Praca Dyplomowa-FINANSOWANIE INWESTYCJI
advertisement
Wyższa Szkoła Ekologii i Zarządzania Wydział Zarządzania FINANSOWANIE INWESTYCJI W BUDOWNICTWIE DROGOWYM W WARSZAWIE Beata Kędziorek nr albumu 2006 Praca inżynierska napisana pod kierunkiem naukowym prof. dra hab. Wiesława Kowalczewskiego Warszawa 1999r SPIS TREŚCI Wstęp 1. Inwestycje drogowe Miasta Stołecznego Warszawy. str. 3 str. 6 1.1. Miasto Stołeczne Warszawa jako związek komunalny gmin warszawskich. 1.2. Gospodarka finansowa Miasta Stołecznego Warszawy. 1.3. Inwestycje drogowe Miasta Stołecznego Warszawy. 2. Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka budżetowa Miasta Stołecznego Warszawy. str. 2.1. Jednostka budżetowa jako forma organizacji finansowej przedsiębiorstw terenowych. 2.2. Geneza Zarządu Dróg Miejskich. 2.3. Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka budżetowa. 2.4. Zadania realizowane przez Zarząd Dróg Miejskich. 3. Źródła finansowania inwestycji realizowanych przez Zarząd Dróg Miejskich. str. 3.1. Finansowanie robót mostowych. 3.2. Finansowanie utrzymania i oświetlenia dróg. 3.3. Finansowanie inwestycji drogowych. 4. Analiza wydatkowanych środków przekazanych na budowę i remonty dróg. str. 4.1. Analiza wydatkowanych środków na realizację inwestycji drogowych. 4.2. Analiza wydatkowanych środków na remonty i utrzymanie dróg. 4.3. Analiza wydatkowanych środków a dochody m. st. Warszawy Wnioski Bibliografia Polecamy darmowe - całkowicie za darmo prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie Wstęp Budownictwo drogowe jest jednym z wielu elementów potrzebnych do funkcjonowania i rozwoju państwa. W obecnych czasach, w dobie rozwoju motoryzacji drogi odgrywają bardzo ważną rolę zaspokojenia potrzeb transportowych i komunikacyjnych. Budowa nowych dróg jest bardzo potrzebna przy ubogiej i źle utrzymanej sieci drogowej. Drogi warszawskie stanowią ważny odcinek dróg łączących główne sieci komunikacyjne w Polsce oraz pełnią funkcje reprezentacyjne stolicy. Budowa i modernizacja ulic, placów, mostów, sygnalizacji świetlnej oraz utrzymanie zieleni wokół pasów drogowych wpływa na zadania infrastrukturalne powiązane ściśle z ogólnym planowaniem strategii rozwoju przestrzennego Warszawy. Mimo dużej roli jaką odgrywają drogi problemem jest pozyskiwanie źródeł finansowania. Gdyż powszechnie stawiana teza o potrzebie takiego kształtowania instytucjonalnego źródeł dochodów samorządu terytorialnego, by zapewnić mu pełną samodzielność a nawet odważnie mówiąc samofinansowanie w przypadku budownictwa drogowego kłóci się z rzeczywistością. Samodzielność ta z reguły utożsamiana jest ze swobodą i inicjatywą w podejmowaniu przez organy samorządowe różnych form aktywności gospodarczej, która umożliwiłaby im wykorzystanie wszystkich możliwości stawianych przez gospodarkę. To znaczy, że chodzi tu o zachęcenie samorządu terytorialnego do poszukiwania we własnym zakresie nowych źródeł dochodów, które automatycznie ograniczyłby system dotowania przez państwo budżetów samorządowych. Niestety teoria z reguły kłóci się z rzeczywistością. Dzieje się tak szczególnie w warunkach polskich, gdzie wyżej wymienione organy będą musiały przejść jeszcze wiele reform by funkcjonować zgodnie ze stawianymi im oczekiwaniami. Problem finansowania zadań lokalnych (zwłaszcza budowa dróg) nie tkwi wyłącznie w samym systemie. Wiele przedsiębiorstw użyteczności publicznej ze względu na charakter i specyfikę prowadzonej przez nie działalności nigdy nie będzie w stanie działać zupełnie samodzielnie, lub też jako przedsiębiorstwa samorządowe nie będą niezależne od budżetu centralnego. Do tego typu przedsiębiorstw należą bez wątpienia