Zarządzanie publiczne
advertisement
EWOLUCJA I ISTOTA ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO DR JOANNA JOŃCZYK Rozwój teorii zarządzania publicznego stworzył potrzebę: usystematyzowania dorobku tej dziedziny analiz naukowych, poznania jej ewolucji, uwzględnienia podobieństw i różnic występujących pomiędzy tworzącymi ją licznymi teoriami i koncepcjami, takimi jak: administrowanie, nowe zarządzanie publiczne, zarządzanie zmianami organizacyjnymi w instytucjach publicznych, współrządzenie czy współczesny model służby publicznej. EWOLUCJA ZARZĄDZANIA ORGANIZACJAMI PUBLICZNYMI – szerokie podejście Administrowanie występuje tu jako dominujący sposób prowadzenia spraw publicznych, - nowe zarządzanie publiczne jako reakcja na pasywność administracji publicznej, - zarządzanie zmianami organizacyjnymi jako nowa koncepcja zmian w administracji publicznej, - współrządzenie jako wyraz nowych tendencji z zarządzaniu publicznym oraz współczesny model służby publicznej EWOLUCJA ZPub W poznawaniu ewolucji ZPub niezbędne jest odwoływanie się do światowego dorobku naukowego w analizowanej dziedzinie. Można wyróżnić trzy grupy podejść badaczy to omawianego zjawiska. Pierwsza grupa obejmowała badaczy zajmujących się koncepcjami zarządzania ogólnego (general management) i zarządzania biznesowego (business management), w kontekście organizacji publicznych. Podkreślali przy tym przydatność teorii i praktyki zarządzania w rozwiązywaniu problemów przywództwa, strategicznego zarządzania, projektowania organizacji, motywowania, indywidualnej i organizacyjnej wydajności oraz skuteczności. Poruszając się na gruncie zarządzania, zauważyli oni nie tylko zalety, ale i niedostatki teorii i koncepcji zarządzania, w szczególności odnoszące się do tak ważnych dla sektora publicznego aspektów, jak niedocenianie unikalnego kontekstu (np. politycznego wpływu) oraz pomijanie zmian w organizacjach politycznych i rządowych Dążyli do zintegrowania elementów biznesowego i ogólnego zarządzania z elementami politologii i administracji publicznej, co miało doprowadzić do pogłębionej analizy teoretycznej organizacji tworzących sektor publiczny, a także pozwolić na formułowanie zaleceń dla praktyków zarządzania publicznego. RYS. ZASILENIA ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO PRZEZ INNE NAUKI Źródło: adaptowane z [Moore, 2000, s. 5-6; Kożuch, 2004, s. 48] Druga grupa badaczy, składająca się z przedstawicieli uczelni i wydziałów kształcących w dziedzinie zarządzania biznesowego, przejawiała podobne dążenie, chociaż wychodziła z innych pozycji. Reprezentanci tej grupy nie byli związani z administratywistami, ale interesowali się sektorem publicznym sektorem społecznym, często określanym jako non profit. (Warto dodać, że taka sytuacja występuje od kilku lat w Polsce.) Oni także podjęli wysiłki na rzecz stworzenia zarządzania publicznego jako nowej dziedziny nauki, spajającej ich podstawową dyscyplinę - uprawianą w ramach zarządzania biznesowego, uwzględniającą wiedzę o procesach zarządzania w sektorze publicznym i w organizacjach ten sektor tworzących - z podejściami właściwymi dla określonych pól badawczych w administracji publicznej i w politologii. Przedstawiciele tej grupy często organizowali na wydziałach zarządzania odrębne jednostki, zajmujące się sektorem publicznym i społecznym (public and non profit sector division of the academy of management) w swojej działalności koncentrujące się na takich zagadnieniach, jak teoria organizacji i zachowań organizacyjnych, zarządzanie strategiczne i zarządzanie zasobami ludzkimi. Trzecią grupę tworzyli badacze zainteresowani tworzeniem nowej dyscypliny. Byli to pracownicy naukowi wydziałów i kierunków spraw publicznych oraz tzw. polityk publicznych, np. polityki społeczno-gospodarczej (schools of public affairs and public policy) lub innych wydziałów, utworzonych w celu kształcenia kadr administracji publicznej wysokiego szczebla oraz ich doradców. Uczelnie odeszły jednak od tradycyjnego pojmowania administracji publicznej, koncentrując się na procesach decyzyjnych i na strategicznym przywództwie. Zarządzanie