Polska w gospodarce światowej – szanse i zagrożenia rozwoju
advertisement
VIII Kongres Ekonomistów Polskich „Polska w gospodarce światowej – szanse i zagrożenia rozwoju” Sesja plenarna „Polska transformacja i jej przyszłość” 29 listopada 2007 r. Spis treści ELŻBIETA MĄCZYŃSKA ............................................................................................................................................. 5 POLSKA TRANSFORMACJA I JEJ PRZYSZŁOŚĆ. WPROWADZENIE ................................................................................. 5 WACŁAW WILCZYŃSKI ............................................................................................................................................. 11 DYLEMATY POLITYKI USTROJOWEJ PO 18 LATACH POLSKIEJ TRANSFORMACJI ........................................................ 11 I. Stan spraw polskich w roku 2007. Ekonomiczne i polityczne konteksty sukcesów i nieporozumień ......... 12 II. Polska w drugiej połowie XX wieku: od stalinizmu do wolności ............................................................... 13 III. Ruchy wolnościowe i ich wpływ na gospodarkę: „Solidarność” 1980 ..................................................... 14 IV. Nowy ustrój zamiast cząstkowych reform .................................................................................................. 15 V. „Mała stabilizacja” i sprzeczności szybkiego rozwoju w latach 90. ......................................................... 16 VI. Dobra koniunktura ratunkiem dla gospodarki i trudy powrotu do reform ustrojowych po roku 1998 ..... 17 VII. Choroby wyzwolonego państwa i społeczeństwa. Kilka uwag o warunkach skutecznej terapii ................ 18 TADEUSZ KOWALIK .................................................................................................................................................. 21 POLSKA TRANSFORMACJA A NURTY LIBERALNE ...................................................................................................... 21 Nie ten liberalizm .............................................................................................................................................. 22 Niefortunna droga ............................................................................................................................................ 23 Demokracja właścicielska ................................................................................................................................ 24 Słabości rynkowego socjalizmu a socjalistyczne ideały.................................................................................... 27 Sprawiedliwość społeczna jako czynnik rozwoju .............................................................................................. 29 Gniew jako czynnik rozwoju ............................................................................................................................. 30 Bibliografia ....................................................................................................................................................... 32 ZDZISŁAW SADOWSKI .............................................................................................................................................. 35 OD SPORU O TRANSFORMACJĘ DO STRATEGII ROZWOJU .......................................................................................... 35 Ocena transformacji ......................................................................................................................................... 35 Sporna kwestia typu i roli państwa ................................................................................................................... 36 Jaka polityka gospodarcza?.............................................................................................................................. 38 Synteza .............................................................................................................................................................. 41 GRZEGORZ W. KOŁODKO ........................................................................................................................................ 43 SUKCES NA DWIE TRZECIE. POLSKA TRANSFORMACJA USTROJOWA I LEKCJE NA PRZYSZŁOŚĆ ................................ 43 Ciągłość i zmiana ............................................................................................................................................. 44 4 x 4 .................................................................................................................................................................. 52 Inne miary ......................................................................................................................................................... 60 Lekcje na przyszłość ......................................................................................................................................... 67 JERZY HAUSNER ....................................................................................................................................................... 81 POLITYKA GOSPODARCZA – WOKÓŁ DYLEMATÓW I SPORÓW................................................................................... 81 I…………........................................................................................................................................................... 81 II………. ............................................................................................................................................................ 87 LESZEK ZIENKOWSKI ............................................................................................................................................... 97 DETERMINANTY I PERSPEKTYWY WZROSTU GOSPODARCZEGO W NADCHODZĄCYCH LATACH – PRÓBA SYNTEZY ... 97 Determinanty wzrostu ....................................................................................................................................... 98 Tradycyjne czynniki produkcji .......................................................................................................................... 98 Niematerialne czynniki produkcji ..................................................................................................................... 98 Wyniki analiz porównawczych .......................................................................................................................... 98 Miejsce Polski ................................................................................................................................................. 100 Co zadecydowało o obecnym przyspieszeniu .................................................................................................. 100 3 Jak długo potrwa dobra koniunktura ............................................................................................................. 100 Jaka optymalna skala spowolnienia ............................................................................................................... 101 Priorytety reform ............................................................................................................................................ 101 Strefa euro ...................................................................................................................................................... 103 Sytuacja polityczna a sytuacja gospodarcza .................................................................................................. 104 Zamiast podsumowania .................................................................................................................................. 104 Literatura ........................................................................................................................................................ 105 MAREK BELKA ........................................................................................................................................................ 107 ROZSZERZENIE EUROPEJSKIEJ UNII WALUTOWEJ A PERSPEKTYWY ROZWOJU GOSPODARCZEGO POLSKI ............... 107 Wstęp .............................................................................................................................................................. 108 Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej .................................................................................................... 108 Formalny status nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej ................................................................ 108 Za i przeciw przyjęciu Euro – argumenty ekonomiczne ................................................................................. 110 Czy nowe kraje członkowskie są przygotowane do strefy Euro? .................................................................... 112 Obroty handlowe ............................................................................................................................................ 113 Systemy finansowe .......................................................................................................................................... 114 Rynki pracy ..................................................................................................................................................... 114 Systemy fiskalne .............................................................................................................................................. 115 System walutowy a kryteria z Maastricht: floaters vs. fixers .......................................................................... 116 Rekomendacje ................................................................................................................................................. 118 Wnioski dla Polski .......................................................................................................................................... 119 Podsumowanie................................................................................................................................................ 120 ADAM LIPOWSKI ..................................................................................................................................................... 121 POLITYKA GOSPODARCZA JAKO INSTRUMENT MARKETINGU POLITYCZNEGO ........................................................ 121 1. Wstęp .......................................................................................................................................................... 121 2. Założenia .................................................................................................................................................... 123 3. Marketing polityczny w gospodarce ........................................................................................................... 126 4. Podsumowanie ............................................................................................................................................ 129 5. Wnioski ....................................................................................................................................................... 130 6. Uwagi końcowe .......................................................................................................................................... 131 4 Elżbieta Mączyńska Polska transformacja i jej przyszłość. Wprowadzenie Prezentowane w niniejszym zbiorze referaty dotyczą ocen transformacji w Polsce. Na tym tle formułowane są rekomendacje dotyczące polityki gospodarczej i wnioski na temat perspektyw rozwojowych Polski, z uwzględnieniem przestąpienia do strefy Euro. Analiza dorobku transformacji dokonywana jest w kontekście najnowszych nurtów w ekonomii, przede wszystkim nurtu liberalnego. Zawarte w referatach treści tworzą obraz transformacji, ale oceny jej dorobku są wysoce kontrowersyjne, co jest tym bardziej istotne, że ich autorzy, profesorowie, wybitni naukowcy, pełnili w różnych okresach ważne funkcje w gospodarce, od premiera rządu począwszy (Marek Belka) poprzez wicepremierów, odpowiedzialnych za sprawy gospodarcze (Zdzisław Sadowski, Grzegorz W. Kołodko, Jerzy Hausner) i inne, ważne stanowiska (Wacław Wilczyński, Tadeusz Kowalik, Leszek Zienkowski i Adam Lipowski) To co łączy większość referatów to uznanie przez ich Autorów fundamentalnego znaczenia polityki ustrojowej dla prawidłowego rozwoju kraju. Kwestia ta eksponowana jest przede wszystkim w referatach Wacława Wilczyńskiego, Tadeusza Kowalika, Zdzisława Sadowskiego i Jerzego Hausnera. Natomiast, to co dzieli referaty – to opinie na temat optymalnego dla Polski modelu ustroju społeczno-gospodarczego. Wyjątkowo wyraziście potwierdza się tu znana sentencja: doctrina multiplex, veritas una (nauk jest wiele, prawda jedna). Debata kongresowa powinna nas do tej prawdy przybliżyć i temu też mają służyć prezentowane tu referaty. Ich zbiór zapoczątkowuje analityczno-eseistyczny tekst Profesora Wacława Wilczyńskiego, stanowiący szeroką charakterystykę przesłanek i przebiegu transformacji, z uwzględnieniem aspektów ekonomicznych, społecznych i politycznych Autor wskazuje na dylematy polityki ustrojowej po 18 latach polskiej transformacji, podkreślając, że choć, przełom roku 1989 otworzył Polsce drogę do demokracji i do gospodarki rynkowej, to spory o kształt ustroju gospodarczego okazały się jednak długotrwałe. W. Wilczyński jest przekonany, że „bardziej konsekwentna polityka społeczno-gospodarcza dotychczasowych rządów umożliwiłaby szybsze tempo zmian strukturalnych. Wskazuje, że gospodarce polskiej potrzebna jest konsekwentna polityka ustrojowa, zwiększenie zakresu wolności gospodarczej i odejście od nierynkowych działań. Fundamentalne znaczenie konsekwentnej polityki ustrojowej eksponuje też Profesor Zdzisław Sadowski, ale w odróżnieniu od profesora Wilczyńskiego podkreśla, że mechanizm rynkowy, niezbędny dla efektywności gospodarki, nie może być pozostawiony sam sobie, gdyż prowadzi to do powstawania wielkich zagrożeń dla przyszłości. Potrzebne jest zatem ze strony państwa aktywne działanie wspomagające i korygujące rynek. Z. Sadowski wskazuje zarazem (nie tylko zresztą w referacie ale i w innych publikacjach) na nieporozumienia i błędy w interpretacji idei liberalnych, podkreślając, że w światowej myśli politycznej i ekonomicznej nastąpiło odejście od klasycznego liberalizmu na rzecz doktryny neoliberalizmu, w której w przeciwieństwie do liberalizmu, uznaje się mechanizmy wolnorynkowe jako jedyną, właściwą formę regulacji funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa.1 Najbardziej krytyczne oceny transformacji formułuje Tadeusz Kowalik, podkreślając, podobnie jak Zdzisław Sadowski, że obecny kształt ustroju jest rezultatem niekorzystnej dla równoważenia rozwoju konserwatywnej, neoliberalnej polityki, która w Polsce jest „całkowicie bezzasadnie utożsamiana z liberalizmem w ogóle”. Tadeusz Kowalik wskazuje na konieczność rewindykacji tych nurtów liberalnych, które są otwarte na problematykę socjalną i sprawiedliwości społecznej. (Mimo tej w istocie proliberalnej deklaracji, J. Hausner klasyfikuje T. Kowalika jako lewicowego keynesistę, tym samym zwolennika interwencjonizmu państwa w gospodarce, przede wszystkim po stronie popytowej i poprzez mechanizmy redystrybucyjne). Natomiast Grzegorz W. Kołodko wskazuje na błędy w polityce gospodarczej, zwłaszcza w niektórych okresach transformacji, podkreślając, że przy lepszej koordynacji polityki zmian systemowych z polityką rozwoju społeczno-gospodarczego można było osiągnąć wzrost PKB o 1 Zdzisław Sadowski, W poszukiwaniu drogi rozwoju, PAN, 2006 , s. 53 i nast. 5 około połowę większy. Nie udało się to ze względu na okresowe realizowanie wadliwej polityki gospodarczej opartej o błędne teorie ekonomiczne. Na wadliwość polityki gospodarczej wskazuje też, choć stosując odmienną argumentację, Jerzy Hausner. Podkreśla, że „Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian systemowych. Ich zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i respektowania przez rządzące ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału władztwa państwowego między jego organy”. J. Hausner ocenia, że „tradycyjny europejski model społeczny – bazujący na idei „państwa opiekuńczego” – był w istocie próbą neutralizowania i niwelowania efektów działania rynku, przede wszystkim poprzez scentralizowaną redystrybucję i wyłączanie różnych grup społecznych z domeny rynku i objęcia ich systemem zabezpieczenia społecznego. To w praktyce okazało się kosztowne i nieskuteczne, czyli nieefektywne. Na tym tle J. Hausner podkreśla konieczność, zasadność innego kierunku: „nie od rynku, ale do rynku. Nie w kierunku dekomodyfikacji ( tj. zakresu w jakim dochód zatrudnionych nie zależy od ich pracy), lecz w kierunku zapewnienia im równych warunków i szans w procesie komodyfikacji”. Już ten ogólny tylko przegląd wskazuje na znaczenie poszukiwania drogi rozwoju dla Polski, drogi gwarantującej trwały i zrównoważony rozwój. Wskazuje zarazem na znaczenie merytorycznej debaty na ten temat. Istotne jest przy tym, aby potencjał intelektualny wykorzystywany był w tym właśnie kierunku, a nie marnotrawiony na zajadłe nierzadko, uporczywe spory doktrynalne. Jest to istotne tym bardziej, że historia aż nadto wyraziście dowodzi, że kłótnie i niezgoda gubiły nawet wielkie państwa (discordia civium plerumque magnas civitates pessumdedit). Na bariery zrównoważonego rozwoju Polski i zagrożenia wynikające z – niewspartych pogłębionymi badaniami – sporów wskazuje Leszek Zienkowski. Formułuje tezę o wysokim prawdopodobieństwie nadejścia dekoniunktury za dwa, trzy lata i ryzyku spadku tempa PKB w Polsce do poziomu 1-2% rocznie oraz długotrwałej recesji, w przypadku braku rozległych reform w okresie dobrej koniunktury. L. Zienkowski wskazuje na następujące priorytety reform gospodarczych: poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ograniczanie wydatków budżetu i tą drogą zmniejszanie deficytu sektora finansów publicznych. Zarazem podkreśla złożoność reform, w tym dotyczących wdrażania podatku liniowego. Jednoznacznie opowiada się za wejściem Polski do strefy Euro, wskazując tego korzyści z punktu widzenia potencjalnego tempa wzrostu PKB. L. Zienkowski uznaje, że im szybciej gospodarka gotowa będzie do wejścia do ERM2 – tym lepiej. Identyczną opinię na ten temat formułuje Marek Belka, podkreślając, że polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na tym, by Polska jak najszybciej weszła do Europejskiej Unii Walutowej. Teza ta bazuje na prezentowanej w referacie analizie korzyści i zagrożeń wynikających z integracji walutowej. Zdaniem M. Belki, integracja taka przeciwdziała utracie przewag kosztowych, które w dalszym ciągu Polska posiada, choć w coraz mniejszym stopniu. Racjonalizacja polityki ustrojowej i gospodarczej, w tym mikrostrukturalnej napotyka jednak na barierę jaką jest niestabilność polityki, co wiąże się ze strategiami wyborczymi. Kwestie te analizuje Adam Lipowski, konstatując, że w ramach schematu analitycznego marketingu politycznego w gospodarce, partie walcząc o głosy wyborców instrumentalnie traktują politykę mikrostrukturalną, co nie sprzyja trwałemu zrównoważonemu rozwojowi. Pośrednio A. Lipowski częściowo przynajmniej odpowiada na pytania stawiane w innych referatach na temat roli ekonomistów i na pytanie dlaczego rachunek ekonomiczny przegrywa z rachunkiem politycznym. A. Lipowski potwierdza m.in. opinię L. Zienkowskiego, który pisze: „Trudno mi zrozumieć dlaczego do grupy polityków decydujących o sprawach gospodarczych kraju tak słabo dociera głos ekonomistów. Obecna sytuacja nie jest zresztą wyjątkowa. W historii polskiej transformacji znaleźć można co najmniej kilka epizodów, gdy przygotowane przez ekonomistów plany gospodarczych reform nie były realizowane z przyczyn politycznych. Warto też przypomnieć słaby rezonans jaki wśród decydentów miały opracowania Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów (Rada powołana w czerwcu 1994 r. została de facto zlikwidowana w ubiegłym roku). Być może jestem naiwny, a odpowiedź jest bardzo prosta. Politycy są zainteresowani sukcesem polegającym na pozyskaniu elektoratu a nie sukcesem polegającym na zapewnieniu krajowi długookresowego i stabilnego tempa wzrostu”. 6 Na tle tego przeglądu wyłania się szereg pytań, a raczej grup problemowych. Podstawowa grupa pytań dotyczy optymalnego dla Polski modelu ustroju. Odpowiedź na pytanie jaki typ ustroju byłby optymalny dla Polski jest tym bardziej istotna, że jest to problem globalny. Żyjemy bowiem w okresie wielkiego przełomu cywilizacyjnego, czyli wypierania panującej przez kilkaset lat cywilizacji industrialnej przez nową, ciągle jeszcze niedodefiniowaną, określaną (raczej niezbyt zręcznie, na co zwraca też uwagę L. Zienkowski) jako cywilizacja/gospodarka oparta na wiedzy. W Polsce na zmiany związane ze światowym przełomem cywilizacyjnym nakłada się przełom wynikający z transformacji i integracji, z UE, czy szerzej, globalizacji. Zatem ma to niemalże charakter potrójnego „tsunami”. W takich warunkach łatwo o błędy, a kreatywność przeplata się z destrukcją. Pojawiające się pod wpływem przełomu cywilizacyjnego rysy na tradycyjnych, dostosowanych do cywilizacji industrialnej, rozwiązaniach zmuszają do refleksji nad modelem ustroju gospodarczego. Zmiana ustroju oznacza bowiem zarazem zmianę władzy. W świecie biznesu i polityki toczy się ostra walka o władzę, o utrzymanie jej obszarów wyznaczanych wszakże przez przemijającą cywilizację industrialną. Jej materialny wizerunek w zderzeniu z wizerunkiem nowoczesnej, ale często dla wielu ludzi niezrozumiałej, gospodarki zwirtualizowanej wciąż wydaje się atrakcyjny. Zwolennicy cywilizacji industrialnej wskazują na jej transparentność, niezastępowalność i żywotność (co jest określane jako „jurny materializm”). Konflikty między zwolennikami starej i nowej cywilizacji opóźniają przemiany. „Każdy kraj, który z rozmysłem wybiera drogę jurnego materializmu, skazuje sam siebie na rolę Bangladeszu dwudziestego pierwszego stulecia”.2 O konieczności uwzględniania wpływu przemian cywilizacyjnych na kształt ustroju gospodarczego i infrastruktury gospodarki przekonują doświadczenia wielu krajów. Niespójności między przemianami cywilizacyjnymi a rozwiązaniami ustrojowymi prowadzą do patologii w funkcjonowaniu państwa, gospodarki i relacji społecznych. Nierzadko towarzyszy temu gigantyczny chaos instytucjonalny oraz nasilanie się zjawiska korupcji i aktywnego poszukiwania renty (rent seeking), czego następstwem jest zmniejszanie się dobrobytu (jałowa strata dobrobytu) i zwiększanie cen.3 Charakterystyczne przy tym jest, że mimo rozmaitych, podejmowanych w skali globalnej i lokalnej, przedsięwzięć ukierunkowanych na łagodzenie dysproporcji i wynaturzeń społecznogospodarczych oraz na zrównoważony, trwały rozwój, dotychczas żaden w zasadzie kraj nie może poszczycić się w pełni satysfakcjonującymi i trwałymi rozwiązaniami tych problemów. Powstaje zatem pytanie dlaczego tak się dzieje? Co jest podłożem tak wyraziście wykazywanych w omawianych tu referatach błędów w polityce gospodarczej i czy, w jakim stopniu i jak można ich uniknąć? Pytania te można sformułować inaczej: czy zasadniczą barierą racjonalizacji ustroju gospodarki i przemian ukierunkowanych na równoważenie i trwałość wzrostu gospodarczego jest niedostosowanie zasad ustroju gospodarczego do wymogów nowego paradygmatu cywilizacyjnego, cywilizacji bazującej na wiedzy i informacji, cywilizacji gospodarki wirtualnej, skrajnie różnej od industrialnej poprzedniczki? Wiąże się z tym pochodne pytanie, czy analiza trudności w przeciwdziałaniu niekorzystnym zjawiskom społeczno-gospodarczym oraz nieskuteczność konwencjonalnych rozwiązań może uzasadniać hipotezę, że i przyczyny tego są niekonwencjonalne, mające podłoże w przełomowych przemianach cywilizacyjnych? Natomiast zarówno politycy jak i menedżerowie usiłują rozwiązywać występujące problemy, nie uwzględniając w dostatecznym stopniu (świadomie lub nieświadomie) nowoczesnych trendów i wymogów gospodarki, trendów wynikających z przełomu cywilizacyjnego . Czy to przypadek, że właśnie teraz dokonują się przewartościowania, rewizji niektórych starych teorii, które tracą aktualność w zmienionej i dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości.4 M.in. P. Samuelson wskazuje na utratę aktualności teorii kosztów komparatywnych, a z kolei 2 A. i H. Toffler, wyd. cyt. Pisze o tym m.in. S. Sztaba w pracy pt. Nasilenie zjawiska aktywnego poszukiwania renty w krajach postkomunistycznych na tle wybranych krajów rozwiniętych, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2004. 4 Omawia to syntetycznie w swym referacie kongresowym m.in. Andrzej Wojtyna. 3 7 M. Friedman przyznał, że „traktowanie podaży pieniądza, jako naczelnego celu i zasady regulującej decyzje ekonomiczne nie zdało w pełni egzaminu. Nie jestem pewien, czy dzisiaj upierałbym się przy tym poglądzie tak mocno jak kiedyś”. Zarysowujący się wyraźnie przełom w poglądach teoretyków znajduje też odzwierciedlenie w publikacjach tak wybitnych ekonomistów jak noblista, J. Stiglitz, J. K. Galbraith i inni. Kolejne pytanie dotyczy ustrojowych zapisów konstytucyjnych i pesymistycznej konstatacji W. Wilczyńskiego, że w Polsce „nie wygasły spory o kształt ustroju gospodarczego, do którego zmierza polityka transformacyjna. Wprawdzie formalnie uznaje się, że powinna to być gospodarka rynkowa, ale w pojmowaniu jej istoty różnice są nadal ogromne. Wpływa to ujemnie na politykę ustrojową, a raczej na jej brak”.5 Rzeczywiście brak ten jest wyraźny i to mimo zapisu w Konstytucji RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (Art. 20), że „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności, działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.6 Dlaczego jednak konstytucyjny zapis nie doprowadził, niestety, do uporządkowania kwestii ustroju gospodarczego? A w dodatku pojęcie społeczna gospodarka rynkowa, mimo jego konstytucyjnej rangi, jest wciąż w Polsce (i z pewnością nie tylko) raczej mało rozpoznane. Co gorsze, nierzadko przypisuje mu się treści i znaczenie zgoła sprzeczne z koncepcją ordoliberalną – stanowiącą teoretyczną podstawę koncepcji społecznej gospodarki rynkowej. Mimo, że jest to koncepcja z gruntu liberalna, przypisuje się jej interwencjonistyczny, pozaliberalno-rynkowy charakter. W. Wilczyński gorzko przy tym konstatuje, że „naukowe środowisko ekonomistów za rzadko i za słabo zabiera głos w obronie pryncypiów ekonomii jako nauki. Za słabo reaguje na przejawy niewiedzy, powodujące nieporozumienia w polityce gospodarczej, w ocenie realiów. Nawet wśród ekonomistów słabo znane bywają np. tezy ordoliberalizmu, błędnie interpretowany bywa monetaryzm, nie docenia się wpływu komputeryzacji na gwałtowne przyspieszenie reakcji podmiotów gospodarczych na decyzje polityków”. I wreszcie pytanie, czy konstytucyjny zapis o społecznej gospodarce rynkowej jest współcześnie w ogóle zasadny, czy rzeczywiście zalety modelu SGR przeważają na tle cech innych modeli ustroju gospodarczego? Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej została z powodzeniem wdrożona w Niemczech Zachodnich po II wojnie światowej przez L. Erharda i przez lata sprawdzała się, owocując doskonałymi wynikami gospodarki niemieckiej, co znajdowało m.in. odzwierciedlenie w ocenach i hasłach, takich jak „cud gospodarczy”, czy erhardowski „dobrobyt dla wszystkich”. SGR nie jest tożsama ani z gospodarką rynkową ani z leseferyzmem. Ale SGR nie oznacza też dualizmu polityki gospodarczej i społecznej. Charakterystyczna dla tej koncepcji symbioza rynku i celów socjalnych wyraża się we wprzęgnięciu mechanizmów rynkowych w rozwiązywanie problemów socjalnych. Obowiązująca tu zasada subsydiarności (czyli pomocy dla samopomocy) umożliwia, w odróżnieniu od bezpośredniego dotowania socjalnego, długofalowe efekty, a jednostki wymagające pomocy socjalnej stają się zdolne do samodzielnego rozwiązywania problemów. Można sądzić, że te właśnie cechy społecznej gospodarki zadecydowały o jej przyjęciu jako wzorca ustrojowego w projekcie konstytucji UE, także w Polsce, ale paradoksalnie, mimo formalnych deklaracji model wciąż nie przekształca się w rzeczywistość. Na tym tle zasadne jest pytanie czy jednak wywodząca się sprzed kilkudziesięciu lat koncepcja społecznej gospodarki rynkowej nie straciła na aktualności i nadal można ją traktować jako efektywny model ustrojowy? Powstaje zarazem pytanie, kto ma być podmiotem polityki kształtowania ładu gospodarczego i pytanie o zasięg takiej polityki Dysproporcje w gospodarce światowej i napięcia społeczne wyraźnie wskazują, że model ustroju gospodarczego bazujący tylko na jednej – ekonomicznej – „nodze”, przestaje wystarczać. Coraz wyraźniej uwidacznia się konieczność należytego uwzględniania obok kwestii ekonomicznych także kwestii społecznych i ekologicznych. 5 Wacław Wilczyński, „Polski przełom ustrojowy 1989-2005. Ekonomia epoki transformacji”, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2005 s.11 6 KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, NR 78 poz. 483. 8 Powstaje też pytanie czy i w jakim zakresie idee społecznej gospodarki rynkowej wymagają dostosowania do wymogów cywilizacji wiedzy. Cywilizacja ta wymaga wzmacniania i wspierania kreatywności i indywidualizmu, a tym samym uznawania nie tylko typowych dla ustrojów demokratycznych „racji większości”, ale i „racji mniejszości”, co zmniejsza ryzyko wykluczenia społecznego i umożliwia pełniejsze wykorzystanie potencjału społecznego (w końcu wszakże wszystko sprowadza się do nas jako jednostek ludzkich). Stanowi to podstawę rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, co zarazem wymaga podziału obszarów decyzji, z uwzględnieniem ich podziału na decyzje lokalne, krajowe i ponadnarodowe. Zwracają na to uwagę prawie wszyscy autorzy referatów i co zresztą ma silne odbicie także w piśmiennictwie ekonomicznym. Choć w ostatnio opublikowanej książce pt. Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia jej autor, J. Sachs oferuje nową metodę rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych, metodę, którą określa jako „ekonomię kliniczną”, tu wyraźnie pobrzmiewają w niej nuty znane z koncepcji społecznej gospodarki rynkowej. Ekonomia kliniczna to właśnie holistyczne podejście w rozwiązywaniu problemów społeczno-gospodarczych, łączenie aspektów ekonomicznych i społecznych, to podejście wzorowane na holistycznej medycynie. Nawet tytuł książki J. Sachsa Koniec z nędzą można uznać za bratni do tytułu książki L. Erharda, współtwórcy koncepcji społecznej gospodarki rynkowej – Dobrobyt dla wszystkich. Symptomatyczne przy tym jest, że J. Sachs także zdaje się rewidować swoje wcześniejsze poglądy, wskazując na zawodność rynku w rozwiązywaniu problemów występujących w świecie, w tym likwidacji obszarów nędzy. Kwestionuje bowiem zasadę, że „przypływ unosi wszystkie łodzie”, przyznając, że nie zawsze wzrost bogactwa w jednych krajach czy regionach przyczynia się do łagodzenia problemów ubóstwa w innych. I wreszcie na koniec dwa pytania, czy w warunkach współczesnych przemian globalnych spory na temat wyższości jednego ustroju gospodarczego nad innym, w tym także wyższości (lub nie) modelu wolnokonkurencyjnego kapitalizmu anglosaskiego nad konstytucyjnie przypisanym Polsce – modelem społecznej gospodarki rynkowej raczej nie stają się drugorzędne.7 Czy w związku z dokonującą się globalizacją, integracją, w tym unijną integracją walutową, ustroje gospodarcze także podlegają (lub powinny podlegać) procesom globalizacji, przenikając się wzajemnie? Czy integracja walutowa sprzyja racjonalizacji polityki ustrojowej i unikaniu błędów w polityce gospodarczej? Pytania o ustrój gospodarczy to pytania o charakterze fundamentalnym. Ramy ustrojowe to determinanty ładu gospodarczego. Brak polityki ustrojowej przynosi chaos w gospodarcze. Nieład ustrojowy zagraża podstawom gospodarki i państwa. W pełni dotyczy to Polski, co w wielu swych publikacjach dobitnie podkreśla W. Wilczyński, m.in. wskazując, iż „konieczny jest zwrot w kierunku polityki ustrojowej promującej gospodarkę o korzystnych proporcjach między efektami a nakładami, nie obciążaną dalszym wzrostem zadłużenia”.8 Autor ten ocenia, że „rządzących w ogóle nie interesuje problematyka tworzenia bogactwa, lecz jedynie jego podział”.9 Zatem nihil novi, wszakoż już starożytni przestrzegali przed skutkami braku zasad. Problemy dysfunkcjonalności ustrojowej są stare jak świat, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w sentencjach Cycerona, który już w 55 p.n.e. wskazywał na zjawiska naruszania ładu gospodarczego, mogące w skrajnym przypadku prowadzić do bankructwa państwa. Aby temu zapobiec Cyceron zalecał następującą, pięciopunktową receptę10: budżet państwa musi być zrównoważony, dług publiczny musi być zmniejszony, arogancja władzy musi być wyeliminowana, a władza kontrolowana, ludzie powinni znowu nauczyć się pracować, zamiast żyć na publiczny rachunek, deficyt płatniczy musi być zredukowany. 7 Por. Konstytucja RP art.20. Wacław Wilczyński, Polski wzrost na niewłaściwej ścieżce, BIP, 29.09.2004 9 Wacław Wilczyński 2 x 2 = 4 - Ekonomia na służbie. Wprost 2007, nr 11 (1264) 10 Sprüche, http://www.lasius.de/sprueche/spruchp_u.html (tłumaczenie własne z j. niemieckiego) 8 9 Nie wymaga raczej dowodu, że w Polsce, ale także w innych krajach, rady te nie zawsze są respektowane, co nie pozostaje bez negatywnego wpływu na stan gospodarki i społeczeństwa. Przedstawione w referatach opinie i kontrowersje, a także rodzące się na tym tle pytania wskazują zarazem na wyzwania przed jakimi stają współcześnie ekonomiści. Świetnie moim zdaniem obrazują je, wciąż aktualnie brzmiące, mimo upływu kilkudziesięciu lat, stwierdzenia zawarte w przemówieniu wygłoszonym 1 marca 1921 r. przez barona Jana GoetzaOkocimskiego z okazji utworzenia Towarzystwa Ekonomicznego w Krakowie: „Chcemy być okiem, które dostrzega bogactwa drzemiące w kraju i ludności. Chcemy być uchem, które chwyta potrzeby ogólne i środki dążące do ich zaspokojenia. Chcemy być mózgiem, który rozważa, krytykuje, wskazuje drogę. Niemniej jednak działalność nasza nie będzie tylko papierową, dydaktyczną lub agitacyjną. Staraniem naszym będzie, aby wszystko to, co powiemy lub napiszemy, przemieniało się w czyn. (...) Nie chcemy być ani szkołą, ani akademią; ambicją naszą będzie stać się centralnym źródłem, z którego każda produkcja musi czerpać, aby nie popaść w zastój, nie uschnąć, nie zmartwieć, nie ulec trudnościom i przeszkodom”. Jako niezwykle przezorny jawi się też dziś zapis zawarty w Statucie tegoż Towarzystwa „Wnoszenie sporów partyjno-politycznych do prac Towarzystwa jest wzbronionym”.11 W pełni koresponduje to z zadaniem jakie dziś wyznaczają sobie ekonomiści, w tym członkowie Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, co znajduje potwierdzenie w jego Statucie. Pozostaje zatem dążyć do tego aby zadania te mogły być z powodzeniem realizowane, a to z kolei łączy się z kształtowaniem ładu ustrojowego, tworzącego ramy dla racjonalizacji polityki gospodarczej. W referatach przedstawiono szereg rekomendacji na ten temat i jestem przekonana, że debata kongresowa zaowocuje wieloma jeszcze konstruktywnymi konstatacjami. Pamiętając, że "littera docet, littera nocet", pozostaję w przekonaniu, że dorobek Kongresu przysporzy wielu cennych nauk dla teorii i praktyki gospodarczej, co przyczyni się do jej racjonalizacji. 