Zastępstwo Prezydenta RP Analiza
advertisement
1 Zastępstwo Prezydenta RP Analiza obowiązujących przepisów na tle wydarzeń po 10 kwietnia 2010 r. pod redakcją mgr Elżbiety Sadowskiej 2 Klub Jagielloński Jagiellońskie Towarzystwo Kulturalno-Oświatowe [email protected] www.kj.org.pl Rynek Główny 39/9 30-013 Kraków Redakcja: mgr Elżbieta Sadowska Autorzy: Magdalena Jagła, Agnieszka Kawa, Justyna Olek, Dagmara Podolanko, Grzegorz Płatek, Maciej Pach Korekta: mgr Elżbieta Sadowska Projekt graficzny okładki: Michał Kempa © Copyright by Jagiellońskie Towarzystwo Kulturalno-Oświatowe „Klub Jagielloński” Kraków 2011 3 Spis treści Streszczenie…………………………………………………………………………………………….………………....5 Wprowadzenie…………………………………………………………………………………………………………...7 1. Zastępstwo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – uregulowania konstytucyjne………………….....…………………………………………….………………………………….8 2. Zastępstwo prezydenta w uregulowaniach konstytucyjnych wybranych państw……………………………………………………………………………………………………..………..10 3. Instytucja wiceprezydenta……………………………………………………………………….…………13 4. Zastępstwo prezydenta a praktyka ustrojowa………………………………...……………..........15 5. Zakres uprawnień organu wykonującego obowiązki głowy państwa w wybranych krajach………………………………………………………………………………………………………………18 6. Zakres uprawnień Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej……………………………………………………………........22 7. Moment przejęcia władzy przez zastępcę prezydenta………………………………………….27 8. Działania podejmowane przez Marszałków Sejmu Bronisława Komorowskiego i Grzegorza Schetynę od 10 kwietnia do 6 sierpnia 2010 roku……..……………...……….29 9. „Karuzela stanowisk”…………………………………………………………………….………………...…33 Zakończenie……………………………………………………………………………………………..………………38 Czym jest Klub Jagielloński?.........................................................................................................................................40 4 Streszczenie W obliczu kwietniowej tragedii w Smoleńsku, w której zginął Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński oraz członkowie towarzyszącej mu delegacji, Polska stała się jednym z niewielu państw europejskich, którym przyszło skonfrontować z rzeczywistością przepisy konstytucyjne dotyczące zastępstwa prezydenta w przypadku opróżnienia urzędu. Sytuację prawno-polityczną komplikowały nie tylko okoliczności śmierci głowy państwa, ale także fakt, że wraz z Prezydentem zginęło kilkadziesiąt osób pełniących ważne funkcje państwowe. Rozmiar katastrofy oraz wywołany nim ogromny wstrząs społeczny stanowił realną groźbę destabilizacji struktur państwowych. Czy obowiązujące regulacje prawne zapewniły płynne funkcjonowanie władz? Czy można było uniknąć kontrowersji jakie pojawiły się w związku z decyzjami podejmowanymi przez zastępującego głowę państwa Marszałka Sejmu? Czy uzasadnionymi są postulaty zmian przepisów dotyczących tej materii? Analiza rozwiązań prawnych przyjętych w wybranych państwach oraz spojrzenie na działania władz państwowych w Polsce po 10 kwietnia 2010 r. z niemal rocznej perspektywy, pozwalają na wyciągnięcie wniosków oraz sformułowanie propozycji zmian, które mogłyby wpłynąć na poprawę obecnych rozwiązań. Należy uznać, iż w trakcie pełnienia obowiązków Prezydenta przez Bronisława Komorowskiego, państwo polskie zasadniczo funkcjonowało sprawnie. Mimo to, nie udało się uniknąć pewnych kontrowersji. Wydaje się zatem, że mnożenie prawnych regulacji dotyczących omawianej kwestii byłoby bezcelowe, niemniej zasadnymi są postulaty doprecyzowania przyjętych rozwiązań. Pierwszą z proponowanych zmian jest zawieszenie mandatu parlamentarnego Marszałka Sejmu na okres pełnienia przez niego obowiązków głowy państwa. Zapobiegłoby to nie tylko skupieniu w rękach jednej osoby uprawnień z zakresu 5 władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale także pozwoliłoby uniknąć sytuacji, w której obowiązki Prezydenta w ciągu zaledwie kilkunastu godzin pełnią trzy osoby (tzw. karuzela stanowisk). Druga odnosi się do zmniejszenia zakresu kompetencji osoby wykonującej obowiązki Prezydenta. Na gruncie obecnych uregulowań nie przysługuje jej jedynie prawo rozwiązania parlamentu. Biorąc pod uwagę odmienny charakter mandatu Marszałka Sejmu do wykonywania obowiązków Prezydenta, tymczasowość przysługujących mu w tym zakresie uprawnień oraz kontrowersje jakie wzbudziły niektóre z podjętych przez Bronisława Komorowskiego decyzji po 10 kwietnia 2010 r. należałoby rozważyć ich ograniczenie. Podkreślić trzeba, że musiałoby to być ograniczenie oparte na wyliczeniu enumeratywnym. Tego typu rozwiązanie jest znane m.in. w ośmiu państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym we Francji. Być może należałoby także podjąć się refleksji nad konstytucyjnym zdefiniowaniem pojęć „obowiązku” i „uprawnienia”. Istotnym, nie tylko przez wzgląd na możliwość kandydowania w przedterminowych wyborach osoby pełniącej obowiązki Prezydenta, wydaje się być również podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania nieścisłości występującej w artykule 131 ust. 2 Konstytucji, dotyczącej momentu zakończenia pełnienia obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu. Problem ten dotyczy rozbieżnych sposobów określania momentu wyboru Prezydenta RP. Jednym z rozwiązań wydaje się zastąpienie sformułowania „do czasu wyboru nowego prezydenta” słowami „do czasu objęcia urzędu”. 6 Wprowadzenie Problematyka przejmowania obowiązków głowy państwa w razie opróżnienia urzędu bądź czasowej lub trwałej niezdolności prezydenta do pełnienia obowiązków nie stanowiła jak dotąd przedmiotu szczególnego zainteresowania konstytucjonalistów. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać, jak się zdaje w tym, że przyjmowane w owym zakresie rozwiązania konstytucyjne bardzo rzadko znajdują zastosowanie. W większości państw, których ustawy zasadnicze zawierają tego rodzaju regulacje, nigdy nie zaistniała konieczność odwołania się do nich, w związku z czym nie zostały one sprawdzone w praktyce. W obliczu kwietniowej tragedii w Smoleńsku, w której zginął Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński oraz członkowie towarzyszącej mu delegacji, Polska stała się jednym z niewielu państw europejskich, którym przyszło skonfrontować dotyczące tej materii przepisy konstytucyjne z rzeczywistością. Sytuację prawnopolityczną komplikowały nie tylko okoliczności śmierci głowy państwa, ale także fakt, że wraz z Prezydentem zginęło kilkadziesiąt osób pełniących ważne funkcje państwowe. Rozmiar katastrofy oraz wywołany nim ogromny wstrząs społeczny stanowił realną groźbę destabilizacji struktur państwowych. Warto zauważyć, że opróżnienie urzędu głowy państwa, po 10 kwietnia 2010 roku nie było jedynym tego typu przypadkiem w dwudziestowiecznej historii Polski. Po raz pierwszy państwo stanęło przed koniecznością zmierzenia się z podobną sytuacją 16 grudnia 1922 roku po zabójstwie prezydenta Gabriela Narutowicza. Obowiązywały wówczas regulacje zawarte w konstytucji marcowej, której artykuł 40 przewidywał zastępstwo Marszałka Sejmu, zaś 41 stanowił, że „w razie opróżnienia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Sejm i Senat łączą się natychmiast na zaproszenie Marszałka Sejmu i pod jego przewodnictwem, z samego prawa w Zgromadzenie Narodowe celem wyboru Prezydenta.”1 Sytuacja polityczna była wówczas bardzo napięta. Zabójstwo Narutowicza poprzedziła wymierzona przeciwko niemu kampania obozu narodowego, rozruchy i manifestacje dyskredytujące go jako kandydata mniejszości narodowych. Zarzutom towarzyszyła koncepcja rządów tzw. „polskiej 1 Konstytucja marcowa, Wydawnictwo Lubelskie, Lublin 1983. 7 większości”, zdaniem narodowców, jedynej części społeczeństwa uprawnionej do podejmowania legalnych decyzji w państwie. Mimo eskalacji niepokojów społecznych po śmierci prezydenta, niezwłoczne przystąpiono do realizowania postanowień konstytucji, na mocy której obowiązki głowy państwa tymczasowo przejął Maciej Rataj.2 Decydujące znaczenie dla specyfiki tego zastępstwa miał fakt wyboru prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe. Umożliwiło to bardzo szybkie wyłonienie następcy Narutowicza w regularnej procedurze, bez konieczności kilkutygodniowych przygotowań, niezbędnych w przypadku wyborów powszechnych. Na przestrzeni 5 dni, które minęły od śmierci prezydenta do momentu wyboru na ten urząd Stanisława Wojciechowskiego, Marszałek starał się tonować nastroje społeczne. W obawie przed osłabieniem autorytetu państwa nie zgodził się m. in. na postulaty przeniesienia Zgromadzenia Narodowego do Krakowa, oświadczając, że bierze pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo w dniu wyborów.3 Po raz drugi Rzeczpospolita stanęła wobec opróżnienia urzędu prezydenta 14 maja 1926 roku. Tym razem było to spowodowane zrzeczeniem się stanowiska przez Stanisława Wojciechowskiego w następstwie zamachu stanu i objęcia władzy przez Józefa Piłsudskiego. Obowiązki prezydenta ponownie przejął Marszałek Sejmu, sytuacja polityczna była jednak zupełnie inna niż w 1922 roku. W rzeczywistości Rataj nie miał możliwości podejmowania autonomicznych decyzji. Mimo deklaracji o wysiłkach „skierowania jak najprędzej sytuacji na normalne prawne tory” jego władza miała czysto iluzoryczny charakter, a uruchomienie konstytucyjnych procedur służyło jedynie legitymizacji przewrotu i nadaniu mu pozorów legalności. Pełnienie obowiązków głowy państwa Maciej Rataj zakończył 4 czerwca 1926 roku wraz z zaprzysiężeniem na urząd prezydenta Ignacego Mościckiego. 1. Zastępstwo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – uregulowania konstytucyjne 2 3 A. Ajnenkiel, Historia sejmu polskiego. Tom II. Część II, PWN, Warszawa 1989, s. 96. A. Kołodziejczyk, Maciej Rataj 1884-1940, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1991, s. 119. 