Przełomowy przegląd polityki Unii Europejskiej w zakresie praw

 www.europapraw.org
Przełomowy przegląd polityki Unii Europejskiej w zakresie praw człowieka i demokracji 2012 Dr Gosia Pearson 1.
Kontekst Ponad dziesięć lat temu, Komisja Europejska przyjęła Komunikat zatytułowany „Rola UE w promowaniu praw człowieka i demokratyzacji w państwach trzecich” będący pierwszym dokumentem programowym określającym politykę zagraniczną Unii Europejskiej w dziedzinie praw człowieka i promocji demokracji1. Od tego czasu, UE wprowadziła w życie szereg instrumentów w celu realizacji zobowiązań zawartych w Komunikacie. Przyjęła wytyczne dotyczące wybranych zagadnień tematycznych; rozpoczęła i usystematyzowała prowadzenie dialogów i konsultacji na temat praw człowieka z blisko 40 państwami na całym świecie; wydała niezliczoną ilość oświadczeń i deklaracji oraz przeprowadziła szereg interwencji dyplomatycznych w obronie praw człowieka; rozwinęła bliską współpracę z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego; stała się aktywnym uczestnikiem licznych forów międzynarodowych, w szczególności Trzeciego Komitetu Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych i Rady Praw Człowieka; stworzyła unijny instrument finansowy -­‐ Europejski Instrument na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka, którego wyłącznym celem jest promowanie i 1
Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Rola UE w promowaniu praw człowieka i demokratyzacji w krajach trzecich -­‐ COM(2001) 252 z dnia 8.5.2001 r. ochrona praw człowieka i demokracji poprzez wsparcie organizacji pozarządowych; a także wysłała dziesiątki misji obserwacyjnych na wybory w państwach trzecich2. Jednocześnie pojawiły się liczne nowe wyzwania, którym Unia Europejska musiała sprostać, aby utrzymać skuteczność swojej polityki w zakresie ochrony praw człowieka i promocji demokracji wobec państw trzecich. Coraz częściej kwestionowano powszechność praw człowieka, w szczególności w odniesieniu do różnic kulturowych; wdrożenie międzynarodowych zobowiązań z zakresu praw człowieka na poziomie krajowych napotkało szereg trudności; podstawowe wolności, w szczególności prawa polityczne i obywatelskie, zostały w wielu miejscach na świecie ograniczone w imię rozwoju gospodarczego i społecznego; nowe technologie zaczęły być używać do cenzury i nadzoru; coraz większą uwagę zaczęto zwracać na przypadki łamania praw człowieka w związku z działalnością gospodarczą i biznesem; w końcu rewolucje w świecie arabskim dały jasne świadectwo globalnej zmiany w pojmowaniu i dążeniu 2
ESDZ, UE i Prawa Człowieka, http://eeas.europa.eu/human_rights/index_en.htm; oraz Komisja Europejska, Europejski Instrument dla Demokracji i Praw Człowieka, http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/eidhr_
en.htm, 2.7.2012 r. do realizacji praw człowieka i zasad demokracji. Traktat Lizboński dodatkowo wzmocnił ważność praw człowieka i demokracji w polityce zagranicznej UE. Zgodnie z art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej „działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego”3. W efekcie tych zmian, państwa członkowskie Unii Europejskiej rozpoczęły debatę na temat konieczności rewizji polityki praw człowieka i demokracji, tak aby uczynić ją bardziej spójną, pragmatyczną i zorientowaną na konkretne rezultaty. W marcu 2010 roku, na nieoficjalnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych (formuła Gymnich), rozpoczęto dyskusję na temat przyszłości unijnej polityki w obszarze praw człowieka i demokracji4, po której odbyły się rozmowy na poziomie roboczym podczas nieoficjalnego spotkania Grupy Roboczej ds. Praw Człowieka Rady Unii Europejskiej (COHOM) w Brugii w październiku 5 . Oficjalnie, pomysł opracowania nowej unijnej strategii praw człowieka i demokracji został ogłoszony przez Wysoką Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) Wersja skonsolidowana Traktatu z Lizbony, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83 z 30.03.2010 r. 4 Komisja Europejska, Nieformalne spotkanie ministrów spraw zagranicznych, http://ec.europa.eu/avservices/services/showShotl