11 § 5 np. statutu Towarzystwa Ekonomicznego w Krakowie, uchwalonego 1 marca 1921 r. 10 Wacław Wilczyński Dylematy polityki ustrojowej po 18 latach polskiej transformacji prof. zw. dr. hab. - uczeń wybitnego polskiego ekonomisty Edwarda Taylora. Podharcmistrz „Szarych Szeregów” i porucznik Armii Krajowej. Był członkiem Rady Ekonomicznej powołanej w roku 1989 przez premiera Tadeusza Mazowieckiego. W latach 1993-1997 był przewodniczącym Rady Ekonomicznej przy Prezesie Narodowego Banku Polskiego. Był członkiem Rady Strategii Społeczno Gospodarczej przy Radzie Ministrów. W latach 1968-1970 wykładał na Katolickim Uniwersytecie Louvain w Belgii, a w latach późniejszych na wielu uniwersytetach i uczelniach Francji, Holandii, Niemiec i Austrii. Jest autorem szeregu książek i publikacji na temat ustrojowych aspektów gospodarki rynkowej (około 600). Od kilkunastu lat publikuje felietony ekonomiczne w tygodniku WPROST. Za swoją działalność naukową i publicystyczną uhonorowany został Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia Polski. W roku 2005 wydał monografię pod tytułem „Polski przełom ustrojowy 1989-2005”, a w roku 2006 zbiór krótkich artykułów i felietonów pod tytułem „Polska gospodarka – między racjonalnością a demagogią”. Streszczenie: Przełom roku 1989 otworzył Polsce drogę do demokracji i do gospodarki rynkowej. Spory o kształt ustroju gospodarczego okazały się jednak długotrwałe. Pryncypia neoliberalne starły się z koncepcjami socjaldemokratycznymi. Zrozumiałe po ponad 40 latach totalistaryz -mu nadzieje na natychmiastową poprawę sprzyjały postawom roszczeniowym a nie poszuki - waniu optymalnego ustroju gospodarczego. Po krótkiej terapii radykalnej zwyciężyła idea „trzeciej drogi” i zwrot w kierunku „państwa opiekuńczego”. W rezultacie w latach 1993-2007 dług publiczny wzrósł o ponad 300 miliardów zł. Struktura wydatków budżetowych ma charakter socjalny i nie wspomaga rozwoju gospodarki. Zbyt wysoka stopa redystrybucji obniża stopę inwestycji i utrudnia wzrost zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że bardziej konsekwentna polityka społeczno - gospodarcza dotychczasowych rządów umożliwiłaby szybsze tempo zmian strukturalnych. Gospodarce polskiej potrzebna jest konsekwentna polityka ustrojowa, zwiększenie zakresu wolności gospodarczej i odejście od sprzecznych z prawami gospodarki rynkowej przywilejów sektora państwowego oraz niektórych grup zawodowych. Warunkiem sukcesu gospodarki polskiej w długim okresie jest przeciwdziałanie centralizacji zarządzania i hasłom narodowo-populistycznym, utrudniającym budowę społeczeństwa obywatelskiego. Summary: The breakthrough of 1989 bas opened the way to democracy and to market economy. However the controversies concerning the shape of the future economic system last till today. The principles of economic liberalism crashed with ideas. The hopes for quick improvement of living conditions after 40 years of poverty did not help to choose the most promising economic system. After a short but very efficient therapy (1990) the tendency to adopt a „third way” solution and to build up a sort of „welfare state” prevailed over liberal economic projects. In consequence the public debt increased during the last 15 years by over 300 billions zł. The structure of fiscal expenditures prefers social allowances and does not help the economy to grow faster. The high share of fisca1 expenditures in CDP reduces the rate of investment and does not favor the growth of employment. The polish economy needs a more consistent constitutional policy in favor of liberal solutions stimulating economic activity. The privileges of highly inefficient state owned plants should be repealed. Their privatization should be consistently continued. To ensure a long time success of the polish economy the centralization of decisions should be removed and democratic solutions in governing the country introduced. 11 I. Stan spraw polskich w roku 2007. Ekonomiczne i polityczne konteksty sukcesów i nieporozumień Próba trzeźwej oceny kondycji Polski w roku 2007 wymaga wykroczenia poza dzień dzisiejszy. Polska teraźniejszość została ukształtowana przez burzliwą przeszłość. Z realiów spraw polskich w roku 2007 wynikają też wyzwania, którym trzeba będzie podołać po to, by nie zamykać korowodu. Wachlarz decyzji w polityce ustrojowej, gospodarczej, kulturalnoedukacyjnej, przed którymi nie wolno będzie się uchylić, już z daleka wydaje się bardzo szeroki. Od przełomu ustrojowego roku 1989 upłynęło już wiele lat. W tym czasie zdążył upaść ZSRR a zacofane Chiny stały się jednym z największych potentatów ekonomicznych. Polska osiągnęła w tym czasie również bardzo wiele. Staliśmy się nową jakością, nieporównywalną z satelickim, zniewolonym i zacofanym organizmem z poprzedniej epoki. Polska roku 2007 jest krajem wolnym i suwerennym, w którym społeczeństwo ma realne prawo decydowania o jego kształcie w wolnych wyborach i codziennym uczestnictwem w funkcjonowaniu jego instytucji. Ustrój gospodarczy wprowadzony w życie z początkiem roku 1990 dzięki przekonaniu większości parlamentu o konieczności radykalnych zmian a przede wszystkim dzięki zdecydowanej koncepcji ustrojowej i odwadze Leszka Balcerowicza, stworzył zupełnie nowe warunki gospodarowania, sprzyjające aktywizacji podmiotów gospodarczych i efektywności. Punkt ciężkości gospodarki narodowej przeniesiony został z sektora państwowego na prywatny. Błędne i kosztowne centralistyczne zarządzanie zastąpione zostało mechanizmem rynkowym i ekonomicznym przymusem racjonalnych zachowań jednostek. Bezwartościowy pieniądz bez rzeczowego pokrycia zastąpiony został coraz bardziej szanowaną a od kwietnia 2000 roku całkowicie wymienialną walutą o kursie uważanym tu i ówdzie za zbyt wysoki. Od roku 1997 Polska ma konstytucję, zasługującą mimo swych, raczej terminologicz-nych niedostatków, na miano demokratycznej i nowoczesnej. W Polsce stworzone zostały konstytucyjne podstawy współczesnego państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Przełom ustrojowy stworzył też klimat sprzyjający wzrostowi gospodarki i jej jakościowym, strukturalnym przeobrażeniom. Produkt krajowy na 1 mieszkańca (liczony parytetem siły nabywczej) jest w Polsce ponad dwukrotnie większy, niż w obfitującej w bardzo drogą ropę naftową Wenezueli. Zapomina się zbyt często, że Polska jest jednym z większych krajów europejskich, liczącym więcej ludności, niż Szwecja, Norwegia, Dania, Finlandia, Estonia, Litwa, Łotwa i Słowacja razem wzięte. A jednak. Wyniki wyborów, badania opinii publicznej i rozmaite sondaże nie świadczą o powszechnym, społecznym zadowoleniu ze stanu polskich spraw, o masowym zaangażowaniu w ich kształtowanie. Niezwykle niska jest frekwencja wyborcza, świadcząca o wysokim stopniu alienacji. Stosunkowo łatwo uzyskują popularność partie i ugrupowania populistyczne, operujące demagogicznymi hasłami, negującymi nasz wspólny dorobek i bliskimi nacjonalistycznemu socjalizmowi. Niezwykle silne i demobilizujące jest ciągle jeszcze oddziaływanie „efektu demonstracji” bogatego zachodu na psychikę, na mentalność Polaków. Podstawą wielu negatywnych ocen stanu spraw polskich jest różnica między poziomem płac w Polsce a płacami w najwyżej rozwiniętych krajach. Polacy nie przyjmują do wiadomości obiektywnych przyczyn niemożności osiągnięcia poziomu tych potęg ekonomicznych w tak krótkim czasie i unikają jednocześnie porównań z krajami, które mimo znacznie korzystniejszych warunków rozwoju pozostały za Polską w tyle. W rezultacie dotychczasowego rozwoju Polska jest jednak krajem, w którym już nie wypada nie mieć samochodu, w którym gwałtownie rośnie popyt na mieszkania i materiały budowlane, ale jednocześnie jest państwem, którym jego mieszkańcy niemal pogardzają ze względu na zbyt niskie zarobki. Polska jest krajem ludzi podwyższających swoje kwalifikacje, ale jednocześnie społeczeństwem o potężnej luce edukacyjnej, wykorzystywanej przez demagogów politycznych dla celów sprzecznych z interesami narodu i państwa. Właśnie dlatego celowe wydaje się ponowne spojrzenie na okoliczności i warunki, w których kształtowała się tak przez niektórych pogardzana a nawet potępiana III Rzeczpospolita. Istotna wydaje się bowiem próba odpowiedzi na pytanie, czy w dostatecznej mierze wykorzystaliśmy szanse, jakie dał nam przełom 1989 roku. Czy i do jakiego stopnia można było bardziej poprawić jakość naszego państwa i prawa, na ile bardziej powiększyć nasz dorobek materialny a przede wszystkim – na ile polepszyć kondycję psychiczną i moralną społeczeństwa. 12 II. Polska w drugiej połowie XX wieku: od stalinizmu do wolności Zdrada aliantów doprowadziła do znalezienia się Polski i jej gospodarki pod dominacją mocarstwa bolszewickiego na ponad 40 lat. Odziedziczona w roku w 1989 przez niepodległą Polską marnotrawna gospodarka scentralizowana, poddana została bardzo wcześnie druzgocącej naukowej krytyce. Już w roku 1920 Lidwig Mises stwierdził, że gospodarka bez rynku uniemożliwia odpowiedź na pytanie co jest rzeczywiście drogie i kosztowna a co tanie. Nie wobec tego mowy o rachunku ekonomicznym, umożliwiającym prawidłowe wyceny zasobów i racjonalny wybór pomiędzy alternatywami ich wykorzystania. Historia ZSRR dowiodła jeszcze przed rokiem 1939, że gospodarka komunistyczna jest niezwykle zasobochłonna i wbrew eksponowaniu jej rzekomej planowości - skrajnie krótkookresowa, zorientowana na doraźną, wybiórczą, nie liczącą się z kosztami skuteczność a nie na efektywność. Komunizm odebrał ludziom podmiotowość gospodarczą, zlikwidował optymalizację mikroekonomiczną. Pod koniec lat 50. świadomość klęski ekonomicznej komunizmu i konieczności przezwyciężenia stalinizmu w gospodarce stała się w krajach satelickich ZSRR niemal powszechna. Okrutnie zdławionym ruchom i protestom antystalinowskim w Polsce i na Węgrzech a jeszcze wcześniej w NRD, nie towarzyszyło jednak poparcie społeczeństw Europy Zachodniej a zwłaszcza środowisk intelektualnych Francji, Wielkiej Brytanii, czy Włoch. Trwały one w fascynacji zwycięstwem ZSRR w II wojnie światowej, które dowodzić miało dobroci, komunistycznego przynajmniej epokowej adekwatności komunistycznego ustroju. Nawet wybitni autorzy, jak np. J. Tinbergen, głosili celowość konwergencji systemów, wzajemnego przenikania się komunizmu i kapitalizmu, o którym mówiło się niechętnie, jako o XIX-wiecznym okrucieństwie, które zdemaskował marksizm. Jak wiadomo, musiało minąć jeszcze wiele lat, zanim powszechnie uznano, że to właśnie wiek XIX z jego liberalizmem, był jak dotąd wiekiem największego i najszybszego postępu w historii ludzkości. Znaczna część XX wieku upłynęła pod znakiem komunistycznej agresji i niezwykle natrętnej propagandy zohydzającej przeciwników ZSRR. Do dzisiaj nie mamy w Polsce ulic Harry Trumana czy Ronalda Reagana, tych prezydentów USA, którzy zahamowali ekspansję komunizmu. Prze długie lata prezentowano totalitarne państwo jako gwaranta dobrobytu. Nieustannie powtarzano, że państwo wszystko zapewni, że państwu socjalistycznemu wszystko zawdzięczamy. Naturalną konsekwencją tego hasła była powszechna pasywizacja społeczeństwa, oczekującego od państwa spełnienia obietnic a pozbawionego możliwości samorealizacji. Klimat polityczny w Polsce lat 60. i pierwszej połowy lat 70. nie sprzyjał więc upowszechnieniu koncepcji ustrojowych nawiązujących do pryncypiów gospodarki rynkowej. Jednakże polska odwilż roku 1956 stworzyła warunki dla naukowej krytyki centralistycznego zarządzania i dla podjęcia badań ukazujących fatalne konsekwencje nierynkowej gospodarki. W połowie lat 60. zaczęły się ukazywać prace postulujące rehabilitację mikroekonomii i przedsiębiorstwa, jako podstawowej jednostki i podmiotu działalności gospodarczej. Niewielki udział ma w tym piszący te słowa swoją książką „Rachunek ekonomiczny a mechanizm rynkowy” (1965). Nieco później, pod koniec lat 1970 ukazały się, także w ośrodku poznańskim, prace ukazujące skutki nierównowagi popytowej w gospodarce nierynkowej (W. Balicki 1979). Prace te dowodziły w sposób mniej lub bardziej otwarty, że zdominowana przez partię komunistyczną scentralizowana gospodarka nierynkowa całkowicie zawiodła mimo zastosowania w niej rachunku pieniężnego i dokonania cząstkowych reform. Parametry tego rachunku były bowiem nieprawdziwe, powodując fałszywość informacji o wielkościach i proporcjach ekonomicznych. Decyzje alokacyjne zapadały w dalszym ciągu poza rynkiem a tak zwanym służbom ekonomicznym zlecano jedynie ewidencję i upiększanie obrazu. Pod koniec lat 60. szczególnie widoczny był rozkład centralnego planowania wieloletniego. System ekonomiczny okazał się niezdolny do realizacji zadań zawartych w tych planach pozostających coraz częściej na papierze. Szczególnie szkodliwe było w tych warunkach podtrzymywanie przez reżim Gomułki przestarzałych struktur produkcji i inwestycji. Dysproporcje i przejawy nierównowagi były coraz bardziej dotkliwe i doprowadziły do tragicznych wydarzeń grudniowych roku 1970 na Wybrzeżu. Także ekipa Edwarda Gierka nie skorzystała z doświadczeń quasi-rynkowej gospodarki węgierskiej. W wyniku arbitralnego, marnotrawnego zarządzania, lekceważącego stan wiedzy, 13 doprowadziła najpierw do gwałtownego wzrostu zadłużenia zagranicznego a następnie do kryzysu komunistycznego reżimu i powstania społecznego ruchu „Solidarności”. III. Ruchy wolnościowe i ich wpływ na gospodarkę: „Solidarność” 1980 Protestom społecznym lat 50. przeciw totalitaryzmowi nie towarzyszyły jeszcze wyraźnie formułowane postulaty zmian ustrojowych. Nawet zamordowanie kilkudziesięciu osób demonstrujących na Wybrzeżu w grudniu 1970 roku nie uświadomiły jeszcze zwykłym ludziom, że odrzucenia wymaga całość komunistycznego systemu. Nawet upadek gierkowskiej gospodarki „bez planu i bez rynku” nie zdołał jeszcze doprowadzić opinii społecznej do całkowitej negacji totalitarnego socjalizmu. ”Solidarność” chciała jedynie „socjalizmu z ludzką twarzą”, wolnych sobót i podwyżek płac. Państwo miało nadal kierować gospodarką i zapewniać realizację postulatów klasy robotniczej, firmowanych przez wolne związki zawodowe. Nie opowiadano się za kapitalizmem, skutecznie zohydzanym przez propagandę komunistyczną jako ustrój rzekomo okrutny i niedopuszczalny ze społecznego punktu widzenia. Do głębokiego przełomu ustrojowego w krajach satelickich ZSRR nie zachęcała też socjaldemokratyzacja Europy Zachodniej. W tej części świata, w tym także w Niemczech Zachodnich, wierzono np. w informacje o sukcesach ekonomicznych NRD, publikowane przez opanowany przez komunistycznych agentów zachodnio-berliński DIW (Niemiecki Instytut Badań Gospodarczych). W działaniach „Solidarności” dopiero latem 1981 roku na pierwszy plan wysunęły się postulaty ustrojowe, które zresztą podchwycił ówczesny Sejm, przyjmując we wrześniu 1981 roku ustawę o przedsiębiorstwie akcentującą jego samorządność. Naciskowi opozycji na komunistyczny reżim nie towarzyszyły jednak dalej idące żądania ustrojowe, zwłaszcza dotyczące stosunków własnościowych. Powstające w tym czasie projekty zmian dotyczyły bardziej systemu funkcjonowania gospodarki a nie głębszych przekształceń ustrojowych. Także najdalej idący projekt zmian opracowany przez zespół Leszka Balcerowicza - nie miał jeszcze dostatecznej siły przebicia. Paradoksem towarzyszącym ogłoszeniu stanu wojennego 13 grudnia 1981 roku było jednak postanowienie rządu Jaruzelskiego początkiem uruchomieniu z początkiem roku 1982 dość głęboko zreformowanego systemu funkcjonowania gospodarki. System ten nie mógł oczywiście liczyć ani na poparcie zawieszonej „Solidarności”, ani na honorowanie jego reguł przez wojskowych komisarzy w przedsiębiorstwach. Stopniowa odbudowa partyjnego betonu i centralizmu znalazła swoją kulminację na X Zjeździe PZPR w roku 1986. Zjazd ten uchwalił powrót do skompromitowanych „Wielkich Organizacji Gospodarczych” z czasów Gierka i dowiódł niedostrzeżenia przez PZPR pierestrojki wszczętej przez Gorbaczowa w ZSRR. Ostry protest środowisk intelektualnych zmusił gen. Jaruzelskiego do wycofania się z uchwał X Zjazdu PZPR i do proklamowania „II etapu reformy gospodarczej”, mającego zrealizować zmiany uchwalone w roku 1981, a zwłaszcza wprowadzić samorządność przedsiębiorstw. Uruchomienie procesów rynkowych bez zmian ustrojowych w gospodarce, musiało nieuchronnie prowadzić do gwałtownego przyspieszenia inflacji, której stopa osiągnęła w 1988 roku 85%, wywołując rozkład gospodarki i masowe protesty społeczne. Co ciekawe, na rozkład systemu ekonomicznego w końcu lat 80. zareagowały szybciej sfery reformatorskie w PZPR, przyjmując ustawę z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, będącą istotnym krokiem w kierunku jej liberalizacji. Z początkiem roku 1989, jeszcze przed „okrągłym stołem” zmieniony też został system bankowy. Przywrócono Narodowemu Bankowi Polskiemu cechy współczesnego banku centralnego, przenosząc punkt ciężkości działalności kredytowej na 9 banków regionalnych. Natomiast opozycyjna pozostawała ciągle jeszcze przy idei samorządu pracowniczego w przedsiębiorstwach państwowych, nie wysuwając śmielszych koncepcji ustrojowych. Tymczasem zagranicą zaszły zjawiska, które miały znakomicie przyspieszyć upadek „imperium zła” i reżimów satelickich. Po roku 1980, za prezydentury Ronalda Reagana USA całkowicie wycofały się z miałkiej, niezdecydowanej polityki Cartera i jego poprzedników wobec ZSRR oraz z neokeynesowskiej polityki gospodarczej wywołującej inflację. W USA wygrała koncepcja pokonania ZSRR kontrofensywą zbrojeniową, wspomaganą znacznie zdrowszą „ekonomią podażową”. Trafnie przewidziano, że gospodarka „obozu socjalistycznego” jej nie 14 sprosta. Wiele wskazuje na to, że koła reformatorskie w PZPR wcześniej przewidziały klęskę komunizmu niż „Solidarność”. „Okrągły Stół” (luty-kwiecień 1989) dowiódł, że antykomunistyczna opozycja nie dopracowała się jeszcze wyraźnej koncepcji ustrojowej. Zadowolono się wytargowaniem wysokiego współczynnika indeksacji płac i frazesami o nieokreślonym „nowym ładzie”. Ujawniać się zaczęła się luka edukacyjna między stanem wiedzy o gospodarce, prezentowanym przez część (niemarksistowską) środowiska naukowego a niedokształconymi (nie z własnej winy) środowiskami pracowniczymi, przez 40 lat indoktrynowanymi przez marksizm. Luka ta znajdowała swój wyraz między innymi w nieporozumieniach na temat istoty społecznej gospodarki rynkowej, w niejasnym stosunku do własności państwowej i do roli państwa w nowoczesnej gospodarce rynkowej. Nie wszyscy potrafili łączyć pojęcia i kryteria wolności politycznej z wolnością gospodarczą, która nadal traktowano podejrzliwie. IV. Nowy ustrój zamiast cząstkowych reform Było oczywiste, że nawet głęboka reforma dotychczasowego systemu bankowego nie rozwiąże całościowych problemów gospodarki i nie będzie wstanie zahamować jej upadku. Pustkę koncepcyjną „okrągłego stołu” w sprawach gospodarczych symbolizowały frazesy na temat „nowego ładu”. Całkowity rozkład gospodarki latem 1989 roku, hiperinflacja i utrata przez złotego cech pieniądza transakcyjnego – sygnalizowały konieczność natychmiastowej zmiany ustroju gospodarczego. W sierpniu 1989 roku okazało się jednak, że ani strona partyjno-rządowa ani opozycja solidarnościowa nie dysponowały żadnym zwartym programem szybkich działań sanacyjnych. Ratunkiem okazał się Leszek Balcerowicz i jego ekipa, zdecydowanie opowiadająca się za konsekwentną gospodarką rynkową, ze wszystkimi trzema jej właściwościami ustrojowymi. Przypomnijmy, że niezbywalne cechy gospodarki rynkowej to mikroekonomizacja oparta na prywatnej własności, na mechanizmie rynkowym jako głównej formie funkcjonowania gospodarki i na dobrym pieniądzu, nadającym się do oszczędzania i do kalkulowania przyszłości. Wewnętrzna logika programu Balcerowicza i tragiczna sytuacja gospodarcza, skłoniły „kontraktowy” sejm do przyjęcia pakietu ustaw, dzięki któremu 1 stycznia 1990 roku gospodarka zaczęła funkcjonować na zupełnie nowych zasadach. Krytyczne głosy wobec tego programu miały pojawić się dopiero kilka miesięcy później, kiedy nastąpiło nieuniknione zderzenie nieuzasadnionych oczekiwań z twardymi realiami. Największą zaletą programu Balcerowicza było postawienie na wcielenie w życie wymienionych wyżej ustrojowych cech gospodarki rynkowej. Decyzje te zmieniły natychmiast warunki działalności gospodarczej i zlikwidowały dotychczasową fikcję ekonomiczną a zwłaszcza nieprawdziwe ceny i inne parametry rachunku ekonomicznego. Zderzenie gospodarki nierynkowej z rynkową musiało być jednak bolesne. Uwolnienie cen przy głębokiej nierównowadze popytowej musiało zaowocować ich wzrostem w styczniu 1990 roku o 85% w stosunku do grudnia 1989 roku, zwłaszcza w obliczu nawisu inflacyjnego, czekającego bezskutecznie przez lata na podaż towarów. W sferach pracowniczych entuzjazmu nie mogło wywołać obniżenie stopy indeksacji płac najpierw do 30% a następnie do 20%, które wymusiło poświęcenie części zasobów pieniężnych na codzienne zakupy. Łatwo jednak zapomina się dziś o tym, że ostrość tej operacji przywróciła momentalnie równowagę rynkową, zlikwidowała (niestety na krótko) deficyt budżetowy i wyrównała (też na krótko) bilans handlowy. Krytycy dewaluacji złotego do poziomu 9500 zł za 1 USD nie doceniali znaczenia stabilizacji kursu walutowego i wymienialności złotego, co zapewniło utrwalenie równowagi rynkowej. Niezadowolenie z braku natychmiastowego wzrostu stopy życiowej po obaleniu komunizmu, zaowocowało zarówno protestami grup zawodowych, jak i „wojną na górze”, której najsmutniejszym przejawem stała się porażka Tadeusza Mazowieckiego z niejakim, ale obiecującym złote góry - Tymińskim w wyborach prezydenckich roku 1990. Zjawiska te ukazały skalę podatności otumanionego społeczeństwa na demagogię. Polski przełom ustrojowy 1990 roku musiał stać się przedmiotem krytyki ze strony polityków różnej maści. Przeciwnicy otwartej gospodarki rynkowej i zwolennicy silniejszej ingerencji państwa w gospodarkę a zwłaszcza „miękkiej” polityki pieniężnej w stylu keynesowskim, doprowadzili w maju 1991 roku do narady w Belwederze, która miała zmienić 15 kształt polityki gospodarczej w kierunku interwencjonizmu. Prezydent Lech Wałęsa nie zaangażował się jednak po stronie przeciwników Balcerowicza i zwolenników pseudoprawicy. Dzięki temu udało się przetrwać rok 1991, najtrudniejszy rok transformacji. Rok 1992 miał już przynieść poprawę i ożywienie. V. „Mała stabilizacja” i sprzeczności szybkiego rozwoju w latach 90. Pierwsze lata transformacji ujawniły poważną społeczną lukę edukacyjną w zakresie gospodarki rynkowej, brak elementarnej wiedzy ekonomicznej u polityków i działaczy związkowych. Niezadowolenie z niedostatecznej szybkości przezwyciężania kryzysu transformacyjnego a zwłaszcza konsekwencji zderzenia gospodarki nierynkowej z rynkową -nie pozostało bez wpływu na opinię publiczną i nastroje społeczne. Poglądy antyliberalne znalazły licznych zwolenników wśród działaczy „Solidarności” i prawicy. Spektakularne obalenie rządu Hanny Suchockiej przez „Solidarność” miało przyczynić się walnie do zwycięstwa lewicy w wyborach jesienią 1993 roku. Pogorszenie społecznego klimatu dokoła procesów transformacyjnych było również na rękę ludowcom, którzy odrzucali reguły i konsekwencje gospodarki rynkowej. Nastroje antyrynkowe usiłowały również wykorzystywać dywersyjne organizacje zagraniczne, jak np. tzw. Instytut Schillera. Organizacja ta wywarła istotny wpływ na ideologię „Samoobrony”, negującej reguły gospodarki rynkowej. Równocześnie jednak narastała świadomość konieczności kontynuowania polityki transformacyjnej przyjętej w roku 1990. Wspierała ten proces większość polskich ekonomistów i publicystów. Dzięki temu porażki ponosiły próby dewiacji polityki ekonomicznej ze strony ortodoksyjnych keynesistów, w tym także zagranicznych, jak np. K. Łaski z Wiedeńskiego Instytutu Międzynarodowych Badań Porównawczych. Pod wpływem tych okoliczności rząd lewicowo-psl’owski zdecydował się na kontynuację polityki transformacyjnej, ulegając jednak w wielu kwestiach naciskom ludowców i przeciwnikom dalszych reform ustrojowych. Po roku 1993 spory o polską transformację dotyczyły zarówno spraw fundamentalnych, jak i konkretów polityki pieniężnej i finansów publicznych. Wbrew przeciwnikom polityki transformacyjnej stabilizacja gospodarki i rozwój sektora prywatnego czyniły dalsze postępy. Dzięki poprawie opinii kół zagranicznych o polskiej gospodarce udało się uzyskać w latach 1994-1995 umorzenie znacznej części zadłużenia zagranicznego. Stopa wzrostu PKB osiągnęła w latach 1996-1997 ponad 6%. Udało się też znacznie obniżyć stopę inflacji, co pozwoliło w roku 1995 na denominację złotego i dalszą stabilizację kursu walutowego. Największym sukcesem lat 1993-1997 było uchwalenie konstytucji a w niej zapisów instytucjonalizujących demokratyczny ustrój i gospodarkę rynkową z niezależnym bankiem centralnym. Z perspektywy ponad 10 już lat wypada ocenić ten okres jako „małą stabilizację”. Poprawiła ona znacznie warunki gospodarowania, wydłużyła horyzont czasowy decyzji alokacyjnych, ale oznaczała zahamowanie dalszych niezbędnych reform ustrojowych. Przedmiotem sporów pozostały w tej sytuacji problemy prywatyzacji majątku państwowego i zmiany strukturalne w rolnictwie. Nie podjęto w tym okresie ani reformy systemu emerytalnego, ani reformy systemu administracyjno-samorządowego, ani reformy służby zdrowia. Natomiast niemało czasu stracono na spory dokoła tzw. powszechnego uwłaszczenia majątkiem państwowym. Czasu i wysiłku wymagało tłumaczenia, że majątek ten powinien nadal pracować i wymaga kapitału. Równocześnie, tworząc w roku 1995 Narodowe Fundusze Inwestycyjne popełniono szereg niezrozumiałych błędów. Sprzedano zbyt tanio i zdeprecjonowano w ten sposób w oczach społeczeństwa świadectwa udziałowe, upoważniające do otrzymania akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw. Powołano obok zarządów NFI firmy zarządzające, przeważnie zagraniczne, które wyprowadziły z majątku NFI poważne środki tytułem opłat za zarządzanie i nie zapewniły wzrostu ich majątku. Na szczęście po roku 1995 nastąpiło znaczne przyspieszenie zagranicznych inwestycji bezpośrednich a także krajowych inwestycji kapitałowych, kredytowanych częściowo przez zagraniczny kapitał bankowy. Sprawa dopuszczalnej wielkości udziału kapitału zagranicznego w sektorze bankowym jest nadal przedmiotem kontrowersji. Do świadomości niektórych polityków docierają jednak z trudem korzyści z ożywiania gospodarki dzięki nakładom kredytowanym przez banki z obcym kapitałem. 16 Tak więc, wielkim paradoksem rządów lewicy i ludowców w latach 1993-1997 był kontrast między pozytywnymi aspektami „małej stabilizacji” i wzrostem gospodarki z jednej strony, a zahamowaniem przemian ustrojowych warunkujących sukces transformacji – z drugiej strony. Polska pozostawała nadal na „trzeciej drodze”, która kontrastując z gospodarką nierynkową zapewniła lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału, ale utrzymując wielki sektor państwowy i przestarzałe struktury, zahamowała jakościowe przekształcenia gospodarki warunkujące jej dalszy rozwój. VI. Dobra koniunktura ratunkiem dla gospodarki i trudy powrotu do reform ustrojowych po roku 1998 Zwycięstwo wyborcze AWS i Unii Wolności jesienią 1997 roku umożliwiło ponowne wszczęcie prac nad reformami ustrojowymi i doprowadzeniem do pełnego zapanowania gospodarki rynkowej, cierpiącej dotąd na szereg „wyłączeń”, głównie z powodu zróżnicowania rozwiązań systemowych dla poszczególnych sektorów. Stopa inflacji przekraczała jeszcze 10%, a struktura finansów publicznych ulegała ciągłemu pogarszaniu się. Skala niezbędnych przedsięwzięć ustrojowych i zmian systemowych uznanych za nieodraczalne, oznaczała nieuchronność ostrych sporów między koalicjantami o cały szereg kwestii, wynikających z różnic światopoglądowych i programowych. Powszechnie uznawano jedynie konieczność zmiany systemu emerytalnego z repartycyjnego na zindywidualizowany kapitalizacyjny. Uznawano też potrzebę reformy służby zdrowia, ale decentralizacja finansów i swoista mikroekonomizacja usług zdrowotnych napotkały na silny opór materii i duże różnice koncepcyjne, utrzymujące się do dnia dzisiejszego (2007).Wyrazem nieporozumień w tej kwestii nieporozumień była likwidacja świeżo powstałych kas chorych i recentralizacja w postaci Narodowego Funduszu Zdrowia. Celowość reformy ustroju administracyjno-samorządowego dostrzegano głównie w kręgach specjalistów, upatrujących w niej szansę przyspieszenia rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, małych ojczyzn i zwiększenia aktywności i efektywności organów niższych szczebli. Powszechnie odczuwana była też potrzeba reformy systemu edukacyjnego, szkolnictwa wszystkich szczebli. Poszukiwano rozwiązań o największych szansach nadrobienia zaległości edukacyjnych narosłych w latach totalitaryzmu i dostosowania programów nauczania do wymagań współczesności. Wdrażane od roku 1999 reformy były niewątpliwie próbą przełamania impasu w polityce transformacyjnej, ale wywołały liczne głosy krytyczne. Funduszom emerytalnym zarzuca się zbyt wysokie opłaty i prowizje – zwłaszcza w porównaniu ze zwykłymi funduszami inwestycyjnymi. Te ostatnie jednak mają większą swobodę alokacyjną, nie ograniczaną względami bezpieczeństwa. Wspomniano już wyżej, że na negatywną ocenę zasługują dotychczasowe poczynania reformatorskie w służbie zdrowia. Nie doprowadziły one do rozwiązania żadnego istotnego problemu, zwłaszcza do urynkowienia warunkującego likwidacje szarej strefy na tym obszarze. Rząd PiS wracając do budżetowej centralizacji nakładów spowodował jedynie zaostrzenie konfliktów pracowniczych w służbie zdrowia. Na równie negatywną ocenę zasługuje wdrożony w roku 1999 nowy ustrój administracyjno-samorządowy kraju. Nie uwzględnił on w żadnej mierze powszechnie akceptowanych projektów. Nie dopuszczono zwłaszcza do zgodnej ze współczesnymi tendencjami regionalizacji kraju, ustanawiając w województwach konfliktową dwuwładzę: wojewody, jako przedstawiciela rządu i marszałka sejmiku, jako przedstawiciela samorządu. Nie dopuszczono też do przekształcenia małych gierkowskich województw o niemałym często dorobku w samorządne subregiony, zrzeszone jedynie w regionalną wspólnotę interesów. Natomiast pozostawiono ze względów politycznych 2500 zbyt małych gmin, niezdolnych do podołania nowoczesnym inwestycjom infrastrukturalnym, wymagającym do wspólnych przedsięwzięć większych organizmów. Widoczna była przy tym coraz bardziej niechęć AWS do głębszych reform i do ograniczania wydatków budżetowych, postulowanych przez Unię Wolności. Mimo to udało się doprowadzić do pełnej wymienialności złotego w dniu 12 kwietnia 2000. Przyspieszyło to znakomicie przygotowania do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Spory między AWS a Unią Wolności dotyczyły całego szeregu kwestii kluczowych dla sukcesu transformacji. AWS prezentował w nich na ogół stanowisko o charakterze związkowo socjaldemokratycznym. Unia Wolności z Leszkiem Balcerowiczem na czele, żądała konsekwentnej polityki, sprzyjającej gospodarce rynkowej, prywatyzacji i równowadze finansów 17 publicznych. AWS pozostawał zwolennikiem „trzeciej drogi” i państwa opiekuńczego, na które gospodarki nie było stać. Różnice te doprowadziły, jak wiadomo do ustąpienia Unii Wolności z rządu. Towarzyszące tym zjawiskom osłabienie tempa wzrostu gospodarki i ujawnienie wysokiego deficytu budżetowego, ułatwiło lewicy zwycięstwo w wyborach roku 2001. Poddając rządy AWS gwałtownej krytyce lewica nie wycofała się jednak z polityki proakcesyjnej. Centralnym problemem stało się sprostanie wymaganiom akcesyjnym Unii Europejskiej, kryteriom konwergencji i uzyskanie społecznego poparcia dla działań w tym kierunku. Jak wiadomo, referendum w tej kwestii przyniosło znaczną przewagę głosów „za” i umożliwiło wejście Polski do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 roku. Znaczna poprawa koniunktury gospodarczej po roku 2002 przyniosła przyspieszenie wzrostu PKB, spadek bezrobocia a także, zwłaszcza po przystąpieniu do Unii Europejskiej, wzrost możliwości eksportowych a także zarobkowych poza granicami kraju. Procesy te zepchnęły jednak na dalszy plan kontynuację reform ustrojowych i systemowych. Nie było mowy o racjonalizacji finansów publicznych, o ograniczeniu pomocy publicznej dla nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych, o wprowadzeniu podatku liniowego. W roku 2005 lewica przegrała wybory w wyniku ujawnienia szeregu spraw aferalnych z udziałem jej ludzi. Stworzyło to możliwość objęcia kluczowych stanowisk rządowych przez polityków prawicy zorientowanych przede wszystkim na rozliczenia z aferzystami i skłonnych do generalnego potępiania III Rzeczypospolitej. Politycy proklamujący IV Rzeczpospolitą zaprezentowali jednak poglądy nie zawsze zgodne z pryncypiami wolności gospodarczej i stanem wiedzy ekonomicznej, nie tworząc też klimatu sprzyjającego rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego. Korzystając natomiast z odziedziczonej bardzo dobrej koniunktury gospodarczej, a zwłaszcza ze wzrostu podatkowych dochodów budżetowych, rząd PiS zdecydował się na poważne zwiększenie świadczeń socjalnych i na sprzeczne z przyjętymi wcześniej zasadami, a bardzo kosztowne dla budżetu ustępstwa w systemie emerytalnym dla górników. Zdecydowano się również na nie mniej kosztowne ustępstwa wobec postulatów przedsiębiorstw znanych, jako „kolebki” Solidarności. Równocześnie rząd demonstruje wyraźną niechęć wobec kapitału i ludzi bogatych. Na konwencji Prawa i Sprawiedliwości w dniu 25 sierpnia 2007 premier Kaczyński oświadczył, że „miliarderów nam nie potrzeba” a