skrypt_administracja
advertisement
Administracja publiczna – opracowanie zagadnień na egzamin u prof. dr. hab. Stanisława Michałowskiego Opracował: Adam Górka 1. Pojęcie, przedmiot, funkcje, podsystemy administracji publicznej. Samo słowo administracja pochodzi z łaciny od słów ministrare – służyć i administro – kierować. Do pojęcia administracji można podchodzić i definiować je na wiele sposobów: Podejście statyczne: administracja jest systemem organów powołanych do realizowania zadań publicznych w prawnie określonych ramach. W tym ujęciu mogą to być tylko jednostki państwowe albo jednostki państwowe i niepaństwowe wykonujące zadania publiczne. Podejście dynamiczne: administracja to bezpośrednie, praktyczne działanie dla realizacji zadań, wykonywane na zasadach określonych przepisami prawa, upoważniającymi do stosowania władztwa państwowego. Definicja negatywna administracji: jest to działalność publiczna, która nie jest działalnością ustawodawczą ani sądowniczą. Definicja pozytywna administracji: opisuje cechy, cele, funkcje i formy działania administracji: Funkcje administracji: inicjatywność – nie tylko mechaniczne wykonywanie poleceń wykonawstwo – czyli przede wszystkim podporządkowanie ustawodawstwu Cel działania administracji publicznej to dobro publiczne. Administracja publiczna kieruje się dobrem ogólnospołecznym a nie prywatnym. Cechy administracji publicznej: działa w imieniu i na rachunek państwa ma charakter polityczny działa w granicach i na podstawie prawa nie działa dla osiągnięcia zysku posiada charakter monopolistyczny, bezosobowy i władczy jest zorganizowana na zasadzie kierownictwa i podporządkowania działa w sposób ciągły i stabilny działa nie tylko na wniosek zainteresowanych w uzyskaniu rozstrzygnięć ale także z własnej inicjatywy Trzy elementy administracji publicznej: natura organizacyjna natura funkcjonalna natura prawna W ujęciu organizacyjnym mówimy o podmiotach realizujących cele administracji publicznej. W ujęciu funkcjonalnym o przedmiocie działania administracji publicznej. W ujęciu prawnym spoglądamy na całość działalności administracji publicznej. Trzy spojrzenia na definicję administracji publicznej: Kulesza – administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich na rzecz interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie prawa i w określonych prawem formach. Kieres – administracja publiczna to przyjęte przez państwo i realizowane przez jego organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikające z życia w społecznościach Peters – administracja publiczna to dwa czynniki – funkcje i przedmiot. Funkcje to proces stosowania określonych reguł czyli przekształcania ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw. Przedmiot to to czym zajmują się organy władzy. Funkcje administracji publicznej według Kuleszy i Izdebskiego: porządkowo-reglamentacyjna – czyli porządek, ład i bezpieczeństwo zbiorowe, a także wszechogarniająca reglamentacja. świadcząca – państwo świadczy wszelkiego rodzaju usługi np. bezpłatne studia, ochrona zdrowia, opieka społeczna, infrastruktura. właścicielska – administracja publiczna posiada ogromny majątek. Dotyczy to też własności samorządów. Funkcja właścicielska musi mieć charakter aktywny (dokupowanie, sprzedaż, dzierżawa) Czasem do tego podziału dodawana jest funkcja czwarta – zarządzanie rozwojem, czyli na przykład tworzenie strategii rozwoju województwa. Podsystemy administracji publicznej: administracja rządowa administracja samorządowa Mówi się też o trzecim podsystemie – organizacjach pozarządowych. Należą one do administracji publicznej gdy wykonuja działania z zakresu tejże. W dzisiejszej Europie należy też dodać czwarty podsystem – administrację Unii Europejskiej. Pojęcie dobra wspólnego: Jest to suma indywidualnych interesów czy celów. Dobro wspólne jest zbiorem celów, które powinny zapewnić dobrobyt każdemu obywatelowi. Jest to ideał, do którego należy dążyć. Do dobra wspólnego można zaliczyć: pokój sprawiedliwość solidarność wspólnotową ochronę środowiska 2. Systemy polityczne a administracja publiczna. Dwa sposoby rozumienia polskiego słowa polityka: ang. policy – obszar zarządzania sprawami publicznymi, działalność państwa i jego struktur organizacyjnych zmierzających do realizacji wytyczonych celów oraz wykonywania przypisanych państwu zadań i kompetencji. Pierwszym celem tej działalności powinno być dobro wspólne a nie interes polityczny. ang. politics – obszar walki o zdobycie i utrzymanie władzy. Stosunki międzyludzkie i międzyinstytucjonalne stanowią podstawę możliwości narzucania i egzekwowania rozstrzygnięć przez grupy w stosunku do innych podmiotów. Pojęcie systemu politycznego: Na użytek tego tematu przyjmujemy następującą definicję systemu politycznego: jest to całokształt instytucji politycznych oraz relacji zachodzących między nimi a także zasad działania i systemów normatywnych na podstawie których one działają. Administracja jest podsystemem systemu politycznego. Administracja w systemie politycznym musi godzić interesy, których pogodzić się nie da. Musi działać w czyimś interesie a co za tym idzie również przeciwko czyjemuś interesowi. Ekologia administracji publicznej – całokształt stosunków między administracją a jej otoczeniem. Polityzacja administracji publicznej: Wynika ona z występowania struktur politycznych w jej obrębie, takich jak na przykład rząd. W rezultacie w administracji tworzy się podsystem związany ze zwycięzcami wyborów. Podsystem ten był największy w USA gdy obowiązywał tam system łupów wprowadzony przez Andrew Jacksona. Pola relacji między polityką a administracją publiczną: wartości, zasady i normy rozwiązania instytucjonalne rozwiązania finansowe rozwiązania proceduralne rozwiązania kadrowe Pola wpływu administracji publicznej na politykę: przez charakter profesjonalny i zawodowy (podpowiedzi i opinie fachowców) ciągłość działania struktur organizacyjnych administracji publicznej administracja posiada informację, którą może odpowiednio zarządzać możliwość mobilizowania opinii publicznej w celu uzyskania sojuszników dla swoich preferencji 3. Administracja publiczna a prawo. Administrację określa się jako dobrą, sprawną, skuteczną, przejrzystą dla ludzi, merytoryczną lub zajebistą. W prawie pozytywnym dobrą administrację określa się jako: szybką obiektywną praworządną Zasada szybkości jest określona w Kodeksie Postępowania Administracyjnego – organy administracji mają działać najprostrzymi ścieżkami ku załatwieniu danej sprawy. Zasada obiektywności oznacza, że każdy organ powinien działać zgodnie z dobra i sensowną praktyką prawno-administracyjną. Oznacza to, że podobne do siebie przypadki muszą być rozpatrywane tak samo lub podobnie. Nie wolno stosować uznaniowości. Nie wolno traktować kogokolwiek lepiej lub gorzej niż innych. Zasada praworządności w tradycyjnym rozumieniu oznacza rządzenie za pomocą i na podstawie prawa. W systemach demokratycznych konsekwencją tej zasady jest zakaz podejmowania czynności przez organy bez upoważnienia prawnego. Prawo administracyjne: Są to normy regulujące organizację i zachowania administracji publicznej jako części aparatu administracji rządowej i samorządowej ale także zachowania osób fizycznych, osób prawnych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy innych gałęzi prawa. Trzy części prawa administracyjnego: prawo ustrojowe – organizacja i zasady funkcjonowania organów administracji publicznej. Zawiera normy dotyczące: podmiotów administracji publicznej zakresu działania podmiotów struktury podmiotów władztwa administracyjnego procesu kierowania administracją nadzoru nad funkcjonowaniem administracji podziału administracji w kraju prawo administracyjne materialne – dotyczy konkretnych działów administracji. Mówi się o prawie administracyjnym szczegółowym, na przykład prawo budowlane czy prawo ochrony środowiska. prawo administracyjne proceduralne (postępowania administracyjnego) – normy i reguły, które wyznaczają postępowanie w celu wykonania prawa ustrojowego i materialnego, to jest: kto ma wykonywać, kto ma kontrolować, kto ma sankcjonować. Części