Autoreferat - Instytut Nauk o Państwie i Prawie

Uniwersytet Warszawski
Wydział Prawa i Administracji
Instytut Nauk o Państwie i Prawie
Katedra Prawa Konstytucyjnego
Maciej Berek
(nr albumu 274153)
Autoreferat rozprawy doktorskiej
„Rada Ministrów
jako organ posiadający prawo inicjatywy ustawodawczej”
Promotor:
Prof. dr hab. Marek Zubik
Warszawa 2016
1. UZASADNIENIE WYBORU TEMATU
Uczynienie przedmiotem badań Rady Ministrów, której Konstytucja w art. 118
ust. 1 przyznała prawo inicjatywy ustawodawczej, wynika ze szczególnej roli, jaką
organ ten pełni w strukturze ustrojowej państwa. Rada Ministrów jest organem władzy
wykonawczej, któremu art. 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji powierza zapewnienie
wykonania obowiązujących ustaw. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy zasadniczej, Rada
Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej,
a art. 146 ust. 2 wskazuje, że to właśnie do Rady Ministrów należą sprawy polityki
państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych lub samorządu
terytorialnego. To połączenie funkcji typowo wykonawczych z funkcją inicjowania
postępowania ustawodawczego skutkuje w szerokim zakresie przedmiotowym
inicjatyw rządowych. Praktyka polityczna wskazuje na wyjątkowo silną pozycję Rady
Ministrów w zapewnieniu uchwalenia przez parlament rządowych projektów ustaw.
Cechą
Rady
Ministrów
jest
kolegialność
tego
organu
skontrastowana
z uprzywilejowaną pozycją Prezesa Rady Ministrów, co musi wpływać na sposób
realizowania prawa inicjatywy ustawodawczej. Wszystkie te uwarunkowania
ustrojowe uzasadniały uczynienie przedmiotem badań właśnie Rady Ministrów
w wykonywaniu tej szczególnej kompetencji jaką jest prawo wniesienia projektu
ustawy do Sejmu.
Dodatkowym argumentem za takim ujęciem tematu pracy był fakt
ograniczonej, a jeszcze kilka lat temu w zasadzie wyłączonej, dostępności
do materiałów ilustrujących organizację prac ustawodawczych prowadzonych przez
Radę Ministrów i jej organy pomocnicze. Prace te ujęte są w wieloetapową procedurę,
w toku której Rada Ministrów i jej członkowie korzystają ze wsparcia rozbudowanego
zaplecza administracyjnego – warunki te powinny mieć wpływ na efektywność
prowadzonych prac oraz na jakość przedkładanych przez Radę Ministrów projektów
ustaw i to także należało uczynić przedmiotem badania.
2
2. STAN BADAŃ
Wiele publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego odnosi się do ogólnych
zagadnień dotyczących funkcjonowania Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Zagadnienia te stanowią w oczywisty sposób przedmiot wszystkich podręczników
do prawa konstytucyjnego oraz komentarzy do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
wśród których – z racji pogłębionych analiz – wyróżnić należy publikację:
-
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. Leszek Garlicki, tom I,
Warszawa 1999, tom II, Warszawa 2001, tom IV, Warszawa 2005 i tom V,
Warszawa 2007 (tom III z racji zakresu komentowanych przepisów Konstytucji
pozostaje poza zakresem rozprawy).
Funkcjom i zadaniom oraz organizacji Rady Ministrów jako konstytucyjnego
organu władzy publicznej poświęcone są publikacje ujęte m. in. w następujących
wydawnictwach:
-
Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. Wiesław
Skrzydło, Warszawa 1997,
-
Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. Andrzej Bałaban, Zakamycze
2002,
-
System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka
ustrojowa, red. Marian Grzybowski, Warszawa 2006,
-
Sławomir Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle
Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002,
-
Administracja publiczna, tom I, Ustrój administracji państwowej centralnej,
red. Bogumił Szmulik, Katarzyna Miaskowska-Daszkiewicz, Warszawa 2012,
-
Michał Mistygacz, Rząd w procesie ustawodawczym w Polsce, Warszawa 2012.