ostatnio dodał, że Polska nie powinna być „Polską dla bogaczy”. Narodowo-populistyczne, antykapitalistyczne oświadczenia czynników rządowych, powodują już negatywne reakcje na rynku kapitałowym i zniechęcają do inwestowania w kraju. Zapowiada to spadek tempa wzrostu gospodarki i pogorszenie stanu finansów publicznych. Wyraźna jest przy tym tendencja do centralistycznego, arbitralnego decydowania o rozdziale środków płynących z Unii Europejskiej. Kierując się niechęcią do polskiego kapitału b. premier Marcinkiewicz wstrzymał budowę brakującego odcinka autostrady Warszawa-Berlin, co powoduje już nieobliczalne konsekwencje dla pozycji Polski w szeregu przedsięwzięć o międzynarodowym wymiarze. Groźba posądzeń o korupcję doprowadziła też do wstrzymania lub zaniechania szeregu przetargów na ważne inwestycje infrastrukturalne niezbędne między innymi w perspektywie Mistrzostw EURO 2012. Z tych samych powodów wstrzymano też w praktyce prywatyzację wielu nieefektywnych państwowych molochów, wymagających miliardowych dopłat z budżetu państwa. Wzamian eksponuje się ponownie własność państwową, jako symbol troski rządu o dobro wspólne. Procesy te świadczę o bardzo niejasnej polityce ustrojowej i o wyraźnym braku rozstrzygnięć światopoglądowych na szczytach władzy. Widoczna jest skłonność do rozwiązań nacjonal-socjalistycznych, do ideologii państwa opiekuńczego ubranego w narodową szatę. Niejasności w polityce ustrojowej nie gwarantują stabilizacji warunków gospodarowania w oparciu o reguły gospodarki rynkowej, zwłaszcza w razie zaburzeń koniunkturalnych. Ambiwalencji poglądów w sprawach gospodarki towarzyszą wspomniane już tendencje centralizacyjne. Wyraźnie eksponowane jest stanowisko wojewody-namiestnika kosztem władz samorządowych. VII. Choroby wyzwolonego państwa i społeczeństwa. Kilka uwag o warunkach skutecznej terapii Klimat polityczny w Polsce w 2007 roku stwarza po 18 latach ponowne zapotrzebowanie na dyskusję o sprawach fundamentalnych. Wskazuje na to niemal powszechna relatywizacja 18 wartości i norm prawnych a także obyczajowych. Pojawiły się w inspirowanej publicystyce oskarżenia inteligencji o wspieranie rzekomo skorumpowanego establishmentu III-ciej Rzeczypospolitej. Usiłuje się deprecjonować „wykształciuchów”. W tych warunkach zapowiedź premiera (25.08.2007) ponownego odwołania się do inteligencji nie świadczy najlepiej o stabilności koncepcyjnej w kołach rządzących. Nie ulega jednak wątpliwości, że na stan spraw polskich w roku 2007 wpłynęły nie tylko uprzedzenia, błędy i programowe nieporozumienia w koalicji PiS, Samoobrony i Ligi Polskich Rodzin. Wcześniejsze rządy 18-lecia również mają na swym koncie zaniedbania, luki i porażki. Przypomnijmy przede wszystkim, że nie udało się nam dotąd w pełni zintegrować społeczeństwa dokoła dobra wspólnego, jakim jest własne wolne państwo. Nie udało się zbudować społeczeństwa obywatelskiego. O stopniu obojętności a nawet wyobcowania od tych spraw świadczą aktualne sondaże, sygnalizujące nadal bardzo niską frekwencję wyborczą. Żądając od państwa uprawnień i świadczeń nie poczuwamy się do obowiązków wobec niego, jako dobra wspólnego. Zrozumiały, negatywny stosunek do państwa komunistycznego przeniósł się w pewnym stopniu na własne już państwo, które nie mogło spełnić wygórowanych oczekiwań społeczeństwa, natychmiast po odzyskaniu niepodległości. W przekonaniu słabiej edukowanej a ciągle znacznej części społeczeństwa państwo zawiodło. Już w latach 90. ukształtowało się w publicystyce pojęcie „wrogiego państwa opiekuńczego”, od którego należy wszystkiego żądać, nie będąc do niczego zobowiązanym. Wypada stwierdzić, że kolejne rządy i ugrupowania polityczne III RP unikały podjęcia rzetelnego dialogu na ten temat. Wolały, zwłaszcza po roku 1993, zwiększać świadczenia socjalne i stosować różne formy makrokorupcji, mającej uspokajać nastroje, aniżeli mówić otwarcie o realiach i proporcjach gospodarczych, aniżeli wciągać społeczeństwo w dyskusje wymagające nadrobienia zaległości edukacyjnych. W rezultacie do świadomości społeczeństwa nie docierają takie pojęcia, jak wielkość długu publicznego i płynące stąd zagrożenia, jak szkodliwość administracyjnej ingerencji w większość procesów gospodarczych, jak uwarunkowania wzrostu inwestycji itd. Nie ulega wątpliwości, że niewysoki poziom rozwoju społeczeństwa obywatelskiego ma swe źródło w luce edukacyjnej, odziedziczonej po totalitaryzmie i w zbyt powolnym jej przezwyciężaniu. Społeczeństwo polskie nie tylko mało wie o realiach i regułach współczesnej gospodarki, lecz także mało wie o świecie współczesnym, jego realiach politycznych i ekonomicznych. Słabo znana jest historia najnowsza, zwłaszcza drugiej połowy XX wieku. Podręczniki ograniczają się do nieanalitycznego, obojętnego światopoglądowo kronikarstwa. Brak wiedzy powoduje, jak wiadomo, ograniczenie zainteresowań i pasywizację społeczną, niechęć do angażowania się w sprawy wykraczające poza codzienną walkę o byt. Luka edukacyjna sprzyja też zwiększeniu podatności na populistyczną demagogię, na tanie hasła, ubrane często w patriotyczną szatę. Sytuacja ta prowadzi do pewnego osamotnienia intelektualnych elit, nie mogących liczyć na aktywne poparcie społeczne ich poglądów i programów. Dystans ten rodzi niedostatek kapitału społecznego zaufania, uznawanego dziś za niezwykle istotny, skuteczny, choć słabo wymierny, czynnik rozwoju i wzrostu gospodarczego. Brak kapitału społecznego zaufania zniechęca też elity intelektualne do odważnego formułowania celów i programów politycznych, ekonomicznych, kulturalnych. Mając do czynienia z luką edukacyjną a jednocześnie z mniej lub bardziej uzasadnionymi roszczeniami materialnymi, typowymi dla państw opiekuńczych, politycy niemal wszystkich opcji rezygnują z ambitnych programów na rzecz tak zwanego sprawiedliwego podziału, rozmaitych „taryf ulgowych”, na rzecz dotacji dla silnych politycznie grup zawodowych. Oznacza to niemal zawsze odchodzenie od pryncypiów zdrowej gospodarki rynkowej i, co za tym idzie, pogarszanie stanu finansów publicznych a nawet osłabienie tempa wzrostu gospodarczego, nie wspominając nawet o groźbie wzrostu zadłużenia państwa. Wiadomo przecież, że dla uzyskania prawidłowego obrazu tempa wzrostu gospodarki należy od przyrostu PKB odjąć przyrost długu publicznego w tym samym czasie. Zależność tę politycy starannie przemilczają. Polska jest, obok Węgier, krajem, w którym kliniczne objawy wyliczonych wyżej schorzeń są wyraźnie widoczne. Naciski roszczeniowe, brak wyraźnej opcji w kwestii ustroju gospodarczego, powodują, że Polska pozostaje nadal krajem „trzeciej drogi”, która nie rokuje długofalowych sukcesów. drogi, której z powodzeniem unika większość krajów, wraz z którymi przystąpiliśmy do Unii Europejskiej w roku 2004. Jesteśmy krajem dualizmu a nawet pluralizmu 19 systemowego, co powoduje nierówność szans i nierówność wobec prawa obywateli i podmiotów gospodarczych. Jesteśmy bowiem krajem o różnych regułach gry dla poszczególnych sektorów a nawet poszczególnych przedsiębiorstw, krajem, o bardzo zróżnicowanym dawkowaniu wolności gospodarczej, w którym trzeba mieć „chody”. Za całkowicie niewłaściwy wypada przy tym uznać sposób informowania społeczeństwa o problemach finansów publicznych. W sytuacji, gdy dług publiczny rośnie o prawie 30 miliardów złotych rocznie, nie wolno eksponować chwilowego spadku długu o ułamek procentu, jako wielkiego sukcesu. Tylko prasa, a nie czynniki rządowe, informuje o fatalnej strukturze wydatków budżetowych i o jej dalszym pogarszaniu przez wzrost wydatków nie mających nic wspólnego z wspomaganiem gospodarki. Tylko prasa informuje o finansowaniu z budżetu różnych uprzywilejowanych „kolebek”, nie martwiących się zbytnio o rentowność. W rezultacie mamy zbyt wysoką stopę redystrybucji PKB i za niską stopę inwestycji na to, by móc kogokolwiek gonić. Zapomina się o dość wyraźnej zależności między stopą redystrybucji PKB a stopą bezrobocia. Bezrobocie jest tym mniejsze, im niższa jest stopa redystrybucji a nie wtedy, gdy fiskus przechwytuje zbyt wielką część PKB, „żeby ludziom dać”. Przytaczany niekiedy jako kontrargument przykład Szwecji jest po prostu nieadekwatny, w obliczu odmienności realiów historycznych tego kraju a także wobec stosunkowo miernych efektów uzyskiwanych przez gospodarkę tego kraju w ostatnim 10-leciu. Wyraźnie zaznacza się przy tym kontrast między stanem wiedzy ekonomicznej wicepremier Z. Gilowskiej, wskazującej na niebezpieczeństwa populizmu budżetowego a ewidentnie widocznym niedostatkiem w tym zakresie, demonstrowanym przez innych członków ekipy rządowej. Wypada też w końcu przyznać, że naukowe środowisko ekonomistów za rzadko i za słabo zabiera głos w obronie pryncypiów ekonomii jako nauki. Za słabo reaguje na przejawy niewiedzy, powodujące nieporozumienia w polityce gospodarczej, w ocenie realiów. Nawet wśród ekonomistów słabo znane bywają np. tezy ordoliberalizmu, błędnie interpretowany bywa monetaryzm, nie docenia się wpływu komputeryzacji na gwałtowne przyspieszenie reakcji podmiotów gospodarczych na decyzje polityków. Oczywiście nie docenia się też teorii racjonalnych oczekiwań, tak istotnej w kontekście polityki pieniężnej. W rezultacie premier oświadcza oficjalnie, że nie podoba mu się podwyższenie stóp procentowych przez zespół najwybitniejszych fachowców. Tak, więc mimo dzisiejszego zadowalającego tempa wzrostu gospodarczego – trudno nie dostrzegać zagrożeń świadomie nieujawnianych przez kolejne ekipy rządzące. Do zbudowania społeczeństwa obywatelskiego i stworzenia kapitału społecznego zaufania droga ciągle jeszcze daleka. Nie ulega wątpliwości, że stan spraw polskich w roku 2007 wymaga pilnych i skutecznych zabiegów leczących. Niedopuszczalna jest kontynuacja dotychczasowej chwiejnej polityki ustrojowej, nie wskazującej wyraźnego jej celu. Niedopuszczalne jest lekceważenie opinii organów powołanych do troski o przestrzeganie norm zawartych w konstytucji. Przypomnijmy, że to właśnie w obliczu konieczności zapewnienia zgodności działań administracji z ustawą zasadniczą powołany został do życia Trybunał Konstytucyjny. Chwiejność polityki ustrojowej wyraża się też niejasnym stosunkiem partii szermującej prawem i sprawiedliwością do gospodarki rynkowej i kapitału potrzebnego nam, jak powietrze. Punktem wyjścia skutecznej terapii musi być więc jasna deklaracja ustrojowa, odrzucająca „III drogi” i działania makrokorupcyjne usprawiedliwiane polityką społeczną. Polsce potrzebny jest jasny, twardy porządek gospodarczy wspomagający twórców dobrobytu a nie tylko jego konsumentów. Im prędzej zrozumiemy, że warunkiem powszechności dobrobytu jest wolność gospodarcza i prawo do indywidualnego sukcesu ekonomicznego a nie oczekiwanie na ochłapy z budżetu państwa, tym będzie lepiej dla nas wszystkich. 20 Tadeusz Kowalik Polska transformacja a nurty liberalne Prof. zw. dr. hab. - profesor nauk humanistycznych i ekonomicznych INE PAN oraz WSSE. Absolwent wydz. Prawa UW, b. red. naczelny tygodnika "Życie Gospodarcze", członek PZPR 91948-68) i Unii Pracy (1992-2002). Wydawca dzieł Oskara Langego. Spędził ok. 10 lat w ośrodkach naukowych sześciu krajów Zachodnich. Ostatnia książka: Systemy gospodarcze, efekty i defekty zmian ustrojowych (2005). Streszczenie: Opinię publiczną przez długie lata karmiono polskimi sukcesami ekonomicznymi. Jest prawdą, że w ciągu ostatnich piętnastu lat stopa wzrostu PKB była dość wysoka, a stopa inflacji spadła do poziomu tej w UE. Sukcesom tym jednak towarzyszy szereg negatywnych faktów i procesów niekorzystnie wyróżniających Polskę zarówno w UE jak i w Środkowej Europie. W perspektywie ekonomii porównawczej, polski ład społeczno-ekonomiczny cechują następujące zjawiska. Masowe i długotrwałe bezrobocie. Stopa zatrudnienia wynosi według kryteriów MBP zaledwie nieco ponad połowę ludności w wieku produkcyjnym. Duży zakres ubóstwa. W latach 1996-2005 liczba osób żyjących poniżej minimum egzystencji wzrosła niemal trzykrotnie, choć dochód narodowy wzrósł w tym czasie o jedną trzecią. Znajduje to także wyraz w dużej liczbie bezdomnych oraz niedożywionych, a nierzadko głodujących dzieci. Duże i rosnące rozpiętości płac i dochodów rodzą niebezpieczeństwo oligarchizacji demokracji. Dziewiętnastowieczne warunki pracy w nowym sektorze prywatnym. Zanik związków zawodowych niemal nieistniejących w sektorze prywatnym. Kryzys państwa opiekuńczego, którego erozja jest dalej posunięta niż w innych krajach Środkowej Europy. Prywatyzacyjna praktyka sprzeczna z wymogami dystrybutywnej sprawiedliwości. Ten ład społeczno-ekonomiczny jest rezultatem konserwatywnej, neoliberalnej polityki, która W Polsce jest całkowicie bezzasadnie utożsamiana z liberalizmem w ogóle. Referat poświecony jest próbie rewindykacji tych nurtów liberalnych, które są otwarte na problematykę pełnego zatrudnienia, socjalnego bezpieczeństwa, demokracji właścicielskiej, egalitaryzmu i dystrybutywnej. sprawiedliwości. Summary Public opinion has been for long nursed on stories of Polish economic success. It is true that for the last fifteen years the average annual rate of growth of GDP was quite high. The inflation rate fell from several hundreds of percent in the early 1990s to the EU level. Nevertheless, it is indisputable that these successes were accompanied by a series of negative phenomena which emerged with greater intensity in Poland than in any other country in Central Europe and in the European Union. In eyes of comparative economics, the most important features of the present Polish socioeconomic order the following ones. Massive and permanent unemployment. According to ILO criteria, only slightly above half of working age population is employed. Widespread and growing poverty. In 2005 the number of people living below existence minimum was almost three times higher then in 1996, while GDP has grown more then one third! There are a lot of homeless people and undernourished or even hunger children, what even the conservatives call a great political scandal. Large and growing disparities of wages and incomes bringing a danger of oligarchic democracy. Nineteenth century working conditions in the private sector. Annihilation of trade unions, virtually nonexistent in the private sector with a clear tendency towards their complete disappearance. The crisis in the welfare state the erosion of which is more acute then in the other Central European states. The privatization practice contradicted distributive justice requirements. This socio-economic order is by and large a result of conservative, neo-liberal policy, which in Poland is wrongly treated as identical with liberalism as such. This paper brings an attempt to vindicate other currents of liberalism, particularly those open to full employment, social security, democratic ownership, equality and distributive justice. 21 .i e x e Nie ten liberalizm Jednym z kanonów ekonomii, zwłaszcza ekonomii głównego nurtu, jest analiza (lub podejmowanie) decyzji ze świadomością utraconych korzyści, czy alternatywnych kosztów. Ci sami jednak ekonomiści, którzy nie ośmieliliby się podważać tego kanonu, źle patrzą na każdą próbę rozważenia utraconych alternatyw ustrojowych. Obowiązuje bezmyślny, w moim przekonaniu, kanon bezalternatywności. Gdy ktoś usiłuje zastanawiać się nad utraconymi alternatywami ustrojowymi, natychmiast pada zarzut o bezsensowności „gdybania”. Z całą mocą sprzeciwiam się temu myśleniu. I w moim referacie dużo będzie właśnie gdybania. Uważam, że w roku 1989, w czasie wyjątkowo szerokich możliwości wyboru, jakie historia daje krajom bardzo rzadko, Polska weszła na niefortunną drogę przemian ustrojowych. Rezultatem jest jeden z najbardziej niesprawiedliwych ustrojów społeczno-ekonomicznych w Europie drugiej połowy XX wieku. Główną winę ponosi stara i nowa elita władzy, kierownictw związków zawodowych nie wyłączając. W sferze mentalnej zadecydowała jej anachroniczna wiara, że Polska musi przejść przez fazę pierwotnej akumulacji kapitału. Reszty dokonało tsunami brygad z Mariotta z Jeffreyem Sachsem na czele. Oznaczało to oparcie się w ekonomii na ideach Hayeka i Friedmana, a w polityce na konserwatywnych kanonach Reaganomics i M. Thatcher z jej słynną TINA. Nie ponosi za to winy długa i bogata tradycja teorii i praktyki amerykańskiego liberalizmu, którego wcale liczni przedstawiciele – jak niżej pokażę – zostali przez władze polskie zignorowani12. We wcześniejszych publikacjach omawiałem problemy polskiej transformacji w perspektywie utraconej szansy skandynawskiej, czy szerzej – socjaldemokratycznej13. Moim głównym pytaniem było: Czy Polskę stać na model szwedzki (1992). Jeszcze w (2001) r. pytałem: Dlaczego w Polsce poniosła klęskę opcja socjaldemokratyczna. Mniej mnie interesowała perspektywa liberalna, choć pamiętałem, że model skandynawski, często nazywany socjaldemokratycznym powstał przy dużym udziale liberałów, m.in. późniejszego Noblisty Bertila Ohlina. Wielokrotnie też podkreślałem, że dla mniej lub bardziej normalnego funkcjonowania gospodarki kapitalistycznej niezbędna jest pewna równowaga społeczna, przede wszystkim przeciwważna siłą związków zawodowych. Nie wchodząc w szczegóły dwóch wspomnianych perspektyw, podkreślę tylko najważniejszą. Model socjaldemokratyczny charakteryzuje się instytucjami kooperacji pracy z kapitałem, negocjacji, umów społecznych. Natomiast model liberalny zakłada nie kooperację, lecz walkę, kompromisy, doraźne osiągane porozumienia. To Leszek Balcerowicz nie intencjonalnie skłonił mnie, do bliższego zwrócenia uwagi na perspektywę innego niż friedmanowsko-hayekowski liberalizmu. W moim publicznym odczycie w ramach cyklu Instytutu Spraw Międzynarodowych (2004) przedstawiałem problematykę sprawiedliwości społecznej, czy raczej społecznej niesprawiedliwości, w Polsce, dowodząc równocześnie, że podjęta przez Leszka Balcerowicza (1998) próba legitymizacji nierówności w Polsce za pomocą „zdynamizowanej” przezeń egalitarnej koncepcji liberalnego myśliciela, Johna Rawlsa była nieuprawniona14. 12 13 14 Zignorowany został nawet wieloletni pracownik MFW Marcin Wyczółkowski (2004), który dosłownie zasypywał władze polskie ekspertyzami i ostrzeżeniami, a Plan Balcerowicza publicznie nazwał Somosierrą. Po uznaniu, że nie ma szans koncepcja socjalizmu rynkowego, nawet jako wymuszony etap na drodze do prywatnej gospodarki rynkowej, na co wskazywali (Brus i Łaski, [1989]1992). Bezpośrednio po nagłym i niespodziewanym załamaniu się systemu komunistycznego w Centralnej i Wschodniej Europie, wielu, także piszący te słowa, zarówno wewnątrz tych krajów, jak i na Zachodzie żywiło nadzieję, że przynajmniej część krajów pokomunistycznych zdecyduje się na „socjalizm po komunizmie”. Z taką właśnie nadzieją część autorów zachodnich, m.in. Tom Weisskopf (1993), P. K. Bardhan i J. Roemer (1993), John Roemer (1995), David Belkin i Franklin Roosevelt Jr i (1995) podjęła tę problematykę. Tom Weisskopf zorganizował grupę doradców o tej orientacji, którą władze polskie zignorowały. Część autorów porzuciła tę problematykę, gdy okazało się, że złamanie monopolu mocno już zinstytucjonalizowanych doradców o nastawieniu neoliberalnym (zwanych ironicznie „brygadą Mariotta”) jest niemożliwe. Socjalizm nie przestał być przedmiotem studiów, ale stracił na ogół charakter postulatywny. Myślę, że zasadnie twierdziłem, iż dokonana przezeń poprawka nasuwa analogie do kogoś, kto twierdziłby, że kontynuuje teorię Marksa przy dodatkowym założeniu, iż to nie kapitaliści wyzyskują robotników, lecz robotnicy kapitalistów. 22 Nowego bodźca dostarczył Balcerowicz ostatnio, ujawniając, że u początków transformacji odwiedzali go różni Amerykanie i on musiał odrzucać wszelkie pomysły trzecich dróg (o tym niżej). Jeszcze bardziej uzasadnia to powrót do innych odmian amerykańskiego liberalizmu. Wprawdzie Balcerowicz nic bliższego o tych koncepcjach nie mówi, ale można być pewnym, że docierali do niego i sugerowali mu koncepcje oparte na innym, najmocniej zresztą zakotwiczonym w Ameryce, liberalizmie anty-leseferystycznym15. Takim, jaki go ukształtował F.D. Roosevelt, J. F. Kennedy i L. Johnson. To z pozycji takiego liberalizmu zanalizował przypadek polski David Ost (być może i on odwiedził wówczas Balcerowicza). Jego książka, owoc ponad dwie dekady badań polskiego fenomenu, Klęska Solidarności ([2005) 2007) odpowiada na pytanie: dlaczego Polska poniosła klęskę nawet z punktu widzenia amerykańskiego liberalizmu. Niefortunna droga Nie tu miejsce na szczegółowe przedstawienie cech nowego ładu, jaki się wyłonił w wyniku dotychczasowych przekształceń. Opisywałem go wielokrotnie. Tutaj zaznaczę tylko fakty najbardziej rażące. Reformy rynkowe przypadły niestety w czasie apogeum wolnorynkowego thatcheryzmu i reaganizmu. Szef ekspertów MFW Michael Bruno ujawnił, że ku ich zdziwieniu, gabinet Tadeusza Mazowieckiego jednogłośnie wybrał najostrzejszy z zaproponowanych wariantów szokowej operacji16. Zignorowano wiele ostrzeżeń przed „skokiem do basenu z płytką wodą”. Nawet finansowy rekin George Soros publicznie przestrzegał przed zmienianiem wszystkiego na raz. Kazimierz Łaski najpierw zachęcał do skorzystania z doświadczeń „tygrysów” azjatyckich, a następnie przedstawił nad wyraz realistyczną prognozę skutków zignorowania popytowych konsekwencji Planu Balcerowicza. Planem Balcerowicza przyjęło się nazywać 10 ustaw z końca 1989 r. a całą operację szokową terapią lub Big Bang. Jako plan działań władz cechował się on niezwykłym wprost „przestrzeleniem”. Zakładano 3% spadek PKB, 5% spadek produkcji przemysłowej, 400 tys. bezrobocie. Rezultaty zaś okazały się pięcio- sześciokrotnie większe. Stąd też i uderzenie w dochody płacobiorców i chłopów okazało się niezwykle drastyczne: płace spadły o 1/3, a dochody rolników o połowę. Dotyczy to także bezrobocia, zwłaszcza jeśli doliczy się do niego wcześniejszych emerytów i niezbyt chorych rencistów. Cel inflacyjny – sprowadzenie inflacji pod koniec 1990 r. do poziomu jednocyfrowego – osiągnięto dziewięć lat później. Zresztą, z punktu widzenia walki z inflacją szokowa operacja nie była konieczna. W ostatnim kwartale 1989 r. inflacja szybko spadała (54, 26, 18%), a, jak informowali później Stanisław Gomułka i Branco Milanovic, na początku r. 1990 na rynku nie było już „pustego” pieniądza. Gdy więc twierdzi się, że koszty transformacji były nieuniknione, trzeba koniecznie pytać: które, te zaplanowane, czy rzeczywiście poniesione? Wprawdzie plan Balcerowicza nie zawierał rozwiniętej koncepcji ustrojowej. Okazał się jednak bardzo ważnym krokiem na niefortunnej drodze przemian ustrojowych. Dokonana wówczas bezprecedensowa w czasie pokoju rewolucja w dochodach radykalnie zmieniła strukturę społeczną – zapoczątkowała tworzenie ładu społecznego metodą pierwotnej akumulacji kapitału. Najwyższą cenę zapłacił pracowniczy ruch ‘Solidarności’. Dla Jacka Kuronia stało się to jasne już w (1994) r., gdy pisał: „Klęska ‘Solidarności’ nastąpiła dlatego, że wyłonione z niej 15 16 Nurt neoliberalny rzeczywiście przeżywał okres wielkiego triumfu. Stał się tam jednak przyciszony, ale intelektualnie ciekawy nurt socjal-liberalny czy nawet socjaldemokratyczny. W styczniu 1990 r. wpływowy dziennik „Washington Post” już w samym tytule artykułu (J. Dionne, Dlaczego George Orwell miał rację. W Europie Wschodniej wygrywa nie kapitalizm „1984” lecz socjaldemokracja, 14.1.1990) przepowiadał, że „lata 1990. będą dekadą socjaldemokracji”. Władysław Baka (ówczesny szef NBP) ujawnia, że w takich sytuacjach wątpliwości zgłaszał głównie, lub wyłącznie premier T. Mazowiecki. (Baka, 2007:286, 287). Baka odnotowuje również inne zaskakujący fakt, że podczas pobytu w Warszawie, prezes Banku Światowego „zwracając się głównie do (…) premeira – mocno zaakcentował kwestie społeczne, co dla wielu osób było dużym zaskoczeniem. Mówił zwłaszcza o potrzebie zabezpieczenia społecznego oraz działań chroniących przed nadmiernym bezrobociem” (tamże, 295). 23 władze państwowe, miast stanąć na czele masowego ruchu przebudowy, działały ponad społeczeństwem. Ponad jego głowami realizowano program etatystyczno-technokratyczny, co spychało większość w roszczeniową lewicowość” (…) w latach 1990-93 dokonało się zniszczenie ruchu »Solidarności« przez rząd i administrację”. Już na początku bieżącej dekady, a więc zanim zamanifestowana została „Polska Solidarna”, załamała się oficjalna doktryna sprowadzająca sukces polskiej transformacji do wysokiego tempa wzrostu PKB. Nie sposób było już dłużej ukrywać „brzydkiej twarzy polskiej transformacji”, ignorować pytanie: komu ten wzrost służy. A służy mniejszości. Zaledwie połowa ludności w wieku produkcyjnym znajduje zatrudnienie. Tylko co ósmy zarejestrowany bezrobotny otrzymuje zasiłek z tego tytułu. Przed exodusem na Zachód, pond 40% ludzi młodych nie miało pracy. Nie było i nie ma dla nich tanich mieszkań. Ponad połowa bezrobotnych nie ma pracy dłużej niż rok. Z trzech czwartych gospodarki, w sektorze prywatnym, niemal całkowicie wyeliminowano związki zawodowe przy biernym współudziale władzy. Nic więc dziwnego, że w ponad połowie badanych firm zalegała się z wypłatą wynagrodzeń, nierzadko – wielomiesięcznej płacy, co polski papież nazwał „grzechem wołającym o pomstę do nieba”. Od dziesięciu lat w bezprecedensowo szybkim tempie wzrasta liczba ludzi żyjących w skrajnej nędzy (poniżej lub na granicy minimum egzystencji, niekiedy określanego jako biologiczne). Tylko w latach 1996-2005 ich liczba wzrosła niemal trzykrotnie (z 4,3 do 12,3 proc.). Już blisko dwóch trzecich społeczeństwa znalazło się w strefie minimum socjalnego. Dokonało się to w warunkach, gdy PKB wzrósł prawie o jedną trzecią. Od miliona do dwóch niedożywionych lub głodujących dzieci. Kontynuowana przez kolejne rządy bierność wobec tych procesów, a zwłaszcza podatkowe sprzyjanie bogatym jest skandalem i hańbą. Łamaniem podstawowych gwarancji Konstytucji RP. Nawet w okresie poprawy koniunktury nie zmienia się polityki społecznej. Te długo utrzymujące się, choć w różnym napięciu, osobliwości skłoniły mnie do wyrażenia dziesięć lat temu opinii, że w Polsce powstał jeden z najbardziej niesprawiedliwych ustrojów społeczno-ekonomicznych Europy drugiej połowy XX wieku. Do określenia polskiej (kontr) rewolucji jako epigońsko-mieszczańskiej. Dalszy bieg wypadków tylko umacniał mnie w tym przekonaniu. Demokracja właścicielska Ideologiczną podstawą polskiej transformacji stała się recepcja skrajnego nurtu konserwatywno-liberalnego, związanego z Hayekiem-Friedmanem, a przykładem praktycznym Reaganomics. Doprowadzono to do kompromitacji samego pojęcia liberalizmu. Zredukowano liberalizm do egoistycznej rywalizacji jako głównej siły motorycznej rozwoju społecznogospodarczego, co jest ogromnym uproszczeniem. Dlatego też dość powszechnie słowo liberał brzmi jak obelga. Dzieje się tak z wielką szkodą nie tylko dla rozwoju myśli społecznej, lecz także dla kształtowania polityki społeczno-ekonomicznej. Utrudnia dialog pomiędzy zwolennikami demokratycznego liberalizmu i socjaldemokratami, co zamyka drogę do wspólnego działania na rzecz uspołecznienia kapitalizmu. To właśnie skłania mnie do obrony liberalizmu, choć nie w nim tkwią moje największe sympatie (o czym niżej). Najpoważniejszym dziełem, które przyczyniło się do unowocześnienia myśli liberalnej jest oczywiście książka Johna Rawlsa Teoria sprawiedliwości ([1971] 1994), która wywołała ogromną literaturę. W tej, jednej z najważniejszych publikacji czasu powojennego, autor przedstawił oryginalną propozycję równości, która jest z pewnością czymś znacznie więcej niż formalną teorią równych szans. Własność, bogactwo występuje w tej koncepcji obok dochodu i innych dóbr pierwotnych już w jego „koncepcji ogólnej”, czyli w postulacie najbardziej programowym: „Wszelkie pierwotne dobra społeczne – wolność i szanse, dochód i bogactwo, a także to, co stanowi podstawy poczucia własnej wartości – mają być rozdzielone równo, chyba że nierówna dystrybucja któregokolwiek z tych dóbr bądź wszystkich jest z korzyścią dla najmniej uprzywilejowanych” (Rawls, 1994: 416) Pisząc przedmowę do polskiego przekładu w czasie wielkich przemian systemowych, właśnie w niej Rawls przedstawił najdobitniej swą ogólną wizję ustrojową, mogłaby służyć za podstawę jednej z odmian kapitalizmu. Wyznał, że gdyby ponownie pisał swą książkę, ostrzej przeciwstawiłby koncepcji państwa opiekuńczego własną koncepcje „demokracji właścicielskiej”. Oddajmy mu głos: Przeciwstawia je w następujący sposób: 24 Ramka 1. Rawls o różnicy między państwem opiekuńczym i demokracją właścicielską „Mamy tu do czynienia z dwiema całkowicie odmiennymi koncepcjami celu, jaki stawiają sobie w czasie instytucje polityczne. W państwie opiekuńczym chodzi o to, by nikt nie spadł poniżej określonego, godziwego poziomu życia i aby wszystkim zapewnić ochronę w razie wypadku czy niepowodzenia, na przykład przez zasiłek dla bezrobotnych i opiekę zdrowotną. Redystrybucja dochodu wtedy służy temu celowi, gdy – na końcu każdego okresu – można wyodrębnić tych, którzy potrzebują pomocy. Taki system może dopuszczać wielkie i dziedziczne nierówności w zakresie rozdziału bogactwa, które są nie do pogodzenia z autentyczną wartością wolności politycznych (...), jak również wielkie różnice dochodu, naruszające zasadę dyferencji. Choć czyni się pewien wysiłek, by zapewnić autentyczną równość szans, jest on przy takich różnicach w zakresie dochodu i – w konsekwencji – wpływu politycznego, niewystarczający albo nieskuteczny. W przeciwieństwie do tego, w demokracji właścicielskiej celem jest urzeczywistnienie przez cały czas idei społeczeństwa jako sprawiedliwego systemu kooperacji obywateli, jako wolnych i równych osób. Tak więc instytucje podstawowe od początku muszą działać w taki sposób, by środki produkcji trafiały w ręce szerokiej rzeszy obywateli – tak aby w pełni uczestniczyli oni w społecznej kooperacji – a nie tylko w ręce nielicznych” (Rawls, 1994: XVI, podkr. – TK) Jest raczej oczywiste, że żadna z istniejących w świecie współczesnym odmian kapitalizmu nie mogłaby być bez zastrzeżeń określona jako „demokracja właścicielska”. Choć system skandynawski, zwłaszcza w jego klasycznej wersji szwedzkiej (sprzed lat 90.) był jej najbliższy. Wprawdzie, prawne stosunki własności mocno od niej odbiegały (istnieją tu wielkie korporacje), ale realne ograniczenia funkcji własności, między innymi przez siłę związków zawodowych oraz szerokie uprawnienia pracownicze, mocno łagodzą konsekwencje wysokiego stopnia koncentracji własności17. Dla poszukiwań najbardziej pożądanych rozwiązań instytucjonalno-organizacyjnych, tezą nie mniej ważną jest deklaracja Rawlsa, że tworzył on świadomie swą teorię sprawiedliwości, (w europejskiej terminologii – sprawiedliwości społecznej) jako teorię przed- lub ponad systemową. Pozostawiała ona otwartą, jak pisał, kwestię, „czy jej zasadom najlepiej czyni zadość jakaś forma demokracji właścicielskiej, czy też liberalny reżim socjalistyczny. O tym powinny rozstrzygać historyczne warunki i tradycje, instytucje i siły każdego kraju” (tamże, XVIII). Dzieło Rawlsa – atakowane przez jednych, rozwijane przez innych – może najbardziej przyczyniło się do ożywienia i odrodzenia myśli liberalnej. Do jej radykalizacji przez powrót do źródeł, czyli do haseł Rewolucji Francuskiej, gdy jako nierozłączne traktowano wolność, równość i solidarność (liberte, egalite, fraternite). W odnowionej myśli liberalnej wolność jest definiowana przez równość, a równość przez wolność. Wolność jest dobrem, które ma być rozdzielone równo, równość zaś jest warunkiem wolności wszystkich. Nakaz ograniczania nierówności wynika z solidarności z osobami bardziej potrzebującymi, których wolność jest ograniczona przez niedostatek materialny. Wbrew częstemu twierdzeniu, Rawls nie poprzestał na ogólnych twierdzeniach swej teorii. W dziele jego znajdujemy całkiem konkretnie zarysowany obraz organizacji państwa zapewniającej sprawiedliwość społeczną, czy też jej wysoki poziom. Wśród „instytucji wspierających” we „właściwie zorganizowanym państwie demokratycznym” znalazły się: sprawiedliwa konstytucja zapewniająca wolność i równe obywatelstwo, sumienia i myśli, autentyczna wolność polityczna oraz (znów „autentyczna” w przeciwieństwie do formalnej) równość szans, zwłaszcza w sferze edukacji i kulturze, i wreszcie swoboda wyboru zawodu i podejmowania działalności gospodarczej. Oprócz zwykłych regulacji obejmujących działalność przedsiębiorstw i zrzeszeń, władze mają obowiązek niedopuszczenia do tworzenia monopolistycznych ograniczeń i barier w dostępie do atrakcyjnych stanowisk. Rząd ma też gwarantować minimum socjalne tzw. negatywnego podatku dochodowego lub w formie zasiłków. Rozwazając funkcje państwa, Rawls zaproponował cztery „działy” służące utrzymaniu pożądanych warunków społecznych i ekonomicznych. 17 Na przykład, aż do lat 90. Volvo nie zwalniało pracowników z powodu recesji. 