komentarz 417 k.c

Kidyba Andrzej (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III.
Zobowiązania - część ogólna, wyd. II
Opublikowano: LEX 2014
Art. 417
1.
Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody,
jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
To doniosłe unormowanie legło u podstaw nowelizacji kodeksu cywilnego w zakresie reguł
odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego za szkodę
wyrządzoną władczym działaniem władz publicznych. Impulsem do zmiany przepisów stał
się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00, OTK 2001, nr 8,
poz. 256), uznający, że art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, a art. 417
k.c. jest zgodny z Konstytucją RP, ale przy częściowo odmiennym jego rozumieniu od
dotychczas przyjmowanego. Nowelizacja dokonała się ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i
weszła w życie 1 września 2004 r., wprowadzając nowe przepisy art. 417–421 k.c. (szerzej o
stanie prawnym sprzed nowelizacji Z. Banaszczyk (w:) System prawa prywatnego, t. 6, 2009,
s. 753 i n.).
2.
Komentowany przepis art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za
szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, zdefiniowanym jako „niezgodne z prawem
działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Stanowi więc on ogólną
podstawę odpowiedzialności władz publicznych za ich władcze działania, która nie znajduje
zastosowania lub znajduje ograniczone zastosowanie tylko wówczas, gdy ustawodawca
odrębnym unormowaniem określa konsekwencje niektórych działań organów władz
publicznych. Szczególne znaczenie mają unormowania zawarte w art. 4171 § 1–3 k.c., które
jako dodatkową przesłankę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wprowadzają
obowiązek uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem działania władz publicznych.
3.
Przepis art. 417 k.c. znajdzie zastosowanie, o ile szkoda wyrządzona została „przy
wykonywaniu władzy publicznej”. Rodzi to dwojakie konsekwencje. Po pierwsze,
komentowany przepis dotyczy wyłącznie skutków funkcjonowania państwa i jednostek
samorządu terytorialnego w sferze określanej mianem imperium, a więc działań lub
zaniechań polegających na wykonywaniu funkcji władczych, realizacji zadań władzy
publicznej. Nie chodzi zatem o konsekwencje zachowań tych podmiotów w sferze
gospodarczej, dominium (por. Z. Banaszczyk (w:) System prawa prywatnego, t. 6, s. 801 i n.).
Do działań władczych nie zalicza się także usług użyteczności publicznej, wykonywanych
przez administrację państwową lub samorządową, często przekazywanych odrębnym osobom
prawnym (por. P. Lissoń, Usługi użyteczności publicznej (w:) Prawo wobec wyznań
współczesności, pod red. P. Wilińskiego, Poznań 2004, s. 268 i n.; por. także wyrok SN z
dnia 23 listopada 2012 r., I CSK 292/12, LEX nr 1274945). Również publikowanie danych
statystycznych nie stanowi działalności o charakterze władczym (por. wyrok SA w
Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., I ACa 145/11, LEX nr 1112328). W przypadku szkód
wyrządzonych przez organy państwowe lub jednostki samorządu terytorialnego poza sferą
imperium, nie odpowiadają one na podstawie art. 417 k.c., lecz na ogólnych zasadach prawa
cywilnego (por. art. 416, 427, 433–436 k.c.), co gwarantuje równą dla wszystkich podmiotów
ochronę prawną, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego oraz art. 64 ust. 2
Konstytucji RP. Po drugie, sformułowania „przy wykonywaniu” używa ustawodawca dla
określenia funkcjonalnego związku między wywołaniem szkody a powierzeniem komuś
pewnej czynności do wykonania (por. art. 429, 430 k.c.). Także w przepisie art. 417 k.c.
chodzi o oznaczenie zakresu czynności faktycznych i prawnych, które pozostają w ścisłym,
funkcjonalnym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Stąd w wyroku z dnia 8
listopada 2005 r. (I CK 201/05, LEX nr 186831) SN stwierdził, że w sprawie o pobicie, do
którego doszło w jednostce wojskowej, ze względu na prywatne cele, do jakich dążyli
funkcjonariusze (powód i pozwany), Skarb Państwa nie może ponosić odpowiedzialności za
szkodę polegającą na pobiciu jednego z uczestników uroczystego – w założeniu
organizatorów – obiadu, na którym ilość serwowanego alkoholu wywołała reakcje
zakończone pobiciem jednego z organizatorów.