ist.do?out=PDF&lg=En&filmRef=68828, 2.07.2012 r. 5 Zobacz na przykład: FIDH, “Contribution to the Informal COHOM dedicated to the strategic review of the EU human rights policy, October 2010”, http://www.fidh.org/FIDH-­‐Contribution-­‐to-­‐the-­‐
Informal; Amnesty International, “A place for Human Rights in the EU’s new External Action Service”, http://www.amnesty.eu/content/assets/Doc2010/
EEAS.pdf, 02.07.2012. 3
Catherine Ashton w Parlamencie Europejskim w grudniu tegoż roku6. W celu przyspieszenia i skonkretyzowania debaty, Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) i Komisja Europejska, które były włączone w wyżej wspomniane dyskusje, przedstawiły w grudniu 2011 wspólny komunikat zatytułowany „Prawa człowieka i demokracja w centrum działań zewnętrznych UE – dążenie do bardziej skutecznego podejścia”. W dokumencie zaproponowano koncepcję usprawnienia unijnej polityki praw człowieka poprzez: dokonanie przeglądu istniejących mechanizmów realizacji polityki praw człowieka w celu zwiększenia ich skuteczności i dostosowania do globalnych wyzwań, integrację różnych polityk wokół praw człowieka, stworzenie silnych partnerstw na poziomie multilateralnym i dwustronnym oraz wykorzystanie zbiorowej siły Europy dzięki prezentowaniu jednakowego stanowiska na forach międzynarodowych. Celem dokumentu było nadanie kierunku debacie z innymi instytucjami, a nie zaoferowanie gotowych rozwiązań7. Po kilku miesiącach rozmów z państwami członkowskimi i instytucjami unijnymi, a także w wyniku nieformalnych konsultacji z organizacjami pozarządowymi i członkami Parlamentu Europejskiego, 25 czerwca 2012 roku Rada UE przyjęła pakiet dokumentów programowych, mających na celu usprawnienie zewnętrznej polityki w zakresie praw człowieka i demokracji, składający się z: 1) strategicznych ram polityki praw człowieka i demokracji określających wizję i podstawy, na których oparte są działania UE w tym obszarze; 2) planu działania definiującego konkretne Catherine Ashton EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy and Vice President of the European Commission Annual Human Rights Report European Parliament Strasbourg, 15 December 2010, Ref. SPEECH/10/757, 15.12.2010 r. 7 Wspólny Komunikat Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, Prawa człowieka i demokracja w centrum działań zewnętrznych UE – dążenie do bardziej skutecznego podejścia, COM (2011) 886 wersja ostateczna, 12.12.2011. 6
kroki, które zostaną podjęte przez państwa członkowskie i instytucje UE w ustalonych ramach czasowych, tak aby wprowadzić w życie strategiczne ramy w pierwszym etapie implementacji; 3) decyzji w sprawie mianowania pierwszego w historii 8 specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka w celu zwiększenia wagi i wyeksponowania praw człowiek i demokracji w stosunkach zewnętrznych UE. Ponadto UE opublikowała statuty przyszłego Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji (EFD)9. Przyjęcie pakietu ma służyć szeregowi celów: 1) zapewnieniu szczegółowych i jednolitych ram programowych poprzez usystematyzowanie i dalszy rozwój instrumentów polityki UE w zakresie praw człowieka i demokracji; 2) ustanowieniu strategicznej odpowiedzi na nowe wyzwania, tak aby dostosować politykę UE do panującej w państwach trzecich sytuacji; 3) wypełnieniu zobowiązań zawartych w Traktacie z Lizbony poprzez uwzględnienie perspektywy praw człowieka we wszystkich zewnętrznych politykach UE. Poprzez określenie polityki praw człowieka w sposób bardziej pragmatyczny i zorientowany na konkretne rezultaty, a także poprzez jasne potwierdzenie wspólnej odpowiedzialności państw członkowskich i instytucji UE w jej wdrażaniu, UE dąży, za pomocą przyjętego pakietu, do zwiększenia skuteczności i spójności działań w zakresie praw człowieka i demokracji w państwach trzecich i na forach międzynarodowych. 8 Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, Wysoki przedstawiciel Unii do spraw wspólnej polityki zagranicznej mianował od 2004 r. osobistego przedstawiciela do spraw praw człowieka, którego kompetencje obejmowały szeroki zakres działań o szerokim zakresie tematycznym, czynienie z praw człowieka elementu WPZiB i EPBiO, uczestnictwo w dialogach dotyczących praw człowieka i konsultacjach z państwami trzecimi, jak również ogólne przyczynianie się do implementacji Wytycznych UE dotyczących praw człowieka i działań UE na forum ONZ, Rady Europy i OBWE. 9 Rada Unii Europejskiej, Konkluzje Rady w sprawie praw człowieka i demokracji, 3179 posiedzenie Rady ds. Spraw Zagranicznych, Luksemburg 25.06.2012 r.; Rada Unii Europejskiej, UE przyjmuje strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji, PRESSE 285, 11737/12, Luksemburg, 25.06.2012 r. 2. Strategiczne ramy dotyczące praw człowieka i demokracji Strategiczne ramy dotyczące praw człowieka i demokracji to zwięzły tekst zawierający jasne wytyczne, które mają kierować działaniami UE w obszarze praw człowieka i demokracji przez najbliższą dekadę 10 . Zostały oparte na europejskich wartościach i osiągnięciach UE w zakresie promocji praw człowieka i demokracji z minionych lat. Warto podkreślić kilka istotnych elementów tego dokumentu. Po pierwsze, strategiczne ramy podkreślają, że prawa człowieka leżą u podstaw stosunków zewnętrznych UE, uznając je za jedną z głównych wartości Unii i potwierdzając jej zobowiązanie do promowania i ochrony praw człowieka w swoich działaniach. Szczególną uwagę zwrócono na rolę UE jako rzecznika uniwersalnego charakteru praw człowieka poprzez wspieranie zastosowania Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, a także ratyfikację i implementację kluczowych międzynarodowych konwencji dotyczących praw człowieka we wszystkich państwach trzecich. Po drugie, prawa człowieka i demokracja traktowane są jako motyw przewodni wszystkich unijnych polityk ("silver thread"), odzwierciedlając koncepcję przyjętą przez Wysoką Przedstawiciel ds. WPZiB Catherine Ashton, która nakazuje integrację praw człowieka we wszystkie aspekty unijnej polityki zagranicznej 11 . W tym kontekście, dokument nawiązuje do art. 21 Traktatu z Lizbony, Karty Praw Podstawowych i nadchodzącego przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, które potwierdzają zobowiązanie i odpowiedzialność zarówno UE jak i państw członkowskich do Rada Unii Europejskiej, Strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji, 11855/12, Luksemburg, 25.06.2012 r. 11 ESDZ, “Human Rights: the “Silver Thread” in Europe’s Foreign Policy” -­‐ 06/01/2012, http://eeas.europa.eu/top_stories/2012/060112_h
r_silverthread_en.htm, 02.07.2012 r. 10
propagowania praw człowieka, demokracji i rządów prawa we wszystkich aspektach stosunków zewnętrznych, w tym poprzez wzmocnioną współpracę z krajami partnerskimi, organizacjami międzynarodowymi i społeczeństwem obywatelskim. W tym zakresie strategiczne ramy obligują do uwzględnienia praw człowieka we wszystkich, bez wyjątku, działaniach zewnętrznych w szczególności z zakresie handlu, inwestycji, technologii, telekomunikacji, Internetu, energii, środowiska, społecznej odpowiedzialności biznesu, rozwoju, Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a także wymiarów zewnętrznych polityk wewnętrznych, tak jak zatrudnienie i polityka społeczna, bezpieczeństwo wewnętrzne i sprawiedliwość. Po trzecie, ramy systematyzują szereg zagadnień tematycznych związanych z prawami człowieka, którymi Unia zajmowała się na przestrzeni lat. Obejmują one zarówno bardziej tradycyjne kwestie, jak np. te uwzględnione w wytycznych UE (dotyczących kary śmierci, tortur i innych form okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania, dialogów na temat praw człowieka z państwami trzecimi, ochrony dzieci w konfliktach zbrojnych, ochrony praw dziecka, przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz walki z wszelkimi formami dyskryminacji i przestrzegania międzynarodowego prawa humanitarnego), jak również dziedziny, w których UE jest aktywna od niedawna, takich jak np. prawa osób należących do mniejszości, ludności tubylczej, uchodźców, migrantów i osób niepełnosprawnych, biznesu i praw człowieka. Po czwarte, ramy wymieniają narzędzia wdrożeniowe, które mają być użyte w celu wprowadzenia polityki UE w zakresie praw człowieka i demokracji w życie, są to: współpraca ze społeczeństwem obywatelskim; utrzymywanie dwustronnych stosunków z państwami trzecimi (przy zastosowaniu zarówno pozytywnych jak i negatywnych środków, jeśli sytuacja tego będzie wymagać); działania w wielostronnych instytucjach, w szczególności wsparcie Trzeciego Komitetu Praw Człowieka Zgromadzenia Narodów Zjednoczonych, Rady Praw Człowieka (z uwzględnieniem Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka), Międzynarodowej Organizacji Pracy, Wysokiego Komisarza do spraw Praw Człowieka, Specjalnych Procedur Narodów Zjednoczonych; a także współpraca z organizacjami regionalnymi. W końcu, dokument określa kwestię wewnętrznej koordynacji między Parlamentem Europejskim, Radą UE, Komisją Europejską i Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, wzywając do zwiększonej spójności i komplementarności działań. 3. Plan działań UE dotyczący praw człowieka i demokracji Ramom strategicznym towarzyszy plan działań zawierający 97 kroków pogrupowanych wedle 36 zagadnień, które mają być wykonane do końca 2014 roku, co zbiegnie się z końcem kadencji Wysokiej Przedstawiciel ds. WPZiB Catherine Ashton. Ich celem jest wprowadzenie w życie ram strategicznych w pierwszej fazie 12
implementacji
. Działania zostały zdefiniowane z pewną dozą elastyczności, tak aby zagwarantować możliwość reakcji na ewentualne nowe wyzwania. Z jednej strony, plan działań oparty jest na już istniejących podstawach programowych i instrumentach. Gwarantuje kontynuację, między innymi, implementacji wytycznych UE w sprawie praw człowieka; bliskiej współpracy ze społeczeństwem obywatelskim; propagowania powszechnej ratyfikacji traktatów dotyczących praw człowieka; rozwoju krajowych strategii UE w zakresie praw człowieka; prowadzenia dialogów dotyczących praw człowieka; wsparcia dla współpracy wielostronnej, a także dla regionalnych mechanizmów ochrony praw człowieka; obserwacji wyborów; promowania praw człowieka 12
Rada Unii Europejskiej, Strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji, 11855/12, op cit. wewnątrz instytucji UE (szkolenia dla pracowników UE na temat praw człowieka, punkty kontaktowe ds. praw człowieka w delegaturach UE, lokalne grupy robocze do spraw praw człowieka UE). Z drugiej strony, dokument zawiera szereg nowych ambitnych pomysłów. Proponuje wprowadzenie dwóch istotnych inicjatyw mających wpływ na całość polityki praw człowieka. Po pierwsze, w kwestiach organizacyjnych, zakłada utworzenie stałej Grupy Roboczej ds. Praw Człowieka Rady. Obecnie COHOM zbiera się raz na miesiąc, a przedstawiciele państw członkowskich przyjeżdżają z ministerstw spraw zagranicznych do Brukseli. Comiesięczne spotkania COHOMu w formacie stolic, na których mają być dyskutowane kwestie strategiczne, zostaną utrzymane, jednak pomiędzy nimi będą organizowane także dodatkowe spotkania (co tydzień lub częściej, w zależności od potrzeb), w których będą uczestniczyli reprezentanci stałych przedstawicielstw państw członkowskich w Brukseli. Częstsze spotkania COHOMu pozwolą sprostać rosnącemu obciążeniu pracą oraz doprowadzą do powołania ekspertów w dziedzinie praw człowieka i demokracji wśród stałych przedstawicielstw państw członkowskich w Brukseli. Po drugie, plan działania nakłada obowiązek oceny potencjalnego wpływu propozycji zarówno ustawodawczych, jak i nieustawodawczych, a także środków implementacyjnych, umów handlowych, oraz przyszłych polityk na prawa człowieka. Rozwiązanie to ma zagwarantować, że prawa człowieka będą stanowiły nieodłączną część wszystkich wewnętrznych i zewnętrznych polityk UE. Plan działania zawiera także propozycje ustanowienia wielu nowych inicjatyw odnośnie określonych zagadnień związanych z prawami człowieka. Wzywa do utworzenia trzech nowych pakietów wytycznych UE w zakresie praw człowieka odnośnie 1) praw osób LGBT 