publiczne wykształciło się w odpowiedzi na wyzwania, jakie przyniosły procesy reform w administracji publicznej. Pod pojęciem reformowania zarządzania publicznego najczęściej rozumie się zwracanie większej uwagi na ekonomiczne aspekty prowadzonej działalności. W kontekście procesu reform zarządzanie publiczne jest definiowane jako zmiany struktur i procesów, zachodzących w sektorze organizacji publicznych, nakierowanych na skuteczniejsze działanie tych organizacji Zgodnie z inną definicją zarządzanie publiczne stanowi połączenie dwóch orientacji w zawiadywaniu sprawami publicznymi, tj. orientacji normatywnej, charakterystycznej dla tradycyjnej administracji publicznej oraz instrumentalnej orientacji zarządzania ogólnego, przy czym ta ostatnia analizuje przede wszystkim procesy decyzyjne i działanie menedżera pod kątem stosowania odpowiednio dobranych instrumentów zarządzania. Inni znawcy przedmiotu podkreślają, że zarządzanie publiczne dotyczy w większym stopniu efektywnego funkcjonowania całego systemu niż pojedynczych organizacji, a elementem wyróżniającym to zarządzanie spośród innych typów jest jednoznaczne powiązanie go z odpowiedzialnością za rozwiązywanie problemów strukturalnych, zwłaszcza w zakresie kształtowania struktury sfery publicznej. Tego typu ograniczenia nie można uznać za celowe. Jego przyjęcie oznaczałoby, że pojedynczymi organizacjami publicznymi można zarządzać tak samo, jak organizacjami biznesowymi. Takie założenie jest dość popularne zwłaszcza wśród reprezentantów nauk o zarządzaniu, którzy nie specjalizują się zarządzaniu publicznym. Nie wytrzymuje ono krytyki, zważywszy chociażby to, iż organizacje publiczne i biznesowe różnią podsystemy celów i wartości oraz podsystemy psychospołeczne. Zarządzanie publiczne jest także interpretowane jako społeczny system istniejący i funkcjonujący według sobie właściwego porządku, który jest jednocześnie poddawany wpływom otoczenia, tworzącego złożone i zmieniające się społeczeństwo. Ta bardzo prosta konstrukcja odzwierciedla podejście systemowe do organizacji. Podejście to jest ważne ze względu na prowadzone rozważania, ponieważ przypomina, że w określonym otoczeniu ogólnym funkcjonują różne rodzaje i typy organizacji. Rozróżnienie organizacji społecznych nastręcza pewnych trudności, co m.in. odzwierciedla stosowane nazewnictwo: organizacje non profit, niekomercyjne, pozarządowe, sektor trzeci. Najważniejsze wydaje się to, iż najczęściej chodzi o tzw. potrzeby wyższe, na przykład potrzebę uczestnictwa w życiu społecznym, potrzebę niesienia pomocy słabszym czy sprawdzenia się w określonej roli. Tym, co najbardziej wyróżnia organizacje publiczne jest działanie w interesie publicznym. Polega ono na urzeczywistnianiu głównych celów organizacji publicznych poprzez takie oddziaływanie na inne organizacje i na pozostałych uczestników życia społecznogospodarczego, aby podejmowali oni działania umożliwiające realizację zarówno ich własnych celów, jak i celów tych organizacji publicznych, których wpływowi są poddawani. Organizacje publiczne mają własne cele wewnątrzorganizacyjne, ale są one - a przynajmniej powinny być - podporządkowane celowi głównemu, osiąganemu przede wszystkim dzięki specyficznym relacjom z odbiorcami usług publicznych. Cele te różnią się w sposób znaczący od organizacji sektora prywatnego (tab. 1.). Tabela 1. Różnice pomiędzy organizacjami sektora prywatnego a organizacjami sektora publicznego Wyszczególnienie Organizacje sektora prywatnego Organizacje sektora publicznego RELACJE WEWNĘTRZNE Planowanie i wyznaczanie celów ogólne cele konkurencyjność, unikalność charakter celów zadań jasność i przejrzystość, precyzyjność główne wartości ekonomiczność, indywidualna przedsiębiorczość sukces w realizacji misji w zakresie wprowadzania w życie polityki państwa nieostrość, wielorakość celów skuteczność, etyczność, patriotyzm, odpowiedzialność, sprawiedliwość Wyszczególnienie Organizacje sektora prywatnego Organizacje sektora publicznego RELACJE WEWNĘTRZNE Organizowanie struktura organizacyjna poziom przedsiębiorczości indywidualnej firmy o różnych