Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski
advertisement
Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123/2012 Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 1 Publikacja jest kontynuacją serii wydawniczej Zeszyty PBR-CASE CASE-Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Fundacja Naukowa 01-031 Warszawa, al Jana Pawła II 61, lokal 212 BRE Bank SA 00–950 Warszawa, ul. Senatorska 18 Copyright by: CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa i BRE Bank SA Redakcja naukowa Ewa Balcerowicz Sekretarz Zeszytów Krystyna Olechowska Autorzy Mieczysław Groszek Wojciech Kwaśniak Andrzej Raczko ISSN 1233-121X Wydawca CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa, 01-031 Warszawa, al. Jana Pawła II 61, lokal 212 Nakładca Fundacja BRE Banku, 00-950 Warszawa, ul. Królewska 14 2 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski SPIS TREŚCI LISTA UCZESTNIKOW SEMINARIUM. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 WPROWADZENIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 UNIA BANKOWA A INNE REGULACJE. PRÓBA PORZĄDKOWANIA CZY POGŁĘBIENIE CHAOSU? – Mieczysław Groszek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIA BANKOWA Z PERSPEKTYWY WSPÓLNEJ POLITYKI PIENIĘŻNEJ W STREFIE EURO – Andrzej Raczko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 SKUTKI DLA POLSKIEGO SYSTEMU BANKOWEGO I POLSKIEJ GOSPODARKI PO WPROWADZENIU UNII BANKOWEJ – Wojciech Kwaśniak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 3 LISTA UCZESTNIKOW SEMINARIUM Mark Allen Ewa Balcerowicz Piotr Bielski Andrzej Bień Krzysztof Bień Grzegorz Brudziński Michał Brzoza-Brzezina Karol Cienkus Tomasz Ciszak Anna Dobrzańska Małgorzata Dusza Mirosław Dusza Filip Dutkowski Paweł Gąsiorowski Mieczysław Groszek Remigiusz Grudzień Tomasz Gruszecki Ewa Gucwa-Leśny Andrzej Halesiak Milena Harzyńska Aneta Hryniewicz Aneta Iwańska Anna Jaros Marek Kałkusiński Wojciech Kałkusiński Paweł Karbownik Stanisław Kasiewicz Marek Kliś Aleksandra Kołota Anna Kosior Ryszard Kowalczyk Konrad Kresuski Agnieszka Król-Markowska Maciej Krzak Wojciech Kwaśniak Grzegorz Lewandowski Krzysztof Lutostański Kazimierz Małecki Jan Mazurek Ewa Miklaszewska Marcin Mikołajczyk Waldemar Milewicz Leszek Mosiejko Marcin Mucha Bogdan Nawrocki 4 MFW CASE BZ WBK SGH, Aband NBP Miesięcznik „Bank” NBP GUS NBP NBP BOŚ UW PAP Biznes NBP ZBP WNE UW KUL UW Bank Pekao Obserwator Finansowy PKO BP Ambasada USA TKP-NOT KP-H OIG MSZ SGH Obserwator Finansowy KNF NBP Aband Bloomberg NBP Uczelnia Łazarskiego, CASE KNF NBP FRDL KIR BCC UE w Krakowie KNF SGH SGH MG Urząd m. st. Warszawy Jarosław Neneman UŁ Joanna Niedźwiedzińska NBP Henryk Okrzeja Fundacja BRE Banku Krystyna Olechowska CASE Leszek Paczkowski NBP Leszek Pawłowicz IBnGR Małgorzata Pawłowska NBP Aleksandra Placek MF Andrzej Raczko NBP Emil Radziszewski KNF Andrzej Reich KNF Wojciech Rogowski NBP Leszek Rydzewski Kancelaria FKA Ewa Rzeszutek NBP Tadeusz Rzeszutek A-Z Nieruchomości Elżbieta Sawicka PKO BP Małgorzata Siemaszko NBP Elżbieta Skrzeszewska-Paczek NBP Paweł Smardz BPH Jan Solarz SAN Waldemar Stawski BRE Bank Andrzej Stopczyński NBP Stanisław Sudak MRR Marta Świerczyńska NBP Jakub Świetlik MG Jerzy Thieme TEP Paweł Tokarski PISM Ewa Tomaszewska Patryk Toporowski PISM Agnieszka Trzcińska NBP Paweł Wendler MF Grzegorz Wesołowski NBP Łukasz Wilkowicz Dziennik Gazeta Prawna Dariusz Witkowski MF Przemysław Wojnar NBP Łada Wołoszczenko-Hołda IEF Joanna Wójcik GUS Paweł Wyczański NBP Dorota Wyżnikiewicz NBP Jadwiga Zaręba BPH Bożena Ziemba-Grodska FIS Michał Ziółkowski MSZ Zbigniew Żółkiewski NBP Hanna Żywiecka NBP 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Wprowadzenie W Unii Europejskiej w szybkim tempie toczą się prace nad wprowadzeniem dla strefy euro (czyli 17 kra- jów członkowskich) unii bankowej. Jest to nowy, złożony i daleko idący projekt reformy instytucjonalnej i regulacyjnej, przenoszący istotne kompetencje należące dotychczas do rządów krajowych na poziom Unii Europejskiej. Unia bankowa sprowadzić ma się do wprowadzenia: (1) wspólnego nadzoru bankowego, czyli centralizacji funkcji nadzorczych na poziomie unijnym; (2) scentralizowanego gwarantowania depozytów; (3) wspólnego systemu kontrolowanej likwidacji banków i uporządkowanej sanacji banków z problemami. Prace koncentrują się obecnie na bloku pierwszym, czyli na zbudowaniu instytucji europejskiego nadzoru bankowego, który wedle aktualnego kalendarza miałby zacząć działać od jesieni 2013 r. Koncepcja unii bankowej pojawiła się w reakcji na globalny kryzys finansowy i wedle oficjalnej argumentacji ma za zadanie zapewnić wzrost stabilności finansowej w UE: Twierdzi się, że to będzie klucz do zarządzania kryzysem i długoterminowej finansowej stabilności. Mówi się, że unia bankowa jest koniecznym uzupełnieniem Unii Gospodarczej i Walutowej. Rozpowszechniony jest także argument, choć nie jest on przekonujący (ze względu na czynnik czasu), że projekt unii bankowej przybliża nas znacząco do przezwyciężenia kryzysu zadłużenia Unii Europejskiej. Projekt unii bankowej opracowany przez Komisję Europejską jest bardzo intensywnie dyskutowany w krajach strefy euro, ale nie tylko tam. Choć unia bankowa będzie obligatoryjna tylko dla krajów strefy euro, także w Polsce koncepcja utworzenia scentralizowanego nadzoru europejskiego wywołała sporą dyskusję. Okres globalnego kryzysu finansowego polski sektor bankowy przetrwał w dobrej formie, jest bezpieczny, ma bardzo dobre wyniki finansowe, a system gwarantowania depozytów (BFG) zgromadził znaczące środki. Dyskusja jest zasadna, ponieważ powstanie unii bankowej nie będzie obojętne ani dla polskich banków, w większości należących do banków europejskich, ani dla polskiej gospodarki. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 5 O skutkach wprowadzenia unii bankowej dla krajów Wspólnoty, strefy euro i Polski dyskutowali goście 123 seminarium BRE-CASE. Seminarium odbyło się w Warszawie, w listopadzie 2012 r. Organizatorzy do wygłoszenia referatów zaprosili: Mieczysława Groszka, wiceprezesa ZBP, Wojciecha Kwaśniaka, zastępcę przewodniczącego KNF oraz Andrzeja Raczkę, członka Zarządu NBP. Unia bankowa to wielka, strategiczna zmiana w UE. Tak na marginesie: chociaż projekt unii bankowej w 2012 r. stał się sztandarowym projektem unijnych polityków, to narodził się jeszcze przed kryzysem w 2007 r. (Stanisław Kasiewicz, SGH). Chociaż unia bankowa dotyczy jedynie eurolandu, to jednak może zagrażać sektorowi finansowemu krajów spoza euro. Zatem Polska powinna uczestniczyć we wszystkich aspektach unii bankowej otwartych dla krajów spoza strefy euro. Dlaczego? Nie wiemy, w jaki sposób unia bankowa wpłynie na konkurencyjność sektora bankowego. Wszystkie sektory finansowe, które będą poza unią bankową, mogą być narażone na różne negatywne skutki faktu, że strefa euro będzie cieszyć się szczególnym nadzorem i zaufaniem rynków. Zatem rozważania o uczestnictwie Polski są bezzasadne. Istotą problemu są warunki tego uczestnictwa. Wydaje się, że polskie władze nie powinny czekać na ostateczny projekt unii bankowej, a pracować nad warunkami minimum, które Polska może zaakceptować. Wsparcia zaś należy poszukiwać nie w Niemczech i Francji, a wśród krajów Europy Wschodniej. Zgodnie z przepisami unijnymi, Polska pozostając poza strefą euro nie może być pełnoprawnym członkiem unii bankowej (Andrzej Raczko, NBP), możemy być jedynie członkiem stowarzyszonym. Zatem, stać z boku, czy stać się członkiem stowarzyszonym? Obie ścieżki postępowania wydają się być równie ważne. Jeśli w przyszłości Polska przystąpi do strefy euro, to na początku członkowstwa i tak będzie rynkiem wschodzącym (emerging market), będzie działał efekt Balassy-Samuelsona, na pewno inflacja będzie wyższa niż przeciętna w głównych krajach eurolandu. Duże jest także ryzyko, że przy prowadzeniu wspólnej polityki pieniężnej zaczną powstawać bąble spekulacyjne na różnych rynkach (aktywów, nieruchomości). Kryzys dowiódł, że polityka pieniężna prowadzona za pomocą standardowego modelu: jeden cel, jeden instrument może się okazać niewystarczająca. Dlatego potrzebna jest polityka makroprudencyjna, która będzie wykorzystywać mikroprudencyjne instrumenty, ale w celach makroekonomicznych. Zapisy dyrektywy o nadzorze uniemożliwiają krajom kształtowanie instrumentów mikroprudencyjnych nawet wtedy, kiedy mają służyć ustabilizowaniu krajowego sektora finansowego. To bardzo duże ryzyko. Jeśli Polska zdecyduje się na uczestniczenie we wszystkich aspektach unii bankowej otwartych dla krajów spoza strefy euro, może się okazać, że obszar manipulowania dostępnymi instrumentami, które szybko poradziłyby sobie z bąblami spekulacyjnymi ograniczy się jedynie do narzędzi fiskalnych (podatkowych), a nie będzie można zastosować narzędzi w tej chwili w dyspozycji KNF służących stabilności polskiego sektora finansowego. Projekt dyrektywy w ogóle nie uwzględnia różnic pomiędzy starymi krajami UE (niska inflacja) a nowymi, nie w pełni jeszcze skonwertowanymi. Oczywiście, można zdecydować się na status członka stowarzyszonego. Tylko co w zamian? Jakich profitów można oczekiwać? Projekt europejskiej dyrektywy wylicza jedynie obowiązki członka stowarzyszonego, natomiast milczy o korzyściach członkowstwa. Zatem najpierw należy negocjować zbiór praw członka stowa6 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski rzyszonego. Przykładowo, czy może zostać dopuszczony do mechanizmu płynnościowego EBC, jeśli zagrożona będzie jego stabilność; czy może liczyć na inne mechanizmy wsparcia. Obszar negocjacji jest otwarty a pozycja przetargowa Polski nie jest zła. Władze polskie nie czekają na gotowy projekt unii bankowej (Wojciech Kwaśniak, KNF). Oczywiście, jak w każdej trudnej dyskusji, w głównych obszarach, które budzą największe kontrowersje często są proponowane rozwiązania alternatywne. I one będą rozstrzygane na właściwym poziomie w końcowej fazie dyskusji. Polska nie jest członkiem strefy euro. Proponuje się jej uczestnictwo w hybrydowej wersji unii bankowej, czyli na zasadzie „bliskiej współpracy”. Nie ma pewności, obrazowo rzecz ujmując, że wsiadając na prom ma zagwarantowaną kamizelkę i miejsce w łodzi ratunkowej. Przecież państwa spoza strefy euro nie mają zagwarantowanego dostępu do zabezpieczeń finansowych, np. do pieniędzy z ratunkowego funduszu strefy euro, czyli ESM. Co prawda projekt wspólnego nadzoru bankowego dla strefy euro (z kluczową rolą Europejskiego Banku Centralnego) przewiduje, że do wspólnego nadzoru na zasadzie „bliskiej współpracy” będą mogły przystąpić kraje spoza eurolandu, ale KE zastrzegła, że „kraje spoza strefy euro nie mogą być w pełni częścią wspólnego mechanizmu nadzoru”, bo EBC nie ma wystarczających kompetencji poza strefą euro. Oznacza to brak prawa głosu dla Polski i innych krajów nieposiadających wspólnej waluty w radzie nowego nadzoru bankowego w EBC. Co prawda Bruksela chce, by kraje spoza euro mogły mieć większe, „bliskie prawu głosu”, uprawnienia w radzie nowego wspólnego nadzoru bankowego, ale nie wiadomo, o jakie uprawnienia dokładnie chodzi. Mimo to, jeśli unia bankowa powstanie, to lepiej być z nią w bliskich związkach niż zupełnie obok. Polska powinna wspierać unię bankową, jeśli jej budowa będzie postępowała sensowną ścieżką, czyli w części nadzorczej głównym celem będzie dzielenie banków, które są zbyt duże, żeby upaść (Leszek Pawłowicz, IBnGR). Zadaniem nadzorcy jest zapewnienie systemowego bezpieczeństwa, a zapewnić go może jedynie likwidacja źródeł hazardu moralnego. Dlaczego jest to jedyna właściwa ścieżka? Wydaje się, że polityczna determinacja do scentralizowania nadzoru bankowego jest bardzo silna. To działanie jest chyba nieuchronne. Zwłaszcza że relatywnie jest łatwe do przeprowadzenia. Ale zamierzana centralizacja nadzoru nie ma nic wspólnego z unią bankową. Bowiem głównym zadaniem projektowanej unii, oprócz scentralizowania nadzoru, jest scentralizowanie odpowiedzialności fiskalnej. Segmentacja i rozciągnięcie w czasie nie gwarantują sukcesu całemu przedsięwzięciu zwanemu unią bankową. Centralizację nadzoru bankowego już przesądzono: od połowy 2013 r. nad systemowo ważnymi bankami, a od 1 stycznia roku 2014 – nad wszystkimi bankami. Natomiast centralizacja odpowiedzialności finansowej ma być dopiero następnym krokiem. Unia bankowa w pierwotnej postaci (i również forsowanej teraz idei) zakłada utworzenie resolution fund na szczeblu federalnym, którego zadaniem ma być likwidacja banków „zbyt dużych, aby upaść”, a więc tych, które tworzą hazard moralny. W tej chwili tworzą go na szczeblu narodowym. Jeśli powstanie unia bankowa, będziemy mieli do czynienia z hazardem moralnym na szczeblu federalnym. Trudno zaprzeczyć, że to pomysł sensowny, jeśli resolution fund miałby likwidować hazard moralny. Natomiast, jeśli Europejski Mechanizm Stabilizacyjny ma być poduszką kapitałową, to pamiętajmy, że misją EMS nie jest likwidacja banków, lecz wspoUnia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 7 maganie banków, niedopuszczenie do ich upadłości. Przecież Hiszpanii postawiono ultimatum: albo poprzecie ideę unii bankowej, albo będziecie restrukturyzować banki pieniędzmi pomocowymi, które przejdą przez wasz budżet. Wydawałoby się, że to żadna różnica, czy pieniądze trafią bezpośrednio do banków, czy via budżet hiszpański. Fakt, żadnej różnicy nie ma poza jedną subtelną: natychmiast skoczyłaby rentowność obligacji Hiszpanii. Jeśli budowa unii bankowej zakończy się na wejściu w życie EMS (który będzie emitował obligacje, by sfinansować pożyczki, dofinansowywał banki strefy euro bez pośrednictwa rządów), to katastrofa jest nieunikniona. Hazard moralny ze szczebla narodowego przeniesie się na szczebel federalny. Jak to jest z upadłością banków? Dlaczego dotąd nie przeprowadzono takiej upadłości? (Tomasz Gruszecki, KUL). I nieważne, czy kłopoty ma mały, czy duży bank. Ze względu na powiązanie banków nawet mały bank może wywołać efekt domina. Dlaczego w UE (w przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych) nie przeprowadza się procedury upadłościowej małych i średnich banków? Pewnie z dwóch powodów (W. Kwaśniak). Po pierwsze, na skutek działań państw i regulatorów takich banków wcale nie jest dużo. Po drugie, w UE bardzo wysoko podniesiono poziom gwarancji depozytów, wyłączając udział własny deponenta, jednocześnie w systemie gwarancji depozytów zwiększając finansowanie funduszu ex ante. Niestety, te fundusze często świecą pustkami. Przykładowo, Polska na funduszu ex ante ma zgromadzonych więcej środków niż Francja. A więc, jeśli nawet bank można byłoby poddać procedurze upadłościowej, a nie ma zgromadzonych środków na wypłatę depozytów, to pozostaje budżet państwa, sam nadmiernie zadłużony. I koło się zamyka. Nie ma dyskusji o upadłości. A co z bankiem „zbyt dużym, żeby upaść”? Jeśli mamy instytucje, które są zbyt duże, aby upaść, to może są one w ogóle zbyt duże, aby istnieć? Niekoniecznie. Można przecież wycenić, czy bank ma czy też nie możliwości dalszego rozwoju. A ta wiąże się z nieograniczaniem kredytowania, niedelewarowaniem działalności, tylko wspieraniem gospodarki. Czy można dzielić banki? Oczywiście, że można. To kwestia wyboru w kontekście kosztów całego przedsięwzięcia. Część ekonomistów uważa, że unia bankowa może być skuteczna pod warunkiem, że od razu będą wprowadzone trzy obszary działań: scentralizowany nadzór, system jednolitego gwarantowania depozytów i jeden ośrodek władzy w zakresie kontrolowanych likwidacji (S. Kasiewicz). Tworzenie unii bankowej zawierającej tylko jeden z powyższych elementów nie ma sensu. Sam nadzór, bez mechanizmu rezolucyjnego i ubezpieczenia depozytów, nie byłby w stanie podjąć realnych działań w momencie niewypłacalności jakiegoś banku – musiałby się opierać na rządzie danego kraju, co zupełnie obniża skuteczność, a dodatkowo wywołałoby panikę wśród depozytariuszy. Wydaje się, że najpoważniejszym problemem unii bankowej będzie zbudowanie wspólnego mechanizmu gwarancji depozytów. Niby wszystko pięknie, ładnie… ale z jakich pieniędzy? Czy, tak jak w Polsce, źródłem finansowania ma być parapodatek (który płaci sektor bankowy), czy też mają być użyte środki publiczne? – Jeśli gwarancją wypłat mają być pieniądze publiczne, to jako były wiceminister finansów, zdecydowanie mówię: nie – stwierdził A. Raczko. 8 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Część ekonomistów uważa, że unia bankowa (czytaj: wspólne europejskie źródło kapitału) uratuje strefę euro (T. Gruszecki). Nie wszyscy zgadzają się z ta tezą. Wielu twierdzi, że to nie kryzys, lecz pierworodne błędy konstrukcyjne wpędziły strefę euro w dzisiejsze kłopoty. Jeśli ci ostatni mają rację, to koniecznie trzeba przeanalizować, co się stanie ze strefą euro, jeśli unia bankowa jej nie pomoże. Dla zwolenników pierworodnych błędów konstrukcyjnych strefa euro i projekt wspólnego europejskiego źródła kapitału są tworami sztucznymi. Oczywiście, dzisiaj każdy pieniądz papierowy jest sztuczny. Ale każdy pieniądz papierowy opiera się na sile państwa. Co może zastąpić gwarancję państwa? Wspólna europejska kasa? Wielu ekonomistów jest zdania, że unia bankowa i unia fiskalna, stanowią w istocie nierozerwalną całość (Maciej Krzak, Uczelnia Łazarskiego, CASE). Mają długofalowo zmienić strukturę eurostrefy. Zatem, zamiast przeć do szybkiego ukształtowania unii bankowej, należy raczej myśleć nad średniookresowymi rozwiązaniami. Niestety, europejscy politycy nie przejmują się komplementarnością elementów unii bankowej oraz unii fiskalnej. Zanosi się na ułomną unię bankową, w wersji light, czyli utworzony zostanie EMS, a budowę mechanizmu kontrolowanej upadłości odłoży się ad acta. Unia Europejska to największy organizm gospodarczy świata. Unijne PKB przekracza 15,5 bln USD. Wydaje się, że proces związany z unią bankową wzmocni Unię Europejską i znacząco zwiększy jej konkurencyjność (Waldemar Stawski, BRE Bank). Zatem należy debatować o warunkach wejścia do unii bankowej, a nie o zasadności przystąpienia. Konieczna jest analiza, co się stanie, jeśli Polska nie znajdzie się w projektowanym systemie. Przecież będzie to miało dalece negatywny wpływ na konkurencyjność naszej gospodarki. Co istotne, wejście do systemu oznacza w przyszłości unifikację ubezpieczeń społecznych (dosyć istotnego elementu finansów każdego państwa), a następnie unifikację podatkową (bardzo istotną z punktu widzenia konkurencyjności). Kryzysy trapiące UE: finansowy, bankowy i budżetowy trzeba uzupełnić o jeszcze jeden, mianowicie polityczny. Ponieważ problemy pojawiają się na różnych płaszczyznach, stąd czasami chaotyczne reakcje. Gasi się pożary. Czyli, reaguje tam, gdzie widzi się największe ryzyko (Mieczysław Groszek, ZBP). Ryzyko różnie jest definiowane, a próba przeciwdziałania niekoniecznie kończy się sukcesem, np. reakcja na kryzys finansowy w latach 2007–2008 skończyła się kryzysem budżetowym. Unię bankową wymyślono, by wzmocnić strefę euro, czyli zwiększyć bezpieczeństwo oszczędzających i krajów, zwiększyć zaufanie rynków finansowych. Co unii bankowej gwarantuje pozytywny efekt? Zdaniem ekspertów, zacieśniona integracja europejska (unia fiskalna, wspólna polityka gospodarcza). Ale o poziomie integracji zdecydować mogą jedynie politycy. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 9 10 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Mieczysław Groszek – wiceprezes Związku Banków Polskich Unia bankowa a inne regulacje. Próba porządkowania czy pogłębienie chaosu? Wstęp go kryzysu, albo łańcucha różnych zjawisk kryzysowych o coraz szerszym zasięgu. Najpierw Jedną z ważnych reakcji na kryzys lat ostatnich są doraźne interwencje, głównie w postaci zastrzyków działania o charakterze regulacyjnym. Występu- kapitałowo-pożyczkowych dla ważnych instytu- ją one obok działań interwencyjnych, które miały cji finansowych, następnie procedury restruktu- charakter doraźny, a skutki ich bywają raczej ryzacji długów i doraźne związane z tym zmiany krótkotrwałe. Logika podejmowania zmian regu- instytucjonalne (na przykład powstanie „bad lacyjnych jest odmienna. Następują one zwykle banków”), następnie tworzenie nowego ładu re- z pewnym opóźnieniem, co wynika z faktu, że gulacyjnego. I o tym ostatnim procesie traktuje ten pierwszym etapem przed ich podjęciem jest ana- artykuł. liza przyczyn kryzysu. Odmienna też jest funkcja pokryzysowych regulacji. Mają one zapobiegać po- Obserwacje procesu legislacyjnego, będącego wy- wtarzaniu się zjawisk zakłócających funkcjonowanie nikiem wcześniejszych analiz, pokazują, że mamy gospodarki i powstawaniu różnorakich strat o cha- do czynienia z bardzo kompleksowym i głębokim rakterze ekonomicznym i społecznym, które nie- przedsięwzięciem, w które zaangażowanych jest odłącznie towarzyszą kryzysom. wiele instytucji. Z kompleksowości podejścia wynika trudność „zarządzania” procesem. Trudność Taka była też sekwencja działań po roku 2007, polega nie tyle na złożoności „technicznego” ko- przyjmowanym umownie jako początek obecne- ordynowania procesem, ile na tym, że w krótkim Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 11 spraw, o różnej naturze i zasięgu. Cele zmian regulacyjnych dla sektora bankowego po 2007 r. W tym kontekście, domniemując dobrych intencji Po wybuchu kryzysu na rynkach finansowych regula- regulatorów, ale też mając świadomość złożoności torzy podjęli pilnie działania służące poprawie od- działań regulacyjnych dotyczących sektora ban- porności finansowej banków oraz zmniejszeniu zachęt kowego i szerzej finansowego można mieć wraże- do podejmowania nadmiernego ryzyka, poprzez m.in. nie braku myśli przewodniej, która jest niezbędna zmniejszenie dźwigni finansowej w działalności ban- przy każdym wielowymiarowym i wieloczynniko- ków. Miało to doprowadzić, w przypadku powtórzenia wym działaniu. Obserwując bowiem dotychczasowe się podobnych problemów, do likwidacji lub znacznego regulacje w tym segmencie gospodarki na różnym zmniejszenia kosztów społecznych upadłości banków, etapie zaawansowania, o różnym zasięgu i poten- w tym przede wszystkim do zmniejszeniu kosztów ra- cjalnych skutkach, można mieć obawę, czy nie do- towania banków ze środków publicznych. czasie usiłuje się uregulować wiele bardzo trudnych prowadzi to do przeregulowania z nieoczekiwanymi skutkami ubocznymi. Od roku 2007 kilka zo- Ta lista przesłanek została w ostatnim czasie uzu- stało albo wdrożonych, albo bardzo zaawansowa- pełniona o jeszcze jedną, mianowicie wzmocnienie nych. Odnotujmy, że najczęściej po procesie kon- możliwości finansowania gospodarki i gospo- sultacji ze środowiskami finansistów i po przepro- darstw domowych, kurczących się m.in. w wyniku wadzeniu różnych testów i analiz skutków. W tym wprowadzenia narzędzi wymienionych powyżej. czasie jednak pojawiły się dodatkowe regulacje, przy czym niektóre o bardzo kompleksowym zasi- Szerokość i zakres zmian regulacyjnych wynika- ęgu. Zwłaszcza dotyczy to rozpoczęcia w szybkim ły z dużej roli sektora bankowego w europejskiej tempie wdrażania unii bankowej (czerwiec 2012 r.) gospodarce oraz ze skali trudności i wyzwań jakie oraz opublikowania tzw. raportu Liikanena for- powstały w wyniku kryzysu. mułującego rekomendacje bezpiecznej architektury europejskiego systemu bankowego. Czyli do już obfitego instrumentarium, grożącego przeregulowa- Aktualny „pipeline” regulacyjny niem, doszły jeszcze dwa pomysły, o znacznym ciężarze gatunkowym. Co one wnoszą do wcześniej re- Zanim przedstawione zostaną bardziej konkretne przy- alizowanych zamierzeń regulacyjnych? Więcej kłady na relacje wzajemne realizowanych działań re- ładu porządkującego dotychczasowe zamiary czy gulacyjnych, przedstawiona zostanie swoista agenda pogłębienie chaosu, którego wrażenie pojawia się regulacyjna na poziomie organów Unii Europej- po najprostszej ewidencji tego, co się w tym zakresie skiej (Parlament Europejski, Komisja Europejska dzieje? Aby zatem spróbować odpowiedzieć na te i Rada) dotycząca jednego miesiąca (listopada 2012 r.). pytania warto przywołać generalny kontekst zmian Obejmuje ona nie tylko sektor bankowości, ale też kil- regulacyjnych w sektorze bankowym krajów człon- ka pokrewnych, mających wpływ na funkcjonowa- ków Unii Europejskiej. nie banków albo z powodu modelu biznesowego eu- 12 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 13 Regulacja dotycząca audytu. Status: w trakcie realizacji, Komisja ds. Prawnych Parlamentu Europejskiego JURI będzie głosowała 20/21 stycznia (do ustalenia) Przegląd umów dotyczących opodatkowania oszczędności. Status: oczekiwane propozycje (kilka krajów nadal blokuje). Płynność II. Status: w trakcie realizacji, implementacja: 30.06.2013 r. (państwa członkowskie), MiFID/MiFIR II (dyrektywa w zakresie obrotu instrumentami finansowymi/rozporządzenie w zakresie obrotu instrumentami finansowymi). Status: w trakcie realizacji przyjęcia Rady w dniu 4.12.2012 r. Shadow Banking. Status: oczekiwana propozycja Komisji Europejskiej w IV kw. 2012r. Komitet ds. Ekonom.-Monetarnych PE (ECON) głosował nad własnym raportem 25.10.2012 r. Jednolity rynek usług płatniczych (SEPA) Status: Komisja Europejska przedstawi raport nt. wprowadzenia SEPY do końca 2012 r. MAD/MAR (dyr. i rekom. ws. nadużyć rynkowych). Status: w trakcie realizacji, rada spotyka się w grudniu Unia bankowa. Status: w trakcie Rozporządzenie CSD (dyrekrealizacji propozycji Komisji tywa dot. centralnych depozytow papierów wartościowych). z dnia 12.09.2012 r. Status: w trakcie realizacji, głosowanie Komisji ECON (Komitet ds. Ekonomiczno-Monetarnych) w dniu 21.01.2012 r. Ochrona danych. Status: w trakcie realizacji, Komisja LIBE będzie głosowała w marcu/ kwietniu 2013 r. Agencja ratingowa. Status: KE, PE i państwa UE porozumiały się w kwestii reguł, jakie powinny obowiązywać agencje ratingowe. Wejdą w życie luty/marzec 2013 r. Podatek od transakcji finansowych. Status: oczekiwane propozycje, przygotowany zakres postulatów pogłębionej współpracy, negocjacje w toku. Dyrektywa Omnibus II (ws. rachunków zbiorczych). Status: w realizacji, ocena wpływu rozpocznie się w styczniu 2013 r. (do potwierdzenia) EMIR (rozporządzenie w sprawie instrumentów pochodnych). Status: przyjęto. rozpoczęto implementację EMIR Dyrektywa CRD IV. Status: w realizacji, trójstronne negocjacje, następne negocjacje 22.11.2012 r. Dyrektywa w sprawie systemów Krótka sprzedaż. Status: przygwarantowania depozytów jęty dokument wszedł w życie (DGSD). Status: w trakcie re- w listopadzie 2012 r. alizacji trójstronnych negocjacji Zarządzanie ryzykiem Polityka fiskalna Ubezpieczenie Papiery wartościowe Bankowość Tabela 1. ropejskich banków (papiery wartościowe i ubezpie- wnoszące nowe ramy instytucjonalne do istniejące- czenia), albo z charakteru ich powszechnego obowią- go porządku (unia bankowa – VI 2012r. i raport Lii- zywania (polityka fiskalna). Zaznaczono też status re- kanena – X 2012 r.). gulacji, co daje dodatkowo pogląd na technikę legislacji, czyli w typ przypadku wielostopniowość pro- Przedstawiona wyżej chronologia potwierdza wcześ- cedur. niej sformułowaną obawę, czy regulowanie ważnych segmentów funkcjonowania sektora bez znajomości ogólnej architektury systemu bankowego nie Chronologia działań regulacyjnych rodzi ryzyka nakładania się, sprzeczności albo niekompletności wcześniej podjętych działań. Żaden bowiem oficjalny dokument nie zawiera całościowego Podejmując tak szeroki zakres regulacji o bardzo modelu sektora bankowego w Unii Europejskiej, który różnej rozpiętości, praktycznie gruntownie zmie- mógłby być podstawą pełnych i kompleksowych re- niających sektor bankowy, można było oczekiwać po- gulacji. Może to częściowo wynikać z faktu, że część dejścia typu od ogółu do szczegółu, czyli zarysować projektowanych regulacji jest określanych przez najpierw najważniejsze cechy systemu zwane często inne ciała: Komitet Bazylejski (BIS), Radę Stabilno- architekturą systemu i wypełniać te ramy rozwiąza- ści Finansowej (Financial Stability Board) czy niami cząstkowymi zgodnymi z ogólną konstrukcją. Międzynarodową Radę Standardów Rachunkowości (International Accounting Standard Board). Gdy- W praktyce jednak regulacje odbywały się cząstkowo by określić z tego punktu widzenia zakres wyżej przed- i bez myśli porządkującej układającej je w spójną stawionych dokumentów, to najbardziej kompleksowe całość. Świadczy o tym chronologia działań reali- są te, które pojawiły się chronologicznie patrząc naj- zowanych po 2007 r. Do 2010 r. podejmowano ko- później czyli unia bankowa i raport Liikanena. rekty lub uzupełnienia istniejących zasad i dostosowywano do tej „filozofii” organy nadzoru. I tak sko- Jak zatem propozycje zawarte w koncepcji unii ban- rygowane zostały dyrektywy ryzyka kredytowego kowej wpisują się we wcześniejsze regulacje? (CRD II i III), cząstkowo uregulowano system gwarantowania depozytów (podniesienie kwoty gwarantowanej do równowartości 100 tys. euro), po- Unia bankowa a inne regulacje wołano Europejski Nadzór Bankowy (EBA), nieprecyzyjnie określając czym ma się zajmować. Podstawowymi składowymi unii bankowej są: Po roku 2010 pojawiły się propozycje regulacji bar- • Zasada maksymalnej harmonizacji (Single Rule dziej kompleksowo ujmujące wcześniejsze Book, SRB) (DGS,- 2010 r., CRDIV/CRR- 2011 r.) albo wnoszące nowe elementy (Restrukturyzacja Banków i Kontrolowana Upadłość – BRRP- IV 2012 r.), albo w końcu 14 • Jednolity mechanizm nadzoru (Single Supervisory Mechanism, SSM) 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski • Plan bankowej restrukturyzacji i kontrolowanej nadzorcy makroostrożnościowego. Unia bankowa upadłości (Banking Recovery and Resolution wyznacza mu rolę nadzorcy mikroostrożnościowego. Plan, BRRP) Rodzi to następujące pytania: • System gwarantowania depozytów (Deposit Guarantee Scheme, DGS) • jaka jest rola obecnych nadzorów krajowych w krajach strefy euro? Podstawowy problem relacji zapisów projektu unii bankowej z innymi regulacjami zaczyna się już na poziomie podstawowych zasad, które zgodnie z SRB • jakie będą zasady wejścia krajów spoza strefy euro do SSM? powinny być wspólne dla wszystkich regulowanych segmentów wspólnego rynku. Otóż Single Rule • jakie będą zasady podejmowania decyzji