu oraz wymiany ustala Prezes NBP. Po przystąpieniu do strefy euro nastąpi ograniczenie funkcji emisyjnej NBP. Przestanie on pełnić tę funkcję w odniesieniu do banknotów. Nadal będzie emitował monety, ale o wielkości emisji będzie decydować Rada Zarządzająca EBC. Znakami pieniężnymi będącymi prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej staną się banknoty i monety opiewające na euro i centy. Emisję określa się także jako ogół pieniądza znajdującego się w obiegu gospodarczym poza kasami banku emisyjnego. Emisja pieniądza to czynność zasilania gospodarki w pieniądz, czyli kształtowania ilości pieniądza w obiegu. Jako bank emisyjny NBP reguluje wielkość podaży pieniądza i jego emisji poprzez stosowanie instrumentów polityki pieniężnej. Powinna być ona dostosowana do wielkości towarów i usług znajdujących się na rynku oraz ich cen, a także wskaźnika szybkości obiegu pieniądza (im jest on wyższy, tym ilość pieniądza w obiegu może być mniejsza). Nadmierna ilość pieniądza tworzy zjawisko inflacji, wymagające interwencji banku centralnego. Ponieważ emisja pieniądza i wzrost ogólnej ilości pieniądza może być wynikiem akcji kredytowej banków komercyjnych, bank centralny oddziałuje na te banki w różnorodnych formach i przy zastosowaniu wielu dostępnych instrumentów prawnych i ekonomicznych o charakterze władczym, administracyjnym lub rynkowym. Stosując je, pobudza lub hamuje aktywność kredytową banków i ich klientów, a zarazem czuwając i oddziałując na sprawność funkcjonowania systemu bankowego NBP przyczynia się do stabilności tego systemu. Występując w roli banku banków: organizuje i współuczestniczy w systemie rozliczeń pieniężnych, prowadzi bieżące rozrachunki międzybankowe, udziela bankom kredytów refinansowych - jako kredytodawca ostatniej instancji, licencjonuje działalność bankową, sprawuje nadzór bankowy poprzez Komisję Nadzoru Bankowego (KNB), organizuje system informacyjny dla sektora bankowego. Wśród instrumentów polityki pieniężnej, które stosuje NBP, można wyróżnić następujące, stanowiące ograniczenia o charakterze administracyjnym, wiążącym banki: - stopa rezerw obowiązkowych, - gromadzenie na rachunkach NBP rezerw obowiązkowych innych banków, - limity ilościowe i jakościowe oraz pułapy kredytowe (plafony kredytowe), - ograniczenia w strukturze aktywów i pasywów banków komercyjnych. Jako instrumenty rynkowe, do dobrowolnego wykorzystania przez banki, stosuje się: - operacje otwartego rynku, - refinansowanie banków komercyjnych w formie kredytu redyskontowego, lombardowego oraz technicznego, 212/231 - operacje walutowe. Najszersze zastosowanie i największe znaczenie mają: stopa rezerw obowiązkowych, refinansowanie banków oraz operacje otwartego rynku. Gromadzenie rezerw obowiązkowych jest najstarszym instrumentem administracyjnym o charakterze ilościowym i bezpośrednim. Bank centralny nakłada na banki obowiązek tworzenia specjalnej rezerwy, zwykle nieoprocentowanej, zróżnicowanej w zależności od rodzaju parametrów wkładów, gromadzonej na rachunku w banku centralnym, bez prawa bieżącego dysponowania nią. Bank centralny określa wielkość i rodzaje wkładów stanowiących rezerwę. Niewykonanie obowiązku utrzymywania rezerw lub niedotrzymanie współczynnika rezerw przez banki powoduje zastosowanie karnej stopy procentowej od różnicy między posiadaną a wymaganą rezerwą. Polityka rezerw obowiązkowych reguluje zdolność banków do udzielania kredytów oraz umożliwia kształtowanie przez bank centralny podaży pieniądza, w szczególności ograniczenie nadpłynności w systemie bankowym. Podwyższenie wskaźnika rezerw obowiązkowych zobowiązuje banki do utrzymywania większej części zamrożonych aktywów w banku centralnym. Ponieważ aktywa te nie mogą być przeznaczone na działalność kredytową, powoduje to, że proces kreacji pieniądza ulega zahamowaniu. Z kolei obniżenie wskaźnika rezerw obowiązkowych powoduje zwiększenie zdolności kredytowej banków i przyspieszenie kreacji pieniądza. Według polskiego prawa kwotę rezerw obowiązkowych banków stanowi wyrażona w złotych część środków pieniężnych w złotych i walutach obcych zgromadzonych na rachunkach bankowych, środków uzyskanych ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych środków przyjętych przez bank podlegających zwrotowi, z wyjątkiem środków przyjętych od innego banku. Wysokość (stopa) rezerwy jest zróżnicowana ze względu na: umowny okres przechowywania środków pieniężnych, rodzaj waluty oraz rodzaj dokonywanych operacji finansowych stanowiących źródło pozyskania środków (np. przy wkładach a vista - stopa jest najwyższa, przy lokatach terminowych niższa). Suma jej nie może przekroczyć 30% sumy środków pieniężnych od wkładów na żądanie oraz 20% od wkładów terminowych. Część środków pochodzących z oprocentowania rezerwy obowiązkowej w związku z koniecznością prefinansowania oraz współfinansowania zadań realizowanych z wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (80% w 2004 r., 60% w 2005 r. oraz 50% w 2006 r.) przekazywana jest na wyodrębniony rachunek w NBP. Środki te przeznaczone są na specjalny fundusz, administrowany przez Bank Gospodarstwa Krajowego (Fundusz Poręczeń Unijnych), z którego udzielane są poręczenia dla podmiotów realizujących inwestycje współfinansowane z UE (por. rozdział V). Zasady oraz tryb naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej określa zarząd NBP. NBP może udzielać bankom komercyjnym kredytu refinansowego w złotych w celu uzupełnienia ich zasobów pieniężnych oraz realizacji programu postępowania naprawczego banku. Występuje wówczas w stosunku do banków jako pożyczkodawca ostatniej szansy. Kredyt refinansowy udzielany jest na podstawie umowy określonej w prawie bankowym. Przy udzielaniu kredytu NBP kieruje się zdolnością banku do spłaty tego kredytu, wraz z odsetkami w umownych terminach spłaty. Od 1996 r. kredyt refinansowy utracił znaczenie jako odrębna forma kredytowa. Refinansowanie banków odbywa się poprzez kredyt redyskontowy, lombardowy oraz techniczny. Wymagają one odpowiedniego zabezpieczenia. W celu zwiększenia bezpieczeństwa sektora bankowego stosowana jest forma elektroniczna transakcji, która również skraca czas rozliczeń. Redyskonto polega na zakupie przez bank centralny weksli banków komercyjnych, których termin zapadalności nie nadszedł, z potrąceniem od nominalnej kwoty weksla odsetek - oprocentowania, określonego stopą redyskontową, za okres, który pozostaje do dnia wykupu weksla. Określa ona stopień opłacalności danej transakcji nabycia (przed terminem płatności) dla obu jej stron. Weksel opiewa na daną kwotę pieniężną i płatny jest w określonym terminie. Dyskonto bankowe weksla polega więc na nabyciu go przez bank komercyjny lub centralny (od banków) przed terminem jego płatności na kwotę niższą od tej, na którą on opiewa. Redyskonto to przyjęcie (nabycie) przez bank centralny weksla, który został uprzednio zdyskontowany przez banki komercyjne. Kredyt udzielany przez NBP na podstawie przedstawionych do redyskonta weksli innych podmiotów nazywany jest kredytem redyskontowym. 213/231 Rodzaje weksli przyjmowanych przez NBP oraz zasady dyskontowania określa zarząd NBP. W praktyce NBP jest on stosowany w ograniczonym stopniu. Szerzej wykorzystywaną, choć również malejącą obecnie formą jest kredyt lombardowy. Jest to kredyt udzielany przez bank centralny pod zastaw papierów wartościowych - do wysokości określonej części nominalnej wartości tych papierów. Zastawem są papiery wartościowe Skarbu Państwa: bony skarbowe i obligacje pożyczek państwowych, oprocentowane według stopy lombardowej. Kredyt lombardowy, jako forma refinansowania banków przez NBP, umożliwia zachowanie krótkookresowej płynności, wówczas gdy wykorzystanie kredytu redyskontowego lub operacji otwartego rynku banki uznają za nieopłacalne. Banki komercyjne korzystają najczęściej z kredytu lombardowego pod koniec okresów utrzymywania rezerwy obowiązkowej, gdy nie mogą na rynku międzybankowym taniej pożyczyć dostatecznej ilości środków na pokrycie wymaganego poziomu rezerwy lub zapewnienie płynnego rozliczania transakcji międzybankowych. Z założenia jest to kredyt krótkookresowy i powinien być spłacony w ciągu trzech miesięcy, ale możliwy jest również termin dłuższy. Biorąc pod uwagę między innymi kryterium czasu kredytowania, kredyt ten dzieli się na: - płatniczy - udzielany do kilku dni, - sezonowy - wykorzystywany w związku z wahaniami w wysokości depozytów i kredytów banku na okres do kilku miesięcy, - średnioterminowy - udzielny na różne okresy w nadzwyczajnych przypadkach, np. przy poniesionych stratach. W niektórych krajach przydzielenie przez bank centralny kredytu lombardowego może odbywać się z wykorzystaniem przetargu, w którym instytucje kredytowe zgłaszają zapotrzebowanie, określając cenę i sumę kredytu. Bank centralny dokonuje wyboru najbardziej korzystnej oferty z punktu widzenia stabilności systemu bankowego i wielkości podaży pieniądza w gospodarce. NBP udziela także bankom pomocy finansowej w formie, coraz częściej wykorzystywanego w praktyce, nieoprocentowanego kredytu technicznego, zapewniającego środki niezbędne do dokonywania rozliczeń w trakcie dnia operacyjnego. W przypadku niedokonania przez bank do końca dnia (do godz. 17.30) spłaty kredytu zostaje on przekształcony w kredyt lombardowy. Jest to możliwe dzięki temu, iż na czas trwania kredytu bank przenosi swe prawa z papierów skarbowych na NBP. Wysokość stopy lombardowej oraz stopy referencyjnej i depozytowej określa Rada Polityki Pieniężnej, a obwieszcza je Prezes NBP. Stopy procentowe są głównym instrumentem realizacji