2) wolności religii i wyznania 3) swobody wypowiedzi, z uwzględnieniem ochrony blogerów i dziennikarzy a także środków gwarantujących, że obywatele korzystający z technologii informacyjno-­‐komunikacyjnej nie będą poddawani dyskryminującej cenzurze ani nadzorowi. Zapewnia dalszy rozwój unijnej polityki demokracji poprzez, na przykład, rozwój kompleksowych planów wsparcia demokracji dla państw trzecich. Plan działania wzywa do zwiększenia zaangażowania w obszarach, w których Unia aktywna jest od stosunkowo niedawna, takich jak wymiar sprawiedliwości (światowa kampania na rzecz prawa do sprawiedliwego procesu), odpowiedzialność za naruszenia praw człowieka (polityka w zakresie rozliczenia okresu zmiany ustrojowej), polityka w zakresie praw osób należących do mniejszości, ludności tubylczej, osób niepełnosprawnych (przegląd/aktualizacja istniejących rozwiązań). Propozycje te pozwolą na rozwinięcie jasnych założeń dla działań UE w tych obszarach. Oprócz zagadnień tematycznych, plan działania proponuje również konkretne kroki wobec państw trzecich w oparciu o krajowe strategie praw człowieka, których wdrażanie będzie poddane systematycznej ocenie. Propozycja ta stanowi sedno nowego podejścia zakładającego dostosowanie działań UE do specyfiki sytuacji w krajach partnerskich. W związku z tym, że stan przestrzegania praw człowieka, jak i potrzeby poszczególnych państw są różnorodne, dla każdego z państw na świecie zostanie opracowana oddzielna strategia ze zindywidualizowanymi celami i priorytetami w celu maksymalizacji skuteczności i wpływu UE na sytuację praw człowieka w danym państwie trzecim. Kolejną znaczącą zmianą zawartą w planie działania jest wzmocnienie starań na rzecz włączenia praw człowieka w inne polityki zewnętrzne UE. Być może największą innowację stanowi zastosowanie tego rozwiązania w odniesieniu do polityki handlowej, ponieważ po raz pierwszy unijny dokument programowy przewiduje konkretne działania w tym zakresie poprzez: wsparcie w dziedzinie praw człowieka w krajach, z którymi zawarto porozumienia handlowe i inwestycyjne; wzmocnienie dialogów dotyczących praw człowieka lub dialogów politycznych z państwami, z którymi zawarto umowy o wolnym handlu lub które otrzymują wsparcie w ramach systemu ogólnych preferencji taryfowych GSP+; uwzględnienie praw człowieka w polityce inwestycyjnej (szczególnie istotne w związku nowymi kompetencjami Unii w tym obszarze po wejściu w życie Traktatu z Lizbony); zwrócenie uwagi na kwestie praw człowieka w zaplanowanych przeglądach rozporządzeń w sprawie wywozu broni i handlu towarami, które mogą być użyte do wykonywania kary śmierci lub tortur; a także uwzględnienie kwestii praw człowieka w międzynarodowych traktatach w zakresie handlu bronią. Plan przewiduje także wzmocnienie praw człowieka w polityce rozwojowej UE, m.in. poprzez stworzenie instrumentów oceny potencjalnych skutków pomocy rozwojowej UE na prawa człowieka przed wdrożeniem owej pomocy oraz promowanie praw człowieka w międzynarodowych dyskusjach na temat rozwoju, w szczególności w odniesieniu do Milenijnych Celów Rozwoju. W kwestii zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego, plan działania zakłada wprowadzenie praw człowieka jako stałego elementu Wspólnej Polityki ds. Bezpieczeństwa i Obrony, czemu ma służyć stworzenie mechanizmu pociągania do odpowiedzialności w przypadkach możliwych naruszeń Kodeksu Postępowania przez pracowników unijnych misji lub operacji zarządzania kryzysowego, uwzględnienie przepisów dotyczących praw człowieka w mandacie unijnych misji i operacji zarządzania kryzysowego, a także w procesie opracowywania, planowania i oceny owych misji. Prawa człowieka zostały także uwzględnione w polityce zwalczania terroryzmu poprzez opracowanie wskazówek operacyjnych, tak aby zagwarantować poszanowanie praw człowieka w planowaniu i wdrażaniu projektów mających na celu walkę z terroryzmem, a także aby uwzględnić prawa człowieka w ramach dialogów poświęconych współpracy w zakresie zwalczania terroryzmu. Uczynienie praw człowieka integralnym