FP09

2017-05-06
Wydział Informatyki i Zarządzania
FINANSE PUBLICZNE 09
Marek Lubicz
[email protected]
kbo.pwr.edu.pl/pracownik/lubicz
Marek Lubicz 2017
perspektywy (nie)równowagi budżetowej - (nie)równowagi FP: teoria ekonomii
równowaga budżetowa: stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach (także nadwyżka)
(nie) równowaga budżetowa czy nierównowaga finansów publicznych
1
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy (nie)równowagi budżetowej - (nie)równowagi FP: teoria ekonomii
równowaga budżetowa: stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach (także nadwyżka)
(nie) równowaga budżetowa czy nierównowaga finansów publicznych
Marek Lubicz 2017
perspektywy (nie)równowagi budżetowej - (nie)równowagi FP: teoria ekonomii
równowaga budżetowa: stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach (także nadwyżka)
(nie) równowaga budżetowa czy nierównowaga finansów publicznych
uwarunkowania: trudności merytoryczne interpretacji nierównowagi budżetowej – uwzględnienie m.in. :
- rodzaju odchyleń od stanu równowagi między momentem wyjściowym a momentem badanym
- skali odchylenia od stanu równowagi (bezwzględne i relatywne – analiza powiatowa MAPE itp. ?)
- kierunku ewolucji budżetu niezrównoważonego (ocena stabilności)
- równowagi bieżącej i na koniec okresu fiskalnego
czynniki (nie)równowagi finansów publicznych:
- ekonomiczne (kształtujące rozmiary i strukturę dochodów i wydatków budżetowych, w tym wynikające z
bieżącej polityki gospodarczej państwa, m.in. decyzje o sferach zadań publicznych)
- organizacyjne (w szczególności struktura i zasady proceduralne systemu FP)
- techniczne (techniki planowania dochodów i wydatków, gromadzenia i rozdysponowywania środków
publicznych, monitorowania dochodów i wydatków budżetowych)
- polityczne
2
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy (nie)równowagi budżetowej - (nie)równowagi FP: teoria ekonomii
rodzaje sald budżetowych:
najczęściej odnoszone do budżetu państwa i omawiane wtedy jako różne rodzaje deficytu budżetowego
w przypadku SFP / GG nazywane wynikiem sektora
- pierwotne (kredytowe): różnica między dochodami a wydatkami bez wydatków na obsługę długu
- majątkowe: różnica między dochodami, pomniejszonymi o dochody ze sprzedaży majątku i pożyczki
zaciągane na cele inwestycyjne, a wydatkami bieżącymi budżetu (=informacja o zmianie stanu majątku
publicznego)
- ogólne a krajowe: saldo kredytowe skorygowane o budżetowe rozliczenia zagraniczne (aby uniknąć
podwójnego liczenia konieczne jest odrębne ewidencjonowanie rozliczeń z zagranicą; w Polsce od 2010
wyodrębniono budżet środków europejskich i (niekonsekwentnie) budżet środków krajowych
- nominalne a realne
- cykliczne: wyliczane w celu ustalenia w jakim stopniu na dochody i wydatki budżetu mają wpływ wahania
aktywności gospodarczej, związane ze zmiennością cyklu koniunkturalnego
- strukturalne: hipotetyczna wartość wyliczana dla warunków, w których dochody i wydatki są realizowane
przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki (potencjalny PKB i pełne zatrudnienie; oparta
na modelach funkcji produkcji potencjalnej)
- w ujęciu kasowym a w ujęciu memoriałowym (szczególnie istotne w sektorze publicznym; różnice w
dochodach należnych, np. podatkowych i dochodach otrzymanych, zobowiązania wynikające np. z udzielonych
poręczeń i gwarancji
Marek Lubicz 2017
perspektywy (nie)równowagi budżetowej - (nie)równowagi FP: teoria ekonomii
rodzaje sald budżetowych: (najczęściej odnoszone do budżetu państwa)
pierwotne (kredytowe)
majątkowe
ogólne a krajowe
nominalne a realne
cykliczne
strukturalne
w ujęciu kasowym
w ujęciu memoriałowym
3
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
deficyt budżetowy
•
deficyt budżetowy jest ustalany zwykle w skali rocznej
•
występuje wówczas, gdy wydatki budżetu nie znajdują pokrycia w dochodach i muszą być sfinansowane z
innych źródeł; rodzi to określone skutki gospodarcze, różnie rozumiane w literaturze przedmiotu
dwa skrajne podejścia:
liberalizm: zasada zrównoważenia budżetu jako podstaw zdrowych finansów publicznych
interwencjonizm: deficyt budżetowy finansowany długiem publicznym kreuje dodatkowy popyt, który korzystnie
wpływa na wzrost gospodarczy (PKB), pod warunkiem że istnieją rezerwy w gospodarce
•
może być z góry zaplanowany, albo może być skutkiem procesów, których wystąpienia nie można było
przewidzieć w fazie planowania i uchwalania budżetu, np. niższe dochody podatkowe spowodowane
znacznym obniżeniem aktywności gospodarczej
•
terminem deficyt nie określamy okresowych trudności w finansowaniu zobowiązań budżetowych, które
występują w trakcie roku budżetowego i wynikają z nierównomiernego rytmu realizacji dochodów i
wydatków; mówimy wtedy o braku bieżącej płynności finansowej, wyrównywanej krótkoterminową
pożyczką publiczną; jeśli płynność finansowa nie zostanie przywrócona do końca roku, powstaje deficyt
budżetowy, którego głównym źródłem pokrycia są pożyczki średnio- i długoterminowe.
