A. Błaś, Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki

ADAM BŁAŚ
Uniwersytet Wrocławski
Współczesne problemy
prawa administracyjnego
i nauki administracji
Struktura i podstawowe konstrukcje administracyjnego prawa ustrojowego,
materialnego i procesowego są kształtowane od wielu lat ideą demokratycznego
państwa prawnego. Idea ta, uznana w Polsce za fundamentalną zasadę ustrojową
(art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), podlega
dziś daleko idącym przeobrażeniom.
Warto podkreślić, że modyfikacje klasycznych założeń demokratycznego państwa prawnego są niekiedy tak znaczące, że można odnieść wrażenie, że założenia
klasyczne to już historia.
Głównym impulsem do przeobrażeń prawa administracyjnego były w ostatnich latach liberalne doktryny ekonomiczne i przekonanie, że do procesów administrowania należy szerzej włączać zasady wolnego rynku.
Trzeba zauważyć, że przeobrażenia współczesnego prawa administracyjnego
były kształtowane również przez postępujące z coraz większą siłą procesy globalizacji rynków, finansów, technologii, modeli kultury, modeli konsumpcji – i co dla
naszych rozważań ma zasadnicze znaczenie – ujednolicenie w skali globalnej standardów administracji publicznej i prawa administracyjnego.
Liberalne doktryny ekonomiczne zawierały przede wszystkim postulaty ograniczenia aktywności państwa i jego administracji w sferze realizowania przez obywateli swych publicznych praw podmiotowych względem państwa i administracji
państwowej. Twierdzono, że państwo nie ma obowiązku troszczenia się o zapewnienie obywatelom realizacji publicznych praw podmiotowych przede wszystkim
w sferze socjalnej. Realne możliwości korzystania przez obywateli ze swych praw
podmiotowych należy pozostawić indywidualnej inicjatywie obywatela. Zgodnie
z tą argumentacją państwo i jego administracja wykazują skłonność do marnotrawienia zasobów, którymi zarządzają, wykazują też niższą niż sektor prywatny efek-
BOC.indb 42
2009-09-11 11:52:26
Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji
43
tywność, przeto zadania administracyjne powinny być powierzone do wykonania
podmiotom prywatnym, które swe bodźce do podnoszenia efektywności czerpią
z prywatnej własności oraz z reguł gospodarki wolnorynkowej.
Na gruncie koncepcji ekonomicznych dokonywano na szeroką skalę reinterpretacji niemal wszystkich klasycznych pojęć, które w długiej drodze rozwoju
wykształciła nauka prawa administracyjnego. I tak na przykład pojęcie zadań administracyjnych proponowano zastąpić pojęciem usług publicznych, organ administracyjny to – zdaniem ekonomistów – dostawca usług lub zamawiający usługi
publiczne u podmiotów prywatnych, obywatel zaś to klient, któremu służy prawo
wyboru usługi.
Warto zwrócić uwagę, że współczesne demokratyczne państwo prawa jest
kształtowane także przez postulaty współczesnych doktryn politycznych oraz postulaty nauki organizacji i zarządzania.
W świetle postulatów nauk politycznych demokratyczne państwo prawa powinno być modelowane jako państwo sieciowe, opierające się na wieloszczeblowym partnerstwie podmiotów publicznych, państwowych, samorządowych oraz
podmiotów niepublicznych.
Państwo sieciowe przedstawiane jest jako współczesny typ państwa obywatelskiego, zasadniczo odmienny od państwa, w którym monopol na wykonywanie zadań publicznych mają organy administracyjne. Podstawową misją państwa
sieciowego jest stwarzanie warunków do włączenia w procesy wykonywania zadań publicznych organizacji społecznych, podmiotów prywatnych, samorządów
przede wszystkim regionalnych, a także organizacji międzynarodowych. Sieć tych
podmiotów ma rację bytu, o ile współpracują one w dochodzeniu do optymalnych rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Zadania publiczne realizowane przez
podmioty działające w sieci tworzą zarazem nową kulturę dialogu i współpracy
partnerów społecznych. W koncepcji państwa sieciowego obywatel nie jest postrzegany jako klient, lecz jako tzw. interesariusz (stakeholder), tzn. osoba, która
jest zainteresowana określonym rozstrzygnięciem z zakresu spraw publicznych
i zarazem osoba mająca wpływ na to rozstrzygnięcie1.