przez NBP celu inflacyjnego. Stopa referencyjna wyznacza minimalną rentowność bonów pieniężnych, sprzedawanych przez NBP na rynku pieniężnym w celu regulowania płynności systemu bankowego. Rentowność ta stanowi kryterium odniesienia dla banków przy ustalaniu pożyczek międzybankowych oraz wysokości kredytów dla gospodarki i klientów indywidualnych. Stopa depozytowa jest to stopa oprocentowania wolnych środków ulokowanych przez banki komercyjne w NBP. Stopa ta, wraz ze stopą lombardową, wyznaczała w 2005 r. dopuszczalne pasmo wahań stóp jednodniowych rynku międzybankowego (O/N - skrót z ang. over night). Korytarz przez nie utworzony był równy stopie referencyjnej. Kierując się przebiegiem realnych procesów gospodarczych i prognozami wysokości inflacji, wzrostu gospodarczego, a także podażą pieniądza, kursem złotego, sytuacją na rynkach zagranicznych, w szczególności cenami ropy naftowej, sytuacją finansów publicznych, prowadzoną polityką fiskalną itd., RPP wyznacza wysokość tych stóp na nieokreślony czas. Na tej podstawie banki komercyjne powinny, co do zasady, dokonywać zmian oprocentowania depozytów i kredytów. Od 2001 r. do końca 2003 r. stopy procentowe obniżane były dwudziestokrotnie (stopa lombardowa o 16,25 punktu proc., referencyjna zaś o 13,75 punktu proc., ale cykl obniżania stóp został zakończony w czerwcu 2003 r.). Banki podejmowały w tym czasie decyzje o zmianach wysokości oprocentowania depozytów i kredytów z opóźnieniem. Narodowy Bank Polski działa na rynku papierów wartościowych. Posiadając następujące uprawnienia określone w ustawie o NBP, może: 214/231 - emitować i sprzedawać papiery wartościowe (głównie bony pieniężne), - sprzedawać i kupować dłużne papiery wartościowe w operacjach otwartego rynku, - organizować obrót papierami wartościowymi, których jest emitentem, oraz skarbowymi papierami wartościowymi, - otwierać rachunki lokat terminowych banków. Może również dokonywać obsługi pożyczki państwowej, zaciągniętej w drodze emisji papierów wartościowych, a także przyjmować papiery wartościowe do przechowania i administrowania oraz jako przedmiot zabezpieczenia. Operacje otwartego rynku określić można jako interwencje na rynku pieniężnym, określone przez bank centralny, na własny rachunek i z własnej inicjatywy, w formie kupna i sprzedaży papierów wartościowych na zasadach rynkowych. Operacje otwartego rynku najskuteczniej służą utrzymywaniu stóp procentowych na rynku międzybankowym na poziomie pożądanym przez NBP z punktu widzenia celu inflacyjnego. Poprzez operacje te bank centralny może wpływać bezpośrednio na płynność systemu bankowego i zdolność banków do kreacji pieniądza. Kupno i sprzedaż papierów wartościowych wpływa na ilość pieniądza krążącego w kraju (pieniądza w obiegu) - gdy bank centralny kupuje papiery wartościowe, zwiększają się rezerwy gotówkowe banków rozliczeniowych i powinien następować rozwój akcji kredytowej banków komercyjnych, a więc zwiększenie obiegu pieniężnego. W razie sprzedaży spadają rezerwy banków i następuje spadek podaży pieniądza. Operacje otwartego rynku służą bieżącemu reagowaniu na rynek pieniężny i podaż pieniądza banku centralnego. Wśród operacji otwartego rynku stosowane są, zgodnie z systematyką EBC, operacje podstawowe, bieżącego regulowania płynności w sektorze bankowym, oraz strukturalne - długoterminowe, regularne operacje zasilające oraz absorbujące, a także operacje dostosowawcze - w sytuacjach pojawienia się nieoczekiwanych zmian stanu płynności w sektorze, których skutkiem są niepożądane zmiany stóp rynkowych i są to operacje zasilające lub ograniczające płynność. Występują jako operacje: - bezwarunkowe - gdy wymagane jest stałe i trwałe zwiększenie lub zmniejszenie rezerw gotówkowych banków komercyjnych, - warunkowe - dokonywane, gdy zmiany rezerw powinny mieć charakter czasowy; są one zmienne. Przy prowadzeniu operacji otwartego rynku stosowane są różne rodzaje transakcji: repo, reverse repo, outright sale, swap. Transakcje repo (skrót od: repurchase agreement) są to warunkowe operacje zwrotnego zakupu papierów wartościowych (odkupu); polegają na zakupie przez bank centralny papierów wartościowych od banków komercyjnych, z jednoczesnym zastrzeżeniem odsprzedaży tych papierów tym samym bankom po upływie terminu zawartego w umowie. Transakcje te służą zwiększeniu płynności banków komercyjnych poprzez czasowe udostępnienie rezerw pieniężnych przez bank centralny. Transakcje reverse repo, czyli warunkowe operacje zwrotnej sprzedaży papierów wartościowych, mają odwrotny skutek, czyli powodują czasowe zmniejszenie płynności sektora bankowego; w rezultacie tych operacji bank centralny ściąga nadmiar płynnego pieniądza z rynku. Outright sale to bezwarunkowe operacje otwartego rynku, w których nie występuje warunek odsprzedaży lub odkupu papierów wartościowych. Skutki tych transakcji są trwalsze i mają wpływ na długofalową strukturę portfela aktywów stron umowy. Operacje swapowe są operacjami warunkowymi, których przedmiotem są waluty obce. Polegają na zobowiązaniu do sprzedaży przez bank centralny określonej ilości waluty obcej, z obowiązkiem jej odkupienia po wyznaczonym czasie, lub analogicznie - w przypadku interwencji polegającej na kupnie waluty obcej, do jej przyszłej sprzedaży. Bank centralny z jednej strony wpływa na płynność w sektorze bankowym, z drugiej na rynek (kurs) walutowy i wielkość swych rezerw dewizowych. We wszystkich operacjach otwartego rynku NBP decyduje o dopuszczalnych instrumentach, terminach, warunkach wykonywania operacji otwartego rynku oraz transakcji kredytowych i walutowych. Operacje mogą być dokonywane na podstawie przetargów lub dwustronnych procedur. 215/231 Podstawowe operacje realizowane są w praktyce NBP w formie cotygodniowej sprzedaży w trybie aukcyjnym bonów pieniężnych NBP o zapadalności 14 dni; dzięki nim bank absorbuje nadwyżki płynności w sektorze bankowym. Posiłkowo stosowane są operacje „dostrajające”, przy nieoczekiwanej zmianie płynności, a także operacje „strukturalne”, których celem jest długoterminowa zmiana płynności w systemie bankowym. Dla poszczególnych operacji NBP przyjmuje różne zasady naliczania ich oprocentowania (bazą dla wyliczenia dyskonta może być rok obejmujący 360 dni - dla bonów pieniężnych lub 365 dni - dla odsetek od kredytów lombardowych oraz depozytów jednodniowych; rozbieżności te wymagają ujednolicenia). Po wejściu do systemu ESBC realizacja polityki pieniężnej przy użyciu dotychczasowych instrumentów tej polityki - przede wszystkim operacji otwartego rynku - pozostaje w gestii NBP. W zakresie kompetencji NBP zostaje również udzielanie kredytu refinansowego bankom. Stosowanie instrumentów o charakterze administracyjnym jest ograniczone (decyzję o tym podejmuje Rada Zarządzająca EBC). Prowadzenie operacji otwartego rynku przez bank centralny wymaga kapitału pozwalającego na absorbowanie kosztów tych operacji. NBP jako członek ESBC powinien dokonać wpłaty stosownego udziału do kapitału EBC, co zmniejszy jego możliwości finansowe. Warunkiem zdolności NBP do wypełniania zadań Systemu będzie więc konieczność zwiększenia kapitału własnego NBP. Jako bank państwa NBP wykonuje usługi na międzynarodowym rynku stosunków finansowych, na rynku walutowym oraz usługi finansowe na rzecz organów państwa i jednostek państwowych. Podstawowym, nałożonym w ustawie o NBP obowiązkiem jest współdziałanie z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej państwa, dążąc przy tym do zapewnienia należytej realizacji polityki pieniężnej i stabilnej sytuacji w systemie bankowym. W tym celu NBP: - współuczestniczy w sporządzaniu prognoz, analiz, ocen przebiegu jej realizacji, sygnalizuje zagrożenia, opiniuje projekty aktów normatywnych z zakresu polityki gospodarczej i finansowej itp., - inicjuje kierunki, kształtuje i realizuje politykę pieniężną, w tym przekazuje Sejmowi RP założenia tej polityki w formie odrębnego dokumentu, - określa zasady ustalania kursu złotego, - realizuje funkcje centralnej bankowej instytucji dewizowej, w tym gromadzi i administruje państwowymi rezerwami dewizowymi, które stanowią zasoby walutowe państwa, oraz wykonuje kontrolę w zakresie ustalonym w przepisach prawa dewizowego, - organizuje rozliczenia pieniężne, w tym obrót walutami obcymi, - udziela zezwoleń dewizowych, wykonuje kontrolę dewizową, - wykonuje obsługę budżetu państwa, prowadzi rachunki bankowe instytucji państwowych (budżetu państwa), banków, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej i innych osób prawnych, - wykonuje obsługę bankową kredytów i pożyczek w stosunkach z innymi państwami i organizacjami, - opracowuje statystykę pieniężną i bankową, bilans płatniczy oraz międzynarodową pozycję inwestycyjną. W związku z wejściem do systemu ESBC prowadzenie przez NBP gospodarki rezerwami dewizowymi - pozostałymi do jego dyspozycji po przekazaniu, określonej na podstawie Statutu EBC, wielkości środków dewizowych do EBC - zostanie ograniczone. Transakcje środkami dewizowymi, ponad określone granice, będą podlegały zatwierdzeniu przez EBC, z wyjątkiem operacji dokonywanych w celu wywiązania się przez NBP ze swoich zobowiązań w stosunku do organizacji międzynarodowych. NBP realizuje politykę walutową ustalaną przez Radę Ministrów w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej. Po przystąpieniu NBP do ESBC prowadzenie polityki kursowej stanie się domeną EBC, który będzie ją prowadził w granicach określonych przez ogólne wytyczne Rady Unii Europejskiej. Nadzór bankowy i skonsolidowany nadzór bankowy wykonywany jest przez Komisję Nadzoru Bankowego, której