4.
Treść art. 417 k.c. nie pozostawia wątpliwości, że odpowiedzialność władz publicznych
dotyczy ich działań i zaniechań. Ta regulacja pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 77 ust.
1 Konstytucji RP przez TK, który w cytowanym wcześniej wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r.
orzekł, że chociaż pojęcie „działania” organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie
zdefiniowane, to mieszczą się w nim zarówno zachowania czynne organu, jak i zaniechania.
5.
W zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca stanowi, że władze publiczne
ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowania, jeżeli są one „niezgodne z prawem”. W
doktrynie ów wymóg, stanowiący przesłankę odpowiedzialności, definiowany jest
niejednolicie (por. Z. Banaszczyk (w:) System prawa prywatnego, t. 6, s. 807 i n.; tenże,
Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa
2012, s. 115 i n.). Wyrażany jest pogląd, utożsamiający tę przesłankę z funkcjonującym w
cywilistyce pojęciem bezprawności, które obejmuje nie tylko zachowania naruszające normy
prawne, ale i zasady współżycia społecznego. Podkreśla się, że w porównaniu z regulacją
konstytucyjną, która określa minimalny zakres ochrony, posłużenie się cywilistycznym,
szerokim ujęciem zapewnia bezprawności/niezgodności z prawem spójność aksjologiczną w
ramach kodeksu i podnosi standard ochrony poszkodowanych (por. E. Bagińska,
Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s.
320 i n.; Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2011, art. 417, nb 43). Jednak
formułowany jest także pogląd nieco odmienny, że w art. 417 k.c. przyjęto węższe znaczenie
bezprawności, które co do zasady nie obejmuje niezgodności z normami pozaprawnymi. To
drugie stanowisko wydaje się dominować. Wywodzi się ono z poglądu TK, który utożsamia
„prawo” z normami prawnymi zakodowanymi w konstytucyjnie określonych źródłach prawa
(art. 87–94 Konstytucji RP), a niezgodność określa jako „zaprzeczenie zachowania
uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej” (z uzasadnienia wyroku TK
z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256; por. także wyroki SN z dnia 8
stycznia 2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002, nr 10, poz. 128, oraz z dnia 7 listopada 2013 r.,
V CSK 519/12, LEX nr 1391709). W piśmiennictwie podkreśla się, że w konkretnym
przypadku przypisywania władzy publicznej odpowiedzialności za szkodę, tak rozumianą
bezprawność należy ustalić, rekonstruując normy prawne, regulujące stosunek
publicznoprawny, które organ naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem. Jeżeli jednak
obowiązujące przepisy prawne zawierać będą odesłania do norm pozaprawnych (np. zasad
współżycia społecznego, dobrych obyczajów, etycznych standardów wykonywania zawodu),
wówczas znajdą one zastosowanie przy kwalifikacji zachowań władzy publicznej jako
niezgodnych z prawem (por. J. Kremis (w:) E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013,
art. 417, nb 30 i n.; Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone
przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji Kodeksu
cywilnego, RPEiS 2004, z. 2, s. 13; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy
publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 39–40).
Należy podzielić stanowisko, że wiązanie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 k.c. z działaniami bezprawnymi noszącymi wyłącznie
znamiona „rażącego naruszenia prawa” nie znajduje przekonującego uzasadnienia (por.
wyroki SN z dnia 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, OSNC-ZD 2012, nr 3, poz. 68 oraz z
dnia 9 września 2011 r., I CSK 684/10, LEX nr 989122).
6.
Dla określenia odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych, obok zdarzenia
sprawczego, konieczne jest ustalenie pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej, a
więc szkody i związku przyczynowego. Przepis art. 417 k.c. nie zawiera w tej kwestii
żadnej regulacji, a tym samym znajdą zastosowanie ogólne reguły dotyczące kompensaty
szkody w mieniu (majątkowej) i na osobie (majątkowej i niemajątkowej) oraz koncepcji
związku przyczynowego – w szczególności ujęte w przepisach art. 361, 444–448 k.c. (por.
wyrok TK z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256; wyrok TK z dnia
23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76, oraz wyrok SN z dnia 7 listopada
2013 r., V CSK 519/12, LEX nr 1391709).
7.