8 Na mocy artykułu 131 Konstytucji RP organem uprawnionym do przejęcia obowiązków Prezydenta jest Marszałek Sejmu, a w przypadku gdy nie może on ich wykonywać, Marszałek Senatu. Jeśli Prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu, konstytucja zobowiązuje go do zawiadomienia Marszałka Sejmu, który wówczas tymczasowo przejmuje obowiązki głowy państwa. Gdyby Prezydent nie był w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu, o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu przezeń urzędu, o powierzeniu wykonywania jego obowiązków wskazanemu przez konstytucję organowi rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu. Wobec braku jednoznacznej dyspozycji konstytucyjnej, wnioskuje się, że ten ostatni wykonuje obowiązki Prezydenta do czasu ustania przeszkód uniemożliwiających głowie państwa pełnienie funkcji. Natomiast w razie śmierci Prezydenta, zrzeczenia się przez niego urzędu, stwierdzenia nieważności wyboru lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze, uznania przez Zgromadzenie Narodowe uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków trwałej niezdolności głowy państwa do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia lub złożenia Prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu, Marszałek Sejmu wykonuje obowiązki głowy państwa do czasu wyboru jej następcy. W kwestii uprawnień osoby wykonującej obowiązki Prezydenta artykuł 131 konstytucji wymienia jedynie zakaz skrócenia kadencji Sejmu4. Istotną regulację związaną z omawianą sytuacją prawną zawiera artykuł 128 ustawy zasadniczej, określający kalendarz wyborczy w przypadku opróżnienia urzędu głowy państwa. Nakłada on na Marszałka Sejmu obowiązek zarządzenia wyborów prezydenckich nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu i wyznaczenia ich daty na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów. Zgodnie z Ustawą o wyborze Prezydenta RP z 27 kwietnia 1990 nowo wybrany Prezydent składa przysięgę przed Zgromadzeniem Narodowym w terminie 7 dni od stwierdzenia ważności wyboru5. 4 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczpospolitej, Dz. U. 1990 Nr 67 poz. 398. 9 2. Zastępstwo prezydenta w uregulowaniach konstytucyjnych wybranych państw Warto zauważyć, że konstytucje wielu państw europejskich przewidują powierzenie wykonywania obowiązków głowy państwa w razie opróżnienia urzędu przewodniczącemu parlamentu bądź jednej z jego izb. Takie rozwiązanie przyjęto m.in. na Litwie, gdzie głowę państwa zastępuje Przewodniczący Sejmasu. Co więcej, art. 89 litewskiej konstytucji wyklucza możliwość powierzenia uprawnień Prezydenta innym osobom lub instytucjom6. Przewodniczący organu przedstawicielskiego zapewnia ciągłość władzy państwowej zarówno w państwach, w których Prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych m. in. w Chorwacji (art. 96)7, Macedonii (art. 82)8 i Estonii (§ 82)9, jak i w tych, w których jego wyboru dokonuje parlament tj. m.in. na Łotwie (art. 52)10 i na Węgrzech (§ 29/E)11. Nieco odmienne od polskiego uregulowanie przyjęła Rumunia, w której odwrócono kolejność obejmowania obowiązków: w pierwszej kolejności spoczywa on na Przewodniczącym Senatu, a następnie na Przewodniczącym Izby Deputowanych (art. 98)12. Warto także zwrócić uwagę na rozwiązanie przyjęte w tym w konstytucji Portugalii. Przewiduje ona, że w przypadku gdy Przewodniczący Zgromadzenia Republiki nie może wykonywać obowiązków głowy państwa powinność ta przechodzi na jego zastępcę (art. 132)13. Na tle omawianych uregulowań wyróżniają się rozwiązanie francuskie i rosyjskie. We Francji uprawniony do tymczasowego przejęcia obowiązków Prezydenta jest Przewodniczący Senatu, a w dalszej kolejności rząd. W takiej sytuacji konstytucja nie Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, red. nauk. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, art.89. 7 Konstytucja Republiki Chorwacji, tłum. M. Pertyńska, T.M. Wójcik, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, art.96. 8 Konstytucja Republiki Macedonii, tłum. T.M. Wójcik, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, art.82. 9 Konstytucja Estonii, tłum. A. Puu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, paragraf 83. 10 Konstytucja Republiki Łotewskiej, tłum. L. Gołubiec, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, art.52. 11 Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłum. H. Donath, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002, paragraf 29/E. 12 Konstytucja Rumunii, tłum. A. Kosma, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, art.98. 13 Konstytucja Republiki Portugalskiej, tłum. A. Wojtyczek-Bonnand, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, art.132. 6 10 pozwala na postawienie w parlamencie wniosku o wotum nieufności oraz o wotum zaufania wobec rządu, jak również na dokonywanie zmian w konstytucji14. W Federacji Rosyjskiej zastępstwo przypada natomiast Przewodniczącemu Rządu, który pełniąc obowiązki Prezydenta nie posiada uprawnień do rozwiązywania Dumy Państwowej, a także do zgłaszania propozycji poprawek i zmiany przepisów Konstytucji15. Bardzo skąpa jest regulacja kwestii zastępstwa głowy państwa dokonana przez Ustawę Zasadniczą RFN. Ogranicza się ona do art. 57, który stanowi, że w razie przeszkody w pełnieniu obowiązków lub przedwczesnego złożenia urzędu przez Prezydenta Federalnego jego uprawnienia wykonuje Przewodniczący Bundesratu (Rady Związku). W razie niemożności wykonywania uprawnień Prezydenta Federalnego przez Przewodniczącego Bundesratu, zastępcą głowy państwa staje się pierwszy lub – jeśli i w jego przypadku zaistniała przeszkoda – drugi wiceprzewodniczący Rady Związku. Nie wynika to jednak z przepisów niemieckiej konstytucji, a jedynie z poglądu doktryny opartego na wnioskowaniu z § 7 ust. 1 regulaminu Bundesratu, wskazującego, że przewodniczący Bundesratu jest zastępowany w razie przeszkody w sprawowaniu swojej funkcji lub przedterminowego złożenia urzędu przez swoich zastępców16. Innym spotykanym rozwiązaniem konstytucyjnym w omawianym przedmiocie jest powierzenie obowiązków głowy państwa organowi kolegialnemu bądź przydzielenie poszczególnych kompetencji Prezydenta kilku organom państwowym. W Austrii w przypadku dłuższej niż 20 dni17 niemożności pełnienia funkcji przez Prezydenta lub trwałego opróżnienia urzędu jego kompetencje przekazywane są Kolegium, w skład którego wchodzi Przewodniczący Rady Narodowej i 2 zastępców. Na jego czele stoi Przewodniczący Rady Narodowej, on też reprezentuje Kolegium na zewnątrz. Organ ten podejmuje decyzje większością głosów. Co istotne, niemożność sprawowania funkcji przez jednego lub dwóch członków kolegium, bądź trwały brak obsady ich stanowisk nie skutkują niemożnością działania. Również bez ich udziału organ jest uprawniony do pełnienia wskazanej funkcji, a w razie równości głosów rozstrzygające znaczenie ma decyzja członka wyższego rangą18. Konstytucja Republiki Francuskiej, tłum. W. Skrzydło, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, art.7. Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubik, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, art.92. 16 Ibidem, s. 1446. 17 W przypadku tzw. przyczyn przemijających (krócej niż 20 dni) uprawnienia przejmuje Kanclerz Federalny. 18 Konstytucja Austrii, tłum. P. Czarny, B. Naleziński, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, art.64. 14 15 11 W Irlandii kompetencje głowy państwa na wypadek opróżnienia urzędu powierzane są Komisji Prezydenckiej, w skład której wchodzą: Prezes Sądu Najwyższego oraz Przewodniczący zarówno niższej jak i wyższej izby parlamentu. W przypadku wakatu na wymienionych stanowiskach lub też w sytuacji gdy pełniący omawiane funkcje nie mogą podjąć obowiązków, osobami uprawnionymi do zasiadania w składzie Komisji Prezydenckiej są odpowiednio: Przewodniczący Wyższego Sądu Apelacyjnego oraz Wiceprzewodniczący obu izb. Nie jest wykluczone funkcjonowanie Komisji w składzie dwóch członków, może ona działać pomimo nieobsadzenia któregoś ze stanowisk19. Również w Islandii przewiduje się pełnienie funkcji prezydenta w jego zastępstwie in gremio przez premiera, Przewodniczącego Parlamentu i Przewodniczącego Sądu Najwyższego. Zgodnie z artykułem 8 islandzkiej ustawy zasadniczej takie gremium wykonuje obowiązki głowy państwa także podczas jej pobytu za granicą, choroby lub innej przyczyny losowej uniemożliwiającej Prezydentowi sprawowanie urzędu. W takim przypadku, po ustaniu owych okoliczności, prezydent może w dowolnym momencie kadencji powrócić do sprawowania urzędu bez konieczności uzyskania zgody jakiegokolwiek organu lub osób20. Z kolei konstytucje Republiki Czeskiej oraz Republiki Słowackiej przewidują model zastępstwa o charakterze podzielonym. W razie niemożności pełnienia obowiązków przez głowę państwa część przysługujących jej uprawnień przypada organowi związanemu z parlamentem, a część premierowi lub rządowi21. Warto byłoby rozważyć wprowadzenie analogicznych unormowań w Polsce. Choć powierzenie kompetencji głowy państwa dwóm organom może w praktyce powodować rozmaite trudności, niosąc przede wszystkim niebezpieczeństwo powstania sporów kompetencyjnych, to rozwiązanie takie przynosi również pewne korzyści. Po pierwsze, pozwala to uniknąć koncentracji dużej ilości uprawnień w rękach jednej osoby. Po drugie rozwiązuje to pewien problem dogmatyczny jaki pojawia się w związku ze stanem obecnym. Jest to szczególnie istotne w obliczu faktu, że w polskim ustroju Konstytucja Irlandii, tłum. S. Grabowska, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, art.14. Konstytucja Islandii, tłum. J. Osiński, red. nauk. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, art.8. 21 Zob. Konstytucja Republiki Słowackiej, tłum. K. Skotnicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, art. 105., Konstytucja Republiki Czeskiej, tłum. M. Kruk, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, art. 66. 19 20 12 władze są wzajemnie powiązane, a kompetencje są częściowo wymieszane: organy jednej z władz wykonują czasem zadania innej. Najlepszym przykładem jest tu tzw. weto ustawodawcze Prezydenta, wprowadzające udział władzy wykonawczej w procesie ustawodawczym. W momencie zastępstwa Prezydenta przez Marszałka Sejmu uprawnienie to trafia więc w ręce najwyższego przedstawiciela legislatywy, przez co instrument praktycznie przedstawicielem traci większości prawdopodobieństwo sens polityczny parlamentarnej, kwestionowania przez (Marszałek tym niego samym ustaw najczęściej jest niewielkie jest swojego zaplecza politycznego) i ustrojowy (weto ma być instrumentem oddziaływania egzekutywy na legislatywę). Wydaje się zatem zasadne, aby w razie zastępstwa część kompetencji głowy państwa, była przekazywana innemu organowi władzy wykonawczej (premierowi czy całej Radzie Ministrów). Innym rozwiązaniem mogłoby być wprowadzone na wzór Austrii czy Irlandii zastępstwo sprawowane przez ciało kolegialne złożone przez przedstawicieli poszczególnych władz np. Marszałka Sejmu, Prezesa Rady Ministrów i np. Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W razie przyjęcia takiego rozwiązania unikalibyśmy koncentracji skupienia uprawnień w jednych rękach, z drugiej strony organ kolegialny zawsze jest mniej sprawny decyzyjnie, niż organ jednoosobowy. W sytuacji stosunkowo ograniczonych kompetencji polskiej głowy państwa, nie musi to jednak być poważnym zagrożeniem. Rozwiązanie takie rodzi szereg problemów szczegółowych: np. jak liczne powinno być to grono (wydaje się, że nie powinno się go zanadto rozszerzać), co z zastępstwem jego członków, jaki przyjęłoby system procesowania (kworum, sposób podejmowania decyzji). 3. Instytucja wiceprezydenta Jednym z rozwiązań problemu zastępstwa Prezydenta w razie jego śmierci bądź trwałej niezdolności do sprawowania urzędu jest wprowadzenie instytucji wiceprezydenta. Takie rozstrzygnięcie znane przede wszystkim z konstytucji Stanów Zjednoczonych, występuje także w ustawach zasadniczych Bułgarii, Meksyku, Indii oraz 13 Argentyny22. Również w Polsce zgłaszano chęć przyjęcia podobnego rozwiązania. Po raz pierwszy miało to miejsce w 2005 roku, w projekcie konstytucji RP zaprezentowanym przez Ligę Polskich Rodzin23. Przewidziano w nim, że kandydata na urząd wiceprezydenta miałaby zgłaszać osoba ubiegająca się o prezydenturę. Tym samym wybór głowy państwa przynosiłby automatyczny wybór jego zastępcy. Wiceprezydent miałby pełnić funkcje przysługujące Marszałkowi Senatu, bez prawa uczestnictwa w głosowaniach (z prawem oddawania rozstrzygającego głosu w przypadku równego ich rozłożenia). Oczywiście, w przewidzianych przez konstytucję przypadkach wiceprezydent zastępowałby Prezydenta. Proponowane rozwiązanie w oczywisty sposób nawiązywało do wzorców znanych ze Stanów Zjednoczonych. Po raz drugi postulat powołania urzędu wiceprezydenta wysunął w lipcu 2010 przewodniczący Sojuszu Lewicy Demokratycznej Grzegorz Napieralski w wypowiedzi medialnej. Wiceprezydent, mianowany przez Prezydenta, miałby pełnić funkcję szefa Rady Bezpieczeństwa Narodowego24. Większość komentatorów (w tym konstytucjonaliści P. Winczorek oraz R. Balicki) odniosło się do podobnych propozycji z dezaprobatą podkreślając, że instytucja wiceprezydenta nie przystaje do funkcjonującego w Polsce parlamentarno-gabinetowego systemu rządów. Powiązanie omawianego urzędu z Radą Bezpieczeństwa Narodowego postrzegano jedynie jako nieuzasadnioną próbę poszukiwania zadań dla nowotworzonego organu25. Ponadto w nawiązaniu do omawianej kwestii istotnym problemem jaki należałoby w tym miejscu rozważyć jest także lista zastępców Prezydenta – nie będzie szczególnie kontrowersyjne stwierdzenie, ze jest ona w naszym kraju krótka. Mimo faktu, że sytuacje następstwa są wyjątkowo rzadkie trzeba jednak pamiętać, że ze względów bezpieczeństwa państwa proces przekazywania obowiązków głowy państwa powinien przebiegać płynnie i niejako automatycznie. Polska regulacja działa sprawnie, ale tylko do czasu: w sytuacji gdyby jednocześnie swoich obowiązków nie mogliby sprawować Prezydent i dwaj Marszałkowie, musielibyśmy oczekiwać na zebranie się Sejmu i wybór nowego przewodniczącego izby. O ile w razie stabilnej sytuacji Opinia specjalistów ws. urzędu wiceprezydenta, http://wybory.onet.pl/prezydenckie-2010/opiniaspecjalistow-ws-urzedu-wiceprezydenta,1,3320380,aktualnosc.html [20 listopada 2010 r.] 23 R. Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997 – 2007, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 143. 24 Napieralski: potrzebny jest wiceprezydent, http://www.rp.pl/artykul/505409.html [9 stycznia 2011]. 25 Ibidem. 22 14 wewnętrznej i zewnętrznej nie przedstawia to dużych trudności, to w innych warunkach może być problematyczne. Dlatego zasadne wydawałoby się rozszerzenie tej listy np. o Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, czy Premiera. Innym rozwiązaniem mogłoby być dopuszczenie do pełnienia obowiązków Prezydenta wicemarszałków. Obecnie regulamin Sejmu wskazuje, że w razie niemożności pełnienia funkcji przez Marszałka Sejmu zastępuje go najstarszy wiekiem wicemarszałek, ale tylko w ramach obowiązków wynikających z regulaminu Sejmu (art. 10b) 26. Wydaje się, że dla przyjęcia takiego rozwiązania potrzebna byłaby nowelizacja ustawy zasadniczej. 4. Zastępstwo prezydenta a praktyka ustrojowa Jak już wspomniano w przeważającej większości omówione regulacje konstytucyjne nigdy nie zostały zastosowane. Niemniej w kilku przypadkach powstała taka konieczność. Pierwszy i jak dotąd jedyny w historii państwa litewskiego przypadek opróżnienia urzędu głowy państwa zanotowano w kwietniu 2004 roku. Urzędujący wówczas Prezydent Rolandas Paksas został złożony z urzędu decyzją parlamentu w procedurze odpowiedzialności konstytucyjnej w związku z zarzutem zdrady stanu. Zgodnie z art. 89 ustawy zasadniczej jego obowiązki przejął przewodniczący parlamentu Arturas Paulauskas, który następnie, w lipcu tegoż roku, przekazał urząd wybranemu w przedterminowych wyborach Valdasowi Adamkusowi. Niemożność sprawowania urzędu prezydenta przez Franjo Tudmana ze względu na stan zdrowia stała się przyczyną przejęcia obowiązków przez przewodniczącego parlamentu Chorwacji Vlatko Pavleticia w listopadzie 1999 roku. Niespełna miesiąc później prezydent zmarł. W tym czasie doszło również do zmiany na stanowisku przewodniczącego parlamentu, którym na początku lutego został Zlatko Tomcic. Obowiązki głowy państwa pełnił on przez nieco ponad dwa tygodnie, aż do przekazania kompetencji nowo wybranemu prezydentowi Stipe Mesiciowi. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r., Monitor Polski 2009 Nr 5 poz. 47. 26 15 Aż trzykrotnie w aspekcie zastępstwa głowy państwa zastosowanie znalazły przepisy konstytucji macedońskiej. Po raz pierwszy miało to miejsce w roku 1995 w związku z zamachem na ówczesnego prezydenta Kiro Gligorova. Stan jego zdrowia nie pozwalał na pełnienie obowiązków. W trakcie rekonwalescencji, zgodnie z art. 82 konstytucji, zastępował go przewodniczący parlamentu Stojan Andov. Również po zakończeniu ostatniej kadencji K. Gligorova, a do przekazania władzy nowemu prezydentowi Borisowi Trajkowskiemu, które opóźniło się ze względu na protesty zwolenników pokonanego w wyborach Tito Petkowskiego tj. przez okres 24 dni, uprawnienia głowy państwa znajdowały się w rękach przewodniczącemu wówczas parlamentowi Savo Klimowskiego. Trzecia tego rodzaju sytuacja zaistniała po tragicznej śmierci prezydenta B. Trajkowskiego w wypadku lotniczym w lutym 2004. W przedterminowych wyborach, które odbyły się w maju zwyciężył Branko Cryenkowski, który obowiązki prezydenta przejął od przewodniczącego parlamentu Ljupco Jordanowskiego. W Rumunii do powierzenia obowiązków głowy państwa przewodniczącemu Senatu doszło w lutym 2007 roku, kiedy to parlament wszczął procedurę odpowiedzialności konstytucyjnej wobec urzędującego prezydenta Traiana Basescu. Artykuł 95 konstytucji Rumunii przewiduje, że złożenie Prezydenta z urzędu następuje w rezultacie decyzji podjętej przez naród w ogólnokrajowym referendum organizowanym po uprzednim zawieszeniu Prezydenta w pełnieniu obowiązków decyzją obu izb parlamentu podjętą na wspólnym posiedzeniu po uprzednim zasięgnięciu opinii Sądu Konstytucyjnego. Mimo, iż Sąd Konstytucyjny nie potwierdził w tej sytuacji zaistnienia wystarczających dla podjęcia procedury przesłanek, w kwietniu 2007 roku parlament podjął decyzję o zawieszeniu T. Basescu w pełnieniu obowiązków. Zgodnie z konstytucyjną dyspozycją obowiązki głowy państwa przejął przewodniczący Senatu Nicolae Vacaroiu. W przeprowadzonym miesiąc później referendum większość głosujących opowiedziała się przeciwko złożeniu Prezydenta z urzędu, co oznaczało przywrócenie T. Basescu na urząd. Omawianą procedurę zastosowano również w Austrii w lipcu 2004 roku po śmierci prezydenta Thomasa Klestila, który zmarł na atak serca dwa dni przed zakończeniem kadencji. Sytuację prawną komplikował fakt, że w tym czasie wybrano już jego następcę. Zgodnie ze wspomnianym już art. 64 austriackiej konstytucji kompetencje 16 głowy państwa znalazły się w rękach ówczesnego przewodniczącego Rady Narodowej Andreasa Khola, który dwa dni później przekazał urząd prezydentowi elektowi Hainzowi Fisherowi. W dotychczasowej praktyce ustrojowej dwukrotnie znalazły zastosowanie przepisy czeskiej konstytucji odnoszące się do zastępstwa Prezydenta. Pierwsza taka sytuacja miała miejsce pomiędzy powołaniem do życia Republiki Czeskiej a wyborem Vaclava Havla na urząd Prezydenta państwa. W tym czasie jego konstytucyjne obowiązki znalazły się w rękach premiera Vaclava Klausa oraz Przewodniczącego Izby Poselskiej Milana Uhdela. Dziesięć lat później, w okresie od zakończenia drugiej kadencji Vaclava Havla w lutym 2003 roku do wyboru Vaclava Klausa w marcu tego roku, pełnili także odpowiednio: Vladimir Spidl i Lubomir Zaoralka. Komisja Prezydencka, będąca na mocy konstytucji irlandzkiej organem uprawnionym do zastępowania Prezydenta w razie czasowej lub trwałej niemożności sprawowania przezeń urzędu, powołana została czterokrotnie. Po raz pierwszy miało to miejsce na przełomie lat 1937/38 pomiędzy uchwaleniem ustawy zasadniczej a wyborem pierwszego Prezydenta państwa Douglasa Hyde'a. W listopadzie 1974 roku z powodu nagłej śmierci prezydenta Erskine Hamiltona Childersa Komisja Prezydencka po raz drugi przejęła obowiązki głowy państwa. Już dwa lata później ponownie znalazły zastosowanie przepisy regulujące zastępstwo prezydenta, kiedy to Cearbhall Ó Dálaigh pod wpływem nasilającego się konfliktu na linii rząd-prezydent zrzekł się urzędu. Ostatni tego rodzaju przypadek miał miejsce w 1997 roku, gdy na kilka tygodni przed oficjalnym zakończeniem kadencji prezydent Mary Robinson została wybrana Wysokim Komisarzem ONZ ds. Praw Człowieka. W rezultacie zdecydowała ona o zrzeczeniu się urzędu. W Islandii premier, Przewodniczący Parlamentu i Przewodniczący Sądu Najwyższego tylko raz zostali zmuszeni do przejęcia obowiązków głowy państwa. W 1952 roku pierwszy prezydent Republiki Islandii Sveinn Björnsson zmarł w trakcie sprawowania swojej funkcji, a nowy prezydent, Ásgeir Ásgeirsson, rozpoczął sprawowanie urzędu 7 miesięcy później. Pierwszy Prezydent Federacji Rosyjskiej, Borys Jelcyn po przeszło ośmiu latach 31 grudnia 1999 roku, na 3 miesiące przed upływem drugiej kadencji, zrzekł się pełnionej funkcji, czym uruchomił procedurę przewidzianą w artykule 92 konstytucji. 