Przewodniczącym jest Prezes NBP. Celem nadzoru jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz zgodności działalności banków z prawem. Czynności podejmowane w ramach nadzoru bankowego polegają w szczególności na: 216/231 - dokonywaniu oceny sytuacji finansowej banków, w tym badaniu wypłacalności finansowej, jakości aktywów, płynności płatniczej, wyniku finansowego banków, - badaniu jakości zarządzania ryzykiem prowadzonej działalności, - zgodności udzielnych kredytów i pożyczek pieniężnych oraz akredytyw, gwarancji bankowych i poręczeń, a także emitowanych bankowych papierów wartościowych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, - badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek pieniężnych, - badaniu przestrzegania limitów koncentracji zaangażowania wierzytelności banków oraz sumy kredytów i pożyczek i gwarancji bankowych dla członków organów banku, a także - przestrzegania norm dopuszczalnego ryzyka w działalności banków. Nadzór bankowy nad działalnością banków oraz instytucji kredytowych, oddziałów i przedstawicielstw banków zagranicznych sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego. Decyzje i określone przez Komisję zadania wykonuje i koordynuje wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP - Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego (GINB). Do zadań Komisji należy w szczególności określanie zasad: działania banków zapewniających bezpieczeństwo środków pieniężnych zgromadzonych przez klientów w bankach, nadzorowania banków w zakresie przestrzegania norm prawnych i finansowych, dokonywanie okresowych ocen stanu ekonomicznego banków i przedstawianie ich Radzie oraz wpływu polityki pieniężnej, podatkowej i nadzorczej na ich rozwój, opiniowanie zasad organizacji nadzoru bankowego i ustalanie trybu jego wykonywania. Szczegółowe uprawnienia Komisji Nadzoru Bankowego określone są w ustawie - Prawo bankowe. Komisja podejmuje decyzje w formie uchwał. Do głównych zadań KNB należy licencjonowanie banków oraz monitorowanie ich struktury własności oraz adekwatności kierownictwa, a także stabilności finansowej banków poprzez system sprawozdawczości nadzorczej, przygotowywanie regulacji ostrożnościowych dla systemu bankowego, prowadzenie inspekcji w bankach, inicjowanie oraz realizowanie działań nadzorczych wobec banków znajdujących się w sytuacji kryzysowej. Do zadań KNB należy także wykonywanie nadzoru skonsolidowanego nad bankami działającymi w strukturach holdingowych, współpraca z zagranicznymi organami nadzoru bankowego. Nadzorowi skonsolidowanemu podlega bank krajowy, który działa w holdingu bankowym krajowym lub zagranicznym, holdingu finansowym, mieszanym i hybrydowym, znajdujący się w wykazie holdingów prowadzonym przez Komisję. Holdingi obejmują grupę podmiotów, z podmiotem dominującym na czele. Ich rodzaje definiuje prawo bankowe. 2.4.Organy Narodowego Banku Polskiego Organami Narodowego Banku Polskiego są: Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd NBP. Wymienia je Konstytucja RP w art. 227 ust. 2. Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi oraz Komisji Nadzoru Bankowego, reprezentuje NBP na zewnątrz oraz jest przełożonym wszystkich pracowników NBP. W międzynarodowych instytucjach bankowych reprezentuje interesy państwa polskiego. Jest powoływany i odwoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta RP, a jego kadencja wynosi 6 lat i może być sprawowana nie dłużej niż dwie kadencje. Urząd Prezesa NBP jest urzędem apolitycznym. Rada Polityki Pieniężnej, której status prawny, skład personalny i podstawowe zadania ukształtowała Konstytucja RP, jest organem banku centralnego funkcjonującym od roku 1998. Rada Polityki Pieniężnej ustala coroczne założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi, równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada jest zobowiązana również do składania, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, sprawozdania Sejmowi z wykonania tych corocznych założeń. Na podstawie założeń Rada: - ustala wysokość stóp procentowych NBP, - ustala stopy rezerwy obowiązkowej banków i wysokość jej oprocentowania, 217/231 - ustala zasady operacji otwartego rynku. Niezależnie od zadań wynikających z tworzenia i realizacji polityki pieniężnej Rada określa istotne zasady funkcjonowania banku centralnego, w tym: - ustala górne granice zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych, - zatwierdza plan finansowy NBP oraz sprawozdania z działalności NBP i przyjmuje roczne sprawozdania finansowe NBP, - dokonuje ocen działalności Zarządu NBP w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej, - określa zasady rachunkowości, wzór bilansu, rachunku zysków i strat oraz zawartość informacji dodatkowej, mając na względzie, że zasady te powinny odpowiadać standardom stosowanym w ESBC, - dokonuje wyboru biegłego rewidenta dla celów badania rocznego sprawozdania finansowego NBP. Proporcje składu personalnego RPP wyznacza Konstytucja, a liczbę jej członków określa ustawa o NBP. W jej skład wchodzą: Przewodniczący Rady, którym jest Prezes NBP, dziewięciu członków powoływanych w równej liczbie przez Prezydenta RP, Sejm i Senat, spośród specjalistów z zakresu finansów. Kadencja członka Rady wynosi 6 lat i nie jest odnawialna. Zarząd NBP jest organem wykonawczym, którego podstawowym zadaniem jest wypełnianie uchwał RPP i kierowanie bieżącą działalnością NBP. Podejmuje uchwały w sprawach niezastrzeżonych w ustawie do wyłącznej kompetencji innych organów NBP. W skład Zarządu wchodzą: Prezes NBP - jako przewodniczący, 6-8 członków Zarządu, w tym dwóch wiceprezesów. Członków Zarządu NBP powołuje i odwołuje Prezydent RP na wniosek Prezesa NBP na okres 6 lat. Zakres działalności Zarządu NBP jest szeroki i obejmuje w szczególności wspomnianą już realizację uchwał Rady, a także: - wykonywanie zadań z zakresu polityki kursowej, - okresową ocenę obiegu pieniężnego i rozliczeń pieniężnych oraz obrotu dewizowego, - nadzorowanie operacji otwartego rynku, - ocenę funkcjonowania systemu bankowego, - uchwalanie planu finansowego NBP, - uchwalanie prowizji i opłat bankowych stosowanych przez NBP oraz ustalanie ich wysokości, - określanie zasad gospodarowania funduszami NBP oraz organizacji i podziału zadań w NBP, a także polityki kadrowej i płacowej w NBP, - uchwalanie rocznego sprawozdania z działalności NBP oraz rocznego sprawozdania finansowego, - opracowywanie bilansów obrotów płatniczych państwa z zagranicą, - przygotowanie i rozpatrywanie projektów uchwał i innych materiałów kierowanych do Rady. Uchwały Zarządu zapadają bezwzględną większością głosów - w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Prezesa NBP. Konsekwencją przystąpienia NBP do Europejskiego Systemu Banków Centralnych jest zmiana kompetencji jego organów. Narodowy Bank Polski, stanowiąc integralną część Systemu, podlega instrukcjom wydawanym przez ciała decyzyjne EBC. Razem z EBC i innymi bankami centralnymi ponosi odpowiedzialność za realizację nałożonych na ESBC zadań. 218/231 Zakres działań NBP obejmuje dwie sfery (w każdej z nich jest odpowiedzialny przed innymi organami). Pierwsza dotyczy zadań, które są nałożone na NBP jako członka Systemu i za których wykonanie ponosi odpowiedzialność tylko przed organami Wspólnoty. Oznacza to, że NBP w zakresie wykonywania zadań ESBC nie działa jako organ państwa polskiego. Druga sfera to zadania, które nie zostały nałożone na System i za które NBP odpowiada przed organami krajowymi. Wykonywanie pozostałych funkcji wykraczających poza wskazane przez Statut jest dozwolone, chyba że kolidują one z celami i zadaniami EBC. Poszczególne banki centralne państw UGW wypełniają dodatkowe funkcje o różnorodnym charakterze. Bank Francji prowadzi wywiadownię gospodarczą, dostarczającą informacji dotyczących kredytobiorców. Bundesbank gwarantuje weksle własnych podmiotów gospodarczych. W Finlandii bank centralny utrzymuje instytut naukowo-badawczy, wyspecjalizowany w badaniu ryzyka krajów powstałych w wyniku rozpadu ZSRR. Prezes NBP po przystąpieniu Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej, będąc członkiem Rady Zarządzającej EBC, stanie się współodpowiedzialny za kształtowanie polityki pieniężnej Wspólnoty. Będzie w szczególności decydował o wysokości podstawowych stóp procentowych, wyborze pośrednich celów monetarnych czy wielkości rezerw obowiązkowych. W granicach określonych przez ogólne wytyczne Rady Unii Europejskiej Prezes NBP będzie kreował wraz z innymi członkami Rady Zarządzającej politykę kursu walutowego. Będzie też odpowiedzialny za przechowywanie i zarządzanie rezerwami dewizowymi. W celu realizacji powyższych zadań będzie uczestniczył w wydawaniu stosownych decyzji i wytycznych, wiążących zarówno zarząd EBC, jak i narodowe banki centralne, włączając NBP. Rada Polityki Pienieżnej jest obecnie organem decydującym o kształcie polityki pieniężnej prowadzonej przez NBP - bank krajowy. Po przystąpieniu NBP do ESBC utraci kompetencje stanowiące istotę jej funkcjonowania i cel powołania. Ustalanie corocznie założeń polityki pieniężnej stanie się bezprzedmiotowe, gdyż w UGW są one opracowywane dla wszystkich państw-członków na poziomie wspólnotowym. Istotą UGW jest bowiem przekazanie uprawnień w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej do EBC. Natomiast, w zasadzie, kompetencje zarządu NBP pozostaną te same, z tą różnicą, że będzie on realizował politykę pieniężną ustaloną przez EBC, a nie Radę Polityki Pieniężnej. W tym zakresie będzie współpracował z zarządem EBC, wykonując jego instrukcje, jak również postępując zgodnie z wytycznymi kierowanymi do niego bezpośrednio przez Radę Zarządzającą oraz dostarczając koniecznych informacji. W związku z obowiązującą w ESBC zasadą decentralizacji narodowe banki centralne, w tym NBP, są odpowiedzialne za prowadzenie operacji otwartego rynku (por. niżej). Ponadto NBP, w miarę możliwości, jest zobowiązany do gromadzenia niezbędnych informacji statystycznych od kompetentnych władz krajowych (GUS) albo bezpośrednio od podmiotów gospodarczych. Wypełnianie tego obowiązku służy bowiem prawidłowej realizacji innych, podstawowych funkcji nałożonych na ESBC. Posiadanie danych, dostarczanych w odpowiednim czasie organom Wspólnoty przez centralne banki krajowe, ma znaczenie dla prawidłowego formułowania i realizacji polityki pieniężnej w skali Unii Europejskiej. 