Ekspertyza „Ocena ex ante ryzyka dla gwarancji w ramach
advertisement
Projekt finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Ekspertyza „Ocena ex ante ryzyka dla gwarancji w ramach finansowania ze środków UE na lata 2014-2020 przedsięwzięć w zakresie realizacji celów tematycznych: wzrost konkurencyjności sektora MŚP oraz wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji w przedsiębiorstwach”. Policy & Action Group Uniconsult Sp. z o.o. 00-728 Warszawa, ul. Kierbedzia 4 www.pag-uniconsult.pl e-mail: [email protected] Autorzy: Jan Szczucki, Maciej Gajewski, Julian Zawistowski Warszawa, sierpień 2014 r. 2 Spis treści 1. Streszczenie ............................................................................................................... 4 2. Cele badania ............................................................................................................... 6 3. Działalność poręczycielska w Polsce i w Europie ............................................................. 8 3.1. Działalność poręczycielska w Polsce .............................................................................. 8 3.2. Działalność poręczycielska w Europie ........................................................................... 12 4. Regulacje prawne Unii Europejskiej w zakresie „ryzyka gwarancji” ................................. 14 5. Ryzyko związane z działalnością poręczycielską – doświadczenia polskie ........................ 18 5.1. Działalność poręczeniowa i gwarancyjna prowadzona z poziomu krajowego ................... 18 5.1.1. Oferta KFPK BGK i FPU ........................................................................................ 18 5.1.2. Gwarancje de minimis .......................................................................................... 21 5.2. Działalność lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych w Polsce – wypłaty poręczeń .......................................................................................................................... 21 5.3. Działalność poręczycielska w kontekście efektywności finansowania ze środków publicznych ...................................................................................................................... 27 5.4. Działalność lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych w Polsce – kształtowanie rezerw i oszacowania dotyczące ryzyka poręczeniowego na podstawie badania ..................... 28 6. Działalność poręczeniowa i gwarancyjna prowadzona z poziomu europejskiego .............. 35 7. Finansowanie przedsiębiorstw innowacyjnych .............................................................. 37 8. Ryzyko w działalności kredytowej sektora bankowego .................................................. 42 8.1. Ryzyko w sektorze bankowym .................................................................................... 42 8.2. Ryzyko w sektorze bankowym – zróżnicowanie regionalne ............................................ 47 8.3. Ryzyko w sektorze bankowym – wyniki badania ...........................................................49 9. Zjawisko luki kapitałowej w Polsce .............................................................................. 51 9.1. Definicja i miary luki finansowej ................................................................................... 51 9.2. Luka finansowa – szacunki ogółem i luka w aspekcie innowacyjności .............................. 52 9.3. Luka finansowa w działalności innowacyjnej ................................................................. 54 9.4. Luka finansowa w ujęciu regionalnym .......................................................................... 58 9.5. Znaczenie działalności poręczeniowej w redukcji luki finansowania ................................ 59 10. Instrumenty finansowe, w tym poręczeniowe w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oraz regionalnych programów operacyjnych. ........................................ 61 10.1. Instrumenty finansowe, w tym poręczeniowe w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój .......................................................................................................... 61 10.2. Instrumenty finansowe w ramach regionalnych programów operacyjnych ............... 63 11. Aktualizacja oceny ryzyka .......................................................................................... 66 12. Podsumowanie .......................................................................................................... 67 3 SŁOWNICZEK SKRÓTÓW AECM Europejskie Stowarzyszenie Gwarancji Wzajemnych BGK Bank Gospodarstwa Krajowego CATI wspomagany komputerowo wywiad telefoniczny CT cel tematyczny EDB ekwiwalent dotacji brutto EFI Europejski Fundusz Inwestycyjny FPK fundusz poręczeń kredytowych FPU Fundusz Poręczeń Unijnych IF instrumenty finansowe JEREMIE Joint European Resources for Micro-to-Medium Enterprises - wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw KFPK Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych KSFP Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Poręczeniowych MIR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju MŚP małe i średnie przedsiębiorstwa PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości PI priorytet inwestycyjny PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PO IR Program Operacyjny Inteligentny Rozwój PO RPW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej RPO Regionalny Program Operacyjny 4 1. Streszczenie Celem głównym niniejszej ekspertyzy było wykonanie uzupełniającej, ostrożnej oceny ex-ante, odnoszącej się do instrumentów finansowych oferujących gwarancje, które poprzez udostępniane zabezpieczenie (a więc gwarantowanie zobowiązań, powstających w związku z pozyskaniem środków w ramach innego instrumentu finansowania – np. zaciągniętej pożyczki / kredytu) wspierać będą realizację przedsięwzięć w ramach dwóch celów tematycznych ESFI tj.: (i) celu tematycznego 1. „Wzmocnienie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji w przedsiębiorstwach” oraz (ii) celu tematycznego 3. „Wzrost konkurencyjności sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Działalność poręczeniowa w Polsce była dotąd prowadzona głównie przez Bank Gospodarstwa Krajowego (ostatnio realizujący cieszący się dużym powodzeniem program gwarancji de minimis) oraz lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe. Od dłuższego jednak już czasu dostrzegany jest brak skoordynowanej wizji działania centralnej i regionalnej oferty poręczeniowej, co uwidacznia się na przykład w braku stale obecnego mechanizmu reporęczeniowego. Aktywność poręczeniowa w Polsce do czasu uruchomienia rządowego programu gwarancji de minimis była, w porównaniu do innych krajów europejskich, na dość niskim poziomie. Wyniki badań wśród przedsiębiorców wskazują jednocześnie na to, że istnieje określona grupa przedsiębiorstw, dla których poręczenia stanowić mogą istotną pomoc w pozyskaniu finansowania zewnętrznego. Oczywiście grupę tę tworzy tylko mniejsza część firm. Wysokość środków UE jakie mogą zostać zaangażowane w działalność poręczeniową/gwarancyjną w okresie 2014-2020, zgodnie z odpowiednimi regulacjami europejskimi, jest określana na podstawie analiz ryzyka wypłaty poręczeń, takich jak niniejsza ekspertyza. Oznacza to, że instytucja udzielająca poręczeń lub gwarancji otrzyma tylko kwotę równą określonej wartości portfela poręczeniowego, pomnożonego przez szacowane ryzyko wypłaty poręczeń. Takie rozwiązanie może być jednak trudne do wdrożenia przez te fundusze, które udzielają poręczeń indywidualnych, a nie portfelowych; potencjał do uruchamiania poręczeń portfelowych na poziomie regionalnym jest zaś dość ograniczony. W przypadku dalszego utrzymania tej właśnie formy udzielania poręczeń będą one zobowiązane do przejęcia pozostałego ryzyka, powyżej określonego poziomu wypłat (czyli tzw. cap), w oparciu o kapitał własny. Zaznaczyć jednak należy, iż dotychczasowe kapitały własne funduszy są zbyt niskie, by możliwe było samodzielne wygenerowanie znacznie wyższego współczynnika mnożnikowego, niż ten osiągany obecnie, bez uruchomienia krajowego programu reporęczeniowego. Innym rozwiązaniem – bardziej zasadnym z punktu widzenia możliwości wygenerowania wyższego współczynnika mnożnikowego, może być uruchomienie na poziomie regionu programów reporęczeniowych, z definicji mających charakter portfelowy. Poziom szkodowości dla poręczeń i wybranych instrumentów finansowania dłużnego był dotąd w Polsce dość zróżnicowany, w przypadku wielu programów finansowanych ze środków publicznych jest jeszcze zbyt wcześnie, aby dokonywać ostatecznej oceny, gdyż wiele udzielonych/poręczonych kredytów jest jeszcze ciągle spłacanych. Przykładowo, udział wypłacanych poręczeń dla obu dużych funduszy zarządzanych niegdyś przez Bank Gospodarstwa Krajowego, czyli KFPK i FPU BGK wynosi 4,34%, a przy założeniu, że wypłata poręczeń będzie dotyczyć wszystkich zagrożonych kredytów może maksymalnie wzrosnąć do 6,2%. Z kolei dla lokalnych i regionalnych funduszy 5 poręczeniowych wartość wypłaconych i odzyskiwanych poręczeń wynosi 8,1% wartości portfela poręczeniowego, powiększonego o odzyskiwane poręczenia. Zawiązane przez fundusze poręczeniowe rezerwy celowe i ogólne wynoszą zaś ok. 6,5% portfela poręczeń. Ryzyko wypłat poręczeń dla zróżnicowanych kredytów jest przez fundusze szacowane na poziomie 10-13%. Z kolei szkodowość poręczeń portfelowych i reporęczeń udzielanych w ramach Inicjatywy JEREMIE i Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej jest bardzo niska i wynosi 1,2%, są to jednak jeszcze (w przeciwieństwie do KFPK i FPU) nadal czynne programy. Z kolei udział wypowiedzianych i przeterminowanych pożyczek i kredytów udzielanych w ramach JEREMIE i PO RPW jest znacznie wyższy i wynosi 7,2%. W sektorze bankowym udział kredytów ze stwierdzoną utratą wartości wynosi dla kredytów dla sektora MSP 11,3%. Brak jest niestety wiarygodnych danych o zróżnicowaniach regionalnych, nie wydają się one jednak być bardzo znaczące. O ile w przypadku projektu PO IR jest dość jasno określone, jakie są planowane w jego ramach produkty poręczeniowo-gwarancyjne (będą to gwarancje indywidualne PO IR, jednak o pewnych cechach gwarancji portfelowych oraz Portfelowa Linia Gwarancyjna PO IR), to we wszystkich RPO (z wyjątkiem województwa mazowieckiego) instrumenty finansowe, w tym poręczenia, planowane są w ramach priorytetu inwestycyjnego 3.3 . W większości priorytetów inwestycyjnych nie jest jasno określone, czy będą w nich stosowane poręczenia, czy też inne instrumenty finansowe. Wydaje się, że pewne pole do ich stosowania mogłoby istnieć także w przypadku priorytetu inwestycyjnego 4.1, 4.2 i zapewne także 8.7. Badani przedstawiciele banków wskazywali, że dotychczas realizowany w ramach Działania 4.3 PO IG instrument kredytu technologicznego został trafnie zaprojektowany i prowadził do udzielania kredytów firmom, które miałyby bardzo niewielkie szanse na pozyskanie finansowania komercyjnego. Przedstawiciele banków pozytywnie wypowiadali się o planowanym instrumencie gwarancji w ramach PO IR. Aktualizacja oceny ryzyka powinna być przeprowadzona za ok. 3-4 lata, chyba, że wcześniej nastąpią znaczące zmiany w tempie rozwoju gospodarczego, bądź też zasadniczej zmianie ulegnie kształt proponowanych instrumentów poręczeniowych i gwarancyjnych w ramach RPO i PO IR. W wyniku badania zaleca się przyjęcie następujących poziomów ryzyka dla poszczególnych rodzajów poręczeń: Dla gwarancji mających być udzielanych w ramach PO IR proponujemy 3 warianty, spośród których najbardziej uzasadnione jest przyjęcie ryzyka na poziomie 30%. Dla poręczeń, mających być udzielanych w ramach RPO zalecamy przyjęcie ryzyka na poziomie 25%, a w przypadku firm rozpoczynających działalność gospodarczą 35%. Dla produktów reporęczeniowych, oferowanych w drodze portfelowej zalecamy, aby wartość „cap” początkowo wynosiła także 25%, jednak w razie udanego wdrażania i utrzymania akceptowalnej szkodowości mogłaby zostać stopniowo obniżona do 20%. Przy wyżej szacowanych poziomach ryzyka, mnożnik na poziomie instrumentu poręczeniowego będzie wynosić 4 dla instrumentów poręczeniowych w ramach RPO, 2,86 dla instrumentów poręczeniowych dla start-upów, 3,33 dla instrumentów w ramach PO IR. Określenie mnożnika w rozumieniu wygenerowanego finansowania jest dość trudne, ze względu na brak znajomości ostatecznych parametrów produktów poręczeniowych i gwarancyjnych. Przy założeniu jednak, że efektywna stopa gwarancji/poręczenia wynosiłaby 65% (udział poręczenia/gwarancji 6 w pożyczce/kredycie) powyżej wskazane mnożniki wzrosłyby odpowiednio do 6,15 (RPO), 4,4 (RPOstart-upy), 5,12 (PO IR). Jeżeli średni udział poręczeń w wartości kredytów będzie poniżej 65%, to odpowiednie mnożniki oczywiście wzrosną, dlatego prawdopodobnie można je oszacować na poziomie 7 (RPO), 4,5 (RPO, start-upy) i 5,5 (PO IR). 2. Cele badania Niniejsza ekspertyza „Ocena ex ante ryzyka dla gwarancji w ramach finansowania ze środków UE na lata 2014-2020 przedsięwzięć w zakresie realizacji celów tematycznych: wzrost konkurencyjności sektora MŚP oraz wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji w przedsiębiorstwach”, została opracowana przez firmę PAG Uniconsult na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z umową z dnia 26 czerwca 2014. W nowej perspektywie programowania wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI)1, przypadającej na lata 2014-2020, planowane jest szersze niż dotychczas wykorzystanie instrumentów finansowych – dłużnych, kapitałowych i quasi kapitałowych (np. mezzaninowych). Ich uwzględnienie jako form transferu środków wsparcia wymaga wykonania analiz ex-ante instrumentów finansowych, wykazujących (m.in.) na występowanie zjawisk zawodności rynku i nieoptymalnego poziomu inwestycji oraz określających typy i zakres niezbędnego wsparcia dla określonych instrumentów finansowych. Ma to prowadzić do optymalizacji dostępności źródeł finansowania. Odpowiednia dostępność źródeł finansowania i wykorzystanie instrumentów finansowych ma ostatecznie ułatwić realizację priorytetów publicznej polityki rozwoju społeczno-gospodarczego regionów, krajów i całej Unii Europejskiej, zgodnie z ustalonymi celami i priorytetami. Jednym z typów instrumentów finansowych, które mogą być wykorzystywane do realizacji celów programów operacyjnych są gwarancje2 (instrumenty finansowe oferujące gwarancje). Z uwagi na fakt, iż instrumenty te mają charakter pośredni (służą aktywizowaniu procesów pozyskiwania finansowania z innych źródeł), a także w celu bardziej efektywnego wykorzystywania środków publicznych, zgodnie z regulacjami unijnymi wymagane jest przeprowadzenie dodatkowej (ostrożnej / roztropnej – ang. prudent) oceny ex-ante, służącej oszacowaniu ryzyka działalności gwarancyjnej oraz uzyskiwanych dzięki niej efektów mnożnikowych. 1 EFSI obejmują: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) oraz Fundusz Spójności – regulacja art. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347/320 z dnia 20.12.2013 r. (tzw. Rozporządzenie Ogólne). 2 W Polsce przeważnie stosowanym instrumentem zabezpieczającym są poręczenia, udzielane na zasadach kodeksu cywilnego, choć niekiedy – znacznie rzadziej - stosowane są też gwarancje. Dlatego też pisząc o ofercie gwarancyjnej i o gwarancjach będziemy wymiennie używać pojęcia oferty poręczeniowej i poręczeń; natomiast dla regionalnych i lokalnych instytucji oferujących zabezpieczenie kredytów i pożyczek będziemy stosować powszechnie przyjętą nazwę funduszy poręczeniowych. 7 Analizy ex-ante instrumentów finansowych są obecnie prowadzone w ramach programów operacyjnych (tworzonych zarówno na szczeblu regionalnym, jak i krajowym) przez właściwe Instytucje Zarządzające3. Natomiast celem głównym niniejszej ekspertyzy jest wykonanie uzupełniającej, ostrożnej oceny ex-ante ryzyka, odnoszącej się do instrumentów finansowych oferujących gwarancje, które poprzez udostępniane zabezpieczenie (a więc gwarantowanie zobowiązań, powstających w związku z pozyskaniem środków w ramach innego instrumentu finansowania – np. zaciągniętej pożyczki / kredytu) wspierać mogą realizację przedsięwzięć w ramach dwóch celów tematycznych ESFI tj.: (i) celu tematycznego 1. „Wzmocnienie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji w przedsiębiorstwach” oraz (ii) celu tematycznego 3. „Wzrost konkurencyjności sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)”4. Uzupełniająca, ostrożna ocena ex-ante, odnosząca się do ryzyka i efektów mnożnikowych związanych ze stosowaniem instrumentów gwarancyjnych jest głównym celem niniejszej ekspertyzy, przy czym cel ten uzupełniają trzy następujące cele szczegółowe, dookreślające zakres ekspertyzy5. Cele szczegółowe stanowią: 3 Oszacowanie, w oparciu o ostrożne podejście, poziomu ryzyka dla proponowanych w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój (PO IR) oraz Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) instrumentów finansowych, oferujących gwarancje (w przypadku RPO – dla tych programów, w których przewiduje się ich wspieranie), z uwzględnieniem specyfiki warunków rynkowych w planowanych obszarach interwencji oraz przewidywanej polityki inwestycyjnej, zgodnej z celami programu operacyjnego, zasadami ekonomiki i efektywności, Na podstawie ww. oceny poziomu ryzyka, oszacowanie współczynników mnożnikowych, które powinny być osiągane przez wspierane instrumenty, oferujące gwarancje w ramach PO IR i RPO, Ustalenie, czy rozwój gospodarczy oraz potencjał poszczególnych województw, albo też inne czynniki gospodarcze, uzasadniają zastosowanie różnych poziomów ryzyka dla instrumentów gwarancyjnych, oferowanych w ramach poszczególnych RPO, a jeśli tak, to oszacowanie ich zindywidualizowanych poziomów dla województw lub ich grup. Oceny ex-ante wykonane zostały dla: RPO województwa warmińsko-mazurskiego i województwa małopolskiego; są też realizowane w przypadku: województwa zachodniopomorskiego, pomorskiego, kujawsko-pomorskiego, opolskiego, łódzkiego i podkarpackiego; na poziomie krajowym dla: Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój i (w realizacji) dla Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. 4 Cele tematyczne ESFI – zob. art. 9 rozporządzenia ogólnego. 5 Cele te formułujemy w oparciu o wskazania SOZ, str. 4. 8 3. Działalność poręczycielska w Polsce i w Europie 3.1. Działalność poręczycielska w Polsce Aktualny stan i wnioski wynikające z mocnych i słabych stron oferty poręczeniowej i gwarancyjnej w Polsce były wielokrotnie opisywane w szeregu opracowań6, stąd też w niniejszej ekspertyzie pozwolimy sobie tylko na przypomnienie najważniejszych wynikających z nich wniosków i rekomendacji. Zasadniczym problemem, wspieranej ze środków publicznych działalności poręczycielskiej w Polsce, jest niemal całkowity brak docelowej wizji systemu poręczeniowego, jego celów działania, sposobu organizacji i zasad współpracy z sektorem bankowym. O ile w pierwszej dekadzie XXI wieku (szczególnie w jej pierwszej części) można mówić o położeniu znacznego nacisku na rozwój działalności poręczycielskiej, dzięki czemu sektor instytucji poręczeniowych otrzymał znaczne wsparcie kapitałowe, tak z publicznych środków krajowych (dotacje z budżetu państwa i wejścia kapitałowe BGK), to już od około 2008 roku działania wobec rozwoju sektora poręczeniowego mają charakter mało skoordynowany, niekiedy wręcz chaotyczny i realizowany w sposób nie pozwalający na maksymalnie efektywne wykorzystania środków publicznych i wysoką dostępność poręczeń dla przedsiębiorców. Dowodem może być likwidacja KFPK i FPU BGK, nieudane próby stworzenia niesłychanie potrzebnej oferty reporęczeniowej (projekt stworzenia Krajowej Agencji Poręczeniowej), następnie zaś uruchomienie korzystnego z punktu widzenia przedsiębiorców, ale będącego realną konkurencją dla lokalnych i regionalnych funduszy poręczeń kredytowych programu gwarancji de minimis, dodatkowo mającego ograniczony czasowo charakter i brak uzgodnionej wizji systemu po roku 2015. Znaczącym, wielokrotnie opisywanym problemem jest też brak jasności jaki organ administracji publicznej odpowiada za rozwój systemu poręczeniowego – taką rolę w różnych okresach i z różnym nasileniem pełniły Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów, Bank Gospodarstwa Krajowego, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości oraz samorządy regionalne. W rezultacie poziom wykorzystania kapitałów przez lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe jest bardzo niski i wynosi zaledwie 104%7. Zasadniczym powodem takiej sytuacji jest słaba dostępność programów reporęczeniowych i brak mechanizmów skłaniających fundusze poręczeniowe do ekspansywnej akcji poręczycielskiej. To jak wiele mogą zmienić reporęczenia, znakomicie wykazują wyniki funduszy z nich korzystających, w przypadku 5 polskich funduszy, w przypadku których poziom wykorzystania kapitału przekracza 200%, tylko jeden nieduży fundusz nie korzysta z reporęczeń w ramach Inicjatywy JEREMIE. Z punktu widzenia instytucji bankowych najbardziej atrakcyjne są programy o zasięgu ogólnopolskim, takie jak program gwarancji de minimis. W takiej sytuacji dominujące w skali kraju banki sieciowe są w takiej sytuacji w stanie oferować jednolity produkt kredytowy (kredyt z poręczeniem lub gwarancją) na terenie całego kraju, o takich samych parametrach. Z kolei 6 Zob. w szczególności „Analiza stanu rynku funduszy poręczeń kredytowych w Polsce. Ocena i perspektywy rozwoju”, PAG Uniconsult na zlecenie Związku Banków Polskich, Warszawa 2014 oraz „Ocena realizacji instrumentów inżynierii finansowej w ramach NSRO 2007-2013”, Jan Szczucki, Maciej Gajewski, Piotr Tamowicz Michał Przybyłowski, Robert Kubajek i Paweł Penszko, badanie na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013. 