dr P. Szpunar, Nowe wyzwania po kryzysie finansowym
advertisement
3. Nowe wyzwania po kryzysie finansowym dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 1 Wszelkie prawa zastrzeżone Żaden fragment prezentacji nie może być powielany lub rozpowszechniany w żadnej formie i w żaden sposób bez uprzedniego zezwolenia. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone Zarys wykładu • • • • • • Koszty kryzysu Przyczyny kryzysu Nowy paradygmat polityki makroekonomicznej ESRB Rola ECB Nadzór makroostrożnościowy – wyzwania uniwersalne • Nadzór makroostrożnościowy - wyzwania specyficzne dla małej zintegrowanej gospodarki otwartej • Wnioski dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 3 Koszty kryzysu • Bezpośrednie: dokapitalizowanie banków w EU ca. 5% PKB UE • Koszty dla gospodarki realnej wyniosły co najmniej kilkanaście pkt proc PKB (o tyle poziom PKB pięć lat po kryzysie jest niższy od poziomu wyznaczonego przez trend) • Koszty fiskalne związane z recesją można szacować na co najmniej kilku krotność kosztów bezpośrednich dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 4 PKB strefy euro (1Q2002=100) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 5 Dług publiczny w relacji do PKB dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 6 Co poszło nie tak ? • Przed kryzysem polityka ekonomiczna wydawała się skuteczna • Polityka pieniężna zapewniła trwałą niską inflację • Nadzór finansowy zdawał się być skuteczny – poszczególne instytucje funkcjonowały stabilnie, osiągając wysokie zyski • Nastąpił rozwój rynków finansowych i nowych produktów • Wzrost handlu światowego, globalizacja, prosperity, great moderation dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 7 Standardowy układ celów polityki gospodarczej POLITYKA FISKALNA: INSTRUMENTY: CELE: wydatki, dochody, deficyt budżetowy wzrost gospodarczy pełne zatrudnienie równowaga zewnętrzna POLITYKA PIENIĘŻNA: stopy procentowe lub kurs walutowy NADZÓR nadzór nad ryzykiem instytucji finansowej stabilność finansowa (wypłacalności, płynności, rynkowym, operacyjnym), wydawanie licencji bankowych, regulacje (wydawanie lub proponowanie), kontrola (w tym inspekcje on-site), wydawanie decyzji korygujących, w tym: sankcji, wdrożenie programu naprawczego, ograniczenia lub zawieszenia działalności MIKROOSTROŻNOŚCIOWY: dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone stabilność cen (przy pełnym wykorzystaniu zasobów: luka popytowa, NAIRU) 8 Stary paradygmat … dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 9 Co poszło nie tak ? dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 10 Narastało ryzyko systemowe! • Ryzyko zakłócenia w funkcjonowaniu systemu finansowego lub jego istotnej części, które, w razie jego urzeczywistnienia, poważnie zaburza działanie systemu finansowego i gospodarki. • Źródłem ryzyka systemowego mogą być: o o o o o Nadmierna dynamika kredytu Niestabilne modele finansowania Powiązania pomiędzy instytucjami finansowymi Nadmierna koncentracja ekspozycji i finansowania Nierównowagi makroekonomiczne i sektorowe dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 11 Kredyt dla sektora prywatnego USA (w % PKB) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 12 Globalna emisja CDO (w mld USD) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 13 Pozycje brutto na rynku CDS dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 14 Case – Shiller Index dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 15 Dwa wymiary ryzyka systemowego Wymiar cykliczny Wymiar strukturalny dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 16 Przyczyny kryzysu finansowego • Można zapobiegać przyczynom wtórnym („czynniki środowiskowe”) jak złe bodźce, ale trudno zmieniać podstawowe skłonności („czynniki genetyczne”), jak dążenie do zysku ! • Stąd z reguły narażeni jesteśmy na niedoszacowanie ryzyka tkwiącego w instytucjach finansowych i na rynkach finansowych • Niewystarczający nadzór finansowy o nadzór mikroostrożnościowy skoncentrowany na