Szereg
zagadnień
związanych
z
procesem
legislacyjnym
na
etapie
poprzedzającym rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm oraz dotyczących
specyfiki różnego rodzaju projektów ustaw prezentowanych jest w publikacjach:
-
Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, red. Janusz
Trzciński, Warszawa 1994,
3
-
Maria Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, „Przegląd
Sejmowy” 1998, nr 2,
-
Tryb ustawodawczy a jakość prawa, red. Jan Wawrzyniak, Warszawa 2005,
-
Sławomir Patyra, Mechanizmy racjonalizacji procesu ustawodawczego w Polsce
w zakresie rządowych projektów ustaw, Toruń 2012,
-
Edyta Tkaczyk, Realizacja prawa inicjatywy ustawodawczej w polskim prawie
konstytucyjnym, Warszawa 2014.
Dostępna literatura w znakomitej większości analizuje ustrojową pozycję Rady
Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów w sposób ogólny, obejmujący cały
szereg wykonywanych przez te organy zadań. Wykonywanie przez Radę Ministrów
prawa inicjatywy ustawodawczej jest w tego typu opracowaniach odnotowywane jako
jeden z wielu obszarów aktywności. Podobnie opracowania, których przedmiotem jest
proces ustawodawczy, czy węziej prawo inicjatywy ustawodawczej, prezentują Radę
Ministrów wśród innych uprawnionych w tym procesie organów, nie zawsze
odnotowując z pełną szczegółowością specyfikę Rady Ministrów jako inicjatora prac
ustawodawczych oraz związaną z tym właściwość przedmiotową wnoszonych przez
Radę Ministrów projektów ustaw. Dostępnych jest natomiast szereg publikacji
artykułowych analizujących poszczególne zagadnienia związane z typologią
rządowych projektów ustaw lub ich proceduralnymi uwarunkowaniami (dotyczy to
w szczególności projektu ustawy budżetowej oraz pilnych projektów ustaw).
M. Mistygacz w swojej publikacji prezentuje rolę Rady Ministrów w procesie
ustawodawczym, przy czym zgodnie z tytułem publikacji, opracowanie to dotyczy
także etapów związanych z udziałem w parlamentarnym procesie ustawodawczym.
Etap pracy związany z przygotowaniem projektu ustawy przez Radę Ministrów
przedstawiany jest jednak jedynie poprzez ograniczoną analizę obowiązujących
przepisów, bez jej odniesienia do praktyki, zmian tej praktyki i zmian uwarunkowań
prawnych, a w szczególności bez dostrzeżenia kwestii roli, jaką prawo inicjatywy
ustawodawczej odgrywa dla organu władzy wykonawczej. O ile więc w warstwie
opisowej publikacja ta obejmuje pewne obszary wspólne z prezentowaną rozprawą,
o tyle celem rozprawy – poza prezentacją przepisów i ich zastosowania – jest analiza
ustrojowego znaczenia omawianych rozwiązań prawnych.
4
3. PRZEDMIOT I CEL BADAŃ
Celem pracy jest analiza kilku omówionych poniżej problemów badawczych,
także na tle prezentacji praktyki funkcjonowania Rady Ministrów. Podstawowym
zagadnieniem badawczym jest rola, jaką prawo inicjatywy ustawodawczej pełni dla
Rady Ministrów jako organu władzy wykonawczej oraz sposób, w jaki Rada z tej
kompetencji korzysta. Zaznaczyć należy, że w rozprawie opowiadam się za wąskim
rozumieniem pojęcia „prawo inicjatywy ustawodawczej” i odnoszeniem go wyłącznie
do konstytucyjnie umocowanej kompetencji do wniesienia do Sejmu projektu ustawy,
a tym samym za wyraźnym jego oddzieleniem od różnorodnych sformalizowanych
i niesformalizowanych działań o charakterze inspirującym, poprzedzających realizację
samego prawa inicjatywy.