i ko- Book jako podstawowa zasada regulacji w unii ban- rzystania ze środków na ratowanie banków w złej kowej jest z definicji sprzeczna z zakresem tych re- sytuacji, czyli dostęp do Europejskiego Mecha- gulacji. Obejmą one 17 państw, pozostawiając po- nizmu Stabilizacyjnego (ESM). zostałe 10 w zasięgu innej jurysdykcji. I na ile te „pozaunijno-bankowe” będą zbieżne z regulacjami unii Innego typu wątpliwości pojawiają się odnośnie pla- bankowej, na tyle SRB będzie stosowany, ale tu dzia- nu bankowej restrukturyzacji i kontrolowanej ła wiele czynników odśrodkowych, wynikających upadłości (BRRP). Na razie prace na tym obszarze głównie z dychotomii organizacyjnej, ale także na- nie są zakończone, nastąpi to wraz zamknięciem rodowych interesów. prac nad ogólnym kształtem unii bankowej, które są planowane na przełom listopada i grudnia Może to prowadzić do nakładania, albo zastępo- tego roku. Zapowiadane jest wprowadzenie zmian wania wcześniejszych rozwiązań wchodzących w BRRP po pracach dostosowujących tę regulację obecnie w zakres unii bankowej. Pierwszy to relacja do projektu unii bankowej. Jeśli nie będzie zmian, SSM a skonsolidowany europejski nadzór bankowy to BRRP wejdzie w całej Unii Europejskiej, czyli 27 (EBA). Jednolity mechanizm nadzoru unii bankowej krajach, obejmując rzecz jasna kraje strefy euro czy- (SSM) jest równoległy do EBA, ale SSM ma objąć li unię bankową. tylko 17 a nie obowiązkowo 27 krajów. EBA nadal będzie określać techniczne standardy i pełnić Kolejnym segmentem unii bankowej jest system rolę mediatora między nadzorami. W projekcie po- gwarantowania depozytów (DGS). Prace nad DGS wołania SSM jest także zmiana w zasadach funk- nie zostały zakończone i prawdopodobnie ich los cjonowania EBA, ponieważ pojawia się nowy będzie powiązany z BRRP (m. in na skutek ewen- nadzorca – Europejski Bank Centralny (EBC). tualnego wspólnego finansowania obu celów). Zatem relacje EBC z EBA muszą być ułożone na nowo, zwłaszcza w zakresie podejmowania wi- Oddzielną sprawą jest raport Liikanena. Przy- ążących decyzji. Dotychczas EBC miał pełnić rolę gotowany na zlecenie Komisji Europejskiej Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 15 przez 9 wybitnych ekspertów z sektora banko- Inne obszary rozbieżności to CRD IV i CRR, poza wego ma za zadanie sformułować makrosyste- tym dalsze prace Komitetu Bazylejskiego nad ure- mowe rekomendacje określające podstawy gulowaniem płynności i zarządzania portfelem han- (architekturę) bezpiecznego systemu bankowe- dlowym. go w Europie. Raport po poddaniu konsultacjom ma być podstawą do kolejnej dyrektywy UE pla- Sformułowane wyżej rozbieżności pomiędzy kształ nowanej na wiosnę przyszłego roku. Można by tem unii bankowej a propozycjami raportu Liika- z sarkazmem skomentować to wydarzenie i jego nena mają charakter potencjalny i mogą zmate- chronologię jako budowanie fundamentów rializować się w pełni lub częściowo, jeśli głównym pod dom, który już stoi (o ile z inżyniersko-bu- tezom tego raportu zostanie nadana moc prawa eu- dowlanmego punktu widzenia jest to wyobra- ropejskiego. Niewątpliwie przez fakt, że pojawił się żalne). on w takiej właśnie sekwencji, gdy unia bankowa staje się bytem instytucjonalnym, pewne reko- Rekomendacje raportu Liikanena zmierzają do wy- mendacje w nim zawarte zostaną skorygowane. Ale dzielenie bankowości inwestycyjnej z obecnie ist- też nie można wykluczyć działań w drugim kie- niejących banków i grup bankowych. Może wyma- runku, kiedy to już istniejące rozwiązania w ramach gać to innych instrumentów nadzoru i to w skali 27 unii bankowej, będą dostosowywanie do raportu. państw. A to w zależności od przyjętych rozstrzygnięć Pokazuje to niewątpliwie, że proces regulacji sek- w relacji EBC – SSM – EBA, odpowiednich korekt tora bankowego przebiega chaotycznie, a w takich w kompetencjach tych organów nadzoru bankowego. warunkach nietrudno o dublowanie i sprzeczno- Raport Liikanena inaczej definiuje instrumenty ści, o stracie czasu nie wspominając. stosowane w restrukturyzacji banków w kłopotach niż jest to ujęte w BRRP, w szczególności kategorie pasywów objętych procedurą zamiany na kapitał Posumowanie w sytuacji kryzysowej banku (bail-in). Wydaje się, że na razie unia bankowa jest poTa odmienność definicji tego instrumentu, dodaj- głębieniem chaosu, ponieważ nakłada nowy ustrój my bardzo wrażliwego, odnosi się również do spra- na istniejące lub planowane rozwiązania. Poza tym wy gwarantowania depozytów w raporcie w rela- dotyczy bezpośrednio tylko 17 krajów a nie 27. Nie cji do planowanej dyrektywy DGS. Występują tu znaczy to jednak, że z tego chaosu nie powstanie różne zakresy gwarancji w zależności od definicji bardziej uporządkowana całość. Unia bankowa bail-in. może dać asumpt do bardziej systemowego podejścia w całej UE. Może bowiem system DGS, Raport Liikanena zmienia zasadniczo pojęcie in- nadzoru, czy BRRP będą bardziej homogeniczne stytucji finansowej systemowo ważnej (SIFI), która jak zaczną być w praktyce stosowane najpierw w ra- w obecnej koncepcji unii bankowej, w szczególności mach unii bankowej, zgodnie z zasadą maksymalnej SSM, zajmuje kluczowe miejsce. harmonizacji przepisów (SRB). 16 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Obecnie trwa poszukiwanie optymalnych rozwią zań, nie ma jasnego modelu docelowego sektora bankowego, więc nie ma też jednoznacznego planu działań regulacyjnych. Patrząc jednak na postawę wielu krajów wobec spraw regulacji, ale też wykraczających poza nie (na przykład nowa perspektywa finansowa), trudno liczyć na osiągnięcie większej harmonizacji i jednolitego rynku finansowego w skali 27 krajów UE. Rozstrzygające będzie, i to nie tylko w zakresie regulacji sektora bankowego, czy w Unii Europejskiej zwycięży dążenie do wzmocnienia mechanizmu integracji, czy też tendencje odśrodkowe. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 17 18 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Andrzej Raczko – członek Zarządu NBP Unia bankowa z perspektywy wspólnej polityki pieniężnej w strefie euro U nia bankowa jest na ogół rozważna jako śro- były większe niż wynikają z różnic w indywidual- dek przywracający porządek w europejskim nym ryzyku kredytowym. Te różnice w dużym stop- systemie finansowym naruszony przez dwie fale niu są wynikiem bezpodstawnych obaw o przy- kryzysu, najpierw przez echa amerykańskiego szłość strefy euro. kryzysu wywołanego krachem na rynku kredytów hipotecznych podwyższonego ryzyka, następnie Na przykład, kredyt dla gospodarstwa domowego przez kryzys budżetowy jakiego doświadczyły na zakup domu na okres 5-10 lat miał stopę pro- kraje południowej Europy. Destabilizacja rynków centową na poziomie 3% w Niemczech, nato- finansowych groźna dla wzrostu gospodarczego miast 7,5% w Hiszpanii. W tym okresie, repre- przyczyniła się również do rozregulowania polityki zentatywne przedsiębiorstwo płaciło około 3% monetarnej w strefie euro. Znaczenie tego faktu po- za pięcioletni kredyt w Niemczech, natomiast po- twierdza wypowiedź Mario Draghiego, prezesa EBC dobne przedsiębiorstwo we Włoszech ponad 5,5%. na wrześniowej konferencji Związku Niemieckiego Przemysłu BDI w Berlinie: W takich warunkach, polityka monetarna nie może działać prawidłowo, ponieważ kluczowym ka- „Strefa euro doświadcza bardzo groźnej dezinte- nałem oddziaływania EBC na stabilność cen jest gracji rynków finansowych. W ostatnich miesiącach koszt kredytu, szczególnie bankowego. Kredyt obserwowaliśmy rosnący stopień rozbieżności bankowy w około 70% stanowi źródło zewnętrz- kosztu kredytu dla gospodarki w różnych częściach nego finansowania przedsiębiorstw strefy euro, a ten strefy euro. Według naszych badań te różnice wskaźnik dla małych firm jest jeszcze wyższy”. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 19 Powyższy cytat wskazuje, że strefa euro przestała kurencję między instytucjami finansowymi. Wspól- dostarczać tych korzyści, dla których została stwo- ny rynek międzybankowy wymagał rozwiązań in- rzona. Czy projektowana unia bankowa może być frastrukturalnych, czyli platform rozliczeniowych odpowiednim lekarstwem przywracającym sku- ułatwiających rozliczenia w strefie euro. I wreszcie, teczność polityce pieniężnej eurolandu? Odpowiedź zbliżony poziom stóp procentowych dla tej samej na to pytanie wymaga krótkiej analizy celu, uwa- klasy aktywów finansowych, niezależnie od kra- runkowań i mechanizmu funkcjonowania wspól- ju ich pochodzenia, wymagał punktu odniesienia nego europejskiego pieniądza. w postaci wspólnego systemu instrumentów finansowych o zerowym ryzyku. Stały się nimi obligacje skarbowe emitowane przez kraje strefy Strefa euro – cel i uwarunkowania euro. Twórcy strefy euro byli przekonani, że wyrówna- Efektywna polityka pieniężna swobodnego przepływu kapitału, pozwoli pod- – uwarunkowania miotom o zbliżonej zdolności kredytowej, nieza- makroekonomiczne nie poziomu inflacji w krajach strefy, w warunkach leżnie od kraju, w którym funkcjonują, otrzymywać kredyt na zbliżonych warunkach, w szczególności Omówione wyżej uwarunkowania efektywnej, o podobnym poziomie stopy procentowej. W re- wspólnej polityki monetarnej są dwojakiego rodzaju: zultacie środki finansowe będą przepływać z kra- makroekonomiczne i rynkowe. Ekonomiści na ogół jów o względnej ich obfitości do krajów o względ- koncentrują się na uwarunkowaniach makroeko- nym niedoborze stymulując wzrost gospodarczy nomicznych, dotyczących kontrolowania inflacji i są w mniej rozwiniętych regionach. Niska inflacja one dobrze znane. Po pierwsze, model prowadze- w strefie euro nie była zatem celem samym w so- nia polityki pieniężnej przez EBC oparto na sys- bie, ale środkiem pozwalającym na alokację ka- temie: jeden cel i jeden instrument. Końcowym pitału wspierającą konwergencję gospodarczą. efektem miała być jednolita stopa procentowa na zintegrowanym rynku międzybankowym. Korzyści jakie miała przynieść wspólna polityka Po drugie, równomierne oddziaływanie wspólnej monetarna wymagały spełnienia określonych wa- stopy procentowej na wszystkie kraje strefy euro wy- runków. Obok zbliżonego poziomu inflacji w kra- magało synchronizacji cyklów koniunkturalnych. jach strefy euro konieczne było stworzenie me- Po trzecie, polityka budżetowa poszczególnych kra- chanizmu zapewniającego swobodny przepływ jów strefy euro miała wspierać wspólną politykę pie- kapitału finansowego, przede wszystkim wymagało niężną. Spójność z polityką pieniężną polityki to zbudowania wspólnego rynku międzybankowego. budżetowej poszczególnych krajów wymagała ich Efektywny mechanizm przepływu środków w eu- elastyczności i odpowiedniej przestrzeni fiskalnej. ropejskim systemie bankowym wymagał eliminacji Elastyczność polityki budżetowej powinna pozwalać arbitrażu regulacyjnego, który ograniczałby kon- na absorpcję szoków dotykających poszczególne 20 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Rysunek 1. Konwergencja międzybankowych stóp procentowych kraje i deformujących oddziaływanie wspólnej Rysunek 2. Krzywa rentowności polityki pieniężnej. Przestrzeń fiskalna miała pozwalać na poluzowanie polityki budżetowej i absorpcję szoku bez negatywnego wpływu na stabilność sektora finansowego. Historia pokazała, że warunki związane z polityką budżetową nie były przestrzegane. Z wyżej wymienionych warunków makroekonomicznych najlepiej zostały spełnione te, które dotyczyły kreacji jednolitej stopy procentowej i ge- Mechanizm transmisji polityki pieniężnej można neralnej konwergencji stóp procentowych na mię- prześledzić biorąc za punkt wyjścia krzywą do- dzybankowym rynku europejskim. chodowości instrumentów finansowych. Polityka pieniężna wpływa na dwa elementy krzywej dochodowości. Po pierwsze, kotwiczy dolny punkt Efektywna polityka pieniężna – uwarunkowania rynkowe (początek krzywej dochodowości – wykres 2), czyli krótkoterminową stopę procentową (transakcji overnight), która bezpośrednio kontrolowana Obecny kryzys pokazał, że dla efektywności poli- jest przez operacje otwartego rynku banku cen- tyki pieniężnej znaczenie mają nie tylko uwarun- tralnego. Górny punkt (koniec krzywej docho- kowania makroekonomiczne, ale również uwa- dowości), czyli długoterminowa stopa jest wy- runkowania rynkowe. Dlaczego? znaczona przez oczekiwania inflacyjne, które Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 21 powinny być kształtowane przez sprawny i wia- W przypadku wspólnej polityki pieniężnej krajów rygodny bank centralny. strefy euro bardzo ważną rolę odgrywały skarbowe papiery wartościowe. Były one absolutnie Monotoniczna krzywa rozpięta pomiędzy tymi płynne, bo na żądanie wymieniano je na gotówkę dwoma punktami wyznaczona jest przez rentow- w operacjach repo z EBC, dlatego premia za ich ności pozbawionych ryzyka skarbowych papierów płynność praktycznie była równa zero. Brak wi- wartościowych. Krzywa dochodowości stanowi docznych ograniczeń i jednakowe zasady trakto- benchmark dla wyceny pozostałych instrumentów wania skarbowych papierów wartościowych w ope- finansowych. Rentowność każdego instrumentu, racjach repo przez EBC spowodowały, że rynki fi- oprócz stopy bazowej z benchmarkowej krzywej do- nansowe praktycznie nie dostrzegały różnicy w ry- chodowości, zawiera premię za płynność i ryzyko zyku kredytowym skarbowych papierów warto- kredytowe. Jeśli rynki finansowe funkcjonują pra- ściowych poszczególnych krajów strefy euro. widłowo, to znaczy są zintegrowane, działa me- Na wykresie 3 pokazano jak wyglądała rentowność chanizm arbitrażowy, nie ma zawirowań płynno- obligacji skarbowych, a dokładniej jej różnica ści i rynek prawidłowo wycenia ryzyko kredytowe, w stosunku do 10-letniej obligacji niemieckiej. Wy- to rentowność instrumentu finansowego reaguje raźnie widać, że w praktyce znikły różnice w pre- na przesunięcia benchmarkowej krzywej docho- mii za ryzyko między obligacjami skarbowymi po- dowości. Zatem polityka pieniężna, zmieniając krót- szczególnych krajów strefy euro. W rezultacie koterminową stopę procentową i wpływając krzywe rentowności były bardzo zbliżone dla na oczekiwania inflacyjne, jest w stanie dokonać różnych krajów strefy euro i tym samym koszt kre- stosownego przesunięcia krzywej benchmarkowej dytu dla podmiotów gospodarczych o tej samej wia- determinując poziom cen aktywów w skali całej go- rygodności mógł niewiele się różnić we wszystkich spodarki. krajach strefy euro. Wspólna polityka pieniężna Rysunek 3. Obligacje skarbowe. Okres konwergencji spreadów 10Y vs. Bund 22 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski zmieniając dolny i górny punkt wpływała jedno- dobnej zdolności kredytowej z różnych krajów stre- cześnie na wszystkie benchmarkowe krzywe do- fy euro przestało być możliwe. chodowości krajów eurolandu. Rysunek 4. Obligacje skarbowe. Kryzys i dywergencja spreadów 10Y vs. Bund Skutki kryzysu finansowego dla efektywności polityki pieniężnej W jaki sposób można przywrócić efektywność polityki pieniężnej w strefie euro? Czy kluczowe jest tylko zróżnicowanie rentowności skarbowych papierów wartościowych? Poszukując odpowiedzi na to pytanie, warto zwrócić uwagę na dezintegrację europejskich rynków finansowych, jaką spowodował kryzys finansowy. Przyczyną pierwszej fali dezintegracji europejskiego rynku finansowego był wpływ na Europę W czasie kryzysu rentowność obligacji niemieckich amerykańskiego kryzysu kredytów hipotecznych i pozostałych krajów strefy euro uległa zróżnico- o podwyższonym ryzyku. Banki strefy euro po- waniu (wykres 4), ponieważ zaczęło gwałtownie ro- siadały znaczne portfele toksycznych aktywów ame- snąć ryzyko kredytowe krajów południowej Europy rykańskich i musiały pokryć straty związane z tymi i Irlandii (powszechnie określanych skrótem aktywami. Trudności z pozyskaniem nowego ka- GIIPS). Dynamika ryzyka kredytowego jest sko- pitału zmusiły banki do zmniejszenia wartości ak- relowana z ryzykiem płynności. Jeśli gwałtownie tywów tak, by zachować niezbędny poziom rela- rośnie ryzyko kredytowe, to spada popyt na dany cji aktywów do kapitału. Zmniejszanie sumy bi- instrument finansowy i równocześnie rośnie jego lansowej poprzez wyprzedaż aktywów (proces podaż. Płynność na rynku tego instrumentu fi- delewarowania) doprowadził do załamania rynku nansowego gwałtownie wysycha, co powoduje hurtowego refinansowania europejskich instytucji skokowy wzrost premii za płynność. W rezultacie, finansowych. Ten fakt miał istotne znaczenie, po- krzywe rentowności obligacji skarbowych krajów nieważ hurtowy rynek stał się istotnym źródłem fi- GIIPS przestały reagować na zmiany parametrów nansowania sektora bankowego. Rozwój rynku hur- wyznaczanych przez EBC. Dywergencja od 2008 r. towego przed kryzysem był animowany przez krzywych rentowności obligacji doprowadziła wprowadzenie indywidualnych ratingów w ban- do zróżnicowania podstawy, na jakiej opiera się sys- kach (system taki dopuszczały rozwiązania Bazy- tem wyceny instrumentów finansowych w po- lei II). Manipulowanie ratingami pozwalało na fak- szczególnych krajach strefy euro. Udzielanie kre- tyczne obniżenie wymogów kapitałowych. Banki dytów na tych samych warunkach osobom o po- zwiększały rentowność przez zwiększanie dźwigni Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 23 finansowej. Taka strategia była możliwa, dzięki bar- by ograniczone w sytuacji gwałtownych zmian pre- dzo niskim haircutom1 i bardzo szerokiej gamie ak- mii za ryzyko i płynność. tywów finansowych uznawanych za obarczone małym ryzykiem i które były używane w operacjach Przywracanie efektywności operował przy bardzo wysokiej dźwigni finanso- polityki pieniężnej repo. W rezultacie europejski sektor bankowy wej. Delewarowanie sektora finansowego w takich warunkach zachwiało zarówno płynnością, jak i ren- Przywrócenie efektywności polityce pieniężnej townością sektora bankowego. W zależności było istotnym wyzwaniem dla władz monetarnych od segmentu rynku nastąpiło gwałtowne zróżni- strefy euro. Przede wszystkim podjęto próbę ogra- cowanie, a następnie fluktuacje premii za płynność. niczenia premii za płynność i zahamowania pro- Skokowy wzrost premii za płynność zdeformował cesu dezintegracji rynków finansowych. EBC stop- powiązanie rentowności poszczególnych instru- niowo przywracał płynność rynków dostosowując mentów finansowych z benchmarkową krzywą do- operacje otwartego rynku. Bank centralny pod- chodowości aktywów finansowych i osłabił od- trzymał operacje repo dla obligacji o obniżonym ra- działywanie wspólnej polityki pieniężnej. tingu, poszerzył listę zabezpieczeń, wprowadził długoterminowe operacje zasilające, zastosował bez- Negatywne skutki delewarowania wzmocnił kry- pośredni skup wybranych aktywów. EBC prowa- zys budżetowy, który objął wszystkie kraje GIIPS. dził również operacje f/x swapowe2 w celu przy- Efektem wzrostu spreadów skarbowych papierów wrócenia równowagi walutowej naruszonej przez wartościowych było załamanie się europejskiego znaczną ekspozycję europejskiego systemu walu- rynku międzybankowego (szereg banków pocho- towego na dolarowe aktywa. dzących z krajów GIIPS straciło zaufanie swoich partnerów w sektorze bankowym). Nastąpiła dez- Władze monetarne podjęły również próbę ogra- integracja europejskiego sektora bankowego. niczenia rentowności obligacji skarbowych krajów GIIPS. Gotowość nieograniczonego zakupu wy- Dezintegracja rynków finansowych wywołała spi- branych skarbowych papierów wartościowych ralę wzrostu ryzyka płynności i ryzyka kredytowego. miała przywrócić płynność obrotów i tym samym Wysychająca na poszczególnych rynkach płynność zmniejszyć zarówno premię za płynność, jak instrumentów finansowych powodowała zwięk- i zmniejszyć rozdętą przez kryzys premię za ryzy- szenie ryzyka płynności. Niska płynność zwiększała ko kredytowe. EBC interwencji na rynku skarbo- premię za płynność i wpływała na obniżenie cen wych papierów wartościowych długoterminowo instrumentów finansowych powodując ponowny prowadzić nie może i nie powinien. Strukturalne wzrost ryzyka kredytowego. Nawet, gdyby nie na- problemy zadłużenia powinny zostać rozwiązane stąpiła dywergencja benchmarkowych krzywych przez oddzielny europejski mechanizm pomoco- dochodowości, to