wielkościach; możliwość wejścia nowych firm; mniej formalna, elastyczna kompleksowy system instytucji z różnymi zadaniami (często sprzecznymi ze sobą); często przeformalizowanie, rozbudowana hierarchia wysoki niski Wyszczególnienie Organizacje sektora prywatnego Organizacje sektora publicznego RELACJE WEWNĘTRZNE Przewodzenie szczegółowość uregulowań wewnętrznych ogólne bardzo szczegółowe autonomia i zachęta dla menedżerów duża autonomia menedżerów; duża skłonność do ryzyka; menedżerowie motywowani są głównie poprzez czynniki materialne pracownicy mała liczba lub brak związków zawodowych lub innych zrzeszeń pracowniczych; prowadzenie działań zorientowanych na klienta oraz lojalność wobec firmy. Motywacja pracowników głównie przez czynniki materialne. mała autonomia menedżerów, niewielka skłonność do podejmowania ryzyka; ograniczony wpływ na motywowanie pracowników; małe możliwości motywowania menedżerów różne typy związków zawodowych. Główny cel pracowników to realizacja interesu publicznego. Motywatorem do pracy są względy ideowe (chęć służenia krajowi i jego mieszkańcom). Wyszczególnienie Organizacje sektora prywatnego Organizacje sektora publicznego RELACJE WEWNĘTRZNE Kontrola perspektywa finansowa zysk, wzrost, stabilność, udział w rynku zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania przy położeniu akcentu na realizację interesu Publicznego mierzalność wyników/osiągnięć łatwość mierzenia wyników np. wielkości sprzedaży niemierzalność wielu sfer działalności publicznej odpowiedzialność za zadania Indywidualna przeważa odpowiedzialność (bezosobowa) większe znaczenie kontroli wewnętrznej; kontrola zewnętrzna ukierunkowana na zgodność z prawem wyższy poziom kontroli zewnętrznej (przede wszystkim politycznej) niż wewnętrznej źródła kontroli Wyszczególnienie Organizacje sektora prywatnego Organizacje sektora publicznego RELACJE ZEWNĘTRZNE strategiczni interesariusze organizacji (statkeholders) akcjonariusze, menedżerowie kupujący podatnicy, beneficjenci, organy władzy konkurenci duża liczba brak lub mała liczba PUBLICZNOŚĆ ORGANIZACJI Organizacja publiczna, funkcjonująca w sektorze publicznym i oferująca dobra i usługi publiczne, to złożona całość, posiadającą cechy charakterystyczne dla wszystkich organizacji, wyróżniająca się jednak specyficznym systemem celów i wartości, a w konsekwencji właściwym jej charakterem relacji wewnątrzorganizacyjnych oraz relacji ze środowiskiem zewnętrznym.W tym sensie można mówić o publiczności organizacyjnej, która nawiązuje do atrybutowego znaczenia pojęcia „organizacja". Znaczenie to zostało przyjęte przez J. Zieleniewskiego, który wyprowadzając określenie organizacji z definicji J. Kotarbińskiego, stwierdził, że jest to „szczególny rodzaj stosunków części do siebie i do złożonej z nich całości; stosunek ten polega na tym, iż części współprzyczyniają się do powodzenia całości" POJĘCIE ORGANIZACJI PUBLICZNEJ I ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO Organizację publiczną możemy określić jako złożoną całość, posiadającą cechy charakterystyczne dla wszystkich organizacji , wyróżniającą się specyficznym systemem celów i wartości, a w konsekwencji właściwym jej charakterem związków wewnątrz organizacji oraz ze środowiskiem zewnętrznym. W tym sensie możemy mówić o publiczności organizacji. OTOCZENIE PUBLICZNOŚĆ ORGANIZACJI CELE STRUKTURA WARTOSCI OTOCZENIE 1. Większa otwartość na wpływy otoczenia. 2. Funkcjonowanie w bardziej złożonym otoczeniu. 3. Funkcjonowanie w mniej stabilnym otoczeniu. 4. Mniejsza presja ze strony konkurentów CELE 1. Wyróżniający się charakter celów organizacji publicznych. 2. Zorientowanie na większą liczbę celów. 3. Niedookreśloność celów organizacji publicznych, np. agencji państwowych. STRUKTURA 1. Bardziej sformalizowany charakter organizacji. 2. Procesy podejmowania decyzji charakterystyczne dla modelu biurokratycznego. 3. Mniejsza autonomia menedżerów. WARTOŚCI 1. Mniejsze znaczenie motywacji materialnej menedżerów. 2. Częstsze zorientowanie menedżerów na działanie w interesie publicznym. 3. Mniejsze zaangażowanie w działania organizacyjne