Przepis art. 146 ust. 2 Konstytucji wskazujący na Radę Ministrów jako
na organ, który jest właściwy we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone
dla innych organów państwa, czyni z Rady Ministrów podmiot o dominującym
merytorycznym znaczeniu, zapewniającym funkcjonowanie państwa w szeregu jego
funkcji. Tak szerokie określenie zakresu właściwości Rady Ministrów oraz
realizowane przez Radę funkcje czynią z Rady Ministrów podmiot, który dysponuje
bieżącą oceną efektywności obowiązującego stanu prawnego. Efektywność tę należy
rozumieć także jako zdolność do realizowania zamierzeń programowych ugrupowań
politycznych stanowiących parlamentarne zaplecze Rady. Podkreślić należy znaczenie
przepisu art. 146 ust. 4 pkt 1 czyniącego Radę Ministrów odpowiedzialną
za zapewnienie wykonania ustaw. Wykonywanie tego obowiązku, tak przez Radę
Ministrów działającą in gremio, jak i przez członków Rady, powiązane jest
z pozyskiwaniem doświadczeń co do kierunków zmian ustawodawczych niezbędnych,
pożądanych lub postulowanych. Obserwacji tych Rada Ministrów dokonuje
w znacznej mierze dzięki wykorzystaniu rozbudowanego aparatu urzędniczego, który
zapewnia obsługę Rady, jak i jej członków.
W rozprawie stawiana jest hipoteza o dominującej roli Rady Ministrów wśród
podmiotów, którym Konstytucja przyznała prawo inicjatywy. Dominacja ta jest
analizowana na dwóch płaszczyznach – liczby projektów ustaw wnoszonych przez
5
Radę Ministrów wobec ogólnej liczby projektów ustaw oraz na płaszczyźnie
skuteczności inicjatyw rządowych rozumianej jako przewidywane uchwalenie przez
parlament ustawy w brzmieniu zgodnym z takim przedłożeniem. Skuteczność
rządowych inicjatyw ustawodawczych musi być analizowana także w aspekcie
wyjątkowo szerokiego zakresu przedmiotowego przedkładanych projektów ustaw –
obejmujących także projekty o skomplikowanej, specjalistycznej materii
–
wynikającego z właściwości działowej poszczególnych ministrów.
Rada Ministrów jest organem kolegialnym i jako taki organ korzysta z prawa
inicjatywy ustawodawczej. Przedmiotem analizy należało więc uczynić znaczenie,
jakie ma kolegialność Rady Ministrów w wykonywaniu przez nią prawa inicjatywy
ustawodawczej, w szczególności poprzez jakie instytucje prawne zapewniane jest
kolegialne (a więc wspólne) podejmowanie przez członków Rady Ministrów decyzji
o przyjęciu projektu ustawy, w tym wobec faktu, że Rada Ministrów podejmuje
rozstrzygnięcia w dwóch formach – na posiedzeniu albo w tzw. trybie obiegowym.
W funkcjonowaniu tego organu kolegialnego szczególną rolę odgrywa Prezes Rady
Ministrów, którego pozycja ustrojowa wynikająca z obowiązującej Konstytucji
powszechnie postrzegana jest jako wzmocniona. Omówienie konstrukcji prawnych,
które umożliwiają premierowi wpływ na organizację rządowych prac legislacyjnych,
ale przede wszystkim na treść rozpatrywanego przez Radę Ministrów projektu ustawy,
służy
weryfikacji
do „wymuszania”
hipotezy,
na
czy
niektórych
uprawnienia
członkach
premiera
Rady
mogą
Ministrów
prowadzić
aprobaty
dla wywołującego ich zastrzeżenia (merytoryczne albo polityczne) projektu ustawy.
Standardowa procedura przygotowywania rządowego projektu ustawy jest
rozbudowana, obejmuje wiele etapów i uwarunkowana jest założeniem potrzeby
osiągnięcia uzgodnienia tekstu projektu przez wszystkich członków Rady Ministrów
oraz inne uczestniczące w tej procedurze podmioty. Jest to więc w konsekwencji
procedura czasochłonna. Oparcie procedury na założeniu dokonania uzgodnienia
projektu
(względnie
zdefiniowania
zakresu
rozbieżności)
na
etapach
przygotowawczych, w ramach których ministrowie są reprezentowani przez
podległych im urzędników, jest spójne z obowiązującą na etapie rozpatrywania
projektu przez
Radę Ministrów zasadą
6
jego
konsensualnego aprobowania.
Rozstrzygnięcia Rady Ministrów zapadają, co do zasady, w drodze uzgodnienia,
a głosowanie jest trybem wyjątkowym, którego uruchomienie jest dopuszczalne
wyłącznie z inicjatywy Prezesa Rady Ministrów.