oddziaływanie polityki pieniężnej wy powiązany z programem reform gospodarczych. na rentowności instrumentów finansowych było- Utworzony po wielu kłopotach Europejski Me- 24 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski chanizm Stabilizacyjny stanowi zaczątek takiego datkowej, wyznaczającej rentowność inwestycji do- mechanizmu ratunkowego. Przywracanie efek- konywanych w danym kraju. Po drugie, suweren- tywności polityce pieniężnej przez EBC, realizowane ność oznacza możliwość ustalania przez kraj wła- przy pomocy niekonwencjonalnych instrumentów snych przepisów dla sektora gospodarczego i ich polityki pieniężnej, polegało na przywróceniu egzekwowania, na przykład w sprawie transferu zy- płynności rynków finansowych. Kryzys budżeto- sków. Zatem wycena ryzyka kraju dla zagranicznego wy i dywergencja stóp procentowych obligacji inwestora ma absolutny sens i stanowi punkt w strefie euro doprowadziły do zróżnicowania wyjścia do wyceny rentowności danej inwestycji. benchmarkowych krzywych rentowności w po- Jednak w Unii Europejskiej, a w strefie euro szczególnych krajach. Biorąc pod uwagę inten- w szczególności, wymienione wyżej ryzyka zosta- sywność kryzysu budżetowego odbudowa efek- ły w znacznym stopniu wykluczone przez system tywności polityki pieniężnej wymaga nowych roz- prawa unijnego i zasady koordynacji polityki go- wiązań. spodarczej. Wspólna dla strefy euro benchmarkowa krzywa ren- Ryzyko kraju w strefie euro jest przede wszystkim towności wymaga substytucji obligacji skarbowych, związane ze stabilnością sektora finansowego da- przynajmniej częściowej, przez inne instrumenty nego kraju. Stabilność sektora finansowego ma rów- finansowe. Możliwe jest wykorzystanie budowanego nież związek z finansowaniem budżetu. Z jednej stro- przez EBC poszerzonego portfela zabezpieczeń dla ny silny sektor finansowy pozwala na łatwiejsze fi- operacji repo uwzględniającego również obligacje nansowanie długu publicznego, z drugiej strony sła- komercyjne. Nowy model wykorzystujący obliga- by sektor finansowy może być źródłem obciążenia cje zabezpieczone przyjmuje za możliwe stworze- dla finansów publicznych. Jeżeli zostaje naruszo- nie efektywnego systemu zabezpieczeń obligacji ko- na stabilność finansowa krajowego systemu, to mercyjnych tak, by praktycznie sprowadzał on źródłem kapitału ostatniej szansy jest budżet. do zera ryzyko kredytowe tych instrumentów. Właśnie tak stało się w przypadku Irlandii, kiedy Skala emisji obligacji zabezpieczonych jest jeszcze dokapitalizowano banki z pieniędzy podatników niewystarczająca i wymaga dalszej rozbudowy. chroniąc je przed bankructwem. Tak było w przypadku kryzysu szwedzkiego związanego z banka- Problemu efektywności polityki pieniężnej nie mi hipotecznymi, kiedy państwo używając środków można widzieć tylko z perspektywy kwestii sub- publicznych stworzyło „bad bank” i przejęło tok- stytucji obligacji skarbowych innymi instrumen- syczne aktywa z prywatnego sektora bankowego. Za- tami finansowymi o minimalnym ryzyku kredy- tem stan finansów publicznych oceniany jest rów- towym. System wyceny ryzyka finansowego przyj- nież z perspektywy tego, czy jest w stanie uratować, mujący za podstawę wycenę ryzyka kraju ma w razie potrzeby, sektor finansowy. głębsze znaczenie dla sektora finansowego. Po pierwsze, suwerenność kraju oznacza suwe- Trzeba jednak pamiętać, że skutki ratowania sek- renność polityki gospodarczej, w szczególności po- tora finansowego za pośrednictwem finansów pu- Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 25 blicznych mogą być zgoła odmienne od zamie- do skali potrzeb. Na przykład, dla Grecji ustabili- rzonych. Przykładem jest Hiszpania. Europejskie zowanie własnego sektora finansowego jest nie- władze postanowiły, że zastrzyk finansowy dla hisz- możliwe, bo grecki rząd nie ma wystarczających pańskich banków nie będzie aplikowany bezpo- środków, ale ewentualna akcja ratunkowa miała- średnio, ale za pośrednictwem państwowego bu- by o wiele większe powodzenie, gdyby do dyspo- dżetu. W rezultacie adresatem pomocy był hisz- zycji były środki finansowe zgromadzone przez pański rząd, którego dług gwałtownie wzrósł. wszystkie kraje strefy euro. Niezbędne środki Rynki finansowe odpowiedziały głęboką przece- mogą być pozyskiwane za pośrednictwem insty- ną hiszpańskich obligacji, stawiając ich rentowność tucji lewarowanej na rynku finansowym. Zatem dla na poziomie grożącym niewypłacalnością finansów krajowych budżetów koszt pozyskania środków był- publicznych. by zdecydowanie mniejszy niż wtedy, gdyby kraje o nie zabiegały indywidualnie. Warto również dodać, że pomoc finansowa możliwa byłaby do od- Unia bankowa narzędziem przywracania efektywności polityki pieniężnej zyskania po dokonaniu restrukturyzacji zagrożonych instytucji finansowych. W październiku br. ministrowie finansów państw Przykład Hiszpanii pokazuje, że w strefie euro obok strefy euro zainaugurowali działalność Europej- mechanizmu pomagającego stabilizować finanse skiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (EMS), czy- publiczne należy zbudować system, który zagwa- li stałego funduszu ratunkowego dla strefy euro. In- rantuje wspólne europejskie źródło kapitału ostat- stytucja ta powinna zgromadzić środki w kwo- niej szansy dla sektora finansowego. Mechanizm cie 500 mld euro. Kapitał tej instytucji ma wy- pozwoliłby oddzielić stabilność krajowego syste- nieść 80 mld euro i powstanie ze stopniowych wpłat mu finansowego od sytuacji budżetowej danego kra- krajów strefy euro (w ciągu kolejnych czterech lat). ju. Gwarancja dokapitalizowania krajowego sektora finansowego ze wspólnych europejskich środ- EMS będzie źródłem środków finansowych prze- ków umożliwi zbudowanie benchmarkowej krzy- znaczonych na ratowanie finansów publicznych po- wej rentowności w oparciu o wspomniane obliga- szczególnych krajów, jak i na bezpośrednią pomoc cje zabezpieczone o bardzo nikłym ryzyku kredy- instytucjom finansowym. Co więcej oba pomoco- towym. Ryzyko kredytowe kraju zawarte w obli- we cele łączy wspólny program gospodarczy, który gacjach skarbowych nie będzie już tak istotne dla musi być najpierw zaakceptowany, zanim sektor fi- prowadzenia skutecznej polityki pieniężnej w ca- nansowy lub budżet państwa otrzymają środki. łej strefie euro. Efektywne zarządzanie wspólnym europejskim Wspólne europejskie źródło kapitału ostatniej źródłem kapitału ostatniej szansy wymaga speł- szansy dla sektora finansowego ma szereg zalet. Mo- nienia pewnych warunków. Po pierwsze, musi żna dowolnie dopasowywać wielkość środków być zbudowany system efektywnego monitorowania 26 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski sektora finansowego z wyprzedzeniem sygnalizu- także przez stabilność sektora finansowego. Do pra- jący destabilizację instytucji finansowej. Po drugie, widłowego funkcjonowania sektora bankowego jest ważny jest system oceny zdolności instytucji fi- jednak potrzebna unia bankowa. nansowej do restrukturyzacji i mechanizm tworzenia planu sanacji. Po trzecie, musi funkcjonować mechanizm nadzoru zarządzania restrukturyzowaną instytucją finansową. Po czwarte, konieczny jest także mechanizm kontrolowanego wycofywania środków z instytucji finansowej podlegającej sanacji. Jeśli instytucja nie jest warta ratowania, to wówczas musi zadziałać wspólny europejski mechanizm kontrolowanej upadłości. Jeśli dojdzie do kontrolowanej Przypisy 1 Haircut w języku angielskim oznacza „cięcie włosów”; w świecie finansów odnosi się do wartości aktywów akceptowanej jako zabezpieczenie. Na przykład bank biorący pod zabezpieczenie kredytu nieruchomość o rynkowej wartości 100 tys. zł jako zabezpieczenie może zaakceptować jedynie 60 tys. zł, jeśli z nieruchomością wiąże się jakieś ryzyko. W tym przypadku haircut wyniósłby 40 proc. 2 FX Swap to transakcja tzw. zwrotnej wymiany walut. Polega na zakupie / sprzedaży jednej waluty za drugą w danym dniu (standardowo „spot”) i odsprzedaży / odkupie tej waluty w innym dniu w przyszłości po z góry ustalonym kursie. upadłości, to trzeba zapewnić funkcjonowanie mechanizmów, które pozwolą ograniczyć skutki upadłości instytucji finansowej w postaci ubezpieczenia części wierzycieli. Warunki efektywnego zarządzania kapitałem ostatniej szansy tworzą właśnie elementy, z których ma składać się unia bankowa, to znaczy: wspólny europejski mechanizm nadzorczy, wspólny europejski mechanizm kontrolowanej upadłości i wspólny europejski system gwarantowania lokat w systemie bankowym. Podsumowując, jeśli strefa euro ma gwarantować nie tylko niską inflację, ale także dostępność kredytu na zbliżonych warunkach dla wszystkich podmiotów gospodarczych o podobnej wiarygodności kredytowej, niezależnie od kraju w jakim podmioty te prowadzą działalność, to trzeba przywrócić efektywność prowadzenia polityki pieniężnej. Efektywna polityka pieniężna nie jest tylko uwarunkowana przez odpowiednią politykę fiskalną (chociaż wiele jest w tej sprawie do zrobienia), ale Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 27 28 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Wojciech Kwaśniak – wiceprzewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego Skutki dla polskiego systemu bankowego i polskiej gospodarki po wprowadzeniu unii bankowej Czy uda się utworzyć unię bankową w Europie? nych. To tworzy nie tylko dwie kategorie państw, Jaka będzie jej konstrukcja? Poszukiwanie odpo- ale także dwa sektory finansowe w UE. Zatem we- wiedzi na te pytania emocjonuje nie tylko Europę, jść, czy nie wejść? Wydaje się, że kluczowe dla pod- także Stany Zjednoczone. Polska stoi przed zgoła jęcia decyzji przez Polskę są uwarunkowania ma- hamletowskim dylematem: wejść, czy nie wejść? kroekonomiczne, sytuacja gospodarcza Polski Oczywiście, chodzi o udział we wszystkich insty- w porównaniu z pozostałymi krajami UE i strefy tucjach, które unia bankowa tworzy i które będą euro, oraz skutki wprowadzenia unii bankowej dla otwarte dla krajów spoza strefy euro. Zwolennicy polskiego systemu bankowego oraz polskiej go- unii bankowej argumentują, że unia bankowa to spodarki. wielka, strategiczna zmiana w UE, która jednak może zagrażać sektorowi finansowemu krajów spoza strefy euro. Wszystkie sektory finansowe, które będą poza unią bankową, mogą być narażone Uwarunkowania makroekonomiczne na różne negatywne skutki faktu, że strefa euro będzie objęta szczególnym nadzorem i zaufa- Od początku obecnego kryzysu najgorszą sytuację niem rynków. Chodzi m.in. o ewentualne ograni- makroekonomiczną miały kraje strefy euro, nato- czenia transgranicznej działalności banków z kra- miast o wiele mniej problemów dotknęło kraje na- jów strefy euro w krajach, które znajdą się poza szego regionu. A co nas czeka w przyszłości? Pro- wspólnym nadzorem. Chodzi także o to, że zaufanie gnozy dla wszystkich krajów UE są znacznie gor- rynków przekłada się na rentowność papierów dłuż- sze niż dokonania z poprzednich okresów. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 29 Rysunek 1. Dynamika PKB w wybranych winny rozpocząć działania zalecane Polsce. To, nie- krajach wątpliwie, najszybciej przyniosłoby właściwe efekty, w tym przywrócenie zaufania rynków finansowych. Rysunek 3. Dług publiczny, % PKB Miejsce polskiej gospodarki określa analiza poziomu deficytów budżetowych krajów strefy euro, pięciu największych gospodarek strefy oraz szóstej gospodarki w Europie, czyli polskiej. Polski sektor bankowy na tle UE Rysunek 2. Deficyt budżetowy,% PKB Inwestorzy polscy kontrolują około 38% aktywów systemu bankowego, a inwestorzy europejscy 57% aktywów. Wszyscy kluczowi inwestorzy europejscy pochodzą z krajów strefy euro. Rysunek 4. Struktura sektora bankowego, stan na 30 września 2012 r. Wydaje się, że Polska dosyć dobrze odrobiła lekcję, którą w okresie transformacji, jako działanie konieczne, zalecały bardziej rozwinięte i zaawansowane gospodarczo kraje oraz Bank Światowy i MFW. Zatem uzdrowienie sytuacji makroekonomicznej państw strefy euro wydaje się proste. Po30 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Rysunek 5. Struktura sektora bankowego: utrzymuje się w okolicach rekordowych zeszłorocznych udział banków giełdowych, wielkości, co pozwala optymistycznie patrzeć na pro- stan na 30 września 2012 r. blem stabilności sektora w kolejnych okresach. Wskaźniki efektywności polskiego sektora bankowego (mierzone wskaźnikami ROA i ROE) w porównaniu ze wskaźnikami sektorów bankowych dużych gospodarek również są na przyzwoitym poziomie; zarówno w zakresie zwrotu na aktywach, jak i zwrotu na kapitale. To oznacza, że banki polskie są nie tylko bezpieczne, ale się rozwijają i są efektywne w porównaniu z bankami innych europejskich państw. Rysunek 6. Wynik finansowy polskiego sektora bankowego Od 2000 r. polski regulator dbał o to, aby kluczowe instytucje, na których opiera się stabilność i rozwój polskiego sektora bankowego były notowane na GPW ze względu na ich strukturę własności, w tym i potrzebę większej przejrzystości oraz większą dyscyplinę rykową. Udział banków giełdowych w polskim systemie bankowym (wykres 5) obrazuje miarę problemu nie tylko z punktu widzenia funkcjonowania sektora bankowego, ale także z punktu widzenia wpływu na rynek kapitałowy. To ważne zagadnienie zarówno w kontekście unii bankowej, jak i rozwiązań projektowanej dyrektywy CRD IV/CRR, także projektu Polski sektor bankowy wyróżnia się na europejskim wspólnego europejskiego systemu gwarantowania de- tle. Polskie banki sytuują się w czołówce pod pozytów w systemie bankowym (DGS, Deposit względem takich parametrów jak współczynnik wy- Guarantee Schemes) i wspólnego europejskiego płacalności (trzecie miejsce w Europie po Niem- mechanizmu kontrolowania upadłości (BRRP, Ban- czech i Holandii) oraz pilnie dzisiaj obserwowanego king Recovery and Resolution Plan). współczynnika Tier 1, bo to kapitał służący do realnego pokrywania strat w warunkach utrzymy- Polski sektor bankowy pozostał stabilny i zyskowny wania przez bank wypłacalności i nieprzerwanej w okresie ostatnich zawirowań na rynkach finansowych. działalności (drugie miejsce w Europie, tuż Wynik finansowy netto sektora bankowego za 2012 r. po Niemczech). Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 31 Rysunek 7. Wskaźniki efektywności sce, a z punktu widzenia kapitalizacji giełdowej jest na- i ryzyka – ROA wet na poziomie silnie lewarowanych europejskich grup bankowych, to aktywa polskiego sektora bankowego stanowią jedynie 1,03% aktywów sektora bankowego krajów strefy euro (przy czym trzeba pamiętać, że przeszło połowa aktywów polskiego sektora bankowego to podmioty zależne od instytucji ze strefy euro) i 0,73% aktywów unijnego sektora bankowego. To jest właściwa miara wielkości polskiego sektora bankowego w porównaniu z rozbudowanymi i silnie leRysunek 9. Współczynniki wypłacalności Rysunek 8. Wskaźniki efektywności i ryzyka – ROE KNF jest przekonana, że ustalone przez nią kry- Rysunek 10. Współczynniki Tier 1 teria wypłaty wyższych dywidend za rok 2012 niż za 2011 r. nie tylko utrzymają, ale poprawią wskaźniki, które w każdym scenariuszu, również szokowym, dają możliwości rozwoju, ale przede wszystkim gwarantują bezpieczeństwo sektora bankowego. Polski sektor stanowi ponad 1/3 sektora bankowego Europy Środkowej. Chociaż polski sektor bankowy odnosi sukcesy, zwiększa swoją wartość i efektywność, mimo że 1/3, a nawet połowa wyników finansowych niektórych grup unijnych jest wypracowywana w Pol32 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Rysunek 11. Polski sektor bankowy mieścił się w formule europejskiego systemu nad- na tle UE zoru finansowego, stworzenie którego zaproponowała grupa de Larosiere’a. Nie jest to proces ani prosty, ani łatwy, jeśli dzieje się w ograniczonym czasie. Przy czym warto pamiętać, że ograniczeniem dla polityków są zapisy traktatowe. Kwestie te są niezwykle ważne z punktu widzenia rozstrzygnięć ostatecznych i jakości przyjętych rozwiązań. Rozważając, co ważniejsze: jakościowe elementy, czy szybkość działania, wydaje się, że kluczowe znaczenie ma analiza skutków dla strefy euro, Unii Europejskiej i poszczególnych państw. warowanymi sektorami bankowymi UE. Ta wielko- Szczególnym wyzwaniem w projektowaniu nadzoru ść określa pozycję polskich władz w negocjacjach i dys- europejskiego jest kwestia udziału w nim państw kusjach dotyczących przywracania stabilności w UE. spoza unii walutowej, które samodzielnie prowadzą swoją politykę monetarną. Dotyczy to w szczególności odpowiedzialności za decyzje podejmo- Unia bankowa wane na szczeblu krajowym oraz europejskim. W trwającej dyskusji przeważają głosy, że ostatecznie Podstawowymi elementami unii bankowej jest jed- kwestie nadzorcze to sprawy nadzoru mikro. Zatem nolity europejski nadzór bankowy, mechanizm re- w przypadku banków, których aktywa są większe zolucyjny (służący do restrukturyzacji banków, czy- niż PKB państw macierzystych, owo mikro jest chy- li mechanizm kontrolowanej ich upadłości) i sys- ba ważniejsze niż makro. Mimo to dzisiejsi dysku- tem ubezpieczeń depozytów a także zasady dzia- tanci proponują, aby regulować jedynie sprawy mi- łalności banków określonych standardem dyrek- kro, a spod jurysdykcji wyjąć sprawy makro. tywy CRD IV i rozporządzeniem CRR. Ten pierwszy właśnie powstaje. Kiedy powstaną kolejne, Europejski nadzór to ogromne wyzwanie dla kra- i w jakim ostatecznie kształcie – nie wiadomo. jowego polskiego regulatora. Bowiem do wspólnego europejskiego mechanizmu zostaje wprowadzone Na czym polega problem wspólnego europejskie- państwo, które nie jest w strefie jednolitego pie- go systemu nadzorczego? Niecałe cztery lata temu niądza (czyli strefie euro) i samodzielnie prowadzi o sposobie nadzorowania europejskich banków wy- politykę monetarną. Porównując skalę problemu powiedzieli się eksperci grupy pod przewodnictwem dla nadzoru krajowego, można by problem odnieść byłego szefa MFW Jacquesa de Larosiere’a. Projekt do polityki monetarnej, gdzie ostateczną decyzję unii bankowej jest ważnym projektem politycznym, monetarną np. dotyczącą stóp procentowych wy- który dzisiaj eksperci próbują tak skonstruować, aby pracowuje się wspólnie, zgodnie z odpowiednio Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 33 usytuowaną unijną formułą, a nie na poziomie kra- wyglądały zmodyfikowane zasady głosowania jowym. A jaki wpływ ma regulator krajowy na koń- w EBA? Wymienione kwestie są niezwykle ważne. cową decyzję? Jaka jest jego odpowiedzialność Dopóki nie są znane ostateczne rozstrzygnięcia, za skutki podjętej ostatecznej decyzji? To bardzo trudno oszacować skutki projektowanego me- trudne problemy dla państw spoza strefy jednego chanizmu europejskiego nadzoru. pieniądza. Stąd w dyskusjach dotyczących szczegółowych rozwiązań europejskiego nadzoru tak wie- Czy unia bankowa zmniejszy ryzyko? Szanse nie le sporów toczy się nie tylko między państwami stre- są wcale małe, ale nie ma też pewności. Zatem per- fy euro, ale i tymi spoza strefy. Szukając konsen- cepcja rynków będzie pozytywna, czy negatywna? susu pomysłodawcy europejskiego nadzoru za- W perspektywie krótkoterminowej na pewno proponowali państwom spoza strefy euro formu- będzie pozytywna. A w perspektywie długotermi- łę bliskiej współpracy z państwami strefy euro, czy- nowej? Odpowiedź będzie zależeć od przyjętych li po prostu ostatecznymi decydentami. rozwiązań i od determinacji w ich wprowadzaniu. Kolejna wątpliwość dotyczy relacji między wska- Obecność Polski w unii bankowej to wciąż jeszcze zanym nowym europejskim organem nadzor- kwestia otwarta. Jednak wydaje się, że dla naro- czym, czyli EBC a dotychczasowym europejskim dowego regulatora lepiej mieć kontakty z jednym regulatorem, czyli Europejskim Organem Nadzo- regulatorem, czyli EBC, niż z wieloma z poszcze- ru Bankowego dla wszystkich 27 państw UE gólnych państw. Czy Polska powinna dobrowolnie (EBA, European Banking Authority). podporządkować się nowemu nadzorowi? Opcja hybrydowa, owej „bliskiej współpracy” jest bardzo Projekt utworzenia europejskiego nadzoru ban- atrakcyjna dla polskiego regulatora. Ale podstawą kowego dla banków eurolandu z centralną rolą EBC decyzji powinna stać