prawa proceduralnego: prawo o ogólnym i szczegółowym postępowaniu administracyjnym prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prawo o trybie przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty prawa administracyjnego prawo o postępowaniu legislacyjnym prawo o postępowaniu karno-administracyjnym prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków Normy prawno-administracyjne dzieli się też na dotyczące sfery: wewnętrznej – to co się dzieje w samych organach administracyjnych zewnętrznej – stosunki między administracją a obywatelami Stosunek prawno-administracyjny to relacja między oznaczonymi podmiotami. Relacje te objęte są normami prawa administracyjnego i wchodzą w jego skład. Cechy stosunku prawno-administracyjnego: przedmiot mieści się w sferze prawa administracyjnego przynajmniej jednym uczestnikiem stosunku jest organ administracji publicznej lub podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej cechuje się nierównorzędnością jego uczestników (najczęściej następuje rozstrzygnięcie władcze) Źródła prawa administracyjnego: Źródlo prawa to przede wszystkim akt normatywny zawierający normy prawa. W ujęciu podmiotowym możemy wyróżnic źródla prawa: stanowione przez naczelne organy państwa (parlament) stanowione przez naczelne i centralne organy administracji (rząd, ministerstwa) stanowione przez organy rządowe w województwie i organy jednostek samorządu terytorialnego (prawo miejscowe) Z perspektywy sfer możemy wyróżnić źródła prawa: powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, zasady prawa międzynarodowego, prawo miejscowe, rozporządzenia z mocą ustawy, zbiorowe układy pracy) o charakterze wewnętrznym: prawo wewnętrzne, którego przepisy obowiązują organy je wydające wydawane też przez jednostki podległe zarządzenia organów kolegialnych (statuty, regulaminy, instrukcje) określane aktami kierownictwa wewnętrznego 4. Administracja publiczna a finanse publiczne. Finanse publiczne istnieją w administracji publicznej dlatego, że mechanizm rynkowy nie rozwiązuje wszystkiego, nie można wszystkiego scedować na prywatne firmy. Świadczeniami takimi musi się zająć administracja publiczna. Administracja publiczna nie przynosi dochodów. Pieniądze otrzymuje ona z systemu podatkowego, czyli z odbierania osobom fizycznym i firmom części dochodów. Podział finansów administracji publicznej: Stopień skomplikowania celów i zadań powoduje konieczność specjalizacji. Stąd istnieje gałąź administracji zwana administracją finansów publicznych. Organy tejże dzielą się na: organy zarządzające – sterują całością lub członami finansów publicznych. W szczególności: tworzą prawo finansowe planują finanse (tworzą budżet) organizują realizację budżetu kontrolują wykonanie budżetu Do tych organów zaliczamy parlament i rząd. organy finansowe wykonujące/prowadzące działalność finansową – bezpośrednio realizują zadania. Zaliczamy do nich: aparat skarbowy Ministerstwa Finansów instytucje terenowe (Urzędy Skarbowe) jednostki regionalne Zajmują się ściąganiem podatków i wydawaniem pieniędzy według planu – budżetu. Pojęcie finansów publicznych: Finanse publiczne to publiczne zasoby pieniężne, operacje na nich i normy prawne regulujące te operacje. Jest to spojrzenie prawnicze. W ujęciu ekonomicznym finanse publiczne to zjawisko ekonomiczne związane z gromadzeniem i wydadkowaniem publicznych środków pieniężnych. Finanse publiczne a prywatne: Różnica polega na tym, że finanse publiczne nie są nastawione realizację zysku. Organy państwowe pozyskują dochody dysponując przymusem i są ich zarządcą. Finanse publiczne służą osiąganiu dobra wspolnego. Ich wpływ na gospodarkę jest nieporównywalnie większy od wpływu finansów prywatnych. Funkcje finansów publicznych: stabilizacyjna – wykorzystywanie instrumentów finansowych do oddziaływania na globalny popyt. Są to wydatki publiczne i podatki. Wzrost wydatków publicznych połączony z rozluźnieniem podatków daje wzrost gospodarczy. alokacyjna – wykorzystywanie dochodów i wydatków publicznych do pozyskania z rynku czynników wytwórczych w celu świadczenia dóbr i usług publicznych. redystrybucyjna – wtórny podział dochodów ukształtowanych w drodze podziału pierwotnego czyli mechanizmu rynkowego. Celem jest zapewnienie minimum egzystencji dla osób fizycznych. Budżety publiczne: To przez nie odbywają się finanse publiczne. Budżet to: przewidywany dochód i planowane wydatki akt normatywny, zarazem plan finansowy, zarazem publiczne zasoby pieniężne, zarazem bilansujący się strumień dochodów i wydatków w określonym czasie ustawa (państwo) lub uchwała (samorząd) roczny plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz wskazujący źródła pokrycia niedoboru lub kierunki rozdysponowania nadwyżki Budżet ma głównie znaczenie prognostyczne. Umożliwia to określenie planu wydatków, czyli realizowanych zadań publicznych. System funduszy publicznych: Państwo spełnia wobec społeczeństwa 3 funkcje: publiczna, socjalną i gospodarczą. Aby je realizowac potrzebuje okreslonych pieniędzy, w tym wypadku określanych jako fundusz. System funduszy tworzą: budżety państw budżety regionalne budżety lokalne fundusze pozabudżetowe fundusze ubezpieczeń społecznych Źródla funduszy: dochody z majątku państwowego podatki i opłaty o charakterze podatku pożyczki Istnieją różne formy podziału źródeł podatkowych między podsystemy administracji publicznej (głównie między rząd a samorząd): system konkurencji podatkowej – każdy podmiot z prerogatywami może nakładac podatki i nimi administrować system rozgraniczenia źródeł podatku między państwo a samorząd przy założeniu o pełnym lub ograniczonym władztwie podatkowym system z dodatkami do podatków – do podatku nałożonego przez państwo, samorządy dodają określony procent podatku dla siebie system udziałów podatkowych – samorządy mają określony, procentowy wskaźnik udziału we wpływach podatkowych państwa (obecnie w Polsce wskaźnik ten przekracza 48%) system mieszany – czyli po trochu z kazdego z powyższych systemów Zarządzanie procesami tworzenia publicznych zasobów finansowych: W jego ramach mamy 3 funkcje: planowanie organizowanie kontrola Materiałem bazowym tego zarządzania jest PKB. Należy pamiętać o różnicy między produktem krajowym brutto a produktem narodowym brutto. PKB opiera się na kryterium lokalizacji a PNB na kryterium własności. Na przykład firma niemiecka zlokalizowana w Polsce pracuje na polskie PKB ale niemieckie PNB. Podatki: Dominują w dochodach państwa. Są to świadczenia publiczne, przymusowe, bezzwrotne i nieodpłatne. Wśród podatków możemy wyróżnić: podatki przychodowe (od towarów i usług, rolny, od gier) podatki dochodowe (od osób fizycznych i prawnych) podatki majątkowe podatki konsumpcyjne Istnieją też niepodatkowe dochody budżetowe takie jak: opłaty administracyjne cła ubezpieczenia społeczne i zdrowotne niektóre wpływy z majątku (prywatyzacja) wpływy z przedsiębiorstw komunalnych wpływy z zysku NBP inne Wpływy podatkowe można podwyższyć zarówno podwyższając jak i obnizając podatki. Zgodnie z prawem Gerloffa obniżanie podatku skutkuje zmniejszeniem skłonności do unikania podatku a co za tym idzie zwiększeniem wpływów do budżetu. Prawo Wagnera: Wzrost zakresu działalności publicznej pod wpływem rosnącego zakresu potrzeb zbiorowych powoduje wzrost zakresu wydatków publicznych. W takiej sytuacji ciężar potrzeb spada na państwo. Prawo zostało podważone przez kryzys koncepcji państwa opiekuńczego jaki nastąpił niedawno w Szwecji i Francji. Typologia wydatków publicznych: związane z realizacją klasycznych funkcji państwa (obronność, porządek wewnętrzny) związane z wykonywaniem socjalnych zadań państwa związane z aktywnością ekonomiczną państwa Wydatki budżetowe: dotacje na bieżące zadania gospodarcze (np. dla przedsiębiorstw) wydatki bieżące w sferze budżetowej (np. utrzymanie dróg) wydatki majątkowe (np. wybudowanie nowego ratusza) wydatki kapitałowe (np. zakup akcji przez Skarb Państwa) W planie budżetowym wydatki opisane są w: działach – podstawowe dziedziny działalności rozdziałach – odnoszą się do grup i jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych paragrfach – określone, wymienione z nazwy źródła dochodów i cele wydatków Deficyt budżetowy: Występuje gdy wydatki państwa przewyższają jego dochody. Niekontrolowany może doprowadzić do poważnych trudności w zarządzaniu państwem. Wysoki deficyt powoduje wzrost inflacji. Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Maastricht warunkiem wejścia do strefy Euro jest deficyt nieprzekraczający 30% PKB i dług publiczny nieprzekraczający 60% PKB. 5. Tradycje administracji w Polsce. Monarchia patrymonialna (966 – 1320) Jest to Polska wczesnośredniowieczna. Na tronie zasiada dziedziczny książę lub król. Wystepowały wśród możnych próby przeprowadzenia elekcji. Państwo będące monarchią patrymonialną jest własnością panującego. Administrację sprawował sam monarcha. Skupiał on w sobie pełnię władzy. Autorytet monarchy umacniała koronacja na króla. W tym okresie w Polsce było tylko 3 koronowanych monarchow: Bolesław Chrobry, Mieszko III i Bolesław Śmiały. Już wtedy można mówić o ścieraniu się tendencji centralistycznej, której zwolennikiem był monarcha i decentralizacyjnej, za którą optowali możni. Istniała równiez koncepcja pośrednia – pryncypat. Było to rozbicie dzielnicowe ze wskazaniem princepsa. Przewodniczył on w zjazdach, sprawował dowódctwo w czasie wojny i prowadził politykę zagraniczną. Nie było to jednak korzystne, poniewaz prowadziło do trwałego rozpadu państwa. Aparat urzędniczy dzielił się na: urzedników monarchy urzędników lokalnych Najwyższym urzędnikiem monarchy był komes pałacowy zwany wojewodą. Ważnymi urzenikami byli też kanclerz i skarbnik. Inni urzędnicy monarchy to: cześnik stolnik łowczy koniuszy Urzędnicy lokalni działali w prowincjach (Kraków, Gniezno, Sandomierz, Mazowsze, Śląsk, Kujawy, Łęczycko-Sieradzka). Na czele prowincji stali namiestnicy. Prowincje dzieliły się na okręgi grodowe. Zarządcą grodu był kasztelan. Miał on uprawnienia administracyjne, sądowe i fiskalne. Był także dowódcą wojskowym. Niższymi urzednikami na poziomie okręgu grodowego byli: chorąży wojski sędzia grodowy włodarz Państwo publiczno-prawne (1320 – 1764) To również był okres monarchii, który możemy podzielić na 3 podokresy: a) monarchia stanowa (1320 – 1454) – do przywilejów nieszawskich b) Rzeczpospolita szlachecka (1454 – 1652) – do liberum veto c) oligarchia magnacka (1652 – 1764) – do Sejmu Konwokacyjnego W 1320 roku królem Polski został Władysław Łokietek. Nastąpiło odrodzenie państwa i odrzucenie koncepcji monarchii patrymonialnej. Od tego momentu mówimy o Koronie Królestwa Polskiego – korona jest związana z państwem a nie z władcą. Przewodzi czynni publiczno-prawny a nie prywatny. Rada Królewska została przekształcona w dwuizbowy Sejm. To oznacza, że ten organ przejmuje część uprawnień monarchy. Po przyjęciu jednomyślności i liberum veto nastapił paraliż. Jeżeli chodzi o ówczesną administrację wyrożniamy urzędy centralne oraz urzędy lokalne i ziemskie. Urzędy centralne mieściły się w Krakowie. Urzędnicy krakowscy otrzymali rangę dygnitarzy działających w imieniu króla. Do urzednikow tych należeli: kanclerz podkanclerz podskarbi koronny i nadworny marszałek wielki koronny i nadworny Analogiczne urzędy były na Litwie. Kanclerz kierował kancelarią zdominowaną przez duchownych. Do jej zadań należały: korespondencja dyplomatyczna przywileje królewskie Podskarbi koronny zajmował się: mennicą skarbcem koronnym (wraz z insygniami i dokumentami) Podskarbi nadworny troszczył się o potrzeby dworu królewskiego. Marszałek Wielki Koronny był zarządcą dworu. Do jego obowiązków należało: bezpieczeństwo dworu bezpieczeństwo obrad parlamentu pełnienie funkcji mistrza ceremonii Jego zastępcą był Marszałek Nadworny. Hetman Wielki Koronny i Hetman Wielki Litewski zajmowali się administracją wojskową, dowodzili wojskiem i prowadzili dyplomacje na południe i wschód. Ich zastępcami byli hetmani polni. Urzędy lokalne i ziemskie znajdowały się w województwach. To właśnie z tego okresu pochodzi ta nazwa. Urzędnikami w województwie kierował wojewoda organem terenowym administracji królewskiej był starosta. Ludzie pełniący te dwa stanowiska byli praktycznie poza prawem. Z czasem pojawił się obok starosty ziemskiego urząd starosty grodzkiego. Do jego zadań należała budowa zamków, nadzór nad królewszczyznami i bezpieczeństwo na danym terytorium. W tym czasie pojawiły się też pierwsze polskie samorządy – rady miejskie w miastach królewskich złożone z rajców i mające uprawnienia administracyjne, sądowe i uchwałodawcze. Ze składu rady powoływano burmistrzów pełniących rolę przewodniczących rady. Polska reform (1764 – 1795) W okresie tym próbowano przekształcić Polskę w monarchię konstytucyjną. Akty naprawy administracji: Konstytucja 3 maja powstanie Komisji Wielkich dla Korony i Litwy (protoplasta rządu) powstanie Komisji Skarbowych dla Korony i Litwy (protoplasta ministerstw finansów, gospodarki i infrastruktury) powstanie Komisji Wojskowych dla Korony i Litwy (protoplasta ministerstwa obrony) Wtedy tez po raz pierwszy uchwalono budżet państwa. W 1783 powołano Komisję Edukacji Narodowej – pierwsz ministerstwo oświaty na świecie. KEN stworzył system edukacji składający się z 2 szkół głównych, około 100 średnich i całej sieci parafialnych. Skodyfikowano przepisy oswiatowe i dążono do wprowadzenia powszechności edukacji. Powstał pierwszy w Polsce kolegialny rząd – Rada Nieustająca. Składał się z 36 członków desygnowanych przez Izbę Poselską i Senat i dzielił się na 5 departamentów (Interesów Cudzoziemskich, Policji czyli Dobrego Porządku, Wojskowy, Skarbu i Sprawiedliwości). Decyzje miały być podejmowane większością głosów a nie jednomyślnie. W 1789 Sejm 4-letni znosi Radę. Powstaje nowy organ – Straż Praw. Jej struktura i kompetencje są podobne do Rady Nieustającej. Administracja lokalna w okresie reform: Od 1765 powoływano Komisje Dobrego Porządku w miastach królewskich. Uporządkowaly one finanse i ustroje lokalne. W 1791 uchwalono Ustawę o Miastach Wolnych. Zrównała ona mieszczan ze szlachtą, wprowadziła instytucję Zgromadzenia Uchwalającego w miastach. W czasie insurekcji Kościuszko wydał Uniwersał Potocki. Ustanawiał on dozorców – organ administracji państwowej na wsi. Dozorcą mógł zostac każdy kto umiał czytać, pisac i liczyć. Mieli dbać o rolnictwo, gospodarkę leśną i edukację na wsi. II Rzeczpospolita (1918 – 1939) W tym czasie kształt administracji regulowały 3 dokumenty: Mała Konstytucja z 20 lutego 1919 Konstytucja Marcowa z 17 marca 1921 Konstytucja Kwietniowa z 23 kwietnia 1935 Mała Konstytucja: Władza wykonawcza przypadła Naczelnikowi Państwa, który wykonywał uchwały Sejmu i powoływał w porozumieniu z Sejmem rząd. Naczelnik odpowiedzialny był przed Sejmem. 1 lipca 1920 przegłosowano ustawę o Radzie Obrony Państwa. Zastępowała ona rząd i miala podejmować szybkie decyzje. Przewodniczył jej Naczelnik Państwa. Konstytucja Marcowa: Czyniła Polskę państwem liberalnym. Interes jednostki przeważał nad interesem państwowym. Władzę wykonawczą sprawowal Prezydent i Rząd. Prezydent wybierany był przez Zgromadzenie Narodowe na 7-letnią kadencję. Mianował on i odwoływał Radę Ministrów. Obsadzał na wniosek Rady Ministrów wyższe urzędy cywilne i wojskowe. Był zwierzchnikiem sił zbrojnych. W razie wojny mianował Naczelnego Wodza Sił Zbrojnych Państwa. Administrację rządową w terenie reprezentowali wojewoda i starosta. Teoretycznie obowiązywał podział na województwa, powiaty i gminy. W praktyce zorganizowane były tylko województwa Pomorskie, Śląskie i Wielkopolskie. 23 marca 1933 roku uchwalono Ustawę Scaleniową. Zgodnie z jej postanowieniami: wprowadzono podział na 16 województw i miasto stołeczne Warszawa wydzielono 264 powiaty wydzielono 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich gminy wiejskie dzieliły się na zbiorowe i jednostkowe gminy zbiorowe dzieliły się na gromady, organem uchwałodawczym gromady była rada gromadzka lub zebranie gromadzkie a wykonawczym sołtys z podsołtysem na poziomie gminy organem uchwałodawczym była rada gminy licząca 12-20 członków i wybierana na 5 lat w wyborach pośrednich egzekutyw na poziomie gminy stanowił zarząd z wójtem i podwójtem wójt musiał być zaakceptowany przez starostę zakres zadań gminy zbliżony do obecnego gminy miejskie liczyły ponad 3 000 mieszkańców a miasta wydzielone powyżej 25 000 w gminach miejskich egzekutywę stanowił zarząd miejski a władzę uchwałodawczą rada miejska z burmistrzem lub prezydentem miasta na czele Ustrój Warszawy regulowała oddzielna ustawa z 16 sierpnia 1938. Zgodnie z nią w Warszawie oprócz rady miejskiej istniały rady dzielnicowe. Egzekutywę stanowił prezydent, 5 viceprezydentow i 8 ławników. Władze Warszawy w praktyce nie pochodziły z wyboru a z nominacji rządowej. W powiecie władzę ustawodawczą stanowiła rada powiatu wybierana pośrednio – przez rady gmin. Ogromną rolę w powiecie odgrywał starosta będący organem administracji zespolonej w terenie. Jego wybór musiał być zatwierdzony przez wojewodę. 6. Procesy centralizacji, decentralizacji, dekoncentracji i dewolucji w administracji publicznej. Procesem decentralizacji może być: podział terytorialny kraju uspołecznienie sprawowania władzy, budowa społeczeństwa obywatelskiego przekazywanie zadań na niższe szczeble władzy przyznawanie funduszy na przekazywane zadania wprowadzanie rywalizacji Podstawową zasadą decentralizacji jest zasada subsydiarności (inaczej pomocniczości). Jest ona podstawą budowania społeczeństwa obywatelskiego. Jej istota jest nieingerencja wyższego szczebla władzy poza przypadkami gdy jest to konieczne. Poza tym oznacza ona pomoc jednostek szczebla wyższego jednostkom szczebla niższego (ale tylko gdy nie radzą sobie same). Schemat zasady pomocniczości: jednostka -> społeczeństwo -> państwo -> organizacja międzynarodowa Zasadę pomocniczości formułuje się czasem w następujących trzech zdaniach: tyle wolności ile można, tyle uspołecznienia ile koniecznie trzeba tyle społeczeństwa ile można, tyle państwa ile koniecznie trzeba tyle państwa ile można, tyle organizacji międzynarodowej ile koniecznie trzeba Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stwierdza, że społeczność lokalna jest podstawą demokratycznego państwa oraz uznaje prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi. Centralizacja to taki układ podmiotów, w którym istnieje tylko jeden ośrodek władzy jako źródło siły wiążącej podmioty należące do układu w jedną całość. Centralizacja polega na hierarchicznym podporządkowaniu podmiotów jednemu, centralnemu ośrodkowi władzy. Dekoncentracja polega na podziale kompetencji władczych między kilka instytucji i ośrodków decyzyjnych funkcjonujących na różnych szczeblach centralizacji. Jest to delegacja władztwa z jednego szczebla hierarchii administracyjnej na szczebel niższy, przestrzennie oddalony od centrum. Celem dekoncentracji lepsze poznawanie i rozwiązywanie problemów lokalnych. Trzy poziomy dekoncentracji: rzeczowa (pozioma) – jedne jednostki przyznają kompetencje innym, będącym na tym samym poziomie, na przykład z jednego ministerstwa do innego terytorialna (pionowa) – przekazywanie kompetencji ze szczebla rządowego na lokalny ukośna – przekazywanie kompetencji ze szczebla wyższego na szczebel niższy ale należący do innego resortu Płaszczyzny decentralizacji: administracja polityka – ustawowe określenie i przekazanie kompetencji fiskalna – przekazanie władztwa finansowego ekonomiczna – umożliwienie najszerszego wyboru usług (firma komunalna czy sprywatyzowana) Cele i zdobycze społeczeństwa zdecentralizowanego: zbliżenie podmiotu decyzyjnego do załatwianej sprawy lepsze kierowanie procesem decyzyjnym większa przejrzystość działań mniejsze obciążenie w pionowym przepływie informacji zwiększenie poczucia odpowiedzialności za podejmowane decyzje zwiększenie potencjału wprowadzania nowości Dewolucja – pojęcie to dotyczy Wielkiej Brytanii. Chodzi tu o zaspokajanie potrzeb różnych narodów wewnątrz państwa (Szkoci, Walijczycy) bez rozrywania tego państwa. Dewolucja to przekazywanie kompetencji ze szczebla centralnego na narodowy. Przykładem instytucji związanych z procesem dewolucji są quassi-parlamenty narodowe i struktury quassi-rządowe oraz ministerialne komisje wspólne. Emergencja – ruch tworzenia od dołu pewnych zachowań, system pewnej spontanicznej samoorganizacji ludności. Pomagają w tym sieci. System sieci burzy monteskiuszowski trójpodział władzy. Taka sieć może być narzędziem w wyborach. Może pomóc albo zaszkodzić. Sieci mogą wywierać wpływ na administrację (np. ruch ekologiczny). 7. Narodowe modele administracji publicznej. Model brytyjski: W modelu tym istnieje założenie, że administracja ma służyć mieszkańcom. Obywatel ma być obsłużony w jednym urzędzie lub nawet przez Internet, bez konieczności przychodzenia do urzędu. Dodatkowo dąży się do maksymalnego obniżenia wydatków na administrację. W Wielkiej Brytanii nie ma spisanej konstytucji, istnieją jedynie konwenanse konstytucyjne. Wykształcił się system dwupartyjny – premier wybierany jest pod maską wyborów parlamentarnych. Kandydatem na premiera jest zawsze lider partii. Rola premiera nie jest jednoznacznie skodyfikowana. Oddziałuje on silnie na legislatywę – narzuca parlamentowi styl pracy i wysyła projekty ustaw. Premier powołuje i odwołuje ministrów, decyduje o układzie ministerstw. Oprócz rządu istnieje Gabinet złożony z ministrów-seniorów. Członkowie gabinetu ponoszą odpowiedzialność kolegialną. W administracji rządowej ważną rolę pełni Urząd Szefa Rządu. Koordynuje on prac ministerstw i jest komorką doradczą. Od końca lat 80. XX wieku w Wielkiej Brytanii trwały reformy zapoczątkowane przez Margaret Thatcher. Ich generalne założenia to: ograniczenie roli państwa prywatyzacja gospodarki monitorowanie finansów państwa ograniczenie zatrudnienia w administracji wprowadzenie mechanizmów menadżerskich rywalizacja urzędników o stanowiska Gdy do władzy doszła ekipa Tony'ego Blaira sytuacja uległa zmianie. Wprowadzono model uspołeczniania administracji. Widoczne jest to przez proces decentralizacji i dewolucji. Wielką wagę przywiązuje się do roli urzędników – w Wielkiej Brytanii istnieje w pełni ukształtowany korpus służby cywilnej. Administracja terenowa: W 1986 zlikwidowano hrabstwa metropolitarne. Obecnie Anglia podzielona jest na 34 hrabstwa, 238 dystryktów, 36 dystryktów metropolitarnych i 9 regionów. Inaczej wygłąda sytuacja w Szkocji i Walii. W 2000 roku weszedł w życie Local Government Act. Była to ostatnia reforma administracyjna w Wielkiej Brytanii. Na wszystkich poziomach organami uchwałodawczymi są rady. Liczba radnych zależy od liczby mieszkańców. Radni pochodzą z wyborów powszechnych. System dwupartyjny generalnie przekłada się na wybory lokalne, chociaz czasem udaje się kandydatom niezależnym. Pracami rady kieruje co roku zmieniany przewodniczący. Do 2000 roku samorządy nie miały wydzielonych organów wykonawczych. Ich rolę spełnaili przewodniczący rad i komisje. Mechanizm realizacji zadań: zasada kompetencji obligatoryjnych zasada ultra vires – zabrania się władzom lokalnym podejmowania działań i realizacji zadań przekraczających działania i zadania prawnie im nakazane. Nie istnieje kompetencja ogólna. Ma to uniemożliwiać samorządom konkurencję z sektorem prywatnym. zakaz prowadzenia działalności nastawionej na zysk Podstawowe zadania władz lokalnych: zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej regulowanie pewnych form działalności podmiotów na terytorium lokalnym (inspekcje) planowanie strategiczne promowanie instytucji działających korzystnie dla spoleczności lokalnej Hrabstwa niemetropolitarne: planowanie plany rozwoju hrabstwa wspólne plany z radami dystryktów edukacja prowadzenie bibliotek zatrudnienie młodzieży opieka nad muzeami i galeriami gospodarka mieszkaniowa usługi socjalne transport i komunikacja ochrona konsumentów lokalne lotniska dbałość o porządek i bezpieczeństwo publiczne sport i rekreacja rejestracja urodzeń, śmierci i ślubów Dystrykty niemetropolitarne (porównywane do naszych gmin): planowanie – plany lokalne mieszkania komunalne gospodarka przestrzenna transport i komunikacja: budowa dróg sprzątanie ulic parkingi wodociągi i kanalizacja ekologia i gospodarka komunalna Specyfika Londynu: zadania hrabstwa i dystryktu w jednym podział na dzielnice Parafie (porównywane do naszych sołectw): podzielone na parafie z radami i bez rad (zamiast nich zebrania mieszkańców) rekreacja przystanki autobusowe centra sportowe środki finansowe od mieszkańców parafii zbierane są przez dystrykty Po 2000 dąży się do wyboru egzakutywy zamiast wyłaniania jej z legislatywy. Istnieją trzy podstawowe modele władzy wykonawczej: burmistrz – gabinet wybrany w wyborach powszechnych burmistrz powołuje sobie gabinet burmistrz jest liderem politycznym burmistrz przewodniczy obradom rady model ten jest porównywany ze szczeblem centralnym burmistrz – menadżer rady burmistrz pochodzi z wyborów powszechnych rada wybiera menadżera rady burmistrz liderem politycznym konsultacje między burmistrzem a menadżerem rady gabinetowy rada powołuje lidera i członków gabinetu gabinet kierowany jest przez lidera politycznego Model francuski: Administracja centralna: Prezydent Republiki ma we Francji ogromną władzę. Jest on szefem państwa i szefem władzy wykonawczej. Powołuje on rząd, ale musi się przy tym liczyć z układem sił w parlamencie ze względu na możliwość zaistnienia wotum nieufności. Ostatnie słowo należy jednak i tak do Prezydenta, ponieważ w wypadku przegłosowania w parlamencie takiego weta, może on rozwiązać parlament. Prezydent jest realnym szefem władzy wykonawczej – o jego uprawnieniach mówi aż 16 artykułów Konstytucji, a o uprawnieniach premiera tylko 2. Prezydent powołując rząd nie jest zobligowany do konsultowania jego składu z kimkolwiek. Prezydent przewodniczy obradom Rady Ministrów, podpisuje ordonance – dekrety z mocą ustawy, obsadza szereg stanowisk państwowych, jest zwierzchnikiem sił zbrojnych, prowadzi politykę zagraniczną. Prezydent ogłasza referenda i kieruje orędzia do narodu. Jest on gwarantem niepodległości narodu i integralności terytorialnej państwa. Prezydent zgodnie z artykułem 16 Konstytucji ma nieograniczone uprawnienia więc teoretycznie mógłby stać się dyktatorem. Prezydent wybierany jest w wyborach bezpośrednicch na 5-letnią kadencję. Rola rządu jest słaba w porównaniu z IV Republiką. Nawet sama Konstytucja zmienia nazwę tego organu z Gabinet na Gabinet Prezydencki. Rząd jest wyrazem woli Prezydenta. Ministrowie wywodzą się najczęściej spośród wyższych urzędników, absolwentów l'Ecole Nationale d'Administration – Krajowej Szkoły Administracji. Posiedzenia rządu odbywają się pod przewodnictwem Prezydenta, chyba że ten upoważni Premiera. Rząd musi mieć poparcie parlamentu (inaczej dostanie wotum nieufności). Prezydent sam każdorazowo określa ilu członków ma mieć rząd. Konstytucja nie określa szczegółowo kompetencji rządu. Parlament francuski ma ograniczoną funkcję ustawodawczą ze względu na dużą rolę rządu i Prezydenta w stanowieniu prawa. We Francji panują tendencje antyparlamentarne i supremacja władzy wykonawczej. Parlament nie decyduje nawet o porządku swoich obrad. Parlament we Francji jest dwuizbowy – w jego skład wchodzą Zgromadzenie Narodowe i Senat. Zgromadzenie Narodowe wybierane jest w wyborach bezpośrednich na 5-letnią kadencję, natomiast Senat wybierany jest pośrednio na 3 lata (1/3 składu wymieniana co 3 lata). Rada Konstytucyjna zgodnie z art. 56 Konstytucji jest organem odpowiadającym za ustalanie zgodności ustaw z Konstytucją oraz prawidłowości wyborów i referendów. Składa się ona z 9 członków – 3 wybranych przez Prezydenta, 3 przez Zgromadzenie Narodowe i 3 przez Senat. Administracja samorządowa: Podział adinistracyjny Francji jest trójstopniowy – gmina -> departament -> region. We Francji każda miejscowość może być gminą. Przez to jest tam ponad 36 000 gmin. Często są to pojedyncze wsie. Organem uchwałodawczym gminy jest Rada Gminy. Wybierana jest ona w wyborach bezpośrednich i powszechnych na 6-letnią kadencję. Liczba radnych zalezna jest od liczby mieszkańców gminy. Najczęściej jest ich od 9 do 43, przy czym w 3 gminach – Marsylia, Lyon i Paryż jest ich więcej. Organem wykonawczym gminy jest Mer. Wybierany jest on pośrednio – przez Radę Gminy. Jednak głosując na radnych wyborca wie kto będzie Merem gdy jego frakcja jego kandydata obejmie władzę w Radzie Gminy (coś jak wybory parlamentarne w Wielkiej Brytanii – od razu wiadomo kto będzie premierem). Mer kieruje pracami Rady Gminy. Jest też przedstawicielem rządu na gminę. Odpowiada on za porządek w gminie, może zakwestionować uchwałę Rady. Mer jest praktycznie nieusuwalny. Nie może go odwołać Rada Gminy ani mieszkańcy a jedynie san Premier. Do kompetencji gminy należą: infrastruktura techniczna usuwanie nieczystości wysypiska energia transport zbiorowy szkoły podstawowe biblioteki gminne Często pojedyncza gmina nie może sobie poradzić ze wszystkimi tymi zadaniami i łączy się z innymi w tzw. syndykay gmin. Forma ta obecnie jednak zanika. Francuskie departamenty można porównać do polskich powiatów. Istnieje 96 departamentów kontynentalnych oraz 4 zamorskie. Organem uchwałodawczym departamentu jest Rada Generalna. W jej skład wchodzi 70-80 osób. Organem wykonawczym w departamencie jest Przewodniczący Rady. Na poziomie departamentu istnieje jeszcze urząd Prefekta. Jest on przedstawicielem rządu w terenie. Podporządkowana jest mu policja, zabiera głos na Radzie Generalnej, pilnuje porządku, może wstrzymać wykonanie uchwał niezgodnych z prawem wyższego rzędu. Zadania departamentu: transport i komunikacja gospodarka mieszkaniowa szkoły średnie i wyższe zawodowe sprawy socjalne mieszkańców Struktura regionu została we Francji uporządkowana w 1982 roku w Ustawie o Regionach. Organy i kompetencje pokrywają się z organami i kompetencjami departamentu. Tylko tyle, że zamiast Rady Generalnej jest Rada Regionu a zamiast Prefekta, Prefekt Regionu. Model amerykański: USA posiadają bardzo skromną konstytucję – tylko 7 artykułów i 24 poprawki. Daje to dużą swobodę władzom stanowym i lokalnym. W USA obowiązuje system prezydencki. Zgodnie z artykułem 2 Konstytucji, władzą wykonawczą sprawuje prezydent. Z czasem, jego rola coraz bardziej wzrastała. Prezydent ma sterować Ameryką i czasem kierować się jedynie zdrowym rozsądkiem. Prezydent USA: jest głównodowodzącym armii jest głównodowodzącym milicji posiada prawo łaski zawiera traktaty międzynarodowe za radą i zgodą Senatu mianuje ambasadorów i sędziów za radą i zgodą Senatu kieruje orędzia do Kongresu zapewnia realizację ustaw Kongresu może zwoływać nadzwyczajne posiedzenia izb Kongresu System USA nie zna pojecia rząd. Prezydent współpracuje z szefami departamentów. Urząd Wykonawczy Prezydenta koordynuje współpracę prezydenta z organizacjami rządowymi, pozarządowymi i departamentami. Agencje rządowe działają w imieniu prezydenta (np. NASA, CIA, NSA) W USA wielką rolę odgrywają sądy. Są one arbitrem w kwestiach administracji i konfliktach miedzy władzą ustawodawczą a wykonawczą. Administracja lokalna: Na tym poziomie w USA nie ma jednorodności. Regulacje pochodzą od poszczególnych stanów. Istnieje za to pewna tendencja – wraz z rozwojem terytorialnym pojawiały się nowe municypety. W systemie amerykańskim miasto może liczyć zarówno 12 jak i kilka milionów mieszkańców. W USA do rozwiązywania konkretnych problemów powółuje się z woli mieszkańców dystrykty. Ich wielkość zależy od zasięgu problemu. Moga też powstawać hrabstwa (odpowiednik naszego powiatu) jednak nie odgrywają one dużej roli. Hrabstwa posiadają bezpośrednio wybierane rady i często również prezydenta, sekretarza, skarbnika i szeryfa (wszyscy wybierani w wyborach powszechnych). Również w drodze głosowania – referendum podejmuje się decyzję np. o budowie szkoły czy biblioteki w hrabstwie. Modele administracji lokalnej w USA: burmistrz – gabinet – rada jest organem uchwałodawczym. W wyborach wyłaniany jest burmistrz, który tworzy gabinet. Burmistrz jest łącznikiem między gabinetem a radą, której obradami kieruje. rada – burmistrz – rada jest organem uchwałodawczym a burmistrz wykonawczym. Burmistrz nie kieruje obradami rady. Przedstawia on radzie projekty uchwał i wykonyje przegłosowane uchwały. Jest to model typowy zarówno dla małych miejscowości jak i dużych miast (np. Nowy Jork). Istnieje tu mechanizm partyjny przy wyborze burmistrza. Burmistrz miewa prawo weta. Istnieje element rozdziału władzy. rada – menadżer – menadżer jest profesjonalnym urzędnikiem zatrudnionym przez radę do realizowania uchwał. W tym modelu istnieje też burmistrz, będący przewodniczącym rady. Model ten stosowany jest w miastach średniej wielkości. Model szwedzki: Od II wojny światowej Szwecja jest socjaldemokratycznym państwem dobrobytu. Nawet po wyborczej przeegranej socjaldemokratów, konserwatyści muszą prowadzić taką politykę aby nie stracić poparcia. Głową państwa jest w Szwecji król, który nie robi nic. Prawdopodobnie gdyby nie cechy personalne obecnego króla – Karola XVI Gustawa, urząd ten zostałby zniesiony i Szwecja przestałaby być monarchią. Szwedzki parlament to Riksdag. Zasiada w nim 339 posłów i cieszy się on ogromnym poparciem społecznym. Jest to jedyny organ ustawodawczy. Ciekawostką jest, że wraz z deputowanymi wybiera się ich zastępców. Przewodniczący Riksdagu pełni funkcję głowy państwa (nie będąc nią). Desygnuje on premiera (jeżeli nie uda się 4 razy to następuja wcześniejsze wybory). Na czele rządu stoi premier zatwierdzony przez Riksdag zwykłą większością głosów. W Szwecji mamy typowy rząd – premierowi podlegają szefowie resortów (ich liczba zależy od woli premiera). Ministerstw jest zwykle niewiele. W skład rządu wchodzi też vice-premier, stali przedstawiciele reprezentacji w Parlamencie Europejskim oraz przedstawiciel Urzędu d/s administracji. Zachowany jest dualizm administracji – resorty wytyczają główne kierunki polityki, realizacja leży w gestii urzędów centralnych. Urzędy te są apolityczne. Z 4 500 urzędników szczebla centralnego tylko 180 jest mianowanych. Na czele agencji rządowych stoja czasem polityczni dyrektorzy ale mają oni ograniczenia np. w postaci rady zarządzającej, w skład której wchodzą przedstawiciele grup społecznych, których dotyczy działalność agencji oraz starsi pracownicy. Na czele administracji szczebla wojewódzkiego stoi Zarząd Wojewódzki Administracji Państwowej z wybieranym na 6-letnią kadencję Gubernatorem na czele. Jest to terenowy organ Riksdagu. Szwecja podzielona jest na 21 województw. Organem uchwałodawczym samorządu terytorialnego są rady pochodzące z wyborów powszechnych. Jednocześnie wybierany jest radny i jego zastępca. Funkcję organu wykonawczego pełnią komitety wykonawcze. Powoływane moga też być komisje. Zadania szwedzkiej gminy dzieli się na obligatoryjne i fakultatywne. Do zadań obligatoryjnych należą: szkolnictwo budownictwo służba zdrowia biblioteka Do fakultatywnych natomiast: kultura dostawa energii elektrycznej zabezpieczenie stanu dróg Na poziomie województwa do zadań dzielą się podobnie, jednak dotyczą większego obszaru. Do zadań fakultatywnych województwa można jeszcze oprócz tego dodać: turystykę sądownictwo szkolnictwo zawodowe Na uwagę zasługuje też szwedzki Rzecznik Praw Obywatelskich zwany Ombudsmanem. Na nim wzorowano się tworząc urząd RPO w Polsce. W Szwecji funkcjonuje on już od XVIII wieku. Model niemiecki: Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec pochodzi z 8 maja 1949 roku (nosi nazwę Ustawy Zasadniczej a nie Konstytucji aby podkreślić ówczesną tymczasowość podziału Niemiec). W artykule 20 mówi ona o zasadach na jakich opiera się państwo. Są to: zasada państwa socjalnego zasada federalizmu przy budowaniu struktur państwa zasada demokracji zasada podziału władz zasada praworządności Głową państwa jest w Niemczech prezydent wybierany przez Konwencję Federalną (Bundestag i przedstawiciele parlamentów krajowych). Prezydent sprawuje w zasadzie jedynie funkcje reprezentacyjne oraz formalnie powołuje i odwołuje szefa rządu. Największa władza skupia się w rękach kanclerza. Jest on wybierany przez parlament i przed parlamentem odpowiada za działalność rządu. W przypadku gdy parlament jest nieusatysfakcjonowany działalnością rządu może dojść do przegłosowania konstruktywnego wotum nieufności. Kanclerz dobiera sobie ministrów, których oficjalnie powołuje prezydent. Ministrowie są stosunkowo niezależni, kanclerz określa jedynie zakres ich obowiązków. Administracja samorządowa: Wewnątrz landu istnieją dwa szczeble administracji terytorialnej – gmina i powiat. Gmin w Niemczech jest około 12 500. Ich zadania dzielimy na własne i zlecone. Niektóre z zadań niemieckiej gminy to: prowadzenie szkół podstawowych i gimnazjów gospodarka komunalna bezpieczeństwo i ochrona przeciwpożarowa promocja zdrowia kultura fizyczna Ogólnie w Niemczech obowiązuje zasada subsydiarności – zgodnie z art. 28 Ustawy Zasadniczej wszystkie sprawy lokalne niezastrzeżone dla innych podmiotów mają być załatwiane przez gminy. Gminy mogą spełniać swoje zadania prowadząc firmy komunalne lub zlecać je na zewnątrz. Wystepuje zróżnicowanie w modelach rządzenia na poziomie gminy. Wynika ono z powojennego układu stref okupacyjnych. Podstawowe modele to: rada – burmistrz – burmistrz wybierany jest w wyborach bezpośrednich a wokól niego zorganizowany jest urząd gminy. On też przewodniczy obradom rady gminy. Podział kompetencji uchwałodawczych i wykonawczych jest jasny. rada – burmistrz pod dwoma zwierzchnictwami – burmistrz jest wybierany przez mieszkańców i pełni funkcję ściśle wykonawczą. Rada wybiera spośród siebie przewodniczącego. Jest to odpowiednik rozwiązań polskich. niewłasciwy model magistracki – wyłaniany jest magistrat, któremu przewodniczy burmistrz. Rada wybiera sobie przewodniczącego. Kadencje rad wahają się od 4 do 6 lat a burmistrza (lub magistratu od 6 do 12 lat). 8. Procesy europeizacji w administracji publicznej. Europeizacja administracji publicznej oznacza, że poszczególne kraje muszą być zdolne do udziału w pracach instytucji europejskich i muszą mieć dobrze przygotowanych i wykształconych w zakresie procedur europejskich urzędników. Europeizacja oznacza też doprowadzenie do unijnych standardów stosunków między polityką a służbą cywilną. Europeizacja to ujednolicenie struktur i przepisów dotyczących funkcjonowania służby cywilnej w Unii Europejskiej. Polska musi dostosowac swoje ustawodawstwo wewnętrzne do potrzeb Unii Europejskiej. Dzięki temu bedzie można korzystac w wiekszym zakresie z unijnych funduszy. 9. Biurokracja w administracji publicznej. Feliks Koneczny w 1941 roku wydał książkę Państwo w cywilizacji łacińskiej, w której wyróżnił państwa obywatelskie i biurokratuczne. Innymi słowy państwa, w których administracja powieżona jest obywatelom przez system samorządów i takie, w których administację sprawuje aparat biurokratyczny. Państwo obywatelskie to wg Konecznego organizm a państwo biurokratyczne to mechanizm. Biurokracja jest tu identyfikowana z niewolą systemów totalitarnych o czym mówił także L. Mises. Mises zwrócił też uwagę na powszechne uważanie biurokracji za zjawisko złe. Koneczny twierdził, że biurokracja to system papierów kancelaryjnych dla którego człowiek jest niczym. Ruch tych papierów to administracja. Człowiek jest na dalszym planie, ważne żeby w papierach wszystko się zgadzało. W państwach demokratycznych nie da się całkowicie wyeliminować zjawiska biurokracji. Ważne, żeby w tej biurokracji człowiek czuł się podmiotem a nie przedmiotem. Walkę z biurokracją utrudnia rozbudowany system prawa. Feliks Koneczny mówił o sloniowatości prawa.biurokracja bywa tez nazywana czarnym wcieleniem administracji. Badania nad biurokracją prowadził głównie Maks Weber ale również prezydent USA Woodrow Willson. Amerykanie pierwsi zaczęli ograniczać biurokrację ze względu na indywidualistyczny charakter swojej demokracji. Amerykanie zauważyli zjawisko ekspansji administracji poza swoje pole działania. Maks Weber – biurokracja to czysta, nowoczesna, shierarchizowana struktura administracyjna. Nalezy doprowadzić do specjalizacji zadaniowej elementów biurokracji. Biurokracja to kompetentni urzędnicy. Muszą to byc ludzie dobrze wykształceni i bezustannie dokształcający się. Biurokracja to profesjonalizacja. Praca urzędników ma charakter zawodowy i zetatyzowany. Weber dostrzegał ogromną rangę polityczną administracji. Władza biurokracji jest bardzo duża i często dominująca. To wynika z przekonania