17 Obowiązki Prezydenta przejął Przewodniczący Rządu Federacji Rosyjskiej Vladimir Putin. Politykiem, który w swojej karierze dwukrotnie pełnił obowiązki prezydenta był Alain Poher, wieloletni Przewodniczący francuskiego Senatu. Po ustąpieniu prezydenta Charlesa de Gaulle'a w kwietniu 1969 roku Poher będąc głową państwa ad interim zdecydował się kandydować w przedterminowych wyborach, jednakże w drugiej turze poniósł porażkę. Obowiązki głowy państwa pełnił ponownie po śmierci Georgesa Pompidou w 1974 roku. 5. Zakres uprawnień organu wykonującego obowiązki głowy państwa w wybranych krajach O ile odnośnie do organu, któremu powierza się pełnienie obowiązków głowy państwa w razie opróżnienia urzędu lub czasowej bądź trwałej niezdolności do jego pełnienia ustawy zasadnicze państw europejskich wykazują daleko idącą zbieżność, o tyle znaczne rozbieżności dostrzec można odnośnie do zakresu uprawnień, z jakich korzystać może osoba pełniącą obowiązki głowy państwa. Oprócz zakazu ogłoszenia przedterminowych wyborów do parlamentu, litewska ustawa zasadnicza zakazuje pełniącemu obowiązki głowy państwa przewodniczącemu parlamentu dymisjonowania i mianowania ministrów bez uprzedniej zgody Sejmasu. Nadto parlament nie może rozpatrywać w tym okresie wniosku o wotum nieufności wobec przewodniczącego izby. Warto zaznaczyć, że pełniąc obowiązki prezydenta przestaje kierować pracami izby, a obowiązki z tym związane przejmuje jego zastępca27. Podobne rozwiązanie zastosowali twórcy ustawy zasadniczej Węgier. W czasie wypełniania obowiązków Prezydenta przez przewodniczącego parlamentu pracami Zgromadzenia Krajowego kieruje jeden z wiceprzewodniczących. Pełniącemu obowiązki prezydenta nie przysługują prawa weta oraz prewencyjnej kontroli ustaw. Nie może on Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, red. nauk. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, art. 89. 27 18 rozwiązać parlamentu a z prawa łaski może korzystać wyłącznie w stosunku do skazanych prawomocnym wyrokiem28. Przewodniczący Parlamentu Estonii (Riigikogu) pełniący obowiązki Prezydenta nie dysponuje prawem rozpisania przedterminowych wyborów bez zgody Sądu Państwowego oraz nie może odmówić ogłoszenia ustawy29. Ponadto jego mandat parlamentarny, podobnie jak w przypadku Przewodniczącego portugalskiego Zgromadzenia Republiki zostaje zawieszony na czas pełnienia obowiązków głowy państwa. Z kolei przewodniczący parlamentu Macedonii zastępuje Prezydenta do momentu wyboru nowej głowy państwa, jednocześnie biorąc udział w pracach zgromadzenia, ale bez prawa głosu30. W Słowacji, gdzie jak już wspomniano konstytucja przewiduje podzielony model zastępstwa głowy państwa, kompetencje każdego z organów są wymienione enumeratywnie reprezentowania w ustawie państwa międzynarodowych, na zasadniczej. zewnątrz, kwestionowania Rząd otrzymuje zawierania i konstytucyjności uprawnienia do ratyfikowania umów zawartych umów międzynarodowych, na które potrzebna jest zgoda parlamentu, składania wniosku do Sądu Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie zgodności ustaw z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, przyjmowania, odwoływania i powoływanie kierowników misji dyplomatycznych, zarządzanie referendum oraz zastosowania weta ustawodawczego 31. Przewodniczącemu Rady Narodowej przypadają natomiast uprawnienia dotyczące zwoływania posiedzenia konstytuującego Radę Narodową Republiki Słowackiej, mianowania i odwoływania przewodniczącego oraz pozostałych członków rządu (także powierzania im kierowania ministerstwami oraz przyjmowania dymisji), mianowania i odwoływania kierowników urzędów centralnych, najwyższych funkcjonariuszy państwowych oraz rektorów szkół wyższych, mianowania profesorów tych szkół, mianowania i awansowania generałów, wypowiadania wojny na podstawie decyzji Rady Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłum. H. Donath, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002, paragraf 29/E. 29 Konstytucja Republiki Portugalskiej, tłum. A. Wojtyczek-Bonnand, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, art.132, Konstytucja Estonii, tłum. A. Puu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2000, paragraf 83. 30 Konstytucja Republiki Macedonii, op. cit. 31 Konstytucja Słowacji przewiduje możliwość przekazania części obowiązków powierzonych rządowi dla premiera. Zob. Konstytucja Republiki Słowackiej, tłum. K. Skotnicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, art. 105. 28 19 Narodowej, zawierania pokoju, zarządzania mobilizacji sił zbrojnych, ogłaszania oraz zakończenia stanu wojennego lub wyjątkowego, mianowania i odwoływania sędziów Sądu Konstytucyjnego, a także jego przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, przyjmowania ślubowania od sędziów Sądu Konstytucyjnego oraz Prokuratora Generalnego, mianowania i odwoływania sędziów, Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego i trzech członków Rady Sądownictwa oraz przyjmowania ślubowania od sędziów32. Podobnie w Czechach konstytucja powierza część funkcji prezydenckich Przewodniczącemu Izby Poselskiej a część premierowi. Do kompetencji pierwszego z nich należą: mianowanie (odwoływanie) przewodniczącego i innych członków rządu, odwoływanie rządu i przyjmowanie dymisji, zwoływanie sesji Izby Poselskiej, rozwiązywanie Izby Poselskiej, powierzanie odwołanemu rządowi (lub temu, którego dymisja została przyjęta) tymczasowego spełniania zadań do czasu powołania nowego, mianowanie sędziów Sądu Konstytucyjnego, jego przewodniczącego i wiceprzewodniczących, mianowanie członków Rady Czeskiego Banku Narodowego, weto ustawodawcze. Premier natomiast reprezentuje państwo na zewnątrz, zawiera i ratyfikuje umowy międzynarodowe, jest naczelnym dowódcą sił zbrojnych, przyjmuje listy akredytacyjne szefów misji dyplomatycznych państw obcych, wysyła i odwołuje czeskich przedstawicieli dyplomatycznych w innych państwach, mianuje i odwołuje generałów, przyznaje i nadaje odznaczenia państwowe, mianuje sędziów, ma prawo ogłosić amnestię oraz korzysta z innych pełnomocnictw nie wymienionych w ustawie konstytucyjnej, jeśli ona tak stanowi. Jeśli urząd Prezydenta ulegnie opróżnieniu po rozwiązaniu izby niższej parlamentu to jego funkcje przejmuje Przewodniczący Senatu. Co szczególnie istotne, uprawnienia organów zastępujących głowę państwa są również wymienione enumeratywnie, istnieją także takie kompetencje Prezydenta, które nie zostają przydzielone. W przypadku Słowacji jest to m.in. możliwość zarządzenia referendum, a w Czechach mianowania i awansowania generałów oraz rozpisania wyborów do Izby Deputowanych i Senatu. W obu państwach osobom zastępującym głowę państwa nie przyznano też uprawnienia do podpisywania ustaw. 32 Konstytucja Republiki Słowackiej, tłum. K. Skotnicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, art. 105. 20 Szczegółowe unormowania dotyczące kompetencji pełniącego obowiązki prezydenta w Republice Federalnej Niemiec zawiera regulamin Bundesratu33. Zgodnie z jego § 7 ust. 1 zd. 2 w razie zaistnienia takiej sytuacji powstaje przeszkoda dla wykonywania funkcji Przewodniczącego Bundesratu i funkcje te przejmuje jeden z dwóch wiceprzewodniczących Bundesratu34. Z kolei jego prawa jako członka samej Rady Związku i członka rządu kraju związkowego, z którego pochodzi, pozostają nienaruszone. Na Przewodniczącego Bundesratu przechodzą wszelkie kompetencje Prezydenta Federalnego, w tym również te najistotniejsze politycznie, jak np. prawo mianowania „kanclerza mniejszości” w razie nieuzyskania przez pretendenta do funkcji szefa rządu poparcia wyrażonego większością głosów członków Bundestagu (powołanie takiego kanclerza jest możliwe w drugiej procedurze rezerwowej tworzenia rządu) czy prawo rozwiązania parlamentu na wniosek kanclerza w razie nieudzielenia jego gabinetowi wotum zaufania. Dostrzega się pewne niedogodności takiego rozwiązania, wynikające z faktu, że przewodniczący Bundesratu jest czynnikiem władzy bardziej zaangażowanym politycznie niż głowa państwa niemieckiego35, a więc cechującym się mniejszą bezstronnością. Zastępca Prezydenta Federalnego ponosi taką samą jak organ zastępowany odpowiedzialność konstytucyjną, co stanowi konsekwencję tego, że wstępuje on w całość kompetencji głowy państwa36. Geschäftsordnung des Bundesrates, http://www.bundesrat.de/nn_6904/DE/struktur/recht/go/gonode.html?__nnn=true [dostęp: 11.12.2010 r.]. 34 Liczba wiceprzewodniczących Bundesratu została zmniejszona z trzech do dwóch na mocy postanowienia Bundesratu z 8 czerwca 2007 r., które weszło w życie 1 listopada 2007 r. – zob. http://www.bundesrat.de/cln_050/SharedDocs/Drucksachen/2007/0301-400/31007_28B_29,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/310-07%28B%29.pdf [dostęp: 11.12.2010 r.]. 35 Ibidem. 36 Ibidem, s. 1445. 33 21 6. Zakres uprawnień Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Analizę kompetencji Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej37 poprzedzić należy uwagami dotyczącymi zagadnienia legitymacji przewodniczącego izby niższej parlamentu i jej porównania z legitymacją posiadaną przez osobę pełniącą urząd głowy polskiego państwa w rezultacie zwycięstwa w elekcji prezydenckiej. Podczas gdy Prezydent pochodzi w Polsce z wyborów powszechnych i bezpośrednich, Marszałek Sejmu wybierany jest przez posłów. Co za tym idzie, nie będzie przesadą stwierdzenie, że w razie spełnienia się przesłanek, o których mowa w art. 131 Konstytucji, Marszałek nie tyle wyposażony jest w słabszy mandat do wykonywania obowiązków Prezydenta RP, co w ogóle go nie ma38. Oczywiście parlamentarzyści dysponują, analogicznie jak głowa państwa, legitymacją pochodzącą z wyborów powszechnych i bezpośrednich, jednak nie dotyczy to już samego stanowiska przewodniczącego izby niższej. O tym, kto zostanie Marszałkiem Sejmu decyduje się w głosowaniu przeprowadzanym w samej izbie, a wyborcy nie mają na to żadnego wpływu. Co więcej, Marszałek Sejmu nawet jako poseł posiada legitymację wyłącznie do pełnienia właśnie mandatu parlamentarnego, a nie do wykonywania obowiązków głowy państwa. Znamienne, że w sytuacji tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta RP nie składa on przysięgi określonej w art. 130 Konstytucji. Z tego faktu (oraz z tymczasowego charakteru omawianej instytucji prawnej) konstytucjonaliści wywodzą na ogół postulat, by osoba zastępująca głowę państwa Zgodnie z art. 131 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), „jeżeli Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu”. Dla uproszczenia w dalszej części tekstu będzie mowa tylko o Marszałku Sejmu, ale oczywiście wszystkie uwagi odnosić się też będą do Marszałka Senatu. 