3. System europejskiej bankowości centralnej 3.1. Pozycja Europejskiego Systemu Banków Centralnych i organy Europejskiego Banku Centralnego Europejski System Banków Centralnych (ESBC) powstał na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz załączonego do niego Protokołu, określającego Statut ESBC i EBC jako organ sprawujący zadania bankowości centralnej. ESBC składa się z Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i narodowych banków centralnych (NBC) wszystkich państw członkowskich UE, niezależnie od tego, czy przyjęły one euro. ESBC rozpoczął swoją działalność 1 stycznia 1999 r., tj. z chwilą rozpoczęcia III etapu tworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. Kierowany jest przez organy decyzyjne EBC. Głównym celem utworzenia Europejskiego Systemu Banków Centralnych jest utrzymanie stabilności cen na obszarze europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej. Jest to cel priorytetowy, któremu podporządkowano pozostałe. Zawarty został on w treści odpowiednich przepisów Traktatu UE z Maastricht i Statucie ESBC i EBC, stanowiącym Protokół nr 3 do Traktatu. Artykuł 105 Tytułu VII rozdziału 2 „Polityka pieniężna” Traktatu oraz art. 2 Statutu, rozdziału II „Cele i zadania ESBC” uznają utrzymanie stabilności cen za główny cel strategiczny polityki pieniężnej Wspólnoty. Rada Zarządzająca EBC dokonała wyjaśnienia pojęcia „stabilność cen”. Według tej definicji stabilność cen to mierzony rok do roku wzrost zharmonizowanego indeksu cen konsumpcyjnych (HIPS), wynoszący dla strefy euro poniżej 2%. Stabilność cen oznacza utrzymywanie 219/231 niskiej inflacji, przynajmniej w średnim okresie. Ponadto definicja określa górną granicę stopy inflacji, a jednocześnie używa słowa „wzrost”. Wynika z tego, że deflacja, a w szczególności przedłużający się spadek indeksu HIPS, byłaby niezgodna z celem utrzymywania stabilności cen. Jednocześnie uważa się, że niska inflacja wpływa korzystnie na dynamikę wzrostu gospodarczego, ponieważ pozwala na obniżkę realnych stóp procentowych, co przyczynia się do wzrostu rentowności produkcji oraz inwestycji i w efekcie daje przyspieszony wzrost gospodarczy. Podstawowy cel - stabilność cen - musi być respektowany przez EBC nie tylko wówczas, gdy wykonuje on czynności związane z polityką pieniężną, ale także przy wykonywaniu innych obowiązków. Europejski System Banków Centralnych powinien ponadto wspierać polityki gospodarcze Wspólnoty, bez naruszenia jednak realizacji celu podstawowego, czyli stabilności cen. W Unii Walutowej nie istnieje jednak wspólna polityka gospodarcza - zobowiązanie to wynika więc z porozumienia krajowych Banków Centralnych. Wspieranie polityk gospodarczych we Wspólnocie dotyczy kierunków w polityce ekonomicznej, a nie popierania konkretnych działań jej organów lub rządów państw członkowskich. Może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy nie jest to sprzeczne z polityką utrzymywania stabilności cen. Istnieje znaczna swoboda przy interpretacji nałożonego celu stabilności cen i bankom centralnym pozostaje znaczna władza dyskrecjonalna w tym względzie. Aby móc skutecznie realizować cel inflacyjny, ESBC uzyskał wysoki stopień niezależności instytucjonalnej, w tym personalnej oraz ekonomicznej i funkcjonalnej (por. wyżej). Niezależność stanowi podstawową zasadę ESBC. Została ona wyrażona w Traktacie i powtórzona w Statucie. Przepis ten zabrania zarówno rządom państw członkowskich, jak i instytucjom Wspólnoty wydawania wytycznych (instrukcji) oraz wszelkich form nacisku na EBC oraz na narodowe banki centralne. Aspekt tego rodzaju niezależności określa się mianem instytucjonalnej. Wyrazem jej jest wyposażenie w osobowość prawną, która powinna być możliwie jak najszersza, oraz odrębność organizacyjna EBC od innych organów Wspólnoty. Ani Rada Unii, ani Komisja nie mają uprawnień nadzorczych lub kontrolnych wobec władz EBC. Spoczywają na nim jedynie obowiązki sprawozdawcze wobec tych organów. Istotne znaczenie dla odrębności ma podmiotowość międzynarodowa, a więc prawa i obowiązki międzynarodowe oraz zdolność ich bezpośredniego nabywania. W przypadku EBC ma ona charakter wtórny, gdyż jedynie państwu przysługuje podmiotowość pierwotna. Została ona nadana przez państwa-strony umowy międzynarodowej (Traktat z Maastricht). Wynika z niego, że EBC może prowadzić współpracę międzynarodową w zakresie zadań powierzonych mu przez Statut, czyli przede wszystkim politykę pieniężną. O sposobie reprezentacji decydują władze EBC. Ponadto EBC, a po uzyskaniu jego zgody również narodowe banki centralne mogą uczestniczyć w międzynarodowych instytucjach monetarnych. Niezależność instytucjonalna ma związek z niezależnością personalną i dotyczy osób zasiadających w ciałach statutowych EBC. Mają one nakaz postępowania w sposób samodzielny, co oznacza niedopuszczalność zwracania się po wytyczne do innych podmiotów, w szczególności do rządów państw. Niezależność personalna polega także na zapewnieniu przejrzystych procedur mianowania i odwoływania prezesów i innych członków ciał statutowych banku centralnego. Co prawda, wybór prezesa i wiceprezesa oraz czterech członków zarządu ma charakter polityczny, to jednak ranga organów państw i Wspólnoty biorących udział w tej procedurze zapewnia ich silną i niezależną pozycję; w szczególności niezbędna jest jednomyślność rządów lub prezydentów państw członkowskich, poprzedzona zaleceniem Komisji i konsultacją z Parlamentem Europejskim oraz Radą Zarządzającą. Kadencja członków zarządu wynosi 8 lat, co umożliwia im niezależne, planowane wypełnianie swoich długofalowych obowiązków. Ponadto zasada rotacyjnej ich wymiany zapewnić powinna ciągłość i stabilność instytucji oraz zabezpieczyć ich przed ingerencją polityczną. Członków zarządu nie można odwołać w trakcie kadencji - jedynie w wyjątkowych i ściśle określonych w prawie przypadkach Trybunał Sprawiedliwości może zwolnić członka zarządu na wniosek Rady Zarządzającej lub zarządu. Ponadto istotna dla niezależności personalnej jest regulacja wykluczająca możliwość ponownego wyboru na stanowisko członka zarządu. Uniemożliwia to wpływ polityków na członka zarządu, którego kadencja wkrótce upłynie i który, w celu ponownego wyboru, mógłby ulec zewnętrznym naciskom. Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych zapewnia EBC niezależność funkcjonalną. Jej wyrazem jest samodzielność w zakresie tworzenia i realizacji polityki pieniężnej Unii Walutowej, czyli swobodę wyboru instrumentów służących realizacji podstawowego celu, którym jest zapewnienie 220/231 stabilności cen. Ingerencja władz Wspólnoty jest ograniczona, a dotyczy przede wszystkim polityki kursu walutowego. Szczególnym rodzajem niezależności Europejskiego Banku Centralnego jest niezależność finansowa, której podstawą są własne fundusze, niebędące częścią budżetu Wspólnoty. Tworzą je dochody z lokat rezerw dewizowych państw członkowskich, z przechowywania nieoprocentowanych lub nisko oprocentowanych rezerw obowiązkowych, z emisji banknotów oraz odsetek od pożyczek, przy czym wysokość kapitału początkowego EBC ustalona jest na 5 mld euro. Jedynymi jego subskrybentami i posiadaczami mogą być narodowe banki centralne państw uczestniczących w unii monetarnej. Wielkość udziałów przypadających na każdy bank centralny stanowi sumę połowy udziału danego państwa w ogólnej liczbie ludności Wspólnoty i połowy udziału danego państwa w PKB Wspólnoty. Szczegóły dotyczące procentowych udziałów poszczególnych banków centralnych ustaliła Rada Zarządzająca. Banki centralne państw członkowskich pozostających poza unią walutową zostały zobowiązane do wpłaty 5% swojego udziału w kapitale EBC na pokrycie kosztów operacyjnych EBC. Ani organy Wspólnoty, ani rządy państw członkowskich nie mają udziału w jego zyskach. Po odliczeniu maksymalnie 20% przekazywanych na fundusz rezerwowy (nie może on przekroczyć 100% kapitału) zysk netto zostaje podzielony między wspólników proporcjonalnie do wpłaconych przez nich udziałów. Natomiast deficyt może być finansowany z ogólnego funduszu rezerwowego, a w razie potrzeby z dochodu pieniężnego danego roku obrachunkowego, proporcjonalnie do wysokości sum podzielonych między banki centralne. Niezależność nie oznacza braku kontroli władz EBC i odpowiedzialności za prowadzoną politykę. Zakres i rodzaje kontroli określa Traktat o Unii Europejskiej. Kontrola finansowa prowadzona jest przez niezależnych rewidentów z zewnątrz, a badanie skuteczności operacyjnej kierownictwa EBC przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Przedmiotem kontroli są wszystkie księgi i rachunki EBC oraz narodowych banków centralnych. Ponadto na organach EBC spoczywają obowiązki informacyjne i sprawozdawcze wobec pozostałych organów Wspólnoty. Powołany w 1999 r. Komitet Ekonomiczny