Rozbudowana procedura
poprzedzająca moment skierowania dokumentu do rozpatrzenia przez Radę Ministrów
ma więc zwiększyć prawdopodobieństwo przyjęcia tego projektu przez Radę, dzięki
wcześniejszemu uzgodnieniu jego brzmienia. Równocześnie procedura ta przewiduje
możliwość zastosowania przez premiera różnorodnych uproszczeń w odniesieniu
do poszczególnych projektów ustaw. Oceny wymaga więc ukształtowanie procedury,
jej wpływ na sposób przygotowywania i jakość rządowych projektów ustaw oraz
znacznie tych szczególnych kompetencji premiera.
4. STRUKTURA PRACY
Rozprawa podzielona została na siedem rozdziałów. Pierwszy z nich
poświęcony jest prezentacji kluczowego dla przedmiotu dysertacji pojęcia „prawo
inicjatywy ustawodawczej”. Omawiam w nim różnice, które występują w doktrynie
w sposobie definiowania tego pojęcia oraz w opisie jego relacji do pojęcia „inicjatywa
ustawodawcza”, w szczególności sposób rozumienia „szerokości” tych pojęć.
Przedmiotem drugiego rozdziału jest analiza specyficznych uwarunkowań, które wiążą
się z wykonywaniem prawa inicjatywy ustawodawczej przez Radę Ministrów. Poza
podniesionym już powyżej podstawowym zagadnieniem roli, jaką prawo inicjatywy
ustawodawczej pełni dla organu władzy wykonawczej oraz wpływu kolegialności –
stanowiącej cechę organu jakim jest Rada Ministrów – na realizację tego prawa,
prezentowane są obowiązki nałożone na Radę Ministrów jako podmiot wykonujący
prawo inicjatywy. Przedmiotem tej części pracy jest także konfrontacja prawa
inicjatywy ustawodawczej przysługującego Radzie Ministrów oraz Prezydentowi.
Trzeci rozdział pracy poświęcony jest etapowi, który poprzedza przygotowanie
projektu ustawy, a który polega na ujęciu zamiaru legislacyjnego w wiążącym Radę
Ministrów wykazie prac. Ujęcie działalności prawodawczej w ramy planistyczne
omawiane jest z perspektywy spełniania formalnych obowiązków, organizacji pracy
Rady Ministrów i administracji rządowej, ale także z perspektywy konstytucyjnego
7
prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Analiza ta
prowadzona jest także w ujęciu historycznym. W rozdziale czwartym zaprezentowane
są kolejne etapy rozbudowanej rządowej procedury legislacyjnej, w tym ich zmian
w ostatnich latach, oraz przedstawiona jest ocena wpływu tej procedury na jakość
prawa (rozumianą jako jakość projektów aktów prawnych, których uchwalenie jest
de facto niemal pewne). W rozdziale piątym prezentowana jest szczególna rola
Prezesa Rady Ministrów jako osoby kierującej kolegialnym organem władzy
publicznej korzystającym z prawa inicjatywy ustawodawczej. Przedmiotem rozdziału
szóstego jest omówienie rządowych inicjatyw ustawodawczych – zarówno ich
szerokiego zakresu merytorycznego, jak projektów ustaw specyficznych wyłącznie
albo niemal wyłącznie dla Rady Ministrów: projektu ustawy budżetowej i innych
ustaw dotyczących finansów państwa, projektów ustaw wyrażających zgodę
na ratyfikację umów międzynarodowych, projektów ustaw regulujących stosunki
z kościołami i związkami wyznaniowymi, projektów ustaw wykonujących orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego oraz projektów ustaw implementujących prawo Unii
Europejskiej. W ostatnim, siódmym rozdziale omawiane jest ustrojowe znaczenie oraz
praktyka stosowania trybu pilnego określonego w art. 123 ust. 1 Konstytucji
5. METODY BADAWCZE
Przedmiot rozprawy oraz jej zakres przesądził o zastosowaniu analizy
językowo-logicznej jako podstawowej metody badawczej. Krytycznej analizie została
poddana dostępna literatura w celu przedstawienia reprezentatywnych poglądów
doktryny oraz wskazania obszarów istniejących kontrowersji. Metodę formalnodogmatyczną zastosowano także w ramach analizy przepisów prawnych odnoszących
się do badanego obszaru. Omówienie sposobu zastosowania prawa wzbogacone
zostało
o
wyniki
ograniczonej
obserwacji
uczestniczącej
związanej
z funkcjonowaniem Rady Ministrów oraz jej organów pomocniczych. Wybrane
zagadnienia badane były także przy zastosowaniu metody historycznej rozumianej
jako ocena zamian prawnych determinowanych zmieniającymi się uwarunkowaniami
8
społecznymi.