38 Wprawdzie w doktrynie wyrażony został też pogląd, podkreślający, że „każdorazowy marszałek izby, jako osoba wybrana w wyborach powszechnych, cieszy się – co prawda – mandatem społecznym, a w dodatku – przynajmniej z założenia – zaufaniem większości parlamentarzystów, którzy wybrali konkretnego posła do pełnienia funkcji jednoosobowego organu kierowniczego izby” (M. Zubik, Gdy Marszałek Sejmu jest pierwszą osobą w państwie, czyli polskie interregnum, „Przegląd Sejmowy” nr 5(100)/2010, s. 73-74), jednak trudno go zaaprobować jako argument na rzecz tezy o dostatecznej legitymacji marszałka do wykonywania obowiązków głowy państwa. Mamy tu bowiem do czynienia z odmiennym przeznaczeniem legitymacji. 37 22 zachowywała daleko posuniętą powściągliwość, ograniczając się raczej do załatwiania spraw bieżących i niecierpiących zwłoki niż do podejmowania jakichś dodatkowych rodzajów aktywności39. Ci sami autorzy zaznaczają jednak, że Marszałek Sejmu może korzystać z pełni uprawnień głowy państwa, z jednym wyjątkiem wynikającym explicite z art. 131 ust. 4 Konstytucji, tj. skróceniem kadencji parlamentu. Znajduje tu zastosowanie jedno z fundamentalnych rozumowań prawniczych, czyli wnioskowanie a contrario. Wydaje się, że posłużenie się nim w omawianym przypadku zasługuje na pełną aprobatę, przyjęcie bowiem założenia, że z uwagi na brak mandatu społecznego osoba wykonująca obowiązki głowy państwa musi ograniczyć się właśnie tylko do samych obowiązków, prowadzi do niebezpiecznych z praktycznego punktu widzenia wątpliwości interpretacyjnych. W takiej sytuacji otwarłoby się pole do dywagacji na temat tego, co stanowi obowiązek Prezydenta RP, a co jest jego uprawnieniem, tymczasem polska ustawa zasadnicza nie precyzuje tych dwóch terminów. Rozpatrywana kwestia ma znaczenie fundamentalne, jako że Marszałek Sejmu wykonujący obowiązki głowy państwa może zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej40. Ewentualne postawienie go przed Trybunałem Stanu nie powinno zaś zależeć od prawotwórczej interpretacji przepisów konstytucyjnych. Niedopuszczalne byłoby więc formułowanie oskarżenia o delikt konstytucyjny w stosunku do Marszałka Sejmu, który wykonując obowiązki Prezydenta RP skierował do parlamentu inicjatywę Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber, Warszawa 2009, s. 255; Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, TNOIK, Toruń 2009, s. 369. 40 Wynika to explicite z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 101 poz. 925 ze zm.), poszerzającego katalog podmiotów podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej zawarty w art. 198 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a powtórzony w art. 1 ustawy o Trybunale Stanu. Błędnie więc wyklucza się niekiedy możliwość postawienia Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta w stan oskarżenia przed tym trybunałem (czyni tak M. Zubik, op. cit., s. 87-88). Na osobne rozważania zasługuje problem możliwej niezgodności z Konstytucją wspomnianego przepisu ustawy o Trybunale Stanu. Wątpliwości budzić może fakt rozbudowania przez ustawę zamieszczonego w Konstytucji enumeratywnego katalogu podmiotów podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej w sytuacji, gdy sama ustawa zasadnicza nie zawiera odpowiedniej delegacji ustawowej w tym zakresie. Warto zwrócić uwagę, że istnieją inne przepisy Konstytucji, które tego typu delegacje dla ustawodawcy zwykłego zawierają. Przykład stanowi art. 103 ust. 3 dotyczący zasady incompatibilitas. Z drugiej jednak strony wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że posiadający prawie wszystkie kompetencje Prezydenta RP zastępujący go marszałek powinien ponosić taką samą odpowiedzialność. Oczywiście do momentu wypowiedzenia się w tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny zdać się trzeba na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP. 39 23 ustawodawczą, i to nawet wówczas, gdy chodziłoby o projekt ustawy o charakterze innym niż niecierpiący zwłoki. Mimo wszystko w doktrynie podejmowane są wysiłki mające na celu sprecyzowanie pojęć „uprawnienia” i „obowiązki”. Dr hab. Dariusz Dudek41 zaproponował wyróżnienie trzech grup kompetencji głowy państwa: 1) obowiązków bezwzględnych, 2) obowiązków względnych, 3) uprawnień42. Posłużył się przy tym wykładnią semantyczną przepisów, przy stosowaniu której w pierwszym rzędzie (o ile sama ustawa nie zastrzega inaczej) kierować się należy potocznym znaczeniem pojęć. Obowiązki – jak zauważa Dudek przywołując definicję słownikową43 – to „czynności, które musi się wykonywać, pełniąc jakąś funkcję lub rolę społeczną; także ich wykonywanie”. Dalej autor ten stwierdza, że „wśród aktów urzędowych prezydenta bez trudu można odróżnić takie, które przyjmują postać ścisłych powinności prawnych, obowiązków sensu stricto, bezwzględnych, od takich, które pozostawiają organowi znaczny zakres swobody decyzyjnej, stanowiąc obowiązki „względne”, wreszcie i takich, których wykonywanie jest całkowicie uzależnione od woli organu”. I tak, do „obowiązków bezwzględnych” Dudek zalicza przykładowo: zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu, zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranych izb, skrócenie kadencji Sejmu w razie niepowodzenia procedury tworzenia rządu, podpisanie ustawy (o ile Prezydent nie skorzystał z prawa weta ustawodawczego lub możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego) i zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw, desygnowanie Prezesa Rady Ministrów, odwołanie ministra w razie udzielenia mu przez Sejm wotum nieufności. Jego zdaniem także odmowę podpisania ustawy i skierowanie wniosku do TK w celu uruchomienia prewencyjnej kontroli konstytucyjności, o ile tylko Prezydent „poweźmie poważne wątpliwości w tym względzie”, wypadałoby uznać za bezwzględny obowiązek głowy państwa. D. Dudek, Harce wokół ustawy zasadniczej, „Rzeczpospolita” z 26 lipca 2010 r. Sam Dudek nie używa takiego pojęcia; posługuje się określeniem „obowiązki, których wykonywanie jest całkowicie uzależnione od woli organu”. Wydaje się, że jest to określenie wewnętrznie sprzeczne, dlatego w dalszej części wywodów będę używał właśnie terminu „uprawnienia”. 43 Ze „Słownika współczesnego języka polskiego” pod red. B. Dunaja. 41 42 24 „Obowiązki względne” to obowiązki w zakresie weta ustawodawczego i wszelkie kompetencje kreacyjne Prezydenta RP (np. powoływanie Prezesa NBP), gdyż co prawda stanowią one działania konieczne, ale zarazem istnieje pewna swoboda głowy państwa w ich obszarze. Wreszcie „uprawnienia” to m.in.: inicjatywa ustawodawcza, zarządzenie referendum konstytucyjnego, zwracanie się z orędziem do parlamentu, wniosek do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej członka Rady Ministrów, zwoływanie Rady Gabinetowej, nadawanie orderów i odznaczeń, stosowanie prawa łaski, nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na jego zrzeczenie się, zrzeczenie się urzędu. Propozycja takiego rozróżnienia kompetencji głowy państwa, choć początkowo wydawać by się mogła przekonująca, budzi sprzeciw. Kontrowersyjne jest zaprezentowane przez autora przykładowe wyliczenie poszczególnych kompetencji. Nie wiadomo na przykład dlaczego inaczej należy traktować wniosek do TK w razie powzięcia zasadniczych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją, a inaczej wniosek do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej ministra, skoro oba takie wnioski pojawić się mogą na tle poważnego naruszenia ustawy zasadniczej. Dlaczego kompetencje kreacyjne, jak choćby powoływanie Prezesa NBP, Dudek uznaje za obowiązki względne, skoro Konstytucja w art. 227 ust. 3 wyraźnie stanowi, że organ ten jest powoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta RP na 6 lat, tzn. określa stanowczo kadencję szefa banku centralnego, której upływ wymusza na głowie państwa przedstawienie izbie niższej parlamentu nowej kandydatury? Chyba nie chodzi o to, że Prezydent ma swobodę wyboru osoby na to stanowisko – jeśliby tak było, również desygnowanie Prezesa Rady Ministrów uznać należałoby za „obowiązek względny”, bo i w tym przypadku istnieje taki sam zakres swobody głowy państwa (zresztą bardzo ograniczonej stosunkiem parlamentu do danej kandydatury). 25 Propozycja przedstawiona przez Dariusza Dudka posiada zasadniczą wadę – nie wskazuje czytelnego i niebudzącego wątpliwości kryterium rozróżniania poszczególnych kompetencji Prezydenta. Z tego względu nie może znaleźć zastosowania w aktualnym stanie prawnym w przypadku wykonywania obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu, a co za tym idzie „obowiązki” z art. 131 interpretować należy szeroko, tzn. jako zarówno obowiązki sensu stricto, jak i uprawnienia. Upraszczając, wykonywanie obowiązków głowy państwa obejmować może wszystko z wyjątkiem skrócenia kadencji parlamentu. Dodać należy, że jest to sytuacja odmienna niż w niektórych państwach (Ukraina), gdzie sama konstytucja zawiera enumeratywne, „pozytywne” wyliczenie uprawnień prezydenta, które może wykonywać osoba go zastępująca. Podsumowując, stwierdzić należy, że brak mandatu społecznego po stronie Marszałka Sejmu nie wpływa w sensie prawnym na jego status jako podmiotu zastępującego Prezydenta RP. Ów brak ma jednak istotne znaczenie polityczne, dlatego trzeba zgodzić się z poglądem postulującym „samoograniczanie się” Marszałka Sejmu w takiej sytuacji44. Natomiast za niefortunną uznać należy głoszoną po katastrofie smoleńskiej przez niektórych polityków tezę o związaniu osoby wykonującej obowiązki głowy państwa wolą zmarłego Prezydenta. Była ona lansowana w związku z podpisaniem przez Bronisława Komorowskiego nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, do której krytyczny stosunek wyrażał wcześniej Lech Kaczyński. Podnoszono, że w związku z zastrzeżeniami tego ostatniego polityka wykonujący jego obowiązki Marszałek Sejmu powinien skierować tę ustawę do TK. Po pierwsze, przyjęcie takiego założenia implikuje znajomość opinii zmarłej głowy państwa na temat wszelkich pozostawionych przez nią bez podpisu ustaw – a na ogół trudno byłoby o taką znajomość (nie mówiąc już o problemach z określeniem precyzyjnych kryteriów służących ustaleniu tej oceny). Po drugie, osoba wykonująca obowiązki Prezydenta ma przecież prawo do odmiennej oceny jakości legislacyjnej owoców pracy parlamentu i może dojść do wniosku, że dana ustawa nie budzi wątpliwości natury prawnej, a tym samym nie wymaga zbadania przez TK. Już po katastrofie pod Smoleńskiem pogląd taki wyrażało wielu przedstawicieli nauki i publicystyki, m.in. prof. Piotr Winczorek – zob. P. Winczorek, Wyprowadzić państwo z traumy, „Rzeczpospolita” z 11 kwietnia 2010 r. 44 26 Warto natomiast rozważyć – zwłaszcza w perspektywie dyskusji o nowelizacji Konstytucji – wprowadzenie do tekstu ustawy zasadniczej ewentualnego dalszego (oprócz skrócenia kadencji parlamentu) wyliczenia kompetencji głowy państwa, których Marszałek Sejmu wykonywać by nie mógł. Byłoby to uzasadnione z uwagi na wspomniany brak mandatu przewodniczącego izby niższej parlamentu do wykonywania obowiązków Prezydenta. Podkreślić trzeba, że musiałoby to być wyliczenie enumeratywne. Tylko wówczas bowiem nie istniałoby ryzyko powstania poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Należy zaznaczyć, że tego typu rozwiązanie jest znane m.in. w ośmiu państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym we Francji45. Być może należałoby także podjąć się refleksji nad konstytucyjnym zdefiniowaniem pojęć „obowiązku” i „uprawnienia”. 