•
pożyczki publiczne mogą mieć formę kredytu bankowego lub emisji papierów wartościowych (weksle, bilety
skarbowe, obligacje); z formalnego punktu widzenia pożyczka publiczna jest pieniężnym, ogólnym,
umownym, dobrowolnym, odpłatnym i zwrotnym świadczeniem na rzecz państwa, a pożyczkodawca powinien
otrzymać po ustalonym czasie swoje środki pieniężne z odsetkami. Dobrowolność bywa niekiedy
kwestionowana w literaturze przedmiotu – przy braku dobrowolności mówi się raczej o podatku (daninie
publicznej) [przejęcie aktywów OFE?]
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
•
•
•
deficyt - rodzaje
deficyt budżetowy rzeczywisty: faktyczna różnica między dochodami i wydatkami budżetu w danym okresie
deficyt budżetowy cykliczny (koniunkturalny):
- jest rezultatem cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych, obrazuje wpływ cyklu koniunkturalnego na zmiany
w dochodach i wydatkach budżetu w (rzeczywistych) warunkach , gdy gospodarka nie funkcjonuje przy pełnym
wykorzystaniu zdolności wytwórczych (np. w warunkach bezrobocia)
- jest niezależny od bieżącej polityki fiskalnej, zazwyczaj są wynikiem działania „automatycznych stabilizatorów
koniunktury” (instrumentów, które samoczynnie pobudzają lub hamują wysoką aktywność gospodarczą bez ingerencji
państwa, np. podatek dochodowy, zasiłek dla bezrobotnych, skłonność do importu)
deficyt budżetowy strukturalny:
- jest wielkością hipotetyczną, informującą o tym jaki byłby deficyt, gdyby gospodarka funkcjonowała przy pełnym
wykorzystaniu zdolności wytwórczych (potencjału produkcyjnego)
- jest konsekwencją stosowania polityki fiskalnej (dyskrecjonalnej, uznaniowej)
- pozwala ocenić kierunek wpływu polityki fiskalnej na gospodarkę i oddzielić skutki zmian polityki od skutków cyklu
koniunkturalnego
- główną przyczyną w redukowaniu deficytu strukturalnego są trudności z obniżeniem tempa wzrostu wydatków
państwa, przede wszystkim wydatków transferowych i finansujących konsumpcję publiczną
4
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
deficyt - rodzaje
Luka produktowa (popytowa) (productivity/output gap): względna różnica pomiędzy rzeczywistym a potencjalnym
PKB (odniesiona do poziomu potencjalnego PKB); odzwierciedla nierównowagę panującą w gospodarce realnej.
Pojęcie to związane jest m.in. z prawem Okuna opisującym zależność zmian produkcji i zatrudnienia w cyklu
koniunkturalnym oraz ze średniookresowym celem budżetowym MTO. Komisja Europejska przy wyznaczaniu
wskaźnika informującego o największym możliwym deficycie cyklicznym w danym kraju wykorzystuje krańcową
wrażliwość salda budżetowego wobec cyklu (tj. siłę reakcji tego salda na zmiany luki popytowej) i tzw.
odpowiednio dużą reprezentatywną lukę produktową. Krańcowa wrażliwość salda budżetowego określa
procentową zmianę procentową salda budżetowego w odpowiedzi na jednoprocentową zmianę LP i wyliczana jest
w oparciu o wskaźniki elastyczności dochodów i wydatków budżetowych, szacowanych dla tych kategorii, które
reagują na zmiany wielkości produkcji, tj. składek na ubezpieczenia społeczne, wpływów z podatków i wydatków
związanych z finansowaniem bezrobocia.