Dobra osobiste są szczególnie narażone na uszczerbek przy wykonywaniu władzy
publicznej. Jak stwierdził SN w wyroku z dnia 2 października 2007 r. (II CSK 269/07, LEX
nr 315849), stosownie do treści art. 30 Konstytucji RP, przyrodzona i niezbywalna godność
człowieka jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz
publicznych. Obowiązek ten powinien być realizowany przez władze publiczne przede
wszystkim tam, gdzie państwo działa w ramach imperium, realizując swoje zadania
represyjne, których wykonanie nie może prowadzić do większego ograniczenia praw
człowieka i jego godności, niż to wynika z zadań ochronnych i celu zastosowanego środka.
8.
O ile kodeks cywilny przed nowelizacją z 2004 r. określał odpowiedzialność państwa i
jednostek samorządu terytorialnego za zachowania funkcjonariuszy państwowych i
samorządowych (za cudze czyny), art. 417 k.c. po nowelizacji przewiduje odpowiedzialność
odszkodowawczą władzy publicznej za jej własne działania i zaniechania. Przy określeniu
zasady odpowiedzialności podstawowe znaczenie ma treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP,
zgodnie z którą odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania organów władzy
publicznej nie wymaga zawinienia sprawcy szkody. Tę regułę przejął przepis art. 417 k.c.,
który również uniezależnia od winy władz publicznych przypisanie im obowiązku
naprawienia szkody. W piśmiennictwie przypisanie odpowiedzialności za sam skutek
bezprawnego zachowania, a więc niezależnie od oceny strony podmiotowej, określane jest
mianem odpowiedzialności na zasadzie ryzyka (przez autorów szerzej definiujących tę
zasadę odpowiedzialności) albo odpowiedzialności na zasadzie bezprawności. Jeżeli
niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej wyrządziło uszczerbek w dobrach
osobistych, ale nie stanowi deliktu ujętego w przepisie art. 445 k.c. (np. naruszające godność,
niehumanitarne warunki stworzone osobie pozbawionej wolności lub tymczasowo
aresztowanej), nie jest konieczne ustalenie winy podmiotu dla przypisania mu
odpowiedzialności na podstawie art. 417 w zw. z art. 448 k.c. Przeciwne stanowisko,
uwzględniające przesłankę winy, nie zapewnia minimalnego standardu ochrony określonego
w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jedynie przesłankę bezprawności i nie
różnicuje postaci szkody. Słusznie więc w uchwale SN (7) z dnia 18 października 2011 r. (III
CZP 25/11, OSNC 2012, nr 2, poz. 15) stwierdzono, że chociaż wina stanowi przesłankę
zastosowania przepisu art. 448 k.c., to jednak nie dotyczy sytuacji, w której oparte na nim
roszczenie kierowane jest przeciwko Skarbowi Państwa na tej podstawie, że źródłem
naruszenia dóbr osobistych było niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Jeżeli więc źródłem odpowiedzialności jest szkoda pozostająca w normalnym związku
przyczynowym z wykonywaniem władzy publicznej, to jest ona oparta na przesłance
bezprawności. Utrzymanie jako przesłanki tej odpowiedzialności także czynnika
subiektywnego (winy) naruszałoby konstytucyjnie ukształtowaną zasadę odpowiedzialności
państwa za działania w sferze imperium.
9.
Podmiotami odpowiedzialnymi za szkodę wyrządzoną niezgodnymi z prawem
zachowaniami władz publicznych są wyłącznie osoby prawne wykonujące władzę
publiczną: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne,
wykonujące z mocy prawa władzę publiczną (art. 417 § 1 k.c.), a także osoby prawne,
którym zlecono wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej, na podstawie
porozumienia (art. 417 § 2 k.c.). Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność, jeżeli niezgodnie
z prawem zachował się funkcjonariusz państwowej jednostki organizacyjnej, która nie
została wyposażona w osobowość prawną (statio fisci; por. uwagi do art. 34). Jeżeli
natomiast szkodę wyrządzą inni funkcjonariusze państwowi, odpowiada osoba prawna, której
strukturę organizacyjną oni tworzą; to samo dotyczy innych osób fizycznych wyrządzających
szkodę, jeżeli przynależą do struktur osób prawnych, wykonujących z mocy prawa władzę
publiczną (np. Agencja Rozwoju Przemysłu, Narodowy Bank Polski, a także parafia, przy
czynnościach związanych z zawarciem małżeństwa). W przypadku szkody wyrządzonej
przez osoby ustrojowo przynależne do struktur samorządowych, odpowiedzialność ponosić
będzie dana jednostka samorządu terytorialnego, a więc gmina, powiat, województwo, ale
także związek międzygminny i związek powiatów (por. M. Pyziak-Szafnicka,
Odpowiedzialność gmin za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, KPP 1997, z. 3, s. 449 i
n.; R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego,
Warszawa 2001, s. 132 i n.).