miejskie przedsiębiorstwa komunalne, w tym przedsiębiorstwa zajmujące się utrzymaniem dróg. Zagadnienie utrzymania dróg miejskich jest o tyle skomplikowane, że działalność ta właściwie od zawsze skazana jest na dotowanie ze strony państwa. Wynika to z ograniczonej możliwości czerpania dochodów z użytkowania dróg. Pozyskiwanie dochodów z dróg w pełni pokrywających wysokie nakłady niezbędne do ich utrzymania mogłoby bowiem być sprzeczne z interesami społeczności lokalnych, czyli z interesami użytkowników. Dlatego faktem jest, że w zaistniałych okolicznościach żadne przedsiębiorstwo prywatne nie jest zainteresowane prowadzeniem tego typu działalności, również pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji państwowej dochodzi do sporów związanych z tym kto ma łożyć na utrzymanie dróg. Celem tej pracy pokazanie jest w jakim stopniu ponoszone są koszty na budowę, modernizację i utrzymanie dróg, ile i jak w rzeczywistości wykorzystywanych jest środków pieniężnych przez przedsiębiorstwo sprawujące pieczę nad drogami, pokazany zostanie rozwój sieci drogowej w Warszawie, przed i w czasie reformy administracji publicznej. Ogólnie mówiąc przedstawione zostaną inwestycje drogowe miasta stołecznego Warszawy oraz ukazane zostanie ile środków pieniężnych budżet państwa przeznacza na utrzymanie tych dróg. Rozważania przeprowadzone zostaną na przykładzie Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) – jednostki budżetowej Miasta Stołecznego Warszawy w czasookresie od momentu powstania ZDM-u czyli od lipca 1993r do 31 grudnia 1998r, z późniejszy uwzględnieniem zmian zachodzących w administracji publicznej. Teoretyczna prezentacja tematu odbędzie się na tle inwestycji i realizacji budżetu m. st. Warszawy jako jednostki nadrzędnej i decyzyjnej, do której prawnie dochody i wydatki ZDM-u należą i w której budżecie są umieszczane. Rozdział pierwszy pracy obejmuje teoretyczną prezentację tematu w oparciu o wyżej wymienione założenia. Dokonuje więc charakterystyki wszystkich rodzajów źródeł dochodów miasta, wśród których znajdują się również dochody ZDM-u. Prezentuje tą charakterystykę na tle specyfiki gospodarki finansowej i założeń działania m. st. Warszawy jako związku komunalnego gmin. Dokonuje wreszcie pokazania inwestycji drogowych i ich realizację. Rozdział drugi zajmuje się prezentacją ZDM-u jako jednostki budżetowej, omawia cel działania, genezę powstania oraz zakres powierzonych jej zadań. Dokonuje również charakterystyki jednostki budżetowej jako specyficznej formy organizacyjnej przedsiębiorstw. Rozdział trzeci przedstawi źródła finansowania inwestycji drogowych realizowanych przez ZDM. Zapoznaje z tym, od kogo przekazywane są środki pieniężne oraz na jaki cel zostają wydatkowane. Rozdział czwarty obejmuje bezpośrednią przezentację i analizę wydatkowanych środków na inwestycję i utrzymanie oraz remonty bieżące dróg. Pokaże w jakiej wysokości budżet państwa dotuje rozwój sieci drogowej w Warszawie a w jakiej budżet miasta. Polecamy darmowe - całkowicie za darmo prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie 1. Inwestycje drogowe Miasta Stołecznego Warszawy. 