elementem polityki UE obejmuje także zewnętrzny wymiar unijnej polityki wewnętrznej. W odniesieniu do przestrzeni wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa, zostanie opracowany wykaz priorytetowych krajów, z którymi będzie rozwijana współpraca w celu przeciwdziałania handlu ludźmi. W kwestii polityki społecznej i zatrudnienia, UE będzie opowiadać się za ratyfikacją kluczowych konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy. Odpowiedzialność za wdrożenie planu działania powierzono Unii Europejskiej (ESDZ, Komisji Europejskiej, Radzie Europejskiej) oraz państwom członkowskim w zakresie odpowiednich kompetencji i w określonych terminach. To rozwiązanie ma zasadnicze dla podkreślenia odpowiedzialności wszystkich unijnych aktorów za prawa czlowieka, a także dla monitorowania postępów w realizacji celów. Każdego roku ESDZ będzie przeprowadzała ocenę wdrażania planu działania, która zostanie umieszczona w corocznych raportach UE na temat stanu praw człowieka i demokracji na świecie. 4. Specjalny przedstawiciel UE ds. praw człowieka Pomysł powołania specjalnego przedstawiciela Unii Europejskiej ds. praw człowieka pojawił się na agendzie UE już w 2010 roku jako koncepcja promowana przez Parlament Europejski i organizacje społeczeństwa obywatelskiego13. W ramach przyjętego pakietu praw człowieka, Rada UE przyjęła decyzję o ustanowieniu specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka w celu podniesienia skuteczności oraz 13 Zobacz: Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16.12.2010 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie w 2009 r. i oraz polityki Unii Europejskiej w tym zakresie, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 18.04.2012 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie oraz polityki Unii Europejskiej w tym zakresie, w tym wpływu na strategiczną politykę UE w dziedzinie praw człowieka, Zalecenia Parlamentu Europejskiego dla Rady z 31.05.2012 w sprawie specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka. większego wyeksponowania unijnej polityki w dziedzinie praw człowieka na arenie międzynarodowej, a także wdrożenia strategicznych ram i planu działania. Warto podkreślić, że Unia po raz pierwszy utworzyła stanowisko specjalnego przedstawiciela, którego kompetencje będą obejmowały określony obszar tematyczny, a nie geograficzny. Specjalny przedstawiciel ds. praw człowieka będzie wybrany w najbliższym czasie spośród ekspertów w dziedzinie praw człowieka posiadających międzynarodowe doświadczenie oraz wiedzę w zakresie polityki praw człowieka i demokracji Unii Europejskiej. Kandydat będzie mianowany na okres dwóch lat, a kadencja pierwszego przedstawiciela upłynie w połowie 2014 roku. Zadania specjalnego przedstawiciela będą obejmowały między innymi uczestnictwo w dialogach z państwami trzecimi, spotkaniach ze społeczeństwem obywatelskim, współpracy z międzynarodowymi i regionalnymi organizacjami, a także komunikację i podejmowanie działań dyplomatycznych. W zakresie metod działania, specjalny przedstawiciel będzie odpowiedzialny przed Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB i będzie miał do dyspozycji zespół ekspertów praw człowieka pochodzących z instytucji UE lub państw członkowskich. Obowiązkiem wysokiego przedstawiciela będzie bliska współpraca z ESDZ, a także ścisła koordynacja działań z instytucjami UE, państwami członkowskimi, unijnymi delegaturami, szefami misji Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a także działaniami pozostałych geograficznych specjalnych przedstawicieli. Specjalny przedstawiciel będzie zobowiązany do składania regularnych raportów Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa i odpowiednim grupom roboczym Rady, w szczególności COHOMowi14. Podstawowym wyzwaniem stojącym przed osobą mianowaną będzie zbudowanie dobrych relacji z państwami członkowskimi w celu wypracowania jednolitych stanowisk, tak aby wzmocnić międzynarodową pozycję UE; rozwinięcie współpracy z pozostałymi specjalnymi przedstawicielami w celu uniknięcia potencjalnych konfliktów; a także zapewnienie, że kwestie związane z prawami człowieka będą uwzględnione w trakcie politycznych dialogów wysokiego szczebla i dialogów roboczych, tak aby doprowadzić do wzmocnienia i uzupełnienia własnych działań. 