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
deficyt - skutki
ryzyko monetyzacji deficytu: występuje, gdy źródłem finansowania deficytu jest emisja pieniądza (dotyczy to
szczególnie finansowania deficytu przez bank centralny bezpośrednio w formie kredytu lub zakupu skarbowych
papierów wartościowych na rynku pierwotnym), co grozi przyśpieszeniem procesów inflacyjnych;
w Polsce i wielu innych krajach wprowadzono ustawowy zakaz finansowania deficytu budżetu przez NBP;
lepszą metodą jest finansowanie przez banki komercyjne (wykorzystuje się istniejące oszczędności krajowe), a
przede wszystkim – zadłużenie w pozabankowym sektorze prywatnym (wykorzystuje się oszczędności
gospodarstw domowych i rezerwy pieniężne podmiotów gospodarczych)
niebezpieczeństwo wpadnięcia w tzw. pułapkę zadłużenia w wyniku narastania DP i kosztów jego obsługi (jeśli
bieżąca obsługa długu nie jest finansowana dochodami budżetu tylko nowymi pożyczkami publicznymi)
wzrost stóp procentowych na krajowym rynku finansowym
co może skutkować tzw. efektem wypychania – wypierania z rynku kapitałowego prywatnych inwestorów
negatywny wpływ na saldo obrotów bieżących
=>dług publiczny
5
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
dług publiczny
=>dług publiczny
zaciąganie przez państwo pożyczek publicznych generuje powstanie długu publicznego
najczęściej określa się ogólnie jako finansowe zobowiązania władz publicznych z tytułu zaciągnięcia pożyczek.
z ekonomicznego punktu widzenia długiem publicznym są wszystkie zobowiązania finansowe zaciągnięte przez
państwo (skarb państwa?) (władze publiczne?) (wszystkie instytucje SFP?), powstałe w wyniku:
- zaciągnięcia bezpośrednich pożyczek i kredytów
- emisji papierów wartościowych
- nieuregulowania przez jednostki SFP wymagalnych zobowiązań
- udzielania różnym podmiotom gwarancji i poręczeń (np. Skarbu Państwa lub JST), jeżeli te podmioty nie są w
stanie spłacić zaciągniętych kredytów i pożyczek
zobowiązania niewymagalne?
wzajemne zobowiązania między jednostkami SFP: nie uwzględnia się (tzw. dług po konsolidacji)
do 2000 r. w Polsce kompleksowo ewidencjonowano jedynie dług skarbu państwa („budżetu państwa”)
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
dług publiczny - przyczyny
przyczyny powstawania długu publicznego
-
deficyt budżetowy: najważniejsza i najczęstsza przyczyna powstawania DP to zaciąganie pożyczek na
pokrycie deficytu budżetowego; pożyczki publiczne są dochodami zwrotnymi; ponadto zaciągniętą
pożyczkę trzeba zużyć produktywnie – niektórzy ekonomiści zalecają finansowanie pożyczkami publicznymi
wydatków kapitałowych, których efekty wykraczają poza bieżący okres budżetowy, natomiast pożyczki nie
powinny stanowić źródła wydatków bieżących, gdyż nie powodują zwiększenia majątku państwa
-
wzmożone wydatki publiczne z tytułu klęsk żywiołowych, wojen, kryzysów ekonomicznych
-
realizowana przez rządzących doktryna ekonomiczna zakładająca interwencjonizm państwowy, a więc
zwiększenie wydatków publicznych (pomimo równoległego zwiększenia DP) w celu realizowania uznanych
za ważne celów społeczno-ekonomicznych: pobudzenie wzrostu gospodarczego, redukcja bezrobocia,
łagodzenie dolegliwości cyklu koniunkturalnego
-
skłonność rządzących do unikania cięć w wydatkach publicznych i jednoczesnego podnoszenia podatków
-
wpadnięcie w pułapkę zadłużenia
-
brak uwzględnienia lub niedostateczne uwzględnienie długoterminowych skutków finansowania
wydatków publicznych długiem, szczególnie zobowiązaniami potencjalnymi (np. wynikającymi z