25 Dział alokacyjny ma zapewnić konkurencyjny system cen, przeciwdziałając powstawaniu nadmiernej potęgi na rynku. Zadania tego działu wykraczają jednak poza konwencjonalne pojmowanie alokacji. Ma bowiem diagnozować i przeciwdziałać odchyleniom od zasady efektywności wynikające z faktu, że ceny nie odzwierciedlają społecznych korzyści i kosztów. Mają temu służyć nie tylko podatki i subsydia, lecz także rewizja zakresu i pojmowania praw własności. Dział stabilizacji ma sterować „silnym rzeczywistym popytem” umożliwiającym „w miarę” pełne zatrudnienie i swobodę wyboru zawodu. Dział transferów odpowiada za minimum socjalne. Chodzi nie tylko o godziwy byt i respektowanie roszczeń wynikających z potrzeb, lecz także o maksymalne poprawianie sytuacji osób najmniej uprzywilejowanych. Dział dystrybucji ma za zadanie „stopniowe i ciągłe korygowanie podziału bogactwa i zapobieganie koncentracji władzy, godzącej w wolność polityczną i równość szans. Jednym z celów jest znaczne rozproszenie własności zapewniające „autentyczną wartość równych wolności” (Rawls, 1994: 379-381). Wszystkie te działy razem mają tworzyć ramy takiego systemu, w którym ziemia i kapitał są w posiadaniu, niekoniecznie równym, ale jednak szerokich rzesz, a nie małej grupy kontrolującej większość zasobów. Dopiero taki system dystrybucyjnej sprawiedliwości wytrąca, zdaniem Rawlsa, większość argumentów socjalistów wymierzonych przeciw gospodarce rynkowej18. Ważnym uzupełnieniem teorii Rawlsa jest głoszona przez innego myśliciela liberalnego Bruce’a Ackermana Przyszła rewolucja liberalna ([1977] 1997). Jej punktem wyjścia jest stwierdzenie, że dotychczasowa realizacja programów liberalnych poniosła klęskę. „Ustrój oparty na zasadach laissez-faire z jednej strony akceptuje ogromną koncentrację dziedzicznego bogactwa, a z drugiej strony dopuszcza istnienie klasy niewykształconej, pozbawionej wszelkiego majątku. Taka systematyczna wadliwa dystrybucja bogactwa zamienia w farsę ideał równego uczestnictwa politycznego. Spójna jest również z wszelkimi przejawami zawodności rynku: tworzeniem karteli, degradacją środowiska, powszechnym nadużywaniem ignorancji konsumentów. Żaden myślący liberał, niezależnie od tego, co twierdzi Hayek, nie będzie się z radością przyglądał tak jawnym niesprawiedliwościom” (Ackerman 1996: 15). Podobnie jak Rawls, Akerman dowodzi, że własność powinna być podporządkowana postulatowi równości. Choć więc jest zwolennikiem prywatnej własności i swobody zawierania umów, to uważa równocześnie, że nowy ustrój powinien zadbać o sprawiedliwość również w sferze własności majątkowej. Bowiem „dla współczesnego liberalizmu prawo własności nie jest największą świętością. W odróżnieniu od dziewiętnastowiecznych liberałów leseferystycznych cele współczesnego liberalizmu są bardziej wzniosłe: chodzi w nich (...) o umożliwienie obywatelom rozwoju osobowości w warunkach swobody i równości” (tamże., 94-95). Duże wsparcie dla lewicowych racji przyszło niespodziewanie również od dwóch politologów amerykańskich (obu o dobrym przygotowaniu ekonomicznym) – Roberta Dahla i Charlesa Lindbloma. Uczeni ci wcześniej wnieśli znaczący wkład do teoretycznego uzasadnienia reform cząstkowych jako politycznej podstawy współczesnego welfare state. Ich głośne dzieło sprzed ponad półwiecza: Politics, Economics and Welfare (1953) uważano za sztandarową pozycję liberalnej ortodoksji. Dalsze studia jednak doprowadziły obu autorów – już każdego na własny rachunek - do poważnej rewizji ich dawnych poglądów. Lindblom w Politics and Markets (1977) poddał wnikliwej analizie politycznie uprzywilejowaną (dominującą) pozycję prywatnego businessu w systemie liberalnej demokracji parlamentarnej. Wielka własność generuje władzę polityczną, umożliwia kontrolę nad instytucjami politycznymi, redukując realny wpływ politycznej woli większości wyrażanej w wyborach powszechnych. Jeszcze dalej poszedł R. Dahl (1985), argumentując na rzecz rozszerzenia, głównie w formie pracowniczego samorządu, politycznej demokracji na sferę ekonomiczną. Współuczestnictwo w podejmowaniu 18 Znów jednak zadziwia swym „ponadustrojowym” obiektywizmem, pisząc: „Jest jednak jasne, że – w każdym razie w teorii – liberalny system socjalistyczny również może odpowiadać naszym zasadom sprawiedliwości” (tamże, 285). Warunkiem jest jednak taka forma własności, w której zarząd firmami sprawują rady pracownicze lub przez nie wyznaczeni zarządcy. 26 decyzji w zakładach pracy powinno być, jego zdaniem, traktowane podobnie, jak obywatelskie prawo do uczestnictwa w wyłanianiu władz politycznych19. Dla przemian w myśli liberalnych duże znaczenie miało także powstanie w USA i Kanadzie nowego nurtu myśli społecznej zwanego komunitaryzmem. Zwłaszcza tacy teoretycy, jak redaktor kwartalnika „Dissent”, Michael Walzer oraz kanadyjski filozof Charles Taylor podjęli próbę pogodzenia indywidualizmu ze wspólnotowością. Żywe debaty wokół ich prób znacznie pogłębiły myśl liberalną, a i myśl samego Rawlsa uspołeczniła. Należy żałować, że to co polski autor (Szahaj, 2000) ujął w podtytule: Spór liberałów z komunitarystami a ‘sprawa polska’, nie wywołało wśród ekonomistów żadnego oddźwięku20. Ale i ekonomiści liberalni, także ci z głównego nurtu, nie stronią od tematyki społecznej sprawiedliwości. W dwóch opasłych tomach poświęconych, jak głosi tytuł, Sprawiedliwości ekonomicznej (Brosio i Hochman, 1998), znalazły się teksty ponad połowy tuzina Noblistów. Kenneth J. Arrow nie przestawał być ekonomistą liberalnym, gdy argumentował na rzecz A caucious case for socialism (1982)21. Może wydawać się zaskakujące, że wyżej wskazane koncepcje zmian ustrojowych, które wykraczają poza istniejące odmiany kapitalizmu, były dziełem, po pierwsze, północnych Amerykanów, po drugie, nie socjalistów, czy socjaldemokratów, lecz myślicieli liberalnych. Nie powinno to jednak nas dziwić. Opisana już na początku ubiegłego wieku, wyjątkowość Stanów Zjednoczonych polega przecież na tym, że nie ma tam ani silnego ruchu socjalistycznego, ani znaczącej partii socjaldemokratycznej (Sombart, [1906] 2006). Gdy więc w Europie na przemiany społeczne miał przemożny wpływ „argument siły”. W Stanach Zjednoczonych wysiłki na rzecz uspołecznienia kapitalizmu wyraziły się głównie w „sile argumentu”. Słabości rynkowego socjalizmu a socjalistyczne ideały Możliwe, że w Polsce Anno Domini 1989 naśladowanie socjaldemokratycznego modelu szwedzkiego było z politycznego punktu widzenia bardzo trudne, zdaniem niektórych graniczące z niemożliwością22. Znacznie łatwiejsza była, w moim przekonaniu, możliwość skorzystania z szansy połączenia ruchu „Solidarności” z odnowioną myślą liberalną, właśnie z tą przychodzącą zza Atlantyku, co byłoby połączeniem „argumentu siły” z „siłą argumentu”. Wbrew bowiem powszechnemu przekonaniu, z Ameryki płynęły wówczas do Polski nie tylko 19 20 21 22 “Jeśli demokracja jest uzasadniona w zarządzaniu państwem, to musi także być uzasadniona w zarządzaniu przedsiębiorstw. A twierdzenie, że do przedsiębiorstwa to się nie odnosi musiałoby oznaczać, że nie dotyczy też państwa” (Dahl, 1985: 111). Zresztą i odwrotnie. Filozofowie, socjologowie i politolodzy często omawiają zagadnienia liberalizmu w całkowitym oderwaniu od literatury ekonomicznej na ten temat. Szahaj nie odwołuje się bodajże do żadnego ekonomisty. Podobnie w (Gawkowska, 2004). Nawet F.A. Hayek, który przecież był nie tylko ekonomistą, został całkowicie pominięty. Autorzy nie wzięli przykładu z Rawlsa, który studiował dzieła Hicksa, Samuelsona, Walrasa, a nawet Morgensterna-Neumana. A przez długi czas prowadził wspólnie z ekonomistą A. K. Senem seminarium. Bliski tej myśli jest Leszek Kolakowski, który podpowiada: Po co nam pojęcie sprawiedliwości (2000), a jego krótki esej Jak być konserwatywno-liberalnym socjalistą? urósł do współczesnej klasyki. Surowy dotychczas krytyk Planu Balcerowicza, Karol Modzelewski, powiedział ostatnio: „Wtedy uważałem, że może zaistnieć polityczna i ekonomiczna alternatywa. Dzisiaj uważam, że jej nie było”. Uważa, że stopniowe przejście do gospodarki rynkowej było możliwe w Chinach, co umożliwiła dyktatura. „W naszym wypadku była dyktatura, która się zawaliła, więc trzeba było szybko wyjść ze starego systemu gospodarczego, inaczej przygniotłyby nas gruzy” (Graczyk, 2007). Z wielu powodów nie podzielam tego poglądu. Nie jest prawdą, że w Chinach „droga do ewolucyjnej transformacji powadziła przez Plac Tiananmen”. Początek ewolucji sięga 1978 r. Po drugie, w Polsce czynnikiem stabilizującym była (mogła być) Solidarność, w gospodarce ruch samorządowy, a przede wszystkim porozumienia Okrągłego Stołu. Po trzecie, również w Europie istnieje kraj pokomunistyczny, który uchronił gospodarkę od szokowej operacji. A tam jeszcze bardziej niż w Polsce od podstaw tworzono zręby demokracji nie tylko po upadku „dyktatury”, lecz także rozpadzie państwowości. Krajem tym jest Słowenia (Mrak i in., 2004). Budzi również zastrzeżenia tłumaczenie, że niedoszacowanie kosztów wynikło z pionierskości („Jak się idzie drogą, którą nikt nie chadzał, to jest to nieuniknione”). Owszem, jest nieuniknione, ale chodzi o zakres owego niedoszacowania. Jeśli wynosi on kilkaset procent, to pod znakiem zapytania stawia profesjonalizm autorów Planu. Zwłaszcza w zestawieniu ze słynną trzylatką Czesława Bobrowskiego, który też szedł nieuczęszczaną drogą, a mimo to stworzył najdokładniej wykonany plan w historii PRL. 27 recepty neoliberalne spod znaku Hayeka-Friedmana, przybywali nie tylko entuzjaści wolnego rynku a la Jeffrey Sachs. Przybywali także emisariusze odnowionej myśli liberalnej. O spotkaniach z tymi drugimi dopiero ostatnio uchylił rąbka tajemnicy, szkoda, że w tak skrótowej formie, Leszek Balcerowicz: „Pamiętam – powiedział – jak przychodzili różni Amerykanie, którzy nie zdołali swoich idei wprowadzić w USA i nam je proponowali. Moja odpowiedź brzmiała: wypróbujcie je najpierw na sobie” (…). „Dla mnie było oczywiste, że skoro Polska stała się wolna, to skrajną głupotą byłoby realizować jakąś trzecią drogę” (Graczyk, 2007)23. Balcerowicz dotknął tu ważnego aspektu historii początków polskiej transformacji. Stawiając na dokonanie jak najszybszego skoku w wolny rynek, Polska straciła, być może, szansę pójścia drogą Japonii. Przypomnijmy, że takie właśnie były początki jednej z najciekawszych innowacji ustrojowych drugiej połowy ub. wieku – powstania nowego systemu społeczno-ekonomicznego tego pierwszego „tygrysa azjatyckiego”. A powstały w Japonii model zaraźliwie wpłynął na Południową Koreę i Tajwan, nieco później także na parę innych krajów regionu. Akijo Morita (1996) opisuje właśnie taki przypadek. Amerykańscy intelektualiści narzucili niejako okupowanej przez Amerykanów Japonii idee socjalliberalnego kodeksu pracy. Wspierani byli bowiem przez szefa władz okupacyjnych generała MacArthura, o którym mawiano, że zaaplikował Japonii Rooseveltowski New Deal. Ze skrzyżowania tych idei z kulturą i pomysłowością Japończyków wyrósł jakże ciekawy ustrój społeczno-ekonomiczny. Nie inaczej, choć w tym przypadku przy współudziale Brytyjczyków i Francuzów, powstawał model społecznej gospodarki rynkowej w RFN. W Polsce okresu wielkich wyborów ustrojowych „narzucali się” amerykańscy liberałowie-„welfaryści”, a nie tylko ludzie pokroju ówczesnego Jeffreya Sachsa doradzający skok w wolny rynek24. Okazuje się, że docierali do głównego demiurga szokowej terapii. W świetle enuncjacji Balcerowicza, inaczej należy spojrzeć na socjalistyczną przygodę badawczą Josepha Stiglitza. Na początku lat 90. opublikował on trzy studia poświecone krytyce rynkowego socjalizmu. Otwierają je, funkcjonujące tylko w formie powielonej, dwa wykłady, wygłoszone w maju 1990 r., w serii Wicksellowskich, na uniwersytecie sztokholmskim. Stiglitz podjął w nich próbę odpowiedzi, dlaczego zawiodły dotychczasowe koncepcje rynkowego socjalizmu. Nie było to jednak proste odrzucenie ideałów socjalistycznych w ogóle, lecz wskazanie, gdzie tkwiły błędy zarówno w samej koncepcji rynkowego socjalizmu, jak w bardziej fundamentalnych założeniach teorii neoklasycznej, na której się ta koncepcja opierała. Nie wchodząc w szczegóły jego krytyki, nawiążę tylko do końcowego przesłania, które, w moim przekonaniu, uzmysławia nam nie tylko meandry socjalizmu, ograniczenia jego ówczesnych wersji, lecz także utraconą szansę. Z tych względów zasługuje na przypomnienie. Ramka 2. Stiglitz o aktualności socjalistycznych ideałów. „Odpowiedzi, jaką dawał socjalizm na ciągle powracające pytania (...) okazały się błędne. Opierały się na błędnych lub przynajmniej niekompletnych teoriach, które szybko przechodzą do historii. Wszelako przyświecały im ideały i wartości, z których wiele ma charakter trwały. Wyrażają bowiem odwieczne dążenie do bardziej ludzkiego i bardziej egalitarnego społeczeństwa. Wielki poeta amerykański Robert Frost zaczyna jeden z wierszy tymi słowami: ‘W lesie rozchodziły się dwie drogi /Wybrałem mniej uczęszczaną/I to właśnie oznaczało ogromną różnicę’ (And that has made all the difference). Byłe kraje socjalistyczne rozpoczęły wędrówkę, mając przed sobą wiele dróg. Nie ma tylko dwóch dróg. Jest ich wiele, także mało uczęszczanych – a nikt nie może wiedzieć dokąd one prowadzą. Jednym z największych kosztów trwającego 70 lat eksperymentu socjalistycznego było to, iż zamykał on możliwość zbadania wielu możliwych dróg. U początków podróży byłych krajów socjalistycznych można wyrazić nadzieje, że będą one kierowały się nie tylko wąskimi kwestiami ekonomicznymi, które analizowałem w mych wykładach, ale także szerszym zespołem ideałów, które motywowały wielu twórców tradycji socjalistycznej. Może niektóre z tych krajów wejdą na drogę mniej uczęszczaną, co może odmienić życie nie tylko ich, ale nas wszystkich” (Stiglitz, 1990: 70; Stiglitz, 1994: 279). 23 24 Nawiasem, mówiąc, amerykańscy emisariusze mogli odpowiedzieć Balcerowiczowi, że oni te koncepcje z dobrym skutkiem wypróbowywali w postaci Rooseveltowskiego New Deal-u oraz w latach rządów J.F. Kennedy’ego i L. Johnsona. Aktualnie zaś ze złym skutkiem weryfikowali harce kontrreformacji Ronalda Reagana. Później Sachs radykalnie zmienił swe poglądy. 28 Oto inna Ameryka, inny świat. U szczytu powodzenia ewangelii turbokapitalizmu zwanej Reaganomics, Amerykański ekonomista miał odwagę nie tylko upomnieć się o socjalistyczne ideały dla krajów wchodzących na drogę nowego ładu społeczno-ekonomicznego, lecz wyrazić nadzieję, że na tych ideałach oparte innowacyjne działania mogłyby odmienić życie nie tylko społeczeństw pokomunistycznych, lecz także ludzi Zachodu. I co ciekawe, nie przeszkodziło mu to zostać później szefem doradców prezydenta Billa Clintona, a następnie pierwszym zastępcą prezesa Banku Światowego. Stilgltiz nie poprzestał na krytyce rynkowego socjalizmu i na cytowanym przesłaniu ogólnym. Wykłady nie zawierają wprawdzie jakiegoś koherentnego zarysu wizji opartego na owym ‘szerszym zespole’ ideałów socjalistycznych. Na uwagę zasługują jednak „przykazania”, które dziś czytane brzmią jak ostra krytyka polskiej transformacji. Tylko tytułem przykładu zacytuję to z nich, które jeszcze po rozpoczęciu skoku w rynek, w maju 1990 r. pozostawało nie spóźnioną sugestią. Dotyczyło bowiem nie rozpoczętej jeszcze na wielką skalę prywatyzacji. Wychodząc z wcześniej dowodzonego założenia o niesłuszności oddzielania sprawiedliwości od efektywności oraz społecznych i ekonomicznych korzyści płynących z bardziej egalitarnej dystrybucji bogactwa, zwracał się do krajów posocjalistycznych z przesłaniem zbieżnym z wyżej cytowaną koncepcją właścicielskiej demokracji Rawlsa. Oto jego słowa: „Rozszerzenie pola dla równości. Uważam, że gospodarki krajów posocjalistycznych znalazły się w wyjątkowej sytuacji, stwarzającej możliwość ukształtowania takiej egalitarnej własności, która jest być może nieosiągalna w innych gospodarkach rynkowych. Często formułowany cel ‘kapitalizmu ludowego’ znajduje się w zasięgu ręki, w sposób, co w innych krajach jest, z uwagi na istniejącą już koncentrację własności trudne do pomyślenia. Kraje posocjalistyczne nie powinny utracić okazji dokonania takich właśnie reform, które są osiągalne” (Stigltiz, 1990: 62). Późniejsze funkcje i zainteresowania skłoniły go do zajęcia się głównie problemami globalnymi, a zwłaszcza na tym tle gospodarkami krajów Trzeciego Świata. Podsumowaniem tych zainteresować jest książka: Wizja sprawiedliwej globalizacji ([2006] 2007), oparta zarówno na ideach liberalizmu, przynajmniej tego wywodzącego się od J. S. Milla, oraz socjalistycznych. Sprawiedliwość społeczna jako czynnik rozwoju Byłoby bardzo trudno dowieść, że kraje skandynawskie, Niemcy, Japonia, a nawet Stany Zjednoczone do końca lat sześćdziesiątych „płaciły” niższą wydajnością ekonomiczną za swoją politykę gospodarczą motywowaną solidarnością i egalitaryzmem. Dotykamy tu czegoś, co uważam za największe osiągnięcie w dziedzinie teorii ekonomii czasu powojennego, osiągnięcie w Polsce notorycznie przemilczane. Przez wiele dziesięcioleci sądzono, że wzrost gospodarczy (przynajmniej w fazie uprzemysłowienia) zakłada nieuchronny wzrost nierówności dochodowych. Za teoretyczne uogólnienie uchodzi rozprawa Simona Kuznetsa (1955), w której autor doszedł do takich wniosków na podstawie badań empirycznych, odnoszących się głównie do krajów Ameryki łacińskiej. Badania nad gospodarką USA z kolei skłoniły go do wyrażenia nadziei, że na wysokim stopniu rozwoju powstaną warunki do łagodzenia nierówności. Rezultaty jego badań potraktowano później jako prawo Kuznetsa. Czasem dodawano prawo Kuznetsa-Lewisa. Jeszcze w latach siedemdziesiątych Arthur Okun, jeden z bliskich doradców prezydentów Kennedy’ego i Johnsona, działający zresztą na rzecz zmniejszenia nierówności dochodowych, opublikował książkę, której już sam tytuł sugerował konflikt pomiędzy efektywnością i równością. Brzmiał on: Equality and Efficiency: The Big Trade off (1975) miał oznaczać dramatyczny wybór pomiędzy równością i efektywnością, a precyzyjniej: jeśli chcemy więcej pierwszego, to zapłacimy to drugim i odwrotnie. Otóż pod wpływem praktyki, głównie tzw. tygrysów wschodnioazjatyckich, dokonała się radykalna zmiana poglądów. Już w roku 1996, w oparciu o badania Banku Światowego, Michael Bruno skierował do polityków krajów transformujących się gospodarek następujące przesłanie: „Nasze badania nie potwierdzają dylematu, przed jakim stają rządy: równość albo wzrost. Najlepsza jest taka polityka, która promuje obie te rzeczy równocześnie” (Bruno i Squire 1996). Bo też fakty, dane statystyczne, dowodnie świadczyły, że najwyższą dynamikę wykazywały kraje o najmniejszych nierównościach dochodowych. Teoretyczny wniosek sformułował następca Bruno, Joseph Stiglitz oświadczając, że doświadczenie wschodnioazjatyckie skłania do odrzucenia prawa Kuznetsa. Pisał: „Kraje 29 Wschodniej Azji prowadzące politykę egalitarną, uczyniły nieważną znaną koncepcję automatycznej redukcji nierówności w wyniku rozwoju gospodarczego (słynna koncepcja trickle down). Simon Kuznets dowodził, że wzrost gospodarczy jest związany ze wzrostem nierówności; Arthur Lewis uważał, że nierówności są konieczne, gdyż akumulacja kapitału jest sednem rozwoju. Ponieważ bogaci więcej oszczędzają niż biedni, wyższy poziom nierówności zwiększa oszczędności, a tym samym i wzrost. Gospodarki Wschodniej Azji pokazały, że wysoki stopień oszczędności może być zapewniony w egalitarnym otoczeniu i że akumulacja kapitału ludzkiego jest równie ważna - jeśli nie ważniejsza niż wzrost kapitału fizycznego” (Stiglitz, 1997: 13, podkr. autora). Dwie rzeczy są tu bardzo ciekawe: 1. że w rewizji dawnych poglądów bodajże największy był udział Banku Światowego, który przez długie lata uchodził za bastion ortodoksji ekonomicznej; 2. że rewizji tych poglądów dokonano w czasie, gdy w polityce gospodarczej większości krajów kapitalistycznych, przynajmniej w tych dużych, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, ale także w łonie kierowniczych gremiów Unii Europejskiej, dominował (chyba nadal dominuje) duch sprzeczny z egalitaryzmem, z postulatami sprawiedliwości społecznej. Co więcej, działania wielu rządów i wielkich korporacji zmierzają raczej do negatywnego zweryfikowania nadziei Kuznetsa, że wysoki, nawet najwyższy, poziom rozwoju gospodarczego przynosić będzie łagodzenie nierówności dochodowych i majątkowych. Parę lat później, zastanawiając się nad sprawiedliwością społeczną, J. Stiglitz następującej konstatacji: „Jestem (…) przekonany, że wszyscy zyskujemy, żyjąc w społeczeństwie, w którym podziały są mniejsze. Ameryka należy do tych krajów, w których bardzo duży odsetek obywateli przebywa za kratkami, czego częściową przyczyną są na pewno ogromne nierówności społeczne. Wydaje się czymś skandalicznym, że w najbogatszym kraju świata wielu ludzi biednych nadal nie Am właściwego dostępu do opieki zdrowotnej., że stopa umieralności niemowląt w pewnych miejscach w Ameryce może być wyższa niż w niektórych krajach mniej rozwiniętych. Azja Wschodnia pokazała, że w tych krajach rozwijających się, które ograniczyły nierówności wzrost był szybszy – po części dlatego, że potrafiono lepiej wykorzystać potencjał ludzki, po części zaś dlatego, że większa równość łączy się z większą stabilnością społeczną i polityczną” ([2003]2006:256). Autor ten podobnie traktuje nierówność w dostępie do edukacji, do pracy. Bardzo mocno opowiada się za polityką pełnego zatrudnienia, adresując swój postulat przede wszystkim do Europy: „Dziś Europa nawet bardziej niż Ameryka powinna potwierdzić zobowiązanie do prowadzenia polityki pełnego zatrudnienia, do zapewnienia miejsca pracy każdemu, kto chce pracować (…) oraz co najważniejsze, do prowadzenia takiej polityki makroekonomicznej, która sprzyja pełnemu zatrudnieniu (…) Gdy Bill Clinton z pomocą poprawki do konstytucji w sprawie zrównoważonego budżetu z powodzeniem odparł podejmowane przez republikanów usiłowania skończenia z ekonomia keynesowską, Europejczycy prawie z entuzjazmem pozwolili sobie związać ręce” (tamże, 258)25. Cytowane tu wypowiedzi wskazują, że ten noblista, szef doradców Clintona, główny ekonomista Banku Światowego, zwolennik politycznego liberalizmu, miałby w Polsce trudne życie. Bo już przytoczone poglądy brzmią nad Wisłą jak herezje. Ekonomista polski domagający się polityki pełnego zatrudnienia? Sprawiedliwości społecznej? Nałożenia na NBP obowiązku dbania o wzrost i zatrudnienie? Upomnienia się o keynesowską politykę makroekonomiczną? A przecież reakcje na specyficznie polskie realia, gdyby je znał, musiałyby być jeszcze dalej idące. Gniew jako czynnik rozwoju Wielokrotnie dowodziłem banalną dla zachodnich liberałów prawdę, że dla normalnego funkcjonowania kapitalizmu konieczna jest pewna równowaga społeczna, której niezbędnym 25 Stiglitz bardzo krytycznie ocenia politykę Europejskiego Banku Centralnego, ograniczającego się do zwalczania inflacji. W najnowszej książce pisze: „Obecnie, w całym Eurolandzie panuje niezadowolenie, ze Centralny Bank Europejski prowadzi politykę, która – dokonując cudów na rynku obligacji, utrzymując niskie stopy inflacji i wysokie kursy obligacji – zaprzepaścił wzrost i zatrudnienie w Europie” (Stiglitz, 2007: 290). W oryginale ostatnia część zdania brzmi: has left Europe’s growth and employment in shambles (2006: 280), 30 składnikiem są związki zawodowe. Bez nich przedsiębiorcy dążący do maksymalizacji zysków obniżając koszty pracy uruchamiają procesy autodestrukcji systemu – wyniszczają siłę roboczą i ograniczają siłę nabywczą społeczeństwa. Omawiając przyczyny klęski Solidarności, David Ost uważa fakt zmarginalizowania związków zawodowych, potraktowania robotników jako przeszkody demokracji za „jedno z najbardziej niezwykłych zjawisk w dziejach socjologii politycznej. Sto lat temu demokratyzację utożsamiano z wkroczeniem robotników (mas) do polityki (…) Obsadzanie ich jako przeszkody na drodze do demokracji jest zupełnie nowym zjawiskiem” (Ost, 2007:52). Amerykański politolog, który towarzyszył polskiej transformacji od ponad ćwierć wieku, dowodzi, że główną przyczyną klęski Solidarności i partii z niej się wywodzących, głównie Unii Wolności, była rezygnacja z „organizacji gniewu” świata pracy według linii klasowych. Bowiem „Przeciwnicy liberalizmu politycznego, zawsze zbiegający o mobilizację wokół emocji, potrafią odnieść wielkie sukcesy, organizując gniew rodzący się na tle ekonomicznym według kryteriów nie mających ekonomicznego charakteru” (34) 26. To właśnie pchnęło znaczną część społeczeństwa w objęcia skrajnej prawicy nacjonalistycznopopulistycznej braci Kaczyńskich. Wprowadzenie do dyskursu problematyki gniewu jako jednej z zasadniczych cech rozwoju kapitalizmu nie jest niczym nowym. Zwłaszcza w czasie przemysłowej fazy tego systemu namiętności były czymś oczywistym. Ponad stuletnia historia ruchu socjalistycznego jest historią organizowania namiętności. Niezależnie od tego, czy jego hasłami była rewolucja, czy reformy, prowadził on do uspołecznienia kapitalizmu, a w konsekwencji do złagodzenia namiętności. Przypomnijmy tu studium Alberta Hirschmana: Namiętności i interesy ([1977]1997), w której problemem głównym jest jednak pytanie, jak kapitalizm wpływa na namiętności. Podczas gdy Ost akcentuje ważność namiętności dla rozwoju kapitalizmu. To raczej tradycja J.K. Galbraitha, który dowodził potrzeby powstania siły przeciwważącej dla kapitału, m. In. jako warunku zmniejszenia roli obowiązków państwa27. Osta zainteresuje wpływ namiętności (gniewu) na charakter kapitalizmu i demokracji. Dla Osta gniew jest synonimem związków zawodowych oraz strajków oraz partii politycznych ze związkami lub akcjami pracowniczymi współdziałającymi.. Można sobie jednak wyobrazić całą gamę „gniewu”. Mogą to być pokojowe demonstracje, twarde negocjacje, różnego rodzaju kampanie prasowe, publiczne wyrazy oburzenia, itp. Gniew może być także tylko potencjalny, zawieszony w wyniku mniej lub bardziej trwałych porozumień co do współpracy kapitału i pracy. Jaka więc mogłaby być rola przedstawicieli nauk społecznych, w szczególności ekonomistów? Inaczej niż np. w Szwecji, gdzie jako ekonomiści związkowi działali wybitni ekonomiści tej klasy co, Gosta Rehn, Rudolf Meidner. W Polsce jest to znacznie trudniejsze, ale w dłuższej perspektywie nie jest niemożliwie. 26 27 Znacznie wcześniej, inny politolog amerykański, Ira Katznelson ([1995]2005) zwracał się, w połowie lat 90., do środkowoeuropejskiej opozycji z podobnymi ostrzeżeniami przed negatywnymi skutkami stosowania recepty hayekowsko-firedmanowskiej. Adresował je jako Listy do Adama Michnika, jak głosi podtytuł, licząc zapewne, że ten użyje swych wpływów i rozwinie poważną debatę. Katznelsonowi przyświecała intencja uświadomienia opozycji środkowoeuropejskiej, przede wszystkim polskiej, że nawet w ramach szeroko pojętego liberalizmu, a w realiach społecznoekonomicznych – nawet w ramach kapitalizmu, ma ona bogatsze pole wyboru i bardziej obiecujące opcje, niż droga, którą obrała. Liczył, że potrafi dawną opozycję zarazić przynajmniej liberalizmem amerykańskim, bliskim europejskiej socjaldemokracji, ponieważ wchłonął recepty Keynesa i Beveridge’a, których ślady pozostały do dziś. Ukazać ludziom ‘Wschodu’, całą tęczę liberalizmów, zdetronizować w ten sposób jej najbardziej konserwatywną odmianę. Starał się także, podobnie jak Stiglitz, przekonać, że wchodząc na drogę kapitalizmu, niekoniecznie trzeba się pożegnać z wszystkimi wartościami socjalistycznymi. O tym, jak ważna to była, czy raczej być mogła, ta książka, świadczy fakt, iż jeszcze dwa lata po ukazaniu się książki, papież Jan Paweł II zatrzymał po seminarium w Castel Gandolfo Katznelsona, by mu „w imieniu narodu polskiego” (!) za tę książkę podziękować (Informuje o tym Elżbieta Matynia, w przedmowie do polskiego wydania tej książki (2006), która ukazała się ponad dziesięć lat po publikacji oryginału I nie w stolicy, lecz we Wrocławiu. Hirschman (1997: 104)przypomina, że prekursorem tego podejścia był Proudhon. Dla niego własność (prywatna) to kradzież, ale i przeciwwaga do niebezpieczeństwa wszechogarniającej roli państwa. W tym sensie, Proudhon podkreślał, ze własność łagodzi namiętności ludzkie (szaleństwa władców). 31 Czego natomiast należałoby oczekiwać, to publicznego głosu przedstawicieli nauk społecznych. Epizod na poły autorytarnych rządów Kaczyńskich zmobilizował inteligencję do obrony demokracji, wolności. Także obrony interesów akademików i innych twórców. Marzyłoby się o podobnej roli inteligencji (intelektualistów) w sprawach patologii społecznych. Tymczasem, jak słusznie powtarza prof. Tarkowska, „o biedzie nikt nie chce słuchać”. W Polsce jest wiele takich spraw, które powinny wywoływać gniew inteligencji i ten gniew powinien być słyszalny. Przede wszystkim, powinniśmy pamiętać, że nas PKB per capita jest obecnie na poziomie najwyżej rozwiniętych krajów Zachodu sprzed ćwierćwiecza. Nie należymy więc do krajów zacofanych, jednakże nasze patologie społeczne do tych właśnie krajów nas upodabniają, a są rezultatem systemowej i bieżącej polityki społeczno-gospodarczej. Najwyższe i tak długo trwające w Polsce bezrobocie, przy skrajnej redukcji osób uprawnionych do zasiłku to nie jest tylko przedmiot badań lecz społecznego gniewu. Niedożywione, a nierzadko także głodujące dzieci to hańba i polityczny skandal. Zakazy tworzenia związków zawodowych przy demonstracyjnej wręcz bierności władz to kolejny skandal polityczny. Przy tak rażącym rozziewie pomiędzy bogaczami i biednymi, zniesienie podatku spadkowego i od darowizn dla szerokiego grona osób ‘najbliższych’, powinno być napiętnowane jako szczególny wyraz darwinizmu społecznego. Z tych samych powodów, pazerność najwyższej kadry menedżerskiej, która wypłaca sobie wynagrodzenia i odprawy równe stu, dwustuletnich płac najniższych powinna się spotkać z towarzyskim ostracyzmem i pogardą. Bibliografia Ackerman B., 1996, Przyszła rewolucja liberalna, Warszawa Baka W., 2007, Zmagania o reformę, Warszawa Wydawnictwo Iskry Balcerowicz L., [1995]1998, Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku, Kraków, Wydawnictwo Znak Bardhan P. K. i Roemer J. E. (red.), 1993, Market socialism. The current debate, Nowy JorkOksford Brosio G. I Hochman H.M., 1998, Economic justice, t. 1-2, Cheltenham, Eduard Elgar Publ. Dahl R., 1985, A preface to economic democracy, New Haven// Brus W. i Łaski K., /1989/1992, Od Marksa do rynku, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN Gawkowska A., 2004, Biorąc wspólnotę poważnie, Warszawa, IFiS Graczyk R., 2007, Jak obalono komunizm?, „Tygodnik Powszechny” 29 kwietnia Hirschman A. O., [1977]1997, Namiętności i interesy, Kraków, Wydawnictwo Znak Katznelson I., 2006, Krzywe koło liberalizmu, Wrocław, Kołakowski L., 2000, Po co nam pojęcie sprawiedliwości społecznej?, w: L. Kołakowski, Moje słuszne poglądy na wszystko, Kraków, Znak Kowalik T., 1992, Can Poland afford the Swedish model?, “Dissent”, Winter Kowalik T., 1996, Sierpień – epigońska rewolucja mieszczańska, “Nowe Życie Gospodarcze”, nr 37 Kowalik T., 2001, Why social democratic option failed? w: A. Glyn (red.), Social Democracy in neoliberal times, Oksford, Oxford University Press Kowalik T., 2004, Intelektualne źródła polskiej transformacji, w: R. Bugaj i In. Polska transformacja ustrojowa, Warszawa Fundacja Innowacja Kowalik T., 2004, Sprawiedliwość społeczna a porządek światowy, w: L. Balcerowicz i In., Sprawiedliwość społeczna a porządek światowy, Wykłady publiczne, Warszawa, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych Kowalik T., 2005, Systemy Gospodarcze, Efekty i Defekty reform i zmian ustrojowych, Warszawa Fundacja Innowacja Kuroń J., 1994, Rzeczpospolita dla każdego, „Życie Gospodarcze, nr 21 Kuznets S., 1955, Economic growth and income inequality, „American Economic Review”, nr 45(1) Lindblom C., 1977, Markets and politics, the world’s political economic systems, Nowy Jork 32 Mencinger J., 2004, Słowenia: praktyka alternatywnej polityki, w: T. Kowalik i in. Wokół polityki gospodarczej Unii Europejskiej, Warszawa, Stowarzyszenie Studiów i Inicjatyw Społecznych Mrak M. i In., 2004, Slovenia. From Yugoslavia to the European Union, Waszyngton, The World Bank Okun A., 1975, Equality and Efficiency: The Big Trade off, Waszyngton Ost D., [2005] 2007, Klęska Solidarności, Warszawa, Muza Rawls J., [1971]1994, Teoria sprawiedliwości, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN Roemer J., 1994, A future for socialism, Cambridge Mass., Harvard University Press Sombart W., [1906]2004, Dlaczego nie ma socjalizmu w Stanach Zjednoczonych? Warszawa, IFiS Stiglitz J., 1990, Whither socialism, Sztokholm, Ksero Stigltiz J., 1994, Whither socialism, Camridge, Mass. Stiglitz J., 1997, The role of the government in economic development, W: Annual World Bank Conference on development economics.1996, Waszyngton, The World Bank Stiglitz J., 2006, Szalone lata dziewięćdziesiate, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN Stiglitz J., 2007, Wizja sprawiedliwej globalizacji, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN Weisskopf T., 1995, Market socialism in the East, “Dissent”, Winter Wyczałkowski M.R., 2004, Życie człowieka kontrowersyjnego, Warszawa, 33 34 Zdzisław Sadowski Od sporu o transformację do strategii rozwoju prof. zw. dr hab. – członek-korespondent Polskiej Akademii Nauk, profesor Uniwersytetu Warszawskiego oraz Wyższej Szkoły Handlu i Finansów Międzynarodowych im. Fryderyka Skarbka Prezes Honorowy PTE, Wiceprzewodniczący Komitetu Prognoz „Polska-2000Plus” przy Prezydium PAN, Redaktor Naczelny czasopisma „Ekonomista”, Członek zwyczajny Towarzystwa Naukowego Warszawskiego; Członek zwyczajny Academie Europeenne des Sciences, des Arts et des Lettres; Członek honorowy Klubu Rzymskiego; Członek European Economic Association. Główne odznaczenia: Warszawski Krzyż Powstańczy; Złoty Krzyż Zasługi Order Odrodzenia Polskim, Krzyże: Kawalerski, Komandorski, Komandorski z Gwiazdą Dyscyplina naukowa: ekonomia Specjalność naukowa: rowój gospodarzy i polityka gospodarcza Streszczenie: Ocena dorobku polskiej transformacji okazała się przedmiotem wysoce kontrowersyjnym. Przez szereg lat wydawało się, że transformacja przyniosła wielki sukces, wprowadzając szybko ustrój liberalno-demokratyczny wraz z systemem gospodarki rynkowej. Ostatnio zostało to jednak zakwestionowane pod hasłami walki z liberalizmem i tworzenia państwa solidarności społecznej. Jednocześnie problematyka polityki gospodarczej znalazła się na dalszym planie. Zarysowała się więc wyraźna zmiana sposobu pojmowania roli państwa. Dla nauki ekonomii sprawa ustroju gospodarczego i roli państwa ma zasadnicze znaczenie. W nauce światowej analiza współczesnej ewolucji systemu gospodarki rynkowej doprowadziła do wniosku, że mechanizm rynkowy, niezbędny dla efektywności gospodarki, nie może być pozostawiony sam sobie, gdyż prowadzi do powstawania wielkich zagrożeń dla przyszłości. Potrzebne jest więc aktywne działanie wspomagające i korygujące ze strony państwa. Idea ta znalazła wyraz w koncepcji strategii trwałego rozwoju, przyjętej w programie Unii Europejskiej. Wyznacza ona państwu obowiązek racjonalnego oddziaływania na procesy rozwoju przez skojarzenie polityki gospodarczej, społecznej i ekologicznej. Summary Assessment of the Polish transformation proved to be a controversial subject. Over a number of years it seemed clear that transformation was highly successful in introducing rather quickly a democratic liberal system together with a market economy. Lately, however, this was put in doubt, when an anti-liberal stand was adopted by the governing party and the idea of creating a state based on social solidarity was announced, while issues of economic policies received only minor attention. This represented an attempt to change the actual role of the state. For economics the nature of the economic system and the role of the state are issues of fundamental importance. It is nowadays widely agreed that the market mechanism, although essential for economic efficiency, cannot be left to itself in view of the menace it creates for future development. Active government is needed both to assist and to apply corrective policies. These ideas found expression in the programmes of the European Union which determine the responsibility of the state in influencing the development processes by working out a rational blend of economic, social and ecological policies. Basic