indywidualnych podmiotach pomija efekt, jaki mogą wywierać zbiorowe działania pojedynczych instytucji na system finansowy i jego stabilność • Silne powiązania i współzależności pomiędzy poszczególnymi elementami systemu finansowego o skutki zagregowanych ryzyk większe niż suma strat wywołanych w indywidualnych instytucjach dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 17 Ryzyko systemowe i podejście makroostrożnościowe • Potrzeba rewizji regulacji ostrożnościowych • Potrzeba nie tylko analizy ryzyka systemowego ale przeciwdziałania (mandat!) • Potrzeba wprowadzenia makroostrożnościowego o o o o nadzoru cel: redukcja ryzyka systemowego i ostatecznie ograniczenie potencjalnych kosztów kryzysu finansowego dla całej gospodarki; zakres: cały system finansowy środki: analiza ryzyka systemowego i regulacji (identyfikacja luk !) instrumenty: miękkie – ostrzeżenia, zalecenia; twarde - skalibrowane i skierowane na źródła ryzyka systemowego, w tym instrumenty mikroostrożnościowe dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 18 Nowy paradygmat - układ celów polityki gospodarczej INSTRUMENTY: CELE: POLITYKA FISKALNA: wydatki, dochody, deficyt budżetowy POLITYKA PIENIĘŻNA: stopy procentowe lub kurs walutowy NADZÓR wzrost gospodarczy pełne zatrudnienie równowaga zewnętrzna stabilność cen (pełne wykorzystanie zasobów: luka popytowa, NAIRU) stabilność indywidualnych instytucji finansowych nadzór nad ryzykiem instytucji finansowej (wypłacalności, płynności, rynkowym, operacyjnym), wydawanie licencji bankowych, regulacje (wydawanie lub proponowanie), kontrola (w tym inspekcje on-site), wydawanie decyzji korygujących, w tym: sankcji, wdrożenie programu naprawczego, ograniczenia lub zawieszenia działalności instrumenty mikroostrożnościowe, specyficzne (CCB), stabilność systemu podatkowe, limity finansowego MIKROOSTROŻNOŚCIOWY: NADZÓR MAKROOSTROŻNOŚCIOWY: dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 19 Nowy paradygmat … dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 20 Polityka makroostrożnościowa • Polityki makroostrożnościowa obejmuje: o Analizy systemu finansowego i generowanego ryzyka systemowego o Analizy związków systemu finansowego ze sferą realną gospodarki o Analizy nierównowag makroekonomicznych i potencjalnego ryzyka dla systemu finansowego o Ocena odporności systemu finansowego na potencjalne szoki o Użycie „miękkich” instrumentów w celu odpowiedzi na zidentyfikowane ryzyka (ostrzeżenia, rekomendacje dotyczące działań innych instytucji lub konieczności zmian regulacji) o Użycie „twardych” instrumentów • Polityka makroostrożnościowa zajmować się: o o nie ZAPOBIEGANIE KRYZYSOM powinna Ze względu na potencjalne zaangażowanie środków publicznych! zarządzaniem kryzysowym rozwiązywaniem sytuacji kryzysowej, w tym nie powinna być angażowana w proces restrukturyzacji/uporządkowanej likwidacji banków (resolution) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 21 Porównanie polityki mikroostrożnościowej i makroostrożnościowej Polityka mikroostrożnościowa Cel podstawowy Zapobieganie upadłościom pojedynczych instytucji finansowych Ochrona stabilności systemu finansowego jako całości Ochrona deponentów Uniknięcie makroekonomicznych kosztów kryzysu (spadek PKB) Pojedyncze instytucje finansowe – dane indywidualne System finansowy jako całość – dane zagregowane Mniej istotne Istotne Z punktu widzenia pojedynczej instytucji finansowej Z punktu widzenia systemu finansowego jako całości Cel ostateczny Przedmiot analizy Wzajemne powiązania pomiędzy instytucjami finansowymi Sposób oceny stabilności finansowej Polityka makroostrożnościowa dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 22 Porównanie polityki pieniężnej i makroostrożnościowej Polityka pieniężna Cel podstawowy Polityka makroostrożnościowa Precyzyjnie określony – stabilność cen jako inflacja na poziomie …% Wielowątkowy – stabilność finansowa czyli w zasadzie brak niestabilności Dobra Problematyczna Standardowy, dobrze określony i znany Wiele możliwych ujęć celów pośrednich Standardowy zestaw (zazwyczaj) Wiele instrumentów o charakterze komplementarnym, substytucyjność, wieloaspektowość Zawsze bank centralny Wiele możliwych rozwiązań, wiodąca rola banku centralnego rekomendowana, ale nie respektowana Możliwość pomiaru celu Cel operacyjny Instrumenty Instytucja odpowiedzialna dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 23 Umiejscowienie organu makroostrożnościowego - brak jednolitego standardu … • Bank centralny – Wielka Brytania, Grecja, Estonia, Malta, Litwa, Węgry. • Organ nadzoru mikro- – Szwecja, Finlandia. • Organ kolegialny – Niemcy, Francja, Dania, Rumunia, USA. • Wbrew rekomendacjom faktyczna rola banku centralnego zróżnicowana: od eliminacji, przez pozory kontroli, istotny wpływ, aż do bardzo silnego mandatu dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 24 Nadzór makroostrożnościowy na poziomie UE • Brak systemowego podejścia do nadzoru makroostrożnościowego był jedną z ważniejszych przyczyn kryzysu finansowego – w UE, ale także w innych jurysdykcjach: o o o o Zbyt mało uwagi poświęcano nadzorowi systemu finansowego UE jako całości oraz interakcjom pomiędzy gospodarką realną a systemem finansowym; Analiza makroostrożnościowa prowadzona była przez różne organy na różnych poziomach – fragmentaryzacja odpowiedzialności; Brak skutecznych mechanizmów identyfikacji ryzyka systemowego; Ograniczona spójność pomiędzy nadzorem mikro- i makroostrożnościowym. • W październiku 2008 Komisja Europejska zleciła powołanie Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla, której przewodniczyć miał J. de Larosière, w celu przygotowania rekomendacji udoskonalenia europejskich ram nadzorczych i stabilności finansowej. • Główne rekomendacje Grupy de Larosière’a dotyczące reformy unijnych ram nadzoru makroostrożnościowego: o o o powołanie organu makroostrożnościowego na poziomie UE (Europejska Rada Ryzyka Systemowego - ESRB), ESRB powinna być odpowiedzialna za nadzór makroostrożnościowy nad unijnym systemem finansowym w celu przeciwdziałania i ograniczania ryzyka systemowego, banki centralne powinny odgrywać kluczową rolę w architekturze instytucjonalnej systemu nadzoru makroostrożnościowego. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 25 Nadzór makroostrożnościowy na poziomie UE • Wrzesień 2009: Komisja Europejska uwzględniając rekomendacje Grupy de Larosière’a przedstawia projekt pakietu legislacyjnego dotyczącego nadzoru mikro i makroostrożnościowego: o Nadzór makroostrożnościowy – utworzenie ESRB o Nadzór mikroostrożnościowy – utworzenie 3 urzędów nadzorczych (European Supervisory Authorities - ESAs): Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority – EBA), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority – ESMA) • Listopad 2010: Rozporządzenia ustanawiające ESRB i europejskie urzędy nadzorcze zostają uchwalone • Styczeń 2011: ESRB i europejskie urzędy nadzorcze rozpoczynają działalność dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 26 Nadzór makroostrożnościowy na poziomie UE • Europejski System Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervision - ESFS): o ESRB o EBA ESAs o EIOPA o ESMA o Połączone komitety europejskich urzędów nadzorczych (ESAs) o Urzędy nadzorcze państw członkowskich (w tym transgraniczne kolegia nadzorcze) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 27 Główny cel ESRB – art. 3.1 rozporządzenia nr 1092/2010 • ESRB jest odpowiedzialna za sprawowanie nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym w Unii w celu przyczyniania się do przeciwdziałania ryzykom systemowym dla stabilności finansowej w Unii, które pojawiają się w związku z wydarzeniami w obrębie systemu finansowego, lub ograniczania tych ryzyk, z uwzględnieniem zmian natury makroekonomicznej, tak aby zapobiegać okresom rozpowszechnionego występowania trudności finansowych. • ESRB przyczynia się do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego i tym samym zapewnia trwały wkład sektora finansowego we wzrost gospodarczy. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 28 Europejska Rada Ryzyka Systemowego (ESRB) – podstawowe informacje Wiodąca rola banków centralnych: • EBC oraz krajowe banki centralne Państw Członkowskich UE Misja: • Nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym UE Podejście horyzontalne: • • • Różne sektory rynku finansowego Rynki poszczególnych krajów członkowskich Obszary interakcji rynku finansowego z realną gospodarką Zadania: • • • • Gromadzenie oraz analiza informacji istotnych dla sprawowania nadzoru makroostrożnościowego Identyfikacja ryzyka systemowego, ocena i priorytetyzacja Wydawanie ostrzeżeń (gdy ryzyka systemowe są znaczące) i rekomendacji (do podjęcia działań ograniczających zidentyfikowane ryzyka) oraz monitorowanie ich wdrażania (mechanizm comply or explain) Współpraca z europejskimi urzędami nadzorczymi (ESAs) oraz koordynacja działań w ramach współpracy międzynarodowej (IMF, FSB) dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 29 ESRB – struktura organizacyjna GENERAL BOARD MEMBERS WITH VOTING RIGHTS •the President and the Vice-President of the ECB •the Governors of the national central banks •a Member of the European Commission •the Chairpersons of the EBA, the EIOPA, the ESMA •the Chair and two Vice-Chairs of the ASC •the Chair of the ATC STEERING COMMITTEE •the Chair and first Vice-Chair of the ESRB •the Vice-President of the ECB •4 other members of the General Board who are also members of the General Council of the ECB •a Member of the European Commission •the Chairpersons of the EBA, the EIOPA, the ESMA •the President of the EFC •the Chair of the ASC •the Chair of the ATC WITHOUT VOTING RIGHTS •one high-level representative per Member State of the supervisory authority •the President of the EFC ADVISORY TECHNICAL COMMITTEE •a representative of each national bank and of the ECB •one representative per Member State of the supervisory authority •3 representatives of the EBA, the EIOPA, the ESMA •2 representatives of the European Commission •a representative of the EFC •a representative of the ASC ADVISORY SCIENTIFIC COMMITTEE •the Chair of the ATC •15 experts Secretariat of the ESRB – ensured by the ECB dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 30 ESRB – struktura organizacyjna dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 31 Europejski System Nadzoru Finansowego – instytucje i instrumenty: • ESRB – poziom UE, „miękkie uprawnienia” (soft powers): o Ostrzeżenia i rekomendacje, o Wytyczne i opinie w zakresie stosowania makroostrożnościowego (CRD4/CRR). narzędzi nadzoru • Krajowe organy nadzoru makroostrożnościowego (ich utworzenie rekomendowane jest przez ESRB) – poziom krajowy, „twarde uprawnienia” (hard powers): o Główna odpowiedzialność za stosowanie narzędzi makroostrożnościowych, o Instrumentarium zharmonizowane (CRD4/CRR) oraz instrumenty dyskrecjonalne (LTV, LTI, Loan-to deposit, itp.). • Jednolity Mechanizm Nadzoru (Single Supervisory Mechanism – SSM) – kraje wchodzące w skład unii bankowej (w praktyce strefa euro), „twarde uprawnienia”: o Instrumenty stosowane przez SSM mają pierwszeństwo przed środkami stosowanymi przez organy krajowe. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 32 Polityka makroostrożnościowa w UE – postulaty na przyszłość • Gospodarki i systemy finansowe krajów UE nie są homogeniczne. • Oddziały europejskich grup bankowych mają z reguły status instytucji o znaczeniu systemowym w krajach goszczących. • Krajowe urzędy nadzoru : o znają charakterystykę danego rynku, o wiedzą o powiązaniach między rynkiem a instytucjami finansowymi, o znają profil ryzyka instytucji finansowych, o posiadają odpowiedni zasób informacji zgromadzony przy okazji inspekcji, o gromadzą dane statystyczne, o posiadają umocowanie w lokalnym systemie prawa. • Z powodów wskazanych powyżej, efektywna polityka makroostrożnościowa w UE wymaga utworzenia organów nadzoru makroostrożnościowego dodatkowo – ramy prawne krajowych polityk makroostrożnościowych powinny być jednak