istniejących trendów demograficznych i cech przyjętego systemu zabezpieczenia społecznego)
„pożyczka [publiczna] to sposób przerzucania danin publicznych na przyszłe pokolenia” [Gaudemet,Molinier]
6
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP):
dług publiczny - rodzaje
według kryterium czasu:
dług krótkoterminowy (płynny, bieżący) – związany z bieżącymi potrzebami władz publicznych
dług długoterminowy, który może być związany z:
= przedłużającym się zadłużeniem krótkoterminowym (rolowanie zadłużenia)
= zaciąganiem pożyczek długoterminowych, przeznaczonych na finansowanie wydatków majątkowych –
mówimy wtedy o długu skonsolidowanym (fundowanym); powstający majątek publiczny jest materialnym
zabezpieczeniem pożyczek, ponadto może przynosić korzyści (np. w postaci pewnych dochodów, będących
źródłem spłaty długu)
według kryterium pożyczkodawcy:
dług zagraniczny (zewnętrzny) i krajowy (wewnętrzny)
zagrożeniem zwiększania długu krajowego jest pozbawianie rynku wewnętrznego kapitału, potencjalnie
przeznaczonego na inwestycje (bazującego na oszczędnościach), które mogą stać się stymulatorem rozwoju
gospodarczego; przeznaczenie tych oszczędności na konsumpcję (finansowanie deficytu budżetowego to
głównie wydatki konsumpcyjne) może spowodować zwolnienie wzrostu gospodarczego
według kryterium ewidencji:
dług publiczny brutto – wartość wszelkich zobowiązań państwa
dług publiczny netto – różnica między zobowiązaniami a wierzytelnościami
według kryterium deklaratywności i uzależnienia:
dług publiczny formalny (rejestrowany, konwencjonalny) i nieformalny (deklaratywny)
dług publiczny bezpośredni (określony) i potencjalny (warunkowy)
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP: dług potencjalny [wg Marchewka-Bartkowiak 2010]
(konwencjonalny) Dług publiczny (explicit direct liabilities): suma formalnych zobowiązań
podmiotów zaliczonych do sektora finansów publicznych (po wyeliminowaniu zobowiązań
wzajemnych)
Dług potencjalny (warunkowy; explicit contingent liabilities): formalne zobowiązania wynikające
z aktualnych aktów prawnych bądź zawartych umów, których wysokość jest trudna do określenia,
a zapadalność wiąże się z wystąpieniem konkretnego zdarzenia, które może także nie nastąpić
- zobowiązania, które mogą powstać w związku z udzielonymi przez Skarb Państwa oraz
samorządy poręczeniami i gwarancjami
- podstawowe zobowiązania systemu emerytalnego. Skumulowane przewidywane wypłaty świadczeń
pieniężnych (emerytur), z uwzględnieniem ich struktury czasowej, tworzą sumę zobowiązań, którą określa się
jako dług emerytalny. W istocie o długu emerytalnym należy mówić, gdy wystąpi nadwyżka skumulowanych
przewidywanych świadczeń nad skumulowanymi przyszłymi składkami.
Dług ukryty (hidden debt, implicit debt): deklaratywne zobowiązania państwa, nieuwzględnione
w jego sprawozdawczości budżetowej, które będzie trzeba uwzględnić w przyszłych budżetach
jako wydatek lub jako finansujący go formalny dług. Ukryty dług publiczny powstaje wtedy, gdy wartość
bieżąca przyszłych świadczeń na rzecz obecnie żyjących pokoleń jest większa od wartości bieżącej płatności
finansujących działanie tych publicznych systemów. Jest to określane mianem międzypokoleniowej
nierównowagi.
- bezpośrednie zobowiązania deklaratywne (implicit direct liabilities): przyszłe formalnie określone
zobowiązania emerytalne (I filar: suma stanów kont ZUS; II filar: suma stanów kont OFE)
- potencjalne zobowiązania deklaratywne (implicit contingent liabilities): przyszłe zadeklarowane
zobowiązania finansowania co najmniej emerytury minimalnej, bezpłatnej opieki zdrowotnej, edukacji itp.
7
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP: dług potencjalny [wg MF, ZUS i Marchewka-Bartkowiak 2010]
zobowiązania bezpośrednie (poza
PDP – wybrane)
zobowiązania
formalne
[mld zł]
Państwowy dług publiczny [MF]
2009: 659
2015: 877
2017: 1021
2020: 1159
Dług sektora GG [MF]:
2009:
2015: 920
2017: 1075
2020: 1241
zobowiązania
deklaratywne
[mld zł]
zobowiązania emerytalne:
- suma stanów kont w ZUS (I filar):
2009: 1833
2011: 2068
- suma stanów kont OFE (II filar):
2009: 182
zobowiązania potencjalne (wybrane)
Contingent liabilities
zobowiązania niewymagalne z tytułu
poręczeń i gwarancji SFP:
2009: 81 2015: 117
2016: 138
2017-2018 [MF]: 185-195
2020 [MF]:
214
dług „ukryty”
(implicit contingent liabilities)
[szacunki MF, Eurostat, Bank Światowy]
2009: 1907 – 7226
2015: 2515 – 9532
w tym:
- (ujemne) saldo roczne funduszu
emerytalnego [prognoza ZUS]:
2017: - 39 do – 48
2020: - 43 do – 64
2050: - 52 do – 182
2060: - 93 do – 250
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP: dług potencjalny [wg Marchewka-Bartkowiak 2010; Jóźwiak 2014; Russel 2016]
Występuje permanentne niezbilansowanie wydatków FUS środkami uzyskiwanymi w formie
składek; o ile jeszcze w 1999 r. wskaźnik pokrycia wydatków FUS dochodami ze składek wynosił
powyżej 80%, o tyle w 2010 r. spadł do bardzo niskiego poziomu nieco ponad 55%; dokonane w
latach 2011–2013 zmiany w przepisach prawa (w szczególności podniesienie wieku emerytalnego)
w pewnym stopniu poprawiły tę relację, nadal jednak w 2013 r. wskaźnik ten wynosił poniżej 70%.
W celu terminowego zapewnienia wypłacanych świadczeń FUS musi być stale zasilany innymi,
pozaskładkowymi środkami, pochodzącymi głównie z budżetu państwa; od 1999 r. ZUS został
zasilony środkami budżetowymi w kwocie blisko 500 mld zł (co stanowi ponad połowę oficjalnego
zadłużenia Polski), projekcje ZUS dotyczące wydolności FUS w perspektywie roku 2060 również
wskazują na trwałość deficytu i konieczność stałego zasilania FUS z budżetu państwa (w wariancie
pośrednim ZUS oszacował wydolność całego systemu ubezpieczeń społecznych w latach 2016–
2020 na poziomie ok. 74–75%, zaś samego systemu emerytalnego na poziomie ok. 70%; tak
więc w dalszym ciągu źródłem finansowania ok. 30% świadczeń pozostanie budżet państwa).
[Owsiak 2017]
„deficyt FUS w 2014 wynosił 41.8 mld zł. Został on pokryty dotacją budżetu państwa (30.4 mld zł),
pożyczką z budżetu państwa 8.9 mld zł oraz środkami Funduszu Rezerwy Demograficznej 2.5. mld.
zł. Pożyczkę z budżetu państwa z ekonomicznego, a nie rachunkowego punktu widzenia, należy
traktować identycznie jak dotację, gdyż nie widać realnych perspektyw, aby ZUS (FUS) zwrócił do
budżetu tę kwotę, zwłaszcza że zadłużenie ZUS wobec budżetu państwa w ostatnich latach
systematycznie wzrastało i na koniec 2014 r. wyniosło 39,8 mld. zł”.
stan na 2017: zadłużenie wobec budżetu państwa: 48,2 mld zł
planowana dotacja z budżetu państwa: 46,7 mld zł,
8
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP: dług potencjalny [wg Marchewka-Bartkowiak 2010; Jóźwiak 2014; Russel 2016]
W nowym systemie emerytalnym istnieje poważne ryzyko, że znaczna część ubezpieczonych –
mimo legitymowania się wymaganym okresem ubezpieczeniowym – nie zgromadzi wystarczających
środków, które pozwoliłyby wypłacić im minimalną emeryturę; według szacunków, o ile w 2010 r.
takie osoby stanowiły zaledwie ok. 1% ogółu populacji, której przyznano świadczenie emerytalne,
o tyle w 2060 r. udział tej grupy ulegnie najprawdopodobniej gwałtownemu zwiększeniu nawet do
25–50%15. W tej sytuacji konieczne będą dopłaty z budżetu państwa do ustalonej wysokości
emerytury minimalnej.
„23-letnia osoba, zarabiająca przeciętne wynagrodzenie, nawet jeśli będzie pracowała do 67 roku
życia (i nie będzie miała żadnych przerw w zatrudnieniu) będzie mogła liczyć na emeryturę w
wysokości zaledwie 37% jej ostatniego wynagrodzenia, a na blisko 46% stopę zastąpienia,
przedłużając aktywność zawodową do 71 roku życia”
W dłuższej perspektywie otwarte pozostaje pytanie, czy przyszłe, zdecydowanie mniej liczne
pokolenia Polaków udźwigną ciężar zobowiązań emerytalnych, czy też będą nadal licznie
emigrować za granicę, co jeszcze pogłębi problemy wynikające z obecnie zaciąganych zobowiązań?
Warto pamiętać, że systemy emerytalne, oparte na umowie międzypokoleniowej, powinny
zapewnić sprawiedliwe rozłożenie ciężarów związanych ze sfinansowaniem wypłat świadczeń, tak
aby żadne pokolenie nie było nadmiernie obciążone podatkami i innymi daninami o charakterze
quasi-podatkowym w stosunku do świadczeń, na jakie mogą liczyć po zakończeniu okresu
aktywności zawodowej.
Część ekspertów zwraca uwagę na ten problem, który w przyszłości może doprowadzić do
konfliktu pokoleń.
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny
J. Jabłonowski, C. Müller, B. Raffelhüschen, A fiscal outlook for Poland using Generational Accounts, NBP, 2011
9
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny
J. Jabłonowski, C. Müller, B. Raffelhüschen, A fiscal outlook for Poland using Generational Accounts, NBP, 2011
Luka podtrzymywalności (sustainability gap) jest jednym z najważniejszych wskaźników w rachunkowości
pokoleniowej. Jest to relacja międzyokresowych zobowiązań państwa do PKB w roku bazowym.
Aby budżet NFZ był zbilansowany składka zdrowotna (obecnie 9%) musiałaby wzrosnąć do roku 2050 do
ponad 14% (przy założeniu niezmiennych wydatków na pacjenta)
Zmiany demograficzne, które bardzo niekorzystnie wpływają na bilans wielu elementów składowych SFP, w
przypadku systemu edukacji przynoszą odwrotny efekt. Malejąca liczba osób będących beneficjentami
systemu przyniesie polskim finansom publicznym znaczące oszczędności. Luka podtrzymywalności systemu
edukacji w Polsce wynosi minus 79% PKB.
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny [Studia BAS Nr 4(28) 2011]
Sektor ubezpieczeniowy jest zatem jedyną częścią SFP, która nie miała deficytu strukturalnego. Wniosek ten nie
jest zaskakujący, jako że strukturalna nierównowaga systemu emerytalnego jest w Polsce pokrywana z budżetu
państwa, w formie dotacji do FUS (w ustawie budżetowej na 2010 r. zapisano na ten cel 37,9 mld zł) i FER w
ramach KRUS (odpowiednio 15,4 mld zł) oraz jako rozchody z tytułu reformy systemu ubezpieczeń społecznych
(22,5 mld zł). Oznacza to, że łączne nakłady z budżetu państwa związane z systemem emerytalnym zaplanowano
w 2010 r. na 75,8 mld zł i stanowiły ok. 92% potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa zaplanowanych w
budżecie na 84,2 mld zł. Cały system zabezpieczenia społecznego miał w 2010 r. ok. 93 mld zł deficytu: (deficyt
FUS (ok. 44 mld zł), koszt refundacji składki przekazywanej do OFE (ok. 23 mld zł), koszt finansowania z budżetu
emerytur mundurowych (ok. 13 mld zł), deficyt KRUS (ok. 13 mld zł).
10
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny [Studia BAS Nr 4(28) 2011]
Sektor ubezpieczeniowy jest zatem jedyną częścią SFP, która nie miała deficytu strukturalnego. Wniosek ten nie
jest zaskakujący, jako że strukturalna nierównowaga systemu emerytalnego jest w Polsce pokrywana z budżetu
państwa, w formie dotacji do FUS (w ustawie budżetowej na 2017 r. zapisano na ten cel 46,7 mld zł) i FER w
ramach KRUS (odpowiednio 17,5 mld zł) oraz jako rozchody z tytułu reformy systemu ubezpieczeń społecznych
(3,2 mld zł). Oznacza to, że łączne nakłady z budżetu państwa związane z systemem emerytalnym zaplanowano
w 2017 r. na 67,8 mld zł i stanowiły ok. 85% potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa zaplanowanych w
budżecie na 79 mld zł.
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP
11
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP
UFP
zobowiąz
ania
formalne
[mld zł]
zobowiązania
bezpośrednie (poza PDP –
wybrane)
zobowiązania potencjalne
(wybrane)
Contingent liabilities
Państwowy dług
publiczny [MF]
2009: 659
2015: 877
2017: 1021
2020: 1159
zobowiązania niewymagalne
z tytułu poręczeń i
gwarancji SFP:
2009: 81 2015: 117
2016: 138
2017-2018 [MF]: 185-195
2020 [MF]:
214
Dług sektora GG [MF]:
2009:
2015: 920
2017: 1075
2020: 1241
zobowiąz
ania
deklaraty
wne
[mld zł]
zobowiązania
emerytalne:
- suma stanów kont w
ZUS (I filar):
2009: 1833
2011: 2068
-
suma stanów kont OFE
(II filar):
2009: 182
dług „ukryty”
(implicit contingent
liabilities)
[szacunki MF, Eurostat, Bank
Światowy]
2009: 1907 – 7226
2015: 2515 – 9532
w tym:
- (ujemne) saldo roczne
funduszu emerytalnego
[prognoza ZUS]:
2017: - 39 do – 48
2020: - 43 do – 64
2050: - 52 do – 182
2060: - 93 do – 250
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi FP
12
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny
A: wypłaty emerytur już przyznanych
B: wypłaty przyszłych emerytur, dla osób które obecnie są ubezpieczone w ZUS, na podstawie ich dotychczasowych składek
(w Polsce: aktualny stan kont w ZUS)
C: wypłaty przyszłych emerytur, dla osób które obecnie są ubezpieczone w ZUS, na podstawie ich dotychczasowych oraz
prognozowanych składek (w Polsce: prognozowany stan kont w ZUS w momencie przejścia na emeryturę)
D: wypłaty przyszłych emerytur dla osób które już są ubezpieczone oraz tych, które w przyszłości wejdą do systemu
(nieskończony horyzont czasowy)
Źródło: Eurostat (2011), Technical Compilation Guide for Pension Data in National Accounts
13
2017-05-06
J. Jabłonowski, C. Müller, B. Raffelhüschen, A fiscal outlook for Poland using Generational Accounts,
NBP,
20112017
Marek
Lubicz
perspektywy
nierównowagi
budżetowej
finansówna
publicznych):
Wykres
1. Rachunek
pokoleniowy
sektora(nierównowagi
finansów publicznych
rok 2007 dług potencjalny
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług potencjalny
J. Jabłonowski, C. Müller, B. Raffelhüschen, A fiscal outlook for Poland using Generational Accounts, NBP, 2011
14
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): metody pomiaru
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług EDP
- metoda EDP (excessive deficit procedure) UE:
W UE funkcjonują oficjalnie dwie definicje długu (zobowiązań publicznych):
- dług ESA: sformułowany w ramach europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych
- dług EDP: wprowadzony w 1993 r. w protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu (ang. excessive
deficit procedure; EDP), jako konsekwencja ustaleń zawartych w Traktacie z Maastricht
Dług EDP stanowi podstawę do wyliczenia jednego z dwóch budżetowych kryteriów konwergencji (spójności),
a definiowany jest jako całkowity dług brutto (pomijane są należności) w wartości nominalnej, występujący na
koniec roku i skonsolidowany dla sektora general government. W skład długu EDP wchodzą pozycje gotówki i
depozytów, papierów wartościowych innych niż akcje oraz pożyczki, do których zobowiązania z tytułu umów
leasingu finansowego oraz sprzedaży na raty, umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy
umowa ma wpływ na poziom długu sektora GG.
Dług ESA różni się długu EDP dwoma zasadniczymi kwestiami:
wyceną, gdyż zobowiązania systemu rachunków narodowych wyceniane są w sposób rynkowy
szerszą strukturą: obejmuje dodatkowo pozycje z tytułu akcji i innych udziałów, rezerw technicznoubezpieczeniowych oraz pozostałych kwot do zapłacenia; inaczej określa się też wartość odsetek
liczonych według metody memoriałowej i część zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.
Pasywa liczone według ESA mogą być także formułowane w wartościach netto, czyli po odliczeniu aktywów
finansowych sektora finansów publicznych. Operowanie wskaźnikiem netto pozwala na ukazanie tej części
zobowiązań, która nie ma pokrycia w aktywach finansowych bilansu całego sektora.
W wartościach brutto dług ESA zazwyczaj charakteryzuje się wyższym poziomem niż dług EDP.
15
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług EDP
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): dług EDP
W wartościach brutto dług ESA zazwyczaj
charakteryzuje się wyższym poziomem niż
dług EDP.
Tabela 1. ilustruje wartość długu EDP oraz
długu ESA’95 w ujęciu brutto oraz netto na
koniec 2008 r. (w mln waluty krajowej)
Z danych zawartych w tabeli wynika, że we
wszystkich krajach dług liczony według zasad
ESA przewyższa dług EDP.