words: transformation, economic development, role of the state, strategy for sustained growth, European Union. Słowa kluczowe: transformacja, rozwój gospodarczy, rola państwa, strategia trwałego rozwoju, Unia Europejska Ocena transformacji Oceny transformacji dokonuje się w różnych celach. Historyków może interesować szczegółowy przebieg tego procesu, analiza problemów powstających w jego toku i weryfikacja sprawności z jaką był realizowany. Tutaj ocena ta interesuje mnie tylko pod kątem jego wpływu 35 na kształtowanie się obecnej sytuacji kraju i wniosków, jakie mogą wynikać z tego wyjątkowego doświadczenia dla budowania przyszłości Polski. Po kilku dziesięcioleciach scentralizowanej gospodarki nakazowo-rozdzielczej, reformowanej w kierunku urynkowienia dopiero w ostatnich latach swego istnienia, rozpoczęta w 1990 roku polska transformacja systemowa wprowadziła z powodzeniem, w ciągu krótkiego czasu, funkcjonujący system gospodarki rynkowej. W miejsce autorytarnego reżimu komunistycznego powstała III Rzeczpospolita Polska, państwo o ustroju liberalnodemokratycznym z trójpodziałem władzy. Dokonanie tak szybkiej przemiany było niewątpliwym sukcesem, a przez następne lata proces transformacji przyniósł wiele pozytywnych przemian w życiu gospodarczym i warunkach życia społecznego. Na przełomie XX i XXI stulecia, czyli po dziesięciu zaledwie latach, było już faktem, że Polska pozbyła się głównych reliktów poprzedniego reżimu. Świadectwem międzynarodowego uznania szybkiej przemiany było przyjęcie w 1999 r. do NATO, a w 2004 r. do Unii Europejskiej. Przystąpienie do Unii Europejskiej dało gospodarce polskiej wyraźny nowy bodziec dzięki otwarciu dostępu do wielkiego rynku europejskiego. W dziedzinie systemu politycznego proces transformacji polegał na przekształceniach instytucjonalnych, zrywających z autorytarnymi rządami monopartii i zapewniających działanie ustroju liberalno-demokratycznego. Otrzymało to potwierdzenie w Konstytucji RP z 1997 r. Walka polityczna między partiami i zmiany rządów odbywały się w ramach systemu parlamentarnego. Kolejne rządy, mimo różnic politycznych, realizowały zbliżoną politykę gospodarczą i społeczną. Przyniosła ona zasadnicze osiągnięcia w postaci stworzenia warunków rozwoju prywatnej przedsiębiorczości, szybkiego wejścia na drogę wzrostu gospodarczego po początkowym załamaniu. oraz konsekwentnego zwalczenia inflacji. Miała jednak wady, które mogły stworzyć podstawy do krytyki. Wady ujawniły się w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, której towarzyszyły liczne błędy, a także wypaczenia, wynikające w jakiejś mierze z gry interesów osobistych. Pojawiły się zjawiska korupcji, lekceważenia prawa, trwonienia środków publicznych. Ponadto brak konsekwentnej polityki wobec inwestorów zagranicznych sprawił, że w ciągu kilku lat przeważająca część sektora bankowego oraz ubezpieczeniowego, a także handlu detalicznego i mediów, znalazła się we władaniu zagranicznych grup finansowych. Największym jednak problemem stworzonym przez politykę gospodarczą okresu transformacji stała się bardzo niekorzystna sytuacja społeczna. Masowe bezrobocie i szybko zwiększający się obszar biedy powodowały rozszerzanie się marginesu społecznego, rosnącą agresywność młodzieży pozbawionej perspektyw życiowych, rozchwianie więzi społecznej i nasilanie się przestępczości, w tym rozwój przestępczości zorganizowanej. Istnienie masowego bezrobocia miejskiego uniemożliwiało przebudowę struktury agrarnej, mającej zasadnicze znaczenie dla unowocześnienia gospodarki kraju. Te negatywne zjawiska były przedmiotem krytyki tak ze strony części ekonomistów, którzy źle oceniali fakt zlekceważenia kosztów społecznych przez politykę gospodarczą, jak ze strony polityków. Co ważniejsze, wpływały na nastroje dotkniętych nimi grup ludności, powodując rozczarowanie do przemian oraz poparcie dla kierunków politycznych głoszących hasła populistyczne. Sporna kwestia typu i roli państwa Postawy te ułatwiły dojście do władzy w 2005 r. partii politycznej pod nazwą „Prawo i Sprawiedliwość”, która wystąpiła ze zdecydowanie negatywną oceną dorobku III Rzeczypospolitej – zarówno jej formuły ustrojowej, jak wytworzonych przez nią form życia społecznego. Zapowiedziała ona program tworzenia nowej państwowości pod nazwą Czwartej Rzeczypospolitej, zbudowany wokół haseł naprawy państwa i odnowy moralnej. Wiodącym elementem tej naprawy miało być dokonanie ostatecznych rozliczeń z historią, a w szczególności z postkomunizmem i liberalizmem, a także walka z korupcją. Nowy system ustrojowy – przy zachowaniu form demokracji parlamentarnej – miałby się cechować dominacją władzy wykonawczej, opartej na wzmocnionym układzie organów ścigania. Problematyka 36 polityki rozwoju kraju, w tym polityki gospodarczej, nie uzyskała w tym programie istotnego zainteresowania. Nastąpiło więc zerwanie ciągłości systemu instytucjonalnego i zarysowała się wyraźna zmiana koncepcji ustrojowej oraz sposobu pojmowania roli państwa. Dla nauki ekonomii sprawa ustroju gospodarczego i roli państwa ma zasadnicze znaczenie. Nawet w wyobrażeniu Adama Smitha o gospodarce opartej na niewidzialnej ręce rynku państwo było potrzebne dla ochrony własności prywatnej i praw rynku. Z czasem, gdy już stało się jasne, że rynek nie działa tak idealnie, jak oczekiwali wcześni liberałowie, państwo stopniowo zaczęło spełniać więcej funkcji w gospodarce, wprowadzając korygowanie podziału przez progresywny system podatkowy28, a następnie interwencyjną politykę pobudzania koniunktury29. Współczesna ewolucja systemu gospodarki rynkowej doprowadziła naukę światową do wniosku, że mechanizm rynkowy, niezbędny dla efektywności gospodarki, nie może być pozostawiony sam sobie, gdyż prowadzi do powstawania coraz bardziej niebezpiecznych zagrożeń dla przyszłości świata. Potrzebne jest więc aktywne działanie wspomagające i korygujące ze strony państwa. Koncepcja aktywnej roli państwa w gospodarce została jednak na pewien czas wyparta przez wielkie zwycięstwo doktryny neoliberalnej, jakie stało się następstwem dwóch kryzysów naftowych z lat 70. Ta ideologiczna doktryna głosiła pełny nawrót do fundamentalizmu rynkowego z postulatem maksymalnego ograniczania roli państwa, była zaś fałszywie prezentowana jako jedyny właściwy sposób pojmowania zasad nauki ekonomii. Polska transformacja odbywała się w okresie światowej dominacji doktryny neoliberalnej. Choć więc pierwszy rząd solidarnościowy zadeklarował wolę stworzenia w Polsce społecznej gospodarki rynkowej, praktyka polityki transformacyjnej nie poszła w tym kierunku, gdyż została oparta na doktrynie neoliberalnej, dla której idea ta jest obca. Wywodzącą się z liberalizmu koncepcja społecznej gospodarki rynkowej głosi postulat zapewnienia wszystkim obywatelom godziwych warunków życia i sprawiedliwego udziału w dochodzie narodowym, przy czym do państwa należy obowiązek tworzenia odpowiednich rozwiązań systemowych. Natomiast neoliberalizm domaga się zapewnienia mechanizmom rynkowym pełnego wpływu na kształtowanie się proporcji gospodarczych, a przedsiębiorcom kapitalistycznym możliwie najszerszej swobody działania, postulując zmniejszanie ich obowiązków socjalnych oraz ograniczanie uprawnień związków zawodowych. Są to więc koncepcje diametralnie odmienne. Zastosowanie doktryny neoliberalnej było od początku przedmiotem krytyki ze strony ekonomistów nie uznających tej koncepcji, ale nie odegrała ona istotnej roli30. W idei ograniczania roli państwa kryła się sprzeczność. W transformowanych krajach państwo nie mogło rezygnować ze sterowania gospodarką, która dopiero stopniowo mogła się usamodzielniać, przyjmując cechy systemu rynkowego. Wytworzyła się więc w Polsce sytuacja pełna niekonsekwencji. Z jednej strony dominowało dążenie do ograniczania roli państwa w miarę rozwijania się i umacniania przedsiębiorczości prywatnej. Z drugiej utrzymywał się znaczny zakres bezpośredniej ingerencji państwa w gospodarkę, a nawet ulegał on rozszerzeniu31. Dotkliwe dla poważnej części społeczeństwa konsekwencje transformacji umożliwiły partii, wybranej do władzy w 2005 r., wystąpienie z hasłem „Polski solidarnej”, przeciwstawionym „Polsce liberalnej”. W koncepcji państwa pojawiło się w ten sposób nawiązanie do solidaryzmu. Kierunek ten (który narodził się w końcu XIX wieku jako krytyczny wobec kapitalizmu32), 28 29 30 31 32 Wprowadzony po raz pierwszy w USA za prezydentury Lincolna. Zmianę tę zapoczątkował w praktyce ‘New Deal’ prezydenta Roosevelta, a jej teoretyczne podstawy dał Keynes. We wczesnych latach 1990-tych w Polsce trudno było nawet polemizować z koncepcjami neoliberalnymi, prezentowanymi jako jedynie słuszne. Głosy krytyczne nie były dopuszczane do mediów albo określane mianem propagandy komunistycznej. Ustawa o swobodzie przedsiębiorczości została przyjęta już w roku 1988. Ale w roku 1993 zaczęto ponownie przywracać licencjonowanie różnych zakresów działalności gospodarczej, poprzednio od tego uwolnionych. W Czechach prywatyzacja przez „kuponovkę” poniosła klęskę, doprowadzając do skupu kuponów przez banki państwowe. Twórcą był francuski myśliciel Emile Durkheim. 37 przeciwstawił liberalnej idei nadrzędności praw jednostki własną ideę nadrzędności wspólnoty. Wyodrębnił on dwie podstawowe formy realizowania się więzi społecznej: mechaniczną (opartą na usankcjonowanym obowiązku) i organiczną (opartą na świadomej, dobrowolnej współpracy). Każda z tych form prowadzi do odmiennego pojmowania roli państwa. Koncepcja więzi organicznej przyznaje państwu rolę pomocniczą. Dbając o ład społeczny, państwo niczego nie narzuca, lecz ma pomagać w umacnianiu się świadomości wspólnoty, poczucia więzi społecznej, potrzeby współpracy i tego, co dzisiaj jest określane mianem kapitału społecznego zaufania. Koncepcja ta znajduje najczystszy wyraz w katolickiej doktrynie społecznej. Natomiast koncepcja więzi mechanicznej wyznacza państwu rolę egzekutora tej więzi, którego zadaniem jest organizowanie społecznego obowiązku działania na rzecz wspólnoty, a w tym celu dbanie o jedność myśli i działań. Koncepcja ta znalazła praktyczne rozwinięcie w programach faszystowskich, realizujących zasadę państwa silnego i scentralizowanego, zdolnego do zmieniania społecznej mentalności i dążącego w ten sposób do „odnowy moralnej” społeczeństwa. Zbliżyła się do niej również, choć od innej strony, realizowana w krajach bloku sowieckiego, a więc i w Polsce, formuła państwa autorytarnego, opartego na rządach monopartii komunistycznej. Koncepcja państwa, realizowana w Polsce od 2005 r. pod hasłem IV Rzeczypospolitej, wydaje się zbliżona do mechanistycznej koncepcji solidaryzmu i jest odległa od wprowadzanej przez transformację koncepcji państwa liberalno-demokratycznego. Powstaje więc bardzo istotne pytanie, która z tych formuł może najlepiej służyć rozwojowi kraju. Jakie państwo jest potrzebne Polsce? Doświadczenie okresu PRL wskazuje na potrzebę unikania wszelkich form autorytaryzmu, czyli dominacji władzy wykonawczej, choćby miały występować pod sztandarem solidaryzmu i walki z pozostałościami reżimu komunistycznego. Z kolei doświadczenie okresu transformacji każe unikać dominacji doktryny neoliberalnej, która prowadzi do negatywnych konsekwencji społecznych. Doświadczenie zaś ostatnich dwóch lat każe patrzeć z nieufnością na procesy umacniania władzy wykonawczej przy słabym zainteresowaniu tej władzy perspektywami rozwoju gospodarczego. Wobec problemów współczesności kluczowym wyzwaniem gospodarczym dla państwa polskiego jest znalezienie sposobu na to, aby dążenie do zapewnienia wysokiej efektywności ekonomicznej przez mechanizm rynkowy pogodzić z koniecznością określenia systemowych działań polityki gospodarczej i społecznej, stanowiących warunek ładu socjalnego, a więc i dalszego rozwoju kraju. Jest otwartym problemem, jakiego rodzaju układ instytucjonalny może najlepiej temu służyć. Jeśli zgodzić się z tezą, że z pewnością nie może spełnić tych założeń ani koncepcja neoliberalna, ani oparta na mechanistycznie pojmowanym solidaryzmie, to być może należałoby podjąć próbę wprowadzenia w życie postanowienia art. 20 Konstytucji RP z 1997 roku i powrócić do idei społecznej gospodarki rynkowej, nadając jej w demokratycznej dyskusji kształt konkretny i nadający się do realizacji. Biorąc pod uwagę wszystkie opisane doświadczenia oraz potrzeby przyszłości stawiam tezę, że Polsce potrzebne jest państwo: prawdziwie demokratyczne i szanujące zasadę trójpodziału władzy, nastawione na poszanowanie praw jednostki i swobód obywatelskich i tworzenie społeczeństwa obywatelskiego, dobrze rozumiejące swoje obowiązki wobec obywateli, w tym obowiązek troski o sprawiedliwość podziału, ochronę zdrowia i edukację, a także właściwe funkcjonowanie rynku pracy, rozumiejące potrzebę współpracy międzynarodowej oraz integracji europejskiej. Jaka polityka gospodarcza? Transformacja zapoczątkowała w Polsce pozytywne zmiany ekonomiczne i są one kontynuowane. Od roku 2002, po przejściu recesji, gospodarka polska weszła na ścieżkę wzrostu gospodarczego, którego tempo zostało poważnie przyśpieszone w ostatnich latach dzięki sprzyjającej koniunkturze światowej. Największy problem polskiej gospodarki, jakim przez lata było masowe bezrobocie, zaczął wyraźnie słabnąć, częściowo w wyniku masowej emigracji 38 zarobkowej (która objęła prawie 2 miliony osób), a częściowo dzięki rosnącemu popytowi inwestycyjnemu i konsumpcyjnemu oraz szybkiemu wzrostowi eksportu33. Prawdopodobnie zaczął się więc również zmniejszać rozległy obszar biedy, choć statystyka jeszcze tego nie pokazuje. Stwarza to korzystną pozycję ekonomiczną dla określenia polityki rozwoju kraju na następne lata. Jak ją określić? W referacie na poprzedni Kongres Ekonomistów Polskich z 2001r.34 postawiłem tezę, że z początkiem XXI wieku Polska zakończyła tę fazę swojej transformacji systemowej, która polegała na pozbyciu się reliktów centralnego zarządzania i na wprowadzeniu kapitalistycznej gospodarki rynkowej, ale na zasadach odpowiadających dawniejszemu, mniej rozwiniętemu kapitalizmowi. W tym czasie na świecie rozwinął się nowy system gospodarki rynkowej, tak odmienny od dawnego, że określany mianem postkapitalizmu35. Cechą naszych czasów jest rewolucyjny rozwój nauki i techniki, który wprowadził świat w epokę cywilizacji informacyjnej. W rezultacie Polska stanęła wobec potrzeby wejścia w drugą fazę transformacji, która powinna polegać na dostosowaniu gospodarki i społeczeństwa do wymagań współczesnego świata. Teza ta wydaje się być nadal aktualna, jednakże wielkie problemy stojące przed Polską oraz bardzo szybki rozwój współczesnego świata zmieniają sposób pojmowania owej drugiej fazy. Dla Polski jednym z najważniejszych problemów nadchodzącej przyszłości, który wymaga podjęcia działań antycypacyjnych ze znacznym wyprzedzeniem, są zmiany demograficzne. Trwający już od kilku lat spadek przyrostu naturalnego pociąga za sobą perspektywę corocznego zmniejszania się roczników wchodzących w wiek aktywności. Tak będzie co najmniej do roku 2025. Liczba ludności w wieku aktywnym maleje dodatkowo w wyniku emigracji. Powstaje potrzeba określenia polityki imigracyjnej, która będzie potrzebna dla sprostania zapotrzebowaniu rynku pracy. Imigracja sprawi, że będzie się zmieniał skład etniczny i kulturowy ludności Polski oraz jej obyczajowość, co trzeba uwzględnić w kształtowaniu polityki rozwoju. Jednocześnie należy oczekiwać bardzo szybkiego wzrostu liczebności osób w wieku poprodukcyjnym, który zacznie się wysoką falą już po roku 2010 i będzie wzmacniany przez wydłużanie się przeciętnej długości życia. To pozytywne zjawisko musi jednak pociągać za sobą wzrost nakładów na ochronę zdrowia i opiekę społeczną, co niewątpliwie utrudni osiąganie równowagi budżetowej. Polityka ludnościowa powinna objąć, z jednej strony, działania zmierzające do zwiększenia przyrostu naturalnego w celu przeciwdziałania zmniejszaniu się liczebności roczników wkraczających w wiek aktywności. Jeżeli uznać ten cel za osiągalny, to można się spodziewać odwrócenia obecnej tendencji, ale nie wcześniej, niż po roku 2025. Z drugiej strony, przed polityką ludnościową stoi również zadanie przygotowania odpowiednich działań wobec ludzi starszych. Działania te powinny objąć nie tylko zapewnienie zaopatrzenia emerytalnego, które jest warunkiem podstawowym, lecz także rozwój systemu usług zorientowanego na potrzeby tej szybko rosnącej części ludności a ponadto, co podkreśla się we wszystkich światowych dyskusjach na temat ludzi starszych, uruchamianie różnych form aktywności zawodowej i społecznej dla tej wielkiej grupy. Wreszcie rysuje się też pilna potrzeba opracowania koncepcji i zasad polityki emigracyjnej i imigracyjnej. Trzeba też wziąć pod uwagę to, że w ciągu najbliższego 10-lecia spadek ogólnej liczebności młodzieży wchodzącej w wiek aktywności zawodowej nie będzie jeszcze dotyczył młodzieży wiejskiej, której liczba będzie ciągle rosła. Będziemy więc mieli zmianę strukturalną polegającą na zwiększaniu się udziału młodzieży wiejskiej w ogólnej liczbie ludności w wieku aktywności. Powstaje zatem pilna konieczność poświęcenia szczególnej uwagi kształceniu młodzieży wiejskiej. Obecnie jest to odcinek zaniedbany po ostatnich reformach. Dostępność 33 34 35 W połowie roku 2007 sharmonizowana stopa bezrobocia spadła do 9,7% i Polska ustąpiła Słowacji miejsce kraju o najwyższym w Europie poziomie bezrobocia (Biuletyn Statystyczny GUS, nr 8, 2007). Czynniki wzrostu gospodarczego Polski a polityka gospodarcza w okresie przed i po akcesji do Unii Europejskiej. VII Kongres Ekonomistów Polskich, Warszawa, PTE 2001. Określenie to wprowadził Peter Drucker. 39 procesu edukacyjnego dla dzieci wiejskich zmalała. Jest to groźne zjawisko, bo w opisanej sytuacji rosnąca część młodzieży wchodzącej w wiek aktywności będzie słabo wykształcona. Problemy polityki ludnościowej nie są jednak jedynymi, które domagają się konstruowania długookresowej polityki rozwoju. Rozwój Polski zależy od kształtowania się sytuacji światowej. Dziś już jest sprawą niewątpliwą, że gwałtowny rozwój gospodarczy współczesnego świata stworzył potężne zagrożenia dla przyszłości. Racjonalna polityka gospodarcza kraju nie może więc zadowalać się utrzymywaniem wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, które zresztą nie będzie długo trwało ze względu na wahania koniunktury światowej. Potrzebny jest nie każdy wzrost gospodarczy, lecz wzrost, nastawiony na proekologiczne kierunki rozwoju, na stopniowe przechodzenie do odnawialnych źródeł energii, na redukcję emisji gazów przemysłowych, oczyszczanie wód, na rozwój właściwych form transportu oraz ochronę obszarów o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Drugim jego zasadniczym kierunkiem powinien być program stopniowej eliminacji biedy i wszelkich form wykluczenia społecznego. Idee te są znane od lat w postaci koncepcji trwałego rozwoju, która wyznacza społeczności międzynarodowej i poszczególnym państwom obowiązek racjonalnego oddziaływania na procesy rozwoju przez prowadzenie skojarzonej polityki gospodarczej, społecznej i ekologicznej. Świadomość tych konieczności stopniowo wzrasta, ostatnio pod wpływem rosnącego zrozumienia dla wielkiego zagrożenia, wynikającego z globalnego ocieplenia i zmian klimatycznych, spowodowanych przez działalność przemysłową człowieka. W uznaniu tej konieczności Unia Europejska przyjęła w roku 2001 Strategię Trwałego Rozwoju, która stanowi rozwinięcie Strategii Lizbońskiej. Wskazuje ona na konieczność oparcia polityki rozwoju na wzajemnym wspomaganiu się polityki gospodarczej, społecznej i ekologicznej. Za priorytetowe kierunki działania uznano: zapobieżenie globalnemu ociepleniu i zmianom klimatycznym; walkę z zagrożeniami zdrowia publicznego; racjonalizację źródeł i wykorzystania energii; racjonalne gospodarowanie zasobami naturalnymi i wstrzymanie niszczenia fauny i flory; zapewnienie form transportu sprzyjających ochronie środowiska; walkę z biedą i wykluczeniem społecznym; sprostanie wyzwaniu starzenia się ludności. Zagrożenia dla przyszłości świata i Europy w sposób bezpośredni dotyczą także Polski. Od każdego rządu, jaki będzie rządził Polską po wyborach z października 2007, trzeba więc oczekiwać wytyczenia długookresowego programu działania, sharmonizowanego z unijną strategią trwałego rozwoju, czyli nastawionego na wszechstronne przeciwdziałanie rosnącemu zagrożeniu ekologicznemu i społecznemu.36 Sprzyjać temu będzie pogłębianie integracji z Unią Europejską i dlatego w bliskiej perspektywie kluczowym elementem kształtowania polityki rozwoju kraju powinno być przygotowanie wprowadzenia Polski do unii monetarnej i ekonomicznej (EMU) czyli do strefy euro. Główny jednak kierunek dla Polski to konieczność szybkiego rozwijania cywilizacji informacyjnej i wszystkiego co jest z tym związane, a więc przede wszystkim - gospodarki opartej na wiedzy. Oznacza to potrzebę nastawienia się na szybkie zmiany we wszystkich dziedzinach życia społecznego: w warunkach współżycia i współdziałania społecznego, w gospodarce, w oświacie, kulturze, polityce. Podstawą nowej cywilizacji jest rozwój edukacji i nauki. W Polsce stan zacofania pod względem nakładów na naukę stawia kraj w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych. W proponowanej strategii ważne miejsce musi zająć program zwiększania nakładów na naukę do postulowanego przez Unię poziomu 3% produktu krajowego brutto. Rząd, kierujący krajem od roku 2005, nie zajmował się polityką gospodarczą, licząc na dłuższe utrzymywanie się pomyślnych tendencji. Nie podjął żadnych działań, zmierzających w kierunku stworzenia długookresowej strategii rozwoju. Ani problematyka ekologiczna, ani wielki społeczny problem głębokich nierówności dochodowych, skazujący znaczne grupy społeczne na biedę, nie otrzymały żadnych prób rozwiązania. Zresztą żaden z kolejnych rządów, czy to 36 Źródła finansowania strategii powinny objąć: wzrost udziału nakładów inwestycyjnych w PKB; zmianę struktury nakładów na rzecz nauki i sektora ICT; przeznaczanie znacznej części corocznych przyrostów PKB na cele priorytetowe; racjonalne wykorzystanie środków pomocowych Unii Europejskiej; intensyfikację działań na rzecz napływu kapitału zagranicznego; działania na rzecz zwiększenia skłonności przedsiębiorstw prywatnych do inwestowania; zmianę struktury wydatków sektora publicznego. 40 prawicowych, czy lewicowych, nie zajął się na serio wprowadzaniem właściwych współczesnemu rozwiniętemu kapitalizmowi systemów korygowania alokacji i podziału rynkowego przez aktywne działanie państwa. Najwyższy czas, aby zając się zebraniem opisanych kierunków działania w spójną koncepcję długookresowej strategii rozwoju kraju. Stanowi to kluczowe zadanie dla rządu, któremu przypadnie objąć władzę w Polsce w najbliższym czasie. Wszystkie sprawy, o których była tu mowa, wymagają rozpoznania problemów długookresowych i podjęcia działań ze znacznym wyprzedzeniem. Są też warunki wstępne do spełnienia. Nie ma już miejsca na spory i konfliktowanie ludzi, instytucji i grup społecznych. Jest konieczność uruchomienia wielkiej aktywności obywatelskiej, bez której żaden rząd nie udźwignie tych zadań. Trzeba zacząć odbudowywać zniszczony kapitał społecznego zaufania, bez którego niknie potencjał rozwojowy kraju. Synteza Główny sens powyższych rozważań da się ująć w sześciu tezach. Po pierwsze, wielką zasługą i osiągnięciem polskiej transformacji jest to, że w ciągu krótkiego czasu wprowadziła szybko rosnącą gospodarkę rynkową, opartą na liberalnodemokratycznym ustroju politycznym, na miejsce autorytarnego reżimu komunistycznego. Po drugie, negatywnym efektem transformacji jest stworzona przez nią sytuacja społeczna, na którą składa się istnienie znacznej liczebnie grupy marginalizowanej, pozbawionej uczestnictwa w korzyściach transformacji, a także związane z tym rozchwianie więzi społecznej oraz rozmaite patologie życia społecznego. Zjawiska te można przypisać prowadzonej polityce gospodarczej, opartej na doktrynie neoliberalnej. Po trzecie, te negatywne efekty transformacji ułatwiły zwycięstwo wyborcze programu antyliberalnego, populistycznego, nawiązującego do solidaryzmu w jego wersji mechanistycznej, a więc głoszącego odnowę moralną i budowę silnego państwa, które ma opierać się na zasadniczym wzmocnieniu władzy wykonawczej w celu zapewnienia ładu społecznego, ale bez troski o kapitał społecznego zaufania. Po czwarte, polskie doświadczenia przeszłości i teraźniejszości składają się na kilka przestróg: doświadczenie okresu PRL – przed wszelkim autorytaryzmem; doświadczenie transformacji - przed polityką gospodarczą opartą na doktrynie neoliberalnej; a doświadczenie ostatnich dwóch lat - przed wzmacnianiem władzy wykonawczej. Po piąte, Polsce potrzebne jest więc państwo typu liberalno-demokratycznego, pielęgnujące zasadę trójpodziału władzy, nastawione na aktywność obywatelską oraz na wspomaganie i korygowanie gospodarki rynkowej dla rozumnego sterowania rozwojem kraju, a także na umacnianie partnerskiej pozycji Polski w Unii Europejskiej. Po szóste, w świetle złożonych wyzwań przyszłości, stojących przed krajem i światem, za naczelne zadanie rządu polskiego trzeba uznać niezwłoczne przygotowanie długookresowej strategii rozwoju kraju, nastawionej na umacnianie cywilizacji informacyjnej oraz rozwiązywanie problemów, wynikających z sytuacji obecnej i przewidywanych, a w tym celu ściśle sharmonizowanej z unijną strategią trwałego rozwoju. 41 42 Grzegorz W. Kołodko Sukces na dwie trzecie. Polska transformacja ustrojowa i lekcje na przyszłość Prof. zw. dr hab. - profesor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, członek Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN; dyrektor Centrum Badawczego Transformacji, Integracji i Globalizacji TIGER, (www.tiger.edu.pl), wykładowca amerykańskich uniwersytetów: Yale, UCLA i Rochester, Nowy York. ekspert ONZ, Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, uczestnik debat Okrągłego Stołu, wicepremier i minister finansów w latach 1994-97 oraz 2002-2003; • dyscyplina naukowa: ekonomia; • specjalności naukowe: ekonomia rozwoju i polityka gospodarcza Streszczenie: Posocjalistyczną transformację ustrojową postrzegać należy na tle procesu globalizacji, a postęp w sferze zmian ustrojowych oceniany musi być poprzez ich wpływ na zdolności rozwojowe gospodarki. W Polsce podczas osiemnastu lat przekształceń odnotowano największy wzrost PKB spośród wszystkich krajów transformacji. Przy jej ocenie wszakże ważna jest nie tylko poprawa konkurencyjności i ilościowy wzrost produkcji, ale również społeczne i kulturowe aspekty rozwoju. Na wzrost gospodarczy złożyła się zróżnicowana dynamika w poszczególnych, wyraźnie wyodrębniających się pięciu okresach. Przy lepszej koordynacji polityki zmian systemowych z polityką rozwoju społeczno-gospodarczego można było osiągnąć wzrost PKB o około połowę większy. Nie udało się to ze względu na okresowe realizowanie wadliwej polityki gospodarczej opartej o błędne teorie ekonomiczne. Polska ma potencjał umożliwiający podwojenie PKB w ciągu następnych dziesięciu lat, ale pomimo korzyści płynących z globalizacji i integracji z Unią Europejską nie zostanie on wykorzystany ze względu na ogólną dysfunkcjonalność polityki. Polska transformacja to sukces, ale tylko w dwóch trzecich. Summary Postsocialist transformation must be seen against the background of ongoing globalization. The progress toward institutional changes should be evaluated through the prism of their influence on country's development abilities. In Poland, over eighteen years of comprehensive systemic shift, GDP has increased more than in any other postsocialist country. While judging the transformation progress not only the improvement of competitiveness and growth in terms of quantity must be taken into account, but also social and cultural aspects. There have been five distinct periods from the viewpoint of economic growth. Had there been a better policy coordination of systemic change and socio-economic development, GDP growth over the periods considered could have increased by a half more. This opportunity has been missed due to the intermittent implementation of wrong economic policies based on wrong economic theories. Poland has the potential to double her GDP over next ten years. However, despite gains from both globalization and European Union integration, this potential will not be fully exploited due to the overall ineptitude of politics. Poland's transformation can be seen as a success, but only to the extent of two thirds of its potential. Słowa kluczowe: transformacja; strategia rozwoju; polityka gospodarcza; instytucje; wzrost gospodarczy; rozwój społeczno-gospodarczy; postęp Historia ocenia. Czyni to w miarę sprawiedliwie dopiero po dziesiątkach lat albo po wiekach całych, a i to nie zawsze jej się udaje. Współczesnym trudno orzekać obiektywnie i jednoznacznie o procesach, których są uczestnikami. Nic dziwnego przeto, że interpretacji jest wiele i badacze przedmiotu mają w czym przebierać. Nie tylko dlatego, że niezbędne przy każdej ocenie wartościowanie i relatywizowanie ulega naturalnym emocjom i wikła się w konfliktowe interesy, ale przede wszystkim z tej przyczyny, iż nie są znane wszystkie fakty. Jest 43 też zupełnie naturalne, że szczególnie we współczesnej fazie dokonywane analizy i syntezy opierają się o różne szkoły teoretyczne, różne wobec tego otrzymujemy interpretacje.37 Co ważne, nie ma dostatecznego rozpoznania, a niekiedy wręcz świadomości szerszego – historycznego i ponadnarodowego – kontekstu, w którym zachodzą interesujące nas zjawiska i procesy.38 Podczas gdy autorom i uczestnikom docześnie może się wydawać, że to oni są kowalem swego losu, w istocie mogą być li tylko trybem w dużo większej maszynie czasu i przestrzeni.39 Takoż jest z posocjalistyczną transformacją w Polsce. Patrząc od wewnątrz, kompleksowe zmiany ustrojowe w tej części świata dokonują się niejako autonomicznie, biegną swoimi własnymi torami. Gdy jednak spojrzy się z zewnątrz, widać to inaczej. Wtedy bowiem inna jest perspektywa wartościująca, inne są odniesienia porównawcze. Najciekawsze wszakże jest spojrzenie podwójne: przyglądanie się z zewnątrz przez kogoś, kto postrzega tenże proces nieustannie z wewnątrz – i odwrotnie.40 Ciągłość i zmiana Posocjalistyczna transformacja ustrojowa stanowi niezbywalną część globalizacji, która jest historycznym procesem liberalizacji i integracji uprzednio w dużym stopniu w odosobnieniu działających gospodarek narodowych w jeden współzależny światowy układ ekonomiczny. Oczywiście, proces ten ma także swoje aspekty polityczne i kulturowe. Posocjalistyczna transformacja jest jedną z cech globalizacji, a zarazem ją dopełnia, cóż to bowiem byłby za "świat" czy "glob" bez olbrzymich obszarów byłych krajów socjalistycznych.41 W takim kontekście konieczne jest, z jednej strony, postrzeganie i ocenianie transformacji jako metody wpasowywania się krajów posocjalistycznych do układu światowego, jak i, z drugiej strony, umiejętności wykorzystywania globalizacji dla sprawy własnego rozwoju. Nie ulega wątpliwości, że absolutnym liderem pod oboma tymi względami są Chiny. W coraz większej mierze są zintegrowane z gospodarką globalną i znakomicie wykorzystują proces globalizacji na rzecz swego rozwoju. Objawia się to szczególnie w umiejętnym wykorzystywaniu zewnętrznego kapitału do współfinansowania zmian struktury gospodarczej pod kątem poprawy konkurencyjności chińskich przedsiębiorstw oraz opieranie ekspansji gospodarczej o wzrost produkcji ciągniony przez eksport. Na przeciwległym krańcu, jako kraj spośród dawnych państwowych gospodarek centralnie planowanych, który ani potrafi dobrze wpasować się w globalne procesy, struktury i instytucje, ani też zdyskontować globalizacji dla siebie, wymienić trzeba Białoruś. 37 Literatura przedmiotu jest przeogromna. Różne podejścia i oceny znaleźć można, inter alia, w Blejer i Skreb 2001, Kleer i Kondratowicz 2006, Bałtowski i Miszewski oraz Estrin, Kolodko i Uvalic 2007. Bogaty jest dorobek VII Kongresu Ekonomistów Polskich z roku 2000, opublikowany w kilkutomowej serii prezentującej rozmaite interpretacje i niejednolite oceny. 38 O istocie zmian w historycznym procesie rozwoju pisze North 2005. 39 Obszernie o dziejowych procesach rozwojowych, o ich uwarunkowaniach, implikacjach i perspektywach traktuję w pracy zatytułowanej Wędrujący świat. 40 Teorią i praktyką wpierw reform systemowych, a potem ustrojowej transformacji posocjalistycznej zajmuję się do wielu lat. W rezultacie dokonane zostały istotne zmiany strukturalne i instytucjonalne w polskiej gospodarce, a także w niektórych innych krajach, oraz powstały liczne prace naukowe dotyczące dyskutowanej materii. Nie powtarzam przeto tez już wyłożonych i dowodów już przeprowadzonych. Są one zawarte w moich wcześniejszych pracach, z których w języku polskim za ważniejsze uważam Kołodko 1989, 1990, 1992, 1994, 1999a, i 2004b oraz Kołodko i Nuti 1997. Dla ułatwienia debaty wszystkie te, jak i inne w języku polskim opublikowane książki mego autorstwa bądź też przygotowane we współautorstwie i pod moją redakcją naukową (w sumie 25 tytułów), udostępnione są w formacie PDF na portalu TIGERa pod łączem http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki.htm. Tamże dostępnych jest również kilkadziesiąt artykułów i referatów naukowych oraz kilkaset esejów i wywiadów. 41 O globalizacji i transformacji piszę szeroko w kilku książkach. Zob. zwłaszcza Kołodko 2001, 2003, 2005 i 2006. Polskie piśmiennictwo, nie tylko ekonomiczne, w tej materii jest bogate i szkoda, że niejako ironicznie, w epoce globalizacji, prawie w ogóle nieznane w świecie. Wymienić tu można, inter alia, z ostatnich tylko kilku lat: Anioł 2002, Chołaj 2003, Flejterski i Wahl 2003, Piasecki 2003, Staniszkis 2003, Zacher 2003, Bauman 2004, Wnuk-Lipiński 2004, Szymański 2004, Kleer 2006, Sadowski 2006. 44 Polska i wszystkie pozostałe kraje posocjalistyczne plasuje się gdzieś pomiędzy tymi skrajnościami. W szczególnej pozycji znalazły się europejskie kraje posocjalistyczne, zwłaszcza te nieperyferyjne. Nominalnie miały one wolny wybór i mogły próbować odnajdywać swoje miejsce w świecie samodzielnie. Realnie zaś jedyny sensowny wybór z oczywistych względów geopolitycznych i ekonomicznych to pełna integracja z Unią Europejską, najbardziej zaawansowaną w rozwoju i instytucjonalnie dojrzałą ponadnarodową organizacją regionalną. Ten wybór jest słuszny. Niesłuszne natomiast – z kategorii błędów strategicznych – było wycofanie się Polski z wcale licznych kontaktów gospodarczych z krajami tzw. Trzeciego Świata, z których wiele teraz awansowało do grupy "wyłaniających się rynków". Polska już miała na nich określoną pozycję, niekiedy wręcz znakomitą. W niektórych przypadkach polskie firmy wykazywały duże zdolności konkurencyjne, przede wszystkim w eksporcie kompletnych obiektów przemysłowych (zwłaszcza chemicznych) czy budownictwie infrastrukturalnym (zwłaszcza drogi). Jedynie w tych obszarach istniała szansa stworzenia jakichś firm globalnych z polskim rodowodem i zakotwiczeniem. Została ona zaprzepaszczona na początku lat 90. wskutek nierozsądnego, wynikającego z pozaekonomicznych motywów wycofania się z tych rynków. Krytykowana jest niedostateczna umiejętność w sferze przyciągania i wykorzystywania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w celu modernizacji sił wytwórczych i podnoszenia ich technologicznego poziomu.42 To prawda, że można było na tym odcinku osiągnąć więcej. Udało się to nieco lepiej w Czechach czy na Węgrzech. Ale prawdą też jest, że sporo jednak się stało. Polska zaabsorbowała tylko podczas ostatnich dziesięciu lat (1998-2007) około 70 miliardów dolarów bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Choć mogłoby relatywnie mniej z nich być skierowanych do sektora finansowego, na rynek nieruchomości czy do sieci handlowej, a więcej do przemysłu przetwórczego i infrastruktury, to przyczyniły się one do poprawy konkurencyjności gospodarki i zwiększenia jej zdolności eksportowych. Bez takiego otwarcia Polska nie byłaby w stanie sprzedawać w innych częściach gospodarki światowej, której staje się częścią, towarów za około 145 miliardów dolarów rocznie (około 36 procent PKB), czyli ponad 3,8 tysiąca dolarów na osobę. A tyle stanowi eksport w roku 2007. Mogłoby być więcej, ale było dużo mniej. Nie mam wątpliwości, że historia pozytywnie oceni proces transformacji ustrojowej w Polsce. Ta długa historia, na obiektywny werdykt której przyjdzie poczekać tyle, że my, współcześni, już go nie poznamy. Transformacja bowiem w sumie i per saldo wiedzie nas od gorszej do lepszej rzeczywistości. Zrozumiałe jest przy tym, że ta lepsza rzeczywistość w przyszłości w porównaniu z przeszłością jest także funkcją innych fundamentalnych zmian, które dzieją się w międzyczasie. Szczególne znaczenie ma dynamiczny postęp naukowo-techniczny, dokładniej kolejna faza rewolucji naukowo-technicznej, w pierwszym rzędzie związana z rozwojem informatyki i sieci.43 To ona, wraz z ogólnym postępem cywilizacyjnym, kształtuje oblicze współczesnego świata, którego kraje przechodzące transformację są integralną częścią. Innymi słowy, gdyby nawet nie było transformacji, wiele w tym rejonie świata zmieniłoby się na lepsze ze względu na obiektywny charakter tych dwu megatrendów. To one przesądzają historyczny kontekst transformacji, a ona z kolei nakłada się na nie i sprzęga z ich siłą, powodując, że na przełomie mileniów nigdzie w świecie zmiany nie są tak głębokie i tak kompleksowe jak tutaj. W niekwestionowany sposób wszechstronnej i obiektywnej oceny posocjalistycznej transformacji nie można dokonać obecnie również i dlatego, że nie jest ona zakończona. Transformacja trwa nadal. Zajmie jeszcze trochę czasu, nim w pełni się zwieńczy. Kiedy to się stanie, niewiadomo, ale na tyle szybko, że tego dotrwamy. Okres dwu pokoleń powinien być wystarczający, a prawie jedno już za nami. Prawie, bo też nie jest jasne, kiedy transformacja się rozpoczęła. Podczas gdy niektórzy autorzy utożsamiają jej start z zapoczątkowaniem reform rynkowych, większość optuje za konwencją przyjęcia roku 1989 jako linii demarkacyjnej. Zaiste, był to rok zwrotny, a fundamentalne znaczenie w tym przełomie miały obrady "Okrągłego Stołu" prowadzone w Polsce wiosną 1989 roku. 42 43 Szczególnie jednoznacznie i ostro – uważam, że przesadnie – czyni to Szymański 2007. Również i tu literatura jest ogromna. W polskim piśmiennictwie ekonomicznym na temat znaczenia komputeryzacji i internetyzacji dla wzrostu i rozwoju gospodarczego zob. na przykład Zacher 2001 oraz Piątkowski 2003 i 2005. 45 Traktowanie tego roku jako początku transformacji jest wszakże dużym uproszczeniem. Co prawda, znakomicie ułatwia to analizy, ale wypacza przy okazji istotę sprawy. Wiele bowiem z tego, co stanowi niezbywalne części procesu transformacji, zostało zapoczątkowane już wcześniej, wraz z mniej czy bardziej daleko posuniętymi rynkowymi reformami strukturalnymi. Wdrażano je na zróżnicowaną skalę w niektórych, bo przecież nie we wszystkich krajach socjalistycznych, zwłaszcza na Węgrzech, w Jugosławii i Polsce. Tak więc gdy w jednych krajach dzieło transformacji podejmowane było praktycznie od zera – na przykład w Rumunii czy nawet w byłej Czechosłowacji – to w innych niektóre z przedsięwzięć były już wcześniej uruchomione. Wtedy jeszcze miały służyć ratowaniu starego systemu, a nie zastępowaniu go przez nowy, ale szybko stały się jednym z nurtów kompleksowej transformacji. Tak więc chociaż jest to zasadniczo proces wielkiej zmiany, to zawiera on także elementy ciągłości.44 Transformacja biegnie równolegle, choć niejednakowo jest zaawansowana w czterech sferach: • politycznej; • ekonomicznej; • społecznej; • kulturowej. Systemowa transformacja posocjalistyczna to kompleksowy proces przejścia od jednopartyjnego systemu politycznego, centralnie planowanej upaństwowionej gospodarki, sterowanego odgórnie społeczeństwa oraz związanej z tymi cechami kultury i mentalności do demokracji parlamentarnej, gospodarki rynkowej, społeczeństwa obywatelskiego oraz sprzężonej zwrotnie z tymi strukturalnymi cechami nowej kultury i mentalności. Jest to proces historyczny, a więc biegnący na ścieżce dziejów, ze swej istoty dokonujący się długo i stopniowo. Przemiany zachodzące w poszczególnych sferach biegną w różnym tempie i z niejednakowym rytmem, co jest przyczyną wielu napięć, sprzeczności, stresów i przesileń. Na tym tle trzeba jasno stwierdzić, że w odniesieniu do posocjalistycznej transformacji nikt nie wymyślił nic bardziej irracjonalnego niż tzw. szokowa terapia.45 Za tą zbitką pojęciową, która dzięki mediom – i, niestety, nie bez udziału części środowiska ekonomicznego – zrobiła równie wielką karierę, jak i szkody, kryje się koncepcja polityki transformacyjnej naiwnie upraszczająca i wypaczająca jej istotę, w szczególności lekceważąca instytucjonalne aspekty budowy gospodarki rynkowej. "Szokowa terapia" wyzuta także była z troski o społeczny wymiar transformacji, nie mogła zatem zyskać społecznego wsparcia.46 Z powodów strukturalnych, instytucjonalnych i kulturowych nawet usunięcie li tylko gospodarczych bolączek trapiących gospodarkę socjalistyczną w jej schyłkowej fazie nie było możliwe w sposób radykalny. To też wymagało czasu. A cóż dopiero mówić o szerszych zmianach w innych sferach, które wymagają wielu lat. Transformacja bowiem to dużo więcej niż liberalizacja gospodarcza i stabilizacja, z którymi procesami to przedsięwzięcie było zasadniczo utożsamiane w koncepcji "szokowej terapii". Najkrócej paradoksalnie Paradoksalnie, który zasługuje i najogólniej można by orzec po dwu dekadach transformacji, że – – więcej udało się osiągnąć w sferze ekonomicznej niż politycznej. bo na ogół spodziewano się czegoś odwrotnego. Przy całym krytycyzmie, na stworzony dotychczas system ekonomiczny, gospodarka jest bardziej dojrzała i 44 Sprawę ciągłości reform i transformacji podkreśla m. in. Poznański 1996, Sadowski 2005 i Bożyk 2006. Koncepcja tzw. szokowej terapii najczęściej kojarzona jest z dwoma nazwiskami. Jej apologetykę szczególnie uprawiali Balcerowicz 1992 i Sachs 1993. Zob. też Lipton i Sachs 1990. Z kolei jej pryncypialnymi i konsekwentnymi krytykami byli m. in. Bugaj (2002), Bożyk (1991), Łaski 1990a, Podkaminer 1995 i Poznański 2000. Kowalik 2000, s. 278, cytuje Ryszarda Bugaja, który powiedział a propos wystąpienia Jeffreya Sachsa na forum Ogólnopolskiego Komitetu Porozumiewawczego "Solidarności" w 1989 roku: "co za bzdury ten facet opowiada!". Nie tylko opowiadał, ale został wysłuchany… 46 Jeden z jej zwolenników – Alsund 1996 – pisał w połowie lat 90., że także w Rosji już wtedy została zbudowana gospodarka rynkowa, tylko …ludzie tego nie rozumieją. Moja interpretacja gospodarki rynkowej od początku transformacji pozostaje taka, że zrozumienie i generalna społeczna akceptacja istoty jej mechanizmów to niezbywalne atrybuty jej instytucjonalnej i kulturowej warstwy. Zob. Kolodko 1992 i 1999a. 45 46 działa sprawniej niż polityka. Innymi słowy, we wszystkich krajach posocjalistycznych relatywnie lepiej funkcjonuje gospodarka rynkowa niż demokracja polityczna. Demokracja formalnie powstała, ale realnie bynajmniej nie jest w stanie dostarczyć tego, czego należy od niej oczekiwać. Jest to nie tylko problem per se, ponieważ syndrom niewydolności instytucji demokracji utrudnia transformację gospodarki i relatywnie obniża ogólną efektywność makroekonomiczną. Dzieje się tak dlatego, gdyż dysfunkcjonalność demokracji opóźnia podejmowanie decyzji racjonalizujących gospodarowanie, a w doraźnej polityce toleruje podejmowanie decyzji błędnych. Polityka jest dużo bardziej irracjonalna niż gospodarka. Gdzieś pośrodku pomiędzy postępem w sferze demokratyzacji i urynkowienia plasuje się budowa społeczeństwa obywatelskiego. Sprawdza się ono lepiej niż demokracja polityczna, choć nie aż tak dobrze jak gospodarka rynkowa. Doniosłe znaczenie we wzmacnianiu społeczeństwa obywatelskiego ma decentralizacja państwa, dynamiczny rozwój organizacji pozarządowych i licznych ruchów społecznych. Przyczyniają się do tego także działające z pełną swobodą media. Jeśli zaś chodzi o zmiany kulturowe i mentalne, są one wielce zdywersyfikowane w rozmaitych przekrojach. Największe różnice widać w ujęciu pokoleniowym. O ile w przypadku młodszych generacji bywa, że są one w awangardzie całego procesu przemian, o tyle starsze pokolenia ze zrozumiałych przyczyn pozostaje w tyle. Dzieje się tak zarówno ze względu na obciążenia z przeszłości, jak i inną, krótszą perspektywę czasową do przodu, a tym samym oczekiwania na jak najszybsze materialne rezultaty przemian. Znaczne różnice w tej sferze występują także pomiędzy poradzieckimi społeczeństwami a społeczeństwami krajów Europy Środkowej, a to ze względu na ciężar tradycji i odmienną spuściznę historyczną. Choć zmiany polityczne, społeczne i kulturowe z jednej strony są same w sobie fascynujące (i także bardzo trudne do jednej, zgodnej interpretacji), z drugiej zaś mają ogromne znaczenie dla przebiegu zmian ekonomicznych, dalej skupimy się na tych ostatnich. Bynajmniej nie lekceważąc świadomości, to jednak zasadniczo byt ją kształtuje. A ten zależy od funkcjonowania i rozwoju gospodarki. Od razu trzeba postawić ważną tezę. Posocjalistyczna transformacja do gospodarki rynkowej nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem do osiągania nadrzędnego celu, którym jest zrównoważony społecznie, ekonomicznie i ekologicznie długofalowy rozwój. Ta konstatacja ma daleko idące implikacje dla oceny procesów transformacji. Otóż opiniując ją, trzeba odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu przyczynia się do podnoszenia dynamiki produkcji, poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego i jakości życia. Transformacja nie może być postrzegana i traktowana jako autonomiczne ćwiczenie z inżynierii systemowej, ale jako wiekopomne przedsięwzięcie służące lepszemu zaspokajaniu potrzeb społecznych. Mierzenie zatem postępu transformacji (albo jego braku) poprzez takie kryteria, jak zakres własności prywatnej czy jakość regulacji zachęcających do inwestowania kapitał zagraniczny, jest wielkim uproszczeniem. Takie skróty myślowe mogą być upoważnione, a nawet przydatne w analizach porównawczych, pod warunkiem wszak, że traktuje się je z właściwą rezerwą. W swoich raportach o wszystkich krajach posocjalistycznej transformacji47 serwuje nam takie analizy Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Jest to wcale przydatne, ale nie wolno zapominać, co czemu ma służyć i co czemu winno być podporządkowane. I tu kolejna ważna konstatacja. Z punktu widzenia realizacji nadrzędnych celów rozwoju społeczno-gospodarczego kosztowne jest mylenie środków doń prowadzących z jego celami. W krajach posocjalistycznych, w tym w Polsce, zdarzało się to często. Tempo prywatyzacji czy liberalizacja przepływów kapitałowych, równoważenie budżetu państwa czy obniżanie stopy inflacji, zmniejszanie skali budżetowej redystrybucji czy deregulacja usług przewozowych, koniunktura na giełdzie czy dopływ inwestycji zagranicznych – to wszystko ważne kwestie, ale to są instrumenty polityki, a nie jej cele. Oczywiście, jeśli potrafi się myśleć 47 Pomijam tu startujące z dużo niższego poziomu i kroczące do rynku specyficzną drogą – stopniowo i bez jednoczesnej liberalizacji politycznej – Chiny oraz biedne gospodarki Indochin, Kambodżę, Wietnam i Laos, gdyż ze względu na uwarunkowania historyczne i geopolityczne te transformacje wymagają odrębnego potraktowania. Zob. więcej na ten temat Fan 2002 oraz Lin 2004 i 2007. 47 (teoria ekonomii) i działać (polityka gospodarcza) w kategoriach długofalowego rozwoju. A przecież to jest najważniejsze. Dlaczego taki błąd w myśleniu i działaniu jest kosztowny? Otóż dlatego, że obniża on ogólną efektywność procesu. Gdyby bowiem konsekwentnie podporządkowywać działania przedsiębrane w sferze systemowej (a tego dotyczy transformacja) wymogom racjonalności makroekonomicznej postrzeganej z punktu widzenia długookresowej reprodukcji i rozwoju społecznego, to wyższe byłoby tempo wzrostu oraz lepszy byłby stan zaspokojenia potrzeb i satysfakcji społecznej. Czas szybko biegnie. Już wkrótce rok 2008. Jaka zatem na obecnym etapie przemian jest kondycja polskiej gospodarki i jak ocenić skuteczność transformacji ustrojowej w jej ekonomicznej warstwie? Do próby odpowiedzi na to pytanie można metodologicznie podejść na przynajmniej cztery sposoby, a mianowicie jak jest w porównaniu do tego: • • • • jak było; jak miało być; jak jest gdzie indziej; jak mogłoby być. Którego sposobu by nie dotknąć, natychmiast nastręcza to mnóstwo dalszych trudności. Przecież w ekonomii – i w innych naukach społecznych, historii najnowszej nie wyłączając – nie tylko nie ma jednolitej interpretacji co do tego, jak jest, ale także co do tego, jak było. Zbyt mało czasu upłynęło od porzucenia poprzedniego systemu polityczno-gospodarczego, aby doczekał się on rzetelnej oceny. Bynajmniej. W to miejsce pojawiło się sporo elementów tzw. czarnej legendy kreślącej obraz poprzedniej epoki w zakłamany i bardzo niekorzystny dlań sposób. Także po to, by współczesność na tle takiego zafałszowanego obrazu prezentowała się korzystniej. Po części to się udaje, po części nie. To zależy od tego, kto co czyta i jakim mediom daje się manewrować. Podczas gdy młodsze pokolenie polegać musi na tym, co im się przekazuje, ludzie starsi znają z autopsji okres realnego socjalizmu i sami porównują go z obecnym realnym kapitalizmem. Realnym, tzn. nie jakimś teoretycznym modelem czy podręcznikowym opisem, ale z twardą otaczającą ich rzeczywistością. To w tym kontekście tak wiele pisze się o "wygranych" i "przegranych" transformacji. Realna sytuacja bowiem była różna i jest różna dla różnych grup społeczno-zawodowych. Problem ten ma sporą i ciekawą literaturę, nie tylko ekonomiczną, ale także – a może zwłaszcza – w socjologii, naukach politycznych i psychologii społecznej.48 Debaty w tych sprawach jeszcze długo potrwają, ale jest zrozumiałe, że porównując sytuacją w kategoriach "jak jest" i "jak było", nie można uzyskać jednolitej, bezwarunkowej odpowiedzi. Podobnie jest w przypadku porównań typu "jak jest" i "jak miało być". Ta płaszczyzna konfrontacji jest jeszcze bardziej skomplikowana, bo o ile "jak jest", jest bytem obiektywnym, istniejącym realnie, choć nierozpoznanym i budzącym kontrowersyjne interpretacje, to "jak miało być", jest pojęciem dużo bardziej heterogenicznym i subiektywnym. A jakże wielu obiecywało sobie i jakże liczni obiecywali innym, że będzie lepiej.49 Bardzo wiele tu frustracji. Z jednej bowiem strony wyobrażenia i oczekiwania poszczególnych jednostek i grup społecznozawodowych co do tego, jak to niby miało być w wyniku transformacji, były rozstrzelone. Z drugiej natomiast strony ex post inaczej pamięta się (albo i nie pamięta) dawne wyobrażenia i oczekiwania. Tak czy inaczej na tej płaszczyźnie nawet grupy, które w innych analizach zaliczane są do "wygranych" transformacji, bywają zawiedzione, gdyż oczekiwały więcej. Albo obecnie to sobie wmówiły, że onegdaj więcej oczekiwały, niż w rzeczywistości osiągnęły. Postawa taka nie jest rzadkością wśród górnych warstw klasy średniej, zwłaszcza w kręgach przedsiębiorców. 48 Wspomnieć tu warto serię interesujących prac zespołowych przygotowanych pod kierunkiem Jarosz 2005a i 2005. Zob. też interesującą wymianę poglądów w Koźmiński i Sztompka (2004). 49 Krytyczną ocenę składania i niedotrzymywania obietnic w wymiarze strategicznym, związanym z transformacją ustrojową, przedstawia Ost 2007. Bezlitośnie wymowna na obu tych płaszczyznach porównawczych – "jak jest" w konfrontacji zarówno z tym, "jak było", jak i z tym "jak miało być" – jest bogata statystycznie analiza dokonana przez Główczyka 2004. 48 Szczególnie wiele uproszczeń i stereotypów występuje na płaszczyźnie porównań tego, co nas otacza, z tym "jak jest gdzie indziej". Masa tu skrótów, skrajnych uproszczeń, schematów, nieporozumień, wybiórczości, tendencyjności i braku obiektywizmu. Po pierwsze, gdzieindziej jest różnie. Jeszcze bardziej różnie niż na miejscu. Po drugie, "jak jest gdzieindziej", to tamże – w tym "gdzieindziej" – są podobne kontrowersje jak u nas. Po trzecie, zawsze są takie "gdzieindziej", gdzie jest gorzej, są i takie, gdzie jest lepiej. Jest więc w czym wybierać. I takimi wybiórczymi chwytami można usiłować wykazywać, że gdzieś jest lepiej – to prawda – a gdzieś indziej jest gorzej. To też prawda. Zdarzają się metodologicznie w miarę uporządkowane porównania na tej płaszczyźnie, czego wyraz można znaleźć w wielu nagłaśnianych rankingach. Są one pomocne w rzetelnych analizach, ale są też nagminnie nadużywane w analizach dalekich od stricte naukowych, a zwłaszcza w publicystycznych szumach i politycznych utarczkach. Sensowność tego rodzaju porównań zależy od warsztatowej rzetelności i obiektywizmu przeprowadzających je organizacji. Stąd inaczej trzeba podchodzić do komparatystyki uprawianej przez EBOiR czy UNDP, inaczej zaś do swoistych "konkursów piękności", dajmy na to, World Economic Forum czy Freedom House. Najbardziej interesujące jest w tym wszystkim to, że zasadniczy ciężar porównań i ferowanych w oparciu o nie wyroków dokonuje się na tych trzech płaszczyznach, a nie tam, gdzie jest to najważniejsze. A to dlatego, że w kategorii subiektywnych ocen łatwiej jest odpowiedzieć na pytania w rodzaju "jak było?", "jak miało być?", "jak jest gdzie indziej", niż na fundamentalne pytanie "jak mogłoby być?". Tak więc: jak jest, a jak mogłoby być? Oto jest pytanie. Z wszystkich płaszczyzn porównań ta jest zasadnicza. Tutaj bowiem dowiedzieć się można, czy mogło być lepiej, aniżeli jest. A przecież jeśli tylko pamiętamy o utylitarnym sensie transformacji i jej służebności wobec rozwoju społeczno-gospodarczego i poprawy jakości życia, to nie może być nic ważniejszego, niż ocena transformacji przez ten akurat pryzmat. Wchodząc dwie dekady temu w złożony proces ustrojowej transformacji, nie byliśmy do tego przygotowani teoretycznie, gdyż wtedy było to po prostu niemożliwe. Nie tylko naonczas nie było kompleksowej teorii transformacji, ale nadal jej nie ma. Nieodosobnione są poglądy, że zwartej teorii w tej domenie generalnie nie może być – i nie będzie – ze względu na zbyt wielką heterogeniczność procesu. Są wszak dojrzałe fragmenty teorii posocjalistycznej transformacji i jest na czym budować dalszy postęp. Bogata jest także porównawcza literatura przedmiotu i analizy ekonomiczne prezentujące w wielu przekrojach rozmaite fazy transformacji.50 Z czasem powstanie zwarta, uznana w miarę powszechnie teoria, a toczący się aktualnie dyskurs bezsprzecznie jest w tym wielce pomocny. Nie powinno wszakże ulegać wątpliwościom, że najbardziej dojrzałe pod względem teoretycznego rozpoznania transformacji i praktycznego przygotowania do jej przeprowadzenia było środowisko ekonomistów i polityków polskich i węgierskich.51 Na tym tle jak chichot historii wygląda to, że spośród dziesięciu krajów posocjalistycznych, które odnotowały niewątpliwy transformacyjny sukces integrując się z Unią Europejską w latach 2004-07, to najprawdopodobniej Polska i Węgry – będąc w absolutnej awangardzie rynkowych reform dwadzieścia lat temu – jako ostatnie znajdą się w obszarze wspólnej europejskiej waluty euro. Polska, gdyby tylko konsekwentnie realizowano rządowy Program Naprawy Finansów Rzeczypospolitej przygotowany i zainicjowany w latach 2002-03, mogła mieć euro w obiegu już od roku 2007, podobnie jak Słowenia. Wystarczyłaby tylko większa determinacja ze strony 50 Ani to możliwe, ani konieczne przytaczać tutaj główne pozycje tej literatury. Warto jednak wspomnieć niektóre tytuły, które w początkowej i środkowej fazie transformacji odegrały znaczniejszą rolę w kształtowaniu poglądów ekonomistów na Zachodzie, gdyż tam, zwłaszcza na początku lat 90., panował w tej materii rozgardiasz. Zob. m. in. Kornai 1990, Nuti 1990, Lavigne 1995, Blanchard 1997, Kolodko 2000a, Blejer i Skreb 2001. Pewnych uogólnień – acz dość skromnych, podejmowanych przy okazji innych rozważań – dokonali także niektórzy nobliści, w tym Mundell 1997, Stiglitz 2004 i North 2005. Ważne były zbiorowe opracowania publikowane przez Bank Światowy 1996 i 2000, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, MFW 2000, oraz raporty EBOiR ukazujące się od 1994 roku. 51 W odniesieniu do Węgier ciekawie przedstawiają to Csaba 2005 i Kornai 2006. W polskiej literaturze na ten temat pisze w oparciu o własne doświadczenia w reformowaniu gospodarki Baka 1999 i 2007 oraz w sposób analityczny Rosati 1998 i w ujęciu stricte teoretycznym Chołaj 1998. 49 rządzącej wówczas formacji, a zwłaszcza wsparcie miast obstrukcji banku centralnego.52 Wprowadzenie Polski do strefy euro i euro do Polski wymaga zgodnego współdziałania rządu, banku centralnego, parlamentu i prezydenta. To tylko jeden, ale jakże wymowny przykład, "jak mogłoby być" w porównaniu z tym, "jak jest". Skoro zatem sensu transformacji należy się dopatrywać w jej użyteczności dla długofalowego rozwoju, spójrzmy, co nam dotychczas dała. Najczęściej stosowanym w porównaniach punktem odniesienia jest poziom produktu krajowego brutto z roku 1989 traktowanego konwencjonalnie jako data zapoczątkowania transformacji. Na tym tle Polska wciąż jeszcze – ale już niedługo – prezentuje się najlepiej spośród wszystkich 29 krajów posocjalistycznych.53 Z jednym wyjątkiem, otóż w roku 2005 pod tym względem Polskę wyprzedził Turkmenistan wykazujący przez bez mała dziesięć ostatnich lat dwucyfrowe tempo wzrostu, co bierze się z naftowego i gazowego boomu. Polska, przyjmując przyrost PKB w roku 2007 o 6,5 procent, osiąga na koniec roku wskaźnik około 166 procent produktu krajowego brutto w porównaniu w rokiem 1989. Ktoś, patrząc z zewnątrz i zatrzymując się tylko na powierzchni zjawisk, mógłby powiedzieć, że to znakomity rezultat, skoro dla całej grupy 29 gospodarek posocjalistycznych stosowny wskaźnik dopiero w 2007 roku – po osiemnastu latach transformacji! – przekracza poziom ex ante, z roku 1989. Oczywiście, trzeba w tym miejscu poczynić wszystkie stosowne zastrzeżenia o ograniczonej porównywalności, zmianach strukturalnych, etc., co czynię. Jednakże wymowa tego porównania wydaje się oczywista. Podobnie dopiero w tymże roku wskaźnik PKB osiąga poziom sprzed zapoczątkowania transformacji dla grupy ośmiu krajów Europy Południowo-Wschodniej (Albania, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Chorwacja, Czarnogóra, Macedonia, Rumunia i Serbia) oraz dla dwunastu poradzieckich republik Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). O tak niskiej średniej dla całej formacji posocjalistycznej decydują wskaźniki dużych, relatywnie najwięcej ważących gospodarek Rosji i Ukrainy.54 Rosja, pomimo wysokiego tempa wzrostu podczas ostatnich siedmiu lat, ale wskutek drastycznego załamania i transformacyjnej depresji dekady lat 90., powróci do poziomu z roku 1989 najwcześniej w roku 2008, a Ukraina jeszcze dziesięć lat później. Innymi słowy, sąsiadująca z Polską Ukraina – jeśli dawać wiarę statystykom EBOiR i optymistycznie, acz realistycznie prognozować średnio 5-cioprocentowe tempo wzrostu na następną dziesięciolecie – osiągnie absolutny poziom PKB z roku 1989 po trzech dekadach. Polska wtedy może – może, nie musi – mieć już poziom trzykrotnie większy niż u zarania transformacji. Jednakże wtedy – za lat dziesięć – niektóre inne gospodarki regionu będą pod tym względem wysforowane do przodu w porównaniu z Polską. W szczególności może to się udać Albanii, Czechom, Estonii, Węgrom, Słowacji i Słowenii, a z krajów azjatyckich Kazachstanowi, Mongolii i Uzbekistanowi. O ile Polska zbliża się w roku 2007 do wskaźnika 166 procent, to średnia dla całej grupy dziesięciu posocjalistycznych członków Unii Europejskiej przekracza nieco 140 procent, a wyłączywszy Polskę około 135 procent. A więc także w tym porównaniu Polska wypada korzystnie, plasując się wciąż o prawie 30 punktów procentowych wyżej. Najbliżej są Słowenia i Estonia, o 20-25 punktów z tyłu. Dla wielu takie porównania są dostateczną przesłanką, aby orzekać o niekwestionowanym sukcesie polskiej transformacji i prawidłowości obranej drogi. Czy słusznie? Bynajmniej. I to z kilku powodów: • po pierwsze, na taki rezultat duży wpływ wywarły korzystne warunki startu do przyspieszonej transformacji; 52 Więcej na ten temat zob. Kołodko 2004b. Jedną z historycznych ciekawostek będzie kiedyś to, że z biegiem czasu krajów transformacji pojawiało się coraz więcej, choć ich obszar był ten sam. Na początku procesu było to 10 państw, szybko zniknęło jedno (była NRD), inne zaczęły się mnożyć. Wpierw z Jugosławii wyłoniło się pięć krajów, potem doszedł szósty, Czarnogóra, w kolejce czeka siódmy, Kosowo. Ze Związku Radzieckiego powstało 15 państw, a Czechosłowacja podzieliła się na dwa. W nienaruszonym kształcie na mapie ostało się tylko sześć państw: Mongolia, Polska, Węgry, Rumunia, Bułgaria i Albania. 54 Szacunki na bazie danych EBOiR 2007 i prognoz Economist Intelligence Unit dla roku 2007. 53 50 • • • po drugie, przyrost PKB podczas minionych osiemnastu lat jest funkcją zgoła odmiennej dynamiki (i sprawczej wobec niej polityki) w kilku kolejnych, wyraźnie wyodrębniających się okresach; po trzecie, skalę osiągniętego postępu – tak w ujęciu bezwzględnym, jak i na tle innych krajów – trzeba mierzyć także przez pryzmat odmiennych od PKB, bogatszych co do zawartości wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego, jak również stosować dodatkowe miary poszerzające pole obserwacji; po czwarte – i najważniejsze – można było osiągnąć dużo więcej. Nie można oceniać wydarzeń w oderwaniu od warunków początkowych, w których nabierają one impetu. Jest prawdą, że w kategoriach przyrostu produkcji mierzonej PKB Polska osiągnęła podczas transformacji więcej niż inne kraje uwikłane w ten proces.55 To bezsprzeczne osiągnięcie jest jednakże w jakiejś mierze skutkiem rynkowych reform przedsiębranych do roku 1989. Choć w sumie się nie powiodły, bo ustrój, który miały ratować nadając mu większą efektywność i międzynarodową konkurencyjność, upadł, to przyczyniły się do względnie większej elastyczności systemowej. Stworzone zostały pewne podwaliny instytucjonalne i kulturowe pod budowę nowego systemu. W latach 70., a zwłaszcza w latach 80. wprowadzono szereg cząstkowych rozwiązań umożliwiających raczkowanie rynkowej gospodarki i przedsiębiorczości, w tym także prywatnej. Nastąpiła także częściowa demokratyzacja polityczna. Stąd właśnie bierze się wspomniana ciągłość reformatorskich działań. Polska pod wieloma względami bardziej zasługiwała na miano kraju transformacji dwadzieścia lat temu, niż niektóre tak postrzegane środkowoazjatyckie republiki poradzieckie dzisiaj. Latem 1989 roku połowa cen (wartościowo, licząc udziałem w podaży) była zliberalizowana. Ponad połowa obrotów handlu zagranicznego dokonywana była z tzw. drugim obszarem płatniczym, czyli poza RWPG, według cen światowych na wolnym rynku. Około 20 procent dochodu narodowego wytwarzał sektor prywatny. Został zlikwidowany czarny rynek walutowy, uruchomiony był częściowo wolny rynek dewizowy dla przedsiębiorstw. Istniał dwupoziomowy system bankowy z bankiem centralnym i siecią banków komercyjnych. Funkcjonowały takie rynkowe instytucje, jak ustawodawstwo i urząd antymonopolowy czy bankructwo. Dopuszczalne w pewnym zakresie były bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Zasadniczo ograniczona została wcześniejsza omnipotencja centralnego planowania, a wspierana była rynkowa deregulacja. Z dzisiejszego punktu widzenia to wszystko wydaje się bardzo mało, ale dwie dekady temu było to, obok Węgier, najwięcej pośród wszystkich krajów socjalistycznych. Pojawiają się wyjątkowo obiektywne, bo kompleksowe i wielowątkowe porównania warunków startu do ustrojowej transformacji.56 Uwzględniając aż 16 kryteriów natury nie tylko ekonomicznej, ale także geograficznej, politycznej i kulturowej, w 1989 roku niekwestionowanymi liderami co do stanu gotowości do ustrojowej transformacji były Polska i Węgry. To dlatego transformacyjna recesja trwała w Polsce krócej niż gdziekolwiek indziej bo tylko trzy lata, od połowy 1989 do połowy 1992 roku. Statystyki roczne, poprzez uśrednianie danych semestralnych, zamazują ten obraz, pokazując wzrost jeszcze w całym roku 1989 i już w całym roku 1992, a spadek produkcji tylko w latach 1990-91. To dlatego – a nie ze względu na politykę transformacyjną realizowaną w jej pierwszych latach, bo ta była błędna – zagregowany ubytek PKB w trakcie tego załamania wynosił niespełna 20 procent, podczas gdy w innych krajach był głębszy, niekiedy dramatycznie większy, jak w Rosji, Gruzji, Mołdawii czy na Ukrainie. 55 Raz jeszcze podkreślić warto, że pomijamy w tych porównaniach Chiny i Wietnam, które poszczycić się mogą zdecydowanie lepszymi wynikami. Chiny są w rozwoju klasą dla siebie. PKB w roku 2007 w porównaniu z rokiem 1989 jest większy o około 438 procent ogółem (indeks 538), co daje przyrost około 357 procent na głowę (indeks 457). O fenomenie chińskim w kontekście globalizacji i transformacji, na tle historycznego wymiaru procesów rozwojowych, więcej piszę w Kołodko 2008. Zob. też Bolesta 2006 i Szymański 2007. 56 W sposób najbardziej rozwinięty czyni to Bąk 2006, biorąc pod uwagę tak rozmaite kryteria, jak tradycje historyczne czy długość granic z państwami kapitalistycznymi, nie mówiąc już o szeregu mierników stricte ekonomicznych. 51 Podejmowane były próby zakwestionowania tych oczywistych faktów. Podczas gdy jedni autorzy usiłowali wyliczać, że skala recesji była jakoby mniejsza, niż wykazywały to oficjalne statystyki,57 czego nie podważały nawet organizacje międzynarodowe, inni posuwali się jeszcze dalej, poddając w wątpliwość ekonomiczny sens danych o załamaniu produkcji.58 Zdarzały się też zupełnie chybione próby przedstawiania transformacyjnej recesji jako procesu jeśli nieurojonego, to rzekomo mało dotkliwego i nie wartego specjalnych przeciwdziałań.59 Drugie zastrzeżenie co do uogólnianych optymistycznych ocen wiąże się z heterogenicznością czasu transformacji. Uśrednianie danych, tak kuszące niektórych, zamazuje prawdziwy obraz tego okresu. Jeśli MFW w niektórych analizach upraszcza podejście do tego stopnia, że stosuje interwały kolejnych pięciolatek (?), czyli lata 1991-95, 1996-2000 i 2001-05, to uzyskuje to, co chce. Nieprawdziwy obraz rzeczywistości. Znakomite dane z lat 1994-95 niwelują opłakane z lat 1991-92. No i sprytne pominięcie roku 1990 też swoje robi. Świetne z punktu widzenia dynamiki gospodarczej lata 1996-97 zacierają miernotę lat 1999-2000. Przyspieszenie roku 2003 ukrywa stagnację roku 2001. Takie prezentacje nie są kwestią przypadku, podobnie jak bezkrytyczne szafowanie uśrednianymi danymi dla całego minionego osiemnastolecia. Dzieli się ono z punktu widzenia dynamiki gospodarczej i leżącej u jej podstaw polityki gospodarczej na cztery wyraźne okresy. Bieżący, zapoczątkowany członkostwem w Unii Europejskiej, trwa. Poprzedzają go cztery okresy, których każdy trwał mniej więcej cztery lata. Oczywiście, fazy się na stykach pokrywają, przeplatają się elementy kontynuacji i zmian. Ostre daty zawsze są pewną granicą konwencjonalną. Tak też jest i tym razem, jednakże wymowa faktów jest bezlitosna. 4x4 Po historycznym roku 1989, który w dużym stopniu zmienił oblicze świata, a nie tylko Polski i regionu, nastały lata "szokowej terapii" czy też – jak wolą to nazywać trafniej inni – szoku bez terapii. Polityka gospodarcza w latach 1990-93 opierała się w zasadniczym stopniu na neoliberalnej doktrynie, w literaturze ekonomicznej dość często utożsamianej z tzw. konsensusem waszyngtońskim, której przydatność dla złożonego dzieła posocjalistycznej transformacji ustrojowej była więcej niż ograniczona. Podobnie działo się w innych, acz nie we wszystkich krajach posocjalistycznych. Niektóre z nich, zwłaszcza Słowenia, wyszły nader korzystnie na opieraniu się tym wpływom. Sam autor pojęcia "the Washington Consensus", które zrobiło wielką światową karierę, John Williamson, zwraca uwagę na jego nadgorliwą interpretację w polityce gospodarczej. W szczególności dystansuje się on od czynienia z procesu prywatyzacji czegoś nadrzędnego i priorytetowego, jak to jest traktowane zwłaszcza w neofickim wydaniu neoliberalizmu. "W wielu przypadkach proces prywatyzacji polegał na arbitralnym transferze majątku, częstokroć do "dobrze poinformowanych" czy "kolesiów", na koszt ogółu społeczeństwa. …prywatyzacja jest pożądanym zadaniem, ale trzeba bardziej, niż miało to miejsce w przeszłości, baczyć na sposoby, którymi jest ono realizowane. Konieczne jest zwrócenie większej uwagi na to, aby prywatyzacja była absolutnie uczciwa. Jeśli to spowalnia tempo, w jakim jest realizowana, niech tak właśnie będzie. Celem nie może być "prywatyzować tak szybko, jak to jest możliwe" (czego, jak twierdził Kołodko, konsensus waszyngtoński się domagał), ale prywatyzacja w sposób, który zwiększy efektywność bez koncentracji bogactwa."60 Niestety, znalazły się siły polityczne, które w obliczu braku własnych pomysłów i pod przemożnym wpływem zewnętrznych rad przeforsowały i narzuciły społeczeństwu program liberalizacji i stabilizacji nieprzystający do polskiej rzeczywistości. Okazało się to o tyle proste, że ze względów politycznych niebywale łatwe było uzyskanie społecznej tolerancji dla 57 Zob. Czyżewski, Orłowski i Zienkowski 1996. Zob. Gomułka 1991. 59 Zob. Winiecki 1991. Na temat rzeczywistego znaczenia i społecznej szkodliwości przestrzelenia polityki stabilizacyjnej i dewastujących następstw wielkiej transformacyjnej depresji zob. Kornai 1995 i Mundell 1997. 60 Por. Williamson 2005, s. 10. Autor w swym komentarzu powołuje się na pozycję Kołodko 1998a. O imperatywie rozsądnej prywatyzacji i jej rzeczywistym przebiegu, a także rozwoju na tym tle rynku kapitałowego piszą Kaczmarek, Krzemiński, Litwa i Szymla 2005. Na temat rynku finansowego i jego prowzrostowej instrumentacji zob. Sopoćko 2005. 58 52 ekscesów szoku bez terapii. Z lubością pisze o tym Jeffrey Sachs,61 w sposób niepoważny interpretując obecny, korzystny stan polskiej gospodarki jako skutek wdrożenia jego planu z roku 1989. Oczywiście, ex post plan ten przedstawia trochę inaczej, niż czynił to w swoim czasie, wiele jego aspektów jest przekłamanych, niektóre warunki wyjściowe przedstawione błędnie, a interpretacja jego skutków z profesjonalnego punktu widzenie jest nie do przyjęcia. Choć chyba nie zdaje sobie z tego sprawy, to opisuje zrodzenie się tamtej koncepcji w sposób wręcz karykaturalny, a zarazem żenujący dla przywódczych działaczy "Solidarności", współodpowiedzialnych za narzucenie takiej linii polityki gospodarczej. Przedstawia ich – Bronisława Geremka, Jacka Kuronia, Adama Michnika, Lecha Wałęsę – jako niewiele rozumiejących ignorantów, a Leszka Balcerowicza jako biernego odbiorcę oryginalnego planu przygotowanego przez Sachsa na zlecenie Georga Sorosa… Można by w ogóle nie przejmować się tego rodzaju kuriozalnymi wywodami, ale przecież jest w nich, niestety, spora doza prawdy. Co więcej, zważywszy na agresywny marketing autora i popularność jego ostatniej książki, do której przyczynia się wprowadzenie napisane prze gwiazdę muzyki pop, Bono, głoszone tam poglądy powielane są w znaczących nakładach. I w wielu kręgach traktowane z całą powagą, jako wiarygodne. Zdumiewać musi, że ośmieszani w nich de facto zwolennicy i realizatorzy koncepcji z 1989 roku i późniejsi adwokaci "szokowej terapii", solidarnościowi luminarze życia publicznego, nie reagują na tego typu kompromitujące ich wynurzenia. W tym samym czasie inni piszą o przegranych transformacji i o klęsce "Solidarności". Słusznie. Wtedy, niestety, zlekceważono krytyczne rady i przestrogi, których przecież nie brakowało. Z całą mocą trzeba przy tym podkreślić, że proponowane były odmienne programy62, pomimo propagandowej kakofonii zagłuszającej głosy zdrowego rozsądku i narzucającej pogląd o rzekomym braku tzw. alternatywy. Słuchano natomiast propozycji zaimportowanych z innej rzeczywistości i – jak Sachs to sam przyznaje – napisanych w trakcie jednej krótkiej nocy w redakcji wiadomej warszawskiej gazety… Niby na komputerze, ale jednak na kolanie. Przestrzegano wprost, że zastosowanie proponowanego – i niestety urzeczywistnionego – pakietu liberalizacji i stabilizacji, znanego jako tzw. Plan Sachsa-Balcerowicza, spowoduje podczas pierwszego roku spadek produkcji przemysłowej o 25 procent i w ślad za tym masowe bezrobocie, bynajmniej nie sprowadzając miesięcznej stopy inflacji do jednego procenta, co obiecywano. Taka krytyka była wyśmiewane przez rządowych doradców, choć – co się bardzo szybko okazało – była całkowicie uzasadniona. Rząd zakładał jedynie roczną recesję, spadek PKB o 3,1 procent, bezrobocie w wysokości 400 tysięcy osób, a zaraz potem przejście do fazy wzrostu gospodarczego.63 Rzeczywistość była dramatycznie gorsza. W tamtym okresie, szczególnie w latach 1990-91, zdecydowanie przestrzelona została polityka stabilizacyjna. Była zbyt restrykcyjna, zwłaszcza jej aspekty monetarne i fiskalne. Zdecydowanie za wysokie były stopy procentowe, które miast orientować się na studzenie oczekiwań, opierały się na stopach inflacji z poprzedniego miesiąca. Co gorsza, obowiązywały one także na stare kredyty. Za daleko poszła liberalizacja handlu zagranicznego, z której zresztą rząd po części wycofywał się już w 1991 roku. Nadmierna była skala dewaluacji złotego i zbyt długi okres jego nominalnego zamrożenia poprzez sztywne powiązanie z dolarem miast z koszykiem walut odzwierciedlających strukturę bilansu płatniczego. Z motywacji politycznej dyskryminowany był sektor państwowy i spółdzielczy. Szczególnie dewastujący dla dostosowań przedsiębiorstw państwowych był tzw. popiwek, podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń, którego restrykcyjność była ewidentnie nadmierna, także ze względów pozamerytorycznych. Niedoceniane były instytucjonalne i społeczne aspekty budowy rynku.64 Fakt, że głęboka destabilizacja finansowa, wyrażająca się w bardzo wysokiej inflacji i rozległych niedoborach65 oraz załamaniu równowagi zewnętrznej, komplikowała sytuację. Szczególnie destrukcyjna była krótkotrwała hiperinflacja, zaindukowaną poprzez jednoczesną 61 Zob. Sachs 2006, zwłaszcza rozdział "Powrót Polski do Europy", s. 119 - 139. Zob., inter alia, Łaski 1990b, Nuti 1990, Kołodko 1989 i 1990. 63 Zob. Program 1989. 64 Zdumiewające, ale pojawiały się również poglądy, że restrykcyjność polityki makroekonomicznej była niedostateczna. Zob. Dąbrowski 2001. 65 Syndrom ten nazywam w literaturze angielskiej shortageflation. Zob. Kolodko i MacMahon 1987. 62 53 liberalizację cen żywności i wymuszoną przez "Solidarność" irracjonalną powszechną indeksację płac ex post. Zarazem w miarę korzystne były warunki startu związane z wcześniejszymi rynkowymi reformami i wyjątkowo sprzyjającym dla ustrojowego przełomu klimatu społecznego. Zważywszy na punkt wyjścia, z jednej strony, oraz na poważne błędy koncepcyjne, z drugiej, nie może budzić wątpliwości, że skala recesji była dużo większa niż nieunikniona. Oczywiste jest, że można było osiągnąć więcej mniejszym kosztem, ale niestety stało się odwrotnie. Przecież nawet ówczesny rząd i jego doradcy zakładali dużo krótszy okres recesji, szybsze efekty stabilizacyjne i rychłą ogólną poprawę sytuacji makroekonomicznej. Rozziew pomiędzy ty, co zakładano i obiecywano, a tym co uzyskano, był olbrzymi. Miało to daleko idące negatywne konsekwencje społeczne i polityczne, które trwają po dziś dzień. Drugi wyraźnie wyodrębniający się okres to lata 1994-97, podczas których realizowano kompleksowy program reform strukturalnych oraz szybkiego wzrostu gospodarczego. Strategia dla Polski kontynuowała wszystkie słuszne wątki transformacji zapoczątkowane wcześniej, ale zarazem odeszła od ewidentnych błędów poprzedniego okresu. Nie mylono środków z celami, odchodząc od doktrynerstwa i w to miejsce stosując pragmatyczne, oparte o racjonalność ekonomiczną podejście.66 Zlikwidowane zostało dyskryminujące sektor państwowy opodatkowanie płac i wdrożona została powszechna komercjalizacja tego sektora. Zracjonalizowany został proces prywatyzacji, którą podporządkowano podwójnemu kryterium: poprawy racjonalności mikroekonomicznej i maksymalizacji przychodów państwa. Ogromna waga była przypisana do budowy instytucji gospodarki rynkowej, co zaowocowało przystąpieniem Polski do OECD w roku 1996. Zwiększony został zakres konstytucyjnie zagwarantowanej niezależności banku centralnego. Stworzony został system zabezpieczenia depozytów bankowych (Bankowy Fundusz Gwarancyjny). Zwiększono prerogatywy nadzoru nad rynkiem kapitałowym i powołano niezależny nadzór ubezpieczeniowy. Zaakceptowana została wymienialność pieniądza zgodnie z definicją MFW, uzyskano pierwsze oceny ratingowe, w tym stopień inwestycyjny, wyemitowane zostały pierwsze zagraniczne obligacje. Zasadniczo odmiennie niż wcześniej wyglądał dialog publiczny i partnerstwo społeczne. Działania podjęła komisja trójstronna rządu, związków zawodowych i przedsiębiorców. Radykalnie obniżony został dług publiczny, z około 87 procent PKB na koniec 1993 roku do około 46 procent w końcu roku 1997. O dwie trzecie spadła inflacja, z 37,6 procent do 13,2 procent. W polityce fiskalnej stosowane były prorozwojowe ulgi inwestycyjne. Zapoczątkowane zostało obniżanie podatków, w tym w szczególności zapadły ustawowe decyzje o redukcji podatku dla przedsiębiorców aż o jedną piątą, z 40 do 32 procent. Wprowadzone zostały działania racjonalizujące budżet przy jednoczesnym nadaniu stronie wydatkowej charakteru bardziej prorozwojowego. Zahamowane zostało narastanie nierówności w podziale dochodów i pod koniec okresu współczynnik Giniego ustabilizował się na poziomie około 0,33 w odniesieniu do dochodów i około 0,29 wobec płac. Poprawił się ogólny klimat społeczny, wzrósł optymizm konsumentów i przedsiębiorców. Socjologiczne studia podkreślają, że spadła ilość samobójstw, którą mierzą skalę społecznych stresów.67 Po raz pierwszy podczas transformacji więcej Polaków wracało do kraju, niż z niego wyjeżdżało. Osiągnięto więcej niż zakładano w Strategii 66 Na temat konieczności pragmatycznego podejścia do kwestii wzrostu gospodarczego zob. Helpman 2004 i Woźniak 2004. 67 Maria Jarosz stwierdza: "…pewien szczególny przypadek koincydencji zdarzeń …miał miejsce w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych (kiedy to funkcję wicepremiera i ministra finansów sprawował Grzegorz Kołodko). Zdarzyła się wtedy bowiem rzecz wyjątkowo spektakularna: pozytywnym wskaźnikom wzrostu gospodarczego towarzyszył wyraźny spadek negatywnych współczynników społecznych: w roku 1997 produkt krajowy brutto wzrósł …aż [o] 6,9 (co oznacza zwiększenie PKB o około 82 miliardy zł), a z reguły rosnący współczynnik Giniego (mierzący stopień nierówności w dochodach) wtedy uległ zahamowaniu. Jednocześnie stopa bezrobocia …spadła do 10,3 w 1997 r. (czyli bezrobocie zmalało o ponad milion osób). Towarzyszyło temu wyraźne czasowe obniżenie wciąż rosnącego współczynnika śmierci samobójczej: z 14,1 do 13,0 (ponad 400 osób mniej). I jakkolwiek rzecz nie poddaje się łatwej interpretacji, to skłania do refleksji nad niecodzienną sytuacją, w której rosło to, co rosnąć miało, i malało to, co maleć winno…". Por Jarosz 2007, s. 14. 54 mniejszym niż przewidywano kosztem.68 I to pomimo utrudniania realizacji obranej linii polityki gospodarczej przez Narodowy Bank Polski. Wpierw skłanianie przezeń zbyt wysokimi stopami procentowymi dopływu zagranicznego kapitału, a potem sterylizacja rynku z nadmiernej płynności skutkowała szybkim narastaniem rezerw walutowych ponad racjonalny poziom, co było wielce kosztowne dla gospodarki narodowej. Pociągało to za sobą miliardowe (w skali dolarowej) koszty, których można było uniknąć. Sukces tej fazy transformacji podkreśla wielu niezależnych autorów,69 w tym tak wybitni ekonomiści, jak Joseph E. Stiglitz. Powołując się także na nasze rozmowy i niektóre moje publikacje70, pisze, że Polska zawdzięczała swoje osiągnięcia "…zdecydowanemu odrzuceniu doktryny leżącej u podstaw porozumienia waszyngtońskiego. Kraj ten nie robił tego, co zalecał MFW – nie zaangażował się w szybką prywatyzację i nie przedkładał obniżania inflacji do coraz niższego poziomu nad inne kwestie makroekonomiczne. Kładł natomiast nacisk na pewne sprawy, do których MFW nie przywiązywał dostatecznej wagi – takie jak zdobycie demokratycznie wyrażanego poparcia dla reform, które pociągało za sobą starania o utrzymanie niskiego bezrobocia, zapewnienie zasiłków dla tych, którzy utracili pracę, waloryzowanie rent i emerytur na podstawie wskaźnika inflacji oraz stworzenie instytucjonalnej infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania gospodarki rynkowej."71 To prawda. Nie mylono środków polityki rozwoju z jej celami. Posunięta do przodu została sprawa budowy społecznej gospodarki rynkowej72 na tyle, na ile było to możliwe w realiach toczącej się równocześnie globalizacji, przy silnych wpływach nurtu neoliberalnego w światowej myśli ekonomicznej i praktyce gospodarczej. Okres realizacji Strategii dla Polski był wyjątkowy pod innym jeszcze względem. Otóż nigdy przedtem ani potem nie udało się tak skonstruować parametrów finansowych w polityce makroekonomicznej oraz rozwiązań instytucjonalnych w polityce zmian systemowych, aby proces reprodukcji makroekonomicznej kroczył "złotą sekwencją". Polega ona na takim ustawieniu stóp wzrostu podstawowych kategorii makroekonomicznych, aby przy odczuwalnej poprawie stopnia zaspokojenia bieżących potrzeb społecznych systematycznie tworzone były warunki wzrostu gospodarczego w przyszłości. Chodzi tu o sprzęgnięte z sobą osiem podstawowych kategorii: • • • • • • • • inwestycje (In); wydajność pracy (PW); eksport (Ex); produkt krajowy brutto (PKB): konsumpcję z dochodów osobistych (tzw. spożycie indywidualne) (KI); dochody budżetu państwa (DB); wydatki budżetu (W B); konsumpcję finansowaną ze społecznych funduszy spożycia (tzw. spożycie zbiorowe) (KS). "Złota sekwencja" to taki ciąg wskaźników dynamiki tych kategorii, w którym stopy wzrostu układają się w następującej kolejności: ∆In > ∆Ex > ∆PKB > ∆KI > ∆PW > ∆DB > ∆KS > ∆WB Taki układ dowodzi nie tylko poprawy efektywności gospodarki (wydajność pracy) oraz standardu życia ludności (konsumpcja oraz inwestycje w kapitał społeczny finansowane z budżetu państwa), ale tworzenia strukturalnych podwalin pod wzrost gospodarczy w przyszłości (inwestycje i zdobywanie zagranicznych rynków zbytu). Przyczynia się to także do poprawy 68 Wszechstronną analizę założeń i realizacji Strategii dla Polski na tle porównawczym z "szokową terapią", z wszystkimi niezbędnymi danymi statystycznymi, zawiera dostępna in extenso w internecie książka Kołodko i Nuti 1997. 69 Zob. North 2002, Nekipelov 2004, Roland 2004 i Popov 2006. 70 Zob. Kolodko 1998b i 1999b. 71 Por. Stiglitz 2004, s. 165. 72 Na temat uwarunkowań i barier wprowadzania w Polsce społecznej gospodarki rynkowej zob. Mączyńska i Pysz 2003 oraz Kowalik 2005. 55 warunków działania przedsiębiorstw wskutek zmniejszania zakresu fiskalizmu, co wiąże się zarazem ze zmniejszeniem skali redystrybucji budżetowej. I to szybko zostało osiągnięte dzięki skutecznej polityce gospodarczej opartej o słuszne teorie ekonomiczne. Już od drugiego roku realizacji pragmatycznej polityki, ukierunkowanej na takie makroproporcje reprodukcji, udało się wprowadzić polską gospodarkę na trajektorię "złotej sekwencji" (Tabela 1). Tabela 1: "Złota sekwencja" wzrostu gospodarczego w latach 1995-97 Inwestycje Eksport PKB Konsumpcja indywidualna Wydajność pracy Konsumpcja zbiorowa Dochody budżetu Wydatki budżetu Źródło: GUS. Ceny stałe. 1995 16,5 32,8 7,0 4,5 6,7 2,9 3,8 3,6 1996 1997 19,7 21,8 6,8 11,5 6,2 7,1 8,7 7,0 3,8 3,5 3,4 1,8 -0,7 4,6 -0,4 0,5 Średnie tempo wzrostu w latach 1995-97 (w%) 19,3 17,0 6,8 6,7 4,7 2,7 2,6 1,2 Wzrost w latach 1995-97 (w%) 69,9 58,1 21,8 21,5 14,7 8,3 8,0 3,7 Zasada ∆KI > ∆PW obowiązuje wówczas, gdy rośnie zatrudnienie i wzrost spożycia na głowę finansowanego z dochodów osobistych jest po części funkcją wzrostu wydatków wynikających ze wzrostu dochodu gospodarstwa domowego z tytułu aktywizacji zawodowej (na przykład wcześniej bezrobotny lub niepracujący członek rodziny podejmuje pracę). W innych okolicznościach obowiązuje zasada ∆PW > ∆KI. W latach Strategii dla Polski zatrudnienie rosło bardzo szybko. Z kolei co do zasady ∆DB > ∆KS, to konsumpcja finansowana ze społecznych funduszy spożycia rosła w prawie takim samym średniorocznym tempie, przy czym w roku 1997 już wyraźnie wolniej. Nie można w tym kontekście nie przypomnieć pewnych wypowiedzi, które przedstawiane były jako fachowe prognozy, ale raczej wyrażały złe życzenia. Pisano o "rodzącym się zagrożeniu" (były wicepremier i minister finansów, L. Balcerowicz), widmie "300-procentowej inflacji" (były premier, J. K. Bielecki) czy "narodowej katastrofie" (były przedstawiciel Polski w EBOiR, J. Winiecki). W niektórych zagranicznych kręgach przez jakiś czas miały one, niestety, negatywny wpływ na opinię o perspektywach polskiej gospodarki, ale pod wpływem twardych faktów i racjonalnych argumentów szybko się z tym uporano. Wbrew temu czarnowidztwu Polska gospodarka odnotowała spektakularny sukces w latach 1994-97 i wtedy to została uznana ze niekwestionowanego lidera posocjalistycznych przemian. Niestety, nie na długo. Nieortodoksyjna, pragmatyczna polityka, która zaowocowała skokiem PKB na mieszkańca aż o 28 procent, została bezsensownie przerwana i korzystne tendencje zostały szybko odwrócone. Nastają fatalne lata 1998-2001, w których próbuje łączyć się powracający ortodoksyjny neoliberalizm z populizmem "Solidarności". Skutki są jeszcze gorsze niż na początku dekady. Pomimo postępu na niektórych odcinkach budowy instytucji oraz poszerzającego się szybko sektora prywatnego wygasa dynamika gospodarcza. Wskutek realizowanej instrumentami fiskalnymi i pieniężnymi polityki studzenia koniunktury tempo wzrostu PKB spada z 7,5 procent w drugim kwartale 1997 roku do 0,2 procent w czwartym kwartale roku 2001. Tempa 7,5 procent nie udało się uzyskać od tamtego czasu. Bezrobocie, które w latach 1994-97 spadło o ponad milion osób, w latach 1998-2001 zwiększyło się o ponad milion osób. Gospodarka została niepotrzebnie przechłodzona, choć w zasadzie w ogóle nie była przegrzana. Występowały jedynie pewne napięcia w odniesieniu do bilansu płatniczego, przy czym do roku 1997 nie stanowiło to żadnego istotnego zagrożenia. Deficyt na rachunku obrotów bieżących w tamtym roku wynosił tylko 3,2 procent PKB i był aż w 93 procentach finansowany napływem sprzyjających koniunkturze i poprawie konkurencyjności polskiej gospodarki inwestycji zagranicznych. Natomiast w roku 1999 deficyt ten wynosi już 7,4 procent PKB. Ponownie dochodzi do przewrotnego efektu. Tak jak w roku 1991 wbrew zamiarom pojawił się wysoki deficyt budżetowy (po przejściowej nadwyżce w roku 1990), tak w latach 1998-99, miast mniejszego niż w latach 1996-97 deficytu na rachunku obrotów bieżących, pojawia się deficyt 56 dwuipółkrotnie większy. W roku 1998 nominalny deficyt budżetu państwa z górą podwaja się w stosunku do roku 1997, a w roku 2000 następuje jego załamanie. Nie licząc roku 2004 jedyny podczas całej transformacji rok istotnego przyspieszenia inflacji w porównaniu do roku poprzedniego – z 7,3 do 10,1 procent – to rok 2000. To wszystko dzieje się przy trwającym otwieraniu się polskiej gospodarki na kontakty zewnętrzne, rozkwitowi oddolnej przedsiębiorczości, poprawie jakości zarządzania mikroekonomicznego, wyższych kwalifikacjach kadr. Jak to było możliwe? Odpowiedź jest skomplikowana na gruncie psychologicznym i politycznym. Na gruncie ekonomicznym jest prosta: realizowano błędną politykę gospodarczą w oparciu o błędną koncepcję teoretyczną. Nadwiślański neoliberalizm skrzyżowany z prawicowym populizmem nie mógł skutkować niczym innym, jak zahamowaniem prosperity i wpędzeniem gospodarki w stagnację. Koszty społeczne polityki przechłodzenia były olbrzymie, efekty ekonomiczne mizerne. Następuje czwarty okres, lata 2002-05. Jest to finalny i kluczowy etap negocjacji w sprawie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Polska do Unii nie mogła nie wejść. Geopolitycznie było to przesądzone w szerszym, europejskim kontekście.73 Jednakże wiele istotnych spraw – w tym z obszarów związanych ze sferą fiskalną, pieniężną, regulacjami antymonopolowymi i polityką konkurencji, rynkiem rolnym, infrastrukturą i ochroną środowiska – pozostawało do wynegocjonowania. Krytyczna była tutaj druga połowa 2002 roku, poprzedzającą historyczny szczyt Unii w Kopenhadze. Uważam, że w tej fazie Polska wynegocjowała maksimum tego, co było możliwe. W skali jednakże całej, wieloletniej procedury negocjacyjnej można było – poprzez lepiej skoordynowany wysiłek krajów aplikujących do UE – osiągnąć więcej. Obok korzystnego ukończenia pertraktacji z Unią oraz pozyskania poparcia narodu dla sprawy akcesji, co zwieńczyło się zwycięskim referendum w czerwcu 2003 roku, najważniejszą sprawą było wyciągnięcie gospodarki ze stanu zapaści i wprowadzenie jej ponownie na ścieżkę szybkiego wzrostu. Było to zadanie zarazem i łatwiejsze, i trudniejsze niż podobne przedsięwzięcie po nieudanym szoku bez terapii osiem lat wcześniej. Łatwiejsze, ponieważ stan zaawansowania samoregulującej się gospodarki rynkowej był jakościowo wyższy. Ale dlatego też i trudniejsze, gdyż polityka dysponowała dużo mniejszą ilością instrumentów interwencyjnych. Te stojące wciąż do dyspozycji rządu zostały wykorzystane na tyle, na ile było to możliwe przy wyraźnie utrudniającej ożywianie koniunktury polityce pieniężnej banku centralnego. Nie jest dobrą metodą działania naprawianie błędów polityki monetarnej posunięciami polityki fiskalnej. Polska gospodarka straciła sporo z potencjalnie możliwego do uzyskania wzrostu gospodarczego ze względu na niedostatki koordynacji polityki finansowej – polityki monetarnej banku centralnego z polityką fiskalną rządu. Ostre, jednorazowe pchnięcie dokonane zostało w drugiej połowie 2002 i na początku 2003 roku na drodze działań nieortodoksyjnych. Warunkowo oddłużono ponad 60 tysięcy przedsiębiorstw, z tego ponad 99 procent małych i średnich firm prywatnych. Według ocen niezależnych ośrodków – na przykład Naczelnej Organizacji Technicznej, NOT – uratowało to około 210 tysięcy miejsc pracy. Uchronienie przed niechybnym bankructwem tysięcy firm, które zostały doprowadzone na jego krawędź nadmiernie restrykcyjną polityką fiskalną i monetarną (w tym nadmierną aprecjacją kursu walutowego, czemu cały czas sprzyjała polityka NBP), szybko zaowocowało odwróceniem niekorzystnych tendencji. Produkcji rosła coraz szybciej, niedługo potem poczęło też rosnąć zatrudnienie. Poprawiła się sytuacja budżetu i bilans płatniczy. PKB rósł w połowie 2003 roku już o 4,0 a w pierwszym kwartale 2004 roku aż o 7,0 procent. Niezależnie od jednorazowej operacji oddłużeniowej i ogólnej poprawy efektywności, związanej z nieustanną poprawą jakości zarządzania przedsiębiorstwami, bardzo duże znaczenia dla przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego miały reformy strukturalne i postęp instytucjonalny, który był związany z procedowaniem nadchodzącego członkostwa w Unii Europejskiej. Bez wątpienia ten odcinek prac rządu i całego aparatu państwowego był 73 Można też spotkać dość kuriozalne poglądy jakoby to zadecydowane przez USA przyjęcie krajów środkowo- i wschodnioeuropejskich do NATO umożliwiło ich późniejsze wejście do UE. Tak twierdzi Brzeziński 2007. Klasyczny błąd typu "post hoc ergo propter hoc", czyli potem, a więc dlatego, sprzęgnięty z klasycznym amerykanocentryzmem. 57 najbardziej sprawny. Ułatwiało to przeprowadzanie na bieżąco, bez czekania na członkostwo, wielu usprawnień organizacyjnych. Zasadniczą rolę wszakże odegrało przygotowanie i zapoczątkowanie wdrażania wielowarstwowego programu reform strukturalnych, który integrował i organizował działania na wielu odcinkach, choć jego nazwa mogłaby mylnie sugerować koordynację na jednym tylko z nich. To Program Naprawy Finansów Rzeczypospolitej (PNFR).74 Ten pakiet reform bynajmniej nie ogranicza się do uporządkowania i konsolidacji systemu finansów publicznych, gdzie wciąż wiele pozostaje do zrobienia, dlatego też pod innymi nazwami kontynuowany jest w kolejnym okresie, po roku 2005. Chodzi tu także o więcej niż o kolejne radykalne obniżenie opodatkowania przedsiębiorstw, które – po zmniejszeniu zaledwie o cztery punkty procentowe decyzjami podjętymi w latach 1998-2001 – zostały ponownie obniżone, tym razem o dziewięć punktów, z 28 procent w roku 2002 do 19 procent od roku 2004.75 To też przyczyniło się do przyspieszenia tempa wzrostu. Najważniejsza wszakże w Programie jest propozycja przebudowy finansowania sfery usług publicznych oraz kontynuacja reform w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego. Na tych polach najwięcej pozostaje do zrobienia w następnych okresach, bo tych lat pozostających do końca obecnego, piątego, na to nie starczy. Niestety, rok 2005 nie utrzymał tej dynamiki. Obniżyła się ona ostro do 3,5 procent w skali rocznej, przy czym tempo wzrostu było coraz niższe z kwartału na kwartał. Wykres 1: Roczna stopa wzrostu PKB w latach 2001-05 (kwartał do analogicznego kwartału poprzedniego roku) 7 7,0 6 4,8 4,7 5 3,9 4,0 4,0 4 3 2,1 2005QI QIV QIII QII 2004QI QIV QIII QII 2003QI QIII QII 0,4 2002QI 0 2,1 0,8 0,2 2001QIV 1 2,3 1,6 2 QIV % 6,1 Źródło: GUS. Stało się tak wskutek ogólnej niezborności polityki makroekonomicznej. Nałożyły się na to skutki nieudolnych prób łączenia niektórych kluczowych ministerstw, które miast rozwiązywaniem problemów zajmowały się swoimi wewnętrznymi sprawami organizacyjnymi. Błędne było przesunięcie centrum koordynacji polityki gospodarczej rządu z resoru finansów do dysfunkcjonalnego konglomeratu, jakim stało się ociężałe ministerstwo gospodarki wraz z przyległościami. Pomimo postępu wcześniejszych lat rozchwiane zostały oczekiwania przedsiębiorstw zdezorientowanych ogólną niewydolnością polityki gospodarczej. Wikłała się ona bardziej w partyjne rozgrywki i przedwyborcze utarczki aniżeli w pragmatyczne działania na rzecz walki z korupcją i poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw. Miast dalej realizować niezbywalne zadania nakreślone w PNFR, próbowano je obchodzić już w roku 2004, co obróciło się przeciwko wzrostowi gospodarczemu. Dynamika gospodarcza ulegała załamaniu i tempo 74 Na temat założeń, istoty, instrumentacji i początkowych rezultatów wdrażania Programu zobacz Kołodko 2004b oraz Postuła 2007. O polityce gospodarczej oraz realiach tego okresu z innej perspektywy pisze Hausner 2007. 75 Podkreślmy to wyraźnie: z 21 punktów procentowych, które zostały zdjęte z opodatkowania przedsiębiorstw wprowadzonego na początku lat 90. w wysokości 40 procent, jedynie cztery punkty to skutek decyzji rządu z okresu 1998-2001, a aż 17 punktów to decyzje Strategii dla Polski i Programu Naprawy Finansów Rzeczypospolitej. 58 wzrostu lawinowo spadało, co udało się dopiero odwrócić wskutek pojawienia się korzystnych tendencji płynących z członkowstwa w Unii Europejskiej i powrotu na ścieżkę polityki wyznaczonej przez PNFR. Lata 2006-08 to piąty okres w transformacyjnym dwudziestoleciu. Kontynuują one ogólnie pozytywne tendencje gospodarcze. Średnie roczne tempo wzrostu bliskie 6 procent to wcale przyzwoity wynik, choć Polska ma potencjał na tempo w wysokości około 7 procent. Przy stopie 7,2 procent dochód podwaja się co dekadę. Wystarczyło utrzymać przez ostatnie lat dziesięć dynamikę z wiosny 1997 roku, a PKB byłby dzisiaj nie o 50 procent, ale dwukrotnie większy. Obecnie natomiast w miarę dobrze dzieje się nie tyle ze względu na wysoką jakość polityki makroekonomicznej czy też wskutek dalszego doskonalenia instytucji, bo tego nie starcza, ale przede wszystkim z czterech innych powodów. Decydują tu: • • • • pozytywna inercja procesów uruchomionych w poprzednim okresie; odczuwalna poprawa jakości zarządzania mikroekonomicznego na szczeblu przedsiębiorstw; rozwój samorządności, która wspiera lokalną przedsiębiorczość i stymuluje rozwój regionalny; korzyści instytucjonalne, finansowe i inwestycyjne płynące z członkostwa w Unii Europejskiej, których efekt można szacować na dodatkowy roczny wzrost PKB nawet rzędu dwu procent.76 Z tych czynników najłatwiej zepsuć pierwszy, ale to dzięki zdrowemu rozsądkowi jak dotychczas się nie udało. W perspektywie następnych trzech lat, 2009-11, można spodziewać się niewielkiego zwolnienia tempa. Na powrót na 7-procentową ścieżkę wzrostu się nie zanosi, acz przy prawidłowej strategii rozwoju można by takową kroczyć w drugiej dekadzie stulecia.77 Tak oto na 66 procent przyrostu PKB uzyskanego przez osiemnaście lat transformacji, ponad dwie trzecie – aż 47 punktów – to skutek ośmiolecia 1994-97 i 2002-05. Ośmiolecie 1990-93 i 1998-2001 to per saldo zero. Taka w wymiarze dynamiki gospodarczej jest różnica pomiędzy Strategią dla Polski oraz Programem Naprawy Finansów Rzeczypospolitej, z jednej strony, oraz "szokową terapią" i przechłodzeniem gospodarki, z drugiej. Występujące w tych okresach tendencje jakże wymownie ilustrują wykresy zamieszczone w Aneksie Statystycznym. Poniżej zaś zamieszczony jest jeden tylko, ale za to prezentujący fundamentalne z punktu widzenia przebiegu transformacji i oceny jej użyteczności jako superinstrumentu strategii rozwoju społeczno-gospodarczego dane: zmiany poziomu aktywności gospodarczej mierzone stopą wzrostu PKB i stopą bezrobocia. 76 Na temat korzyści płynących z członkostwa w UE zob. Hubner 2004 i Kolodko 2005b. O znaczeniu funduszy europejskich we współfinansowaniu wzrostu gospodarczego pisze Szlachta 2004. 77 Na temat uwarunkowań i perspektyw długookresowego rozwoju społeczno-gospodarczego Polski zob. dwie prace zbiorowe przygotowane wysiłkiem ponad dwudziestu badaczy, Kołodko 2002 i 2004a. Interesująco – z troską, ale i z optymizmem – o perspektywach rozwojowych w kontekście międzynarodowym i w związku z potrzebą budowy gospodarki opartej na wiedzy pisze Sadowski 2006. O znaczeniu instytucji dla procesu zrównoważonego rozwoju zob. Noga 2004. O uwarunkowaniach i ograniczeniach wzrostu ze szczególnym uwzględnieniem innowacyjności i konkurencyjności zob. Lis 2007. 59 Wykres 2: Stopa wzrostu PKB i stopa bezrobocia w Polsce w latach 1990-2008 14 20 Strategia dla Polski 15 7 5,2 7 6,2 Program Naprawy Finansów Rzeczypospolitej 7,1 5,3 5 szokowa "terapia" 3,8 4,5 6,1 6,5 5 4,2 3,8 2,6 1,9 1,1 10 3,5 5 0,6 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 I poł 2002 przechłodzenie II poł 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0 członkostwo w Unii Europejskiej -5 -7 -7 -10 -11,6 -14 -15 PKB Bezrobocie (prawa skala) Źródło: Główny Urząd Statystyczny (GUS). Dane dla lat 2007-08 – prognozy własne. Stopa bezrobocia w warunkach porównywalnych z danymi z lat 90. Według obecnie stosowanej metodologii jest ona o około 2 punkty wyższa. Tak więc najgorszą politykę realizowano w czteroleciu 1998-2001, gorszą nawet niż na początku minionej dekady. A przecież obszar niepewności był niepomiernie mniejszy. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że w oparciu o błędną teorię ekonomiczną można uprawiać jedynie szkodliwą politykę gospodarczą. Nic jej nie usprawiedliwia. Oczywiście, partykularne interesy również odgrywały w tym niebagatelną rolę. Inne miary Trzecie poczynione zastrzeżenie wiąże się z rozmaitością mierników i kryteriów, przy pomocy których można oglądać zmiany ekonomiczne i oceniać osiągnięcia i niepowodzenia. Nie wolno przecież sprowadzać skali postępu transformacji li tylko do oceny wzrostu gospodarczego mierzonego zwiększaniem się produktu krajowego brutto. Towarzyszy mu wiele innych procesów, tak o doraźnych, jak i długookresowych implikacjach. Gdyby konsekwentnie przez kilkanaście lat kontynuować politykę prywatyzacji zgodnie z linią programową Strategii dla Polski, nie byłoby już długu publicznego. Racją stanu było wykorzystanie przychodów z denacjonalizacji majątku państwowego – dziś w podstawowej mierze już sprywatyzowanego – do wyeliminowania długu, który wcześniej w związku z tworzeniem i funkcjonowaniem tegoż majątku powstał. Ta szansa została zmarnowana raz na zawsze ze względu na wyprzedaż majątku poniżej jego rzeczywistej wartości.78 Z tego punktu widzenia wiele samorządów prowadzi lepszą politykę niż większość rządów w trakcie minionych bez mała dwu dekad. Nie wystarczy też wzięcie pod uwagę zmian w podziale PKB. Faktem jest, że podczas transformacji nierównomierności w podziale wyraźnie wzrosły.79 Poszerzył się obszar wykluczenia społecznego, co ma podwójne koszty. Marnotrawiona jest część kapitału ludzkiego i ponoszone muszą być dodatkowe wydatki budżetowe, co odciąga je od zastosowań prorozwojowych. I tym razem najbardziej sytuacja pogorszyła się podczas szoku bez terapii i przechłodzenia bez potrzeby. Podczas ostatnich kilku lat skala nierówności wydaje się stabilizować i, jak można szacować, współczynnik Giniego zmienia się na minimalną skalę. Do dyskusji pozostaje kwestia, czy osiągnął już poziom, który obraca się przeciwko wzrostowi 78 Zob. Kołodko 1999a. Kwestię tę mocno postawił Poznański 2000, formując przy okazji pogląd o klęsce polskich reform. Nie wchodząc w metodologiczną poprawność dokonanych przez niego szacunków na temat możliwych do osiągnięcia przychodów z prywatyzacji, uważam, że jest to ocena zdecydowanie przesadzona. Popełnia on przy tym dość częsty błąd traktowania transformacji (w tym przypadku jej pierwszej dekady) jako jednolitego okresu. 79 Na temat kształtowanie się proporcji dochodów w Polsce zob. Kumor i Sztaudynger 2007. 