We współczesnych koncepcjach nauki organizacji i zarządzania wskazuje się,
że administracja publiczna powinna być modelowana jako organizacja nieustannie innowacyjna, adaptująca się do zmieniających się uwarunkowań rynkowych.
Jak pisze A. Chrisidu-Budnik, „zadaniem administracji publicznej jest tworzenie
regionalnych systemów innowacji, a więc budowanie instytucji publicznych działających wspólnie na rzecz stymulowania rozwoju technicznego gospodarki. Administracja powinna także wspierać powstawanie sieci współpracy między instytucjami naukowymi, eksperckimi i gospodarczymi”2.
1
Na ten temat: H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 69 i n.
Zob. A. Chrisidu-Budnik, Organizacja ucząca się. Region uczący się, [w:] A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat, Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s. 485–486.
2
BOC.indb 43
2009-09-11 11:52:26
44
ADAM BŁAŚ
Opisywane koncepcje nauki ekonomii, nauki organizacji i zarządzania, a także nauk politycznych utorowały drogę do przyjęcia zwłaszcza w prawie administracyjnym ustrojowym i materialnym, konstrukcji prawnych umożliwiających
powierzenie przez organy administracji publicznej wykonania zadań podmiotom
prywatnym oraz podmiotom społecznym.
U podstaw tej konstrukcji prawnej leży założenie zaczerpnięte z liberalnej
doktryny ekonomicznej, w myśl którego organ administracyjny może mieć prawnie mu przypisane zadanie publiczne, lecz sam nie ma obowiązku prawnego jego
wykonania. Może zlecić ich wykonanie innemu podmiotowi.
W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że normy prawne określające zadania dla organów administracyjnych, pojmowane jako normy, które określają obowiązek prawny dla organu, to normy, których adresatem jest wyłącznie
oznaczony organ administracyjny. Nie jest możliwa sytuacja, by nosiciel prawnych
obowiązków nałożonych przez ustawodawcę mógł tych obowiązków sam nie wykonywać, a na przykład zlecić wykonanie ich innemu podmiotowi prawa.
W nauce prawa administracyjnego zwraca się uwagę, że organ administracyjny, któremu ustawodawca przypisuje określone zadania, nie dysponuje swobodnie tymi zadaniami, nie decyduje, kto może je zamiast niego wykonać. Taki
jest charakter obowiązków publicznoprawnych. Prawu administracyjnemu obce
jest rozumowanie zakładające, że adresat ma wprawdzie obowiązki prawne, lecz
sam nie musi ich wykonywać.
Odmiennie ta kwestia przedstawia się w prawie cywilnym, np. w umowie
zlecenia, w której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej
czynności, lecz w pewnych wypadkach może powierzyć wykonanie zlecenia osobie trzeciej. Cywilistyczna aksjologia umowy o świadczenie przez osobę trzecią jest
obca prawu administracyjnemu w odniesieniu do sytuacji, w której ustawodawca
nałożył obowiązek działania przez określony organ administracyjny.
Warto zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym nie przyjęto aksjologicznego założenia o autonomii woli organu administracyjnego jako strony stosunku
prawnego. Organ administracyjny nie decyduje, czy ma podjąć działania, czy też
może się od podjęcia jego powstrzymać. Tym bardziej nie jest możliwe przyjęcie,
że organ sam decyduje, co zrobić z obowiązkiem prawnym, który został na niego
nałożony przez ustawodawcę.
Na tę kwestię zwracano już wielokrotnie uwagę w nauce prawa administracyjnego zarówno polskiej, jak i europejskiej, i to od dawna3.
Podsumowując, nie można przyjąć założenia, że organ administracyjny może
swobodnie decydować kiedy, komu i na jakich warunkach przekazać wykonanie
zadania, które nałożył na niego ustawodawca. Organ administracyjny nie może
3
Zob. na temat: J. Łętowski, Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa
1990, s. 133, oraz cyt. w tej pracy L. Adamovich, Hanbuch des österreichischen Vervaltungsrechts,
Wien 1954, s. 128.
BOC.indb 44
2009-09-11 11:52:27
Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji
45
tego uczynić nawet gdyby uznał, że dane zadania administracyjne mogą być wykonane przez podmiot prywatny lub organizację pozarządową efektywniej. Organy administracyjne mogą powierzać wykonanie nałożonych na nie zadań innym
podmiotom tylko wówczas, gdy odnośne normy prawa rangi ustawowej, wyraźnie
go do tego upoważniają.