zharmonizowane. Rekomendacja ESRB! dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 33 Rekomendacja ESRB dotycząca mandatu krajowych organów nadzoru makroostrożnościowego Rekomendacja A - cel - • Przyczynianie się do zapewnienia stabilności systemu finansowego jako całości Rekomendacja B - Założenia instytucjonalne - • • Jednoznaczne wskazanie instytucji desygnowanej do sprawowania makroostrożnościowego Odrębna instytucja albo rada – według uznania Państwa Członkowskiego • Bank centralny powinien odgrywać wiodącą rolę Rekomendacja C - Zadania, uprawnienia, instrumenty - • Zestaw zadań powinien obejmować co najmniej identyfikację, monitorowanie i ocenę czynników ryzyka dla stabilności finansowej oraz wdrażanie działań adresujących zidentyfikowane ryzyko Posiadania umocowania do stosowania odpowiednich instrumentów interwencji Uprawnienie do identyfikowania instytucji o statusie SIFI Rekomendacja D - Transparentność i odpowiedzialność - • Rekomendacja E - niezależność - • • nadzoru • Decyzje i ich uzasadnienie powinny być podawane do wiadomości publicznej, chyba że zagrażałoby to stabilności finansowej Odpowiedzialność przed parlamentem • Niezależność operacyjna dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 34 Nadzór makroostrożnościowy w państwach UE • Zróżnicowane podejście Państw Członkowskich • Rola banku centralnego – od decydującej, przez istotną do żadnej Źródło: Aliénor Margerit, The EU macro-prudential policy framework : state of play and challenges ahead; Banco do Portugal Conference on Financial Stability and macro-prudential policy; 10 February 2015 dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 35 Wyzwania uniwersalne … • Polityka makroostrożnościowa – konieczna do zapobiegania kryzysom, a jednocześnie niedookreślona i „interdyscyplinarna”. • Musi dysponować zestawem twardych narzędzi = odczuwalne i mierzalne koszty vs. niejasne i trudno mierzalne korzyści. • Niezależnie od siły instytucji i determinacji błędy się zdarzają - boom trudno jest zidentyfikować ex ante. • Cykl polityczny i silne lobby - opór wobec regulacji, prób ograniczania ekspansji kredytu etc. • W efekcie: słabe bodźce do podejmowania kosztownych działań – Inaction bias! dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 36 Wyzwania specyficzne dla małej gospodarki otwartej …zintegrowanej z rynkiem UE dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 37 Wyzwania specyficzne … • Zagrożenie arbitrażem regulacyjnym – konieczność „wzajemności” i koordynacji w UE (reciprocity) – przykład: kredyty walutowe. • Zarządzanie ryzykiem w grupach bankowych, wzmocnione prawdopodobnie przez SSM. • Zagrożenia związane ze swobodą przepływu kapitału – przykład: boom nieruchomości w Hiszpanii, banki hiszpańskie finansowane na rynku UE. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 38 Wyzwania specyficzne … cd. • Ograniczenia regulacyjne mogą zmuszać do wykorzystywania niestandardowych instrumentów, np. podatkowych. Oznacza to potrzebę ścisłej koordynacji. • W wielu reżimach prawnych, zastosowanie „twardych” instrumentów wymaga użycia prawnych narzędzi w dyspozycji rządu. • Ograniczenia wynikają z harmonizacji regulacji, ograniczenie dostępności ważnych instrumentów – przykład: pakiet CRD4/CRR. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 39 Wyzwania specyficzne… CRD4/CRR • Zharmonizowanie oznacza ograniczenie swobody z instrumentów pakietu do celów makroostrożnościowych. korzystania • Bufory kapitałowe służą reagowaniu wyłącznie na określone zjawiska i nie stanowią remedium na wszystkie źródła ryzyka, nie zawsze dotyczą wszystkich właściwych podmiotów sektora finansowego. • Art. 458 może być stosowany tylko i wyłącznie po wykazaniu, że inne instrumenty (w tym filar II) zawarte w pakiecie CRDIV/CRR nie są wystarczające. • Przeciwdziałanie zagrożeniom systemowym w ramach II filaru może być trudne. • Może zatem istnieć uzasadniona potrzeba posługiwania się instrumentami niezharmonizowanymi (np. LTV, DTV). dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 40 Wyzwania rodzą wyzwania… • Ze względu na wyzwania standardowe, instytucja prowadząca politykę makroostrożnościową musi być niezależna od cyklu politycznego – warunek ten spełnia wyłącznie bank centralny, jednak … • Wykorzystanie twardych instrumentów wymaga współdziałania rządu… • Co więcej, może zdarzyć się potrzeba wykorzystania innych niestandardowych działań. • Najważniejsze: w sytuacji kolizji polityki makroostrożnościowej i fiskalnej wynik wydaje się przesądzony - podobnie jak dominacja fiskalna w przypadku polityki pieniężnej kończy się jej porażką. • Z tych powodów organ kolegialny może być właściwszym rozwiązaniem instytucjonalnym dla skutecznego nadzoru makroostrożnościowego dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 41 Rola banku centralnego w zapewnieniu stabilności finansowej • Komitet Stabilności Finansowej – utworzony w 2008; od listopada 2015 działa w dwu trybach dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 42 Ustawa o nadzorze makroostrożnościowym ■ W toku prac legislacyjnych Ustawa była wielokrotnie zmieniana: ■ Pierwotnie proponowano utworzenie Rady ds. Ryzyka Systemowego; ■ Kolejny projekt wprowadził strukturę dwudzielną KSF: nadzór makroostrożnościowy zarządzanie kryzysowe Komitet Stabilności Finansowej Nadzór makroostrożnościowy Zarządzanie kryzysowe dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 43 Podstawowe cechy nowego rozwiązania ■ KSF-M jest organem wyznaczonym do sprawowania nadzoru makroostrożnościowego; ■ Prezes NBP przewodniczy KSF-M, a NBP zapewnia obsługę tego organu; ■ Przewodniczący składa sprawozdanie z działania KSF-M przed Sejmem; ■ KSF-M dysponuje wyłącznie miękkimi instrumentami oddziaływania; ■ Mechanizm comply or explain - adresaci realizują rekomendację KSF-M lub przedstawiają stosowne wyjaśnienie niepodjęcia działań; ■ Prawidłowe funkcjonowanie KSF-M wymaga zapewnienia odpowiedniej współpracy NBP z pozostałymi instytucjami. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 44 Ustawa o nadzorze makroostrożnościowym ■ Struktura Ustawy: Nadzór makroostrożnościowy i zarządzanie kryzysowe – postanowienia instytucjonalne i organizacyjne; Instrumenty makroostrożnościowe z CRD IV – bufory kapitałowe; Przepisy wdrażające inne postanowienia CRD IV; Przepisy przejściowe i końcowe. ■ Ustawą dokonano znaczących zmian w ustawie Prawo bankowe oraz innych ustawach (Ustawa o BFG, Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, Ustawa o NBP, Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Ustawa o BGK, Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, Ustawa o finansach publicznych, Ustawa o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych, Ustawa o świadczeniu usług na terytorium RP); ■ Ustawa weszła w życie 1 listopada 2015 r. (wyjątki – slajd nr 14). ¹ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE. ² Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 45 Komitet Stabilności Finansowej Nadzór makroostrożnościowy (KSF-M) Przewodniczenie Prezes NBP Minister Finansów Członkowie Zadania Zarządzanie kryzysowe Prezes NBP Minister Finansów Przewodniczący KNF Prezes Zarządu BFG Identyfikacja, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego oraz podejmowanie działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia tego ryzyka Działania na rzeczy utrzymania lub przywrócenia stabilności finansowej w przypadku bezpośredniego zagrożenia tej stabilności Uczestnictwo w posiedzeniach osobiście lub przez przedstawiciela Tryb zwoływania właściwy przewodniczący (na wniosek lub z własnej inicjatywy) Głosowanie większością głosów; przy równej liczbie przeważa głos przewodniczącego; kworum – 3 członków decyzje podejmowane w drodze konsensusu (jednomyślnie); wymaga obecności wszystkich członków Obsługa NBP Ministerstwo Finansów Częstotliwość spotkań Ustawa nie określa częstotliwości spotkań Inne możliwość tworzenia grup roboczych nd. Sprawozdawczość obowiązek składania sprawozdań przed Sejmem nd. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 46 Zadania KSF-M (art. 5) ■ Katalog zadań KSF-M został określony w art. 5 Ustawy; ■ Katalog zadań KSF-M: stosowanie instrumentów makroostrożnosciowych (w tym przedstawianie stanowisk oraz wydawanie rekomendacji); identyfikowanie instytucji finansowych stwarzających istotne ryzyko dla systemu finansowego; współpraca z ESRB, innymi organami Unii Europejskiej, organami nadzoru makroostrożnościowego z państw członkowskich lub państw trzecich, a także instytucjami międzynarodowymi; zapewnienie właściwego obiegu informacji pomiędzy członkami KSF służących realizacji zadań KSF (istotna rola NBP – slajd 17). dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 47 Instrumenty KSF-M ■ KSF-M został wyposażony wyłącznie w miękkie instrumenty oddziaływania – nie może wydawać aktów wiążących (uwarunkowania konstytucyjne); ■ Stosowanie instrumentów KSF-M oparte jest na zasadzie „comply or explain”. ■ Stanowiska (art. 17): Przedstawiane w przypadku identyfikacji ryzyka systemowego; Wskazują na rodzaj źródła ryzyka systemowego, zasięg oddziaływania, przewidywane skutki dla systemu finansowego; Kierowane są do właściwych podmiotów lub podmiotów tworzących system finansowy lub też mają charakter ogólny. ■ Rekomendacje (art. 18): Przedstawiane w przypadku identyfikacji ryzyka systemowego i konieczności podjęcia działań: Wskazują na konieczność podjęcia działań służących ograniczeniu ryzyka systemowego; Mogą wskazywać termin realizacji działań; Kierowane do właściwych podmiotów; Opierają się o zasadę „zastosuj się lub wyjaśnij”. ■ Opinie (art. 35 oraz art. 39): Nie zostały wprost opisane jako instrumenty KSF-M w Ustawie, lecz są częścią postępowania administracyjnego; Wydawane w postępowaniu administracyjnym KNF w sprawie identyfikacji i nałożenia bufora dla globalnych i innych instytucji o znaczeniu systemowym; Forma postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 48 Instrumenty KSF-M ■ Proces wdrażania niektórych instrumentów makroostrożnościowych: Minister Finansów (CCB, SRB, krajowe środki – art. 458 CRR): KSF Rekomendacja MF Rozporządzenie Podmioty Decyzja Podmioty Komisja Nadzoru Finansowego (bufory G-SII i O-SII): KSF Opinia KNF Instrumenty niezharmonizowane (wykraczające poza CRDIV/CRR): KSF Rekomendacja Właściwe podmioty* Działanie Podmioty dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone * BFG, KNF, MF, NBP - art. 4 pkt 22) Ustawy. 49 Narzędzia makroostrożnościowe przewidziane w Ustawie ■ Ustawa wprowadza następujące narzędzia z pakietu CRDIV/CRR (explicite wskazane): Bufor zabezpieczający w wysokości 2,5% - obligatoryjny; Bufor antycykliczny (CCB); Bufor globalnej instytucji o znaczeniu systemowym (G-SII); Bufor innej instytucji o znaczeniu systemowym (O-SII); Bufor ryzyka systemowego (SRB); Środki makroostrożnościowe wskazane w art. 458 CRR. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 50 Cele pośrednie i instrumenty polityki makroostrożnościowej Cel pośredni Instrument LTV DTI Ograniczenie i niedopuszczenie do nadmiernego wzrostu akcji kredytowej i dźwigni finansowej Wymogi sektorowe Ograniczenia kredytu Rezerwy dynamiczne Bufor antycykliczny Wskaźnik kredyty-do-depozytów Ograniczenie i niedopuszczenie do nadmiernego niedopasowania terminów zapadalności i niepłynności rynku LCR, NSFR Inne miary płynnościowe Haircuts and margins Ograniczenie koncentracji ekspozycji bezpośrednich i pośrednich Limity koncentracji Ograniczenie systemowych skutków nieadekwatnych zachęt w celu zmniejszenia pokusy nadużycia Bufory SIFI Wzmocnienie odporności infrastruktur finansowych Dodatkowe wymogi kapitałowe Dźwignia finansowa dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 51 Pełniejszy obraz działań poszczególnych krajów i realizowanych przez te kraje celów pośrednich Liczba instrumentów wg celu Liczba instrumentów wg daty wprowadzenia 10 2014 9 Przed 2014 7 Liczba 6 5 Powiązania 8 Odporność systemu 7 Bodźce 6 Akcja kredytowa i dźwignia 5 4 4 3 3 2 2 1 1 0 0 Chorwacja Holandia Bułgaria Norwegia Szwecja Dania Słowacja