1.1. Miasto stołeczne Warszawa jako związek komunalny gmin warszawskich. „W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (związki komunalne)1”. Miasto Stołeczne Warszawa jest związkiem komunalnym działającym na podstawie przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z dn. 25 marca 1994r. „W skład Związku wchodzą gminy: Warszawa - Bemowo, Warszawa - Białołęka, Warszawa - Bielany, Warszawa - Centrum, Warszawa - Rembertów, Warszawa - Targówek, Warszawa - Ursus, Warszawa - Ursynów, Warszawa - Wawer, Warszawa - Wilanów, Warszawa - Włochy, zwane dalej gminami warszawskimi ”2. Utworzony przez gminny związek posiada osobowość prawną w związku z czym „wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ”3. Organami m.st. Warszawy są: Rada Miasta Stołecznego Warszawy i kontrolny, do której należy: uchwalanie statutu m. st. Warszawy, 1 Dz. U. Nr 16 z 1990r, poz. 95 Dz. U. Nr 48 z 1994r, poz.195 3 Dz. U. Nr 16 z 1990r, poz.95 2 jako organ stanowiący stanowienie o kierunkach działania Zarządu m. st. Warszawy oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, powoływanie i odwoływanie skarbnika (główny księgowy budżetu m. st. Warszawy) na wniosek Prezydentem. st. Warszawy uchwalanie budżetu m. st. Warszawy i udzielanie Zarządowi absolutorium z tytułu działalności finansowej, uchwalanie programów rozwoju i planów zagospodarowania m. st. Warszawy oraz stwierdzenie zgodności projektów miejscowych tych planów z ustaleniami wiążącymi gminy warszawskie przy sporządzaniu ich, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych m. st. Warszawy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, określenie wysokości sumy, do której Zarząd m. st. Warszawy może samodzielnie zaciągać zobowiązania, podejmowanie uchwał w sprawach finansowania przedsięwzięć publicznych oraz w sprawach wspomagania gmin, zgodnie z zasadami określonymi w statucie, podejmowanie uchwał dotyczących nazw ulic i placów publicznych, inicjowanie i wspieranie współdziałania gmin oraz występowanie do Rady Ministrów z wnioskiem o utworzenie obligatoryjnego związku komunalnego, nadawanie honorowego obywatelstwa m. st. Warszawy. Zarząd Miasta Stołecznego Warszawy jako organ wykonawczy, do którego należy: przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał Rady m. st. Warszawy, prowadzenie bieżących spraw, w tym zarządzanie mieniem należącym do m. st. Warszawy. W skład Rady wchodzi 68 radnych, którzy wybierają Przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Zarząd składa się z Prezydenta m. st. Warszawy jako jego przewodniczącego oraz wiceprezydentów. Obszar działania Związku obejmuje następujący zasięg terytorialny: (Rysunek) Stworzenie związku międzygminnego jakim jest m. st. Warszawa miało na celu zapewnienie realizacji zadań o znaczeniu ogólnomiejskim. Było to szczególnie ważne ze względu na fakt, że żadna z gmin nie podjęłaby się samodzielnie realizacji różnorodnych przedsięwzięć publicznych o ogólnym charakterze, mającym znaczenie dla Warszawy jako całości. Związek jest więc organem skupiającym w pewnym stopniu rozczłonkowane gminy warszawskie w realizacji wspólnych celów. Jego istnienie zapewnia zachowanie charakteru stołeczności i jedności Warszawy jako stolicy. W szczególności do głównych zadań realizowanych przez m. st. Warszawa ściśle sprecyzowanych w jego statucie należą sprawy związane z: 1) planowaniem strategii i rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta, 2) realizacją przedsięwzięć mających znaczenie dla całego miasta w tym przedsięwzięć dotyczących: zadań infrastrukturalnych, promocji gospodarczej, kulturalnej, turystycznej i sportowej Warszawy, gospodarki gruntami miasta, poprawy porządku publicznego, bezpieczeństwa, sanitarnego, przeciwdziałania patologiom społecznym, stanu oświaty, edukacji, wychowania, pomocy społecznej, polityki mieszkaniowej, inicjowania współpracy międzygminnej, realizacji zadań związanych ze stołecznością Warszawy, 3) wspomaganiem gmin w celu wyrównania rażących dysproporcji w sferze zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnot samorządowych, 4) zarządzaniem mieniem m. st. Warszawy. Drogi warszawskie stanowią bardzo ważny odcinek zadań powierzonych