5. Europejski Fundusz na rzecz Demokracji Ostatnim elementem przeglądu polityki UE w zakresie praw człowieka i demokracji jest utworzenie Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji. Jego powstanie ogłoszono w komunikacie z maja 2011 roku zatytułowanym „Przegląd europejskiej polityki sąsiedztwa”, który został opublikowany w odpowiedzi na wydarzenia Arabskiej Wiosny 15 . Następnie pomysł został rozwinięty w trakcie polskiej prezydencji w Radzie w drugiej połowie 2011 r16. Głównym celem Funduszu ma być zagwarantowanie szybkiego i elastycznego wsparcia dla demokratycznych zmian ustrojowych w państwach trzecich. Statuty EFD zostały przyjęte 25 czerwca 2012 roku. W celu zagwarantowania niezależności Funduszu od UE, będzie on zarządzany jedynie na podstawie własnych statutów, decyzji organów statutowych i belgijskiego prawa (jego siedzibą będzie Bruksela). Podstawowym celem Funduszu będzie budowanie i wspieranie trwałej demokracji w państwach trzecich. Początkowo Fundusz będzie koncertował się głównie, choć nie jedynie, na wspieraniu inicjatyw w bezpośrednim sąsiedztwie Unii. 15 Wspólny 14 Specjalny Przedstawiciel UE ds. praw człowieka, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201
213/cmselect/cmeuleg/86v/86v04.htm, 02.07.2012 r. Komunikat ESDZ i Komisji Europejskiej, „Nowa odpowiedź na zmieniające się sąsiedztwo”, KOM(2011) 303, Bruksela, 25 Maja 2011. 16 Rada Unii Europejskiej, Konkluzje Rady na temat Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji, 3130 posiedzenie Rady ds. Spraw Zagranicznych, Bruksela, 01.12.2012 r. Będzie oferował wsparcie dla szeregu podmiotów, w tym pro-­‐demokratycznych ruchów, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, wschodzących liderów, niezależnych mediów i dziennikarzy (z uwzględnieniem blogerów i aktywistów mediów społecznościowych), fundacji i instytucji edukacyjnych, także tych na emigracji. Środki uzyskane z Funduszu będą mogły być przeznaczane na różne typy działalności, w tym na pokrycie kosztów instytucyjnych i organizacyjnych, jak i własną działalność, taką jak seminaria, publikacje, nawiązywanie kontaktów. Podstawowym warunkiem otrzymania pomocy będzie przestrzeganie demokratycznych wartości, poszanowanie praw człowieka i zasady niestosowania przemocy. Środki z Funduszu mają być dysponowane w elastyczny i skuteczny sposób, unikając jednocześnie powielania już istniejącej działalności UE, na przykład działań podejmowanych w ramach Europejskiego Instrumentu na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka. Organami Funduszu będzie Rada Dyrektorów (w skład której będą wchodzić przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, Komisji Europejskiej, Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. WPZiB, Parlamentu Europejskiego, eksperci w obszarze wspierania demokracji i demokratycznych zmian ustrojowych), a także Komitet Wykonawczy, któremu będzie przewodniczył Dyrektor Wykonawczy. Fundusz będzie posiadał własny budżet, w skład którego wejdą dobrowolne składki państw członkowskich, dotacje, granty, jak również inne wsparcie finansowe (Fundusz będzie mógł ubiegać się także o środki z innych funduszy unijne). EFD pozostanie jednak organizacją non-­‐
profit17. Powodzenie Europejskiego Funduszu na Rzecz Demokracji będzie zależeć od wielu czynników, takich jak procedury operacyjne umożliwiające szybkie i elastyczne 17
Rada Unii Europejskiej, Strategiczne ramy UE dotyczące praw człwowieka i demokracji. Nota informacyjna. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data