się pozycja polskiego regu- musi być jednogłośnie zatwierdzony przez Radę UE, latora w kształtowaniu nie tylko projektu euro- czyli przedstawicieli 27 państw członkowskich. Nie pejskiego nadzoru, ale także w podejmowaniu osta- obędzie się bez sporów, bo wszystkie kwestie to tecznych decyzji przez europejski nadzór. Czy sprawy bardzo złożone. Jakie będą ostateczne polski nadzór uznając decyzję europejskiego nad- zadania EBC? Jakie narzędzia i zadania będą przy- zorcy za szkodliwą, będzie mógł jej nie przyjąć? Czy pisane nadzorowi makroostrożnościowemu na po- będzie miał prawo publicznie wyjaśnić powody ziomie krajowym? Jaki będzie zakres współpracy swojej decyzji? Czy też będzie sprowadzony jedy- między krajami w pełni objętymi mechanizmem nie do roli wykonawcy pozbawionego decyzyjno- wspólnego nadzoru a krajami spoza strefy euro? Ja- ści, bo Polska nie jest w strefie euro? Oczywiście, kie kompetencje będzie miała rada nadzorcza EBC? te pytania w jednakowym stopniu dotyczą wszyst- Czy przedstawiciele krajów spoza unii walutowej kich krajów spoza unii walutowej. będą jedynie obserwatorami, bez prawa głosu, w radzie EBC? Jakie będą przepisy przejściowe i jakie Zważywszy na wielkość polskiego sektora banko- okresy wyznaczone na ich implementację? Jak będą wego oraz jego powiązania kapitałowe z bankami 34 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski europejskimi odcięcie się Polski od „bliskiej współpracy” z europejskim nadzorem, przynajmniej w krótkim okresie skutkowałoby negatywnie. Zatem w interesie Polski, jeśli powstanie unia bankowa, jest wynegocjowanie dobrych warunków współpracy umożliwiających zachowanie efektywności nadzorczej i możliwości dalszego rozwoju polskich banków. Stanie się tak oczywiście pod warunkiem, że Polska będzie miała wpływ na kluczowe decyzje dotyczące kształtu unii bankowej. Również na decyzje, które będą skutkowały ewentualnymi kosztami fiskalnymi dla polskiego rynku. Zwolennicy unii bankowej twierdzą, że unia poradzi sobie z bankami systemowymi, które dzisiaj generują duży poziom ryzyka dla wybranych państw i europejskiego rynku. Czy tak się stanie? Wątpliwie. Nie jest to zadanie łatwe a jego przeprowadzenie wymaga czasu, zwłaszcza, że nie ma procedur związanych z resolution. One szybko nie powstaną, ponieważ projekty zakładają, że banki będą likwidowane na koszt właścicieli jeszcze przed utratą wypłacalności. Kwestia ta długo jeszcze będzie ciążyła na ostatecznej praktyce nadzorowania banków, ale i również zewnętrznych ocenach efektywności nadzoru europejskiego. To zdecyduje również o stopniu otwartości sektora bankowego na kredytowanie. Dotyczy to zwłaszcza sektora europejskiego, w którym dominuje model bankowości uniwersalnej, i który głównie kredytem finansuje europejskie firmy. A przecież dostępność do kredytu, jego warunki i koszty wpływają na tempo rozwoju gospodarczego. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. 35 36 123 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 29 listopada 2012 r. Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski Z e s z y t y 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 59/a 60 61 B R E - C A S E Absorpcja kredytów i pomocy zagranicznej w Polsce w latach 1989-1992 Absorpcja zagranicznych kredytów inwestycyjnych w Polsce z perspektywy pożyczkodawców i pożyczkobiorców Rozliczenia dewizowe z Rosją i innymi republikami b. ZSRR. Stan obecny i perspektywy Rynkowe mechanizmy racjonalizacji użytkowania energii Restrukturyzacja finansowa polskich przedsiębiorstw i banków Sposoby finansowania inwestycji w telekomunikacji Informacje o bankach. Możliwości zastosowania ratingu Gospodarka Polski w latach 1990 – 92. Pomiary a rzeczywistość Restrukturyzacja finansowa przedsiębiorstw i banków Wycena ryzyka finansowego Majątek trwały jako zabezpieczenie kredytowe Polska droga restrukturyzacji złych kredytów Prywatyzacja sektora bankowego w Polsce - stan obecny i perspektywy Etyka biznesu Perspektywy bankowości inwestycyjnej w Polsce Restrukturyzacja finansowa przedsiębiorstw i portfeli trudnych kredytów banków komercyjnych (podsumowanie skutków ustawy o restrukturyzacji) Fundusze inwestycyjne jako instrument kreowania rynku finansowego w Polsce Dług publiczny Papiery wartościowe i derywaty. Procesy sekurytyzacji Obrót wierzytelnościami Rynek finansowy i kapitałowy w Polsce a regulacje Unii Europejskiej Nadzór właścicielski i nadzór bankowy Sanacja banków Banki zagraniczne w Polsce a konkurencja w sektorze finansowym Finansowanie projektów ekologicznych Instrumenty dłużne na polskim rynku Obligacje gmin Sposoby zabezpieczania się przed ryzykiem niewypłacalności kontrahentów Wydanie specjalne Jak dokończyć prywatyzację banków w Polsce Jak rozwiązać problem finansowania budownictwa mieszkaniowego Scenariusze rozwoju sektora bankowego w Polsce Mieszkalnictwo jako problem lokalny Doświadczenia w restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw w krajach Europy Środkowej (nie ukazał się) Rynek inwestycji energooszczędnych Globalizacja rynków finansowych Kryzysy na rynkach finansowych – skutki dla gospodarki polskiej Przygotowanie polskiego systemu bankowego do liberalizacji rynków kapitałowych Docelowy model bankowości spółdzielczej Czy komercyjna instytucja finansowa może skutecznie realizować politykę gospodarczą państwa? Perspektywy gospodarki światowej i polskiej po kryzysie rosyjskim Jaka reforma podatkowa jest potrzebna dla szybkiego wzrostu gospodarczego? Fundusze inwestycyjne na polskim rynku – znaczenie i tendencje rozwoju Strategia walki z korupcją – teoria i praktyka Kiedy koniec złotego? Fuzje i przejęcia bankowe Budżet 2000 Perspektywy gospodarki rosyjskiej po kryzysie i wyborach Znaczenie kapitału zagranicznego dla polskiej gospodarki Pierwszy rok sfery euro – doświadczenia i perspektywy Finansowanie dużych przedsięwzięć o strategicznym znaczeniu dla polskiej gospodarki Finansowanie budownictwa mieszkaniowego Rozwój i restrukturyzacja sektora bankowego w Polsce – doświadczenia 11 lat Dlaczego Niemcy boją się rozszerzenia strefy euro? Doświadczenia i perspektywy rozwoju sektora finansowego w Europie Środkowo-Wschodniej Portugalskie doświadczenia w restrukturyzacji i prywatyzacji banków Czy warto liczyć inflację bazową? Nowy system emerytalny w Polsce – wpływ na krótko- i długoterminowe perspektywy gospodarki i rynków finansowych Wpływ światowej recesji na polską gospodarkę Strategia bezpośrednich celów inflacyjnych w Ameryce Łacińskiej Reformy gospodarcze w Ameryce Łacińskiej (nie ukazał się) Stan sektora bankowego w gospodarkach wschodzących – znaczenie prywatyzacji Z e s z y t y B R E - C A S E 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 Rola inwestycji zagranicznych w gospodarce Rola sektora nieruchomości w wydajnej realokacji zasobów przestrzennych Przyszłość warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych Stan finansów publicznych w Polsce – konieczność reformy Polska w Unii Europejskiej. Jaki wzrost gospodarczy? Wpływ sytuacji gospodarczej Niemiec na polską gospodarkę Konkurencyjność reform podatkowych – Polska na tle innych krajów Konsekwencje przystąpienia Chin do WTO dla krajów sąsiednich Koszty spowolnienia prywatyzacji w Polsce Polski sektor bankowy po wejściu Polski do Unii Europejskiej Reforma procesu stanowienia prawa Elastyczny rynek pracy w Polsce. Jak sprostać temu wyzwaniu? Problem inwestycji zagranicznych w funduszu emerytalnym Funkcjonowanie Unii Gospodarczej i Walutowej Konkurencyjność sektora bankowego po wejściu Polski do Unii Europejskiej Zmiany w systemie polityki monetarnej na drodze do euro Elastyczność krajowego sektora bankowego w finansowaniu MSP Czy sektor bankowy w Polsce jest innowacyjny? Integracja europejskiego rynku finansowego – Zmiana roli banków krajowych Absorpcja funduszy strukturalnych Sekurytyzacja aktywów bankowych Jakie reformy są potrzebne Polsce? Obligacje komunalne w Polsce Perspektywy wejścia Polski do strefy euro Ryzyko inwestycyjne Polski Elastyczność i sprawność rynku pracy Bułgaria i Rumunia w Unii Europejskiej – Szansa czy konkurencja dla Polski? Przedsiębiorstwa sektora prywatnego i publicznego w Polsce (1999–2005) SEPA – bankowa rewolucja Energetyka-polityka-ekonomia Ryzyko rynku nieruchomości Wyzwania dla wzrostu gospodarczego Chin Reforma finans6w publicznych w Polsce Inflacja – czy mamy nowy problem? Zaburzenia na światowych rynkach a sektor finansowy w Polsce Stan finansów ochrony zdrowia NUK - Nowa Umowa Kapitałowa Rozwój bankowości transgranicznej a konkurencyjność sektora bankowego w Polsce Kryzys finansowy i przyszłość systemu finansowego Działalność antykryzysowa banków centralnych Jak z powodzeniem wejść do strefy euro Integracja rynku finansowego po pięciu latach członkostwa Polski w Unii Europejskiej Nowe wyzwania w zarządzaniu bankami w czasie kryzysu Credit crunch w Polsce? System emerytalny. Finanse publiczne. Długookresowe cele społeczne Finanse publiczne w krajach UE. Jak posprzątać po kryzysie (cz. 1) Finanse publiczne w krajach UE. Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2) Kryzys finansowy – Zmiany w regulacji i nadzorze nad bankami Kryzys fiskalny w Europie – Strategie wyjścia Banki centralne w zarządzaniu kryzysem finansowym – Strategie wyjścia 112 113 Gospodarka niskoemisyjna – czy potrzebny jest Plan Marshalla? Reformy emerytalne w Polsce i na świecie widziane z Paryża 114 115 116 117 Dostosowanie fiskalne w Polsce w świetle konstytucyjnych i ustawowych progów ostrożnościowych Strefa euro – kryzys i drogi wyjścia Zróżnicowanie polityki fiskalnej w trakcie kryzysu lat 2007–2009 i po kryzysie116. 118 119 120 121 123 Perspektywy polskiej gospodarki w latach 2012–2013 Problemy fiskalne w czasach malejącego popytu i obaw o wysokość długu publicznego Kondycja banków w Europie i Polsce. Czy problemy finansowe inwestorów strategicznych wpłyną na zaostrzenie polityki kredytowej w spółkach-córkach w Polsce Zmiany regulacji a rozwój sektora bankowego Scenariusze energetyczne dla Polski Unia bankowa – skutki dla UE, strefy euro i dla Polski