związkowi gmin przy ciągle wzrastającym wskaźniku motoryzacji. Wskaźnik ten od 1981 roku równomiernie wzrasta, co obrazuje poniższy wykres. Wskaźnik motoryzacji w Warszaw ie w latach 1981 - 1996 400 350 300 ilość samochodów 250 osobow ych / 1000 200 mieszkańców 150 100 50 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Budowa nowych dróg w mieście, tak bardzo potrzebnych przy obecnym stanie ubogiej i źle utrzymanej sieci drogowej, jest bez wątpienia ważnym zadaniem infrastrukturalnym powiązanym ściśle z ogólnym planowaniem strategii rozwoju przestrzennego Warszawy. Ponadto utrzymanie właściwego stanu sieci drogowej dróg krajowych, powiatowych, gminnych i wojewódzkich przebiegających przez miasto jest jednym z ważniejszych zadań związanych z funkcją reprezentacyjną Warszawy (czyli z utrzymaniem jej stołeczności), zapewnia bowiem zaspokojenie elementarnych potrzeb transportowych i komunikacyjnych mieszkańców i gości stolicy. 1.2. Gospodarka finansowa Miasta Stołecznego Warszawy. „Ogół czynników związanych z przygotowaniem i realizacją operacji pieniężnych, tj. z gromadzeniem przychodów i dokonywaniem wydatków pieniężnych”4 definiowany jest w literaturze jako pojęcie gospodarki finansowej. Gospodarka finansowa dotycząca sfery nieprodukcyjnej regulowana jest normami prawa finansowego i jest pojęciem szerokim dotyczy bowiem nie tylko sposobu pozyskiwania środków i racjonalności dokonywania wydatków, lecz również szeroko rozumianej działalności organizacyjnej z zakresu gospodarki budżetowej. Za gospodarkę finansową m. st. Warszawy zgodnie ze strukturą organizacyjną Związku odpowiada Zarząd miasta. „Podstawą gospodarki finansowej m. st. Warszawy jest budżet uchwalany 4 Praca zbiorowa pod red. Wł. Jaworskiego „Leksykon finansowo-bankowy” PWN 1991r Warszawa przez Radę na każdy rok kalendarzowy”5. Gospodarka finansowa miasta jest w sporej części upodobniona do gospodarki finansowej gmin. „Do gospodarki finansowej m. st. Warszawy stosuje się przepisy dotyczące: 1) zasad gospodarki budżetowej gmin, w tym procedury uchwalania i wykonywania budżetu, 2) warunków zaciągania pożyczek i kredytów oraz emisji papierów wartościowych przez gminy, 3) zasad udzielania dotacji celowych na zadania własne i zlecone”6. Zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami gospodarki budżetowej budżet miasta, podobnie jak budżet gminy, jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki klasyfikowane zgodnie ze szczegółową klasyfikacją budżetową. Klasyfikacja ta stanowi system podziałów i oznaczeń pozwalający grupować dochody i wydatki według jednolitych kryteriów, zapewniających przejrzystość informacji zawartych w budżecie. Klasyfikację budżetową oraz zasady zaliczania poszczególnych rodzajów dochodów i wydatków do poszczególnych podziałek ustala Minister Finansów na drodze rozporządzenia dzieląc dochody i wydatki wg: 1) działów - odpowiadających podstawowym dziedzinom działalności, 2) rozdziałów odpowiadających określonym grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych, 3) paragrafów - odpowiadających określonym źródłom dochodów oraz rodzajom wydatków budżetowych”7. 5 6 Monitor Polski nr 20 z 1995r, poz. 251 Monitor Polski nr 20 z 1995r, poz. 251 W oparciu o wyżej wymienioną klasyfikację Zarząd Miasta Stołecznego Warszawy oraz jednostki mu podległe dokonują opracowań budżetu, planów oraz sprawozdań finansowych z wykonania dochodów i realizacji wydatków. Związek wyposażony jest ustawowo w określone źródła dochodów, którymi są: wpływy z opłat skarbowych na obszarze m. st. Warszawy , wpłaty gmin warszawskich w wysokości 50 % wpływów uzyskiwanych przez te gminy z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, dochody z majątku m. st. Warszawy, odsetki od środków finansowych posiadanych przez m. st. Warszawę, odsetki naliczane w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych od nieterminowo regulowanych należności z wpłat gmin warszawskich oraz z opłat skarbowych. Dochodami m. st. Warszawy mogą być: spadki, zapisy i darowizny, dotacje z funduszów celowych, dotacje celowe z budżetu państwa, wpływy ze zbiórek publicznych, inne dochody określone odrębnymi przepisami. 