7. Moment przejęcia władzy przez zastępcę prezydenta Jedną z pierwszych kwestii budzących kontrowersje po katastrofie smoleńskiej była procedura przejęcia wykonywania obowiązków Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego. Miało to miejsce 10 kwietnia po godzinie 13, czyli wówczas gdy informacje o śmierci prezydenta Lecha Kaczyńskiego nie miały charakteru oficjalnego, ale opierały się na nieformalnych przekazach telefonicznych i medialnych. Ostatecznie ciało prezydenta L. Kaczyńskiego odnaleziono i zidentyfikowano 10 kwietnia w godzinach wieczornych, a potwierdzenie w postaci aktu zgonu wystawiono dopiero 13 kwietnia. Zdaniem części konstytucjonalistów, mimo braku precyzyjnych wytycznych konstytucji, tylko takie oficjalne informacje uzasadniałyby objęcie władzy przez Marszałka Sejmu na mocy art. 131 ust. 2 Konstytucji. Biorąc pod uwagę fakt, że na gruncie polskiego prawa cywilnego warunkiem uznania osoby za zmarłą jest wydanie przez sąd odpowiedniego orzeczenia, trudno zaakceptować tak daleko idące złagodzenie tych wymogów w przypadku głowy państwa. Przyjęcie tej interpretacji stawiałoby także P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie ewentualnych zmian w Konstytucji RP w zakresie przepisów dotyczących zastępstwa Prezydenta RP – w świetle podobnych rozwiązań prawnych funkcjonujących w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, BAS WAUiP 1362/10, 17 września 2010 r., s. 8-9. 45 27 pod znakiem zapytania legalność decyzji B. Komorowskiego podjętych przed otrzymaniem świadectwa zgonu, m.in. powołania Jacka Michałowskiego na p.o. szefa Kancelarii Prezydenta. Nie wydaje się jednak zasadne powiązanie uruchomienia procedury przejęcia obowiązków wskutek śmierci głowy państwa z uzyskaniem jej formalnego potwierdzenia w postaci dokumentu. Takie rozwiązanie mogłoby być źródłem poważnych problemów z zapewnieniem ciągłości władzy w sytuacji, gdy pojawiłyby się problemy z odnalezieniem ciała prezydenta lub z jego identyfikacją. Warto zwrócić uwagę na to jak tę kwestię reguluje Kodeks Cywilny- w przypadku udziału zaginionej osoby w katastrofie uznanie jej za zmarłą może nastąpić dopiero po upływie 6 miesięcy od zdarzenia (art. 30 § 1 KC), a w sytuacji stwierdzenia innego bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia tej osoby- po roku (art. 30 § 3 KC). Nie ulega wątpliwości, że stosowanie podobnych kryteriów w przypadku prezydenta zakończyłoby się paraliżem władzy i uniemożliwieniem funkcjonowania aparatu państwa. W podobnej sytuacji należałoby więc pozostawić tę kwestię do rozstrzygnięcia przez najlepiej- z racji pełnionych urzędów- poinformowane osoby w państwie, a nie mnożyć prawne regulacje, biorąc pod uwagę niecodzienność i nieprzewidywalność zdarzeń związanych z opróżnieniem urzędu prezydenta. Alternatywą dla działań podjętych 10 kwietnia mogło być skorzystanie z procedury opisanej w artykule 131 ust. 1 Konstytucji, który stanowi: "jeżeli prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu, zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki prezydenta. Gdy prezydent nie jest w stanie zawiadomić marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, wówczas o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu". Zastosowanie tego rozwiązania rozwiązałoby wątpliwości dotyczące czasu przejęcia urzędu przez Bronisława Komorowskiego, a przy niezwłocznej reakcji Trybunału nie wpłynęłoby w negatywny sposób na ciągłość władzy głowy państwa. Ponadto wydaje się, że w świetle obecnych regulacji prawnych ta procedura była jedyną właściwą drogą postępowania, zwłaszcza wobec przepisów jasno stwierdzających, że wakat następuje w wyniku śmierci osoby piastującej urząd i dopóki nie jest ona stwierdzona urząd nie może zostać uznany za opróżniony. 28 8. Działania podejmowane przez Marszałków Sejmu Bronisława Komorowskiego i Grzegorza Schetynę od 10 kwietnia do 6 sierpnia 2010 roku. Za stroną internetową Prezydenta RP działania podejmowane przez wykonujących obowiązki Prezydenta RP zostały podzielone na grupy: decyzje personalne; akty prawne; rady; nominacje; awanse; ordery i odznaczenia; obywatelstwa; pozostałe46. Bez wątpienia jedną z najważniejszych decyzji personalnych podjętych przez Bronisława Komorowskiego było powołanie nowego szefa Kancelarii Prezydenta RP, w myśl art. 143 Konstytucji zgodnie, z którym „Prezydent Rzeczypospolitej nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej”47. Marszałek Sejmu podjął stosowną decyzję w dniu katastrofy mianując na to stanowisko Jacka Michałowskiego. Decyzja ta wzbudziła liczne kontrowersje48. Wywołało je przede wszystkim niezwykle szybkie rozstrzygnięcie tej kwestii. Decyzja została podjęta już w godzinach popołudniowych 10 kwietnia, kiedy jeszcze nie było oficjalnego komunikatu dotyczącego katastrofy. Opinia publiczna znała tylko informację rosyjskich agencji, mówiącą iż wszyscy lecący samolotem TU 154 zginęli. Dyskusję wzmagało przeświadczenie, że obowiązki te przejmie Jacek Sasin, dotychczasowy wiceszef Kancelarii. Bronisław Komorowski argumentował tak wczesną nominację naglącą Działania Marszałka wykonującego obowiązki Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego w okresie 10.04-8.07.2010, [Internet:] http://www.prezydent.pl/aktualnosci/dzialalnosckancelarii/art,764,dzialania-marszalka-wykonujacego-obowiazki-prezydenta-rp-bronislawakomorowskiego-w-okresie-10-04-8-07-2010-r-,1.html oraz Działania Marszałka wykonującego obowiązki Prezydenta RP Grzegorza Schetyny w okresie 8.07-6.08.2010, http://www.prezydent.pl/aktualnosci/dzialalnosc-kancelarii/art,763,dzialania-marszalka-wykonujacegoobowiazki-prezydenta-rp-grzegorza-schetyny-w-okresie-8-07-6-08-2010-r-.html [19.11.2010]. 47 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78 poz. 483. 48 Pojawiały się również głosy, że Marszałek Sejmu nie ma prawa podjąć takiej decyzji. Por. np. wypowiedź G. Grabowskiej w K. Wójcik-Adamska et. al., Kto zastąpi ofiary katastrofy w Smoleńsku – analiza konstytucyjna, http://forsal.pl/artykuly/412555,kto_zastapi_ofiary_katastrofy_w_smolensku_analiza_konstytucyjna.html [19.11.2010]. 46 29 potrzebą49. Ponadto za kandydaturą J. Michałowskiego miał przemawiać profesjonalizm i bezpartyjność. Spory w tej kwestii ucichły nieco po oświadczeniach J. Sasina i J. Michałowskiego, zaznaczających, że będą oni zgodnie kierować Kancelarią50. Kolejną istotną decyzją personalną była nominacja gen. Stanisława Kozieja na szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego, organu przy pomocy, którego zgodnie z art. 11 Ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej: „Prezydent wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa i obronności”51. Tę decyzję B. Komorowski podjął 13 kwietnia52. Z racji ważnej funkcji BBN, wydaje się, że stanowisko szefa Biura nie powinno było pozostać nieobsadzone. Jednakże w komentarzach na ten temat podniesiono, że procedurą najbardziej adekwatną w razie wakatu wydaje się być objęcie tego stanowiska przez jednego z zastępców. Tak też się automatycznie po katastrofie stało, jednak później Marszałek Sejmu zdecydował o samodzielnym obsadzeniu tego stanowiska. Podobna sytuacja miała miejsce przy nominacjach Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (7 maja), Dowódcy Wojsk Lądowych (20 maja), Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych (20 maja), Dowódcy Sił Powietrznych (20 maja)53 oraz Dowódcy Marynarki Wojennej (25 czerwca). We wszystkich przypadkach po tragedii smoleńskiej miejsca dowódców sił zbrojnych przejęli ich pierwsi zastępcy, jednakże jedynie jeden z nich utrzymał stanowisko na stałe. Kwestionowano również sposób powołania przez Bronisława Komorowskiego dwóch członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W maju 2010 roku Senat odrzucił sprawozdanie KRRiTV za 2009 rok, następnie tak samo postanowił Sejm w związku z czym pełniący obowiązki prezydenta zapowiedział, że podtrzyma decyzję parlamentu E. Żemła, P. Gursztyn, Nowe porządki w wielu urzędach, http://www.rp.pl/artykul/460664.html [19.11.2010]. 50 P. Gursztyn, Czystek w pałacu nie będzie, http://www.rp.pl/artykul/465665.html [19.11.2010]. 51 Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416. 52 Zob. np. Pierwsze decyzje Komorowskiego: gen. Koziej będzie szefem BBN-u, http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,7762298,Pierwsze_decyzje_Komorowskiego__gen__Ko ziej_bedzie.html [19.11.2010]. 53 W tym przypadku p.o. Dowódcy Sił Zbrojnych wypowiedział służbę wojskową i przeszedł na emeryturę. Por. np. Ł. Słapek, Idą zmiany w siłach powietrznych. Rezygnacja Krzysztofa Załęskiego wywołała burzę, http://www.polskatimes.pl/fakty/kraj/257457,ida-zmiany-w-silach-powietrznych-rezygnacjakrzysztofa,id,t.html?cookie=1 [19.11.2010]. 