i Finansowy ma za zadanie analizować sytuację gospodarczą i finansową państw członkowskich Wspólnoty. W szczególności powinien, przynajmniej raz w roku, kontrolować funkcjonowanie systemu płatności i swobody przepływu kapitału. Opinie i raporty są przesyłane Radzie i Komisji. Komitet nie ma jednak uprawnień do kontroli merytorycznej EBC. Kontrola sądowa sprawowana jest przez Trybunał Sprawiedliwości. Bada on z jednej strony zgodność aktów EBC z prawem wspólnotowym, z drugiej zaś czuwa nad ochroną uprawnień tego Banku. Jego jurysdykcja obejmuje sprawy naruszeń postanowień Traktatu, wniesionych przez EBC, jak i przeciw niemu. Sprawy niewchodzące w zakres kompetencji Trybunału rozstrzygają sądy krajowe. Główną metodą oceny władz monetarnych jest badanie raportów dotyczących polityki pieniężnej, publikowanych cotygodniowo w formie skonsolidowanych zestawień finansowych ESBC. Raporty te informują o codziennych operacjach władz monetarnych na europejskim rynku pieniężnym oraz na zagranicznych rynkach walutowych. Ponadto odrębny raport sporządzany być musi przynajmniej raz na kwartał i zawierać informacje o wypełnianiu jego obowiązków statutowych. EBC ma obowiązek przesłania rocznego sprawozdania za poprzedni i bieżący rok z funkcjonowania Systemu oraz realizacji polityki pieniężnej. Zarząd sporządza również roczne sprawozdanie finansowe, które jest zatwierdzane przez Radę Zarządzającą, a następnie publikowane. Raporty i tygodniowe zestawienia finansowe są dostępne dla wszystkich zainteresowanych. Współpraca między organami banku centralnego a rządami jest niezbędna dla prowadzenia spójnej, skutecznej polityki gospodarczej. Dlatego podobnie jak w wielu bankach centralnych przedstawiciele rządu mają prawo uczestnictwa w posiedzeniach zarządu, a nieraz posiadają uprawnienie do zawieszania jego decyzji, przewodniczący Rady Unii Europejskiej bierze udział w spotkaniach Rady Zarządzającej EBC. Nie ma on prawa głosu, ale może przedstawiać wnioski, które muszą być uwzględnione w porządku obrad i rozpatrzone na posiedzeniu. Prezes EBC jest z kolei zapraszany do udziału w spotkaniach Rady Unii Europejskiej, gdy poruszane są sprawy dotyczące celów i zadań ESBC. W posiedzeniach Komisji natomiast nie uczestniczy. Europejski System Banków Centralnych składa się z Europejskiego Banku Centralnego i centralnych banków krajowych. W jego ramach można wyróżnić podmioty określane mianem Eurosystemu, czyli EBC i banki centralne państw, które przyjęły wspólną walutę euro. Pozostałe banki centralne państw Unii, będących poza obszarem euro, są członkami ESBC posiadającymi specjalny status. Wyraża się on w uprawnieniu do prowadzenia przez te podmioty własnej, niezależnej polityki pieniężnej, uwzględniającej interesy poszczególnych państw. Z drugiej strony nie uczestniczą one w podejmowaniu i realizacji decyzji dotyczących polityki pieniążnej strefy euro. 221/231 Status prawny Systemu i jego części składowych jest różny. EBC i narodowe banki centralne wyposażone są w osobowość prawną bądź na podstawie prawa wspólnotowego, bądź prawa krajowego (wewnętrznego), ale System nie ma tej cechy. ESBC kierowany jest przez organy decyzyjne EBC. Decydującą rolę w Systemie odgrywa EBC, którego organy - Rada Zarządzająca (Governing Council) i Zarząd (Executive Board) - kierują nim. Organem doradczym jest Rada Generalna (General Council). Banki centralne państw członkowskich, będąc integralną częścią Systemu, podlegają instrukcjom wydawanym przez organy decyzyjne EBC. Razem z EBC ponoszą odpowiedzialność za realizację nałożonych na nie zadań. Dlatego w tym zakresie banki centralne nie działają jako organy swoich państw. Banki centralne muszą postępować zgodnie z wytycznymi EBC, ale nie są jednostkami hierarchicznie podporządkowanymi i wykonującymi polecenia organów kierowniczych EBC. Operacje i czynności podejmowane w celu realizacji zadań ESBC powinny mieć miejsce bardziej na poziomie zdecentralizowanym, krajowym, a nie centralnym. Rada Zarządzająca składa się z członków Zarządu oraz prezesów banków centralnych tych krajów, które zostały zakwalifikowane do trzeciego etapu UGW (czyli po spełnieniu kryteriów konwergencji, ocenionych stosownie do postanowień Traktatu i przy uwzględnieniu odrębnych regulacji dla Wielkiej Brytanii, Danii i Szwecji, por. rozdział I). Kompetencje Rady Zarządzającej są szerokie i dotyczą przede wszystkim ustalania polityki pieniężnej Wspólnoty. Może ona w związku z tym podejmować decyzje konieczne do zapewnienia realizacji celów pośrednich, w tym zadań dotyczących: poziomu stóp procentowych, dostarczania rezerw dla ESBC oraz emisji pieniądza. Rada udziela wytycznych koniecznych do właściwej realizacji założeń polityki pieniężnej, dba o zgodność działań banków centralnych z tymi wytycznymi, pełni też funkcje doradcze wobec Zarządu i czuwa, by niezbędne informacje były przekazywane bankom centralnym. Ma wyłączne prawo rozstrzygania w drodze decyzji o przyjęciu regulaminu funkcjonowania EBC, regulacji w zakresie rezerw obowiązkowych, może rozstrzygać o sposobie reprezentacji EBC na forum międzynarodowym, wnosić skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przeciwko podmiotom naruszającym kompetencje EBC. Rada ma ponadto uprawnienia odnoszące się do spraw finansowych Systemu. Dotyczą one odpowiednio kapitału EBC i jego subskrypcji, transferu zagranicznych rezerw państw członkowskich do EBC, alokacji dochodów banków centralnych oraz podziału dochodów i udziału w stratach EBC. W sprawach tych decyzje podejmowane są większością zwykłą albo kwalifikowaną przynajmniej 2/3 kapitału, reprezentującego co najmniej połowę udziałowców. Głosy prezesów są ważone odpowiednio do udziałów ich banków centralnych w kapitale EBC. Natomiast głosy członków zarządu nie są brane pod uwagę. Rada Zarządzająca ma kompetencję do uchwalania planu finansowego (budżetu) EBC, którego projekt przedstawia Zarząd. Budżet na następny rok powinien być przyjęty przed upływem roku finansowego i musi być zgodny z zasadami przyjętymi przez zarząd w projekcie. Rada ma obowiązek powołania Komitetu Budżetowego jako ciała doradczego i pomocniczego w zakresie opracowywania planu finansowego. Zarząd jest organem wykonawczym, którego podstawowym zadaniem jest wypełnianie decyzji Rady Zarządzającej. W skład tego organu wchodzą: prezes, wiceprezes i czterech zwykłych członków, przy czym liczba członków zarządu może być mniejsza. Członkowie zarządu wybierani są jednomyślnie przez głowy państw i szefów rządów - po uzyskaniu rekomendacji Rady oraz po odbyciu konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą Zarządzającą EBC. Mogą nimi zostać jedynie ci, którzy charakteryzują się nieposzlakowaną reputacją i doświadczeniem w dziedzinie bankowości lub polityki pieniężnej. Kandydat musi być obywatelem jednego z państw członkowskich. Członkowie zarządu wybierani są na ośmioletnią kadencję i nie mogą ubiegać się o reelekcję. Członek zarządu przestaje pełnić funkcję w przypadku podania się do dymisji lub odwołania. Zarząd realizuje politykę pieniężną zgodnie ze wskazówkami i decyzjami Rady Zarządzającej. W tym celu może wydawać instrukcje dla centralnych banków krajowych. Sporządza roczne sprawozdania finansowe, jak również dla celów analitycznych i operacyjnych skonsolidowany bilans ESBC, zawierający aktywa i pasywa należące do podmiotów systemu. Zarząd odpowiedzialny jest również za bieżące sprawy EBC, w tym organizacyjno-techniczne. Rada Ogólna jest ciałem o charakterze tymczasowym, które ma funkcjonować tak długo, jak istnieć będą państwa członkowskie poza unią walutową. Do tego czasu ma ona pozostawać trzecim organem EBC. W jej skład wchodzi Prezydent i Wiceprezydent oraz prezesi narodowych banków centralnych. Pozostali członkowie zarządu mogą uczestniczyć w obradach, jednakże bez prawa głosu. Na takich samych zasadach mogą być obecni Przewodniczący Rady Unii Europejskiej i członek Komisji Europejskiej, a także osoby asystujące prezesom banków centralnych. Celem powołania Rady 222/231 Ogólnej jest stworzenie forum współpracy w zakresie polityki pieniężnej między państwami strefy euro a państwami Unii Europejskiej pozostającymi poza nią oraz innymi organami Wspólnoty. Rada Ogólna wykonuje zadania, które muszą być wykonywane w trzecim etapie dochodzenia do Unii Gospodarczej i Walutowej (por. rozdział I), oraz podejmuje decyzje w sprawie dokonania przez banki centralne państw pozostających poza unią walutową minimalnej wpłaty (stanowi ona pewien procent udziału banku centralnego danego państwa w subskrybowanym kapitale Europejskiego Banku Centralnego i służyć ma na pokrycie kosztów operacyjnych EBC). Opiniuje też niektóre czynności podejmowane przez Radę Zarządzającą. Komitety ESBC są jednostkami pomocniczymi powoływanymi przez Radę Zarządzającą, która wyznacza ich przewodniczących. Mają one dostarczać na żądanie Rady Zarządzającej i Zarządu stosownych opracowań analitycznych. W ich skład wchodzą przedstawiciele EBC i banków centralnych, choć w praktyce na ich czele stoją tylko reprezentanci EBC. W posiedzeniach komitetów, na zaproszenie przewodniczących Komitetów lub zarządu, mogą brać udział przedstawiciele banków centralnych państw spoza UGW, a także reprezentanci innych organów Wspólnoty i państw członkowskich, na przykład instytucji nadzorczych. W przypadku rozpatrywania spraw będących w sferze zainteresowania Komisji Europejskiej jej przedstawiciele mogą być zaproszeni do udziału w posiedzeniu. Obecnie funkcjonuje kilkanaście komitetów, w tym Komitet Budżetowy oraz specjalny, niezależny Komitet, który ma na celu zapobieganie defraudacjom w obrębie EBC. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komitetów EBC utworzono ich wspólny Sekretariat. Prezes EBC nie jest organem decyzyjnym. Jego rola ogranicza się do kierowania obradami Rady Zarządzającej i Zarządu. Zwołuje ich posiedzenia i podpisuje protokoły z tych posiedzeń. 3.2. Podstawowe zadania i instrumenty polityki pieniężnej Europejskiego Systemu Banków Centralnych Głównymi zadaniami Europejskiego Systemu Banków Centralnych są: - prowadzenie polityki pieniężnej w ramach strefy euro, - dokonywanie operacji dewizowych przez EBC, - utrzymywanie rezerw zagranicznych ESBC, - nadzór nad systemem rozliczeń i płatności, - emisja pieniądza, - wykonywanie funkcji konsultacyjnej, - nadzór nad systemem bankowym, - obowiązki prowadzenia badań statystycznych. Operacje pieniężne ESBC to w szczególności: - operacje otwartego rynku, - realizacja funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji, - system rezerw obowiązkowych, - administracyjne środki kontroli monetarnej, - operacje z sektorem publicznym, - operacje zewnętrzne Europejskiego Systemu Banków Centralnych, - otwieranie rachunków Europejskiego Banku Centralnego i przez narodowe banki centralne. Rozdział IV Statutu ESBC reguluje funkcje i operacje pieniężne dokonywane przez System. Na podstawie przepisów Statutu Europejski Instytut Walutowy przygotował raport, zaaprobowany przez Europejski Bank Centralny, stanowiący ramy wspólnej polityki pieniężnej. Na jego podstawie EBC, we współpracy z narodowymi bankami centralnymi, opracował dokument zawierający procedury i 223/231 instrumenty polityki pieniężnej. Zgodnie z tym dokumentem Eurosystem (ESBC), realizując politykę pieniężną, stosuje następujące instrumenty finansowe: - operacje otwartego rynku, - nakłada na instytucje kredytowe obowiązek przechowywania rezerw obowiązkowych na rachunkach banków centralnych, - oferuje kredytowanie i depozyty na koniec dnia (standing facilities). Operacje otwartego rynku są głównym instrumentem używanym przez ESBC w celu realizacji polityki pieniężnej. Należą one do grupy instrumentów systemu ogólnego, które oddziałują jednakowo na wszystkie instytucje finansowe. Do prowadzenia operacji otwartego rynku przez ESBC wykorzystywane są różne rodzaje form i instrumentów finansowych. Polegają one w szczególności na zakupie bądź sprzedaży przez bank centralny papierów wartościowych, głównie krótkoterminowych, wyemitowanych przez instytucje publiczne (np. bony skarbowe) oraz niektóre prywatne (np. obligacje przedsiębiorstw), w tym wykonuje transakcje repo, reverse repo, outright sale (por. wyżej). Banki centralne ESBC dokonują samodzielnie operacji otwartego rynku oraz transakcji kredytowych. EBC decyduje o dopuszczalnych instrumentach, terminach, warunkach wykonywania transakcji. Operacje mogą być dokonywane na podstawie przetargów lub dwustronnych procedur. Rada Unii Europejskiej ustaliła podstawy wyliczenia rezerw obowiązkowych oraz relacji między rezerwami a podstawą jej naliczenia. Są nimi pasywa bilansowe instytucji wynikające z przyjęcia przez nie depozytów oraz pasywa pozabilansowe - zobowiązania wynikające z emisji papierów dłużnych lub papierów rynku pieniężnego lub z przyjęcia depozytów przez instytucję finansową. Wysokość stopy rezerw jest zróżnicowana w zależności od rodzaju depozytów. Stopa rezerw 0% obowiązuje dla depozytów terminowych powyżej dwóch lat, depozytów bezteminowych o ponad dwuletnim terminie wypowiedzenia, kontraktów repo oraz skryptów dłużnych o terminie wykupu ponad dwóch lat. Natomiast w stosunku do pozostałych pasywów stopa rezerw wynosi 2%. Obowiązek utrzymywania rezerw dotyczy instytucji kredytowych i ich oddziałów innych niż narodowe banki centralne należące do ESBC. Nie odprowadzają rezerw oddziały zarejestrowane poza strefą UGW. EBC może ponadto wyłączyć instytucje kredytowe z obowiązku odprowadzania rezerw obowiązkowych. Bank centralny danego państwa przechowuje rezerwy obowiązkowe instytucji kredytowej na rachunku rezerwowym. Może je również utrzymywać na rachunkach rozliczeniowych. Istnieje możliwość wykorzystywania rezerw w operacjach w ciągu dnia, pod warunkiem utrzymania wymaganej wysokości na rachunku pod koniec dnia rozliczeniowego. Europejskiemu Bankowi Centralnemu służy także prawo zbierania informacji koniecznych do funkcjonowania systemu rezerw obowiązkowych. Może sam weryfikować jakość i ścisłość otrzymywanych danych bądź na mocy decyzji zalecić ich weryfikację samej instytucji. Może także zalecić obowiązkowe gromadzenie stosownych danych przez samą instytucję. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku utrzymywania rezerw EBC może nakładać na banki karne oprocentowanie. Poza operacjami otwartego rynku i systemem rezerw obowiązkowych ESBC wykorzystuje instrumenty tzw. standing facilities. Polegają one na udostępnianiu przez banki centralne instytucjom kredytowym pożyczek typu overnight oraz przyjmowaniu od nich tego rodzaju depozytów w celu wyrównywania pozycji płynności banków na koniec dnia. Stopa procentowa pożyczek typu overnight (marginal lending rate) stanowi górny, a depozytów dolny pułap stóp procentowych rynku operacji overnight. Instrumenty te są dostępne dla instytucji dopuszczonych do uczestniczenia w operacjach otwartego rynku bez ograniczeń. Przedmiotem operacji kredytowych Systemu może być szeroka gama aktywów (waluty, papiery wartościowe, metale szlachetne, w tym złoto, a także platyna i srebro). Obejmuje rynkowe instrumenty dłużne, które spełniają kryteria ustalone przez EBC dla całej strefy euro, oraz aktywa rynkowe i nierynkowe, które mają szczególne znaczenie dla krajowych rynków finansowych i systemów bankowych. Dla tych aktywów ich doboru dokonują krajowe banki centralne za zgodą EBC. Zadaniem EBC jest także prowadzenie operacji dewizowych, czyli dokonywanie interwencji na zagranicznych rynkach walutowych oraz innych operacji, zgodnie z zasadami wspólnej polityki pieniężnej. Realizacja tego zadania nie może stać w sprzeczności z celem zapewnienia stabilności cen. 224/231 Rada Unii ma uprawnienie do zawierania porozumień dotyczących systemu kursu walutowego dla euro i walut państw niebędących członkami Wspólnoty. Wymaga to jednomyślności Rady oraz rekomendacji EBC albo Komisji oraz konsultowania jej z Parlamentem Europejskim. W przypadku rekomendacji Komisji konieczna jest konsultacja z EBC. Rada Unii Europejskiej może również przyjmować, dostosowywać bądź zmieniać centralny kurs euro. Decyzja ta wymaga kwalifikowanej większości Rady. W przypadku nieobowiązywania systemu kursów wymiany w stosunku do walut państw niebędących członkami Wspólnoty Rada może przyjąć ogólne wytyczne. Wymagana jest do tego kwalifikowana większość. Istotnym uprawnieniem ESBC jest przechowywanie i zarządzanie rezerwami zagranicznymi państw uczestników UGW. Tylko część z nich zostaje przekazana Europejskiemu Bankowi Centralnemu. Statut ESBC dokonuje podziału rezerw między narodowe banki centralne a EBC. EBC otrzymuje od banków centralnych państw członkowskich w posiadanie aktywa stanowiące zagraniczne rezerwy o równowartości 50 mld euro. W razie potrzeby mogą zostać przekazane EBC dalsze rezerwy państw członkowskich do wysokości kolejnych 50 miliardów euro. Wielkość rezerw transferowanych do EBC przez każdy bank centralny zależy od jego udziału w subskrybowanym kapitale EBC. Jednakże banki centralne państw członkowskich, których derogacja została uchylona, przekazują część sumy rezerw dewizowych ponad te, które już zostały przekazane do EBC. Pozostałe rezerwy pozostają w narodowych bankach centralnych. Nie mogą one dysponować nimi w sposób dowolny. Dopuszczone jest dokonywanie operacji rezerwami dewizowymi przez banki centralne oraz transakcji dewizowymi środkami obrotowymi przez rządy państw członkowskich, ale tylko do pewnej wysokości. Po przekroczeniu limitu określonego przez Radę Zarządzającą wymagają one jej aprobaty. Ograniczenia te mają służyć zapewnieniu zgodności działań banków centralnych z polityką walutową i pieniężną Wspólnoty. Banki centralne, które na podstawie ustawodawstw krajowych są właścicielami rezerw dewizowych, zachowują je. Natomiast państwa członkowskie, w których rezerwy dewizowe są zarządzane przez bank centralny w imieniu państwa lub innego ciała (np. w Wielkiej Brytanii), nie są zobligowane do zmiany ich statusu. EBC ma prawo do przechowywania i zarządzania rezerwami oraz wykorzystywania ich do wypełniania zadań Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Podobnie narodowe banki centralne mogą w pełni zarządzać pozostającymi w ich dyspozycji rezerwami, postępując zgodnie z instrukcjami EBC i w celu realizacji zadań Systemu. Rezerwami dewizowymi mogą być w szczególności złoto, waluty obce, wierzytelności wobec instytucji międzynarodowych, np. Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Zadaniem ESBC jest także nadzór nad systemem rozliczeń i płatności. Służy on harmonizacji krajowych systemów płatności, zapewnieniu bezpieczeństwa i płynności systemu rozliczeń, a przez to stabilności polityki pieniężnej oraz systemów finansowych Unii Europejskiej. Nadzór ten realizowany jest poprzez określanie form i zasad rozliczeń międzybankowych i zagranicznych w gospodarce. Europejski System Banków Centralnych ma różne uprawnienia w zakresie systemu płatności, w tym: otwieranie kont, usługi w zakresie wielkokwotowych i detalicznych płatności oraz ustalanie warunków korzystania z takich systemów przez prywatne podmioty. Uprawnienia regulacji prawnej systemów zostały natomiast przyznane jedynie EBC. Celem zintegrowanego systemu płatności i rozliczeń wielkokwotowych jest stworzenie warunków organizacyjnych, umożliwiających dokonywanie szybkich, bezpiecznych i tanich transakcji na obszarze całego rynku wewnętrznego UE. Bezpośrednimi uczestnikami systemu płatności i partnerami banków centralnych w operacjach rozliczeniowych są instytucje kredytowe spełniające wymagania Traktatu, a wyjątkowo mogą zostać dopuszczone przez banki centralne inne publiczne jednostki. Państwa działające w UGW stosują zintegrowany system płatności Target (skrót od ang. Trans-European Automated Real-time Gross-settlment Express Transfer, w skrócie też RTGS); jest on dostępny tylko dla banków centralnych i instytucji kredytowych państw, które przyjęły euro, jednakże Rada Zarządzająca EBC przyznała prawo dostępu do systemu Target bankom centralnym i uczestnikom systemów, dokonującym operacji w euro, mającym siedziby w państwach członkowskich pozostających poza unią walutową. Kolejnym zadaniem EBC, jak każdego banku centralnego, jest emisja pieniądza. Euro - wspólna waluta państw UGW - jest kreowany przez EBC od l stycznia 1999 r. jako pieniądz bankowy, a od 1 stycznia 2002 r. jako pieniądz rozliczeniowy. W połowie 2002 r. zostały wycofane z obiegu waluty narodowe, a euro stał się jedynym środkiem płatniczym. Traktat odnosi się zarówno do emisji banknotów i monet, Statut zaś porusza tylko kwestię emisji banknotów, gdyż emisja monet nie należy do kompetencji Systemu, lecz państw członkowskich. EBC ma jedynie prawo zatwierdzania wielkości emisji, czyli decyduje o liczbie monet wprowadzanych do obiegu. Ma to bowiem duże znaczenie dla kontroli podaży pieniądza. Organem decydującym o tym jest Rada Zarządzająca. Statut nakazuje 225/231 EBC szanować istniejącą w państwach członkowskich praktykę emisji banknotów oraz ich tradycyjną szatę graficzną. Tylko banknoty emitowane przez EBC i narodowe banki centralne są legalnym środkiem płatniczym na terenie Wspólnoty - państw strefy euro. Rada, we współpracy z Parlamentem, ma harmonizować procesy denominacji i techniczną specyfikację wszystkich monet, które są wprowadzane do obiegu. Europejski Bank Centralny pełni także funkcję konsultacyjną. Służyć ma ona zapewnieniu stabilności systemu finansowego, zgodności regulacji wspólnotowych z wykonywaniem polityki pieniężnej, systemem płatności oraz harmonizacji ustawodawstwa Wspólnoty i wymaganiami strefy euro z krajowymi systemami. Traktat nakłada na Radę Unii Europejskiej, Komisję i Parlament Europejski obowiązek konsultowania z EBC. Musi być on konsultowany w zakresie każdego aktu dotyczącego polityki monetarnej, polityki kursu walutowego, systemu płatności, emisji pieniądza, statystyki finansowej czy nadzoru. Obowiązek konsultacji dotyczy projektów aktów prawnych, przygotowywanych także przez parlamenty krajowe w zakresie należącym do kompetencji EBC. W tym przypadku Rada określa ograniczenia i warunki takiej konsultacji. Swe opinie dotyczące zagadnień mieszczących się w jego kompetencjach Europejski Bank Centralny przekazuje odpowiednim wspólnotowym i narodowym organom. Może on także adresować swoje opinie do rządów i innych organów państw członkowskich. Nie dotyczy to narodowych banków centralnych, ponieważ są one częścią ESBC. Europejski Bank Centralny nie pełni funkcji nadzorczych nad systemem instytucji kredytowych. Nadzór bankowy jest zdecentralizowany i odbywa się na poziomie narodowym. EBC ma jednak za zadanie przyczyniać się do sprawnej realizacji nadzoru nad działalnością instytucji kredytowych przez kompetentne organy państw członkowskich. Ponadto ma czuwać nad stabilnością systemu bankowego. W celu realizacji tych obowiązków EBC może udzielać porad i konsultacji Radzie Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej oraz instytucjom nadzorczym państw członkowskich. Dopuszczona jest jednak możliwość sprawowania funkcji nadzoru instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych przez Radę Zarządzającą w razie podjęcia stosownej decyzji przez Radę Unii Europejskiej. EBC gromadzi niezbędne informacje statystyczne od odpowiednich władz państw członkowskich oraz od podmiotów gospodarczych, a także od organizacji międzynarodowych, np. od Bank for International Settlements (BIS) w Bazylei oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Przetwarzaniem informacji statystycznych we Wspólnocie zajmuje się organ statystyki europejskiej Eurostat. Jest to jeden z oddziałów Komisji, która na mocy Traktatu została upoważniona do wypełniania tego obowiązku. Bieżącymi czynnościami statystycznymi zajmują się też różne komitety, między innymi Komitet Statystyki Monetarnej, Finansowej i Równowagi Płatniczej utworzony przez Radę UE oraz Komitet Tajemnicy Statystycznej. Zgodnie z zasadą niezależności ESBC uprawnienia Systemu w dziedzinie statystyki są autonomiczne, przy czym zadania statystyki powinny być wykonywane przez obydwa człony Systemu - EBC i narodowe banki centralne. Niezbędna jest jednak współpraca z Komisją Europejską oraz z wymienionymi instytucjami. EBC dokonuje harmonizacji zasad i praktyki gromadzenia, przetwarzania oraz dystrybucji informacji statystycznych. W celu wypełniania obowiązku harmonizacji EBC może wydawać zalecenia i opinie, a także regulacje, jeśli tak będzie stanowił akt wydany przez Radę Unii Europejskiej, może wydawać decyzje adresowane do poszczególnych narodowych banków centralnych oraz podmiotów gospodarczych zobowiązanych do wypełniania obowiązku statystycznego. W swych obowiązkach EBC jest wspierany przez banki narodowe. Europejski System Banków Centralnych ma możliwość dokonywania operacji kredytowych z instytucjami kredytowymi i innymi uczestnikami rynku finansowego, w tym może udzielać pożyczek dla celów polityki monetarnej, jak również dla utrzymywania lub przywrócenia stabilności systemu finansowego. Udzielanie pożyczek wymaga odpowiedniego zabezpieczenia. Chociaż EBC dysponuje pewnym zakresem swobody w zakresie rodzaju zabezpieczenia i jego wielkości, to musi postępować zgodnie z zasadą równego traktowania i zasadą otwartej gospodarki. Jednakże w przypadku pożyczek w celu zapobieżenia poważnemu kryzysowi finansowemu oraz przy wykonywaniu funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji forma zabezpieczenia może się różnić od wymaganej. W doktrynie uważa się, że rola EBC jako pożyczkodawcy ostatniej instancji nie jest jednoznaczna, w szczególności nie jest jasne, czy Statut nadaje EBC takie uprawnienie. EBC powinien, w przypadku wykonywania tej funkcji, odwołać się do banków centralnych Systemu o dostarczenie dodatkowych środków finansowych. W sytuacji istotnego kryzysu finansowego w danym państwie jego rozwiązanie wymaga porozumienia banku centralnego i ministra finansów i podjęcia wspólnych działań antykryzysowych. Dlatego też powszechnie panuje pogląd, iż pozostawienie tej funkcji na poziomie narodowym, pod nadzorem i koordynacją EBC, jest właściwe. Pożyczka ostatniej instancji EBC musi jednak zawsze pozostać wyjątkiem w sytuacji kryzysów bankowych, które stwarzają ryzyko systemowe. 226/231 Statut zakazuje EBC i narodowym bankom centralnym jakichkolwiek form kredytu następującym podmiotom publicznym: instytucjom i organom Wspólnoty, rządom, władzom regionalnym i lokalnym, innym podmiotom działającym na podstawie prawa publicznego oraz instytucjom publicznym państw członkowskich. Finansowanie sektora publicznego przez bank centralny, a przez to, w sposób pośredni, deficytu budżetowego byłoby sprzeczne z realizacją celu zasadniczego - stabilności cen. Obowiązuje również zakaz uprzywilejowanego dostępu tego sektora do instytucji finansowych. Finansowanie potrzeb sektora publicznego powinno odbywać się na zasadach obowiązujących na rynku finansowym, w szczególności na zasadzie równego traktowania prywatnych i publicznych instytucji kredytowych przez banki centralne. Poddanie sektora publicznego zasadom rynkowym ma na celu ograniczenie rosnącego zadłużenia wewnętrznego państw-członków UE. Rada Unii Europejskiej oraz Komisja kontrolują przestrzeganie tego zakazu, a jego przekroczenie może wiązać się z sankcją. Europejskiemu Bankowi Centralnemu i narodowym bankom centralnym zakazuje się też bezpośredniego nabywania instrumentów dłużnych od podmiotów publicznych, w tym kupowania obligacji państwowych przez bank centralny, przy zastrzeżeniu nielicznych wyjątków. Banki Systemu mogą pełnić tradycyjną rolę banków państwa. Wyraża się to głównie w wykonywaniu obsługi bankowej budżetu, prowadzeniu rachunków bankowych rządu i innych instytucji państwowych, zarządzaniu długiem publicznym. Działalność usługowa banków centralnych na rzecz rządów, na mocy długoletniej tradycji, dokonuje się bezpłatnie. Statut przyznaje ESBC kompetencje do działania w stosunkach zewnętrznych w zakresie koniecznym dla osiągania postawionego przed nim celu i wypełniania zadań. Dotyczą one współpracy i reprezentacji ESBC na forum międzynarodowym oraz udziału w międzynarodowych instytucjach finansowych, wchodzenia z tymi podmiotami w rozmaite transakcje, między innymi bankowe, dokonywania operacji kupna i sprzedaży, z zapłatą kasową (natychmiastową) lub terminową wszelkich rodzajów środków dewizowych i metali szlachetnych na rynkach walutowych oraz międzynarodowych rynkach finansowych, możliwości otwierania kont oraz dokonywania operacji walutowych, nawiązywania stosunków z bankami centralnymi i instytucjami finansowymi w innych krajach (np. w zakresie zarządzania złotem, prowadzenia międzynarodowych płatności). W razie potrzeby ESBC może podejmować współpracę z organizacjami międzynarodowymi, w szczególności z Międzynarodowym Funduszem Walutowym oraz regionalnymi bankami rozwoju, OECD, jak również z krajami trzecimi. Nie ma żadnych ograniczeń co do form transakcji bankowych, które mogą być przeprowadzane z tymi podmiotami. Wśród dozwolonych transakcji bankowych Statut wymienia operacje udzielania i zaciągania pożyczek w związku z międzynarodowymi operacjami prowadzonymi przez MFW przy użyciu zagranicznych rezerw państw członkowskich. System może dokonywać także zwykłych operacji rynkowych, które obejmują między innymi kredyty pod zastaw papierów wartościowych (kredyt lombardowy). Transakcje mogą być denominowane we wszystkich walutach oraz jednostkach przeliczeniowych, w tym zwłaszcza w tzw. Special Drawing Rights (SDR). Europejski Bank Centralny i centralne banki narodowe przechowują i zarządzają środkami dewizowymi. Operacje walutowe prowadzone przez EBC opierają się na rezerwach walutowych przekazanych mu przez banki centralne. Banki te (EBC oraz narodowe banki centralne) są uprawnione do otwierania rachunków dla różnych podmiotów. Mają one służyć tylko i wyłącznie prowadzeniu operacji zapewniających wypełnianie zadań ESBC. Oznacza to, że EBC nie może dokonywać operacji komercyjnych konkurencyjnych wobec uczestników rynku finansowego. Byłoby to też sprzeczne z zasadą otwartej gospodarki. Katalog podmiotów, dla których mogą być otwarte rachunki w EBC i narodowych bankach centralnych, nie ma charakteru zamkniętego i obejmuje instytucje kredytowe, jednostki publiczne, a także innych uczestników rynku. Instytucje finansowe spoza strefy euro, w tym banki, mogą także otwierać rachunki w EBC i narodowych bankach centralnych. Europejski Bank Centralny ma prawo do wydawania wiążących i niewiążących aktów prawnych. Rozporządzenia i decyzje mają charakter wiążący. Wydawane są przez EBC w stopniu niezbędnym do realizacji zadań nałożonych na ESBC. Rozporządzenia są aktami o charakterze ogólnym, to znaczy zawierają normy prawne obowiązujące wszystkich, których dotyczą określone w tych aktach sytuacje. Wiążą one w całości adresatów i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Wydawane są one przez Radę Zarządzającą EBC, a następnie podpisywane w jej imieniu przez 227/231 Przewodniczącego EBC. Zakres przedmiotowy rozporządzeń obejmuje kwestie kształtowania polityki pieniężnej, polityki rezerw obowiązkowych, nadzoru systemu płatności oraz instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych (z wyjątkiem ubezpieczeniowych) oraz spraw określonych w aktach wydanych przez Radę. Decyzje są aktami o charakterze indywidualnym. Są wiążące w stosunku do podmiotów, do których zostają adresowane. Przyjmowane są przez Radę Zarządzającą lub zarząd w zakresie ich kompetencji i asygnowane są przez Prezesa EBC. Dalsze wymogi formalne dotyczą decyzji nakładających sankcje na osoby trzecie, które muszą być podpisane nie tylko przez Prezesa EBC, ale także przez Wiceprezesa lub dwóch innych członków zarządu. Zalecenia mają niewiążący charakter dla ich adresatów. Podejmuje je Rada Zarządzająca lub zarząd w zakresie przysługujących tym ciałom kompetencji i podpisywane są w ich imieniu przez Prezesa EBC. Opinie należą także do grupy środków prawnych o niewiążącym charakterze. Zasadniczo podmiotem upoważnionym do ich wydawania jest Rada Zarządzająca. Jednakże w wyjątkowych okolicznościach może to czynić zarząd, który powinien przy tym brać pod uwagę zarówno wyjaśnienia dostarczone przez Radę Zarządzającą, jak i uwzględniać wspomagającą funkcję Rady Ogólnej. Zarząd może być pozbawiony tego uprawnienia, gdy trzech lub więcej prezesów banków centralnych wyrazi wolę utrzymania kompetencji Rady Zarządzającej do przyjmowania opinii. Europejski Bank Centralny może wydawać także wytyczne i instrukcje. Mają one wiążący charakter w stosunku do podmiotów, do których są adresowane, czyli Zarządu lub banków centralnych, i są aktami wewnętrznymi. Wszelkie działania i zaniechania EBC są poddane kontroli sądowej, którą we Wspólnocie Europejskiej sprawuje Trybunał Sprawiedliwości. Orzeka on o zgodności z traktatami ustanawiającymi Wspólnoty aktów prawnych: Europejskiego Banku Centralnego, Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej, wydanych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, oraz aktów prawnych Parlamentu wywołujących skutki prawne w stosunku do stron trzecich, jak również o słuszności, ocenianej w kategoriach pozaprawnych (ekonomicznych). Kompetencja Trybunału dotyczy orzekania o aktach prawnie wiążących (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje). Trybunał jest również upoważniony do interpretacji traktatów wspólnotowych oraz aktów prawnych organów Wspólnot i Europejskiego Banku Centralnego. Europejski Bank Centralny ma prawo do nakładania grzywien lub opłat karnych za niewypełnianie zobowiązań określonych jego rozporządzeniami i decyzjami. Literatura Baka W., Bankowość centralna: funkcje, metody, organizacja, Warszawa 2001. De Grauwe P., Unia walutowa. Funkcje i wyzwania, Warszawa 2003. Fojcik-Mastalska E., Nowe prawo dewizowe. Komentarz do ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe, Wrocław 2002. Gliniecka J., System bankowy w regulacjach polskich i unijnych, Bydgoszcz-Gdańsk 2004. Góral L., Karlikowska M., Koperkiewicz-Mordel K., Polskie prawo bankowe, Warszawa 2003. Jaworski L., Bankowość - podstawowe założenia, Warszawa 2000. Lutkowski K., Polska polityka monetarna dotychczas i w przeszłości, „Ekonomista” 2003, nr 4. Nowak-Far A., Unia gospodarcza i walutowa w Europie, Warszawa 2001. Założenia polityki pieniężnej na 2005 rok, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2004. 228/231 KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z 2 kwietnia 1997 r. (wyciąg) Rozdział VII SAMORZĄD TERYTORIALNY Artykuł 163 Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Artykuł 164 1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. 2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. 3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 165 1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. 2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Artykuł 166 1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. 2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. 3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Artykuł 167 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Artykuł 168 Jednostki saresie określonym w ustawie.morządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zak Artykuł 169 1. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. 2. Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa. 3. Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. 4. Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Artykuł 170 Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. 229/231 Artykuł 171 1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. 2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. 3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Artykuł 172 1. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się. 2. Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. 3. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa. [...] Rozdział X FINANSE PUBLICZNE Artykuł 216 1. Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. 2. Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. 3. Ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. 4. Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. 5. Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa. Artykuł 217 Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Artykuł 218 Organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa. Artykuł 219 1. Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. 2. Zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej określa ustawa. 3. W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej stosuje się odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budżetowym. 4. Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Artykuł 220 1. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. 2. Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. Artykuł 221 230/231 Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Artykuł 222 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. Artykuł 223 Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Artykuł 224 1. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu. Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5. 2. W przypadku zwrócenia się Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Artykuł 225 Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Artykuł 226 1. Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. 2. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią Najwyższej Izby Kontroli podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Artykuł 227 1. Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza. 2. Organami Narodowego Banku Polskiego są: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego. 3. Prezes Narodowego Banku Polskiego jest powoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej na 6 lat. 4. Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. 5. W skład Rady Polityki Pieniężnej wchodzą Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów, powoływane na 6 lat, w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat. 6. Rada Polityki Pieniężnej ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada Polityki Pieniężnej, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej. 7. Organizację i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów określa ustawa. 231/231