10.
Przypisanie odpowiedzialności konkretnej osobie prawnej na podstawie art. 417 § 1 lub § 2
k.c. wymaga ustalenia przynależności ustrojowej osoby lub osób fizycznych, których
zachowania niezgodne z prawem spowodowały szkodę. Dokonanie tych ustaleń jest
konieczne nie tylko dla oznaczenia osoby odpowiedzialnej, ale może być pomocne dla
stwierdzenia, czy szkoda została wyrządzona władczym działaniem tej osoby prawnej. W
wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. TK wskazał na podstawowe znaczenie ustalenia, czy
działanie organu władzy publicznej związane jest z realizacją jego prerogatyw. Tym samym
wskazuje się na znaczenie ustaleń w zakresie „wykonywania władzy publicznej”.
Jednocześnie TK stwierdził, że: „Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim
sprawcą szkody a władzą publiczną jest mniej istotny. Ustalenie statusu osoby, która jest
bezpośrednim sprawcą szkody, ułatwia jednak przypisanie danego działania władzy
publicznej”.
11.
Określona w art. 417 k.c. konstrukcja odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez
niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej zakłada
wyłącznie odpowiedzialność osoby prawnej. Odpowiada ona za zachowania osób tworzących
jej strukturę organizacyjną i bez względu na miejsce zajmowane w tej strukturze zachowania
tych osób fizycznych „obciążają” tę osobę prawną. Chodzi nie tylko o działania organów
osób prawnych, ale wszelkich innych jednostek organizacyjnych (np. organów w rozumieniu
prawa administracyjnego) i pracowników przynależnych do tych struktur. Nie można
wykluczyć, że bezpośrednim sprawcą będzie osoba, która formalnie nie tworzy struktury
osoby prawnej, ale to za jej pośrednictwem działała osoba prawna (np. osoba wezwana przez
policjanta i działająca według jego poleceń, w celu ujęcia uciekającego przestępcy); por. Z.
Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę
publiczną, Mon. Praw. 2004, nr 21, s. 972–973. W doktrynie słusznie utrwala się stanowisko,
że najistotniejsze znaczenie ma władczy charakter zachowania sprawcy, natomiast istnienie i
rodzaj powiązań między osobą prawną wykonującą władzę publiczną a bezpośrednim
sprawcą szkody pozwala ustalić osobę prawną, której zostanie przypisana odpowiedzialność
odszkodowawcza (por. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy
wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2012, s. 135). Ponadto, nie zawsze konieczna jest
identyfikacja osoby fizycznej, będącej bezpośrednim sprawcą szkody. Jeżeli uszczerbek
powstał wskutek działania jednej lub kilku osób realizujących władcze funkcje danej osoby
prawnej, to niemożliwość zidentyfikowania tych bezpośrednich sprawców szkody jest
prawnie irrelewantna. Istotne jest, że chodzi o osoby, których zachowania związane są z
działalnością polegającą na wykonywaniu władzy publicznej. Konstrukcja odpowiedzialności
niezależnej od winy za czyn własny osoby prawnej przyjęta w art. 417 k.c. czyni zbędne
odwoływanie się do koncepcji tzw. winy anonimowej.
12.
Przepis art. 417 § 1 k.c. wskazuje odpowiedzialność tych podmiotów, których kompetencja
do wykonywania władzy publicznej jest już wkomponowana w strukturę danej osoby
prawnej i wiąże się ex lege z danym rodzajem osoby prawnej (por. Z. Radwański, Zmiany...,s.
972). Natomiast przepis art. 417 § 2 k.c. określa odpowiedzialność tych osób prawnych, w
szczególności jednostek samorządu terytorialnego, którym w zakresie określonych zadań
kompetencja do wykonywania władzy publicznej nie przysługuje z mocy prawa, ale została
im przekazana w drodze porozumienia. Porozumienia te nie mają charakteru
cywilnoprawnego i dozwolone są wyłącznie na podstawie przepisu prawa (por. np. art. 8 i 9
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594
z późn. zm.). Nie chodzi jednak o działania w ramach kompetencji przyznanej wykonawcy
(sprawcy szkody) przepisem prawnym, lecz działania podjęte przez wykonawcę na podstawie
porozumienia ze zlecającym, bez którego wykonawca nie miałby kompetencji do działania
(por. M. Safjan, Odpowiedzialność...,s. 29). Przepis art. 417 § 2 k.c. obciąża solidarną
odpowiedzialnością obie strony porozumienia: podmiot wykonujący władzę publiczną na
podstawie zlecenia oraz podmiot zlecający wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej.
Do roszczeń regresowych znajduje zastosowanie art. 441 k.c. (por. Z. Radwański,
Zmiany...,s. 972).
13.
Przepis art. 417 § 2 k.c. stanowi podstawę odpowiedzialności zlecającego i sprawcy szkody.
Podmiot zlecający odpowiada na zasadzie ryzyka, jak wówczas, gdyby sam wykonywał
zlecone działania (por. konstrukcję odpowiedzialności dłużnika na podstawie art. 474 k.c.), i
nie zwalnia go od odpowiedzialności zgodne z prawem porozumienie z wykonawcą.
Konstrukcja i cel regulacji prawnej art. 417 k.c. nakazują przyjąć, że także sprawca szkody
odpowiada niezależnie od winy, tak jakby odpowiadał zlecający, gdyby sam działał. Chociaż
przepis art. 417 § 2 k.c. wyraźnie nie wskazuje zasady odpowiedzialności wykonawcy, nie
jest uzasadnione odwoływanie się do ogólnych reguł odpowiedzialności. W piśmiennictwie
słusznie uważa się, że ze względu na władczy charakter działań sprawcy szkody zamiarem
ustawodawcy było objęcie także jego zachowania obiektywną, niezależną od winy,
odpowiedzialnością, o której stanowi art. 417 § 1 k.c. (por. Z. Banaszczyk (w:) System prawa
prywatnego, t. 6, s. 822–823).
14.
Każdy poszkodowany podmiot stosunków cywilnoprawnych może dochodzić roszczeń,
jeżeli doznał szkody wyrządzonej przez wykonujących władzę publiczną. Przepis art. 417
k.c. nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych i z żądaniem naprawienia szkody mogą
występować osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niebędące osobami
prawnymi, którym ustawa przyznała zdolność prawną (por. art. 1 i 331 k.c.). Taki stan
prawny jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który przyznaje prawo do wynagrodzenia
szkody każdemu poszkodowanemu niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.
15.
Odpowiedzialność osób prawnych na podstawie art. 417 k.c. (i art. 4171 k.c.) nie uchyla
odpowiedzialności osób fizycznych, bezpośrednich sprawców szkody, na podstawie art. 415
k.c. W przypadku ustalenia odpowiedzialności obu podmiotów będzie mieć ona charakter
solidarny (art. 441 k.c.). Przy ocenie stanu prawnego należy uwzględnić ochronę udzielaną
pracownikom przez przepisy prawa pracy. W wyroku SN z dnia 5 sierpnia 2005 r. (II CK
27/05, LEX nr 311305) bardzo trafnie stwierdzono, że należy odróżnić odpowiedzialność
osobistą podmiotu orzekającego lub podejmującego decyzję i odpowiedzialność Skarbu
Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy
wykonywaniu władzy publicznej. Ta pierwsza oparta jest na zasadzie winy (art. 415 k.c.),
jednak nietrafność orzeczenia lub decyzji i ich wzruszenie w toku instancji nie oznaczają
winy tego wykonawcy władzy publicznej: „Obciążenie sędziego „wizją” odpowiedzialności
dyscyplinarnej czy cywilnoprawnej „za wyrok” oznaczałoby pozbawienie go niezawisłości i
swobody orzekania”. Natomiast przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę jest
bezprawność, którą należy rozumieć jako niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie
także sędziego przy wykonywaniu władzy sądowniczej.