49 30 na skutek czego 14 czerwca KRRiTV została rozwiązana54. Ze względu na konieczność powołania nowego składu Rady 9 ogłoszona została decyzja o powołaniu K. Lufta i J. Dworaka do składu KRRiTV55. Sprzeciw wzbudził fakt, że obowiązki głowy państwa wykonywał już wówczas G. Schetyna, który w wypowiedziach dla mediów twierdził, że nie zna tych kandydatur56. Dopiero później okazało się, że B. Komorowski podpisał nominacje dzień przed zakończeniem sprawowania obowiązków Prezydenta. Kontrowersje wywołało także powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Po śmierci S. Skrzypka jego obowiązki przejął pierwszy zastępca Prezesa NBP Piotr Wiesiołek57. Problem tkwił w kwestii przewodnictwa Radzie Polityki Pieniężnej. Wedle regulaminu RPP jej posiedzenia zwołuje przewodniczący, czyli prezes NBP, a w przypadku jego nieobecności Rada wybiera ze swojego grona przewodniczącego. Piotr Wiesiołek nie był jej członkiem więc nie przysługiwało mu prawo zwoływania posiedzeń. W związku z tym pojawiły się głosy o konieczności niezwłocznego powołania szefa Narodowego Banku Polskiego. Z drugiej jednak strony argumentowano, że jest to jedna z najważniejszych instytucji państwowych wobec czego wniosek do Sejmu o powołanie szefa NBP powinien złożyć nowo wybrany prezydent. B. Komorowski przyjął argumenty pierwszej z grup w rezultacie czego Sejm 10 czerwca wybrał Marka Belkę na prezesa Narodowego Banku Polskiego58. W ramach kompetencji związanych z ustawodawstwem, zastępujący prezydenta Marszałek Sejmu podpisał 64 ustawy. 26 spośród nich parlament uchwalił przed katastrofą rządowego samolotu. Najbardziej kontrowersyjną była ta dotycząca Instytutu Pamięci Narodowej. Jej podpisaniu przeciwstawiał się nie tylko tragicznie zmarły w katastrofie prezes IPN Janusz Kurtyka, ale także Prezydent Lech Kaczyński. Andrzej Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 czerwca 2010 r. w sprawie wygaśnięcia kadencji wszystkich członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (M.P. Nr 44, poz. 624). 55 Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 lipca 2010 r. o powołaniu członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (M.P. Nr 53, poza 728). 56http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/435135,niespodziwane_nominacje_komorowskieg o_dworak_i_luft_powolani_do_krrit.html [25.11.2010] 57 Zob. np. Komorowski zapowiada szybkie powołanie szefa BBN, prezesa NBP i nowego RPO http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/412765,komorowski_zapowiada_szybkie_powolanie _szefa_bbn_prezesa_nbp_i_nowego_rpo.html lub Komorowski: nie chcę przyspieszać procedur powołania prezesa NBP http://www.bankier.pl/wiadomosc/Komorowski-nie-chce-przyspieszac-procedurpowolania-prezesa-NBP-2122671.html [25.11.2010]. 58Zob. np. R. Grochal, P. Maciejewicz, Belka do NBP. Koalicja trzeszczy, http://wyborcza.pl/1,75478,7945805,Belka_do_NBP__Koalicja_trzeszczy.html [25.11.2010]. 54 31 Duda, podsekretarz stanu w Kancelarii L. Kaczyńskiego zgłaszał B. Komorowskiemu owe wątpliwości, jednak mimo to wykonujący obowiązki głowy państwa podpisał ustawę. W okresie wykonywania obowiązków Prezydenta B. Komorowski dwukrotnie wystąpił z inicjatywą ustawodawczą. Oba projekty, skonsultowane wcześniej z Radą Bezpieczeństwa Narodowego były związane z powodzią, która dotknęła Polskę w maju 2010 roku. Poza tym wykonując obowiązki Prezydenta Marszałek Sejmu ratyfikował 3 umowy międzynarodowe, 1 protokół , 3 konwencje i 2 memoranda, wydał postanowienia w sprawie ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP 7 umów międzynarodowych, 3 protokołów, 2 konwencji i 1 układu międzynarodowego. Podpisał także postanowienie o przedłużeniu okresu użycia Polskiego Kontyngentu Wojskowego w Islamskiej Republice Afganistanu oraz postanowienie o przedłużeniu okresu użycia Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Sił Sojuszniczych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w misji wojskowej nadzoru przestrzeni powietrznej Republiki Estońskiej, Republiki Litewskiej i Republiki Łotewskiej. Decyzje te B. Komorowski podjął 13 kwietnia (Afganistan)59 oraz 14 kwietnia (pozostałe państwa)60. W trakcie wykonywania obowiązków Prezydenta RP, Marszałek Sejmu czterokrotnie zwoływał posiedzenia Rady Bezpieczeństwa Narodowego w dniach: 20 maja, 27 maja, 1 czerwca oraz 24 czerwca. Pierwsze posiedzenie połączone z wręczeniem nominacji członkom RBN dotyczyło kwestii organizacyjnych, a także sytuacji powodziowej. Na kolejnym omawiano projekty ustaw związanych z powodzią. Po raz trzeci RBN zebrała się w celu odsłuchania zapisów rejestratorów pokładowych z rządowego TU 154, który rozbił się 10 kwietnia pod Smoleńskiem. Ostatnie spotkanie dotyczyło polskiej strategii wobec Afganistanu61. Bronisław Komorowski na mocy swoich konstytucyjnych uprawnień zwołał również Radę Gabinetową w celu omówienia działań poszczególnych resortów w związku z sytuacją powodziową na części obszaru kraju. Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 kwietnia 2010 r. o przedłużeniu okresu użycia Polskiego Kontyngentu Wojskowego w Islamskiej Republice Afganistanu (M.P. Nr 21, poz. 200). 60 Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 kwietnia 2010 r. o użyciu Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie Sił Sojuszniczych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w misji wojskowej nadzoru przestrzeni powietrznej Republiki Estońskiej, Republiki Litewskiej i Republiki Łotewskiej (M.P. Nr 22, poz. 212). 61Informacje dot. poszczególnych posiedzeń RBN dostępne na http://www.bbn.gov.pl/portal/pl/153/Posiedzenia.html [27.11.2010]. 59 32 Poza tym pełniący obowiązki prezydenta podpisał 69 nominacji sędziowskich i 49 profesorskich. Nadał ponad 18 tys. orderów i odznaczeń oraz wyraził zgodę na przyjęcie przez obywateli Polski orderów i odznaczeń od innych państw. Nadał również obywatelstwo polskie, oraz zezwalał na zrzeczenie się go. Jedną z pierwszych decyzji wykonującego obowiązki Prezydenta RP Marszałka Sejmu było również ogłoszenie w drodze rozporządzenia żałoby narodowej na terenie całego kraju do 18 kwietnia 2010 roku. Rozstrzygnięcia podejmowane przez G. Schetynę w czasie wykonywania przezeń obowiązków głowy państwa nie wzbudziły tak wielu kontrowersji. Powodów tego należy upatrywać nie tylko w charakterze podjętych decyzji, które w głównej mierze ograniczały się do aprobowania rozwiązań przygotowanych w ramach codziennej pracy Kancelarii Prezydenta (m. in. podpisanie 12 ustaw, mianowanie 23 sędziów, awansowanie 36 żołnierzy i 435 policjantów, nadanie ponad 11 tys. orderów i odznaczeń), ale także w uspokojeniu nastrojów społecznych. Z powyższego zestawienia wynika, iż osoby wykonujące obowiązki prezydenta wykorzystały większość z uprawnień, w jakie Konstytucja RP wyposaża głowę państwa. Obaj Marszałkowie Sejmu mieli prawo do podjęcia owych kroków, zgodnie z zasadą, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Mimo to sytuacja, która wytworzyła się po katastrofie smoleńskiej ukazała m.in., że ustalenia na wypadek śmierci Prezydenta są niewystarczające. Dowiodła również znaczenia wyczucia politycznego i konieczności zachowania rozwagi w podobnych okolicznościach. 9. „Karuzela stanowisk” W Polsce oprócz kwestii kompetencyjnych osoby zastępującej Prezydenta wiele kontrowersji wzbudziła również bezprecedensowa sytuacja, kiedy to w ciągu jednego dnia kolejno aż trzy osoby wykonywały obowiązki głowy państwa. Dnia 8 lipca 2010 roku o godzenie 8.30, Bronisław Komorowski - Marszałek Sejmu wykonujący obowiązki głowy państwa od 10 kwietnia, wybrany 4 lipca na urząd Prezydenta - złożył rezygnację z funkcji Marszałka i zrzekł się mandatu poselskiego na posiedzeniu Prezydium Sejmu. Tym samym przestał również wykonywać obowiązki głowy państwa. Obowiązki 33 Marszałka Sejmu przejął zgodnie z art. 10b Regulaminu Sejmu, najstarszy wiekiem wicemarszałek - Stefan Niesiołowski - natomiast pełniącym obowiązki prezydenta na podstawie art. 131 ust. 3 konstytucji został Marszałek Senatu Bogdan Borusewicz. Ten ostatni zastępował głowę państwa jedynie do wieczornego głosowaniu w Sejmie, w rezultacie którego nowym Marszałkiem Sejmu wybrany został Grzegorz Schetyna, który następnie przejął od Marszałka Senatu wykonywanie obowiązków Prezydenta. Ta swoista „karuzela stanowisk” musi budzić szereg wątpliwości, natury zarówno politycznej, jak i prawnej. Przede wszystkim należy zapytać o motywy rezygnacji Bronisława Komorowskiego z funkcji Marszałka Sejmu. Pełniący obowiązki prezydenta powoływał się jedynie na argumenty polityczne, wskazując na niezręczność połączenia istotnych elementów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Jego postawę w pewnym stopniu obrazuje wypowiedź wiceprzewodniczącego klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej Rafała Grupińskiego, który tłumaczył, że B. Komorowski uczynił tak, „aby nie było żadnych wątpliwości co do tego, że łączy funkcję marszałka i prezydenta elekta”62 Trudno jednak przyjąć to wyjaśnienie jako wystarczające. Odnosząc się do argumentacji R. Grupińskiego, warto zaznaczyć, że jak wskazuje M. Zubik, wykonywanie obowiązków prezydenta ma charakter przejściowy i krótkotrwały. Niewątpliwie Konstytucja zabrania łączenia funkcji Prezydenta ze sprawowaniem mandatu poselskiego. Ponadto, art. 177 ust. 4 w związku z art. 177 ust. 1 pkt.6 ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu RP, wskazuje, że wygaśnięcie mandatu posła w związku z wyborem parlamentarzysty na stanowisko, którego nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu poselskiego następuje w dniu wyboru na to stanowisko63 Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, a także brzmienie artykułu 131 ust. 2 pkt. 1 Konstytucji RP, który przewiduje, że w razie śmierci Prezydenta Marszałek Sejmu wykonuje jego obowiązki tymczasowo, to znaczy do czasu wyboru nowego prezydenta, kluczowego znaczenia nabiera kwestia precyzyjnego ustalenia momentu, w którym następuje wybór nowego Prezydenta. Wówczas bowiem – to znaczy z chwilą wyboru nowego Prezydenta - Marszałek Sejmu traci prawo do dalszego wykonywania jego M. Domagalski, W. Wybranowski, Czy Polska ma p.o. prezydenta, http://www.rp.pl/artykul/505217.html, [05.12.2010]. 63 Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 2007, Nr 190, poz. 1360. 