Webera, że władza polityczna to władza dyletantów. Biurokracja generuje wiedzę, którą biurokraci potrafią utajnić, czyniąc z niej kapitał, który może, ale nie musi, być udzielony politykom. Podstawowym elementem weberowskiej biurokracji jest urzędnik. Cechy takiego urzędnika to: osobista wolność i mianowanie na stanowisko na podstawie umowy sprawowanie władzy mu powierzonej zgodnie z bezosobowymi prawami i traktowanie wykonywania powierzonych mu zadań jako swojego obowiązku urzędowego stanowisko i rodzaj pracy urzędnika zależą od jego kwalifikacji praca administracyjna jest głównym zajęciem urzędnika (nie może byc to praca dorywcza) za swoją pracę otrzymuje regularne wynagrodzenie, perspektywę dozywotniego zatrudnienia oraz ciągłego awansu Podstawowym problemem weberowskiej biurokracji jest to, że jej sformalizowana hierarchiczność prowadzi do braku elastyczności i efektywności pracy. Tak sformułowane struktury moga prowadzić do sytuacji, w której urzędnik staje się panem i władcą administracji. Weber uważał, że jego system będzie niezwodny. Jednak przy ciągłych zmianach prawa jego urzednik gubi się i nie nadąża za światem. Doktryna Webera prowadziła do dominacji pewnych grup interesu. W zasadzie wiodąca grupą interesu i nacisku staje sie sama biurokracja. W latach 30. XX wieku, w czasie wielkiego kryzysu, pojawiła się koncepcja głębokiej współpracy administracji z polityką. Wtedy zaczęto myśleć o rozbudowie administracji państwowej. Wtedy biurokracja okazała się potrzebna. Była konieczna do realizacji funkcji redystrybucyjnej państwa, rozkręcenia gospodarki (np. COP w Polsce), godzenia interesów biednych i bogatych obywateli. Równolegle istniał system komunistyczny. Był to przesadzony interwencjonizm państwowy. W latach 30. zaczęto tez myśleć o państwie dobrobytu – koncepcji, która zaczęła być realizowana po II wojnie światowej w Szwecji i Niemczech. Biurokracja mogła stać się nową klasą społeczną. Miało to miejsce szczególnie w państwach komunistycznych. Przedstawicieli biurokracji zwano czarną burżuazją. Mieli oni dodatkowe przywileje. Dwojakie rozumienie biurokracji: komunizm – narzędzie partii instrument, część władzy 10. Korupcja w administracji publicznej i sposoby jej przeciwdziałania. Zgodnie z badaniami organizacji międzynarodowych, administracja w Polsce jest skorumpowana. Z powodu korupcji spada zaufanie do administracji publicznej a zaufanie jest podstawą demokracji. Przyczyny wystepowania korupcji w administracji: W wyniku działania administracji publicznej podejmowane są decyzje. Decyzje te są rodzajem produktu, towaru. Ten towar powoduje pojawienie się realacji kupujący-sprzedający. W takim razie kupujący musi zapłacic cenę rynkową. W niektórych urzędach istnieją nawet nieoficjalne cenniki łapówek (żeby się petent nie pogubił – administracja wychodzi do obywatela). Nasilenie korupcji wynika z uwarunkowań czasowych (wystepują mady na korupcję), tradycji historycznych i ustroju państwa (totalitaryzmy są korupcjogenne). Korupcja może prowadzić do anomii społecznej – odcięcia się społeczeństwa od władzy. Korupcja istniała od zawsze. Walkę z nią jako pierwsi rozpoczęli Austriacy. Za czasów cesarzowej Marii Teresy urzędnicy otrzymali stałą pensję i zakaz przyjmowania innych korzyści majątkowych. Urzędnik stał się sługą państwa. W 1783 cesarz Józef II opracował kodeks moralny urzędnika. W Prusach za Fryderyka Wilhelma I zaczęto budować pruską biurokrację. Słynęła ona z fachowości i wysokiego poziomu działania. Korupcja była ograniczona ze względu na to, że w administracji tej pracowali ludzie bogaci. Wtedy wyartykułowane zostały cnoty urzędnicze: wierność posłuszeństwo poczucie honoru i lojalności oszczędność w wydatkach publicznych pracowitość bezinteresowność W Rosji aby ukrócić korupcję car Piotr I uprościł tok urzędowania i ograniczył liczbę urzędników. W 1720 wprowadzono Regulamin Generalny. Miał on przeciwdziłąć nadużyciom ale się nie udało. Najlepszym lekarstwem na korupcję w administracji jest służba cywilna. 11. Kadry w administracji publicznej. Pojęcie zarządzania kadrami i kapitału ludzkiego: ludzie są najcenniejszym kapitałem firmy (albo organu administracji publicznej) pięć celów zarządzania ludźmi wg Amstronga: umorzliwienie kierownictwu organizacji osiągania jej założonych celów pełne wykożystanie możliwości i umiejętności wszystkich zatrudnionych opracowanie systemu selekcji i awansowania obsadzanie stanowisk odpowiednimi ludźmi uznanie zarządzania ludźmi za równie istotne jak inne funkcje w organizacji Specyfika pracy w administracji publicznej: odmienność kryteriów sukcesu podmiotowość polityczna obywateli realizowanie zarządzania publicznego w ścisłych ramach prawa Poza tym specyfika tej pracy wynika z samych funkcji administracji publicznej takich jak: zapewnienie porządku i bezpieczeństwa państwa organizowanie życia gospodarczego zabezpieczanie potrzeb społecznych i kulturalnych obywateli reprezentowanie interesów społeczeństwa w stosunkach z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi Sposoby rekrutacji do administracji publicznej: wybór – dość rzadko stosowany, jak już to głównie w samorządzie patronaż – współcześnie dotyczy stanowisk politycznych najwyższego szczebla konkurs – powoływanie na stanowisko na podstawie określonych kryteriów rekrutacja bezpośrednia – dotyczy najczęściej najniższego szczebla, stanowisk pomocniczych i technicznych, na które ludzie są przyjmowani na podstawie umowy o pracę 12. Słuzba cywilna w Polsce i innych krajach Europy. Pojecie służby cywilnej nie jest do końca zdefiniowane. Ogólnie rozumiemy je jako zbiór urzędników, którzy służą państwu, mają odpowiednie kawlifikacje oraz są rekrutowani na drodze egzaminów lub konkursów. We Francji pojęcie służby cywilnej jest bardzo szerokie. Zalicza się do niej również zatrudnionych w szkolnictwie, służbie zdrowia i pomocy społecznej. Dwa modele zatrudnienia w służbie cywilnej: awansowy (model kariery) – urzędnik przechodzi ewolucyjnie przez kolejne szczeble hierarchii urzędniczej. Stosunek pracy jest stabilny. Kandydat jest zatrudniany na najniższym stanowisku jeżeli spełnia odpowiednie warunki (wykształcenie, wiek, staż pracy). O podjęciu pracy decyduje egzamin lub konkurs. Państwo gwarantuje określone wynagrodzenie i emeryturę. Bardzo popularne jest zatrudnienie od początku kariery zawodowej do emerytury. Model ten występuje we Francji, Belgii, Hiszpanii i Grecji. pozycyjny (model stanowisk) – kandydat zatrudniany jest na stanowisko a nie do korpusu. Zatrudnienie następuje w imieniu konkretnego urzędu. Większa jest rola doświadczenia nabytego poza sektorem administracji publicznej. Mniejsze znaczenie mają wymagania formalne. Stosunek pracy jest mniej stabilny. Mogą istniec różnice w wynagrodzeniu urzędników na podobnych stanowiskach. Wynagrodzenie może byc negocjowane i zależeć od wyników pracy. W skrajnych wypadkach następuje nawiązanie stosunku pracy z menadżerami. Wtedy jest to często umowa na czas określony lub umowa o dzieło. Model ten popularny jest we Włoszech, Wielkiej Brytanii, Danii, Finlandii, Estonii i Szwecji. Krótka historia służby cywilnej: Początków służby cywilnej należy szukać w II Republice Francuskiej, gdzie sformułowano zasadę rządy i parlamenty odchodzą, administracja zostaje. W Niemczech pierwsze przejawy istnienia służby cywilnej pochodzą z XVIII wieku. W Wielkiej Brytanii w 1855 roku powołano Komisję Służby Cywilnej. W Polsce w II RP istniały już namiastki służby cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej zostala jednak uchwalona dopiero 18 grudnia 1998 roku. Modele normatywne służby cywilnej: instytucja konstytucyjna (np. Polska) ustawa zasadnicza formułuje jedynie ogólne zasady funkcjonowania służby cywilnej (np. Hiszpania) ustawa zasadnicza nie wspomina nawet o słuzbie cywilnej (np. Francja) Akty prawne regulujące kwestię służby cywilnej w Polsce: Konstytucja RP Ustawa z 26 sierpnia 2006 zarządzenie z 1 sierpnia 2007 Organy służby cywilnej w Polsce: Prezes Rady Ministrów Szef Służby Cywilnej Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Rada Służby Publicznej Wyższa Komisja