Jednakże po uwzględnieniu wielkości
aktywów finansowych (czyli po odjęciu tej
pozycji od kwoty pasywów) okazuje się, iż w
dziewięciu krajach przewyższają one ponad
poziom zobowiązań (zaznaczono z ujemnym
znakiem). Te państwa w pełni zabezpieczają
zatem swoje pasywa w „naturalny”, czyli
bilansowy sposób, generując dodatkowo
dodatnią wartość aktywów finansowych.
16
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
Strategia Zarządzania Długiem sektora finansów publicznych w latach 2017-20
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): pojęcia i regulacje prawne
Konstytucja – X. FINANSE PUBLICZNE
Art. 216. 4. Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na
zasadach i w trybie określonych w ustawie.
5. Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których
państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB. Sposób obliczania wartości rocznego PKB
oraz państwowego długu publicznego określa ustawa.
Art. 220. 1. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może
powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy
budżetowej. 2. Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie
zobowiązania w centralnym banku państwa.
UFP
Art. 7. 1. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu
rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem
sektora finansów publicznych. 2. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora
finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami tego sektora.
Art. 73. 1. Państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora
finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.
Art. 76. Przez potrzeby pożyczkowe budżetu państwa rozumie się zapotrzebowanie na środki finansowe
niezbędne do sfinansowania: 1) deficytu: a) budżetu państwa, b) budżetu środków europejskich; 2) rozchodów
budżetu państwa.
Art. 113. 1. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu
państwa albo deficyt budżetu państwa, z zastrzeżeniem art. 118 ust. 2.
Art. 118. 1. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu środków europejskich stanowi odpowiednio
nadwyżkę budżetu środków europejskich albo deficyt budżetu środków europejskich. 2. Deficyt budżetu
środków europejskich albo nadwyżka środków europejskich nie są wliczane do, odpowiednio, deficytu albo
nadwyżki budżetu państwa.
Art. 217. 1. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi
odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki ST albo deficyt budżetu jednostki ST.
[UE] Zasada równowagi
oznacza, że prognozy dochodów w danym roku budżetowym muszą być równe środkom na pokrycie płatności na
ten rok: zaciąganie długu w celu pokrycia ewentualnego deficytu budżetowego jest niezgodne z systemem
środków własnych i jest niedozwolone.
17
2017-05-06
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi FP): pojęcia i regulacje prawne
UFP Art. 7. 1. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu
rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora FP, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora FP.
2. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po
wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami tego sektora.
Dział II. Państwowy dług publiczny.
Art. 72. 1. Państwowy dług publiczny (PDP) obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z
następujących tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji
administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.
2. MF określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do PDP, w tym rodzaje
zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz
okresy zapadalności.
Art. 73. 1. PDP oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora FP po wyeliminowaniu
wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora.
2. Przez wartość nominalną zobowiązania rozumie się wartość nominalną:
1) wyemitowanych papierów wartościowych;
2) zaciągniętej pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania, to jest kwotę świadczenia głównego, należną do
zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
3. Wartość nominalna zobowiązań indeksowanych lub kapitalizowanych odpowiada początkowej wartości
nominalnej z uwzględnieniem przyrostu kapitału, wynikającego z indeksacji lub kapitalizacji, naliczonego na
koniec okresu sprawozdawczego.
4. Przepisy ust. 1–3 stosuje się do obliczania kwot niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji
niezaliczanych do PDP, a także odpowiednio do obliczania długu Skarbu Państwa oraz kwot niewymagalnych
zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji niezaliczanych do długu Skarbu Państwa.
Marek Lubicz 2017
perspektywy nierównowagi budżetowej (nierównowagi finansów publicznych): pojęcia i regulacje prawne
[UFP] Rozdział 2 Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
Art. 113. 1. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa
albo deficyt budżetu państwa, z zastrzeżeniem art. 118 ust. 2.
2. Deficyt budżetu państwa oraz inne pożyczkowe potrzeby budżetu państwa mogą być sfinansowane przychodami
pochodzącymi z:
1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym;
2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych;
3) pożyczek;
4) prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;
5) kwot pochodzących ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek;
6) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych;
7) nadwyżki budżetu środków europejskich, z zastrzeżeniem art. 118 ust. 4;
8) innych operacji finansowych.
Art. 217. 1. Różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio
nadwyżkę budżetu jednostki ST albo deficyt budżetu jednostki ST.
2. Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę ST;
2) kredytów;
3) pożyczek;
4) prywatyzacji majątku jednostki ST;
5) nadwyżki budżetu jednostki ST z lat ubiegłych;
6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z
rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
18