7 Dz. U. Nr 4 z 1991r, poz. 18 Związek może sięgać po własną inicjatywę i szukać dodatkowych źródeł finansowania, wolno mu bowiem zaciągać kredyty i pożyczki. Kredyty i pożyczki mogą być przeznaczone na pokrycie niedoboru budżetu lub pokrycie wydatków nie znajdujących finansowania w planowanych dochodach. Dozwolona jest również emisja papierów wartościowych oraz obrót papierami wartościowymi innych jednostek, w tym również spółek prawa handlowego. Specyfikacja gospodarki finansowej Związku polega jednak na organizowaniu przepływów pieniężnych między gminami stanowiących formę niejako redystrybucji poziomej dochodów. Z jednej strony „Gminy Warszawskie przekazują do budżetu m. st. Warszawy składki na udział w realizacji zadań publicznych”8. Składki te są ustalane proporcjonalnie do możliwości finansowych poszczególnych gmin i są sposobem pozyskiwania od każdej z nich środków wykorzystywanych w końcowym efekcie na realizację zadań Związku. Składki te są umieszczane po stronie dochodowej budżetu m. st. Warszawy. Z drugiej natomiast strony budżet Związku z wygospodarowanych dochodów (w tym również składek) dotuje biedniejsze gminy. „Rażące dysproporcje między gminami warszawskimi w sferze potrzeb zbiorowych, wynikające z różnic wskaźnika podstawy dochodów podstawowych lub różnic co do stopnia rozwoju infrastruktury komunalnej wyrównywane są przez dotację wyrównawczą z budżetu m. st. Warszawy”9. Ponadto oprócz przyznanej dotacji wyrównawczej gmina może wystąpić do Rady Warszawy o przyznanie dotacji celowej na: realizację inwestycji, na której realizację część nakładów już poniosła oraz na usuwanie szkód 8 Monitor Polski nr 20 z 1995r, poz. 251 powstałych z powodu realizacji zadań ogólnomiejskich na terenie gminy, jak również na ochronę środowiska. 1.3. Inwestycje drogowe Miasta Stołecznego Warszawy. Zadanie inwestycyjne jest podstawową jednostką będącą przedmiotem planowania i realizacji nakładów inwestycyjnych. Przez zadanie inwestycyjne w zakresie budów jednoobiektowych rozumie się obiekt będący przedmiotem inwestycji. Natomiast w odniesieniu do wieloobiektowych inwestycji przez zadanie inwestycyjne rozumie się zespół obiektów i robót, jeżeli ze względów technologicznych lub użytkowych obiekty te stanowią jedną całość gospodarczą, a od łącznego oddania tych obiektów do użytku jest uzależnione uzyskanie efektu produkcyjnego lub usługowego. Zadania inwestycyjne dzielą się na: - budownictwo inwestycyjne, - zakupy gotowych dóbr inwestycyjnych. Budownictwo inwestycyjne jest zadaniem polegającym na budowie nowych lub rozbudowie, przebudowie, rekonstrukcji istniejących budynków i budowli wraz z zakładami na pierwsze wyposażenie oraz innymi nakładami przewidzianymi w dokumentacji projektowo – kosztorysowej danego zadania inwestycyjnego. W Warszawie, prężnie rozwijającej się stolicy, trwa od dwudziestu lat budowa Trasy AK i Alei Prymasa Tysiąclecia. Inwestycje te mają odciążyć zatłoczone i mało przepustowe drogi Gminy Centrum. Planowana Trasa Siekierkowska ma spełnić podobne zadanie i połączyć ze sobą dzielnice Warszawy od strony południowej. Natomiast poprzez 9 Monitor Polski nr 20 z 1995r, poz. 