Dokonana
została
także
analiza
orzecznictwa
Trybunału
Konstytucyjnego w zakresie związanym z przyjętym przedmiotem badań.
6. USTALENIA BADAWCZE
Ustrojowa pozycja Rady Ministrów czyni z niej organ odpowiedzialny
za rządzenie, czy też zarządzaniem państwem we wszystkich – co do zasady –
obszarach. Sprawowanie władzy wykonawczej nie oznacza jednak wyłącznie
wtórnego wykonywania zadań już określonych przez państwo. Rada Ministrów jest
także ośrodkiem wyznaczającym kierunki rozwiązywania spraw publicznych,
kierowania rozwojem państwa według ukształtowanej wizji tego rozwoju. Prawo
inicjatywy ustawodawczej stanowi dla Rady Ministrów jedno z podstawowych
narzędzi umożliwiających realizację celów stawianych sobie przez Radę Ministrów
i jej polityczne zaplecze
W rozprawie stawiam tezę, że możliwość skorzystania z prawa inicjatywy
ustawodawczej jest warunkiem właściwego wykonywania przez Radę Ministrów jej
funkcji jako organu władzy wykonawczej. Zmienność uwarunkowań ekonomicznych,
gospodarczych oraz społecznych, fakt, że to Rada Ministrów jest podmiotem dwu
i wielostronnych kontaktów zewnętrznych, powoduje, że to właśnie ten organ
dysponuje najbardziej aktualną wiedzą na temat niezbędnych zmian w systemie
prawnym. Czyni to z Rady Ministrów organ najbardziej właściwy do przedstawienia
wszystkich niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania państwa projektów ustaw.
Postrzegam tę powinność Rady Ministrów jako dalece szerszą od wyrażonego
w konkretnych przepisach obowiązku wnoszenia określonych projektów ustaw
(np. projektu ustawy budżetowej). Realizacji tego zadania sprzyja fakt, że to właśnie
Rada Ministrów obsługiwana jest przez rozbudowane i wyspecjalizowane zaplecze
administracyjne, które może zapewnić odpowiednio sprawne i profesjonalne
przygotowanie niezbędnych projektów ustaw.
W rozprawie pozytywnie weryfikuję hipotezę o dominującej roli Rady
Ministrów wśród podmiotów, którym Konstytucja przyznała prawo inicjatywy
ustawodawczej. Projekty ustaw przedkładane przez Radę Ministrów stanowią
9
większość z projektów ustaw wpływających do Sejmu, istotniejszy jest jednak drugi
aspekt, którym jest skuteczność rządowych projektów ustaw. Wniesienie przez Radę
Ministrów projektu ustawy następuje, co do zasady, w sytuacji, w której Rada
zasadnie przewiduje uchwalenie przedłożonego projektu przez parlament. Jest to cecha
wyróżniająca Radę Ministrów spośród innych uprawnionych podmiotów.
Po szczegółowej analizie obowiązującej Radę Ministrów procedury oraz
stosowanej
praktyki
dotyczącej
aprobowania
projektów
ustaw
w
obydwu
dopuszczalnych formach – na posiedzeniu albo w trybie obiegowym, stawiam tezę,
że ewentualne rozpatrzenie i przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów w trybie
obiegowym nie narusza zasady kolegialności działania. Istniejące mechanizmy
proceduralne gwarantują każdemu członkowi Rady nie tylko wpływ na treść
przyjmowanego projektu, ale także możliwość zablokowania jego przyjęcia w trybie
obiegowym, co skutkuje rozpatrzeniem dokumentu na posiedzeniu Rady Ministrów.
Szeroko ujęty zakres możliwych uproszczeń w standardowej, wieloetapowej
procedurze rządowej, o których zastosowaniu decyduje premier, postrzegam jako
swoistą przeciwwagę dla takiego właśnie kształtu tej procedury. Omawiane
kompetencje premiera czynią go faktycznym gospodarzem rządowego procesu
legislacyjnego. Zakres dopuszczalnych uproszczeń procedury (z wyłączeniem tych
elementów procedury, które w odniesieniu do konkretnych projektów mogą wynikać
z przepisów powszechnie obowiązujących np. obowiązkowe zasięgnięcie opinii)
pozwala premierowi nawet na podjęcie decyzji o rozpatrzeniu przez Radę Ministrów
projektu ustawy, który został sporządzony bezpośrednio przed posiedzeniem Rady
i nie został poddany żadnym uprzednim formalnym etapom. Pomimo tak szeroko
ukształtowanych kompetencji premiera, w rozprawie prezentuję stanowisko afirmujące
dla tych regulacji, wskazując, że są one niezbędnym wyjątkiem wobec czasochłonnej
„zwykłej” procedury. Ocena ta wyrażona jest jednak z zastrzeżeniem ryzyka, które
wiązałoby się z próbą nadużywania tych kompetencji.
Pozytywnie weryfikowana jest także hipoteza o skuteczności wpływu Prezesa
Rady Ministrów na treść przyjmowanego przez Radę Ministrów projektu ustawy,
nawet w sytuacji istnienia w gronie członków Rady wewnętrznych sporów lub
wstępnego braku zgody niektórych z nich dla treści projektu ustawy. Zastrzec jednak
10
należy, że zakres ewentualnego występowania takiego zjawiska w dużej mierze
uzależniony jest od uwarunkowań typowo politycznych (siła pozycji politycznej),
a nawet od cech osobowościowych premiera.
W rozprawie formułuję także wnioski de lege ferenda. Po pierwsze uznaję
za uzasadnione merytorycznie i niezbędne dla zapewnienia bardziej efektywnego
prowadzenia prac prawodawczych, aby w ramach sejmowej procedury legislacyjnej
zróżnicować sposób rozpatrywania projektów ustaw wnoszonych przez Radę
Ministrów i tryb rozpatrywania pozostałych projektów ustaw. Zróżnicowanie to może
przyjąć wymiar wyłącznie techniczno-proceduralny, przyspieszający rozpatrzenie
takich projektów albo wiązać się ze zmianą ustrojową polegającą na ograniczeniu
prawa parlamentarzystów do wprowadzania zmian do rządowych projektów ustaw
(z zastrzeżeniem korygowania dostrzeżonych w projekcie ewentualnych błędów).
Argumenty przemawiające za wnioskiem są dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, skoro
rządowy projekt ustawy przygotowywany jest w wieloetapowej procedurze
angażującej wyspecjalizowane służby, to uprawnione jest założenie, że nie ma
potrzeby jego „przepracowywania” na etapie prac parlamentarnych. Co istotniejsze
jednak, ustrojowa pozycja Rady Ministrów uzasadnia traktowanie rządowych
projektów ustaw jako przedmiotu decyzji merytoryczno-politycznej Sejmu, w której
projekt jest aprobowany, względnie odrzucany, a nie stanowi po prostu przesłankę
„otwarcia prac” na równi z każdym innym projektem, w tym takim, który zgłoszony
jest przez grupę posłów i którego poprawność oraz kompletność treści i wymaganych
załączników wymaga weryfikacji. Kolejny sformułowany w rozprawie wniosek
de lege ferenda dotyczy rządowej procedury, w ramach której uzasadnione jest
zróżnicowanie trybu pracy nad projektami o znacznej doniosłości, takimi jak projekty
ustaw, od trybu pracy nad mniej istotnymi projektami, w tym dokumentami
nielegislacyjnymi, których przygotowanie do przyjęcia przez Radę Ministrów
powinno zostać uproszczone. Ostatni ze sformułowanych wniosków de lege ferenda
wynika
z
analizy
przesłanek
dopuszczalności
zastosowania
trybu
pilnego
w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji oraz możliwości rozpatrzenia projektu
ustawy, który nie jest projektem pilnym w rozumieniu tego przepisu, w sposób równie,
a nawet jeszcze szybszy niż określony w Regulaminie Sejmu i Regulaminie Senatu
11
dla projektów pilnych. Analiza ta prowadzi do wniosku o ograniczonej racjonalności
obecnego kształtu instytucji projektu pilnego i w konsekwencji potrzebie rozważenia
rezygnacji z obecnej instytucji prawnej na rzecz ustanowienia faktycznych gwarancji
procesowych w procedurze parlamentarnej minimalizujących do obiektywnie
uzasadnionych przypadków pospieszne procedowanie projektów ustaw w Sejmie.
12