Belgia Estonia Polska Węgry Łotwa Litwa Hiszpania Finlandia Malta Austria Irlandia Luksemburg Wielka Brytania Czechy Francja Cypr Rumunia Grecja Portugalia Włochy Słowenia Niemcy Liczba 9 planowane po 2014 8 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ESRB, EBC i IMF dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone Struktura zapadalności i płynność Chorwacja Holandia Bułgaria Norwegia Szwecja Dania Słowacja Belgia Estonia Polska Węgry Łotwa Litwa Hiszpania Finlandia Malta Austria Irlandia Luksemburg Wielka Brytania Czechy Francja Cypr Rumunia Grecja Portugalia Włochy Słowenia Niemcy 10 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ESRB, EBC i IMF 52 Polityka makroostrożnościowa w założeniach i w praktyce Założenia Doświadczenia Do ograniczenia ryzyka związanego z systemowo ważnymi bankami służy bufor OSII Preferowany bufor SRB – można go wdrożyć wcześniej i w większej wysokości, mniej formalności SRB możliwy do zastosowania po wyczerpaniu innych instrumentów (pecking order, art. 133.11e CRD IV) Kraje wydają się stosować SRB bez wyczerpania innych możliwości Kraje będą analizować w notyfikacjach transgraniczne skutki wprowadzonych regulacji Aspekt międzynarodowy analizowany bardzo pobieżnie Reciprocity będzie służyć ograniczaniu ryzyka cross-border spilovers Brak implementacji CRD IV do prawa krajowego uniemożliwia reciprocity w niektórych przypadkach (np. CCB) Cele pośrednie polityki makroostrożnościowej są jasno określone (np. rekomendacja ESRB 2013/1) Trudno jednoznacznie przypisać niektóre działania wymienionym celom dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 53 Wnioski: • Brakujące ogniwo: konieczny skuteczny nadzór makroostrożnościowy, dysponujący tak miękkimi, jak i twardymi instrumentami, z wiodącą rola banku centralnego. • Nadal konieczny silny nadzór mikroostrożnościowy, uwzględniający jednak zalecenia makroostrożnościowe. • Ryzyka specyficzne dla małej zintegrowanej gospodarki rodzą wyższą potrzebę koordynacji. • Komitet (np. polski KSF) zapewnia lepszą koordynację, dzięki czemu to rozwiązanie lepsze, zwłaszcza dla małych zintegrowanych gospodarek, które mogą wymagać wykorzystania instrumentów nietypowych lub niezharmonizowanych. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 54 Wnioski cd.: • Ryzyka uniwersalne są wyższe w przypadku komitetu, zwłaszcza silniejszy wpływ cyklu politycznego i inaction bias. To cena za posiadanie skuteczniejszych instrumentów. • Ryzyka standardowe są jednak wysokie, nawet gdyby polityka makroostrożnościowa została powierzona wyłącznie bankowi centralnemu. • Niezależność polityki makroostrożnościowej jest zawsze ograniczona przez potencjalną dominację fiskalną. • Skuteczności polityki makroostrożnościowej nie da się zadekretować. Stabilność finansowa nie jest dana raz na zawsze, podobnie jak i stabilność cen. Zarówno dezinflacja (względnie reflacja), jak i przywracanie stabilności finansowej mogą być procesami bardzo kosztownymi. • Lepiej zatem podjąć próbę zapobiegania narastaniu ryzyka systemowego niż walczyć ze skutkami jego materializacji. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 55 Wnioski: • Obraz polityki makroostrożnościowej w poszczególnych krajach wyłaniający się z notyfikacji składanych do ESRB jest niekompletny (brak konieczności zgłaszania wielu działań, działania podjęte przed 2014 r.). • Uwzględnienie brakujących danych i pozycji cyklicznej krajów sugeruje, że czynnikiem różnicującym aktywność może być ocena roli i skuteczności polityki makroostrożnościowej. • Do realizacji większości celów pośrednich używane są instrumenty z CRD IV/CRR. Wyjątek stanowi przede wszystkim przeciwdziałanie nadmiernej akcji kredytowej i dźwigni – tu dominują instrumenty spoza CRD IV/CRR (LTV, DTI). • Wykorzystanie instrumentów z CRD IV/CRR cechuje pragmatyzm, a nie intencja prawodawcy: (i) stosowanie buforu na ryzyko systemowe zamiast O-SII, (ii) duża dowolność w kolejności wykorzystywania instrumentów. dr Piotr J. Szpunar; Wszelkie Prawa Zastrzeżone 56