Trzeba stwierdzić, że ustawodawca coraz częściej upoważnia organy administracji publicznej do powierzenia wykonania zadań publicznych podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym (organizacjom pozarządowym).
Coraz szersze ustawowe upoważnienia organów administracyjnych podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym powoduje wiele doniosłych konsekwencji w sferze kształtowania się jakiejś nowej funkcji organów administracyjnych
powierzających zadania, a także odpowiedzialności za wykonanie powierzanych
zadań. Wreszcie powstają problemy związane z modelem realizowania publicznych praw podmiotowych obywateli oraz z ochroną prawną, jaką powinny dawać
obywatelom przepisy prawa administracyjnego procesowego.
Trzeba wszakże zauważyć, że podmioty prywatne oraz podmioty społeczne, którym zostało powierzone wykonanie zadań administracyjnych, kierują się
w wykonywaniu zadań powierzonych kryteriami innymi, niż kryteria stosowane
przez organy administracji publicznej. Podmioty prywatne (osoby fizyczne, spółki) wykonują zadania administracyjne w formie usług co do zasady odpłatnie.
Podmioty społeczne (organizacje pozarządowe) wykonują powierzone zadania według reguł własnych statutów i regulaminów, nie stosując prawnych procedur, zwłaszcza zaś procedury administracyjnej, dającej ochronę prawną odbiorcom
świadczeń. Wyjątek stanowi rozstrzygnięcie indywidualnych spraw administracyjnych, jeśli na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub
na podstawie porozumienia zostały przekazane organizacjom społecznym.
Aby zapewnić konieczną ciągłość świadczeń, powszechny do niego dostęp,
wreszcie pożądaną jakość świadczeń, organy administracyjne powinny w dostatecznie szerokim zakresie podjąć funkcję regulacyjną, opartą na stosowaniu odpowiednich środków nadzoru. Uzasadnione są także postulaty, aby w warunkach
realizowania zadań publicznych przez podmioty prywatne i podmioty społeczne
funkcja organów administracyjnych nie ograniczała się jedynie do regulacji i nadzoru, ale by została uzupełniona funkcją gwarantowania należytego wykonania
zadań. Chodzi przede wszystkim o gwarantowanie polegające na zapewnieniu:
aby świadczenia wykonywane przez podmioty prywatne i społeczne odpowiadały odpowiednim standardom, aby zakres świadczeń nie był zawężony (jedynie
do świadczeń opłacalnych w sensie rachunku ekonomicznego), aby nie zostało zagubione kryterium dobra wspólnego.
W warunkach, w których zadania administracyjne są powierzane podmiotom prywatnym i podmiotom społecznym, powstaje pytanie, jaka powinna być
ochrona prawna jednostki korzystającej z usług świadczonych przez te podmioty.
BOC.indb 45
2009-09-11 11:52:27
46
ADAM BŁAŚ
Czy korzystanie z usług publicznych świadczonych przez wymienione podmioty
ma jeszcze coś wspólnego z realizacją publicznych praw podmiotowych, czy też
nie. Chodzi przede wszystkim o korzystanie przez obywatela z publicznych praw
podmiotowych do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji), prawa do nauki (art. 70
Konstytucji), prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji), wreszcie
prawa do pomocy władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).
Zadaniem wielu współczesnych konstytucjonalistów, publiczne prawa podmiotowe obywateli oznaczają żądanie od państwa i jego administracji wypełnienia określonych świadczeń. Publiczne prawa podmiotowe jednostki nie mogą być
pojmowane jako sfera wolna od ingerencji państwa, chroniona przed ingerencją
państwa, lecz jako sfera efektywnych świadczeń ze strony państwa i jego administracji. Publiczne prawa podmiotowe nakładają na państwo konkretne obowiązki
mające na celu stworzenie materialnych podstaw do korzystania przez jednostkę
z jej praw4.
Demokratyczne państwo prawne i jego administracja, nawet w warunkach
gospodarki rynkowej, pozostaje państwem, w którym obywatele mogą kierować
roszczenia o realizację swych podstawowych praw (zwłaszcza socjalnych) wobec
jego władz. Państwo prawa nawet w warunkach rynkowych pozostaje państwem,
które aktywnie działa na rzecz realizacji publicznych praw podmiotowych.