251 poszerzenie ul. Reymonta na odcinku Kochanowskiego – Żeromskiego połączy Bemowo z Żoliborzem i zmniejszy „korki” uliczne na ciągle rozbudowywanej ul. Powstańców Śląskich. Również w zakresie rozwoju i budowy dróg dąży się do połączenia obszarów osiedli mieszkaniowych i przemysłowych o najgorszych warunkach obsługi komunikacyjnej tj. budowa ulicy Dywizjonu 303 (osiedla na terenie byłego lotniska Bemowo), Węzeł Żaba wraz z przebudową ul. Świętego Wincentego (Targówek), Wał Miedzeszyński odc. Narodowa – Trakt Lubelski (Praga Południe), ul. 17-go Stycznia na odc. Wirażowa – Poleczki (Ochota), ul. Waryńskiego odc. Trasa Łazienkowska – Plac Puławski. Aby usprawnić jazdę po mieście, ograniczyć częste zakłócenia ruchu drogowego i zmniejszyć straty na skrzyżowaniach zamierza się wprowadzić system centralnego sterowania ruchem „CEZAR”, jak również instalować urządzenia radarowe, sterowniki, wyświetlacze prędkości. Także płatne parkowanie, zwłaszcza w centrum Warszawy, ma zmniejszyć ilość poruszających się pojazdów i natężenie ruchu w głównych punktach stolicy. Zadania inwestycyjne polegające na zakupach gotowych dóbr inwestycyjnych zalicza się zakupy środków pracy i innych przedmiotów długotrwałego użytkowania, stanowiących środki trwałe. W roku 1997 dla Zarządu Dróg Miejskich zakupiono specjalistyczny sprzęt i urządzenia do przewożenia gorącej masy bitumicznej, myjkę do mycia znaków drogowych, piły do cięcia asfaltobetonu, młoty udarowe i hydrauliczne. Powyższe zadania inwestycyjne to tylko „kropla w morzu” w stosunku do tego co powinno być wykonane. W metropolii jednego z państw Unii Europejskiej istnieje już wiele dróg, których zniszczona nawierzchnia powinna być zerwana i położona od nowa. Ciągłe łatanie dziur i koleiny wyżłobione w asfalcie nie dają komfortu jazdy. Codzienne „korki” utrudniają życie w Warszawie. Do grudnia 1998 roku remonty i inwestycje były przeprowadzane systematycznie, ponieważ porozumienie wojewody warszawskiego z władzami stolicy umożliwiało realizację tych zadań. Obecnie w dobie reformy administracji publicznej nastąpił podział dróg : „Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące: 1. drogi krajowe 2. drogi wojewódzkie 3. drogi powiatowe 4. drogi gminne.10” Należą one po wprowadzeniu ustawy w związku z reformą ustrojową państwa do czterech różnych zarządców. „Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.11” Mając czterech różnych właścicieli wynika problem w zarządzaniu tymi drogami. Trudno jest cokolwiek wykonywać kiedy nie ma porozumienia pomiędzy zarządzającymi organami administracji publicznej w Warszawie. 10 11 Dz. U. Nr 106 z 1998r, poz. 668 Dz. U. Nr 106 z 1998r, poz. 668 2. Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka budżetowa Miasta stołecznego Warszawy. 2.1. Jednostka budżetowa jako forma organizacji finansowej przedsiębiorstw terenowych. Jednostka budżetowa jest specyficzną i w dzisiejszych czasach nieco przestarzałą formą organizacyjną, stosowaną ze względu na jej niezwykły charakter jedynie w gospodarce budżetowej. Wyżej wymieniony sposób finansowania ma zastosowanie głównie w sferze nieprodukcyjnej (oświata i wychowanie, ochrona zdrowia, rozpowszechnianie kultury, administracja) i częściowo-produkcyjnej – gospodarka komunalna (oczyszczanie miasta, utrzymanie zieleni miejskiej, oświetlenie ulic, ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie dróg publicznych), budownictwo, leśnictwo. Cechy charakterystyczne jednostki budżetowej jako formy organizacyjnej finansów przedsiębiorstwa różnią ją w sposób zasadniczy od przedsiębiorstw działających samodzielnie, w oparciu o zasady gospodarki rynkowej. Różnice wynikają z