62 34 obowiązków. Ustalenie kiedy ma miejsce wybór nowego Prezydenta, co w tej sytuacji ma znaczenie kluczowe, nie jest jednak łatwe. Można więc przyjąć, że wybór Prezydenta następuje już w chwili ogłoszenia oficjalnych wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. Tym samym, przyjmując takie stanowisko, należałoby uznać, że od ogłoszenia przez PKW wyników przedterminowych wyborów prezydenckich, wakat zostaje objęty i nie ma konstytucyjnej możliwości wykonywania obowiązków Prezydenta przez inną osobę. Oznaczałoby to, że Ustawa Zasadnicza zawiera lukę a przejęcie obowiązków przez B. Borusewicza, a następnie G. Schetynę, było niezgodne z konstytucją. Ponadto zgodnie z taką wykładnią ustawy zasadniczej, obowiązków głowy państwa nie może wypełniać także prezydent elekt. Rozważmy zatem, w jaki sposób można rozumieć konstytucyjne sformułowanie „wybór” mając na względzie obowiązujące przepisy prawa. Biorąc pod uwagę art. 129 ust. 1 Konstytucji, który mówi, że „ważność wyboru Prezydenta Rzeczpospolitej stwierdza Sąd Najwyższy”, można wnioskować, że moment wyboru następuje po podjęciu odpowiedniej uchwały przez Sąd Najwyższy. Tym samym teza, że momentem wyboru Prezydenta RP jest ogłoszenie wyników przez Państwową Komisję Wyborczą wydaje się być prawnie bezpodstawną. Z drugiej jednak strony art. 72 oraz art. 73 ust. 1 ustawy o wyborze Prezydenta RP mówi, że przeciwko wyborowi prezydenta w ciągu 3 dni od podania wyników do wiadomości publicznej przez PKW może zostać wniesiony protest w związku z czym logicznym wydaje się założenie, że ów wybór już nastąpił. Zgodnie z inną wykładnią przepisów konstytucyjnych wybór należy rozumieć jako „skuteczne wybranie”. Artykuły 128 i 130 Konstytucji przewidują, że kadencja Prezydenta rozpoczyna się w dniu objęcia przez niego urzędu, co następuje po złożeniu przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, można argumentować, że dopiero po zaakceptowaniu (w formie złożenia przysięgi) przez kandydata wyniku wyborów, następuje „skuteczny wybór” prezydenta. Takie twierdzenie należy jednak uznać za niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy zasadniczej, jako, że Konstytucja odróżnia moment wyboru prezydenta od momentu jego zaprzysiężenia, co wynika z art. 131 ust.2 pkt.3, w którym przewidziana została możliwość wykonywania obowiązków Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu w razie 35 „stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze”. Konstytucja być może zawiera nieco nieprecyzyjne przepisy dotyczące momentu wyboru prezydenta RP. Należy jednak pamiętać, że kluczowe znaczenie ma wykładnia, a wykładnia językowa jest jedynie pierwszym etapem. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że Prezydent, zgodnie z Art. 126 ust. 3 jest gwarantem ciągłości władzy państwowej, to zwrot „do czasu wyboru” należałoby rozumieć jako do momentu objęcia urzędu przez nowego prezydenta, a więc do chwili jego zaprzysiężenia. Zdaniem P. Winczorka, przemawia za tym wykładnia celowościowa oparta na założeniu, że państwo musi mieć głowę (państwa). Przy takiej interpretacji prawa obowiązki Prezydenta Marszałek Sejmu wypełnia aż do momentu złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta. Wydaje się, że dla usunięcia wszelkich wątpliwości, sformułowanie „do czasu wyboru nowego Prezydenta” należałoby zastąpić słowami „do czasu objęcia urzędu” przez nowego Prezydenta. Warto zwrócić uwagę na fakt, że powyższe rozwiązanie znalazło zastosowanie w projekcie zmiany Konstytucji, autorstwa posłów klubu Platformy Obywatelskiej, który został złożony w Sejmie 19 lutego 2010 roku. Konstytucja nie nakłada na Marszałka Sejmu obowiązku zrzeczenia się funkcji na czas sprawowania obowiązków głowy państwa. Tym samym Marszałek w czasie wykonywania obowiązków Prezydenta pełni funkcję w ramach dwu władz: ustawodawcze i wykonawczej. Należy zwrócić uwagę, że B. Komorowski jako prezydent elekt, nie uzyskał żadnych nowych uprawnień. Mało tego, wybrany przez Naród w wyborach powszechnych uzyskał legitymację społeczną, której wcześniej jako osoba pełniąca obowiązki prezydenta nie posiadał. Jeżeli założymy, że zgodnie z wykładnią celowościową ustawy zasadniczej, B. Komorowski nie był zobowiązany do złożenia mandatu poselskiego po ogłoszeniu wyników wyborów przez PKW (zwłaszcza, że o przyjęciu takiej interpretacji przepisów Konstytucji może świadczyć fakt pełnienia funkcji głowy państwa kolejno przez B. Borusewicza i G. Schetynę, którzy niejako gwarantowali ciągłość władzy państwowej), to decyzję o zrzeczeniu się funkcji Marszałka Sejmu można uznać za bezzasadną, zwłaszcza że stała się ona przyczyną omawianej „karuzeli stanowisk”. Konstytucja nie odnosi się do sytuacji, w której Marszałek Sejmu wykonujący obowiązki Prezydenta kandyduje na ten urząd w przedterminowych wyborach. Nie ma 36 przepisów, które określałyby konieczność zrzeczenia się przez niego wykonywanej funkcji, a tym bardziej precyzowały kiedy miałoby to nastąpić. Opinie formułowane przez niektórych publicystów o luce w prawie wydają się nie mieć podstaw, gdyż nie sposób wymagać aby prawo przewidywało i regulowało wszystkie sytuacje polityczne, które mogą wydarzyć się w demokratycznym państwie. Pojawia się jeszcze jedna wątpliwość dotycząca procedury sukcesji wykonywania obowiązków Prezydenta przez kolejne osoby wymienione w Konstytucji. Zgodnie z art. 131 ust.3 „jeżeli Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta Rzeczpospolitej, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu”. Pojawia się pytanie czy w razie zaistnienia tego rodzaju sytuacji, Marszałek Senatu przejmuje obowiązki Prezydenta do momentu wyboru nowej głowy państwa, czy jest to jedynie procedura rezerwowa na czas istnienia przeszkody w wykonywaniu obowiązków przez Marszałka Sejmu. Konstytucja nie rozstrzyga tej wątpliwości. Z jednej strony, jak wskazuje M. Zubik Marszałek Senatu jest zawsze drugą w kolejności osobą do zastępowania Prezydenta RP, a więc tym samym wykonywanie obowiązków prezydenta przez Marszałka Senatu wydaje się być tylko rozwiązaniem czasowym. Biorąc jednak pod uwagę, że przepisy konstytucyjne nie przewidują powrotu do wykonywania obowiązków prezydenckich przez Marszałka Sejmu, pojawia się wątpliwość czy istniała konieczność przejęcia obowiązków prezydenta przez G. Schetynę po jego wyborze na funkcję Marszałka Sejmu. Bez wątpienia tak zwana „karuzela stanowisk” wzbudziła wiele kontrowersji i wątpliwości natury prawnej. Uniknięcie tego rodzaju sytuacji byłoby możliwe gdyby Konstytucja nakładała na Marszałka Sejmu obowiązek zawieszenia na czas wykonywania obowiązków Prezydenta RP funkcji związanej z kierowaniem izbą parlamentarną. Przyjmując wykładnię, że wybór prezydenta następuje w momencie objęcia przez niego urzędu (lub po usunięciu tej nieścisłości w przepisach konstytucyjnych). Wówczas uniknęłoby się sytuacji łączenia przez osobę wykonującą obowiązki prezydenta stanowisk w ramach władzy ustawodawczej i wykonawczej. Jednocześnie, niemożliwe byłoby sprawowanie funkcji przez trzy osoby w ciągu jednego dnia, gdyż nowy Marszałek Sejmu zostałby wybrany od razu po przejęciu obowiązków prezydenta przez swojego poprzednika. 37 Zakończenie Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, mimo pewnych kontrowersji jakie pojawiły się w trakcie pełnienia obowiązków Prezydenta przez Bronisława Komorowskiego, należy uznać, że państwo polskie funkcjonowało w tym okresie sprawnie i bez poważniejszych zakłóceń. Było to możliwe nie tyle dzięki precyzji regulujących tę materię przepisów, ile dzięki zastosowaniu przez organy państwowe ich wykładni uwzględniającej dramatyczne okoliczności opróżnienia urzędu Prezydenta oraz towarzyszącą im konieczność efektywnego funkcjonowania instytucji państwowych. Wydaje się, że mnożenie prawnych regulacji dotyczących omawianej kwestii byłoby bezcelowe jako, że w podobnych sytuacjach, należy pozostawić organom państwa pewną swobodę działania, umożliwiając elastyczne reagowanie na zmiany. Niemniej zasadnymi wydają się być postulaty doprecyzowania przyjętych rozwiązań. W pierwszej kolejności należałoby przeanalizować propozycję wprowadzenia wymogu zrzeczenia się przez Marszałka Sejmu funkcji w parlamencie na okres pełnienia przez niego obowiązków głowy państwa. Pozwoliłoby to uniknąć sytuacji, gdy ważne kompetencje i obowiązki w zakresie władzy ustawodawczej i wykonawczej skupiają się w rękach jednej osoby. Ponadto warto podkreślić iż przepisy prawa polskiego jasno określają, że osobie pełniącej obowiązki Prezydenta przysługuje pełnia kompetencji głowy państwa z wyjątkiem skrócenia kadencji Sejmu, a zakres wykorzystania niektórych z jest decyzją indywidualną. Jednak biorąc pod uwagę tymczasowość pełnienia obowiązków głowy państwa i jego charakter należy rozważyć czy pewna powściągliwość w tej materii nie byłaby pożądana. Istotnym wydaje się być również podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania nieścisłości występującej w artykule 131 ust. 2 Konstytucji, dotyczącej momentu zakończenia pełnienia obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu. Problem ten dotyczy rozbieżnych sposobów określania momentu wyboru Prezydenta RP. Jednym z rozwiązań wydaje się zastąpienie sformułowania „do czasu wyboru nowego prezydenta” słowami „do czasu objęcia urzędu”. Śmierć głowy państwa spowodowała przyspieszenie planowanych na jesień 2010 roku wyborów prezydenckich. W katastrofie obok planującego ubiegać się o reelekcję Prezydenta Lecha Kaczyńskiego, zginął także kandydat SLD Jerzy Szmajdziński. 38 W związku z tym, partie polityczne stanęły przed koniecznością znalezienia nowych kandydatów, a także zebrania wymaganej konstytucyjnie liczby podpisów. Mimo to bezzasadne wydają się zarzuty o uprzywilejowanie pozycji Komorowskiego. Z prawnego punktu widzenia nie ma żadnych przeszkód uniemożliwiających osobie zastępującej Prezydenta start w wyborach. Jej pozycja nie wydaje się korzystniejsza niż ubiegającego się o reelekcję prezydenta, a z uwagi na liczne zadania może nawet utrudniać prowadzenie kampanii. 39 Czym jest Klub Jagielloński Klub Jagielloński to instytucja ekspercka grupująca młodych naukowców i specjalistów zajmujących się ustrojem państwa, sprawami międzynarodowymi, Unią Europejską, edukacją oraz innymi aspektami życia publicznego. Ponadto jest instytucją kształcącą studentów w duchu odpowiedzialności, świadomości dobra wspólnego, przygotowującą do aktywności w życiu publicznym. Misją Klubu Jagiellońskiego jest podtrzymywanie i szerzenie republikańskiego sposobu myślenia o Polsce, jako o dobru wspólnym godnym najwyższej troski oraz wartościowej części kultury europejskiej, dostarczanie wiedzy niezbędnej do świadomego zaangażowania w życie wspólnotowe, kształtowanie i promowanie cnót republikańskich pozwalających rozsądnie ukierunkować to zaangażowanie, takie jak umiarkowanie, szacunek dla tradycji i religii, przedsiębiorczość, patriotyzm, poszanowanie prawa czy tolerancja. KLUB JAGIELLOŃSKI Jagiellońskie Towarzystwo Kulturalno – Oświatowe istnieje od 1989 r. www.kj.org.pl 40