7 Dane na koniec 2013 roku, Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Poręczeniowych, częściowo na podstawie danych Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. 9 w przypadku współpracy z funduszami lokalnymi i regionalnymi warunki współpracy są każdorazowo nieco inne, podobnie jak ewentualne warunki wypłaty poręczenia, co dla dużych korporacji bankowych jest rozwiązaniem nader niekorzystnym i utrudniającym współpracę ze znaczną liczbą funduszy. Banki kładą też bardzo duży nacisk na prostotę schematów poręczeniowo-gwarancyjnych i minimalizację obciążeń biurokratycznych. Z drugiej jednak strony lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe dysponują znaczącym i nie do końca wykorzystywanym potencjałem, polegającym na przeważnie dobrych kontaktach z lokalnymi oddziałami banków oraz przedsiębiorcami, a także w wielu przypadkach kompetentnym i doświadczonym personelem, dobrze znającym specyfikę prowadzenia działalności gospodarczej w regionie. Sensowne wykorzystanie tego potencjału jest bardzo poważnym wyzwaniem dla polityki publicznej. Jak wskazujemy w rozdziale 9.5, dla znaczącej grupy przedsiębiorców nadal brak zabezpieczeń jest jedną z poważnych barier w dostępie do finansowania dłużnego, choć poszczególne badania wskazują na zróżnicowany poziom znaczenia takiej bariery. Można co prawda przypuszczać, że w miarę upływu czasu znaczenie tego problemu będzie stopniowo spadać, dzięki doskonaleniu systemów oceny przez banki , z całą jednak pewnością problem ten będzie – w mniejszej lub większej skali – zawsze występować. Niestety, jak dotąd w przypadku polskich programów poręczeniowych praktycznie nie mieliśmy do czynienia z inicjatywami, w ramach których możliwość zabezpieczenia części kredytu ze środków publicznych miała prowadzić do wyraźnej poprawy warunków kredytowania8. Naturalnie, nie można wykluczyć, że tego typu sytuacje miały miejsce wybranych przypadkach, jednak bywały one raczej rzadkością. Stąd też wzorem dla polskich programów poręczeniowych (jednak zapewne raczej tych wdrażanych w skali ogólnokrajowej) powinny być rozwiązania stosowane przez Europejski Fundusz Inwestycyjny, w przypadku którego warunkiem otrzymania gwarancji portfelowej przez bank jest wykazanie, że uzyskanie tej gwarancji będzie miało wartość dodaną z punktu widzenia korzystających z gwarantowanych kredytów przedsiębiorców. Najczęściej wartość dodana polega na zwiększeniu skali kredytowania przez dany bank przedsiębiorców z określonej grupy (np. firm mikro lub start-upów), stworzeniu nowej oferty dla przedsiębiorców, którzy dotąd w ogóle nie mogli korzystać z oferty kredytowej danego banku (najczęściej dotyczy to również start-upów), bądź też oferowaniu klientom korzystniejszych warunków niż typowa oferta kredytowa (np. obniżenie marży, mniej restrykcyjne zasady oceny wniosków kredytowych). Najbardziej znanymi przykładami banków, które wyraźnie zmieniły swoją politykę kredytową i uruchomiły nowe produkty są Bank Pekao SA oraz od niedawna Alior Bank, oba oferujące kredyty dla start-upów z wykorzystaniem gwarancji EFI. Takie przykłady niestety trudno znaleźć w przypadku gwarancji lub poręczeń oferowanych na poziomie krajowym, jedyne znane nam sytuacje dotyczą zmiany oferty niektórych banków spółdzielczych, które korzystały z oferty poręczeń portfelowych w ramach Inicjatywy JEREMIE. Nadal niestety nie wiadomo w jaki sposób będzie zorganizowana oferta poręczeniowo-gwarancyjna z wykorzystaniem środków europejskich okresu 2014-2020. Bank Gospodarstwa Krajowego 8 Warunek przeniesienia korzyści na poziom odbiorcy ostatecznego został wprawdzie postawiony bankom, korzystającym z gwarancji de minimis, brak jest jednak powszechnie dostępnych danych, dotyczących faktycznej różnicy pomiędzy standardową ofertą kredytową banków, a ofertą w ramach gwarancji de minimis. Wydaje się raczej, że ten warunek jest spełniony (banki żądają od klientów odpowiednio mniejszych zabezpieczeń), natomiast nie wydaje się, aby zmianom ulegały inne warunki kredytowania. 10 przygotował, w oparciu o środki RPO z okresu programowania 2014-2020, swoją propozycję stworzenia ogólnokrajowego programu poręczeniowego9, którego głównymi składnikami mają być: Działające w skali poszczególnych regionów lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe, dokapitalizowane ze środków perspektywy 2007-2013, na co teoretycznie pozwala przyjęta niedawno tzw. ustawa wdrożeniowa. Nie wiadomo jednak do końca, w jakim trybie miałoby być realizowane dokapitalizowanie, a także na ile poszczególne zarządy województw będą wyrażały taką chęć. Tzw. agent konsorcjum, który będzie pośredniczyć w kontaktach pomiędzy bankami i funduszami poręczeniowymi w ramach danego województwa. Taką rolę miałaby zapewne pełnić Krajowa Grupa Poręczeniowa. Bank Gospodarstwa Krajowego, zapewniający reporęczenia udzielanych poręczeń, a także udzielający poręczeń o większej wartości. Przedstawiona koncepcja zawiera wiele trafnych spostrzeżeń, jak na przykład położenie dużego nacisku na rolę reporęczeń (jak wskazywaliśmy, co zresztą wydaje się być poza wszelką dyskusją, stworzenie efektywnie funkcjonującego ogólnokrajowego programu reporęczeniowego jest kluczowym warunkiem znacznego wzrostu aktywności poręczycielskiej), czy położenie nacisku na rolę standaryzacji warunków współpracy funduszy poręczeniowych z bankami. Wydaje się być ona jednak trudna do wprowadzenia, ze względu na niski poziom zaufania pomiędzy kluczowymi partnerami (BGK, samorządy regionalne i fundusze poręczeniowe), a także dość wysoki poziom komplikacji od strony formalnej – przekazanie środków z różnych RPO do jednego funduszu, oczywiście podzielonego na „koperty” regionalne. Pewne wątpliwości budzi też brak uszczegółowienia i wyjaśnienia wybranych założeń finansowych w ramach symulacji kosztów i przychodów przykładowego funduszu poręczeniowego, a także wykonalność uruchamiania poręczeń portfelowych na poziomie regionalnym (niskie kapitały i brak doświadczeń w prowadzeniu takiej działalności przez fundusze lokalne i regionalne). Poważnym problemem jest też to, że poszczególne samorządy regionalne mogą mieć różne preferencje, jeżeli chodzi o uczestnictwo w tego typu programie. Z punktu widzenia efektywności wykorzysta środków publicznych idealne byłoby, gdyby tę inicjatywę przekształcić w czysty schemat reporęczeniowy, bez potencjalnie konfliktogennych elementów standaryzacyjnych (choć niewątpliwie pożądanych, głównie przez banki) i wprowadzania dodatkowej instytucji agenta konsorcjum. Reporęczenia bardzo dobrze sprawdziły się w ramach Inicjatywy JEREMIE i kontynuacja oferty reporęczeniowej jest ze wszech miar pożądana. Tego typu program można by zresztą znacznie łatwiej (co nie znaczy, że łatwo) uruchomić, niż złożoną propozycję BGK. Tego typu schemat (przy założeniu tworzenia instrumentów reporęczeniowych ze środków perspektywy 2014-2020) oznaczałby jednak brak możliwości łączenia takich reporęczeń z poręczeniami udzielanymi ze środków tej samej perspektywy. Ta kwestia wymaga odważnych decyzji politycznych, trudnych jednak do wprowadzenia, także ze względu na dużą autonomię samorządów regionalnych. Jeżeli jednak nie uda się doprowadzić do sytuacji, w której słabsze 9 „Koncepcja nowego modelu poręczeniowo – gwarancyjnego w ramach RPO 2014 – 2020”, Bank Gospodarstwa Krajowego, Warszawa, maj 2014 r. Nie wiadomo jednak na ile ta propozycja jest jeszcze aktualna w obecnej chwili. 11 kapitałowo fundusze działające w rozwiniętych gospodarczo regionach będą miały szanse na zwiększenie swojej kapitalizacji, a jednocześnie uda się wreszcie uruchomić ogólnokrajowy, potencjalnie dostępny dla wszystkich zainteresowanych program reporęczeniowy, to poziom wykorzystania kapitałów funduszy pozostanie nadal na obecnym relatywnie bardzo niskim poziomie. Naturalnie, zgadzamy się z tezą, że docelowo lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe powinny dysponować bardziej zestandaryzowaną ofertą, niż ma to miejsce obecnie i że wzmacnianie elementów standaryzacyjnych jest zapewne jedyną możliwością utrzymania, czy raczej zasadniczego wzmocnienia sensownego poziomu ich aktywności. Warto przy tym pamiętać, że szereg elementów ich działalności ma już obecnie charakter silnie zestandaryzowany, dzięki wymogom stawianym przez BGK i PARP (olbrzymia większość funduszy współpracuje z PARP i przestrzega wymaganych przez nią standardów działalności poręczycielskiej). Z punktu widzenia sektora bankowego i przedsiębiorcy ubiegającego się o poręczenie, bardzo ważne jest natomiast, aby dany bank oferował – we współpracy z lokalnymi i regionalnymi funduszami - poręczenia na zbliżonych warunkach w całej Polsce; z taką sytuacją obecnie niestety nie mamy do czynienia i jest to poważną słabością obecnej sieci funduszy. Kluczowe do osiągnięcia takiego stanu rzeczy są jednolite umowy zawierane przez fundusze z danym bankiem (kształt umów pomiędzy poszczególnymi bankami może się istotnie różnić, nie wydaje się to być istotnymi problemem). Niestety, problem ten jest bardzo trudny do rozwiązania, choć rzeczywiście bez zasadniczych zmian w tej sferze trudno będzie osiągnąć wyższą efektywność działalności poręczycielskiej. Rolę porządkującą mógłby odegrać krajowy fundusz reporęczeniowy, który (w formie proponowanej przez BGK lub dowolnie innej) mógłby stopniowo zacząć wymagać określonych formatów umów (czy – raczej - zawarcia w nich kluczowych, niezbędnych postanowień). Proces ujednolicania umów powinien być jednak rozłożony w czasie, także biorąc pod uwagę to, że banki też mają swoje określone preferencje (dowodem na to jest zresztą to, że wdrożenie rekomendacji Związku Banków Polskich w sprawie zasad współpracy pomiędzy funduszami poręczeniowymi i bankami napotykało opory zarówno po stronie niektórych banków, jak i części funduszy poręczeniowych: dlatego też zasięg jej stosowania jest dość ograniczony). W naszej opinii proces standaryzacji zasad współpracy powinien być stymulowany i monitorowany przez administrację centralną10, które powinna koordynować i godzić niekiedy rozbieżne interesy sektora bankowego, samorządów regionalnych, BGK i lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych, starając się początkowo uzgadniać docelowe rozwiązania, w razie zaś braku porozumienia stopniowo wymuszać, za pomocą określonych instrumentów, dostosowywanie się do wymogów systemu. Proces ten powinien jednak mieć, przynajmniej w pierwej swej fazie charakter partnerski , w którym brałyby udział wszystkie zainteresowane instytucje, a także – co jest kluczowe – przedstawiciele organizacji przedsiębiorców. Dopiero w sytuacji braku porozumienia administracja publiczna powinna stopniowo wymuszać preferowane rozwiązania, mając 10 Nadal nierozwiązany pozostaje w tym kontekście kluczowy problem, jaki konkretnie organ administracji centralnej odpowiada za rozwój i monitorowanie efektów działalności sektora poręczeniowo-gwarancyjnego. Administracja centralna powinna odgrywać rolę arbitra, starając się pogodzić niekiedy odmienne interesy BGK, lokalnych i regionalnych FPK oraz samorządów regionalnych, mając przy tym świadomość, że jest to bardzo trudne zadanie. 12 na względzie przede wszystkim korzyści dla przedsiębiorców i efektywność wykorzystywania środków publicznych. 3.2. Działalność poręczycielska w Europie Działalność poręczycielską w Polsce bardzo trudno jest porównywać do działalności gwarancyjnej w innych krajach Unii Europejskiej. Jest to związane przede wszystkim z następującymi kwestiami: Zróżnicowanie rozwiązań organizacyjnych i prawnych, jeżeli chodzi o działalność gwarancyjną w poszczególnych krajach UE jest bardzo znaczne. W większości krajów mamy do czynienia z całkowitym poddaniem działalności gwarancyjnej nadzorowi finansowemu (skrajnym przykładem są Niemcy, w których działalność tego typu jest prowadzona przez wyspecjalizowane banki gwarancyjne) lub też nadzór i szczególne wymogi są uzależnione od wielkości danej instytucji gwarancyjnej i skali prowadzonej działalności poręczycielskiej (takie rozwiązanie istnieje na przykład w Włoszech). W tym kontekście, system polski jest też dość złożony, gdyż współistnieje w nim nie podlegająca żadnym specyficznym regulacjom działalność lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych z podlegającą licznym regulacjom (prawo bankowe, ustawa o BGK, ustawa o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa i inne osoby prawne) działalnością Banku Gospodarstwa Krajowego. Zupełnie odmienne są też rozwiązania w krajach Europy Południowej (np. Włochy i Hiszpania) w których dominują fundusze poręczeń wzajemnych, tworzone z dużym udziałem środków prywatnych, inne są zaś rozwiązania np. w Europie Środkowej, w której kluczową rolę odgrywają środki publiczne. Skala i kształt działalności poręczeniowej i gwarancyjnej w Polsce podlega częstym i dość radykalnym zmianom, inaczej wyglądała ona w okresie istnienie KFPK i FPU BGK, inaczej po ich likwidacji, gdy skala działalności poręczeniowej BGK uległa znacznemu ograniczeniu, zupełnie inaczej po uruchomieniu programu gwarancji de minimis. W przypadku wielu krajów nieporównywalna jest też skala działalności poręczycielskiej, co obrazuje poniższa tabela. Tabela 1 - Udział portfela aktywnych poręczeń (gwarancji) w produkcie krajowym brutto w wybranych krajach; dane za 2012 rok11. Kraj Włochy Portugalia Węgry Rumunia Francja Estonia Turcja 11 Udział portfela aktywnych poręczeń w PKB 2,28% 1,78% 1,40% 1,35% 0,76% 0,66% 0,57% Kraj Słowenia Hiszpania Holandia Grecja Niemcy Belgia Polska Udział portfela aktywnych poręczeń w PKB 0,52% 0,52% 0,40% 0,30% 0,22% 0,20% 0,17% Pełne dane za 2013 rok nie są jeszcze dostępne, można natomiast przyjąć, że dzięki uruchomieniu gwarancji de minimis miejsce Polski byłoby znacznie wyższe. Szacunki wskazują, że udział aktywnych poręczeń w PKB wzrósłby do 0,44%. 13 Czechy Litwa 0,56% 0,53% Bułgaria Austria 0,14% 0,13% Źródło: Europejskie Stowarzyszenie Gwarancji Wzajemnych (AECM), 2012, dla Polski obliczenia szacunkowe na podstawie danych PARP, KSFP i BGK. W większości krajów Unii Europejskiej znacznie wyższe jest też wykorzystanie kapitałów funduszy poręczeniowych, co jest związane przede wszystkim z powszechnym zastosowaniem mechanizmów reporęczeniowych, co obrazujemy w poniższej tabeli. Warto jednak pamiętać, że w niektórych krajach są prowadzone zmiany formuły organizacyjnej funduszy gwarancyjnych, wskutek czego dane zawarte w poniższej tabeli dają tylko przybliżony obraz faktycznej aktywności (przykładem mogą tu być Francja i Portugalia). Tabela 2 – Kapitały i aktualna wartość mnożnika kapitałowego dla wybranych funduszy gwarancyjnych w Europie; dane za 2013 rok. Fundusz/bank Kapitał poręczeniowy (mln. euro) Mnożnik kapitałowy SGF – Ismea (Włochy) 488 26,1 Invega (Litwa) 10,0 11,2 SPGM (Portugalia) 239,9 10,37 Assoconfidi (Włochy) 2313 8,71 SGR/CESGAR (Hiszpania) 620 7,5 Teskomb (Turcja) 454 7,28 Kredex (Estonia) 28,2 3,64 NCGF SME (Rumunia) 248,4 3,35 Českomoravská záruční a rozvojová banka (Czechy) 257,1 2,57 MVA (Węgry) 28,1 1,64 Bpifrance (Francja) 9 721 1,39 Lokalne i regionalne FPK (Polska) 291,9 1,04 MCAC (Luksemburg) 1,75 0,89 NGF (Bułgaria) 40,9 0,73 RRA-GIZ (Słowenia)* 10,6 0,72 Etean (Grecja)* 949 0,62 Źródło: Europejskie Stowarzyszenie Gwarancji Wzajemnych (AECM), 2012, dla Polski obliczenia własne na podstawie danych KSFP i PARP. * - dane za 2012 rok 14 4. Regulacje prawne Unii Europejskiej w zakresie „ryzyka gwarancji” W okresie programowania 2014-2020 duży nacisk – znacznie większy, niż w ramach poprzednich okresów – zostanie położony na instrumenty finansowe, w tym na instrumenty gwarancyjne (w warunkach polskich zwane przeważnie instrumentami poręczeniowymi), także ze względu na możliwy duży efekt mnożnikowy tego typu instrumentów, a także wpływ takich instrumentów na mobilizowanie środków prywatnych. Instrumenty finansowe (w poprzednim okresie programowania zwane instrumentami inżynierii finansowej) są zdefiniowane w Rozporządzeniu, dotyczącym zasad finansowych12. Zgodnie z art. 2 lit. p tego rozporządzenia „Instrumenty finansowe oznaczają unijne środki wsparcia finansowego przekazywane z budżetu na zasadzie komplementarności w celu osiągnięcia określonego celu lub określonych celów polityki Unii. Instrumenty takie mogą przybierać formę inwestycji kapitałowych lub quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji lub innych instrumentów opartych na podziale ryzyka, a w stosownych przypadkach mogą być łączone z dotacjami”. Z kolei art. 140 ust. 2 tego rozporządzenia kładzie nacisk na stosowanie instrumentów finansowych w sytuacjach niedostatecznego poziomu inwestycji lub luki finansowej. Przepis zwraca uwagę na konieczność dodatkowości finansowania europejskiego w stosunku do środków krajowych, niezakłócanie przez nie wolnej konkurencji, a także na konieczność generowania efektu mnożnikowego (można tu podkreślić, że to ten ostatni wymiar jest absolutnie właściwy z punktu widzenia szacowania efektywności instrumentów poręczeniowych, które powinny właśnie być oceniane przede wszystkim pod tym kątem). Kolejnym istotnym dokumentem jest tzw. akt delegowany, dotyczący między innymi wdrażania instrumentów finansowych13. Kluczowe postanowienia tego aktu prawnego, mające istotny wpływ na zasady wdrażania instrumentów finansowych, w tym związane z udzielaniem poręczeń, dotyczą między innymi kwestii oszacowania wielkości wsparcia na rzecz ostatecznych odbiorców jakie może zostać osiągnięte poprzez wdrażanie instrumentów gwarancyjnych (poręczeniowych). Obecnie dla tego rodzaju instrumentów wymagane jest oszacowanie, w drodze oddzielnej oceny ex ante, uzupełniającej ocenę ex ante instrumentów finansowych, realizowaną na podstawie z art. 37 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, spodziewanego i niespodziewanego poziomu ryzyka, czyli wysokości środków finansowych wystarczających do zagwarantowania określonej wartości kredytów/pożyczek i pokrycia związanych z nimi wypłat. Na podstawie oceny ex ante ryzyka ustanawiany jest odpowiedni współczynnik mnożnikowy, który rozumiany jest jako wielokrotność kwoty wkładu z programu, przeznaczonej na pokrycie spodziewanych i niespodziewanych strat z nowych pożyczek lub innych instrumentów podziału ryzyka, które mają być pokryte z gwarancji w stosunku do wartości odpowiednich wypłaconych nowych pożyczek lub innych instrumentów podziału ryzyka 12 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE), Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) Nr 1605/2002. 13 Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego. 15 (art. 8). Realizacja niniejszej ekspertyzy jest wypełnieniem postanowień tego właśnie przepisu. Przepis ten ma daleko idące konsekwencje dla zasad wsparcia funduszy poręczeniowych ze środków strukturalnych. O ile nie zostanie to inaczej zinterpretowane, oznacza on bowiem, że wkład środków strukturalnych jest w zasadzie przeznaczony tylko na pokrycie wypłat poręczeń. W związku z tym fundusz poręczeniowy powinien ustalić maksymalny poziom wypłat (czyli tzw. cap) na poziomie odpowiadającym proporcjonalnie wielkości wkładu programu operacyjnego. Proponowane przepisy mają niestety jedno poważne ograniczenie, są one mianowicie dostosowane przede wszystkim do tzw. poręczeń portfelowych, w ramach których instytucja poręczeniowa/ gwarancyjna nie dokonuje indywidualnej oceny wniosku o poręczenie, ale poszczególne transakcje są kwalifikowane do objęcia poręczeniem przez instytucję udzielającą finansowania (najczęściej jest to bank). W przypadku poręczeń indywidualnych nie można bowiem ograniczyć limitu wypłat, gdyż nie istnieje wielkość („portfel”), do której można by zastosować pojęcie limitu wypłat. Jednocześnie nie wydaje się, aby w większości regionalne i lokalne fundusze poręczeniowe i w szczególności współpracujące z nimi banki były przygotowane do udzielania poręczeń portfelowych (choć oczywiście być może model taki byłby dostępny dla największych i najbardziej doświadczonych funduszy). Dlatego też w takiej sytuacji możliwe wydają się 2, poniżej opisane, rozwiązania. Pierwszy wariant polega na przerzuceniu na fundusz poręczeniowy lub inną instytucję udzielającą poręczeń lub gwarancji całego ryzyka przekroczenia maksymalnego szacowanego udziału wypłat. Jeżeli, przykładowo fundusz otrzymuje 10 milionów złotych i w ramach projektu ma udzielić co najmniej 50 milionów złotych poręczeń (szacowane ryzyko wynosiłoby zatem 20%14), to w sytuacji, gdyby wypłacone poręczenia przekroczyły kwotę 10 milionów, nadwyżkę musiałby pokrywać fundusz z własnych środków. Takie rozwiązanie wydaje się być możliwe, choć dość ryzykowne, jest też znacznie bardziej bezpieczne dla dużych wartościowo projektów, zakładających udzielanie znacznej liczby poręczeń, dzięki dywersyfikacji ryzyka poręczeniowego. W przypadku tego typu rozwiązania bardzo poważnym ograniczeniem może natomiast być ograniczona skłonność banków do akceptacji wysokich mnożników kapitałowych. Można przyjąć, że banki do swoich analiz przyjmą wyłącznie wielkość kapitału w dyspozycji funduszu, czyli iloczyn założonej wielkości poręczeń oraz środków finansowych w dyspozycji funduszu i od tej kwoty wyliczać będą maksymalne dopuszczalne zaangażowanie funduszu. Sytuację może niestety pogarszać przekazywanie środków finansowych w transzach. W tej sytuacji szczególnie mniejsze fundusze poręczeniowe mogą po prostu fizycznie nie być stanie udzielać poręczeń indywidualnych przy założonym mnożniku – na przykład na poziomie 4-5, gdyż banki lub inne instytucje udzielające finansowania dłużnego nie będą skłonne do akceptowania udzielanych przez nie poręczeń. Ta sytuacja jest bardzo poważnym wyzwaniem, głównie w przypadku instrumentów poręczeniowych projektowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych. Z tego punktu widzenia znacznie bardziej uzasadniony wydaje się opisany poniżej wariant postępowania, polegający na zaprojektowanie programów reporęczeniowych, mających z definicji charakter portfelowy. 