faktu, że jednostka budżetowa jest formą organizacji przedsiębiorstw, które z przyczyn od nich niezależnych, ze względu na specyfikę powierzonych im zadań nie są nastawione na osiąganie zysków, w związku z czym muszą być dotowane. Pojęcie samodzielności finansowej jednostki budżetowej jako przedsiębiorstwa praktycznie nie istnieje, jest ona bowiem podmiotem całkowicie uzależnionym od budżetu, któremu bezpośrednio podlega i w budżecie którego jest umieszczona. Próbując dokonać ogólnej charakterystyki jednostki budżetowej możemy wyszczególnić następujące główne jej cechy: 1. dochody i wydatki jednostki budżetowej są w pełnych kwotach (brutto) objęte dochodami i wydatkami właściwego pod względem terytorialnym budżetu, któremu dana jednostka podlega. 2. jednostka budżetowa z reguły działa nieodpłatnie, nie osiąga żadnych dochodów lub dochody jej są nieporównywalne z wydatkami (nie istnieje więc w tym wypadku ekwiwalentność przychodów z wydatkami), 3. jednostka budżetowa nie osiąga żadnych lub osiąga znikome dochody – nie jest objęta systemem podatkowym ani nie tworzy własnych funduszy rozwojowych, 4. w jednostce budżetowej nie występuje kategoria wyniku finansowego, mówiąc o wynikach finansowych mówi się jedynie o rzetelności realizacji dochodów i racjonalności dokonywania wydatków budżetowych, 5. w związku z tym, że w jednostce nie funkcjonuje kategoria wyniku finansowego nie istnieje w niej również możliwość powiązania premii, nagród a nawet wynagrodzeń pracowników z wynikami działalności, 6. jednostka budżetowa w związku z jej ograniczoną samodzielnością nie może zaciągać kredytów ani pożyczek na finansowanie swej działalności, 7. środki jakie przekazywane są danej jednostce na realizację powierzonych jej zadań muszą być wykorzystane do 31 grudnia każdego roku, w innym przypadku jednostka zostaje pozbawiona możliwości ich wykorzystania w roku następnym. Jak już wspomniano samodzielność omawianego podmiotu, rozliczanego metodą brutto, jest ograniczona w sposób znaczy, a jego działalność oparta jest o budżet jednostki nadrzędnej, której dochodami i wydatkami jednostka budżetowa pośrednio dysponuje i które realizuje zgodnie z zasadami gospodarki budżetowej. Jednostka budżetowa pełniła przez wiele lat rolę formy organizacji wielu przedsiębiorstw budżetowych, obecnie uważana jest już za formę przestarzałą. Zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych oceniane są dzisiaj negatywnie jako nieelastyczne, nieracjonalne, skłaniające do marnotrawstwa zasobów rzeczowych i finansowych, słabo motywujące pracowników do dobrej pracy. W funkcjonowaniu jednostek nie ma bowiem żadnej rozsądnej motywacji do zwiększania gospodarności, efektywności, oszczędnego gospodarowania. Jednostki budżetowe często starają się za wszelką cenę wykorzystać środki którymi dysponują byleby tylko nie przekroczyć terminu ich wykorzystania, ponieważ mogłoby to nie tylko spowodować utratę przyznanych a nie wykorzystanych środków, lecz również zmniejszyć wysokość przekazanych kwot w roku następnym. Można więc powiedzieć, że jednostki budżetowe są „sparaliżowane” musząc szczegółowo rozliczać się z tego co otrzymały w formie dotacji lub formie środków na wydatki i tego co same wygospodarowały. Rezultatem zaistniałej sytuacji jest poszukiwanie form ubocznych, pomocniczych tworzących namiastki samodzielności –takich jak gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne. 2.2. Geneza Zarządu Dróg Miejskich. Źródło i sposób pozyskiwania środków na utrzymanie dróg krajowych i wojewódzkich należało od zawsze do kluczowych problemów gospodarki lokalnej. Problem leży w kwestii kogo bezpośrednio należy obciążyć wydatkami