Konstrukcje klasyczne demokratycznego państwa prawa zakładały, że państwo
jest w stanie zapewnić obywatelom korzystanie z ich publicznych praw podmiotowych w sposób nieprzerwany, równy, powszechnie dostępny. Klasyczne zasady
państwa prawa zakładały, że powinno ono zgromadzić tyle środków finansowych,
ile ma do wykonania konstytucyjnie określonych zadań publicznych związanych
z realizacją przez obywateli ich praw socjalnych. Współcześnie twierdzi się, że państwo może mieć jedynie tyle zadań, ile jest środków finansowych w budżecie.
Należy także zwrócić uwagę, że w świetle postanowień Konstytucji RP większość tzw. praw socjalnych określonych w Konstytucji może być przez jednostkę
dochodzona w granicach określonych w ustawie. Konstytucyjne określenie publicznych praw podmiotowych jednostki w sferze socjalnej nie stanowi gwarancji,
że prawa te będą realizowane w zakresie niezmiennym. Przeciwnie, prawna możliwość dochodzenia praw socjalnych w granicach określonych w ustawie w warunkach dynamicznie zmieniającego się ustawodawstwa oznacza, że jednostka
nie może liczyć na stabilizowanie zakresu korzystania ze swych praw podmiotowych, a w sytuacji kryzysu finansów państwa jednostka może się liczyć z faktycznym przerwaniem lub czasowym zawieszeniem realizowania swych praw podmiotowych, zwłaszcza w dziedzinie praw socjalnych.
4
Obszerniej B. Banaszak, [w:] B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2001, s. 40 i n.
BOC.indb 46
2009-09-11 11:52:27
Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji
47
Podobne konsekwencje w sferze realizowania przez jednostkę swych praw
podmiotowych mogą wystąpić, gdy zadania związane z realizacją tych praw będą
wykonywane przez podmioty prywatne lub podmioty społeczne.
W obliczu świadczeń dostarczanych przez spółki prawa handlowego czy organizacje pozarządowe jednostka mająca status klienta czy konsumenta nie może
oczekiwać bezwzględnej stabilności swej pozycji prawnej, nieprzerwanego i ciągłego świadczenia, a problematyczna może się okazać także faktyczna powszechność dostępu do tych świadczeń.
Zadania administracyjne wykonywane przez podmioty prywatne tracą swój
przymiot prawny zadania publicznego w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje
nauka prawa administracyjnego. Stają się usługami publicznymi, świadczonymi
co do zasady odpłatnie.
Bezpłatność korzystania przez jednostkę z jej prawa, gdy jej prawo było realizowane w ramach zadań administracyjnych państwa czy samorządu terytorialnego, zostaje przekształcona w odpłatność usług. Konstytucyjnie gwarantowana równość obywateli w korzystaniu ze swych praw socjalnych, uwzględniając nierówne,
niejednakowe możliwości ponoszenia przez obywateli opłat za usługi świadczone,
może prowadzić do zróżnicowania w korzystaniu z tych świadczeń, gdyż niejednakowe są możliwości ponoszenia przez obywatela opłat za usługi. Mówiąc inaczej,
faktyczny dostęp do usług publicznych odpłatnych może się nie pokrywać z równym i powszechnym dostępem do tych usług, deklarowanym i gwarantowanym
przez Konstytucję i prawo powszechnie obowiązujące.
Trzeba zauważyć, że we współczesnych doktrynach ekonomicznych formułuje się wiele postulatów pod adresem państwa i administracji publicznej, jednak postulaty te są trudne do pogodzenia z podstawowymi założeniami państwa
prawa.
W doktrynach tych państwo i administracja stanowią środowisko niestabilne.
W wielu koncepcjach ekonomicznych podkreśla się, że administracja wykonuje
zadania publiczne zawsze w warunkach niepewności i że w związku z tym zakres
zadań publicznych oraz sposób ich wykonywania musi podlegać nieustannym
zmianom. Obywatela należy zaś przygotowywać do niedającej się uniknąć niepewności w korzystaniu z jego publicznych praw podmiotowych. Prawa te bowiem
nie są ani stałe, ani niezmienne, a sposób korzystania z nich zależy od złożonych
uwarunkowań ekonomiczno-rynkowych i od przedsiębiorczości indywidualnej
obywatela. Obywatel – w myśl tych ekonomicznych opinii – musi być przygotowany na sytuację, w której podmioty prywatne zaprzestaną w pewnym momencie
świadczenia usług publicznych (np. gdy świadczenie tych usług stanie się nierentowne). W realiach liberalnego państwa prawa klasyczne zasady stałości, pewności
i tzw. bezpieczeństwa prawnego są przedstawiane jako przestarzałe i pod wieloma
względami niepraktyczne. Zadania administracyjne traktowane jako obowiązki
prawne to relikt dziewiętnastowieczny, dziś do odrzucenia. Przepisy prawa administracyjnego, zwłaszcza przepisy mające charakter procesowy, są postrzegane
BOC.indb 47
2009-09-11 11:52:27
48
ADAM BŁAŚ
jako przeszkoda w szybkim i sprawnym reformowaniu państwa. Zdaniem ekonomistów administracja powinna przygotować obywateli do nieprzerwanej gry o realizację publicznych praw podmiotowych. W tej grze nie wszyscy wygrywają.
Należy z naciskiem podkreślić, że w świetle nauki prawa administracyjnego
sfera realizowania przez obywatela względem administracji publicznej jego praw
podmiotowych nie powinna być postrzegana jako sfera faktycznej gry, walki, ryzyka, niepewności i nieprzewidywalności. Rolą obywatela w demokratycznym
państwie nie jest uczestniczenie w grze o prawa podmiotowe, o zakres i sposób
ich realizowania przez państwo i jego administrację.
Jeżeli w jakichś okolicznościach organy administracyjne narzucają obywatelom rolę gracza w tzw. grze o prawa podmiotowe, to jest to dowód, że błędnie
interpretują swe służebne funkcje spełniane wobec obywateli. Administracja zawsze bowiem powinna nieść pewność, jakąś minimalną stałość, przewidywalność
i ciągłość.
Warto przytoczyć fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r., w którym Trybunał Konstytucyjny argumentował, że „demokratyczne państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić
z nimi »gry« polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych
do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych albo ze względu na niejasne
określenie warunków korzystania z uprawnień”5. Logika gry, zwłaszcza w sferze
realizowania przez obywateli ich publicznych praw podmiotowych, wydaje się nieporozumieniem.
Stabilnej realizacji przez obywatela jego publicznych praw podmiotowych wobec państwa i jego administracji nie służy też nasilające się zjawisko traktowania
prawa administracyjnego przedmiotowego jako instrumentu służącego realizacji
bieżących i doraźnych celów organów administracyjnych.
W nauce prawa administracyjnego wskazuje się na skutki, jakie przynosi posługiwanie się prawem przedmiotowym zwłaszcza dla doraźnych celów politycznych. Zwraca się uwagę, że instrumentalizacja prawa powszechnie obowiązującego powoduje upadek społecznego prestiżu prawa, jest źródłem osłabienia zaufania
obywateli do prawodawcy. Skutki instrumentalizacji prawa to także korzystanie
przez ustawodawcę z coraz bardziej kazuistycznych regulacji prawnych i w konsekwencji coraz ostrzejszych sankcji za nieprzestrzeganie prawa. Instrumentalizacja
prawa powszechnie obowiązującego może powodować konieczność tworzenia coraz bardziej rozbudowanego aparatu kontrolowania przestrzegania prawa. Należy
się też liczyć ze zjawiskiem wypierania norm prawnych jako podstawy regulacji
stosunków społecznych przez inne normy społeczne, bardziej trwałe i akceptowane przez ludzi6.
5
6
BOC.indb 48
Zob. K 43/01, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 2002 r., nr 7, poz. 96.
Zob. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 3, Warszawa 2002, s. 48.
2009-09-11 11:52:28
Współczesne problemy prawa administracyjnego i nauki administracji
49
Traktowanie prawa powszechnie obowiązującego jako instrumentu realizowania bieżących i doraźnych celów organów administracyjnych, zwłaszcza zaś
celów politycznych, sprawia, że prawo traci swój podstawowy przymiot, jakim
jest trwałość stosunków społecznych. Prawo zinstrumentalizowane najczęściej
niesie niestabilność, nieprzewidywalność i w konsekwencji – utratę zaufania obywateli do państwa i jego administracji.
BOC.indb 49
2009-09-11 11:52:28