14 W podanym przykładzie: wielkość wsparcia w wysokości 10 mln zł, pozyskanego na pokrycie ryzyka związanego z portfelem poręczeń o wartości 50 mln zł (10/50=0,20). 16 Ten drugi, poniżej opisany wariant, pozostaje jednak stosunkowo niekorzystny dla dysponujących ograniczonymi kapitałami niektórych funduszy, głównie działających w regionach w których była realizowana Inicjatywa JEREMIE, oferująca reporęczenia, w przeciwieństwie do regionów w których wsparcie odbywało się bez wykorzystania mechanizmu funduszu powierniczego i środki finansowe trafiały bezpośrednio do poszczególnych funduszy poręczeniowych. W obecnej chwili bowiem kapitalizacja funduszy poręczeniowych jest słabo powiązana z popytem na poręczenia i poziomem rozwoju gospodarczego danego regionu. Najlepszym przykładem jest bardzo aktywne gospodarczo i cechujące się dużym popytem na poręczenia województwo wielkopolskie, w którym łączna wartość kapitału poręczeniowego jest dopiero na 7 miejscu w Polsce, w porównaniu do innych regionów, zaś wyższy poziom kapitalizacji mają fundusze działające w nieporównywalnie słabszych gospodarczo regionach, takich jak podlaskie, czy lubelskie. Drugi możliwy wariant to zaprojektowanie programów reporęczeniowych (na wzór rozwiązań stosowanych w ramach Inicjatywy JEREMIE), oferujących reporęczenia z określonym limitem wypłat (tzw. „capem”, równym wielkości szacowanego ryzyka). Tego typu rozwiązanie również wydaje się całkowicie dopuszczalne, choć z powyżej opisanymi ograniczeniami. Jego zaletą jest nawiązanie do sprawdzonych wzorców, wadą natomiast ograniczenia w użyteczności tego instrumentu w regionach o ograniczonej kapitalizacji sektora poręczeniowego. Pojawia się tu także pytanie o możliwość (sposób) powiązania takiego rozwiązania z wykorzystaniem środków finansowych z perspektywy 2007-2013. Naturalnie teoretycznie można też rozważyć rozpoczęcie oferowania przez lokalne i regionalne fundusz poręczeniowe poręczeń portfelowych, szczególnie, że w przeszłości były już podejmowane tego typu próby. Tego typu rozwiązanie uznajemy jednak za stosunkowo mało realistyczne, z poniższych następujących powodów: Oferowanie poręczeń portfelowych jest dostępne tylko dla funduszy poręczeniowych, dysponujących znacznym kapitałem. Nawet bowiem mniejsze banki spółdzielcze nie będą naszym zdaniem skłonne do podejmowania negocjacji o uruchamianiu poręczeń portfelowych, jeżeli docelowa wartość portfela nie wyniesie co najmniej 15-20 milionów złotych. Jednocześnie wątpliwe, aby fundusze decydowały się realizować całą swoją akcję poręczeniową w ramach takiego, bardziej dla nich ryzykownego, instrumentu. Dlatego fundusze poręczeniowe co najmniej 2-3 razy większe środki chciałyby przeznaczać na udzielanie poręczeń w dotychczasowym trybie indywidualnym. Tymczasem w Polsce istnieje tylko 6 funduszy o kapitale powyżej 50 milionów złotych, w przypadku których byłoby realnie możliwe dokonanie tego typu podziału. Udzielanie poręczeń w trybie portfelowym może być znacznie bardziej ryzykowne z punktu widzenia funduszu poręczeniowego, po podpisaniu umowy z bankiem praktycznie traci on kontrolę nad tym jacy klienci otrzymują poręczenia portfelowe. Wprawdzie interesy funduszu chroni wspomniany limit wypłat „cap”, jednak realnie rzecz biorąc osiągniecie poziomu wypłat równego „cap” byłoby bardzo poważnym zagrożeniem dla zarządu funduszu, prawdopodobnie (mimo, że z formalnego punktu widzenia tego typu sytuacja jest całkowicie dopuszczalna) w takiej sytuacji nacisk udziałowców spowodowałby, że zarząd musiałby pożegnać się ze swoja posadą. 17 Ważną zmianą w stosunku do poprzedniego okresu programowania, o której również trzeba wspomnieć, jest zmiana wielkości opłat za zarządzanie w związku z realizacją przez fundusze poręczeniowe projektów finansowanych ze środków europejskich. O ile w okresie 2007-2013 fundusze poręczeniowe mogły korzystać z opłaty za zarządzanie w wysokości 2% rocznie kwoty przekazanych środków, to obecnie, na mocy stosownego aktu prawnego15, wielkość ta wynosi zaledwie 0,5% corocznie od kwoty faktycznie przekazanego wkładu z programu operacyjnego oraz dodatkowo corocznie 1,5% wartości udzielanych poręczeń16, przy czym łączna kwota opłat za zarządzanie nie powinna przekroczyć 10% wkładu z programu operacyjnego. Tego typu rozwiązanie jest znacznie mniej korzystne, niż poprzednio i silnie premiuje bardzo aktywne fundusze o wysokiej otwartości na ryzyko. W związku z tym warto mieć świadomość tego, że połączenie rozwiązań polegających wyłącznie na przekazywaniu środków finansowych w wysokości oczekiwanego i nieoczekiwanego ryzyka (a w przypadku oferowania poręczeń indywidualnych połączonego dodatkowo z ponoszeniem ponadprzeciętnego ryzyka) ze znacznie mniej korzystnymi rozwiązaniami, dotyczącymi wyliczania kosztów zarządzania, może prowadzić do braku zainteresowania jednostek prowadzących działalność poręczycielską oferowanym wsparciem. 15 Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r.. Od strony operacyjnej zasady wyliczania tej części wynagrodzenia powinny jeszcze zostać doprecyzowane przez Komisję Europejską; nie są one niestety do końca jasne. 16 18 5. Ryzyko związane z działalnością poręczycielską – doświadczenia polskie 5.1. Działalność poręczeniowa i gwarancyjna prowadzona z poziomu krajowego 5.1.1. Oferta KFPK BGK i FPU Działalność poręczeniowa prowadzona z poziomu krajowego jest oferowana od 1996 roku, kiedy to działalność poręczeniową rozpoczął Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych Banku Gospodarstwa Krajowego (KFPK BGK), zaś od 2004 roku także zarządzany przez BGK Fundusz Poręczeń Unijnych (FPU). Oba fundusze zostały zlikwidowane z dniem 31 maja 2009 roku, zaś ich środki zasiliły fundusz statutowy BGK. W okresie działalności KFPK BGK (jego oferta ulegała okresowym zmianom) maksymalna wartość poręczenia wynosiła równowartość w złotych 5 milionów euro, a w tzw. trybie portfelowym (szybsza procedura, bez indywidualnej oceny wniosku) 100 tysięcy euro. Maksymalny udział wielkości poręczenia w poręczanym kredycie nie mógł przekraczać 80%, a beneficjentami mogły być wszelkie przedsiębiorstwa. Poręczenia mogły być udzielane wyłącznie na kredyty mające na celu finansowanie inwestycji, tworzenie nowych miejsc pracy, realizowanie kontraktów eksportowych, wdrażanie nowych rozwiązań technicznych lub technologicznych będących wynikiem badań naukowych lub prac rozwojowych, finansowanie działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców17. Z kolei w ramach Funduszu Poręczeń Unijnych można było pozyskać poręczenia na kredyty, związane z realizacją przedsięwzięć finansowanych ze środków europejskich. Zasady ich udzielania były częściowo zbliżone do obowiązujących w ramach KFPK BGK, przy czym poręczenia mogły uzyskać osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. W ramach obu funduszy można było pozyskać poręczenie w tzw. trybie portfelowym (BGK nie oceniał indywidualnie poszczególnych wniosków o poręczenie) lub trybie indywidualnym (była dokonywana ocena wniosku o poręczenie). Tryb indywidualny był stosowany dla poręczeń większej wartości i był on oczywiście znacznie bardziej czasochłonny. Do końca 2009 roku BGK udzielił w ramach KFPK co najmniej 2 346 poręczeń o wartości ok. 2,0 mld zł, zaś w ramach FPU – 423 poręczeń o wartości 419 mln zł18. Ponadto, po zakończeniu tych programów, przed rozpoczęciem programu gwarancji de minimis, w latach 2009-2012 BGK udzielił 368 poręczeń na kwotę 153 mln zł (relatywnie niewielka wartość poręczeń udzielonych w tym okresie jest związana przede wszystkim z faktem, że prowizje za udzielane poręczania miały charakter „rynkowy” i stąd były niezbyt atrakcyjne finansowo dla potencjalnych poręczeniobiorców). Według danych na koniec 2013 r. zobowiązania z tytułu udzielonych poręczeń ze środków dawnego KFPK wynoszą 161,9 mln zł, zaś dawnego FPU - 21,4 mln zł19. 17 Cele te były opisywane w ustawie z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 79 poz. 484, tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 174 poz. 1689 z późn. zm.), która jednak podlegała częstym zmianom, także w tej sferze. Opisywany zakres poręczeń obowiązywał w okresie przed likwidacją KFPK i FPU (lata 2005-2009). 18 Dane szacunkowe, na podstawie raportów rocznych i sprawozdań z działalności BGK (szczegółowe wyniki działalności KFPK nie były dostępne w każdym raporcie). 19 Wszystkie te i poniżej cytowane wartość opierają się na danych udostępnionych przez BGK. 19 Portfele poręczeń udzielonych ze środków obu funduszy mają charakter wygasający, jednak ich rozmiar jest jednak nadal znaczący. Analiza wielkości poręczeń wypłaconych ze środków obu funduszy ma jednak następujące ograniczenia: 20 Fundusz Poręczeń Unijnych był dość specyficznym instrumentem, ułatwiającym dostęp do kredytów na współ/prefinansowanie projektów finansowanych ze środków europejskich. Ponieważ został on utworzony ze środków krajowych (środki pochodzące z oprocentowania rezerwy obowiązkowej, utrzymywanej przez banki w Narodowym Banku Polskim) nie dotyczyły go ograniczenia związane z tzw. podwójnym finansowaniem. Ponieważ tego typu instrument z definicji nie może zostać utworzony ze środków europejskich, zaś nie są nam znane plany tworzenia go ze środków krajowych, doświadczenia FPU mają dość ograniczoną wartość z punktu widzenia niniejszej ekspertyzy. Znacznie bardziej użyteczne mogą być doświadczenia KFPK BGK, którego oferta miała szeroki charakter, znacznie bardziej zbliżony do założeń programów poręczeniowych i gwarancyjnych na okres programowania 2014-2020. Pewnym ograniczeniem (ale i zaletą) pozostaje natomiast fakt, że KFPK prowadził działalność przez wiele lat (1996-2009), w tym w dwóch okresach spowolnienia gospodarczego (lata 2002 i 2009). Zakres udzielanych poręczeń przez KFPK BGK był też – co do zasady – szerszy, niż tych, które będą mogły być udzielane ze środków europejskich. Początkowo poręczane były wyłącznie kredyty inwestycyjne oraz kredyty przeznaczone na zakup materiałów lub surowców do produkcji, następnie od 2001 roku zakres ten rozszerzono między innymi o zakup towarów dokonywany przez małych i średnich przedsiębiorców oraz tworzenie nowych miejsc pracy, zaś od początku 2003 roku dokonano kolejnych rozszerzeń, umożliwiając między innymi poręczanie finansowania działalności gospodarczej małych i średnich przedsiębiorców. Tymczasem ze środków europejskich – tak jak dotąd – będzie możliwe wyłącznie finansowanie kredytów przeznaczonych na cele rozwojowe (niezależnie od bardzo poważnych problemów z operacjonalizacją tego pojęcia). Rozporządzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego20 jasno kładzie nacisk na finansowanie inwestycji produkcyjnych, przyczyniających się do tworzenia i ochrony trwałych miejsc pracy poprzez bezpośrednie wspieranie inwestycji w MŚP (art. 3 pkt. 1 lit. a), zaś w ramach priorytetu inwestycyjnego 3.3 (w którego zakresie będzie zapewne finansowana większość programów poręczeniowych) „wspieranie tworzenia i poszerzania zaawansowanych zdolności w zakresie rozwoju produktów i usług” (art.5 pkt. 3 lit. c). Także Rozporządzenie Ogólne wskazuje, że wsparcie dla MŚP powinno być ukierunkowane na „tworzenie nowych przedsiębiorstw, dostarczanie kapitału początkowego, tj. kapitału zalążkowego i kapitału na rozruch, kapitału na rozszerzenie działalności, kapitału na wzmocnienie podstawowej działalności przedsiębiorstwa lub realizację nowych projektów, przechodzenie przez przedsiębiorstwa na nowe rynki, lub na nowe rozwiązania/…/”. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006. 20 Łączna wartość poręczeń wypłaconych do końca maja 2014 w ramach KFPK i FPU wyniosła 4,34% kwoty poręczeń udzielonych. Wartość ta wymaga jednak dwóch komentarzy: Przede wszystkim wartość ta nie ma charakteru ostatecznego, gdyż w ramach obu funduszy portfel aktywnych poręczeń wynosi jeszcze ok. 160 mln złotych. Powyższe dane uwzględniają wyłącznie poręczenia wypłacone bankom kredytującym, nie zawierają zaś wniosków o wypłatę, które nie zostały przez BGK zaakceptowane z przyczyn formalnych (np. przekroczenie odpowiednich terminów lub inne uchybienia formalne) Tymczasem to właśnie wartość wniosków o wypłatę jest precyzyjnym wskaźnikiem ryzyka. Niestety, dane uwzględniające powyższe wartości nie są dostępne. Tabela 3 – Jakość portfela poręczeniowego Krajowego Funduszu Poręczeń Kredytowych oraz Funduszu Poręczeń Unijnych na dzień 31 maja 2014. KFPK – poręczenia udzielone w trybie normalnym i portfelowym FPU – poręczenia udzielone w trybie normalnym i portfelowym Udział poręczeń ekspozycji poręczeniowych klasyfikowanych jako normalne Udział poręczeń ekspozycji poręczeniowych klasyfikowanych jako pod obserwacją Udział poręczeń ekspozycji poręczeniowych klasyfikowanych jako zagrożone21 72,28% 7,64% 19,59% 77,03% 15,44% 7,53% Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego. Powyższa tabela wskazuje wyraźnie, że jakość obecnego portfela poręczeniowego jest daleka od ideału, warto jednak pamiętać o tym, że w portfelu pozostały tylko poręczenia kredytów długoterminowych, udzielonych zapewne w ostatnim okresie działalności obu funduszy, gdyż pozostałe zostały już dawno spłacone. Biorąc pod uwagę powyższe kwestie, gdyby okazało się, że w przypadku wszystkich poręczeń ocenianych jako zagrożone, dochodzi ostatecznie do wypłaty poręczeń, to udział wypłat z obu funduszy (KFPK i FPU) wyniósłby 6,2% kwoty poręczeń udzielonych. Warto też zauważyć, że wyraźnie gorsza jest jakość portfela poręczeń udzielanych w trybie portfelowym – różnice (na niekorzyść poręczeń portfelowych) sięgają 10 punktów procentowych (KFPK) lub nawet ponad 50 punktów procentowych (FPU – w tym przypadku może jednak na to wpływać bardzo niewielka wartość aktywnych poręczeń udzielonych w ramach FPU w trybie portfelowym). Z drugiej jednak strony, różnice w udziale wypłaconych poręczeń ze środków obu funduszy, pomiędzy poręczeniami udzielanymi w trybie portfelowym i indywidualnym, są pomijalne, gdyż wynoszą zaledwie 1 punkt bazowy (sic!) 21 Łącznie należności poniżej standardu, wątpliwe oraz stracone. 21 5.1.2. Gwarancje de minimis Od 2013 roku BGK realizuje atrakcyjny dla banków oraz kredytobiorców program gwarancji portfelowych (tzw. gwarancja de minimis), który początkowo obejmował tylko kredyty obrotowe, zaś od listopada 2013 r. został rozszerzony także na kredyty inwestycyjne. Poniżej prezentujemy podstawowe wyniki aktywności poręczeniowej, w ramach gwarancji de minimis. Tabela 4 – Wyniki realizacji programu gwarancji de minimis na 30 czerwca 2014 r. Wartość udzielonych gwarancji kredytów obrotowych i inwestycyjnych (mld zł) Wartość objętych gwarancjami kredytów obrotowych i inwestycyjnych (mld zł) 11,86 21,01 Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego Ze względu na skalę programu i jego wyniki, poziomy wypłaconych poręczeń mogłyby teoretycznie być stosunkowo niezłym prognostykiem dla poziomu wypłat szczególnie w ramach RPO. Niestety tego typu wykorzystanie wyników programu jest nieadekwatne do proponowanych instrumentów poręczeniowych w ramach polityki spójności okresu 2014-2020 z co najmniej 3 powodów: Gwarancje de minimis mogą obejmować wszelkie kredyty obrotowe, a nie tylko te udzielane na cele rozwojowe. Stąd też prawdopodobnie większość (a przynajmniej znaczna część) gwarantowanych kredytów obrotowych nie kwalifikowałaby się do wsparcia poręczeniowego ze środków europejskich. Udział wypłat odnotowanych dotąd w ramach programu jest, zgodnie z pozyskanymi z BGK informacjami, bardzo niski. Gwarancje kredytów inwestycyjnych (zbliżonych do produktów planowanych w ramach RPO i – w mniejszym stopniu – PO IR) są udzielane na tyle krótko (od końca 2013 roku), że na w miarę wiarygodny poziom wypłaconych poręczeń przyjdzie jeszcze poczekać co najmniej rok lub dwa. W momencie projektowania programu gwarancji de minimis dokonano oceny poziomu możliwych wypłat w ramach programu. Oczekiwane wypłaty oszacowano na 6,21% kwoty udzielonych poręczeń. Podkreślenia wymaga jednak to, że szacunki te dotyczyły wyłącznie gwarancji kredytów obrotowych, jakie mogły być gwarantowane w pierwszej fazie realizacji programu. W momencie uzupełnienia oferty gwarancji o kredyty inwestycyjne ponowna ocena ryzyka nie była już realizowana. 5.2. Działalność lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych w Polsce – wypłaty poręczeń Obok szczebla krajowego (i oferty BGK) poręczenia są oferowane także przez sieć lokalnych i regionalnych funduszy poręczeń kredytowych. Są to jednostki o różnym zasięgu działania i wyposażeniu kapitałowym. W roku 2013 w Polsce zaobserwowano zjawisko jednoczesnego wyhamowania wzrostu liczby i wartości poręczeń, udzielanych przez fundusze poręczeniowe. Zjawisku temu towarzyszył wzrost poziomu wypłat poręczeń. W 2013 r. wypłacono 356 poręczeń na łączną kwotę 33,7 mln zł. 22 Od początku działalności do końca 2013 r., lokalne i regionalne fundusze poręczeniowe łącznie wypłaciły 1 509 poręczeń na kwotę 124 mln zł. Z kwoty tej odzyskano w wyniku prowadzonych postępowań windykacyjnych 17 mln zł. Do końca 2013 roku fundusze nie odzyskały około 107 mln zł. Tabela 5 - Wybrane dane dotyczące lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kapitał poręczeniowy (tys. zł) 606 616 701 262 992 173 1 074 172 1 104 674 1 232 756 Wartość poręczeń udzielonych w danym roku (tys. zł) 745 495 793 428 869 175 968 741 1 190 035 863 946 Wartość aktywnych poręczeń (tys. zł) 863 893 953 744 1 042 661 1 002 719 1 145 819 1 217 336 Liczba wypłaconych poręczeń w danym roku 69 120 194 330 285* 356 4 902 10 433 17 937 23 253 28 802* 33 723 71 87 92 70 101* 95 Wartość wypłaconych poręczeń w danym roku (tys. zł) Średnia wartość wypłaconego poręczenia (tys. zł) * Dane niepełne, pochodzące od 42 spośród około 46 aktywnie działających funduszy. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Krajowego Stowarzyszenia Funduszy Poręczeniowych i Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości Powyższe dane wskazują na wyraźny rozwój sektora poręczeniowego w Polsce, gdyż na przestrzeni ostatnich kilku lat stałą tendencję wzrostową wykazuje kapitał poręczeniowy (na koniec 2013 r. wyniósł ok. 1,2 mld zł) oraz wartość poręczeń aktywnych (na koniec ubiegłego roku – również ok. 1,2 mld zł). Aż do 2012 r. systematycznie rosła także roczna wartość zawieranych transakcji poręczeniowych, jednak w tym obszarze w minionym roku odnotowany został dość wyraźny spadek. Spadek ten w znacznym stopniu związany był z uruchomieniem przez Bank Gospodarstwa Krajowego programu gwarancji de minimis, wspomnianego wcześniej. Wzrostowi aktywności poręczeniowej towarzyszy zjawisko szybkiego wzrostu wartości wypłat poręczeń – o ile jeszcze w 2008 r. wypłaty wynosiły zaledwie 5 mln zł, to w roku ubiegłym kwota ta wzrosła do blisko 34 mln zł. Choć należy mówić o wzroście bardzo silnym, to nadal wypłaty nie stanowią (na poziomie całego sektora, w przypadku poszczególnych funduszy sytuacja może wyglądać odmiennie) zagrożenia dla stabilności finansowej sektora poręczeniowego, gdyż stanowią one niespełna 4% wartości kapitału poręczeniowego (podobnie jak i wartości poręczeń aktywnych). Z kolei aktualna wartość wypłaconych i odzyskiwanych poręczeń wynosi 8,1% wartości portfela poręczeniowego, powiększonego o odzyskiwane poręczenia. Dynamikę tych wskaźników przedstawia poniższy wykres. 23 Wykres 1 - Wypłacone poręczenia - w relacji do kapitału poręczeniowego oraz aktywnych poręczeń Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Krajowego Stowarzyszenia Funduszy Poręczeniowych i Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości Największe dysproporcje w dynamice zmian wystąpiły pod względem wartości poręczeń udzielanych oraz wypłacanych (w skali roku). O ile te pierwsze do 2012 r. rosły bardzo powoli, a w 2013 r. wyraźnie się zmniejszyły, to kwoty wypłacone, w analizowanym okresie lat 2008-2013, wykazują stałą tendencję wzrostową – do 2011 r. bardzo silną, zaś w latach 2012-2013 wyraźnie wolniejszą. Wykres 2 - Zmiany roczne wartości poręczeń wypłacanych oraz udzielanych – w latach 2009-2013 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Krajowego Stowarzyszenia Funduszy Poręczeniowych i Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości W siedmiu regionach Polski wdrażana jest Inicjatywa JEREMIE, w ramach której z funduszami poręczeniowymi zawierane są umowy reporęczenia, zmniejszające ryzyko działalności poręczeniowej tych podmiotów. Największe (pod względem liczby i wartości umów) wsparcie zostało udzielone w województwach wielkopolskim i zachodniopomorskim, w którym umowy reporęczenia są zawierane od 2010 r. Tym samym porównanie danych na temat wypłacanych 24 poręczeń w funduszach z terenu tych 2 regionów z danymi z regionów pozostałych pozwala na ocenę, czy zawierane umowy reporęczenia miały wpływ na „stratowość” w działalności FPK. Tabela 6 - Liczba i wartość umów reporęczenia zawartych w ramach Inicjatywy JEREMIE Liczba umów reporęczenia Wartość umów reporęczenia (mln zł) Dolnośląskie 8 106,0 Kujawsko-pomorskie 3 38,0 Łódzkie 1 10,0 Mazowieckie 1 8,0 Pomorskie 9 129,0 Wielkopolskie 14 381,0 Zachodniopomorskie 12 170,0 48 842,0 Region Suma końcowa Źródło: Opracowanie własne na podstawie komunikatów menedżerów funduszy powierniczych JEREMIE Dwa regiony, w których fundusze poręczeniowe realizują największe wartościowo umowy reporęczenia (tj. województwa wielkopolskie i zachodniopomorskie), w 2013 r. bardzo wyraźnie zwiększyły wartość udzielanych poręczeń względem pozostałych 14 regionów Polski. Od 2012 r. wartość udzielonych w tych dwóch regionach poręczeń wzrosła z 302 mln zł do 404 mln zł, podczas gdy w pozostałych województwach w analogicznym okresie wystąpił spadek – z 888 mln zł do 460 mln zł. Jednocześnie w wyróżnionych regionach nastąpił także, w latach 2010-2011, wzrost wartości wypłacanych poręczeń (w latach 2012-2013 ma z kolei miejsce wyraźny spadek). Niestety analizy w tej sferze są bardzo utrudnione, wskutek tego, że dwa najbardziej aktywne fundusze w województwie wielkopolskim wypłaty udzielonych poręczeń dokonują (zgodnie z postanowieniami odpowiednich umów z bankami) nie w określonym czasie po wypowiedzeniu przez bank umowy kredytowej (jak większość innych funduszy), ale dopiero po zakończeniu przez bank działań egzekucyjnych. Stąd też w przypadku tych dwóch funduszy wypłaty reporęczonych poręczeń będą zapewne miały miejsce w ciągu wielu lat od momentu podpisania umowy reporęczenia, a dane o wartości wypłacanych poręczeń są trudne do porównania z danymi pozostałych funduszy. Niestety, brak jest powszechnie dostępnych danych, dotyczących szczegółowych charakterystyk wypłacanych poręczeń i korzystających z tych poręczeń firm-poręczeniobiorców. Dla całego sektora funduszy poręczeniowych (choć oczywiście informacje takie są dostępne dla poszczególnych funduszy) brak jest bowiem informacji o tym, w jakim stopniu poziom wypłacanych poręczeń jest odmienny dla poręczeń kredytów bankowych i pożyczek udzielanych przez fundusze pożyczkowe; można wprawdzie założyć, że dla funduszy będzie on znacząco wyższy, niestety, brak jest dostępnych danych potwierdzających taką tezę. Dane o udziale wypłacanych poręczeń są dostępne w podziale na poszczególne fundusze poręczeniowe, można by zatem teoretycznie próbować pokusić się o geograficzną analizę ryzyka poręczeniowego. Niestety, tego typu analiza, w oparciu o dostępne dane byłaby obarczona bardzo poważnymi, właściwie dyskwalifikującymi ją wadami: 25 Chociaż zasady działalności poręczycielskiej prowadzonej przez poszczególne fundusze są stosunkowo podobne, to jednak charakterystyki portfela poręczeniowego bywają silnie zróżnicowane. Bardzo zróżnicowana (i raczej niezależna od regionu, ale uzależniona od polityki zarządu i właścicieli funduszu) jest skłonność poszczególnych funduszy do podejmowania ryzyka i prowadzenia ekspansywnej akcji poręczeniowej. Nieznany jest udział w poszczególnych portfelach funduszy poręczeniowych poręczeń dla firm rozpoczynających działalność gospodarczą, w przypadku których można założyć, że udział wypłacanych poręczeń jest ponadprzeciętny. Warte prezentacji są także dane, dotyczące jakości portfela poręczeniowego i pożyczkowego w ramach Inicjatywy JEREMIE (w ramach którego BGK w 7 regionach pełni rolę menedżera funduszu powierniczego) oraz wdrażanego również przez BGK Działania I.2 Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej, w oparciu o schemat zbliżony do Inicjatywy JEREMIE. W przypadku instrumentów poręczeniowych (reporęczenia i poręczenia portfelowe) wielkość szkodowości mierzona za pomocą wniosków o wypłatę poręczenia portfelowego/reporęczenia22 utrzymuje się dotąd na dość niskim poziomie, przy czym warto pamiętać, że szereg projektów jest jeszcze w trakcie realizacji, a ponadto re/poręczone kredyty i pożyczki będą spłacane jeszcze przez okres kilku lat. Tabela 7- Szkodowość poręczeń portfelowych i reporęczeń w ramach Inicjatywy JEREMIEi PO RPW Województwo Produkt Dolnośląskie Reporęczenie 1,08% Poręczenie portfelowe 4,55% Reporęczenie 0,00% Poręczenie portfelowe 0,87% Reporęczenie 2,27% Poręczenie portfelowe 8,07% Reporęczenie23 0,00% Poręczenie portfelowe 5,02% Reporęczenie 0,91% Poręczenie portfelowe 3,54% Reporęczenie 4,87% Łódzkie Pomorskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Polska Wschodnia RAZEM: Stosunek wartości wniosków o wypłatę poręczenia/reporęczenia do wartości zawartych umów 1,20% Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego 22 Z punktu widzenia niniejszej ekspertyzy jest już mniej ważna jaka część wniosków została zaakceptowana i doszło do wypłaty, gdyż zapewne w większości decydowały o tym powody formalne. 23 Jest to zapewne związane z tym, że w przypadku 2 bardzo aktywnych wielkopolskich funduszy poręczeniowych wypłata poręczenia jest bardzo odsunięta w czasie i dokonuje się po zakończeniu windykacji prowadzonej przez bank, 26 Interesujące są też dane, dotyczące szkodowości w ramach realizowanych w ramach Inicjatywy JEREMIE umów pożyczek globalnych, ze środków których banki i fundusze pożyczkowe udzielały odpowiednio kredytów i pożyczek. Tabela 8 - Udział wartości wypowiedzianych i opóźnionych w spłacie kredytów i pożyczek finansowanych w ramach pożyczek globalnych w Inicjatywie JEREMIE i PO RPW. Województwo Udział kwoty pożyczek i kredytów wypowiedzianych i przeterminowanych Dolnośląskie 3,90% Łódzkie 5,43% Mazowieckie 2,11% Pomorskie 8,68% Wielkopolskie 9,47% Zachodniopomorskie 11,38% Polska Wschodnia 2,27% RAZEM: 7,17% Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego Patrząc na dane zawarte w powyższej tabeli trzeba pamiętać, że rozpoczęcie udzielania finansowania w niektórych regionach zaczęło się stosunkowo niedawno (województwo mazowieckie i Polska Wschodnia), stąd też w tych regionach poziom szkodowości jest najniższy. Ciekawe jest też zróżnicowanie poziomu szkodowości w zależności od czasu prowadzenia działalności gospodarczej, dla firm typu start-up wynosi ono aż 11,01%, dla pozostałych 6,07%. Jak można się było spodziewać, jakość portfela spada, wraz ze spadkiem wielkości finansowanych firm, co obrazuje poniższa tabela. Tabela 9 - Udział wypowiedzianych i opóźnionych w spłacie kredytów i pożyczek finansowanych w ramach pożyczek globalnych w Inicjatywie JEREMIE i PO RPW, w podziale na wielkość firmy. Wielkość firmy Udział kwoty pożyczek i kredytów wypowiedzianych i przeterminowanych Firmy mikro 8,35% Firmy małe 4,89% Firmy średnie 1,60% Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego Ze względu na to, że można zakładać, że w okresie 2014-2020 preferowane będzie finansowanie firm mających bardziej utrudniony dostęp do finansowania, a więc firm małych i mikro, zatem i szkodowość może być nieco wyższa niż dotąd. 27 5.3. Działalność poręczycielska ze środków publicznych w kontekście efektywności finansowania Jednym z bardzo ważnych elementów służących do oceny efektów instrumentów poręczeniowych jest relacja pomiędzy środkami publicznymi przeznaczonymi na udzielanie poręczeń, a (w wersji bardziej ograniczonej) łącznym finansowaniem dłużnym udzielonym dzięki zabezpieczającym je poręczeniom. Ze względu na fakt, że instrumenty poręczeniowe mają charakter quasi ubezpieczeniowy – ryzyko bardzo dużej części poręczeń praktycznie nie istnieje – stosowanych jest szereg instrumentów mających służyć podziałowi ryzyka i jednocześnie ograniczeniu wartości środków publicznych mających służyć zabezpieczeniu udzielanych poręczeń przy zachowaniu określonego poziomu akcji poręczeniowej kredytowej. Zasadniczo maksymalizacji efektywności wykorzystania środków publicznych w kontekście działalności poręczeniowej służą 2 instrumenty: Ograniczenie limitu wypłat, czyli tzw. „cap”. Instrument ten znajduje zastosowanie w przypadku poręczeń portfelowych i reporęczeń, jest natomiast praktycznie niemożliwy do zastosowania w przypadku typowych poręczeń indywidualnych24. Instrument ten jest korzystny z punktu widzenia donatora środków (z góry wiadomo, jaką maksymalną kwotę można stracić wskutek wypłaconych poręczeń), zaś niezbyt korzystny z punktu widzenia banków (w przypadku poręczeń) i funduszy poręczeniowych (w przypadku reporęczeń), które ponoszą pewne ryzyko, jeżeli wartość „cap” jest ustalona na dość niskim poziomie, dodatkowo pojawia się znaczący problem w okresach załamania lub spowolnienia gospodarczego. Poręczenia z określonym cap oznaczają też na ogół to, że- niezależnie od ewentualnego ich udzielania przez podmiot o wysokim poziomie zaufania jak na przykład bank państwowy – banki kredytujące muszą od poręczonej części tworzyć rezerwy. W Polsce mechanizm „cap” był dotąd stosowany tylko w przypadku Inicjatywy JEREMIE oraz w przypadku realizowanego przez Europejski Fundusz Inwestycyjny programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji. W przypadku Inicjatywy JEREMIE mechanizm „cap” był wprowadzany stopniowo i obecnie w niektórych regionach jest już stosowany „cap” na poziomie 25%. Instrumenty dzielenia ryzyka w postacie programów reporęczeniowych, w ramach których określona część portfela poręczeniowego jest reporęczana przez inną instytucję, dzięki czemu instytucja poręczeniowa jest skłonna do podejmowania wyższego ryzyka i bardziej efektywnego wykorzystywania środków. Zaletą programów reporęczeniowych jest też mniejsze ryzyko po stronie instytucji udzielającej finansowania, gdyż przeważnie samo reporęczane poręczenie nie jest ograniczone „cap’em”. Niestety, ze względu na brak stosowania „cap” i reporęczeń poza Inicjatywą JEREMIE oraz Działaniem I.2 Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej efektywność wykorzystania instrumentów poręczeniowych w ramach regionalnych programów operacyjnych jest jak dotąd dość ograniczona, do czego przyczyniły się niestety także słabo przygotowane i nieprzemyślane wytyczne dotyczące wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w ramach regionalnych programów operacyjnych. 24 Można go natomiast zastosować dla poręczeń portfelowych z zachowaniem indywidualnej oceny wniosków, tak jak planuje to BGK dla większych wartościowo poręczeń w ramach PO IR. 28 Tabela 10 – Wielkości poręczonych kredytów i pożyczek w ramach regionalnych programów operacyjnych poza Inicjatywą JEREMIE25 Wartość środków przekazanych do funduszy poręczeniowych (mln zł) Wartość poręczonych kredytów i pożyczek (mln zł) Wartość poręczonych kredytów i pożyczek do wartości przekazanych środków Kujawsko-pomorskie 77,6 325,7 420% Lubelskie 52,0 152,9 294% Lubuskie 12,0 32,9 274% Małopolskie 63,3 56,2 89% Mazowieckie 36,5 31,1 85% Opolskie 10,0 25,7 257% Podkarpackie 30,0 38,9 130% Podlaskie 80,7 137,9 171% Pomorskie 3,75 13,0 348% Śląskie 19,9 48,1 240% Świętokrzyskie 25,2 59,5 236% Warmińskomazurskie 46,4 70,8 153% RAZEM 457,35 992,7 217% Źródło: Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, dane na 31 marca 2014. Jak widać średnio jednostka kapitału przeznaczonego na poręczenia generowała 2,17 jednostki udzielonych kredytów lub pożyczek. 5.4. Działalność lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych w Polsce – kształtowanie rezerw i oszacowania dotyczące ryzyka poręczeniowego na podstawie badania Dla celów niniejszej ekspertyzy przeprowadzone zostało badanie ilościowe, obrazujące wybrane zagadnienia związane z kształtowaniem się ryzyka działalności poręczeniowej oraz tworzenia rezerw przez fundusze poręczeniowe. Badanie wykonane zostało w sierpniu bieżącego roku przy zastosowaniu techniki komputerowego wywiadu internetowego CAWI26, wspomaganego telefonicznie27. Respondentami w badaniu byli przedstawiciele kadry zarządzającej polskich lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych. 25 W przypadku Inicjatywy JEREMIE trudno jest przedstawić tego typu wyliczenia, ze względu na to, że środki funduszu powierniczego były używane do uruchamiania zróżnicowanego zestawu instrumentów. 26 Ang. Computer-Assisted Web Interview. 27 W toku badania, osobom wypełniającym ankietę badawczą zapewniono możliwość kontaktu telefonicznego z ekspertami (autorami badania) w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości oraz interpretacji pytań 29 W toku badania CAWI, internetowy kwestionariusz badawczy skierowany został do wszystkich funduszy (46 jednostek), standardowo uwzględnianych w dorocznych raportach Krajowego Stowarzyszenia Funduszy Poręczeniowych o stanie rynku poręczeniowego w Polsce. Zatem, co do zasady, badaniem objęte zostały wszystkie istotne jednostki realizujące profesjonalną działalność poręczeniową w Polsce (zabezpieczające poręczeniami transakcje kredytowe banków i funduszy pożyczkowych – przeznaczone na finansowanie celów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej). Na dzień 22 sierpnia br. udało się uzyskać wypełnione ankiety od większości jednostek, do których skierowano prośbę o wypełnienie ankiety, tj. od 29 funduszy (ok. 63%). Na fundusze te przypadało ok. 65% wartości portfela aktywnych poręczeń wszystkich lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych (według danych na koniec 2013 r.28). Ankiety wypełniły zarówno fundusze działające w skali regionalnej (w tym ponadregionalnej) (10 jednostek), jak i fundusze lokalne (19). Jeśli chodzi o fundusze regionalne (i działające szerzej), to w badanej grupie reprezentowane były największe i najbardziej aktywne jednostki. Taki rozkład źródeł odpowiedzi pozwala traktować badanie za wysoce miarodajne. Wyniki komentowanego tu badania stanowią istotne i interesujące uzupełnienie przedstawionych wcześniej analiz, dotyczących wielkości wypłacanych poręczeń w sektorze lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych, opartych na źródłach zastanych – w szczególności zaś, w zakresie szacowanego przez menadżerów funduszy ryzyka towarzyszącego przyszłej działalności poręczycielskiej. Ponadto, przedmiot badania obejmował również zagadnienia, dotyczące tworzenia przez fundusze rezerw na ryzyko poręczeniowe. Jest to dodatkowy element badania, dotąd szerzej nie uwzględniany w analizach polskiego sektora lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych. Wśród badanej populacji funduszy większość jednostek tworzy rezerwy od udzielanych poręczeń. Są to zarówno rezerwy ogólne (na ogólne ryzyko poręczeniowe – tworzone dla każdej transakcji poręczeniowej), jak i celowe (związane z oceną jakości określonego zobowiązana poręczeniowego). Sytuacja taka występuje u 62% spośród badanych, a więc w 18 funduszach. Występują również rzadsze przypadki, gdy polityka tworzenia rezerw ogranicza się do kształtowania wyłącznie rezerw ogólnych (10%) albo tylko rezerw celowych (14%). Zasady tworzenia rezerw kształtowane są w regulaminach wewnętrznych oraz na podstawie wewnętrznych aktów zarządczych funduszy i są one różne w poszczególnych z nich (zróżnicowanie to wynika z braku bardziej jednolitych wskazań / polityk tworzenia rezerw, uwzględniających specyfikę działalności poręczeniowej). Jak wynika z badania, w przypadku 4 funduszy poręczeniowych brak jest sformalizowanej polityki tworzenia rezerw – w konsekwencji nie są one tworzone. badawczych, jeśli po stronie respondenta występowały jakiekolwiek wątpliwości utrudniające wypełnienie ankiety. 28 Por. dane z tabeli 3 w poprzednim podrozdziale oraz informacje o wartości portfela aktywnych poręczeń uwzględnione w niniejszym badaniu (przypis 16). 30 Wykres 3 - Tworzenie rezerw w działalności funduszy poręczeniowych Źródło: CAWI (N=29). Kształtowanie się wartości utworzonych rezerw na ryzyko ogólne i celowe w funduszach (tworzących rezerwy) na koniec badanych okresów prezentuje kolejny wykres. Jak wynika z informacji płynących od funduszy, na przestrzeni badanego okresu widoczny jest przyrost wartości rezerw (+30% w połowie 2014 r. w stosunku do stanu na koniec 2010 r.). Zmiana ta spowodowana jest głównie szybszym przyrostem rezerw celowych (+37%) w stosunku do zmiany wartości rezerw ogólnych (+17%). Sytuacja ta znamionuje rosnące ryzyko działalności poręczeniowej. Zmiany wielkości tworzonych rezerw trzeba jednak rozpatrywać w kontekście kształtowania się wielkości portfela poręczeniowego funduszy. W związku z tym, badane fundusze poproszone zostały o podanie wartości portfeli aktywnych poręczeń dla analogicznych punktów czasowych29. 29 Wielkości te wyglądają następująco (dla wszystkich badanych funduszy, N=29): na dzień 31.12.2010 r. – 630,9 mln zł., 31.12.2011 r. – 680,5 mln zł, 31.12.2012 r. – 765,5 mln zł, 31.12.2013 – 790,2 mln zł, 30.06.2014 r. – 789,2 zł. 31 Wykres 4 - Kształtowanie się wartości rezerw tworzonych przez fundusze poręczeniowe (w mln zł.) 60 38 38 40 49 47 44 33 31 27 24 20 23 13 15 31.12.2010 31.12.2011 18 16 16 31.12.2012 31.12.2013 30.06.2014 00 Rezerwy ogólne Rezerwy celowe Rezerwy ogółem Źródło: CAWI (N=25). Pozwoliło to na ustalenie wskaźników relacji wartości rezerw do portfela aktywnych poręczeń. Wyniki obliczeń tych wskaźników prezentuje poniższy wykres. Wykres 5 - Wartość rezerw w relacji do wartości portfela aktywnych poręczeń Źródło: CAWI (N=22 – w mianowniku wskaźnika: aktywny portfel poręczeniowy funduszy tworzących rezerwy ogólne, N=21 – w mianowniku: aktywny portfel poręczeniowy funduszy tworzących rezerwy celowe, N=18 – w mianowniku: aktywny portfel poręczeń funduszy tworzących rezerwy ogólne i celowe jednocześnie). Wyliczenia ww. wskaźników uwidaczniają rosnące ryzyko prowadzenia działalności poręczeniowej, odzwierciedlone kształtowaniem się poziomów tworzonych przez fundusze rezerw w relacji do wielkości portfela aktywnych poręczeń. Szczególne znaczenie ma tutaj obserwowany wzrost udziału wartości rezerw celowych, tworzonych w związku z sytuacją poszczególnych poręczeń (sytuacją kredytobiorcy / zabezpieczonego przez fundusz kredytu) lub (zapewne) co najmniej ogólną obserwacją zmian zachodzących w portfelu poręczeń (poręczeniobiorców i konkretnych 32 transakcji)30. W analizowanym okresie, przyrost tego wskaźnika obserwowany jest od końca 2011 r.; na koniec kolejnego roku (2012) był on niewielki, ale w kolejnym roku (2013) odnotował znaczący wzrost – trend ten utrzymuje się także w roku bieżącym31. Relacje wartości rezerw do wielkości portfela poręczeń aktywnych w podziale na regionalne i lokalne fundusze poręczeniowe pokazują większy udział rezerw w przypadku funduszy regionalnych. Dotyczy to zarówno rezerw ogólnych, jak i celowych. Wykres 6 - Wartość rezerw w relacji do wartości portfela aktywnych poręczeń Źródło: CAWI (N=10 F-REG – w mianowniku wskaźnika: aktywny portfel poręczeniowy funduszy tworzących rezerwy ogólne, N=9 F-REG – w mianowniku: aktywny portfel poręczeniowy funduszy tworzących rezerwy celowe, N=11 F-LOK – w mianowniku: aktywny portfel poręczeń funduszy tworzących rezerwy ogólne, N=13 – w mianowniku: aktywny portfel poręczeń funduszy tworzących rezerwy celowe). Opierając się na zmianach wielkości i udziału rezerw celowych w funduszach regionalnych, stwierdzić można, że działalności poręczeniowej tych funduszy towarzyszy generalnie wyższe ryzyko (czego jedną z przesłanek może być większy obszar terytorialny działania). Jednocześnie jednak widoczny jest szybszy wzrost relacji wielkości rezerw celowych do portfela poręczeń aktywnych w grupie funduszy lokalnych (bardzo wyraźny w ostatnim z analizowanych okresów). 30 Wniosek ten wynika z pozyskanych odpowiedzi na inne pytanie badawcze, a mianowicie dotyczące zasad tworzenia rezerw celowych. Mianowicie, funduszom zadano pytanie „Czy wielkość tworzonych rezerw celowych jest uzależniona od szczegółowych charakterystyk przedsiębiorcy korzystającego z poręczenia i poręczanego zobowiązania?”. Odpowiedzi na to pytanie prowadzą do ustalenia, że charakterystyki takie brane są pod uwagę tylko w przypadku zdecydowanej mniejszości funduszy tj. około jednej czwartej (5 jednostek) (na pytanie to odpowiedziało 22 respondentów, w tym 3 z nich udzieliło odpowiedzi „nie wiem / trudno powiedzieć”). Należy w tym miejscu dodać, że wartość poznawcza wskaźników odwołujących się do wielkości rezerw ogólnych jest niewielka. Decydują o tym zróżnicowane zasady tworzenia tych rezerw przez fundusze. Nieco inaczej jest w przypadku rezerw celowych, choć – jak widać – w wielu funduszach rezerwy te tworzone są nie w oparciu o szczegółowe charakterystyki sytuacji poręczeniobiorcy / poręczanego zobowiązania. W tej jednak sytuacji wiadomo, że rezerwy te tworzone są w związku ze zmianą standingu poręczeniobiorcy / poręczanego zobowiązania (zatem, wzrost tego rodzaju rezerw odzwierciedla pogarszanie się jakości portfela poręczeniowego). 31 W nawiązaniu do wcześniejszych ustaleń (poprzedni podrozdział) należy zauważyć, że w okresie tym (w latach 2011-2013) rejestrowane są znaczące przyrosty wypłat z tytułu udzielonych poręczeń. 33 Ponadto, w przypadku funduszy lokalnych daje się zaobserwować trend dość stabilnie rosnącego wskaźnika udziału rezerw celowych w portfelu poręczeniowym od początku analizowanego okresu. To z kolei zaświadcza o rosnącym ryzyku działania tej kategorii funduszy. Przedstawiciele funduszy poręczeniowych poproszeni zostali o oszacowanie ryzyka wypłaty udzielonych poręczeń (w skali do 100% – pewność wypłaty poręczenia) dla rozmaitych rodzajów kredytów i różnych charakterystyk przedsiębiorców korzystających z tych instrumentów. Pytanie to skonkretyzowano określając kilka podstawowych parametrów poręczanego instrumentu finansowego, wskazując, że chodzi o hipotetyczny kredyt udzielony w wysokości 100 tys. zł, objęty 70% poręczeniem kapitału, spłacany stopniowo. Założono jednocześnie, że portfel poręczeniowy jest jednorodny i składa się wyłącznie z takich kredytów. Określono również trzy profile poręczeniobiorców korzystających z poręczonych kredytów (były to: [1] osoba fizyczna uruchamiająca indywidualną działalność gospodarczą, legitymująca się bardzo krótkim stażem rynkowym, [2] mikrofirma (kilkuosobowe przedsiębiorstwo) o średnim stażu rynkowym oraz [3] mała firma, posiadająca osobowość prawną, o długiej historii rynkowej). Wykres 7 - Uśrednione szacunki poziomu ryzyka wypłaty poręczenia dla określonych rodzajów kredytów i charakterystyk poręczeniobiorców 11,9% 10,6% % 10,0% 13,1% Źródło: CAWI (N=16 – uzyskane odpowiedzi od przedstawicieli funduszy nie tworzących rezerw oraz funduszy, 32 w przypadku których wielkość rezerw celowych jest niezależna od charakterystyk transakcji i poręczeniobiorcy) Jak wynika z przeprowadzonych oszacowań ryzyka wypłaty poręczeń dla hipotetycznych portfeli poręczeniowych i charakterystyk poręczeniobiorców, największe poziomy ryzyka przypisywane są 32 Analogiczne pytanie zadano także przedstawicielom funduszy, które tworzą rezerwy w oparciu o zdefiniowane charakterystyki poręczeniobiorców / jakości poręczanych przedsięwzięć. Pośród funduszy, które wzięły udział w badaniu jednostek takich było 5 (odpowiedzi uzyskano od 4 z nich). Oszacowania rezerw celowych pomiędzy poszczególnymi funduszami były zróżnicowane, co jest wynikiem bardzo zróżnicowanych zasad tworzenia takich rezerw (poziomy oszacowań oscylowały od kilku do nawet kilkudziesięciu procent wartości kapitału zabezpieczanego kredytu). W znacznej mierze podobnie, jak w przypadku oszacowań ryzyka wypłaty poręczenia, największe poziomy rezerw dotyczyły kredytów dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą, następnie dwóch pozostałych charakterystyk beneficjentów (w tym przypadku na podobnym poziomie). 34 poręczeniom udzielanym osobom fizycznym (przedsiębiorcom) podejmującym działalność gospodarczą, o bardzo krótkim stażu rynkowym. Konkluzja ta jest oczywiście wielce naturalna – wynika z niepewności utrzymania się na rynku nowego przedsiębiorstwa, działającego na konkurencyjnym rynku. Poziomy oszacowań ryzyka maleją wraz z przyrostem stażu rynkowego poręczeniobiorcy, któremu towarzyszy większa wielkość podmiotu korzystającego z zabezpieczanego instrumentu finansowego. Tym samym ryzyko niepowodzenia rynkowego przedsięwzięcia gospodarczego tego rodzaju poręczeniobiorcy jest istotnie mniejsze. Biorąc pod uwagę rodzaje kredytów, to za najbardziej ryzykowne przedstawiciele funduszy uznają instrumenty służące finansowaniu długookresowemu (kredyty inwestycyjne udzielone na 8 lat) – decydujące znaczenie ma tu horyzont czasowy kredytowania i związana z tym nieprzewidywalność przyszłej sytuacji rynkowej poręczeniobiorcy. W przypadku kredytów obrotowych, związane z nimi ryzyko wypłaty szacuje się generalnie na podobnym poziomie. 35 6. Działalność poręczeniowa europejskiego i gwarancyjna prowadzona z poziomu W minionym okresie programowania ze szczebla europejskiego były dostępne 3 programy gwarancyjne, realizowane w imieniu Komisji Europejskiej przez Europejski Fundusz Inwestycyjny, czyli: program CIP (Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji), Inicjatywa Mikrofinansowa Progress i program RSI (Risk Sharing Instrument). Z programów tych korzystało szereg polskich pośredników finansowych. Tabela 11 - Polscy pośrednicy finansowi w ramach programów CIP, Progress i RSI. CIP EIM Progress RSI Pekao SA Polski Fundusz Gwarancyjny Inicjatywa Mikro Pekao SA BPH SA Polfund SA FM Bank Deutsche Bank EFL SA Alior Bank BNP Paribas SA Raiffeisen Leasing Raiffeisen Leasing Źródło: materiały EFI i Krajowego Punktu Kontaktowego CIP Poniżej przedstawiamy krótki opis tych programów, wraz z podaniem podstawowych charakterystyk produktów finansowych, w tym rodzajów i maksymalnej wielkości poręczanych zobowiązań oraz stosowanych limitów wypłat tzw. „cap”. 36 Tabela 12 - Charakterystyka programów gwarancyjnych oferowanych ze szczebla europejskiego Programy z okresu 2007-2013 Program Programy z okresu 2014-2020 CIP EIM Progress RSI COSME InnovFin SME Guarantee Facility Kwalifikowalność firm MŚP Firmy zakładane przez osoby wykluczone oraz mikroprzedsiębiorstwa MSP i tzw. małe mid-caps, czyli firmy o zatrudnieniu do 499 osób + dodatkowe szczegółowe, ale stosunkowo liberalne kryteria dotyczące innowacyjności, opisane wcześniej MŚP MŚP i tzw. małe mid-caps, czyli firmy o zatrudnieniu do 499 osób + dodatkowe szczegółowe, ale stosunkowo liberalne kryteria dotyczące innowacyjności, opisane wcześniej Gwarantowane zobowiązania Kredyty bankowe Mikropożyczki o wartości do 25 000 euro Kredyty, transakcje leasingowe Kredyty bankowe, transakcje leasingowe i emisja obligacji Maksymalna kwota gwarancji, regwarancji Brak Zgodne z udziałem gwarancji i wartością gwarantowanego zobowiązania 25 000-7 500 000 euro Wszelkie finansowanie dłużne, włączając pożyczki podporządkowane, pożyczki konwertowalne na udziały, transakcje leasingowe i gwarancje bankowe. 0-150 000 euro, a dla firm nie kwalifikujących się do InnovFin SME, 150 0001 500 000 euro Maksymalna zapadalność poręczanych zobowiązań Brak. Minimalna zapadalność 6-12 miesięcy. Powyżej 3 miesięcy 2-7 lat Brak 1 – 10 lat Maksymalny udział gwarancji w gwarantowanym zobowiązaniu 50% dla kredytów 75% dla mikrokredytów 75% 50% 50% 50% Maksymalny udział wypłat („cap”) 10-20% Ustalany indywidualnie Nieograniczony Ustalany indywidualnie, nie większy, niż 20%. Nieograniczony Cechy oferty Źródło: materiały informacyjne Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego 25 000-7 500 000 euro 37 7. Finansowanie przedsiębiorstw innowacyjnych Kwestia finansowania firm innowacyjnych i związanego z tym ryzyka jest bardzo złożona. Przede wszystkim liczba definicji innowacyjności jest bardzo duża i tylko w sytuacji przyjęcia konkretnej definicji nieco łatwiej jest prognozować ryzyko. Poniżej przytaczamy – bardzo liberalną i pojemną – definicję obowiązującą w ramach wspomnianego wyżej programu Risk Sharing Instrument. Tabela 13 - Definicje firm innowacyjnych, mogących ubiegać się o finansowanie w ramach programów RSI, InnovFin SME Guarantee i w ramach rozporządzenia o wyłączeniach grupowych RSI: Finansowanie mogą uzyskać firmy, które potrzebują kredytu na wdrożenie innowacyjnych produktów, procesów i/lub usług albo na działania innowacyjne lub badania i rozwój (B+R), lub są firmami szybko rosnącymi (w okresie 3 ostatnich lat średniomiesięczny wzrost zatrudnienia lub przychodów był większy niż 20%) i zorientowanymi na innowacje i badania i rozwój (B+R), lub wdrażają innowacje albo realizują działania badawczo-rozwojowe (B+R), lub posiadają zarejestrowany patent (w ciągu ostatnich 2 lat), lub otrzymały nagrodę za innowacyjność (w ciągu ostatnich 2 lat), lub otrzymały wsparcie na innowacje B+R (w ciągu ostatnich 2 lat), lub działają na terenie parku naukowego, technologicznego i/lub innowacyjnego, lub korzystają z ulg podatkowych na wdrażanie innowacji lub działania badawczo-rozwojowe (B+R), lub korzystały ze wsparcia z funduszu venture capital na innowacje. InnovFin SME Guarantee Finansowanie mogą uzyskać firmy, które spełniają następujące alternatywne kryteria: Należą do kategorii MSP i zamierzają przeznaczyć gwarantowany kredyt na rozwój produktów, procesów lub usług o innowacyjnym charakterze i w przypadku których istnieje ryzyko niepowodzenia z powodów technologicznych, potwierdzone przez niezależnego eksperta, lub Firma jest szybko rosnącą firmą (MSP lub Small Mid-cap) działającą krócej, niż 12 lat, notującą 20% wzrost zatrudnienia lub obrotów w ciągu wybranych 3 lat i która zatrudnia co najmniej 10 pracowników, lub Firma jest firmą z segmentu MSP lub Small Mid-cap i miała udział wydatków na prace B+R na poziomie co najmniej 10% jej całkowitych kosztów operacyjnych w co najmniej jednym roku spośród ostatnich 3 lat, a w przypadku firmy rozpoczynającej działalność udział ten dotyczy ostatniego roku i jest potwierdzony przez biegłego księgowego, lub Firma należy do kategorii firmy o dużych wydatkach B+R tzn: Wydatki na B+R wynoszą co najmniej 20% i przewidywany jest ich wzrost, lub W ramach gwarantowanego kredytu co najmniej 80% wydatków będzie przeznaczonych na działalność B+R, lub W ciągu ostatnich 3 lat otrzymała wsparcie bezzwrotne lub zwrotne na programy 38 wspierające działalność B+R ze środków europejskich lub krajowych środków publicznych, lub Otrzymała nagrodę od instytucji europejskiej za działalność innowacyjną lub w sferze B+R w ciągu ostatnich 2 lat, lub Zarejestrowała co najmniej jedno prawo własności przemysłowej w ciągu ostatnich 2 lat i gwarantowany kredyt jest powiązany z wykorzystaniem lub rozwijanie tego prawa, lub Firma jest firmą z kategorii MŚP, we wczesnej fazie rozwoju i w ciągu ostatnich 2 lat zainwestował w nią anioł biznesu lub fundusz kapitałowy, lub Firma potrzebuje kapitału ryzyka, w związku z wprowadzaniem na rynek nowego produktu lub wchodzeniem na nowe rynki i planowana inwestycja jest o co najmniej 50% wyższa niż średni roczny obrót w ciągu ostatnich 5 lat, lub Firma z kategorii MŚP miała udział wydatków na prace B+R na poziomie co najmniej 10% jej całkowitych kosztów operacyjnych w co najmniej jednym roku spośród ostatnich 3 lat, a w przypadku firmy rozpoczynającej działalność udział ten dotyczy ostatniego roku i jest potwierdzony przez biegłego księgowego, lub Firma należy do tzw. kategorii mid-caps i jej wydatki na cele B+R wynoszą co najmniej 15% wysokości kosztów operacyjnych co najmniej w jednym z 3 ostatnich lat lub co najmniej 10% rocznie w ciągu 3 ostatnich lat. Wyłączenia grupowe: „Przedsiębiorstwo innowacyjne” oznacza przedsiębiorstwo: które za pomocą oceny dokonanej przez zewnętrznego eksperta, może wykazać, że w przewidywalnej przyszłości opracuje produkty, usługi lub procesy, które są nowe lub znacząco ulepszone w porównaniu z aktualną sytuacją w jego branży i które niosą ze sobą ryzyko niepowodzenia technologicznego lub przemysłowego; lub którego wydatki na działalność badawczo-rozwojową stanowią co najmniej 10 % jego całkowitych kosztów operacyjnych w co najmniej jednym roku z trzech lat poprzedzających przyznanie pomocy lub, w przypadku przedsiębiorstwa rozpoczynającego działalność bez historii finansowej, w bieżącym okresie podatkowym objętym zewnętrznym audytem Źródło: informacje ze stron internetowych pośredników finansowych oferujących wsparcie w ramach RSI, Annex II to the Open Call for Expression of Interest to select Financial Intermediaries under InnovFin SME Guarantee facility INNOVFIN oraz Rozporządzenie Komisji (UE) No 651/2014 z 17 czerwca 2014, uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu W przypadku instrumentów gwarancyjnych mających być oferowanych w ramach PO IR (gwarancje portfelowe i indywidualne mające być oferowane przez BGK) kryterium kwalifikowalności odbiorców ostatecznych jest stosunkowo proste – zgodnie z projektami odpowiednich fiszek projektowych „Beneficjent ma zamiar wykorzystać kredyt do zainwestowania w produkcję, rozwój produktów, procesów lub usług, które są kierowane na rynek krajowy i na eksport i które są wynikiem prac badawczo – rozwojowych”. Jak rozumiemy kryteria kwalifikowalności będą jeszcze doprecyzowywane w wyniku analizy ex ante instrumentów finansowych PO IR, a także negocjacji z Komisją Europejską. Do kwestii tej jeszcze powrócimy w kolejnym rozdziale, w związku z problemem demarkacji pomiędzy ofertą gwarancyjną w ramach PO IR i oferty poręczeniowej 39 w ramach regionalnych programów operacyjnych. Już jednak na obecnym etapie można wskazać na pewne ważne kwestie, związane z zakresem udzielanych gwarancji: Z całą pewnością kryteria uprawniające do ubiegania się o możliwość korzystania z gwarancji powinny dopuszczać możliwość finansowania rozmaitych przedsięwzięć, o potencjalnie znacznej innowacyjności/wykorzystaniu wyników prac B+R lub finansowaniu tego typu prac, tak, aby pozwalały na ubieganie się o gwarancje przez różnego rodzaju firmy innowacyjne, na różnych etapach wdrażania innowacji, mające problemy z pozyskaniem finansowania zwrotnego i/lub jego zabezpieczeniem. Jako dość trafne i przemyślane oceniamy kryteria stosowane w ramach programu InnovFin SME Guarantee, być może warto byłoby je przeanalizować i odpowiednio dostosować do planowanej oferty w ramach PO IR. Obecnie proponowane kryterium kwalifikowalności, choć stosunkowo trafne, mogłoby teoretycznie zostać poszerzone, tak, aby z gwarancji w ramach PO IR mogły także korzystać wysoce innowacyjne firmy, które prowadzą inne działania rozwojowe, niż rozwój produktów, będących wynikiem prac B+R, ale wskutek swojej wysokiej innowacyjności są z punktu widzenia banków obciążone wysokim ryzykiem. Niestety, o ile kryteria kwalifikowalności w ramach InnovFin SME Guarantee odnoszą się do kwalifikowalności podmiotu a nie kwalifikowalności projektu, to opis celów tematycznych w Umowie Partnerstwa, szczególnie dla Celu Tematycznego 1 wyraźnie odnosi się do charakterystyk realizowanych projektów. Wymusza to posługiwanie się kryteriami dostępności odnoszącymi się do rodzaju realizowanego projektu i tego typu zmiana zapewne nie będzie możliwa. Program InnovFin SME Guarantee znajduje się w bardzo wstępnej fazie (jego realizacja została rozpoczęta w połowie czerwca 2014), z kolei projekty w ramach RSI są jeszcze realizowane zbyt krótko, aby móc na ich podstawie wiarygodnie prognozować poziom wypłat. Ponadto przedstawiona powyżej analiza kryteriów kwalifikowalności/definicji firm innowacyjnych jasno wskazuje na to, że mimo tego, że mają one szereg wspólnych elementów, to jednocześnie w szeregu istotnych szczegółów poważnie się między sobą różnią. Z tego punktu widzenia, nawet gdyby były dostępne dane o jakości portfela w jakimś „dojrzałym” programie, to prognozowanie, na podstawie tych danych, poziomu szkodowości dla nowego programu o odmiennych kryteriach, musiałoby być obciążone znaczącym ryzykiem błędu. Pewnych użytecznych danych dostarczają natomiast informacje na temat realizacji programu kredytu technologicznego, finansowanego w ramach Działania 4.3 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. W tym przypadku szacowanie ryzyka jest nieco utrudnione, ze względu na pomocowy charakter tego instrumentu (mechanizm tzw. premii technologicznej, udzielanej w ramach kredytu technologicznego, powoduje – trudne do zmierzenia – ograniczenie ryzyka po stronie podmiotu finansującego – premia technologiczna służy bowiem częściowej spłacie kapitału kredytu technologicznego, w ten sposób obniżając obciążenia finansowe po stronie kredytobiorcy, co ostatecznie podnosi zdolność do spłaty kredytu, niezależnie od stopnia powodzenia 40 finansowanego kredytem przedsięwzięcia gospodarczego). Pomimo tych ograniczeń dane na temat jakości przedsięwzięć finansowanych kredytem technologicznym mogą być bardzo użyteczne. W przypadku kredytów technologicznych udzielanych od momentu, gdy BGK zaczął być odpowiedzialny wyłącznie za przyjmowanie wniosków, podpisywanie umów i wypłatę premii technologicznej, zaś kredyty były udzielane przez banki komercyjne, nie wystąpiła jeszcze żadna (sic!) sytuacja pojawienia się problemów ze spłatą kredytu technologicznego, przynajmniej taka, która byłaby znana BGK. Warto jednak pamiętać, większość kredytów technologicznych została udzielona stosunkowo niedawno – z 689 umów zawartych do dnia 12 sierpnia 2014 aż 577 zostało zawartych w latach 2012-201433. Nieco inaczej wygląda sytuacja ze „starymi” kredytami technologicznymi, udzielanymi przez Bank Gospodarstwa Krajowego, w ich przypadku zagrożonych jest 14 kredytów technologicznych spośród ogólnej liczby 72 udzielonych, zaś potencjalna zagrożona kwota to 15 milionów złotych (początkowa wartość tych kredytów wynosiła 30 milionów złotych), spośród ogólnej kwoty 195 milionów złotych udzielanych przez BGK kredytów. Oznacza to, że nieregularnościami w spłacie było dotkniętych prawie 20% udzielonych kredytów, o wartości równej 15% całego portfela. Gdyby wszystkie zagrożone kredyty okazały się stracone, to stanowiłoby to 7,6% wartości udzielonych kredytów. Wartość tę należy uznać za znaczącą, choć biorąc pod uwagę rodzaj finansowanych przedsięwzięć uzasadnioną. Interesujących informacji, dotyczących finansowania przedsięwzięć innowacyjnych dostarczyły też prowadzone wywiady z przedstawicielami wybranych banków. Główne wnioski, jakie z nich wynikają są następujące: 33 Generalnie banki są dość ostrożne, jeżeli chodzi o kredytowanie przedsięwzięć innowacyjnych, ze względu na problemy w ocenie związanego z tym ryzyka. Stąd też nawet firmy, które pozyskują na bardzo innowacyjną działalność (lub na prowadzenie prac B+R) kredyty komercyjne, najczęściej pozyskują je dzięki temu, że prowadzą zyskowną działalność gospodarczą (niezależną od finansowanego przedsięwzięcia innowacyjnego lub też prac B+R). Z oczywistych powodów ogranicza to krąg potencjalnych odbiorców do ustabilizowanych na rynku, działających od dłuższego czasu firm o raczej większych rozmiarach. Nieco łatwiej, choć nadal trudno, jest pozyskać finansowanie na wdrażanie opracowanych innowacyjnych rozwiązań. Instrumenty gwarancyjne mogą ograniczać ryzyko, związane z finansowaniem wysoce innowacyjnych przedsięwzięć, jednakże w wielu przypadkach aplikujące o finansowanie firmy nie dysponują wystarczającą zdolnością kredytową. W tego typu sytuacjach instrumenty poręczeniowe nie są niestety w stanie pomóc. Na zwiększenie zdolności kredytowej może natomiast wpływać (w zależności od stosowanych metodologii jej oceny) łączące się z finansowaniem zwrotnym wsparcie bezzwrotne, w postaci dotacji na spłatę części kredytu (na wzór kredytu technologicznego) lub subsydiowania kosztów odsetek. Tego typu rozwiązanie można teoretycznie rozważyć w ramach PO IR, gdzie instrument gwarancyjny (przy założeniu gwarantowania wyłącznie kapitału kredytu) mógłby być łączony z instrumentem subsydiowania odsetek dla wybranych kategorii Dane za sprawozdaniami miesięcznymi i rocznymi z realizacji PO IG, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. 41 przedsięwzięć/projektów. Takie rozwiązanie pozwala ominąć problem tzw. podwójnego finansowania, który występuje w przypadku łączenia poręczeń z dotacjami na spłatę kredytu (brak oddzielnych kosztów kwalifikowanych części dotacyjnej i poręczeniowej). Przedstawiciele banków oceniali, że z grona firm korzystających z kredytu technologicznego znacząca większość nie byłaby w stanie pozyskać kredytu komercyjnego, ze względu na zbyt niską zdolność kredytową i znaczące ryzyko, wiążące się z finansowaniem tego typu projektów. Premia technologiczna redukowała ryzyko finansowania i często prowadziła do zwiększenia zdolności kredytowej. Ostatecznie, oznacza to wysoką wartość dodatkową zapewniania tego typu finansowania, choć naturalnie te oceny mają bardzo przybliżony charakter. 42 8. Ryzyko w działalności kredytowej sektora bankowego 8.1. Ryzyko w sektorze bankowym Oszacowania, dotyczące ryzyka instrumentów gwarancyjnych muszą odwoływać się do ryzyka wynikającego z działalności kredytowej sektora bankowego. Jest tak dlatego, gdyż gwarantowanie zobowiązań z tytułu zaciąganych przez przedsiębiorców kredytów gospodarczych stanowi główny przedmiot działalności wszystkich funkcjonujących w Polsce regionalnych i lokalnych funduszy poręczeniowych (obok nieznacznego udziału poręczeń, dotyczących akcji pożyczkowej pozabankowych funduszy pożyczkowych oraz poręczeń zabezpieczających inne rodzaje zobowiązań np. transakcje leasingowe). Ponadto, cała działalność realizowana w ramach programu gwarancji de minimis Banku Gospodarstwa Krajowego (Portfelowa Linia De Minimis – PLD) dotyczy gwarantowania zobowiązań z tytułu udzielanych przez banki kredytów na cele gospodarcze. Należy zatem przyjąć, że odnotowywane obecnie (i historyczne) ukierunkowanie działalności gwarancyjnej zostanie utrzymane – udzielane przez banki kredyty na cele gospodarcze pozostaną głównym przedmiotem działalności gwarancyjnej. W związku z tą konkluzją za szczególnie istotne uznajemy informacje obrazujące kształtowanie się ryzyka w działalności kredytowej banków. Aby wstępnie przybliżyć sytuację na rynku kredytu gospodarczego, można odwołać się do danych sprawozdawczych Narodowego Banku Polskiego, obrazujących kształtowanie się należności od sektora niefinansowego (przedsiębiorstw), z uwzględnieniem jakości tych należności. Kształtowanie się wielkości bilansowej całego portfela należności od sektora niefinansowego (przedsiębiorstw) w okresie 31.12.2010-31.06.2014 przedstawia poniższy wykres. Wykres 8 - Całkowity portfel należności od sektora niefinansowego (w mld zł) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Dane z wykresu 8 uwidaczniają stabilny przyrost wartości zobowiązań w całym okresie. W stosunku do pozostałych grup przedsiębiorstw (dużych i sektora MŚP) najszybciej przyrastają zobowiązania przedsiębiorstw indywidualnych (NBP definiuje je jako mikrofirmy, a więc podmioty zatrudniające do 9 osób, jednocześnie nie posiadające osobowości prawnej). 43 Przedstawione powyżej dane o kształtowaniu się portfela zobowiązań obejmują różne ich rodzaje. Pośród nich (z punktu widzenia celów niniejszego opracowania) kluczowe znaczenie należy przypisywać zobowiązaniom pochodzącym z tytułu dwóch rodzajów kredytów: operacyjnych oraz inwestycyjnych (łącznie stanowią one ok. 70% całkowitego portfela zobowiązań). Wykres 9 - Portfel kredytów operacyjnych i inwestycyjnych (w mld zł) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Wykres 10 - Zmiany portfela kredytów operacyjnych i inwestycyjnych (na wskazany dzień w stosunku do stanu na koniec 2010 r.) Oś „y” – wartość wskaźnika, portfel na 31.12.2010 = 1,00 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Jak zobrazowano to na wykresach 9 i 10, także w przypadku kredytów operacyjnych i inwestycyjnych widoczne są przyrosty wartości w poszczególnych grupach przedsiębiorstw, przy czym, najszybsze zmiany następują w kategorii przedsiębiorstw indywidualnych. 44 Zmianom wielkości portfela kredytów operacyjnych i inwestycyjnych towarzyszą zmiany ich jakości. Odzwierciedla je łączna wielkość kredytów, w przypadku których rozpoznano utratę wartości (skutkiem tego stanu jest zagrożenie spłacalności). Wielkość portfela kredytów operacyjnych i inwestycyjnych z rozpoznaną utratą wartości oraz zmiany wielkości portfela (wskaźnikowo) obrazują dwa kolejne wykresy (11 i 12). Wykres 11 (w mld zł) Portfel kredytów operacyjnych i inwestycyjnych ze stwierdzoną utratą wartości Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Wykres 12 - Zmiany portfela kredytów operacyjnych i inwestycyjnych ze stwierdzoną utratą wartości (na wskazany dzień w stosunku do stanu na koniec 2010 r.) Oś „y” – wartość wskaźnika, portfel na 31.12.2010 = 1,00 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Dane uwidaczniają znaczący przyrost wielkości kredytów operacyjnych i inwestycyjnych ze stwierdzoną utratą wartości w kategorii przedsiębiorstw indywidualnych (na przestrzeni 45 analizowanego okresu nastąpił ponad dwukrotny wzrost wartości takich kredytów). Jest to wyraźny sygnał, wskazujący na koncentrację ryzyka inwestycyjnego w tej właśnie grupie beneficjentów kredytów. W przypadku sektora MŚP oraz dużych przedsiębiorstw w ostatnich latach tempo przyrostu maleje i stabilizuje się, a wzrosty są bardziej umiarkowane (najmniejsze w sektorze dużych przedsiębiorstw). Na skutek opisanych zmian rośnie udział kredytów zagrożonych, których odbiorcami są przedsiębiorcy indywidualni, osiągając na koniec 2013 r., jak i w połowie 2014 r. poziom ok. 15%. Z malejącym udziałem mamy natomiast do czynienia w sektorze MŚP i w dużych przedsiębiorstwach, przy czym, udział kredytów zagrożonych MŚP jest wciąż stosunkowo wysoki (w ostatnim czasie oscyluje w granicach 10,0% - 11,5%). Wykres 13 - Udział kredytów operacyjnych i inwestycyjnych ze stwierdzoną utratą wartości w całym portfelu kredytów operacyjnych i inwestycyjnych poszczególnych kategorii wielkościowych przedsiębiorstw34 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Przedstawione powyżej dane można dalej doprecyzować, koncentrując się tylko na portfelu kredytowym sektora MŚP oraz przedsiębiorstw indywidualnych (docelowi odbiorcy działalności poręczeniowej). Widać, że najszybsze przyrosty wartości kredytów z rozpoznaną utratą wartości, dotyczą kredytów operacyjnych przedsiębiorstw indywidualnych (szybki wzrost, aczkolwiek ostatnio spowolniony, wykazują również kredyty inwestycyjne z rozpoznaną utratą wartości tej grupy podmiotów) – tendencje te zobrazowano na wykresie 14. W efekcie zmiany te powodują wzrost udziału w portfelu kredytów operacyjnych ze stwierdzoną utratą wartości przedsiębiorstw indywidualnych (wykres 15). Konkludując, to w tego typu kredytowaniu i w tej grupy kredytobiorców należałoby upatrywać największego ryzyka 34 Na wykresach nr 13 i 15 zaznaczamy tylko niektórych, wybrane zmienne, aby skoncentrować uwagę na najważniejszych wynikach dla niniejszej analizy (w tabelach poniżej wykresów podano wszystkie wartości). 46 (i – analogicznie – ryzyka udzielanych tej grupie przedsiębiorców poręczeń). Pamiętając jednak o większym znaczeniu w tym portfelu kredytów udzielanych przedsiębiorcom MŚP, a więc również kredytów z rozpoznaną utratą wartości. Wykres 14 – Zmiany portfela kredytów operacyjnych i kredytów inwestycyjnych ze stwierdzoną utratą wartości w sektorze MŚP i przedsiębiorstwach indywidualnych (na wskazany dzień w stosunku do stanu na koniec 2010 r.) Oś „y” – wartość wskaźnika, portfel na 31.12.2010 = 1,00 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP Wykres 15 – Udział kredytów z rozpoznaną utratą wartości (w portfelu kredytów operacyjnych i kredytów inwestycyjnych sektora MŚP oraz przedsiębiorców indywidualnych) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP 47 Inne dane ze sprawozdań NBP pokazują kształtowanie się wartości kredytów przeterminowanych (w tym miejscu uwzględniamy kredyty i inne należności o okresie przeterminowania powyżej 30 dni) – dane te uwidaczniają trudniejszą sytuację w przypadku przedsiębiorstw indywidualnych. W grupie tych podmiotów, w połowie 2014 r. należności przeterminowane stanowiły 14,75% wartości należności kredytowych i innych, przy czym nastąpił nieznaczny spadek tego udziału w stosunku do stanu odnotowanego na koniec 2013 r. (14,91%) i 2012 r. (14,86%) (w grupie pozostałych przedsiębiorstw analogiczny wskaźnik był znacznie niższy, wynosił, odpowiednio, 8,61% - w połowie 2014 r. oraz 8,46% na koniec 2013 r. i 8,08% na koniec 2012 r.). W uzupełnieniu ww. rozważań, interesujących informacji dostarcza również analiza stopniowego postępowania pogorszenia jakości portfela kredytowego, w miarę spłaty danego kredytu. Analiza ta dobrze pokazuje zjawisko „psucia się portfela”, wskazując, że poziom szkodowości w pierwszych okresach spłacania kredytu jest dość ograniczony i dopiero później nasila się. Wykres 16 - Udział kredytów dla przedsiębiorców, opóźnionych powyżej 90 dni w kredytach udzielonych w latach 2012 i 2013, w kolejnych miesiącach po udzieleniu (analiza vintage). Źródło: Kredyt Trendy, grudzień 2013, Biuro Informacji Kredytowej 8.2. Ryzyko w sektorze bankowym – zróżnicowanie regionalne Z punktu widzenia niniejszej analizy, interesująca jest też kwestia na ile dla poszczególnych regionalnych programów operacyjnych należy założyć odmienne współczynniki ryzyka, ze względu na zróżnicowane ryzyko prowadzenia i finansowania działalności gospodarczej w poszczególnych regionach. Niestety, tego typu analizy są bardzo trudne do przeprowadzenia z poniższych powodów: W przypadku pozabankowych instytucji finansowych (głównie funduszy poręczeniowych, dane dla sektora funduszy pożyczkowych dotyczą znacznie mniejszej grupy funduszy, ze względu na to, że tylko około połowa takich jednostek ma podpisane umowy z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, okresowo zbierającą takie dane), jak już wspominaliśmy, porównywanie danych dla funduszy działających w poszczególnych 48 regionach byłoby obarczone bardzo wysokim błędem, ze względu na odmienną polityką zarządów funduszy oraz zróżnicowane charakterystyki odbiorców ostatecznych. Przykładowo, całkowicie inne jest ryzyko ponoszone przez fundusz poręczeniowy, działających w regionie A, który poręcza przede wszystkim kredyty małym firmom, działającym co najmniej od 2 lat, a zupełnie inne przez fundusz, który koncentruje swą działalność na sektorze mikroprzedsiębiorców, zaś 25% jego portfela poręczeniowego stanowią firmy rozpoczynające działalność gospodarczą. Porównywać można by zatem jakość portfela identycznych funduszy, takie zaś niestety nie istnieją; z kolei fundusze prowadzące działalność w skali ponadregionalnej nie publikują danych w podziale na poszczególne regiony. Struktury organizacyjne sektora bankowego nie są tożsame z podziałem administracyjnym Polski. Często jest tak, że dany oddział regionalny obejmuje placówki banku ulokowane na obszarze całych 2 województw i części kolejnego województwa. W związku z tym, nawet jeżeli banki prowadzą analizy ryzyka ze względu na region, to dla różnych instytucji bankowych mogą one być realizowane dla różnych obszarów. Dodatkowo, w zasadzie nie ma szansy, aby tego typu dane pozyskać z banków. Ponadto, nawet, gdyby tego typu dane były dostępne, to zasadniczą trudnością pozostaje fakt, że przedsiębiorca operujący w danym regionie wcale nie musi zaciągać kredytu w placówce bankowej położonej w tym regionie (choć zapewne, szczególnie w przypadku mikroprzedsiębiorców, w większości przypadków właśnie tak się dzieje), może korzystać z usług banku położonego w pobliskim województwie, jeżeli na przykład warunki dostępu do finansowania i związane z tym koszty są dla niego bardziej korzystne. Bardzo użytecznym źródłem informacji byłyby dane dotyczące wartości wypłat, w podziale na poszczególne regiony, w ramach instrumentów poręczeniowych i gwarancyjnych dostępnych na poziomie ogólnokrajowym. Niestety, w ramach KFPK i FPU BGK nie zbierano takich danych, prawdopodobnie identycznie wygląda sytuacja w ramach programu gwarancji de minimis; w tym ostatnim przypadku zresztą krótki czas działania programu i niewielkie poziomy wypłat powodują, że tego typu dane, nawet gdyby były dostępne, nie byłyby zbyt użyteczne. Poziom dostępności do finansowania zwrotnego i oceny perspektyw danej firmy wydaje się też być niezbyt zróżnicowany w poszczególnych regionach, o czym najlepiej świadczą wyniki badania sytuacji mikro i małych firm, realizowane corocznie przez Bank Pekao SA. 49 Wykres 17 - Zróżnicowania międzyregionalne – dostęp do finansowania dłużnego i perspektywy rozwoju mikro i małych firm Udział firm finansujących się ze środków Ocena sytuacji firmy w ciągu najbliższych własnych z powodu braku możliwości 12 miesięcy – poziom 100 ma charakter neutralny pozyskania finansowania dłużnego Źródło: „Raport o sytuacji mikro i małych firm w roku 2013”, Bank Pekao SA, Warszawa, styczeń 2014. Jak widać, różnice w dostępie do finansowania dłużnego w poszczególnych regionach są dość ograniczone i wynoszą zaledwie 6 punktów procentowych pomiędzy najbardziej korzystnie ocenionymi województwami opolskim i podlaskim, a relatywnie najsłabszym województwem zachodniopomorskim. Analogicznie, jak wynika z badania Banku Pekao, prognozy, co do sytuacji firmy także nie wskazują na bardzo znaczące zróżnicowanie międzyregionalne. Naturalnie, nie można wykluczyć sytuacji, że faktycznie istnieją bardziej znaczące, niż opisane wyżej, zróżnicowania w ryzyku działalności poręczeniowej ze względu na region, w którym prowadzi działalność korzystająca z poręczenia firma. Na podstawie dostępnych danych nie jesteśmy tego jednak w stanie stwierdzić. 8.3. Ryzyko w sektorze bankowym – wyniki badania W ramach niniejszej ekspertyzy z pomocą Związku Banku Polskich, za którą bardzo dziękujemy, udało się przeprowadzić badanie wśród wybranych banków, sieciowych (komercyjnych) i spółdzielczych. Na wysłaną do banków ankietę ostatecznie odpowiedziało 8 banków sieciowych i 4 banki spółdzielcze (w tym jeden z tzw. banków zrzeszających). Wobec tego, że w Polsce prowadzi działalność 41 banków sieciowych i 574 banki spółdzielcze, wyniki ankiety mają charakter raczej opisujący pewne trendy i tendencje, trudno je natomiast uznać za reprezentatywne. Wyniki badania wskazują, że z punktu widzenia banków nie ma większego znaczenia miejsce (region) prowadzenia działalności gospodarczej. 75% badanych banków sieciowych wskazało, że miejsce prowadzenia działalności gospodarczej nie ma żadnego znaczenia przy ocenie kredytowej, a dla 25% ma ono ograniczone znaczenie. Inaczej oceniają sytuacje banki spółdzielcze, z ich punktu widzenia dla połowy badanych region ma ograniczone znaczenie, a dla połowy duże znaczenie. Warto jednak zauważyć, że na podejście banków do tej kwestii wpływ może mieć 50 charakterystyka dotychczasowego portfela, w tym na przykład nadreprezentacja firm z pewnych województw; w takiej sytuacji bank stara się budować większy portfel w niedoreprezentowanych regionach, w celu odpowiedniej dywersyfikacji ryzyka. Banki, które wskazały, że region ma duże znaczenie przy ocenie kredytowej, pytaliśmy też o to, które regiony uznają za obciążone większym, a które mniejszym ryzykiem. Udzielone odpowiedzi nie wskazują jednak na żadne jasne prawidłowości, te same regiony były przez jedne banki oceniane jako wysoce ryzykowne, a przez inne, jako obciążone niskim ryzykiem. Co interesujące, nie można też zauważyć jasnej tendencji, jeżeli chodzi o ryzyko odmownego rozpatrzenia wniosku o kredyt, ze względu na wielkość wnioskującej firmy. Wielkości te pozostają średnio na podobnym poziomie dla wszystkich firm (choć pojawiają się istotne różnice w ramach poszczególnych banków). Ryzyko to jest szacowane na poziomie od 13 do 23%, najmniejsze jest w przypadku małych firm -13%, największe zaś w przypadku dużych przedsiębiorstw – 23%. Wniosek ten jest dość nieoczywisty, może się ona wiązać z jakością portfela danego banku, a także jego polityką kredytową. Badane banki pytaliśmy też, czy udzielają kredytów na cele związane z działalnością badawczo rozwojową. Odpowiedzi rozłożyły się po równo- 33% badanych w ogóle nie udziela takich kredytów, 33% udziela ich, ale tylko swoim najlepszym klientom, 33% zaś udziela takich kredytów, bez wskazanego zastrzeżenia. Spośród banków, które udzielały takich kredytów większość (62%) wskazywała, że ryzyko związane z udzielaniem takich kredytów jest znacznie wyższe, niż typowych kredytów gospodarczych, 13% wskazywało, że ryzyko jest nieco wyższe, a 25% uznawało, że jest ono zbliżone do typowego ryzyka kredytowego. Taki wniosek jasno sugeruje konieczność założenia relatywnie wysokiego poziomu ryzyka dla poręczeń lub gwarancji tego typu kredytów. Badane banki pytaliśmy też o tendencje w kształtowaniu się ryzyka kredytowego w najbliższych latach. 67% badanych wskazało, ze pozostanie ono na obecnym poziomie, 25% było zdania, że może ono wzrosnąć, wskazując przede wszystkim na sytuację geopolityczną, 8% zaś uważało, że powinno ono spaść. Niestety, tylko część badanych banków podała informacje, dotyczące jakości portfela kredytowego, wskutek czego nie prezentujemy tych informacji, ze względu na ich nikłą reprezentatywność. 51 9. Zjawisko luki kapitałowej w Polsce 9.1. Definicja i miary luki finansowej Luka finansowa definiowana jest na różne sposoby, przy czym najbardziej pojemna i najogólniejsza definicja określa ją jako wartość niezaspokojonego popytu przedsiębiorstw na finansowanie zewnętrzne, zarówno o charakterze dłużnym (debt), jak i udziałowym (equity), uzasadnionych ekonomicznie projektów35. W praktyce stosuje się wiele metod pomiaru luki finansowej, opartych na różnego rodzaju uszczegółowieniach powyższej definicji oraz odmiennych założeniach badawczych. Pomimo tego zróżnicowania, elementem wspólnym pozostaje zwykle postrzeganie luki jako zawodności rynku finansowego, wynikającej z asymetrii informacyjnej pomiędzy przedsiębiorstwem a dostarczycielem kapitału zewnętrznego, skutkującym zjawiskiem racjonowania dostępu do kapitału przez jego dostarczycieli (głównie sektor bankowy). W przeprowadzonym w Polsce w 2013 roku szacunku luki finansowania36 (jak dotąd najbardziej kompleksowym) wykorzystywano trzy różne jej miary: luka finansowa według deklaracji, opierająca się na deklaracjach respondentów, dotyczących poziomu inwestycji niezrealizowanych (w ciągu roku) na skutek braku dostępu do finansowania zewnętrznego; luka finansowa nieprzyznanego finansowania, opierająca się na deklaracjach respondentów, dotyczących poziomu finansowania zewnętrznego, o które (w ciągu roku) ubiegali się, jednak bezskutecznie; luka finansowa szacowna z kapitału, oparta na szacunkach kapitału posiadanego przez przedsiębiorstwa i kapitału optymalnego (dla stopy procentowej, po której pożyczany jest kapitał w badanej grupie)37. Warto zauważyć, że dokonując pomiaru luki finansowej nieprzyznanego finansowania w wyżej powołanym badaniu wykorzystano podejście podobne do stosowanego we wcześniejszych badaniach,38 chociaż oparto je na nieco innych danych. 35 OECD. The SME financing Gap, Theory and Evidence, Volume 1, 2006 oraz Financing and Rising Capital. Q-Finance Financial Dictionary, 2011. 36 IBS. Ocena luki finansowej w zakresie dostępu polskich przedsiębiorstw do finansowania zewnętrznego. Wnioski i rekomendacje dla procesu programowania polityki spójności w okresie 2014-2020, Warszawa 2013. 37 Sposoby szacowania luki mogą być rozmaite. Warto tu przywołać podejście, swego czasu stosowane na szeroką skalę przez Europejski Fundusz Inwestycyjny (dla celów związanych z uruchamianiem w Europie Inicjatywy JEREMIE), w którym skupiono się na analizie źródeł podaży kapitału finansowego oraz stanie otoczenia rynkowego, w tym regulacyjnego działalności gospodarczej. Wykonane analizy skupiały się na ocenie słabości / siły systemu finansowego gospodarki (państwa, regionu), co umożliwiło identyfikację określonych przedziałów dostępnych wielkości finansowania (strona podażowa). Następnie wyniki takich analiz porównywano z potrzebami kapitałowymi sektora przedsiębiorstw (strona popytowa). Zob. „Executive Summaries of Evaluation Studies on SME Access to Finance in EU Member States / Regions carried out by EIF in the Context of the JEREMIE Initiative from 2006 to 2008”, EIF, 2009 (opracowanie to prezentuje wyniki 53 analiz gospodarek krajowych i regionalnych). 38 Np. PAG Uniconsult, Ekspertyza dotycząca uwarunkowań społeczno-gospodarczych oraz system prawnoinstytucjonalnego wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w Polsce Wschodniej, Warszawa 2010, PAG Uniconsult, Rola instrumentów inżynierii finansowej w zaspokajaniu potrzeb finansowych przedsiębiorstw w województwie podkarpackim, Warszawa 2011, P. Tamowicz, Analiza luki finansowej w województwie pomorskim w zakresie dostępu przedsiębiorców do zwrotnych instrumentów finansowych w kontekście realizacji Działania 1.3 Poza-dotacyjne instrumenty wsparcia MŚP w ramach regionalnego programu 52 Poważnych problemów w analizie luki finansowej nastręcza to, że trudno odnieść jej oszacowaną wartość do konkretnych ram czasowych, tzn. stwierdzić, na ile dane oszacowanie można traktować jako kategorię przepływową (niewystarczające poziom inwestycji w danym okresie), czy zasobową (niezaspokojone potrzeby inwestycyjne w danym momencie). O ile luka finansowa szacowana z kapitału jest wyjściowo oszacowaniem zasobu, którego wynik można następnie (przy określonych, częściowo arbitralnych założeniach) przełożyć na kategorię przepływową, to luka finansowa oparta na deklaracjach na temat niewykonanych inwestycji lub nieprzyznanego finansowania dotyczy wprawdzie pewnego okresu, jednak ma również cechy miary zasobu, ponieważ niektóre przedsiębiorstwa pozostające w luce mogą zgłaszać stałe zapotrzebowanie na finansowanie projektu – niezależnie od przedziału czasowego badania. Dodatkowo, nieprzyznane finansowanie, czy niewykonane inwestycje są wprawdzie w badaniach agregowane, jednak pewne wątpliwości może budzić to, że dodanie do siebie projektów ekonomicznie zasadnych z punktu widzenia pojedynczych przedsiębiorców nie musi prowadzić do sumy projektów ekonomicznie zasadnych z punktów widzenia całego rynku (mowa jest tu o sytuacji, gdy wykonanie wszystkich inwestycji mogłoby prowadzić do przeinwestowania39). Z wyżej przedstawionych względów, nie negując użyteczności oszacowań luki finansowej dla planowania polityki społeczno-gospodarczej, należy jednak zaznaczyć, że do uzyskiwanych wielkości należy podchodzić z dużą dozą ostrożności, traktując je raczej jako typowe szacunki, a nie „twarde”, rozstrzygające ustalenia. 9.2. Luka finansowa – szacunki ogółem i luka w aspekcie innowacyjności We wzmiankowanym wyżej badaniu IBS luka finansowa dla polskich przedsiębiorstw w warunkach 2012 r. została oszacowana w wysokości 10,312 mld zł rocznie w sektorze mikroprzedsiębiorstw i 786 mln zł w sektorze małych firm. Jest to miara wyprowadzona z luki finansowej szacowanej z kapitału i w związku ze specyfiką tej metody nie ma możliwości odniesienia jej wprost do działalności innowacyjnej, czy też działalności związanej z finansowaniem prac badawczorozwojowych w przedsiębiorstwach. Jednocześnie w ww. badaniu, w części zawierającej oszacowania dotyczące luki nieprzyznanego finansowania, podjęto wątek zakresu tematycznego projektów, dla których firmy poszukiwały operacyjnego dla województwa pomorskiego na lata 2007-2013 w drodze inicjatywy JEREMIE, Gdańsk 2008, P. Tamowicz P., Wpływ wdrożenia Inicjatywy JEREMIE na terenie województwa zachodniopomorskiego na sytuację gospodarczą regionu ze szczególnym uwzględnieniem sektora MSP oraz funkcjonujących instytucji poręczeniowych i pożyczkowych, Szczecin/Gdańsk 2008, P. Tamowicz, M. Przybyłowski, Wpływ wdrożenia Inicjatywy JEREMIE (z Holding Fund i bez Holding Fund jako bezpośrednie dokapitalizowanie funduszy pożyczkowych i poręczeniowych w regionie kujawsko-pomorskim) na sytuację gospodarczą regionu ze szczególnym uwzględnieniem luki finansowej w zakresie dostępu MSP do zwrotnych instrumentów finansowych, Toruń 2012. 39 Sytuacja taka może prowadzić do limitowania dostępnego finansowania dla określonych celów inwestycyjnych, co skutkować będzie wzrostem wielkości luki. Przykładowo, w sytuacji masowego kierowania wniosków o finansowanie do instytucji finansowej, dotyczących podobnych przedsięwzięć inwestycyjnych, z czasem dojdzie do uzasadnionego ograniczania dostępności finansowania, choćby ze względu na dostrzegane narastanie konkurencji na określonych rynkach, co powodować będzie przypisywanie wyższego ryzyka wykonalności tych przedsięwzięć. W konsekwencji pewna liczba wnioskodawców spotka się z odmową finansowania lub też zaostrzone zostaną warunki jego przyznania (np. co do wielkości finansowania, kosztu, wymaganego udziału własnego, itp.). 53 środków finansowych ze źródeł zewnętrznych. Wykorzystując zbiór danych uzyskany w ramach tego badania, można to zagadnienie pogłębić, poddając analizie dane na temat przyznawania kredytów inwestycyjnych firmom i ich przeznaczenia. W dalszej analizie przyjmujemy, że spośród standardowego katalogu zakresu projektu inwestycyjnego do działalności innowacyjnej można zaliczyć projekty obejmujące: (1) wprowadzenie nowych (lub istotnie ulepszonych) produktów i usług, (2) zmianę technologii produkcji, (3) nabycie oprogramowania, patentów i licencji oraz (4) prowadzenie prac badawczo-rozwojowych. Kolejny wykres ilustruje, jaki procent ogółu kwot we wnioskach kredytowych firm za 2012 r. stanowiły projekty, które obejmowały różnego rodzaju działania, w tym te wyżej wymienione (innowacyjne). Jak widać, najwyższy udział dotyczy wprowadzania nowych / znacząco ulepszonych produktów i usług, przy niższej roli zmiany technologii wytwarzania. Najniższy udział (na poziomie nieco powyżej 4%) w kwotach finansowania, o jakie ubiegali się przedsiębiorcy w ramach kredytów inwestycyjnych, reprezentowały projekty, których elementem było prowadzenie prac badawczorozwojowych, w tym wypracowanie własnej technologii. Niemniej, uwzględniając szeroką, zaproponowaną wcześniej definicję projektu innowacyjnego, wszystkie te przedsięwzięcia, wskazywane we wnioskach o finansowanie, stanowiły nieco ponad połowę (52%) ogółu wniosków o kredyty inwestycyjne. Oznacza to, że znaczna część identyfikowanej w badaniach luki musi dotyczyć przedsięwzięć uznawanych za innowacyjne. Wykres 18 - Udział projektów ze wskazaniem danego zakresu projektu w wartości wniosków o kredyty inwestycyjne nowe produkty /usługi maszyny/ urządzenia inne narzędzia i materiały zmiana technologii wytwarzania nieruchomości oprogram./ patenty/ licencje remonty samochód /pojazd prace B+R 0% 10% 20% 30% 40% 50% Źródło: Baza danych wyników CATI badania IBS (2013). Każdy projekt mógł dotyczyć wielu obszarów, stąd suma jest większa niż 100%. 54 9.3. Luka finansowa w działalności innowacyjnej Bardziej szczegółowa analiza danych wskazuje, że problem z pozyskaniem finansowania w formie kredytu inwestycyjnego dotyczy w szczególności projektów noszących cechy bardziej innowacyjnych, przy czym zależność ta występuje przede wszystkim dla mikroprzedsiębiorstw, dla których głównie utrudnione jest finansowanie, zarówno wytworzenia nowej technologii we własnym zakresie, jak i nabycie jej na rynku w formie patentu / licencji40. Wykres 19 - Zakres tematyczny projektu a udział wniosków o kredyt / pożyczkę inwestycyjną, które nie otrzymały finansowania samochód /pojazd remonty nieruchomości maszyny/ urządzenia średnie 50-249 małe 10-49 inne mikro 1-9 narzędzia i materiały nowe produkty /usługi zmiana technologii wytwarzania oprogram./ patenty/ licencje prace B+R 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Źródło: Baza danych wyników CATI badania IBS (2013). N=997, w tym projektów zawierających prace B+R N=83. 40 Wniosek ten jest zbieżny z ustaleniami, dotyczącymi luki finansowania, wynikającymi z innych badań. Wynika z nich mianowicie, że zjawisko luki finansowania daje o sobie znać z różnym nasileniem w odniesieniu do rozmaitych segmentów sfery gospodarczej. Jest ono jednak szczególnie silne w przypadku dwóch grup przedsiębiorstw. Po pierwsze, są to firmy znajdujące się na wczesnych etapach cyklu rozwojowego, niezależnie od branży / sektora, w których prowadzą działalność. Znaczenie luki nasila się, przyjmując niemal wymiar powszechny w odniesieniu do tzw. start-up’ów, a więc przedsiębiorstw znajdujących się w fazie zalążkowej lub „startujących”, zazwyczaj o bardzo niewielkich rozmiarach. Po drugie, trudności w dostępie do finansowania potęgują się w przypadku przedsiębiorstw o profilu technologicznym, próbujących opierać swój rozwój o innowacyjne rozwiązania i nowe modele biznesowe, w szczególności, gdy działalność taką podejmują podmioty nowo powstałe. Gajewski M., Szczucki J. Ekspertyza nt. dobrych praktyk w zakresie rozwiązywania problemów w dostępie do finansowania zwrotnego w wybranych krajach Europy, w tym państwach regionu Europy Środkowo-Wschodniej, PARP, Warszawa 2013, s. 17-18. 55 Wykorzystując zaproponowany wcześniej podział projektów na innowacyjne i nieinnowacyjne warto spojrzeć, jaka jest skłonność do finansowania kredytem działalności innowacyjnej w zależności od wielkości przedsiębiorstwa. Na kolejnych dwóch wykresach przedstawiamy porównanie wniosków kredytowych firm o kredyty inwestycyjne i pozyskanych kredytów inwestycyjnych ze względu na wielkość firmy i innowacyjność projektu. Co ciekawe, widać wyraźną korelację wielkości firmy i udziału projektów innowacyjnych w ogóle projektów – dla mniejszych firm waga finansowania innowacji w ogóle pozyskiwanych zwrotnie środków okazuje się być większa. Niestety, na podstawie dość ogólnych danych bardzo trudno jest jednoznacznie wnioskować o przyczynach takiego stanu rzeczy, jednak do pewnego stopnia wynika on ze względnie częstszego (w porównaniu z innymi kategoriami) ubiegania się o finansowanie projektów zakładających wprowadzanie nowych (lub znacząco ulepszonych) produktów i usług. Wykres 20 - Kredyty inwestycyjne firm w 2012 r. w mld zł w podziale na projekty innowacyjne i nieinnowacyjne finansowanie wnioskowane 60 50 finansowanie pozyskane nieinnowacyjne 70% 60 innowacyjne 60% 50 udział innowacyjnych 40 50% nieinnowacyjne 70% innowacyjne 60% udział innowacyjnych 40 40% 30 30% 20 20% 10 0 mikro małe 40% 30 30% 20 10% 10 0% 0 średnie 50% 20% 10% 0% mikro małe średnie Źródło: Baza danych wyników CATI badania IBS (2013). Jak widać na powyższych wykresach, waga projektów innowacyjnych jest wyższa we wnioskach niż finansowaniu przyznanym (w przypadku każdej kategorii wielkościowej przedsiębiorstwa) – co musi oznaczać, że projekty obarczone są większymi trudnościami pozyskania finansowania na ich realizację; cechują się wyższą luką finansową. Zostało to dokładniej zilustrowane na wykresie poniżej, gdzie porównujemy lukę finansową nieotrzymanego finansowania dla projektów nieinnowacyjnych i innowacyjnych. Również w tym podziale utrzymują się duże różnice pomiędzy firmami w zależności od wielkości, ale jak widać, co do zasady, projekty innowacyjne mają mniejszą szansę na uzyskanie środków finansowych. 56 Wykres 21 - Luka finansowa w 2012 według innowacyjności projektu i wielkości firmy (procent kredytów inwestycyjnych nieprzyznanych we wnioskach kredytowych) 80% nieinnowacyjne 70% innowacyjne 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% liczba wartość mikro liczba wartość małe liczba wartość średnie Źródło: Baza danych wyników CATI badania IBS (2013). Liczba – proc. wniosków, które nie uzyskały finansowania, wartość – procent kwot, które nie uzyskały finansowania Otwartą pozostaje kwestia tego, z czego wynikają zarysowane powyżej różnice. Analiza wskazań, dotyczących przyczyn nieudzielenia kredytu nie daje podstaw do formułowania rozstrzygających wniosków – firmy, które nie uzyskały finansowania projektów innowacyjnych nieco częściej wskazują na brak zdolności kredytowej i reprezentowaną branżę działalności, z drugiej strony, nieco rzadziej podkreślają, że problemem w pozyskiwaniu finansowania jest brak odpowiedniego zabezpieczenia. Różnice te jednak nie są zasadnicze, przy czym przypuszczalnie to właśnie za takimi przyczynami, jak zdolność kredytowa i branża, kryje się asymetria informacji stanowiąca podstawę do odmowy udzielenia finansowania – większa dla projektów innowacyjnych. Przytaczane dane umożliwiają także oszacowanie luki nieuzyskanego finansowania projektów innowacyjnych. Dla MŚP wynosi ona w warunkach 2012 r. 28,7 mld zł, co stanowi 67 proc. luki finansowej ogółem w tej grupie. 57 Wykres 22 - Luka nieotrzymanego finansowania według wielkości i innowacyjności wnioskodawcy (w mld zł i w %) Źródło: Baza danych wyników CATI badania IBS (2013). Jednocześnie, w ślad za zastrzeżeniem poczynionym w części definicyjnej, mowa tu o deklarowanej w badaniach luce nieuzyskanego finansowania, której oszacowanie nie jest bezpośrednio użyteczne w planowaniu polityki. W związku z tym, bardziej rozsądne wydaje się odniesienie udziału luki finansowej nieprzyznanego finansowania projektów innowacyjnych w projektach ogółem do luki finansowej wyliczonej z kapitału. W podejściu tym luka finansowa projektów innowacyjnych mikroprzedsiębiorstw wynosi ok. 7,3 mld zł, a w małych przedsiębiorstwach – 418 mln zł w ujęciu rocznym w warunkach 2012 r. Tak oszacowana luka stanowi istotną część luki ogółem z badania IBS (2013) – co jest oczywiście wprost konsekwencją zastosowanej metody i szerokiej definicji projektu innowacyjnego. Jest też wysoka w porównaniu z luką oszacowaną w badaniu „Ocena ex-ante instrumentów finansowych w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój”41, gdzie jej szacunek dla mikrofirm wyniósł 303 mln zł i 1,7 mld w całym sektorze MŚP. Co zastanawiające, w ocenie tej luka jest więc znacznie wyższa w wartościach bezwzględnych dla firm większych, co jest sprzeczne z danymi empirycznymi z badania IBS (2013) dla luki ogółem. Jednak należy podkreślić, że wspomniana ocena ex-ante (PSDB) opierała się na zupełnie innych założeniach i metodzie, trudno więc oczekiwać porównywalności uzyskanych w niej wyników z prezentowanymi w niniejszym opracowaniu. 41 WYG PSDB. Ocena ex-ante instrumentów finansowych w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, na zlecenie MIR, wersja wstępna raportu końcowego, lipiec 2014. 58 9.5. Luka finansowa w ujęciu regionalnym Jeśli chodzi o zjawisko luki finansowej, to w ostatnim czasie (2013-2014) podejmowano próby ustalenia wielkości luki w wymiarze regionalnym42. Przykładowo, odpowiednie oszacowania uwzględnione zostały w powołanym wcześniej badaniu IBS z 2013 r. W badaniu tym luka w ujęciu regionalnym (wojewódzkim) wyliczona została przy wykorzystaniu współczynników określających skalę zjawisk sprzyjających występowaniu luki finansowej (w danym regionie) i wielkości oszacowania luki dla całego kraju (wykorzystano lukę szacowaną z kapitału). Skonkludowano, że z uwagi na fakt, iż poziom luki w województwie jest wypadkową aktywności gospodarczej i dostępności finansowania, to w ujęciu bezwzględnym luka jest większa w województwach o większej liczbie przedsiębiorstw. W badaniu ustalono relację wielkości tak wyliczonej luki do PKB wojewódzkiego. Obliczenia te odzwierciedliły względne problemy w dostępności finansowania, które najsilniej dają o sobie znać w województwach: małopolskim (luka w wysokości 1,17 mld zł, ok. 1% PKB), zachodniopomorskim (0,6 mld zł, ok. 1% PKB) i lubuskim (0,35 mld zł, ok. 1% PKB), a są najmniejsze w województwie w mazowieckim (2,19 mld zł, ok. 0,6% PKB), dolnośląskim (0,94 mld zł, ok. 0,7% PKB) i śląskim (1,46 mld zł, ok. 0,7 PKB). Oszacowania dotyczące poziomu luki finansowej dokonywane są także obecnie (2014). Ma to miejsce w ramach przeprowadzanych analiz ex-ante instrumentów finansowych, opracowywanych w związku z przygotowywaniem regionalnych programów operacyjnych, w których przewiduje się stosowanie instrumentów finansowych w procesach dystrybucji wsparcia publicznego z udziałem finansowania unijnego. Jednak w opracowaniach tych stosowane są bardzo różne podejścia metodologiczne do szacowania luki – w rezultacie utrudnia to (czasem wręcz uniemożliwia) dokonywanie porównań międzywojewódzkich. W analizie ex-ante dla województwa pomorskiego43, luka finansowa szacowana z kapitału określona została wstępnie w wysokości ok. 0,95 mld zł. (w głównej mierze dotyczy mikroprzedsiębiorstw, a następnie małych firm; w badaniu tym stwierdzono, że luka nie dotyczy średnich firm), a w analizie dla województwa zachodniopomorskiego lukę określono na poziomie ok. 0,4 mld zł 44. Natomiast w badaniu dotyczącym województwa łódzkiego45 lukę określono na podstawie dwóch wymiarów – deklarowanych niezrealizowanych inwestycji i deklarowanego nieuzyskanego finansowania. 42 Pośród badań wcześniejszych warto wspomnieć o Ekspertyzie dotyczącej uwarunkowań społecznogospodarczych oraz systemu prawno-instytucjonalnego wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w Polsce Wschodniej z 2010 r. (PAG Uniconsult), badaniu pt. Rola instrumentów inżynierii finansowej w zaspokajaniu potrzeb finansowych przedsiębiorstw w województwie podkarpackim, 2011 (PAG Uniconsult) oraz Analizie luki finansowej w województwie pomorskim w zakresie dostępu przedsiębiorców do zwrotnych instrumentów finansowych w kontekście realizacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego Inicjatywy JEREMIE, 2012 r. (PAG Uniconsult). 43 IMAPP i PAG Uniconsult. Analiza możliwości zastosowania instrumentów finansowych w ramach regionalnego programu operacyjnego dla województwa pomorskiego 2014-2020. Badanie w toku (szacunki przy zastosowaniu podejścia IBS). 44 IMAPP i PAG Uniconsult. Ewaluacja ex-ante instrumentów finansowych wdrażanych w województwie zachodniopomorskim w latach 2014-2020, 2014. Badanie w toku (szacunki przy zastosowaniu podejścia IBS). 45 IBS, REYTECH, COFFEY, PAG Uniconsult. Ewaluacja ex-ante dla projektu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 z uwzględnieniem możliwości wdrożenia instrumentów finansowych dla realizacji celów rozwojowych województwa (Wstępna analiza poświęcona instrumentom finansowym), 2014. 59 Ostatecznie, określono ją w wymiarze rocznym dla sześcioletniej perspektywy czasowej w przedziale 300-400 mln zł. Z kolei w badaniu ex-ante instrumentów finansowych w województwie małopolskim wielkość luki oszacowano w wysokości ok. 0,55 mld zł46. Natomiast w innym badaniu, dotyczącym województwa warmińsko-mazurskiego47 nie dokonano wyliczenia luki wprost (jak w innych badaniach) – można natomiast wnioskować o jej wysokości na podstawie zaproponowanych wielkości wsparcia dla planowanych w RPO Warmia i Mazury 2014-2020 instrumentów finansowych. Oszacowanie takie prowadzi do kwoty w wysokości ok. 0,58 mld zł. Pomijając ograniczenia porównywalności wyników ww. analiz regionalnych, wszystkie z nich pokazują, że luka finansowania dotyczy w głównej mierze kategorii mikroprzedsiębiorstw, w tym starterów (osób uruchamiających nową działalność gospodarczą), w tym większości przedsięwzięć startowych o charakterze innowacyjnym. Następnie, jednak już w wyraźnie mniejszym stopniu, luka dotyczy kategorii małych firm. Natomiast jej oddziaływanie jest najbardziej dyskusyjne jeśli chodzi o firmy średnie. Jak zaznaczyliśmy powyżej, w niektórych badania stwierdza się wprost, że w przypadku tej kategorii podmiotów gospodarczych luka nie występuje (np. badanie IBS w zakresie szacowania luki z kapitału, badanie IMAPP i PAG Uniconsult dla województwa pomorskiego). Konkluzji takich nie zawierają jednak wszystkie badania. Tym niemniej, z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć można, że segment średnich firm w zdecydowanie najmniejszym stopniu odczuwa to zjawisko. 9.6. Znaczenie działalności poręczeniowej w redukcji luki finansowania Poręczenie stanowi instrument przydatny w redukowaniu luki finansowej. Do ograniczenia luki dochodzi w sytuacji, gdy dzięki udzielonemu poręczeniu przedsiębiorca pozyskuje finansowanie, które w innym razie nie zostałoby mu przyznane. W tym sensie działalność poręczeniowa eliminuje jeden z czynników decydujących o kształtowaniu się luki – jest nim brak wystarczających zabezpieczeń (co do ilości, jak i jakości) po stronie ubiegającego się o finansowanie ze źródła zewnętrznego (najczęściej w formie kredytu, stanowiącego główne źródło finansowania działalności gospodarczej; udzielenie kredytu – co do zasady – obarczone jest koniecznością jego zabezpieczenia). Niestety, brak jest w Polsce rozwiniętych analiz, które umożliwiałyby jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy (i w jakim stopniu) poręczenia udzielane w systemie lokalnych i regionalnych funduszy poręczeniowych oraz w ramach programów zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego rzeczywiście kierunkowane są do przedsiębiorców znajdujących się w obszarze oddziaływania luki finansowania. Zapewne jest tak w określonej mierze, trudno jednak stwierdzić w jakiej. Można natomiast odwołać się do innych analiz i badań, poszukując w nich informacji o potrzebach związanych z pozyskiwaniem zabezpieczeń (poręczeń) w związku z poszukiwaniem dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania (np. kredytów). Wskazania na ten temat obrazować będą potencjalną potrzebę oferowania poręczeń, jako instrumentów przydatnych do redukowania niektórych czynników, leżących u podłoża zjawiska luki finansowania. 46 ECORYS. (Raport wstępny) Analiza w zakresie możliwości zastosowania zwrotnych instrumentów finansowych w województwie małopolskim w okresie programowania 2014-2020, marzec 2014. W szacunkach luki zastosowano model bazujący na zakładanej populacji docelowej wspieranych w RPO instrumentów finansowych, stopie skłonności firm do zadłużania się i średniej jednostkowej wartości zapotrzebowania na dług. 47 PSDB. Raport końcowy. Analiza ex-ante instrumentów finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 w województwie warmińsko-mazurskim, Warszawa 2013. 60 Dostępne badania potwierdzają istnienie pewnej, w sumie dość znacznej grupy przedsiębiorstw, napotykających barierę w pozyskaniu finansowania, która wynika z nie posiadania przez nich wymaganych przez instytucję finansową zabezpieczeń. Przykładowo, jak pokazują to wyniki zakrojonego na szeroką (ogólnoeuropejską) skalę badania Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Centralnego48, w grupie najważniejszych barier w dostępnie do źródeł finasowania zewnętrznego, przedstawiciele europejskiego sektora MŚP, na wysokiej (drugiej) pozycji lokują niską zdolność własną do zabezpieczenia transakcji finansowania zewnętrznego oraz niską dostępność zabezpieczeń (21,7% wskazań dla UE oraz 26,9% dla Polski). Podobne oceny co do znaczenia poręczeń wnioskować można opierając się na wynikach badania przeprowadzonego w Polsce49, w którym ankietowano różne grupy beneficjentów, korzystających z instrumentów finansowych wspieranych w ramach ubiegłej perspektywy finansowania unijnego (2007-2013); byli to przedsiębiorcy korzystający z pozabankowych pożyczek, poręczeń, kredytu technologicznego oraz instrumentów kapitałowych. W odpowiedzi na pytanie o rodzaje przeszkód w dostępie do finansowania zewnętrznego stosunkowo często uwypuklano „trudności w zdobyciu zabezpieczeń” (najczęściej wskazywali na nie beneficjenci wejść kapitałowych ze strony funduszy kapitału zalążkowego, a w następnej kolejności beneficjenci pożyczek pozabankowych i poręczeń). Bariera ta była najmniej uciążliwa dla przedsiębiorców korzystających z kredytu technologicznego (jest to zrozumiałe z uwagi na fakt, że instrument ten wykorzystywany był głównie przez małe i średnie przedsiębiorstwa – zdecydowanie rzadziej przez mikrofirmy). Stosunkowo istotne znaczenie braku zabezpieczeń jako bariery w pozyskiwaniu finansowania ujawniają również badania regionalne, przy czym w ramach poszczególnych badań bariera ta występuje z różnym nasileniem. W badaniu dotyczącym luki finansowej w województwie pomorskim, wykonanym w związku z wdrażaną w województwie Inicjatywą JEREMIE50, respondenci (reprezentujący mikro i małe przedsiębiorstwa) wskazywali brak zabezpieczeń jako jedną z głównych przyczyn nieotrzymania kredytu bankowego. W gronie mikrofirm brak zabezpieczeń wskazywany był nawet częściej niż „strata lub zbyt niskie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej”. Z kolei wśród firm małych częściej niż „brak zdolności kredytowej / pożyczkowej”. W badaniu, dotyczącym województwa podkarpackiego, połowa ankietowanych (mikro i małe firmy) wskazała na brak zabezpieczeń wymaganych przez instytucję finansową (np. bank), jako istotną przeszkodę w pozyskiwaniu finansowania zwrotnego. Subiektywne oceny i wynikające z nich przekonanie o braku odpowiednich zabezpieczeń mogą prowadzić do nie ubiegania się o finansowanie ze źródeł zewnętrznych, co pokazują wyniki badań 48 KE i EBC. Access to Finance – Survey 2011. Analytical Report, 2011. Badaniem objęto (efektywnie) 15 216 przedsiębiorstw (32% stanowiły firmy mikro, 32% firmy małe, 28% firmy średnie i 8% firmy duże). W próbie badawczej udział przedsiębiorstw z Polski wyniósł 1000 jednostek (ok. 6,6% w próbie ogółem i ok. 7,2% w części próby obejmującej kraje UE-27). 49 PAG Uniconsult i Taylor Economics. Ocena realizacji instrumentów inżynierii finansowej w ramach NSRO 2007-2013. Raport końcowy z badania, Warszawa, 2013, s. 216. 50 PAG Uniconsult. Analiza luki finansowej w województwie pomorskim w zakresie dostępu przedsiębiorców do zwrotnych instrumentów finansowych w kontekście realizacji przez Bank Gospodarstwa Krajowego Inicjatywy JEREMIE, 2012 r., s. 89. 61 prowadzonych w ramach analizy ex-ante instrumentów finansowych w województwie pomorskim w roku 201451. Wyniki badań wskazują zatem, że istnieje określona grupa przedsiębiorstw, dla których poręczenia stanowić mogą istotną pomoc w pozyskaniu finansowania zewnętrznego. Oczywiście grupę tę tworzy tylko mniejsza część firm. Powoduje to potrzebę możliwie precyzyjnego ukierunkowywania oferowanych poręczeń, traktowanych jako instrument wspierający – ułatwiający dostęp do źródeł finansowania. 10. Instrumenty finansowe, w tym poręczeniowe w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oraz regionalnych programów operacyjnych. Ze względu na to, że niniejszy raport dotyczy instrumentów gwarancyjnych/poręczeniowych w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oraz (opcjonalnie) regionalnych programów operacyjnych, poniżej omawiamy założenia wykorzystania tych instrumentów w poszczególnych programach. 10.1. Instrumenty finansowe, w tym poręczeniowe w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój W Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój zaplanowanych jest szereg instrumentów finansowych52. Z punktu widzenia niniejszego opracowania najbardziej interesujące są 4 wstępnie planowane instrumenty poręczeniowo-gwarancyjne, opisane poniżej. Tabela 18 -Planowane instrumenty poręczeniowo-gwarancyjne w ramach PO IR Planowany instrument Podstawowe parametry Uwagi i komentarze Gwarancje indywidualne POIR Gwarancje o kwocie od 200 tys. zł do 53 100 mln z ł, do 80% kapitału kredytu, na okres do 25 lat. Odbiorcy ostateczni – przedsiębiorstwa, wykorzystujące kredyt do inwestowania w produkcję, rozwój produktów, procesów lub usług, które są kierowane na rynek krajowy i na eksport i które są wynikiem prac badawczo-rozwojowych. Możliwa inna definicja innowacyjności na obecnym etapie jeszcze nieokreślona, możliwe posiłkowanie się definicją z RSI lub rozporządzenia o wyłączeniach grupowych. W przypadku tego instrumentu pewnym problemem może być brak możliwości stosowania „cap”. Dlatego też BGK proponuje, aby poręczenia te miały też charakter portfelowy, tyle, że z indywidualną oceną dokonywaną przez BGK, co wydaje nam się uzasadnione. 51 W przypadku tego instrumentu proponujemy jednak głęboki namysł nad demarkacją z ofertą poręczeniową w ramach RPO: kwota 200 000 zł wydaje nam się stanowczo zbyt niska, aby nie konkurować z wsparciem w ramach RPO powinna ona wynosić co najmniej 1.5 miliona złotych. Alternatywnie, należałoby ograniczyć – za pomocą precyzyjnych i restrykcyjnych IMAPP i PAG Uniconsult. Analiza możliwości zastosowania instrumentów finansowych w ramach regionalnego programu operacyjnego dla województwa pomorskiego 2014-2020 (badanie w toku). 52 Są one zresztą przedmiotem, przygotowywanej równolegle do niniejszej ekspertyzy i wspomnianej już wcześniej, ewaluacji ex ante instrumentów finansowych. 53 Ostateczne minimalne i maksymalne wielkości gwarancji będą jeszcze doprecyzowywane. 62 Planowany instrument Podstawowe parametry Uwagi i komentarze kryteriów – możliwość poręczenia finansowania działalności innowacyjnej z poziomu regionalnego, tego typu rozwiązanie wydaje nam się jednak wielce dyskusyjne i zdecydowanie go nie rekomendujemy. Portfelowa Linia Gwarancyjna POIR Gwarancje o kwocie od 200 tys. zł do 5,5 mln zł, do 80% kapitału kredytu, na okres do 25 lat. Odbiorcy ostateczni – MŚP, wykorzystujące kredyt do inwestowania w produkcję, rozwój produktów, procesów lub usług, które są kierowane na rynek krajowy i na eksport i które są wynikiem prac badawczo-rozwojowych. Możliwa inna definicja innowacyjności na obecnym etapie jeszcze nieokreślona, możliwe posiłkowanie się definicją z RSI lub rozporządzenia o wyłączeniach grupowych. W przypadku tego i wcześniejszego instrumentu relatywnie bardzo niski poziom demarkacji kwotowej z instrumentami poręczeniowymi w ramach RPO – próg zaledwie 200 tysięcy złotych. Portfelowe gwarancje spłaty kredytu technologicznego POIR Gwarancje bez minimalnej wartości, udzielane w maksymalnej wysokości do 10 milionów złotych i do 70% pozostającej do spłaty kwoty kredytu objętego gwarancją, na okres do 15 lat. Produkt nie spełniający kryteriów stawianych przez Komisję Europejską w sferze łączenia różnych instrumentów finansowych lub instrumentów finansowych i dotacyjnych, poprzez precyzyjne rozdzielenie finansowanych wydatków kwalifikowanych. Gwarancje wdrożeniowe POIR Gwarancje do 50% planowanych i nie zrealizowanych przychodów ze sprzedaży wyrobu będącego efektem prac badawczo-rozwojowych, na okres do 12 miesięcy i w kwocie do 5 mln zł. Bardzo specyficzny i nie łączący się z finansowaniem zwrotnym instrument o praktycznie niemożliwym do wyceny i bardzo wysokim ryzyku. W przypadku liberalnych definicji kwalifikowalności projektu próg ten powinien zostać poważnie podwyższony, o czym już wspominaliśmy. Źródło: Fiszki projektowe w ramach PO IR Zdaniem autorów niniejszej ekspertyzy do realizacji powinny zostać zakwalifikowane tylko dwa pierwsze instrumenty, jako nie budzące zasadniczych wątpliwości merytorycznych i formalnych. Są one zresztą do siebie bardzo podobne, różni je w zasadzie tylko tryb oceny, maksymalna wartość poręczenia i odbiorcy ostateczni. Mogą one być oferowane jako jeden instrument z dwoma oddzielnymi ścieżkami oceny lub jako dwa oddzielne instrumenty, nieco bardziej uzasadniona wydaje nam się pierwsza opcja. Warunki dostępności gwarancji w ramach POIR oraz przedziały kwotowe będą korygowane stosownie do zmian dokonywanych w treści Programu. 63 10.3. Instrumenty finansowe w ramach regionalnych programów operacyjnych Opis możliwych do zastosowania instrumentów finansowych w ramach regionalnych programów operacyjnych jest utrzymany na dość wysokim poziomie ogólności. W chwili obecnej bardzo trudno jest stwierdzić, w jakiej skali i jakiego typu instrumenty poręczeniowe będą stosowane w ramach RPO. W większości projektów RPO mowa jest bowiem tylko o tym, w ramach których priorytetów inwestycyjnych rozważa się zastosowanie instrumentów finansowych. Faktyczny zakres zastosowania instrumentów finansowych będzie doprecyzowywany w ramach tzw. ewaluacji ex ante instrumentów finansowych, następnie w trybie negocjacji z Komisją Europejską i ostatecznie precyzowanych w szczegółowych opisach priorytetów poszczególnych regionalnych programów operacyjnych . Poniżej prezentujemy tabelę, która jest wynikiem analizy projektów wszystkich regionalnych programów operacyjnych i wynikających z tego wniosków. 64 Tabela19 - Instrumenty finansowe w tym poręczeniowe w projektach regionalnych programów operacyjnych Region PI 1.2 PI 3.1 PI 3.3. PI 4.1 PI 4.2 PI 4.3 PI 9.2 Inne priorytety, w których, Promowanie Promowanie Wspieranie Wspieranie Promowanie Wspieranie wspieranie zgodnie z projektami RPO, inwestycji przedsiębiorczości, tworzenia i wytwarzania i efektywności efektywności rewitalizacji mogą być stosowane przedsiębiorstw w szczególności poszerzania dystrybucji energetycznej i energetycznej, fizycznej, instrumenty finansowe, w tym w badania i poprzez ułatwianie zaawansowanych energii korzystania z inteligentnego gospodarczej zapewne poręczenia innowacje (…) gospodarczego zdolności w pochodzącej odnawialnych zarządzania i społecznej wykorzystywania zakresie rozwoju ze źródeł źródeł energii w energią i ubogich nowych pomysłów produktów i odnawialnych przedsiębiorstwach wykorzystania społeczności oraz sprzyjanie usług odnawialnych i obszarów tworzeniu nowych źródeł energii miejskich i firm (…) (…) wiejskich Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie IF Lubelskie Lubuskie IF IF IF IF IF IF IF IF IF 3.3, 3.4, .5, 6.16.2, 6.3, 6.4, 8.7 IF IF IF IF IF IF 8.7 IF IF IF IF IF IF Łódzkie P Małopolskie P Mazowieckie IF Opolskie P IF P Podkarpackie P Podlaskie P Pomorskie IF IF Śląskie Świętokrzyskie 1.1, 1.5. 3.1,3.2, 8.2 P IF P P P Warmińsko-mazurskie IF IF Wielkopolskie IF IF IF IF IF IF IF IF Źródło: projekty odpowiednich regionalnych programów operacyjnych Legenda: P – poręczenia lub gwarancje, IF – niesprecyzowane instrumenty finansowe IF 3.4, 4.5, 6.3, 8.7 IF 4.5, 6.1, 6.3, 7.4. 8.2, 8.5 P IF P Zachodniopomorskie P P 2.3, 3.2, 3.4, 4.5, 4.7, 6.1 6.2, 6.4, 6.5, 8.7, 9.8 P 2.2 IF IF 2.2, .5, 6.1, 6.2, 6.3, 6.5, 8.7 2.2., 8.7 65 Wnioski z analizy projektów RPO są następujące: 54 Praktycznie we wszystkich RPO instrumenty finansowe (w tym poręczenia) planowane są w ramach Priorytetu Inwestycyjnego 3.3 (co jest zresztą zrozumiałe i całkowicie uzasadnione). Wyjątkiem jest województwo mazowieckie, w którym ten priorytet inwestycyjny nie został w ogóle zaplanowany, ze względu na specyfikę regionu, który awansował do grupy tzw. regionów lepiej rozwiniętych (more developed region). Na obecnym etapie brak jest jeszcze informacji na temat poziomu alokacji na poszczególne instrumenty finansowe i ich szczegółowych parametrów. Te kwestie będą dopiero doprecyzowywane w ramach tzw. ram wykonania, wniosków z ewaluacji ex ante instrumentów finansowych, negocjacji z Komisją Europejską, zaś ostatecznie powinny zostać opisane w ramach uszczegółowień poszczególnych RPO. W większości priorytetów inwestycyjnych nie jest jasno określone, czy będą w nich stosowane poręczenia, czy też inne instrumenty finansowe. Wydaje się, że pewne pole do ich stosowania mogłoby istnieć w przypadku priorytetu inwestycyjnego 4.1, 4.2 i zapewne także 8.7, w tym ostatnim przypadku jednak tylko pod warunkiem, że poręczane finansowanie pochodzić będzie ze źródeł komercyjnych lub krajowych publicznych (tzn. nie będzie pochodzić ze źródeł unijnych). Z całą pewnością pewnym problemem będzie stosowanie poręczeń w innych priorytetach inwestycyjnych ze względu na problemy w demarkacji wsparcia w tej formie pomiędzy priorytetem inwestycyjnym 3.3 i innymi priorytetami, a także w związku z tym, że poręczenia nie są instrumentem o charakterze samodzielnym, ale wspomagają finansowanie dłużne udzielane na konkretne cele. Ponieważ w okresie programowania 2014-2020, tak jak miało to miejsce w minionym okresie 2007-2013, poręczeń udzielanych ze środków europejskich będzie trudno łączyć z jakimkolwiek innym finansowaniem ze środków europejskich54, w większości przypadków poręczenia będą mogły być łączone tylko z pożyczkami lub kredytami udzielanymi ze środków komercyjnych lub też krajowych środków publicznych (a nie finansowanymi ze źródeł unijnych). Trudno jeszcze powiedzieć na ile w poszczególnych RPO zostanie zastosowany proponowany przez Komisję Europejską jeden z tzw. off-the-shelf instrument, czyli szczegółowo sparametryzowane i precyzyjnie opisane poręczenie portfelowe. Niestety, choć proponowany instrument jest profesjonalnie przygotowany, to jest to de facto poręczenie portfelowe, którego zastosowanie na poziomie regionalnym będzie bardzo trudne ze względu na niskie zainteresowanie banków sieciowych tworzeniem specjalnych produktów kredytowych na poziomie regionalnym. Tego typu rozwiązanie miałoby sens tylko w przypadku, gdyby szereg regionów uzgodniło, że będzie w stanie wspólnie złożyć się ze środków swoich RPO na taki instrument (osiągając dzięki temu alokację mogącą zainteresować większe banki sieciowe i wybrać zarządzającego nim pośrednika finansowego). Takie rozwiązanie – choć trudne od strony Poręczenia będą mogły współwystępować z innymi formami wsparcia tylko w sytuacji, gdy będą zabezpieczały kredyt komercyjny, a inna część finansowanego projektu z oddzielnymi kosztami kwalifikowanymi będzie finansowana bezzwrotnie albo gdy poręczenie będzie dotyczyć kapitału kredytu komercyjnego, a jednocześnie ten sam kredyt będzie miał subsydiowane odsetki ze środków europejskich. 66 formalnej i organizacyjnej – należy zdecydowanie popierać. Wartość oczekiwanego portfela musiałaby być jednak odpowiednio wysoka, aby zainteresować większe banki. 11. Aktualizacja oceny ryzyka Ważną kwestią jest określenie momentu, w którym niezbędna będzie aktualizacja niniejszej oceny ryzyka. W naszej ocenie aktualizacja tak powinna zostać przeprowadzona za ok. 3-4 lata, w momencie w którym będą już od jakiegoś czasu oferowane instrumenty poręczeniowe i gwarancyjne w ramach RPO i PO IR, a także będą już znane doświadczenia z wdrażania tych instrumentów. Ponieważ w chwili obecnej trudno jest ustalić, w którym momencie zostaną one uruchomione, można przyjąć, że tego typu aktualizacja powinna nastąpić w ciągu ok. 2-3 lat od momentu, w którym będą one dostępne dla przedsiębiorców. Dodatkowo, aktualizacja oceny ryzyka będzie niezbędna w przypadku wystąpienia także dwóch sytuacji: Znaczącego obniżenia realnego i/lub prognozowanego tempa wzrostu PKB, w stosunku do wielkości obecnie prognozowanych: 3,3% w 2014 roku (budżet państwa na rok 2014) i 3,8% w 2015 (założenia do projektu budżetu państwa na 2015 rok). Wobec jednak wyceny nieoczekiwanego ryzyka związanego z udzielaniem poręczeń z dość znacznym „zapasem”, aktualizacja oceny ryzyka pod tym względem byłaby wymagana tylko w sytuacji w której zmiany byłyby bardzo znaczące, na poziomie 1-2 punktów procentowych. Pojawienia się w ostatecznych wersjach programów operacyjnych (PO IR i poszczególne RPO) instrumentów poręczeniowych i gwarancyjnych znacząco różnych od tych obecnie projektowanych. Wprawdzie przedstawione poniżej propozycje dotyczące konkretnych wielkości ryzyka wydają się być częściowo dostosowane do tego typu instrumentów, to jednak nie można wykluczyć, że w przypadku pojawienia się bardzo specyficznych instrumentów, ocena powinna zostać uzupełniona. Tego typu uzupełnienie będzie z całą pewnością niezbędne w przypadku zaprojektowania instrumentów poręczeniowych nie powiązanych z finansowaniem dłużnym, takich jak na przykład gwarancje inwestycji kapitałowych (które były rozważane na pewnym etapie projektowania PO IR) lub też poręczeń ograniczonej liczby projektów o znacznej wartości, takich jak na przykład gwarancje związane z kredytami na zakup taboru transportu miejskiego, czy też gwarancje, związane z dużymi wartościowo inwestycjami w sektorze energetycznym. 67 12. Podsumowanie Poniżej przedstawiamy udziały kredytów/pożyczek/poręczeń opóźnionych w spłacie/ wypowiedzianych/ ze stwierdzoną utratą wartości dla poszczególnych analizowanych instrumentów. Tabela 20– Podsumowanie jakości portfela dla różnych programów/instytucji. Program Wskaźnik Wartość KFPK i FPU BGK udział poręczeń wypłaconych 4,34% udział poręczeń wypłaconych i zagrożonych 6,20% Kredyt technologiczny Maksymalne ryzyko strat kredytów udzielonych przez BGK 7,6% Lokalne i regionalne fundusze poręczeń kredytowych Udział poręczeń wypłaconych i nieodzyskanych do aktualnego portfela 8,1% Poziom rezerw celowych do aktualnej wartości portfela poręczeniowego 4,6% Poziom rezerw celowych i ogólnych do aktualnej wartości poręczeń aktywnych 6,5% Sektor bankowy – udział kredytów ze stwierdzoną utratą wartości Sektor MSP 11,20% Przedsiębiorcy indywidualni 14,70% Sektor bankowy – udział należności przeterminowanych o ponad 30 dni Przedsiębiorcy indywidualni 14,75% Sektor bankowy – udział kredytów ze stwierdzoną utratą wartości Sektor MSP 11,3% Przedsiębiorcy indywidualni 10,3% Reporęczenia i poręczenia portfelowe udzielane w ramach Inicjatywy JEREMIE oraz PO RPW – udział wniosków o wypłatę Udział wartości wniosków o wypłatę poręczeń portfelowych i reporęczeń 1,20% Pożyczki i kredyty udzielane w ramach Inicjatywy JEREMIE oraz PO RPW Udział pożyczek i kredytów o opóźnieniach w spłacie powyżej 30 dni oraz pożyczek i kredytów wypowiedzianych 7,17% 68 Jak już wspominaliśmy wcześniej, pewien problem z interpretacją tych danych polega na tym, że dotyczą one w znacznym stopniu programów w trakcie realizacji, w ramach których znaczna część udzielonych lub poręczonych zobowiązań będzie jeszcze spłacana przez dłuższy okres. Z tego punktu widzenia jako najbardziej użyteczne uznajemy następujące dane: Dane dotyczące udziału kredytów opóźnionych/ze stwierdzoną utratą wartości dla całego sektora bankowego; Dane, dotyczące poziomu wypłaconych poręczeń i – szczególnie – poziomu zawiązanych rezerw dla sektora funduszy poręczeniowych; Dane, dotyczące jakości portfela kredytu technologicznego w okresie w którym był on udzielany przez Bank Gospodarstwa Krajowego, a nie przez banki komercyjne. W ramach obecnej wersji raportu można przedstawić następujące rekomendacje, dotyczące szacowanego ryzyka poręczeniowego. 1. Bardzo poważnym zagrożeniem dla tzw. nieoczekiwanego ryzyka poręczeniowego jest trudna sytuacja polityczna w Europie, mogąca wpływać na ograniczenia w dostępie do wybranych rynków (Federacja Rosyjska), potencjalnie znaczącym osłabieniem złotego, czy też zwiększoną presją fiskalną państwa (wydatki zbrojeniowe). Skala tego ryzyka jest praktycznie niemożliwa do oceny, w obecnej jednak chwili jest ono znaczące. 2. W przypadku instrumentów poręczeniowych projektowanych w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój brak jest niestety dobrych wzorów (benchmarków) do zaprojektowania tego typu wsparcia. Trudno bowiem w ten sposób traktować instrument kredytu technologicznego (choć oczywiście jest on relatywnie najbliższy przedmiotowo projektowanym instrumentom), ze względu na to, że jego spłaceniu znakomicie pomaga premia technologiczna. W tej sytuacji można zastosować następujące podejścia: (wariant 1) Przyjąć, że – szczególnie w obecnej sytuacji politycznej – połączenie wysokiego i trudnego do wyceny ryzyka oczekiwanego z bardzo wysokim i niemożliwym do wyceny ryzykiem politycznym powinno skutkować tym, że w gwarancjach w ramach PO IR (na wzór gwarancji w ramach Risk Sharing Instrument oraz InnovFin SME Guarantee Facility) nie ma ograniczeń wypłat (tzw. cap), czyli, że teoretycznie szacowane ryzyko może wynieść nawet do 100%55. Główną zaletą tego typu rozwiązania jest większa skłonność banków do korzystania z tego typu gwarancji (polskie banki, z wyjątkiem tych, które kooperowały z Europejskim Funduszem Inwestycyjnym w ramach programu CIP, nie mają doświadczeń w korzystaniu z poręczeń z zastosowaniem mechanizmu „cap”). Z kolei wadą (i to bardzo poważną) tego rozwiązania jest niski efekt mnożnikowy, bowiem dla określonej wartości aktywnych poręczeń niezbędne będzie utrzymywanie takiej samej kwoty środków będących ich zabezpieczeniem. 55 Do dyskusji pozostaje czy brak „cap”, czyli mnożnik w wysokości 1 jest zgodny z odpowiednimi aktami prawnymi, szczególnie z postanowieniami art. 8 tzw. aktu delegowanego. Naszym zdaniem taka możliwość nie jest całkowicie wykluczona, choć oczywiście zapewne nie takie były intencje twórców tego aktu prawnego. 69 (wariant 2) Wobec braku precyzyjnych danych, dotyczących jakości kredytów udzielanych na cele innowacyjne, przyjąć, że ryzyko oczekiwane jest na poziomie maksymalnego „cap” stosowanego przez Europejski Fundusz Inwestycyjny dla instrumentów gwarancyjnych (20%) i po dodaniu możliwego ryzyka nieoczekiwanego (np. 10%, chociaż wszelkie szacunki muszą tutaj być z gruntu arbitralne) przyjąć ryzyko na poziomie 30%. (wariant 3) Przyjąć, że zasadny jest powyżej przedstawiony wariant 2, jednakże w celu nakłonienia banków do korzystania z oferowanych gwarancji dla określonego portfela (np. 25% portfela docelowego) oferować gwarancje bez ograniczeń wypłat (brak „cap”), a po osiągnięciu tej wartości oferować gwarancje z 30% „cap’em”. Ten wariant wydaje nam się najbardziej uzasadniony, W takiej sytuacji, przy zastosowaniu takiego rozwiązania i rekomendowanego poziomu „cap” na zabezpieczenie udzielanych poręczeń trzeba byłoby przeznaczyć 47,5% wartości docelowego portfela (25+30%*75). W sytuacji w której cześć portfela oferowanego bez cap zostałaby obniżona (np. do 10%) wartość ta uległaby oczywiście zmniejszeniu do 37%. W ramach powyższych 3 wariantów najbardziej uzasadnione i realne wydają nam się wariant 2 i wariant 3. Gdyby okazało się, że wariant 3 (naszym zdaniem bardziej pragmatyczny) jest trudny do wprowadzenia, można zastosować wariant 2. 3. W przypadku typowych poręczeń, które mają być oferowane w ramach regionalnych programów operacyjnych, oczekiwane ryzyko należy konserwatywnie wycenić na poziomie 15%, zaś ryzyko nieoczekiwane (podobnie jak powyżej) na poziomie kolejnych 10%, czyli łącznie ryzyko wynosiłoby 25%. Jednak w przypadku produktów poręczeniowych przeznaczonych dla przedsięwzięć start-up (niezależnie od braku powszechnie przyjętej definicji tego typu firm56) ryzyko oczekiwane powinno być jednak wyceniane znacznie wyżej – co najmniej na poziomie 25%. W sytuacji zatem produktów skierowanych wyłącznie do tej grupy firm ryzyko wynosiłoby łącznie 35%. Z kolei w przypadku produktów skierowanych do szerszej grupy firm, ale z założonym określonym udziałem przedsięwzięć start-up, proponujemy, aby szacowane ryzyko opierało się na prostej proporcji: R= Rg* Ug+Rs*Us, gdzie R = ryzyko dla całego portfela, Rg – ryzyko poręczeniowe dla ogółu firm bez start-upów, Ug – założony udział poręczeń dla ogółu firm (bez start-upów) w całym portfelu, Rs – ryzyko poręczeniowe dla przedsięwzięć start-up, Us – założony udział poręczeń dla przedsięwzięć startup w całym portfelu, a Ug+Us=100% W przypadku oferowania instrumentu poręczeniowego skierowanego zarówno do start-upów, jak i do szerszego grona MSP, proporcje udziału obu grup w docelowym portfelu musiałyby zostać naturalnie określone z góry, gdyż wielkość cap musi być znana w celu wyliczenia alokacji na dany instrument. Alternatywnie, można odrębnie przekazywać środki na instrumenty finansowe dla obu grup odbiorców ostatecznych. 56 Na użytek tego opracowania proponujemy przyjąć, że są to firmy prowadzące działalność gospodarczą nie dłużej, niż 3 lata. 70 4. W przypadku produktów reporęczeniowych, oferowanych w drodze portfelowej zalecamy, aby wartość cap początkowo wynosiła także 25%, jednak w razie udanego wdrażania i utrzymania akceptowalnej szkodowości mogłaby zostać stopniowo obniżona do 20%. 5. W przypadku innych wyspecjalizowanych produktów poręczeniowych, które (być może) będą oferowane w ramach RPO szacunek ryzyka nie jest możliwy, ze względu na brak szczegółowej wiedzy o specyfice tego typu produktów. Ostatecznie, z wyjątkiem poręczeń związanych z projektami innowacyjnymi, gdzie ryzyko będzie miało podwyższony charakter, dla pozostałych produktów (o ile takie w ogóle się pojawią) można w drodze wyjątku przyjąć poziomy ryzyka proponowane dla poręczeń „generalnych”, proponowanych w punkcie 2 i 3 powyżej. 6. Przy wyżej szacowanych poziomach ryzyka, mnożnik na poziomie instrumentu poręczeniowego będzie wynosić 4 dla instrumentów poręczeniowych w ramach RPO, 2,86 dla instrumentów poręczeniowych dla start-upów, 3,33 dla instrumentów w ramach PO IR (wariant 2). Określenie mnożnika w rozumieniu wygenerowanego finansowania jest dość trudne, ze względu na brak znajomości ostatecznych parametrów produktów poręczeniowych i gwarancyjnych. Przy założeniu jednak, że efektywna stopa gwarancji/poręczenia wynosiłaby 65% (udział poręczenia/gwarancji w pożyczce/kredycie) powyżej wskazane mnożniki wzrosłyby odpowiednio do 6,15 (RPO), 4,4 (RPO-start-upy), 5,12 (PO IR). Jeżeli średni udział poręczeń w wartości kredytów będzie poniżej 65%, to odpowiednie mnożniki oczywiście wzrosną, dlatego prawdopodobnie można je oszacować na poziomie 7 (RPO), 4,5 (RPO, start-upy) i 5,5 (PO IR). 7. Niestety bardzo trudno jest oszacować na ile planowane instrumenty poręczeniowe i gwarancyjne wpłyną na zwiększoną – w skali kraju- dostępność firm do finansowania zwrotnego, choć całą pewnością skutki nowej oferty będę pozytywne. Dużo zależy od tego jak (i czy jakakolwiek) część środków zostanie przeznaczona na najbardziej efektywne mechanizmy reporęczeniowe, a także w jaki sposób będą wykorzystywane środki z okresu 2007-2013. Warto też pamiętać o tym, że zakończenie w 2015 roku programu gwarancji de minimis wpłynie na generalne zmniejszenie dostępności poręczeń i gwarancji.