Dyscyplinarna komisje dyscyplinarne urzedów administracji rządowej Krajowa Szkoła Administracji Publicznej Podstawowe pojęcia: Korpus służby cywilnej – pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych Pracownik służby cywilnej – osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej Urzędnik służby cywilnej – osoba zatrudniona na podstawie mianowania, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywilnej Członek korpusu służby cywilnej – pracownik lub urzędnik słuzby cywilnej Wymagania na stanowisko pracownika służby cywilnej w Polsce: obywatelstwo polskie pełnia praw publicznych niekaralność za przestępstwa umyślne lub umyślne przestępstwa skarbowe kwalifikacje wymagane w służbie cywilnej nieposzlakowana opinia Służba cywilna we Francji: We Francji słuzba cywilna dzieli się na około 1 600 korpusów. W ramach każdego z nich istnieją kategorie i szczeble. Podstawowy podział odnosi się do 3 kategorii: A – dla osób z wyższym wykształceniem – zatrudniani jako urzędnicy szczebla wyższego B – dla osób z wykształceniem średnim (matura) – zatrudniani jak urzędnicy średniego szczebla C – dla osób z wykształceniem niższym niż średnie – zatrudniani na stanowiskach wykonawczych i pomocniczych Zmiana kategorii jest możliwa i liczy się w takim przypadku ocena przełożonego. Zmiana zaszeregowania zależy od wyslugi lat. Zmiana korpusy wymaga zdania egzaminu. Przepustką do kariery w służbie cywilnej we Francji jest ukończenie ENA – Państwowej Szkoły Administracji. Służba cywilna w Niemczech: W niemieckiej służbie cywilnej wyróżnia się cztery kategorie urzędników: służba najwyższa – dla osób z wykształceniem wyższym, po egzaminie państwowym. Konieczne jest odbycie wcześniej 2 lat służby przygotowawczej i stażu sprawdzającego. służba wyższa – wymagania to: matura, 3 lata służby przygotowawczej, okres próbny i egzamin. służba średniego stopnia – kandydat nie może mieć ukończonego 30 roku życia. Wymaga się od niego ukończenia co najmniej szkoły zawodowej i zdania egzaminu po 2 latach służby przygotowawczej. służba najniższa – jedyne wymagania to ukończona szkoła podstawowa i odbycie 6miesięcznej służby przygotowawczej. Istnieje zastrzeżenie, że kandydat nie może mieć ukończonego 40 roku życia. Podstawą awansu w niemieckiej służbie cywilnej jest staż pracy i ocena wyników dokonywana co 4 lata. 13. Nadzór i kontrola nad administracją publiczną. Etapy kontroli: badanie istniejącego stanu rzeczy zestawienie stanu rzeczy z tym co być powinno w przypadku zaobserwowania rozbieżności ustalenie ich przyczyn sformułowanie zaleceń mających na celu usunięcie niepożądanych zjawisk Kryteria kontroli: legalność gospodarność celowość rzetelność Kontrola zewnętrzna: Kontrola zewnętrzna administracji to taka, która przeprowadzana jest przez podmioty nie zaliczające się do administracji. Podmioty te mogą być organami państwa ale nie muszą. Z tego względu można wyróżnic kontrolę państwową i niepaństwową. Kontrola prowadzona przez sądy i trybunały: Kontrola administracji publicznej, będącej częścią egzekutywy przez sądy i trybunały wynika z zasady trójpodziału władzy, na której to zasadzie opiera się ustrój Rzeczpospolitej. Kontrola przez sądy i trybunały wynika z art. 7 Konstytucji RP i dotyczy legalności działań i aktów administracji publicznej. Szczególnym przypadkiem jest tu instytucja Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bada on legalność zaskarżonych czynności administracyjnych i ma prawo uchylenia aktu niezgodnego z prawem. Do sądow administracyjnych w Polsce można zaskarżać: decyzje administracyjne postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego bezczynność organów administracji publicznej Sądy powszechne sprawują bezpośrednią kontrolę nad administracją publiczną tylko w szczególnych przypadkach. Do kontroli bezpośredniej administracji uprawnione są następujące sądy powszechne: sądy pracy i ubezpieczeń społecznych, które działają jako odrębne jednostki organizacyjne sądów powszechnych, w zakresie ubezpieczeń społecznych, poprzez rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych przez oddziały ZUS sąd antymonopolowy sprawuje kontrolę decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki sądy powszechne między innymi w związanych z działalnością administracji publicznej sprawach Kontrola pośrednia jest sprawowana przez sądy powszechne przy okazji rozpatrywania spraw cywilnych i karnych. Kontrolę nad administracją publiczną sprawuje także Sąd Najwyższy przez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA. Rewizję taką może wnieść: Minister Sprawiedliwości Prokurator Generalny Pierwszy Prezes Sądu Najwyzszego Prezes NSA Minister Pracy i Polityki Społecznej (w szczególnych przypadkach) Dodatkowo kontrolę nad administracją publiczną moga sprawować Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Kontrola administracji publicznej przez organy kontroli państwowej i ochrony prawa: Pierwszym takim organem jest Najwyższa Izba Kontroli, która może kontrolować w kraju wszystko co należy do administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem wykonywania budżetu państwa i realizacji ustaw. NIK kontroluje administrację nie tylko pod względem legalności ale takze gospodarności, celowości i rzetelności. NIK bada akty administracyjne pod względem merytorycznym. Jest to kontrola o najszerszym zakresie. Wyjątki w kontroli prowadzonej przez NIK są dwa: działania samorządu terytorialnego nie sa badane pod względem celowości kontrola prywatnych jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców nie jest prowadzona pod względem gospodarności Innym organem kontrolującym pracę administracji publicznej jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Podejmuje on dzialania kontrolne poprzez ochronę praw jednostki skarżącej się na działania administracji. Kontrola administracji publicznej przez inne organy państwowe: Organem kontrolnym jest również Sejm. Może on powoływać specjalne komisje do badania określonych spraw. Poza tym sami posłowie moga wystosować interpelacje i zapytania do Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów. Kontrolę może sprawować równiez Prezydent, który jest strażnikiem przestrzegania Konstytucji. Prezydent sprawuje kontrolę przez wydawane rozporządzenia i zarządzenia. Kolejnym organem jest Pańtwowa Inspekcja Pracy. Sprawuje ona kontrolę nad pracą osób zatrudnionych w administracji publicznej. Urząd Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ma równierz pewne zadania kontrolne wynikajace z ustawy o ochronie danych osobowych. Są to: kontrola zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonywania przepisów o ochronie danych osobowych prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o zarejestrowanych zbiorach opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych Kontrola niepaństwowa administracji publicznej: Chodzi tu o skargi obywateli i organizacji społecznych na działania organów administracji publicznej. Nie jest to do końca sformalizowane. Po prostu każdy organ ma obowiązek przyjmować obywateli, którzy chcą się poskarżyć na jego działanie a każdy obywatel ma prawo do napisania skargi na dziaalnia jednostki administracyjnej. Kontrola wewnętrzna: Kontrola wewnętrzna administracji to taka, która jest podejmowana przez jednostki będące również organami administracji. W tym zakresie wyróżniamy kontrolę resortową i międzyresortową. Kontrola międzyresortowa: Są to różne inspekcje, często wyposażone w uprawnienia władcze, które to charakterystyczne są dla nadzoru. Przykłady: Inspekcja Handlowa Inspekcja Sanitarna Inspekcja Ochrony Środowiska Inspekcja Weterynaryjna Te inspekcje zazwyczaj mają szczebel ogólnokrajowy i delegatury wojewódzkie. Kolejnym organem kontroli międzyresortowej jest prokuratura. Z punktu widzenia kontroli nad administracją publiczną, najważniejsze zadania prokuratury to: kontrola prawidłowego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym zaskarżanie niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych udział w postępowaniu przed NSA Kontrola resortowa: Czyli małe biura kontrolne wewnątrz poszczególnych organów.