na utrzymanie dróg, i z czyjego budżetu należy czerpać środki na dotowanie poszczególnych rodzajów dróg. Do lipca 1993 r zadanie finansowania i utrzymania dróg krajowych i wojewódzkich w Warszawie i województwie spoczywało na Wojewodzie Warszawskim, który swe powinności odnośnie omawianego tematu realizował za pośrednictwem Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich. Z dniem 1 lipca 1993r na mocy porozumienia zawartego między Wojewodą Warszawskim a Związkiem Dzielnic Gmin Warszawy (obecnie m. st. Warszawa) zadanie to zostało przejęte przez w/w Związek. Na podstawie Wojewodzie, porozumienia a określonych Związek w przejął ustawie o część drogach powierzonych publicznych z dn. 21.03.1985r. Sprawy te dotyczyły głównie: - pełnienia przez Związek funkcji zarządu drogi na drogach krajowych i wojewódzkich w Warszawie, - ustalania tras pojazdu z ładunkami niebezpiecznymi, - pełnienia funkcji terenowego organu państwowego w zakresie obiektów mostowych oraz dróg lokalnych na terenie Warszawy, - prowadzenia ewidencji dróg krajowych i wojewódzkich w Warszawie. Przejęte po Wojewodzie zadania odnosiły się do dróg krajowych i części dróg wojewódzkich znajdujących się w zasięgu terytorialnym działania Związku. Zarząd nad pozostałymi drogami w granicach miasta został przejęty przez gminy stosownie do podziału administracyjnego, natomiast poza granicami Warszawy pozostał w gestii Wojewody. Dokonane zmiany były niewątpliwie związane z nadaniem dużej samodzielności gminom, które jako autonomiczne jednostki samorządowe mogły wziąć udział w finansowaniu utrzymania dróg odciążając w ten sposób budżet państwa. Utrzymaniem części dróg gminy zajęły więc się samodzielnie w swoich granicach terytorialnych, część natomiast powierzyły utworzonemu Związkowi by wspólnie partycypować w ich finansowaniu. Oczywiście zaistniałe zmiany nie zwolniły budżetu centralnego od dotowania dróg w Warszawie, przewyższyłoby to bowiem możliwości finansowe gmin. Wojewoda pozostał więc nadal zobowiązany do uczestnictwa w finansowaniu inwestycji kluczowych, krajowych i wojewódzkich położonych na terenie Związku, jak również w bieżącym utrzymaniu dróg. Bezpośrednim następstwem przejęcia przez Związek części zadań Wojewody z zakresu utrzymania dróg było powołanie przez Związek Dzielnic – Gmin Warszawy – Zarządu Dróg Miejskich, jako prawnego następcy części zadań realizowanych przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich. 2.3. Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka budżetowa. Zarząd Dróg Miejskich działa na podstawie Uchwały Nr XLV/259/93 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 1993r w sprawie utworzenia ZDM-u i Uchwały 403/93 Zarządu Związku Dzielnic – Gmin Warszawy z dnia 15 czerwca 1993r w sprawie powołania ZDM-u. Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką budżetową Miasta Stołecznego Warszawy. Siedzibą ZDM-u i obszarem jego działania jest Miasto Stołeczne Warszawa. ZDM użytkuje mienie przekazane mu na podstawie porozumienia zawartego między Wojewodą Warszawskim a Związkiem Dzielnic – Gmin oraz mienie nabyte ze środków Związku, przy czym mienie nabyte ze środków Związku staje się mieniem komunalnym. ZDM prowadzi swą działalność na podstawie rocznego planu finansowego. Roczny plan finansowy zawiera zestawienie planowanych dochodów (własnych i dotacji celowych) i wydatków przewidzianych na dany rok budżetowy, przy czym w planie tym dokonuje się podziału działalności finansowej ZDM-u na działalność związaną z wydatkami bieżącymi, na utrzymanie dróg i działalność inwestycyjną. Zatwierdzony plan dochodów i wydatków jest podstawą dla komórek merytotycznych takich jak:
