Zatrudnienie, poradnictwo i szkolenie

MARTA LEMPART
Zatrudnienie, poradnictwo i szkolenie
zawodowe osób niepełnosprawnych
Niepełnosprawność jest cechą, która może wpływać na pełnienie przez osobę
jej doświadczającą jednej z kluczowych ról społecznych, tj. roli uczestnika rynku
pracy. Zakres tego wpływu zależny jest w ogromnym stopniu od regulacji prawnych
dotyczących zatrudnienia, poradnictwa i szkolenia zawodowego osób
niepełnosprawnych oraz od ich praktycznego zastosowania. Niestety trudno uznać,
że istniejące przepisy zapewniają osobom niepełnosprawnym równe szanse na
rynku pracy.
Orzekanie o zdolności do pracy
Pierwszą barierą administracyjną, która obniża liczbę osób niepełnosprawnych
uczestniczących w rynku pracy, jest konstrukcja systemów orzekania o zdolności do
pracy, tj. systemu orzekania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do celów
rentowych oraz systemu medycyny pracy.
W teorii renty z tytułu niezdolności lub częściowej niezdolności do pracy służą
wsparciu osób, które z powodu niepełnosprawności nie mogą pracować lub jest tow
ich przypadku znacznie utrudnione. System ten praktycznie całkowicie pomija fakt,
że w określonych warunkach praktycznie każda osoba niepełnosprawna może
pracować, a jednocześnie, bez zmiany innych
warunków, niektóre osoby
niepełnosprawne nigdy nie podejmą pracy. Założenie, że określony rodzaj i stopień
ograniczenia sprawności organizmu wprost przekłada się na sytuację danej osoby na
rynku pracy, bez uwzględnienia czynników takich jak wykształcenie, motywacja,
poziom funkcjonowania społecznego, indywidualne cechy osobowości, miejsce
zamieszkania i sytuacja na lokalnym rynku pracy, różnorodność rodzajów i form
zatrudnienia itd., nie znajduje moim zdaniem potwierdzenia. Renta z tytułu
niezdolności do pracy i częściowej niezdolności do pracy są de facto świadczeniami
ubezpieczeniowymi z tytułu niepełnosprawności, które w razie niepodjęcia
zatrudnienia przez osobę niepełnosprawną pozwalają na przeżycie na minimalnym
poziomie, a w razie podjęcia zatrudnienia – na częściowe niwelowanie dodatkowych
kosztów związanych z niepełnosprawnością.
Nieadekwatność systemu oceny zdolności do pracy nie kończy się na
nieadekwatności orzeczeń wydawanych do celów rentowych do rzeczywistości. Ma
ona bowiem daleko idące konsekwencje, jeżeli chodzi o podejmowanie zatrudnienia
przez osoby niepełnosprawne. Poza tzw. pułapką rentową, o której piszę w dalszej
części opracowania, barierą dla wchodzenia na rynek pracy jest niespójność
systemów orzekania do celów rentowych z orzekaniem o zdolności do pracy w
ramach systemu medycyny pracy. Na mocy obowiązujących przepisów możliwa jest
zarówno sytuacja, kiedy osoba uznana przez ZUS zostanie przez lekarza medycyny
pracy za zdolną do wykonywania pracy na określonym stanowisku i to bez
dodatkowych ułatwień. W drugą stronę – osoba posiadająca orzeczenie o częściowej
niezdolności do pracy, a więc możliwości jej wykonywania, może nie otrzymać od
lekarza medycyny pracy zgody na jej podjęcie. Uzasadnia się to tym, że lekarz
medycyny pracy ocenia zdolność do pracy na określonym stanowisku – trudno
1
jednak uznać to za słuszny argument, kiedy z orzeczenia ZUS wynika, że osoba
będąca w jego posiadaniu nie może pracować wcale. Każdorazowo ewentualne
konsekwencje tej niespójności – a raczej fikcyjności oceny zdolności do pracy w
ramach systemu rentowego – ponoszą osoby niepełnosprawne, które podejmując
pracę, narażają się na rewizję orzeczenia ZUS i odebranie świadczenia rentowego
(faktycznie bezzasadne – przecież rodzaj i stopień ograniczenia sprawności
organizmu się nie zmienił). Nie można też pominąć kwestii niedostatecznej wiedzy
niektórych lekarzy medycyny pracy w kwestii możliwości podejmowania zatrudnienia
przez osoby niepełnosprawne, jednak nie jest to czynnik wynikający ze stanu
regulacji prawnych w tym zakresie.
Pułapka rentowa
Podstawowa bariera dla podejmowania zatrudnienia przez osoby
niepełnosprawne tkwi w samym sercu systemu, który teoretycznie stworzony jest dla
zapewnienia im wsparcia, czyli wspomnianego powyżej systemu orzekania do celów
rentowych. Pobierana przez osobę pracującą renta z tytułu niezdolności do pracy jest
bowiem zmniejszana lub zawieszana w przypadku przekroczenia progów
odpowiednio 70% i 130% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Od 1 marca
2011 r. jest to odpowiednio 2406,80 zł i 4469,70 zł, łączna roczna dopuszczalna
kwota zarobków to odpowiednio 27 093,40 zł i 50 316,10 zł. W jeszcze gorszej
sytuacji są osoby pobierające rentę socjalną (od 1 marca 2011 r. jest to 611,67 zł),
które przestają ją otrzymywać (jest im zawieszana) w momencie osiągnięcia
przychodu w wysokości 30% przeciętnego wynagrodzenia za poprzedni kwartał (od 1
marca 2011 r. do 31 maja 2011 r. kwota 1031,50 zł).
Jako że wypłacane renty nie mają de facto bezpośredniego związku ze
zdolnością lub niezdolnością do pracy, a jedynie stanowią środek utrzymania na
minimalnym poziomie lub/i rekompensatę dodatkowych kosztów związanych z
niepełnosprawnością, ich zmniejszanie lub zawieszanie w przypadku osiągania
przychodów z pracy jest niezasadne. Łatwo to udowodnić na przykładzie – osoba o
zarobkach, które nie powodują przekroczenia 70% przeciętnego wynagrodzenia,
otrzymuje dodatkową premię od pracodawcy, w wysokości 5 000 zł. W całości
przeznacza ją na tzw. wkład własny, który musi pokryć otrzymując z powiatowego
centrum pomocy rodzinie platformę przyschodową, dzięki której, będąc osobą na
wózku, może samodzielnie wychodzić z domu i do niego wracać. Otrzymanie jednak
tego dodatkowego świadczenia powoduje, że przekracza próg 70% przeciętnego
wynagrodzenia i całą tę kwotę musi zwrócić do ZUS. Nie posiada jej jednak,
ponieważ
wydatkowała
ją
na
rekompensowanie
kosztów
własnej
niepełnosprawności. Dlatego zmuszona jest dokonać tego zwrotu z otrzymanego
wynagrodzenia. Reasumując, zarobienie 5000 zł powoduje, że jest o 5 000 zł stratna
– czyli tak, jakby od razu pokryła swoją część kosztu platformy przychodowej z
pensji. Na nagrodzie zarobił jedynie ZUS, co w kontekście braku dostatecznego
wsparcia ze strony państwa dla tej osoby w jej kluczowej życiowej potrzebie wyjścia z
domu – tj. obciążenia jej częścią kosztów własnej niepełnosprawności, jest
niemoralne.
System zmniejszania i zawieszania rent jest systemem wyjątkowo
skomplikowanym ze względu na rozliczanie roczne i związaną z tym biurokrację,
znacznie gorszą niż w przypadku rozliczeń podatkowych, które i tak dla wszystkich
obywateli stanowią niejakie utrudnienie. Wsparcie dla osób niepełnosprawnych w tym
zakresie ze strony ZUS pozostawia wiele do życzenia. Wymaga to nie tylko
rygorystycznego, comiesięcznego ewidencjonowania dochodów, ale i rezygnacji z
części z nich w przypadku zagrożenia przekroczeniem progu. Osoba
2
niepełnosprawna, która z powodu potrzeb pracodawcy musi pracować w godzinach
nadliczbowych (oczywiście za zgodą lekarza), może być z tego powodu w nie lada
kłopocie – zgodnie z Kodeksem pracy są to godziny dodatkowo płatne, a
wynagrodzenia za pracę zrzec się, wg tegoż Kodeksu, nie można. W granicach
istniejącego prawa jak najbardziej możliwa jest sytuacja, kiedy osoba
niepełnosprawna zarabiająca trochę mniej niż 130% przeciętnego wynagrodzenia,
przekroczywszy 12-krotność owej kwoty o 12 zł w skali roku (1 zł miesięcznie) będzie
zmuszona do zwrócenia do ZUS całej pobranej w tymże roku renty w wysokości kilku
lub kilkunastu tysięcy złotych.
Opisane powyżej regulacje systemowe mają ogromne konsekwencje w
aspekcie psychologicznym, demotywując znaczną grupę osób niepełnosprawnych do
podejmowania zatrudnienia. Nie jest to jednak jedyny efekt – kolejnym jest bowiem
niski poziom zarobków osób niepełnosprawnych, wynikających w niektórych
przypadkach nie z rodzaju stanowiska i wykonywanej pracy, ale dopasowaniem
stawki do jednego lub drugiego progu dochodowego – zwroty traktowane są jako zło
konieczne, którego za wszelką cenę należy uniknąć. Zniekształca to sytuację osób
niepełnosprawnych na rynku pracy, zarówno w kontekście finansowym, jak i
ewentualnego awansu. Mamy tu klasyczny przypadek karania za aktywność, zamiast
jej wspierania.
Wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych
Systemem „wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych” nazywa się
powszechnie system wspierania pracodawców zatrudniających takie osoby. Pojęcia
te nie mają ze sobą wiele wspólnego, ponieważ idea bezpośredniego wspierania
osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu i idea wspierania – zamiast osób
niepełnosprawnych - ich pracodawców są dla siebie konkurencyjne, a pierwsza z
nich przegrała z kretesem w obowiązującym systemie.
System ów obejmuje następujące elementy:
szereg ulg i przywilejów dla pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej,
dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych,
refundacja dodatkowych kosztów zatrudniania pracowników niepełnosprawnych,
pomoc na adaptację i wyposażenie miejsca pracy,
zwrot kosztów wynagrodzenia pracownika pomagającego w pracy osobie
niepełnosprawnej.
Wszystko to są instrumenty kierowane wyłącznie do pracodawców, w procesie
stosowania których nie jest formalnie i legalnie przewidziany udział pracownika.
Rozwiązaniem budzącym największe kontrowersje jest realizowana przez
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wypłata dofinansowań
do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W konstrukcji bowiem tego
instrumentu, z racji jego całkowicie automatycznego charakteru, kryje się bowiem
założenie, że praca każdej osoby niepełnosprawnej jest warta mniej, niż praca każdej
osoby sprawnej (szczególnie ta druga część jest ważna). W żaden sposób nie można
tego założenia uznać za w jakikolwiek sposób udowodnione, a z etycznego punktu
widzenia jest ono zwyczajnie obraźliwe. Idąc dalej i przyglądając się konstrukcji kwot
dofinansowań ustalonych sztywno dla poszczególnych stopni niepełnosprawności,
można odkryć kolejną absurdalną tezę – że praca każdej osoby niepełnosprawnej w
stopniu znacznym (np. poruszającej się na wózku inwalidzkim, pracującej ze 100%
wydajnością) jest zawsze warta mniej niż praca osoby niepełnosprawnej w stopniu
lekkim.
3
Nie stanowi to jednak przeszkody dla organizacji pracodawców osób
niepełnosprawnych, prowadzących zakłady pracy chronionej, aby tym skandalicznym
argumentem posługiwać się w razie zagrożenia zmianą systemu, w szczególności
zmniejszenia wymiaru finansowego owej pomocy „na zatrudnianie”, która w
poprzednim roku wyniosła prawie 3 mld zł (dla porównania, kwota otrzymana przez
samorządy na realizację wszystkich zadań z zakresu rehabilitacji, czyli całe wsparcie
lokalne wszystkich osób niepełnosprawnych (pracujących i niepracujących) wyniosła
w tymże roku ok. 700 mln zł). Upowszechnianie wówczas groźby masowych
zwolnień pracowników niepełnosprawnych, ze względu na „nieopłacalność” ich
zatrudniania w razie zmian, stanowią w istocie przyznanie, że podmioty tak
argumentujące nie zatrudniają de facto osób niepełnosprawnych – zatrudniają ich
dofinansowanie. Świadczą również o tym, że wypłacane w sposób automatyczny
dofinansowania nie mają faktycznie żadnego związku z rzekomo obniżoną
wydajnością pracy poszczególnych pracowników niepełnosprawnych, a są dla tychże
podmiotów łączną pozycją przychodową w budżecie firmy, traktowaną jako pewien
rodzaj ryczałtu. Pojawia się zatem pytanie, czy w takim razie mamy do czynienia z
dopuszczalną pomocą publiczną na zatrudnianie, zgodną z Rozporządzeniem WE nr
800/2008 w sprawie tzw. wyłączeń blokowych, czy z zupełnie innym rodzajem
pomocy publicznej dla przedsiębiorców, zaburzającą konkurencję, która powinna być
traktowana jako niedozwolona?
Zupełnym kuriozum, potwierdzającym, że wypłacane dofinansowania do
wynagrodzeń nie mają większego związku z niepełnosprawnością pracowników,
których dotyczą, jest fakt zróżnicowania ich wysokości w zależności od tego, czy
dotyczą pracowników zatrudnionych na otwartym, czy też chronionym rynku pracy
(świadomie nie używam pojęcia „rynek pracy chronionej” - w naszym przypadku to
nie praca jest chroniona, tylko właśnie rynek). Na otwartym rynku pracy są one
bowiem niższe – ta sama osoba niepełnosprawna na rynku pracy jest
niepełnosprawna o 30% mniej (w razie osoby ze schorzeniami specjalnymi jest ona
niepełnosprawna o 10% mniej) – lub też jej wydajność po przejściu na otwarty rynek
pracy rośnie o te właśnie 30% (lub 10% w przypadku osób ze szczególnymi
schorzeniami).
Kolejnym kontrowersyjnym instrumentem wspierania pracodawców (a nie
pracowników niepełnosprawnych), także stosowanym przez PFRON, jest refundacja
dodatkowych kosztów (w szczególności administracyjnych) zatrudniania osób
niepełnosprawnych, co do której istnieje silna tendencja, mimo zapisów wprost w
Rozporządzeniu 800/2008 (powinny to być koszty, których pracodawca nie poniósłby,
gdyby zatrudnił na tym samym stanowisku osobę sprawną), do traktowania jej jako
refundacji wszystkich kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, także
tych ponoszonych przy zatrudnianiu osób sprawnych. W tym wszystkim oczywiście
najmniejsze znaczenie ma pracownik oraz to, czy rzeczywiście jego zatrudnienie
generuje pracodawcy jakiekolwiek dodatkowe koszty – administracyjne lub inne.
Znów – czy rzeczywiście jest to pomoc na zatrudnianie?
Nieco lepiej jest w przypadku pozostałych instrumentów – adaptacji,
wyposażenia, pomocy drugiego pracownika, realizowanych przez powiatowe urzędy
pracy ze środków PFRON. Ich realizacja wymaga bowiem przynajmniej minimum
indywidualnego podejścia. Podkreślam jednak, że owa umiarkowanie pozytywna
opinia odnosi się do samej konstrukcji instrumentu – z danych Funduszu za 2009 r.
wynika, że na owo wsparcie (najbardziej zbliżone do faktycznych potrzeb pracownika
niepełnosprawnego) samorządy przeznaczyły zaledwie 7% środków otrzymanych z
PFRON na realizację swoich zadań w zakresie wspierania osób niepełnosprawnych
na swoim terenie.
Nie ma natomiast mowy o systemowym wspieraniu pracownika w miejscu
4
pracy, a więc, w razie potrzeby, objęciu go takim – dostosowanym do jego potrzeb i z
nim uzgodnionym - wsparciem finansowym, rzeczowym lub innym, żeby nie tylko w
tej, ale każdej innej pracy funkcjonował jak najlepiej. Nie ma systemowego
wspierania znakomitego instrumentu, jakim jest zatrudnienie wspomagane osób
niepełnosprawnych, polegające na stałym wspieraniu pracownika i pracodawcy przez
trenera pracy – niepracującego z osobą niepełnosprawną i niepracującego za nią,
ale pomagającego w znalezieniu właściwego miejsca pracy, adaptowaniu się
pracownika do niego oraz adaptowaniu się pracodawcy do zatrudniania tej osoby,
stałego monitoringu przebiegu zatrudnienia.
Doradztwo i szkolenia zawodowe
Trudno poruszać temat doradztwa zawodowego i szkolenia zawodowego, jako
aspektów wchodzenia i utrzymania się osób niepełnosprawnych na rynku pracy, bez
spojrzenia szerzej na system wyrównywania szans osób niepełnosprawnych w
pełnieniu przez nie różnego rodzaju ról społecznych i jego efektywność.
Niestety nie można powiedzieć, że istnieje jakakolwiek spójna polityka
państwa w odniesieniu do osób niepełnosprawnych. Skutkuje to niespójnością nie
tylko instrumentów prawnych, przewidzianych dla wspierania aktywności osób
niepełnosprawnych, ale i niespójnością działań realizujących te instrumenty
poszczególnych podmiotów. Klasycznym przykładem są działania realizowane przez
powiatowe centra pomocy rodzinie (głównie ze środków PFRON przekazywanych
algorytmem) i działania realizowane bezpośrednio przez PFRON w postaci jego
programów celowych. Wiele z tych działań się pokrywa (jak wyposażenie w
komputery), wiele jest podobnych do siebie, podczas gdy niektóre obszary pozostają
nierealizowane lub realizowane w niewielkim zakresie przez oba podmioty. Jednym z
tych obszarów jest obszar wspierania wchodzenia osób niepełnosprawnych na rynek
pracy, a więc m. in. doradztwa i szkoleń. Wynika to z dwóch czynników – oddolnej
presji na działania przede wszystkim pomocowe, a więc wyposażenie w sprzęt
ułatwiający codzienne funkcjonowanie (przykładowo, samorząd dofinansowuje zakup
aparatów słuchowych w kwocie 150% limitu przyznawanego przez NFZ, które do
funkcjonowania na absolutnie minimalnym poziomie są niezbędne), oraz faktu
przyzwyczajenia się realizującej te działania administracji do nich właśnie, co
powoduje opór przed zmianą, w tym zmianą myślenia.
W ramach środków, które trafiają w ramach samorządu do powiatowych
urzędów pracy na realizację zadań związanych z aktywizacją zawodową osób
niepełnosprawnych (przypomnijmy – w 2009 r. 7%) powiat realizuje zarówno
wsparcie bezpośrednie osób niepełnosprawnych (finansowanie staży, szkolenia,
doradztwo), jak i omawiane wyżej wsparcie dla zatrudniających i pracodawców. Nie
daje to szerokiego pola do zastosowania instrumentów bezpośrednich i wywoływania
rzeczywistej zmiany w sytuacji zawodowej osób niepełnosprawnych na danym
terenie. Przeszkodami są przy tym także niedostateczna wiedza niektórych
urzędników tak o dostępnych instrumentach z racji ich stosunkowo rzadkiego
wykorzystywania i wiążące się z tym bariery biurokratyczne, generowane oczywiście
również na poziomie tworzenia przepisów określających rodzaj i zakres dokumentacji
obowiązującej przy realizacji takiego zadania.
Niestabilność systemu, a więc fakultatywność realizacji poszczególnych zadań
zarówno przez samorząd, jak i przez PFRON przy jednoczesnej niskiej efektywności
działań w obszarze pomocowym, na którym głównie skupiają się oba podmioty
powoduje, że ich aktywność w zakresie aktywizacji zawodowej osób
5
niepełnosprawnych jest znikoma. Znacznie lepiej radzą sobie organizacje
pozarządowe realizujące projekty aktywizacyjne, przede wszystkim ze środków
unijnych, ale także krajowych w ramach zlecania zadań przez PFRON oraz
samorząd, mimo tego, że skala środków wydatkowanych przez nie na ten cel jest
znacznie mniejsza. Jest to jednak system bardzo chwiejny ze względu na jego
niestabilność finansową (od projektu do projektu), w razie złej kondycji którego
niewiele de facto, od strony systemowej, pozostaje.
Podsumowanie
Można powiedzieć, że opisane niespójność, nieadekwatność i nieefektywność
systemu wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynikają z jednej prostej
przyczyny – braku polityki gwarantującej indywidualne podejście do osoby
niepełnosprawnej, traktowanej jako podmiot, a nie przedmiot oddziaływań. Świadczy
o tym konstrukcja i faktyczny wymiar (w tym finansowy) poszczególnych
instrumentów,
skierowanych
przede
wszystkim
do
otoczenia
osób
niepełnosprawnych, a nie do nich samych, ale też fakt istnienia martwych obszarów
w tym zakresie. Dodatkowo potwierdza to pomocowy, w miejsce aktywizacyjnego,
charakter instrumentów dotyczących osób niepełnosprawnych bezpośrednio,
obarczony dodatkową wadą fakultatywności - podczas gdy pomoc „pośrednia” jest
pomocą automatyczną. Trudno tu nie zauważyć sprzeczności takiej sytuacji prawnej i
faktycznej, w szczególności podtrzymywania stereotypu osoby niepełnosprawnej jako
zawsze niepełnowartościowego pracownika, czy to z zaleceniami Rady Europy z
2006 r., czy z Konwencją o Prawach Osób Niepełnosprawnych, podpisaną przez
Polskę w 2007 r., ale nadal nie ratyfikowanej – bez większych widoków na
dokonanie tego w najbliższym czasie.
6