/docs/pressdata/EN/foraff/131169.pdf, 02.07.2012 rozdysponowanie funduszy, poparcie ze strony wszystkich państw członków zarówno w zakresie dobrowolnych składek jak i politycznego wsparcia, a także tego, czy Fundusz będzie gotowy podjąć ryzyko i wspierać podmioty takie jak wschodzące partie polityczne, niezarejestrowane instytucje i organizacje, czy małe grupy lokalne18. 6. Konkluzje Przyjęty 25 czerwca 2012 roku pakiet w sprawie praw człowieka i demokracji jest pierwszym jednolitym dokumentem strategicznym, który określa zasady, cele oraz priorytety, dążąc do wzmocnienia skuteczności i efektywności zewnętrznej polityki UE w tym zakresie. Jest też pierwszym dokumentem tej wagi, uzgodnionym przez instytucje UE i państwa członkowskie, co świadczy o poczuciu wspólnej odpowiedzialności za wywiązanie się ze złożonych w tych dokumentach obietnic. Pakiet zawiera jasne i ambitne pomysły, które w przejrzysty sposób wzmacniają zaangażowanie UE w ochronę praw człowieka i promocje demokracji. Jednocześnie ramy strategiczne realistycznie rozpoznają nowe wyzwania stojące przed UE i przyznają, że wiarygodność Unii w obszarze praw człowieka w dużym stopniu zależeć będzie od zapewnienia poszanowania praw człowieka wewnątrz UE i jej państw członkowskich. Pakiet kreuje wysokie oczekiwania wobec UE. Został z zadowoleniem przyjęty przez organizacje społeczeństwa 19
obywatelskiego
oraz Parlament 18 Zob. Np. Richard Youngs i Kinga Brudzinska, The European Endowment for Democracy: Will It Fly, w: FRIDE Policy Brief, nr 128, Maj 2012 Hrant Kostanyan i Magdalena Nasieniak, Moving the EU from a Laggard to a Leader in Democracy Assistance: The Potential Role of the European Endowment for Democracy, w CEPS Policy Brief, czerwiec 2012. 19 Zob. np.: Human Rights Watch, EU: Turn Rights Promises into Actions, http://www.hrw.org/news/2012/06/25/eu-­‐turn-­‐
rights-­‐promises-­‐actions; FIDH, The New EU Human Rights Policy: A Determination to marry Human Europejski20 jako dobrze skoordynowany i istotny wysiłek poczyniony w celu pełniejsze uwzględnienie praw człowieka we wszystkich aspektach polityki zagranicznej Unii Europejskiej. Podział na konkretne działania z przypisanymi im terminami wdrożenia i podziałem odpowiedzialności miedzy poszczególnych unijnych aktorów został uznany za kluczowy w zapewnieniu jasności i monitorowania osiągniętych rezultatów. Jednocześnie przyznano, że ambitne plany zostaną zweryfikowane poprzez skuteczne wdrożenie polityki. Realizacja najbardziej ambitnych zamierzeń, takich jak umieszczenie praw człowieka u podstaw relacji z państwami trzecimi (vis-­‐a-­‐vis celów politycznych i gospodarczych) i propagowanie praw człowieka we wszystkich, bez wyjątku, obszarach działań zewnętrznych będzie testem rzeczywistego zaangażowania UE w kwestie praw człowieka. Kolejnym kryterium oceny skuteczności pakietu, będzie to, czy państwa członkowskie będą brały pod uwagę ramy strategiczne i plan działania w realizacji własnych polityki zagranicznych, potwierdzając spójność i zaangażowanie w realizację unijnej polityki w obszarze praw człowieka. Niezależnie od tego, już samo przyjęcie nowej polityki stworzyło szansę wzmocnienia skuteczności i wiarygodności unijnego zaangażowania w kwestię praw człowieka i demokracji na świecie, na których powinny opierać się wszystkie przyszłe działania w odniesieniu do państw trzecich i organizacji międzynarodowych. Rights Objectives with the EU's Economic Weight, http://www.fidh.org/The-­‐new-­‐EU-­‐human-­‐rights-­‐
policy-­‐A, Open Society Foundations, Open Society Foundations Welcome New EU Human Rights Package, http://www.soros.org/press-­‐
releases/european-­‐union-­‐s-­‐new-­‐human-­‐rights-­‐
package, 02.07 2012. 20 Parlament Europejski, Strategiczne Ramy UE dotyczące Praw Człowieka, http://www.europarl.europa.eu/the-­‐
president/en/press/press_release_speeches/press_
release/2012/2012-­‐june/press_release-­‐2012-­‐june-­‐
12.html, 02.07.2012 Dr Gosia Pearson jest ekspertem praw człowieka specjalizującym się w polityce zagranicznej UE w tej dziedzinie i posiadającym doświadczenie w formułowaniu i implementacji polityki praw człowieka w Komisji Europejskiej i Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych. Współpracuje jako konsultant z Helsińską Fundacją Praw Człowieka w ramach programu Europa Praw.