60 gospodarczemu80 i jak na jego zwiększenie wpłynęłyby proponowane przez kręgi neoliberalne zmiany podatkowe przesuwające część dochodów od grup niżej do wyżej uposażonych (tzw. podatek liniowy)81. Ale do tego nierozważnego posunięcia nie dojdzie, gdyż irracjonalność ekonomiczna ma swoje granice. Ostatnio Polska została zdystansowana pod względem poziomu dochodu na mieszkańca przez Łotwę. Tak więc z PKB per capita, który można szacować z kategoriach parytetu siły nabywczej na około 15.200 dolarów w roku 2007, spośród dziesięciu posocjalistycznych członków UE Polska wyprzedza jedynie Bułgarię i Rumunię. Zarazem polski dochód odpowiada dokładnie połowie średniej całej Unii, która w tymże roku oscyluje wokół 30.500 dolarów. Dla porównania dodajmy, że w USA jest to o połowę więcej, około 45.000 dolarów. Zarazem Polska prezentuje się korzystniej, jeśli porównać jej uplasowanie na kompilowanej przez ONZ-owski Program Rozwoju (UNDP) liście państw według tzw. wskaźnika rozwoju społecznego (ang. Human Development Index, HDI).82 Uwzględnia on, z takimi samymi relatywnymi wagami, w jednej trzeciej, poza PKB również kondycję zdrowotną ludności mierzoną przeciętnym trwaniem życia oraz stan oświaty oceniany przez pryzmat uczęszczania dzieci i młodzieży w wieku szkolnym do placówek edukacyjnych wszystkich trzech szczebli, podstawowego, średniego i wyższego (co waży z kolei w tym cząstkowym wskaźniku w jednej trzeciej) oraz umiejętnością czytania i pisania dorosłych w wieku powyżej piętnastu lat (co waży w dwu trzecich). Tak skonstruowany wskaźnik może osiągnąć maksimum równe jedności przy PKB w wysokości co najmniej 40.000 dolarów (według parytetu siły nabywczej), przeciętnym trwaniu życia 85 lat, całkowitym braku analfabetyzmu i pełnej skolaryzacji młodego pokolenia. Najwyższy poziom w tej materii notuje Norwegia ze wskaźnikiem 0,965, najniższy Niger 0,311. Polska z HDI 0,862 ulokowana została przez UNDP w grupie 63 krajów o wysokim wskaźniku, nie mniejszym niż 0,800. Dodać warto, że taki poziom – 0,800 – ma Bośnia i Hercegowina, z PKB na mieszkańca zaledwie w wysokości odpowiadającej 40 procentom polskiego poziomu. Już to pokazuje, jak bardzo obraz rozwoju zmienia się, jeśli wykroczyć poza ilościowy wskaźnik produktu brutto i uwzględnić choćby te dwa, skądinąd tak ważne dla jakości kapitału społecznego parametry. Polska co do wielkości PKB na mieszkańca znajduje się na 50 miejscu na świecie (biorąc pod uwagę państwa członkowskie ONZ oraz Hongkong). Natomiast pod względem HDI zajmuje miejsce 37, pomiędzy Argentyną i Chile. Jest wyżej niż sześć innych posocjalistycznych krajów UE, w tym Estonia (0,858), Litwa (0,857), Słowacja (0,856) i Łotwa (0,845), które mają większy niż Polska PKB na mieszkańca. Z tyłu jest także Bułgaria (0,816) i Rumunia (0,805). Tak więc z dziesiątki unijnej jedynie Słowenia, na 27 pozycji z HDI 0,910, oraz Czechy (0,885) i Węgry (0,869) mają się lepiej. Wyłania się pytanie, w jakim stopniu ten rozkład, różny od rozkładu według wysokości PKB, jest skutkiem transformacji ustrojowej, a w jakim ogólnej spuścizny z poprzedniego systemu? Nie ulega wątpliwości, że tym razem ta spuścizna jest wyjątkowo korzystna. Funkcjonowała powszechna służba zdrowia. Wszystkie te kraje weszły w fazę transformacji ze społeczeństwami, w których dawno już, jeszcze w początkowej fazie socjalizmu, wykorzeniono analfabetyzm. Obok powszechnego szkolnictwa podstawowego dobrze rozwinięta była sieć szkolnictwa średniego i wyższego. Pozytywne efekty tego odczuwa się do dziś. Notabene, z tych względów niezwykle wysoko na liście HDI lokuje się Kuba, mając wskaźnik aż 0,826 (wyższy niż Bułgaria albo sąsiedni Meksyk) przy PKB na głowę jedynie 4.000 dolarów. Kraje z podobnym średnim dochodem narodowym, jak Syria czy Indonezja, cechują się HDI o ponad sto punktów bazowych mniejszym (odpowiednio 0,716 i 0,711). W przypadku Polski wskaźnik rozwoju społecznego podniósł się w latach transformacji relatywnie bardziej niż w innych krajach ze względu na bardzo duży wzrost stopnia skolaryzacji na poziomie tercjalnym. Przyczynił się do tego dynamiczny rozwój niepublicznego szkolnictwa wyższego – bezsprzecznie związany z transformacją – i znaczny wzrost liczby studentów. Ich liczba zwiększyła się z około 400 tysięcy na początku transformacji do aż blisko dwu milionów obecnie. Abstrahując od jakości (często bardzo niskiej) oferty edukacyjnej w wielu prywatnych 80 Zob. Tanzi, Chu i Gupta 1999 i Przychodzeń 2007. Na temat potencjalnych skutków zastosowania takiego rozwiązania fiskalnego zob. Kuzińska 2006. 82 Zob. UNDP 2006. 81 61 uczelniach, bez mała pięciokrotny wzrost liczby studentów podczas niespełna dwudziestu lat jest ewenementem. Fakt ten wpłynął zauważalnie na wzrost HDI. Tabela 2. Wskaźnik rozwoju społecznego (HDI) w Polsce w latach 1990-2004 Rok HDI Porównywalny HDI 4) w latach 1992-96 Miejsce na świecie 1990 0,807 43 1) 1991 b. d. b. d. 1992 0,815 0,765 49 2) 1993 0,875 0,781 56 1994 0,864 0,786 58 1995 0,883 0,796 52 1996 0,886 0,801 44 3) 1997 0,809 44 1998 0,818 44 1999 0,823 38 2000 0,848 37 2001 0,841 35 2002 0,850 37 2003 0,858 36 2004 0,862 37 Źródło: UNDP Human Development Report, lata 1992-2006 1) b. d. – brak danych; 2) od 1993 roku zmiana metody kalkulacji; 3) od 1997 roku ponowna zmiana metody kalkulacji; 4) wskaźniki dla lat 1992-96 przeliczono według metody zastosowanej po zmianie wprowadzonej przez UNDP w roku 1997, co umożliwia porównanie szeregu czasowego 1992-2004. Rok 2004 jest ostatnim, dla którego dostępne są dane. Aczkolwiek faktem jest, że w czasie transformacji wskaźnik rozwoju społecznego podniósł się w sumie o ponad 100 punktów bazowych – z poniżej 0,760 do powyżej 0,860, gdy liczyć go przy zastosowaniu metodologii umożliwiającej porównanie – główna teza raz jeszcze się potwierdza. Podczas kilku lat nieudanej polityki nadmiernych szoków z niedostateczną terapią w latach 1990-93 relatywna pozycja Polski w świecie pogorszyła się aż o kilkanaście miejsc. Wskaźnik rozwoju społecznego wykazuje pewien wzrost dopiero w roku 1993, co się wiąże z odbiciem od kryzysowego dna oraz zapoczątkowaniem realizacji uzgodnionego ze związkami zawodowymi rządowego programu Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania.83 Była to spóźniona próba ratowania szybko pogarszającego się położenia mas pracujących i, niestety, na coraz szerszą skalę niepracujących w związku z lawinowo narastającym bezrobociem. Dodajmy, że tego czynnika – w tak oczywisty sposób wpływającego na kondycję społeczeństwa – wskaźnik nie bierze pod uwagę. W drugim okresie fatalnej w skutkach polityki, w latach 1998-2001, wzrost HDI – choć tylko do roku 2000 – jest głównie skutkiem wielkiego boomu prywatnego szkolnictwa wyższego. W ostatnim roku przechłodzenia gospodarki sytuacja pogarsza się absolutnie. HDI spada w roku 2001 bezwzględnie. Jest to jedyny taki przypadek w trakcie całej transformacji, spowodowany irracjonalną polityką makroekonomiczną, która sprowadziła tempo wzrostu gospodarczego w końcu tego roku do zera. Wystarczyło cztery i pół roku, aby w korzystnych warunkach zewnętrznych84 sprowadzić tempo wzrostu z 7,5 procent do zera. Stało się to w wyniku nieumiejętności skoordynowania polityki reform instytucjonalnych z polityką rozwoju 83 "Pakt…" w pewnym zakresie opierał się o sugestie programowe zaprezentowane przeze mnie już w końcu 1991 roku w opracowaniu "Nowa polityka gospodarcza". Zob. Kołodko 1992. 84 Kryzys w Rosji miał marginesowe znaczenie dla koniunktury gospodarczej w Polsce. Jego znaczenie było tendencyjnie wyolbrzymiane przez prorządowych ekonomistów, analityków i media. Dodać trzeba, że sytuacja w Rosji była dużo gorsza w latach 1994-97, ale wówczas nikomu nie przychodziło do głowy, aby obwiniać odpowiedzialnością za trudności – bo tych nigdy nie brakuje – bliższych czy dalszych sąsiadów. 62 gospodarczego. To są dwie polityki i w żadnym wypadku w kraju dojrzewającym dopiero do pełnokrwistej gospodarki rynkowej działania podejmowane w pierwszej sferze nie substytuują tych, które są nieodzowne w drugiej. Te dwie polityki są komplementarne. Ale nie tylko pieniądze, lecz nawet rosnący współczynnik rozwoju społecznego szczęścia nie dają. Na styku ekonomii i psychologii są prowadzone interesujące badania zmierzające do zdefiniowania i zmierzenia samopoczucia ludzi, ich kondycji psychicznej i fizycznej, która jest nie tylko funkcją poziomów dochodów oraz wykształcenia i stanu zdrowia. Brane są pod uwagę wartości kulturowe, stan środowiska naturalnego, stopień zadowolenia ze sposobów sprawowania władzy i funkcjonowania instytucji obywatelskich. Porównawcze badania w tym zakresie prowadzą do ciekawych wyników, w rezultacie których opracowana została pierwsza mapa szczęścia na świecie (ang. World Happiness Map).85 W oparciu o bogate dane statystyczne oraz wielowątkowe badania sondażowe skonstruowany został kompozytowy wskaźnik subiektywnej oceny dobrobytu (ang. Subjective Well-Being, SWB). Zawiera się on w przedziale od 100 do 300.86 Na stosownej liście sklasyfikowanych zostało 178 krajów, a dokładniej ich społeczeństw. Listę otwiera z 273 punktami Dania i Szwajcaria, zaraz za nimi z 260 lokują się Austria i Islandia. Na ostatnim miejscu ze 100 punktami jest Burundi, które od znajdujących się na szarym końcu Ukrainy (120) i Mołdawii (117) dzielą tylko Kongo i Zimbabwe (po 110). W przypadku SWB korelacja z PKB jest wyraźnie słabsza aniżeli w odniesieniu do HDI. Co nader ciekawe, bardzo daleko na liście znajdują się też inne kraje posocjalistyczne, nawet te, które UNDP kwalifikuje do grupy z wyższym indeksem rozwoju społecznego. Dopiero na miejscach 154 i 155 znalazły się Litwa i Łotwa ze 157 i na 164 Bułgaria ze 143 punktami. Tak samo nieszczęśliwi są Rosjanie, na równi z mieszkańcami Pakistanu i Swazilandu. Jeśli dawać wiarę tym badaniom, to szczęście w największej mierze uzależnione jest od niematerialnych warunków życia. Chociaż na czele listy poza Bhutanem i Kostaryką znajdują się najbogatsze społeczeństwa, to potem już widać silniejszą korelację ze stanem i pięknem przyrody oraz tradycjami i wartościami kulturowymi niż z wysokością dochodów. Nawet najbogatsza spośród społeczeństw posocjalistycznych Słowenia, przodująca na listach według wysokości zarówno PKB, jaki i HDI, zyskując 220 punktów, tyle co także położony wśród pięknych gór biedny Kirgistan, ma przed sobą na miejscu 57 Mongolię z 223 punktami (ex equo z Fidżi i Izraelem). Za nimi na miejscu 98-99 wspólnie z Chorwacją ze 197 punktami pojawia się Polska, pomiędzy Iranem (200) i Południową Koreą (193). Przed nią znajdują się z grupy krajów socjalistycznych i posocjalistycznych jeszcze Czechy (213 punktów), Chiny i Kuba (po 210) oraz Tadżykistan i Wietnam (po 203). Niedaleko za Polską jest Kazachstan (193) i Węgry (190). Byłem we wszystkich tych krajach i także w oparciu o własne obserwacje nie mogę wykluczyć, że tak właśnie jest. Ale zweryfikować i potwierdzić tego też się nie da. Wymaga to dalszych interdyscyplinarnych studiów komparatystycznych. Badania te są nader interesujące. Wykraczają daleko poza domenę ekonomii, choć Daniel Kahneman otrzymał właśnie w tej dyscyplinie w roku 2002 nagrodę Nobla, parając się zarówno behawioralnymi finansami, jak i hedonistyczną psychologią. Podkreśla on olbrzymie znaczenie w kreowaniu satysfakcji społecznej właśnie tych czynników, które brane są pod uwagę w szacunkach SWB.87 Zachowując dystans do prezentowych wyników bynajmniej nie można ich lekceważyć. Byłby to na innym poziomie błąd podobny do tego, jaki neoliberalna ekonomia popełnia myląc środki polityki gospodarczej z jej celami. Co utrudnia wnioskowanie w przypadku indeksu SWB, to brak szeregów czasowych i niemożność porównań w czasie. Pozostają zatem tylko te w przestrzeni. Gdy jednak zważyć na składające się na ten zbiorczy indeks wskaźniki cząstkowe, można przyjąć, że w Polsce także na tym polu odnotowujemy postęp na dłuższej skali. Ale i tu występują falowania, co wydaje się oczywiste, gdy porównać optymizm z połowy lat 90., kiedy to więcej ludzi wolało żyć i wracać, niż odchodzić i wyjeżdżać, z okresem bezpośrednio wcześniejszym i późniejszym. Zdecydowanie większy był też optymizm ludzi oraz zadowolenie ze sposobu sprawowania władzy. Podobnie było przez jakiś czas od połowy 2002 roku, co potwierdzają badania opinii 85 Została ona przygotowana na Uniwersytecie Leicester. Zob. White 2007. Na temat metody szacunku wskaźnika SWB zob. Marks, Saamah, Simms i Thompson 2006. 87 Zob. Kahneman 2003. 86 63 publicznej. Zauważali to też niektórzy bardziej światli obserwatorzy sceny publicznej. Bronisław Łagowski w eseju zatytułowanym "Ruszyć głową" podkreślał wówczas: "Sojusz [Lewicy Demokratycznej] jest myślowo niesłychanie bierny, zarówno gdy chodzi o wielki sprawy, jak też w międzypartyjnej grze politycznej, w której nigdy się nie widzi, aby on narzucał tematy sporu, przeciwnie, daje sobie tematy narzucać. (…) Słabość, o której mówię, uwyraźniła się poprzez efekt kontrastu, gdy do rządu wszedł Grzegorz Kołodko, który posiada to, czego brakuje SLD. Sądzę, że to dzięki niemu poprawiły się notowania Sojuszu w sondażach. Kołodko nie uprawia bijatyki z prawicą, ale jest do tego stopnia (…) suwerenny intelektualnie, że bijatyka, jaką mu wydali przeciwnicy, od razu zamieniła się w papkinadę. Pierwszy Papkin wystąpił ubrany w spódnicę* (* Z. Gilowska)."88 Problem w tym, że w polityce wielu marnuje wiele czasy właśnie w sporach na narzucane im tematy, podczas gdy debaty powinny koncentrować się na innych ważkich problemach. Nie należy mieć żadnych wątpliwości, że w ostatnich paru latach – począwszy już od roku 2004 – na poziomie SWB ciążą negatywne oceny sfery życia politycznego, w tym sposób sprawowania rządów. Jego niska jakość jeśli nie absolutnie, to na pewno względnie obniża subiektywne poczucie społecznej satysfakcji Polaków. Niektóre z popełnionych błędów są nie do odrobienia nawet w długim okresie. Niewytworzony dochód jest utracony raz na zawsze. Wyjątkiem od tej zasady są jedynie przypadki, w których rezygnacja z bieżącego strumienia dochodu związana jest z zaniechaniem służącej my pracy z jednoczesnym przeznaczeniem biorących się stąd zasobów czasu na zainwestowanie ich w wyższą wydajność i większą produkcję w przyszłości. Jeśli ktoś mniej pracuje, a więc relatywnie w danym okresie mniej wytwarza i mniej zarabia, ale więcej się kształci, to osiągnięty tą drogą wzrost wydajności pracy może z nadwyżką skompensować utratę potencjalnego, możliwego do wytworzenia dochodu. Jeśli natomiast czas nieprzepracowany jest zmarnowany albo czas przepracowany jest źle wykorzystany, straty są nieodwracalne. Dochodzimy do sedna. Czwarta uwaga to teza, że podczas transformacji można było osiągnąć dużo więcej. Także – a ze stricte ekonomicznego punktu widzenia przede wszystkim – w odniesieniu do poziomu produkcji i konsumpcji. Polska zaprzepaściła podczas transformacji szansę na dużo większy przyrost PKB, niż to udało się osiągnąć. Mógł on już przewyższać portugalski i być na poziomie Słowenii czy Grecji, wynosząc ponad 24 tysięcy dolarów na mieszkańca. Rzeczywistość z poziomem około 15 tysięcy to zaledwie dwie trzecie tej sumy. Taki sukces na dwie trzecie. Nie wchodząc w zawiłe dywagacje i skomplikowane modele ekonometryczne, można przyjąć, że w obliczu braku jakichś większych, istotnych dla przebiegu procesu reprodukcji makroekonomicznej wstrząsów egzogenicznych, w warunkach pokoju zewnętrznego i względnego spokoju wewnętrznego możliwe było co najmniej osiąganie zakładanych w rządowych programach stóp wzrostu gospodarczego. Dodajmy, że masa podmiotów gospodarczych – krajowych i zagranicznych – podejmowała swoje decyzje w oparciu o rządowe założenia co do dynamiki produkcji. Dokonywane przez te podmioty analizy kosztów i zakładanych efektów prowadziły do nieoptymalnych decyzji i błędnych decyzji inwestycyjnych i alokacyjnych, co dodatkowo przyczyniało się do niższej od możliwej do osiągnięcia skali wzrostu produkcji. Podkreślić trzeba, że krytyka profesjonalnego środowiska ekonomistów najczęściej sprowadzała się do pretensji, że tempo wzrostu nie jest dostatecznie wysokie. Akcentowano niewykorzystywanie istniejącego potencjału. W końcowej fazie drugiego okresu, w roku 1997, formułowano nawet pogląd, że tempo 7-procentowe jest zbyt niskie i zapowiadano podwojenie PKB podczas następnych dziesięciu lat. Było to możliwe wtedy, podobnie jak i jest to wciąż jeszcze możliwe obecnie. Pod pewnymi warunkami wszakże, a zwłaszcza pod warunkiem sukcesywnej likwidacji wąskiego gardła infrastrukturalnego. Tu jest przeszkoda, ale i szansa zarazem, gdyż inwestycje infrastrukturalne powinny być, obok eksportu, jednym z głównych kół zamachowych gospodarki. Ale – niestety – polityka gospodarcza to historia niewykorzystanych szans. 88 Łagowski 2007, s. 147. 64 Gdy spojrzeć wstecz, to rzuca się w oczy, że tak w pierwszym, jak i trzecim okresie zakładano dużo wyższe wskaźniki dynamiki, niż te osiągnięte w praktyce. Na przełomie dwu poprzednich dekad nierzadko pojawiały się nierealistyczne zapowiedzi. Optymistycznych planów nie skąpili zwłaszcza rządowi ekonomiści i ich doradcy. Niektórzy z nich prognozowali na lata 1991-93 wzrost PKB o 23 procent (!), podczas gdy spadł on w tym czasie w sumie o 2 procent…89 Bardziej wyważone były prognozy niezależnych jednostek badawczych – w kraju i zagranicą – ale i one najczęściej sugerowały wyższe tempo wzrostu, niż później udało się uzyskać. Takie założenia podzielane były w ekspertyzach organizacji międzynarodowych, zwłaszcza w Banku Światowym i MFW. Zważywszy na ich rangę i możliwości wywierania nacisków – duże większe w tamtym czasie niż obecnie – ich opinie miały niebłahe znaczenie. Zaiste wiele z tych ambitnych zamiarów można było zrealizować, tyle że nie przy zastosowaniu proponowanej i egzekwowanej wtedy polityki gospodarczej. Formułowanie rad, opracowywanie programów gospodarczych i ich recenzowanie to jedna strona sprawy, a umiejętność ich implementacji to druga. Rzeczywiste roczne stopy wzrostu gospodarczego warto skonfrontować z zakładanymi w programach rządowych oraz oczekiwanymi przez organizacje międzynarodowe i renomowanych ekspertów monitorujących polską gospodarkę.90 Czynią to ośrodki analityczne, instytucje ratingowe, banki inwestycyjne, centra badawcze. W prostym modelu dla roku 1990 przyjęto wskaźnik zakładany przez rząd, a na następne trzy lata prognozowany przez wiceprezydenta i głównego ekonomistę Banku Światowego,91 który pozostawał w ścisłym roboczym kontakcie z rządem. Dla lat 1998-2003 przyjmujemy konserwatywnie o prawie pół punktu mniej niż wynikałoby to z kontynuacji trendu z poprzedzającego go czterolecia, czego się spodziewano. Dla lat 1994-97 zaś utrzymujemy w wariancie hipotetycznym takie same stopy wzrostu, jak osiągnięte w rzeczywistości.92 Dla lat 2004-07 wskaźniki są wzięte z Programu Naprawy Finansów Rzeczypospolitej. Zauważmy, że wzrost PKB jest w rzeczywistości zaledwie o średnio 0,5 punktu mniejszy niż hipotetyczny, a zagregowany dla całego okresu o 2,4 punktu (różnica pomiędzy zakładanym przyrostem 25,5 a faktycznym 23,1 procent). Dla całego osiemnastolecia 1990-2007 daje to średnią roczną stopę wzrostu 5,5 procent. Nie wchodząc w szczegóły trzeba wyraźnie podkreślić, że takie założenia mają bardzo mocne podstawy w rzetelnych modelach ekonomicznych i w fachowych prognozach. Za każdym bowiem razem u podstaw wykorzystywanych tutaj wskaźników leżały wszechstronne badania i profesjonale analizy. Podobnie jak obecnie rząd zakłada na lata 2006-10 i 2011-15 średnie roczne stopy wzrostu PKB w wysokości odpowiednio 5,1 i 5,2 procent93 opierając się na kompleksowych analizach i ekonometrycznych modelach, również w przeszłości tego typu plany, scenariusze i prognozy były robione zgodnie z wymogami sztuki. Dotyczy to tak prognoz rządowych, jak i sporządzanych przez inne ośrodki. Były one osadzone w dobrym rozpoznaniu realiów polskiej gospodarki i jej zewnętrznego otoczenia. Tak więc skoro realia ukształtowały się mniej korzystnie, mamy do czynienia z błędami polityki a nie prognozy. Tabela 3: Rzeczywiste i hipotetyczne tempo wzrostu PKB w Polsce w latach 1990-2007 (w procentach) Rok 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Rzeczywistość -11,6 -7,3 2,3 3,5 5,2 7,0 6,2 7,1 5,0 4,5 4,2 1,1 1,4 3,8 5,3 3,5 6,1 6,5 Co by było gdyby -3,1 2,0 5,5 5,5 5,2 7,0 6,2 7,1 6,7 6,7 6,7 6,7 6,7 6,7 5,0 5,4 6,0 7,0 Źródło: Dane rzeczywiste według GUS. Dla roku 2007 prognoza. Dane hipotetyczne zob. wyjaśnienia w tekście. 89 Zob. Gomułka 1990. Zob. Postuła 2007, gdzie skonfrontowane są założenia programów gospodarczych z lat 1989-2007, zwłaszcza związanych z reformowaniem finansów publicznych, z ich wykonaniem. 91 Zob. Summers 1992. 92 Strategia dla Polski zakładała na lata 1994-97 wzrost PKB w sumie o 21,8 procent, co miało być wypadkową wzrostu w kolejnych latach o 4,5, 5,0, 5,2 i 5,5 procent. Faktycznie produkt brutto wzrósł w sumie o 6,2 punktu więcej, a przeciętne stopa wzrostu (6,4) była wyższa od pierwotnie przewidywanej (5,4) o cały punkt. 93 Por. Program 2006. 90 65 Dla porównania; jest to o prawie punkt procentowy mniej niż średnio rocznie podczas realizacji Strategii dla Polski czy też na poziomie połowy stopy wzrostu w Chinach dla całego tego okresu. Tempo 5,5 procent to także niewiele więcej niż obecnie wynosi stopa wzrostu dla całego świata, którego produkt brutto w latach 2005-08 rośnie średnio na rok o 5,1 procent.94 Dodać trzeba, że chodzi tu o stopę wzrostu produktu globalnego ogółem, a nie na mieszkańca. W przypadku Polski to wychodzi mniej więcej na jedno. Mniej więcej, gdyż ze względu na dużą emigrację netto w latach 2005-08 PKB na mieszkańca, odwrotnie niż w większości krajów świata i odwrotnie niż w przeszłości, rośnie w Polsce na większą, a nie mniejszą skalę niż ogółem. Innymi słowy, w tych latach nawet w przypadku stagnacji ogółem, PKB na mieszkańca zwiększałby się o wskaźnik równy stopie migracji netto, tyle że z dodatnim znakiem. Tak więc założenie wzrostu PKB w średnim tempie rocznym 5,5 procent nie jest wcale wygórowane. To po prostu było możliwe do osiągnięcia. Wystarczyło tylko realizować właściwą strategię rozwoju sprzęgniętą z kreatywną polityką zmian systemowych przez cały okres transformacji. Niestety, wskutek popełnionych błędów średnie tempo w czasie posocjalistycznego osiemnastolecia wyniosło zaledwie 3,0 procent. U jego zarania takiej mizerii w sferze dynamiki nie zakładał nikt. Tym bardziej, że dużo szybciej rosła produkcja i standard życia w poprzedniej epoce, przy wszystkich jej ułomnościach. Dochód narodowy netto w Polsce Ludowej rósł średnio rocznie w czterdziestoleciu 1950-1989 w tempie 6,7 procent, a więc dwukrotnie szybciej niż w dwudziestoleciu 1990-2009.95 Nie powinno dziwić, że i ten fakt na fali "czarnej legendy" jest kwestionowany. A że towarzyszyło tamtej ścieżce wzrostu wiele problemów związanych z jakością procesu rozwoju, to odrębne zagadnienie. Dlatego właśnie postanowiono odejść od poprzedniego systemu i stąd wzięła się transformacja. Dodać warto, że również wtedy występowały okresy charakteryzujące się swoistą cyklicznością polegającą na względnej regularności wahań i sukcesywnej przemienności fazy przyspieszenia i zwolnienia tempa wzrostu.96 Skala niepowetowanych strat jest wielka. Oddaje ją nie tyle odcinek dzielący obecny dochód w wysokości około 166 procent poziomu z roku 1989 od możliwego do osiągnięcia dochodu na poziomie 261 procent stanu wyjściowego, ale całe pole ograniczone od góry hipotetyczna krzywą wzrostu PKB i od dołu jej faktyczną trajektorią (Wykres 3). Faktyczny produkt brutto na mieszkańca jest mniejszy o ponad 17 tysięcy złotych od możliwego do osiągnięcia. W realiach 2007 roku miast 47 tysięcy jest to 30 tysięcy. Ale przecież strata jest dużo większa, negatywne efekty bowiem kumulują się. Zagregowane strumienie z lat 19902007 dają nam zasób w postaci dochodu niewytworzonego – a więc po części nieskonsumowanego, po części nie zainwestowanego, co ma implikacje dla przyszłości – w ogromnej wysokości 5,7 biliona złotych. To równowartość pięcioletniego PKB z roku 2007, co na osobę daje (a raczej każdą z nich pozbawia) około 150 tysięcy złotych. 94 Dla lat 2005-06 dane sprawozdawcze według MFW. Dla lat 2007-08 prognozy MFW 2007. Po dwu kolejnych latach przeciętny wskaźnik długookresowy nieco się podniesie i – zakładając tempo wzrostu PKB w latach 2008-09 średnio około 5,2 procent – dla pierwszego dwudziestolecia transformacji wyniesie 3,2 procent. 96 Na temat cykliczności wzrostu w socjalistycznej gospodarce planowej zob. Kołodko i Gruszczyński 1975, Bauer 1978 oraz Kołodko 1979 i 2001. 95 66 Wykres 3: Co by było gdyby…PKB w latach 1990-2007: wariant rzeczywisty i wariant optymalnej polityki (1989=100) 300 260,9 243,8 250 230,0 194,8 200 207,8 218,2 182,6 150 96,9 98,8 104,3 110,0 115,7 123,8 100,0 83,8 81,9 86,8 140,8 171,0 166,4 127,0 128,4 130,2 135,2 116,6 121,9 100 88,4 131,5 150,3 160,4 91,3 97,7 142,3 147,3 156,3 103,7 111,1 50 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Rzeczywisty średni roczny wzrost PKB = 3,0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gdyby średni roczny wzrost PKB = 5,5% Źródło: jak w Tabeli 3. Tak oto osiemnaście lat po historycznym 1989 roku na każdego Polaka przeciętnie przypada strumień dochodu o 66 procent większy. Także na tych, którzy wówczas dopiero się rodzili, a w tym roku szkolnym są już w klasach maturalnych. Tu widać, jak czas szybko biegnie. Tym bardziej szkoda, że nie zawsze potrafiono go wykorzystać. Bo to nie tylko o dwie trzecie więcej niż było przed pokoleniem, ale to zarazem dwie trzecie tego, co mogłoby już być. Obok radowania się – w miarę, na tle innych, w porównaniu z przeszłością – z tych dwu trzecich przyrostu, trzeba też martwić się zaprzepaszczeniem jednej trzeciej tego, co można było mieć. PKB w Polsce mógł w roku 2007 wynosić już około 260 procent stanu z roku 1989. Być może, mogłoby to być trochę więcej, być może trochę mniej. Ale to jest rząd wielkości, o którą chodzi. W ślad za tym silniejsza byłaby ekonomiczna i polityczna pozycja Polski w Unii Europejskiej i w świecie. Większa byłaby międzynarodowa konkurencyjność przedsiębiorstw. Wyższy byłby poziom konsumpcji i standard życia. Odpowiednio wyższa byłaby też jakość kapitału społecznego i poziom satysfakcji ludności. Czy zaś byłaby ona także szczęśliwsza, to już inne zagadnienie. Lekcje na przyszłość Pozostałe lekcje na przyszłość każdy musi sam sobie wyciągnąć. 67 Aneks Statystyczny Wykres 4: Zmiany zatrudnienia w latach 1990-2008 4,0 2,0 2,9 2,9 2,8 1,3 1,2 1,6 1,5 2006 2007 0,8 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 -0,6 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 -0,9 2004 -0,2 2005 2008 -2,0 % -2,3 -2,9 -3,2 -4,0 -3,5 -4,3 -4,9 -6,0 -8,0 -8,0 -8,8 -10,0 Źródło: Dla lat 1990-2006 GUS. Rok 2007 według Ustawy budżetowej, rok 2008 według założeń do budżetu. Wykres 5: Produkcja przemysłowa w latach 1990-2008 117,0 114,3 113,1 112,3 111,2 112,0 110,2 108,8 111 107,1 105,6 107,0 111,8 108,7 104,8 104,4 104,1 102,6 101,5 102,0 % 100 97,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 92,0 87,0 82,0 77,0 82,9 78 Źródło: jak wyżej. 68 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Wykres 6: Średnie roczne tempo wzrostu produkcji przemysłowej w kolejnych okresach lat 1990-2008 15 12,4 10,8 10 6,7 4,1 % 5 0 1990-93 1994-97 1998-2001 2002-05 2006-08 -5 -7,7 -10 Źródło: jak wyżej. Wykres 7: Inflacja. Stopy wzrostu cen dóbr i usług konsumpcyjnych w latach 1990-2008 Wykres ??: Wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1991-2008 80 70,3 70 60 % 50 43 35,3 40 32,2 27,8 30 19,9 20 14,9 11,8 10 7,3 10,1 5,5 1,9 0,8 2002 2003 3,5 2,1 1 2005 2006 2,4 2,8 2007 2008 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 inflacja średnioroczna 2000 2001 inflacja XII/XII Źródło: Dla lat 1990-2006 GUS. Dla lat 2007-08 prognozy własne. 69 2004 Wykres 8: Skala redukcji stopy inflacji na koniec kolejnych okresów lat 1989-2008 w porównaniu do końca okresów poprzednich 200,0 100,0 58,2 65,0 1993/89 I p 1997/93 71,2 81,6 2001/1997 2005/01 0,0 2008/05 % -100,0 -200,0 -300,0 -400,0 -400 -500,0 Źródło: Szacunki własne w oparciu o dane GUS dla lat 1989-2006 oraz szacunki własne dla lat 2007-08. Stopa inflacji na koniec roku 1993 porównana jest ze stopą na koniec pierwszego półrocza 1989 ze względu na zaindukowaną charakter inflacji w późniejszej fazie roku. Wykres 9: Inwestycje w latach 1990-2008 (roczne stopy wzrostu) 24,0 21,8 19,7 21,0 18 16,5 18,0 16,5 14 15,0 12 12,0 9,2 9,0 % 6,6 6,3 6,2 2004 2005 6,0 2,3 3,0 2,9 2,7 -0,1 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 -3,0 -4,1 -6,0 -6,3 -9,0 -12,0 -9,7 -10,1 -15,0 Źródło: jak Wykres 4. 70 2003 2006 2007 2008 Wykres 10: Skumulowany wzrost eksportu w kolejnych czteroleciach 1990-2005 80 72,8 70 64,6 60 % 50 40 30,7 29,4 30 20 10 0 1990-93 1994-97 1998-2001 2002-05 Źródło: GUS. Wykres 11: Saldo rachunku obrotów bieżących (w % PKB) 6,0 4,4 4,0 2,4 2,0 1,1 0,9 0,0 1990 1991 1992 1993 -0,7 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 -2,4 -2,5 2008 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -2,5 -2,1 -2,8 -3,2 -4,0 -3,9 -4,4 -4,2 -5,8 -6,0 -8,0 -7,4 Źródło: jak Wykres 3. 71 Wykres 12: Wydatki i dochody sektora finansów publicznych w latach 1991-2008 48 46 % PKB 44 42 40 38 36 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Dochody sektora finansów publicznych 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Wydatki sektora finansów publicznych Źródło: Ministerstwo Finansów. Wykres 13: Realny przyrost deficytu budżetowego w latach 1997-2001 (w stosunku do roku poprzedniego) 120 109 102,5 100 80 % 60 40 23,7 23 1994 1995 20 22 20 0 1996 1997 1998 1999 -5,6 -20 -30,7 -40 Źródło: jak wyżej. 72 2000 2001 Wykres 14: Dług publiczny w latach 1990-2007 (w % PKB) 100 95,1 86,7 90 88,7 81,8 80 68 70 60 % 50,8 50 44,8 43,2 44 42,3 40,3 43,2 51,5 50,2 52 2003 2004 2005 51,2 47,8 46,7 40 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2006 2007 Źródło: jak wyżej. Począwszy od 1999 roku dług publiczny liczony jest według nowej metody. Wpływy z prywatyzacji nie są już liczone jako dochody budżetu, lecz jako przychody, które zmniejszają zadłużenie państwa. Bez tej zmiany dług w roku 1999 i w latach następnych byłby wyższy aniżeli w przytoczonych danych. 73 Bibliografia Anioł, Włodzimierz (2002). Paradoksy globalizacji, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa. Aslund, Andres (1995). How Russia Became a Market Economy, The Brookings Institution, Washington, D.C. Baka, Władysław (1999). U źródeł wielkiej transformacji, Oficyna Naukowa, Warszawa. ____ (2007). Zmagania o reformę. Z dziennika politycznego 1980-1990, Wydawnictwo Iskry, Warszawa. Balcerowicz, Leszek (1992). 800 Dni: Szok kontrolowany, BGW, Warszawa. Bałtowski Maciej i Maciej Miszewski (2006). Transformacja gospodarcza w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Bank Światowy (1996). From Plan to Market. World Development Report 1996, Published for the World Bank – Oxford University Press, Washington, D.C. ____ (2002). Transition. The First Ten Years. Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union, the World Bank, Washington, D.C. Bauer, Tamas (1978). Investment Cycles in Planned Economies, "Acta Oeconomica", vol. 21, no. 3, s. 243-60. Bauman, Zygmunt (2004). Życie na przemiał, Wydawnictwo Literackie, Kraków. Belka, Marek i Witold Trzeciakowski (red.) (1997). Dynamika transformacji polskiej gospodarki, Poltext, Warszawa. Blanchard, Olivier (1997). The Economics of Post-Communist Transition, Oxford University Press, New York. Blejer, Mario I. i Marko Skreb (2001). Transition. The First Decade, MIT Press, Cambridge, Massachusetts, London, England. Bolesta, Andrzej (2006). Chiny w okresie transformacji. Reformy systemowe, polityka rozwojowa, i państwowe przedsiębiorstwa, Wydawnictwo Akademicki Dialog, Warszawa. Bożyk, Paweł (1991). Droga do nikąd? Polska I jej sąsiedzi na rozdrożu, Polska Oficyna Wydawnicza BGW, Warszawa. ____ (2006). Globalization and the Transformation of Foreign Economic Policy, Ashgate, Aldershot, England-Burlington, VT. Bugaj, Ryszard (2002). Dylematy finansów publicznych. Przekształcenia w gospodarce polskiej, Wydawnictwo Ryszard Bugaj, Warszawa. Bąk, Monika (2006). Europa Środkowa i Wschodnia wobec wyzwania transformacyjnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk. Brzezinski, Zbigniew (2007). Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Superpower, Basic Books, New York. Chołaj, Henryk (1998). Transformacja systemowa w Polsce. Szkice teoretyczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin. ____ (2003). Ekonomia polityczna globalizacji. Wprowadzenie, Fundacja Innowacja i Wyższa Szkoła Społeczno-Ekonomiczna, Warszawa. Czyżewski, Adam, B., Witold M. Orłowski i Leszek Zienkowski (1996): Country Study for Poland. A Comparative Study of Causes of Output Decline in Transition Economies, Third Workshop on Output Decline in Eastern Europe, April 12-13, Prague. Dąbrowski, Marek (2001). Ten Years of Polish Economic Transition, 1989-1999, w: Blejer i Skreb 2001, s. 121-152. EBOiR (2007). Transition Report Updates, European Bank for Reconstruction and Development, London 2007. Estrin, Saul, Grzegorz W. Kolodko i Milica Uvalic (red.) (2007). Transition and Beyond, Palgrave Macmillan, New York. Fan, Gang (2002). Institutional Reforms in a Developing Country: Transition in China, "TIGER Working Paper Series", No. 29, Warsaw (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/TWPNo29.pdf). 74 Flejterski, Stanisław i Piotr T. Wahl (2003). Ekonomia globalna. Synteza, Difin, Warszawa. Gomułka, Stanisław (1990). Stabilizacja i wzrost: Polska 1989-2000, w: Polityka finansowa – nierównowaga – stabilizacja (II) (materiały konferencji), Ministerstwo Finansów i Instytut Finansów, Wilga 30-31 maja, s. 303-321. ____ (1991). The Causes of Recession Following Stabilization, "Comparative Economic Studies", Vol. 33, No. 2, s. 71-89. Główczyk, Jan (2003). Szalbierczy urok transformacji, Fundacja Innowacja, Wyższa Szkoła Społeczno-Ekonomiczna, Warszawa. Hausner, Jerzy (2007). Pętle rozwoju. O polityce gospodarczej lat 2001-2005, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Helpman, Elhanan (2004). The Mystery of Economic Growth, Harvard University Press, Cambridge, Mass.-London. Hubner, Danuta (2004). Wpływ członkostwa w Unii Europejskiej na wzrost gospodarczy w Polsce, w: Grzegorz W. Kołodko 2004a, s. 99-119 (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf). Jarosz, Maria (red.) (2005a). Wygrani i przegrani polskiej transformacji, Oficyna Naukowa – Instytut Nauk Politycznych PAN, Warszawa. ____ (2005b). Polska, ale jaka, Oficyna Naukowa – Instytut Nauk Politycznych PAN, Warszawa. ____ (2007). Wstęp. W jakiej Polsce żyjemy?, w: Maria Jarosz (red.) Transformacja, elity, społeczeństwo, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa. Kaczmarek, Jarosław, Paweł Krzemiński, Piotr Litwa, Wojciech Szymla (2005). Procesy zmian w okresie transformacji systemowej. Prywatyzacja, restrukturyzacja, rynek kapitałowy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. Khaneman, Daniel (2003). Toward a Science of Well-Being, Katzir Lecture, Tel Aviv University, March (mimeo). Kleer, Jerzy (2006). Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne", Polska Akademia Nauk – Komitet Prognoz "Polska 2000 Plus", Warszawa. Kleer, Jerzy i Andrzej Kondratowicz (red.) (2006). Wkład transformacji do teorii ekonomii, Wydawnictwa Fachowe Cedetu.Pl, Warszawa. Kołodko, Grzegorz W. (1979). Fazy wzrostu gospodarczego w Polsce, "Gospodarka Planowa", Nr 3, s. 137-143. ____ (1989). Kryzys, dostosowanie, rozwój, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/GWKkryzys_dostosowanie_rozwoj.pdf). ____ (1990). Inflacja, reforma, stabilizacja, Alma-Press, Warszawa (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-inflacja_reforma_stabilizacja.pdf). ____ (1992). Transformacja polskiej gospodarki. Sukces czy porażka?, Polska Oficyna Wydawnicza BGW, Warszawa (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/GWKTransformacja_polskiej_gospodarki.pdf). ____ (1994). Strategia dla Polski, Poltext, Warszawa (http://tiger.edu.pl/ksiazki/strategia.pdf). ____ (1998a). Economic Liberalism Became Almost Irrelevant, "Transition", 9 (3), the World Bank, Washington, D.C., s. 1-6 (http://www.worldbank.org/html/prddr/trans/june1998/kolodko.htm). ____ (1998b). Russia Should Put Its People First. Following Poland’s Example, "The New York Times", 7th July, s. 23 (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/artykuly/NYT_98.pdf). ____ (1999a). Od szoku do terapii. Ekonomia i polityka transformacji, Poltext, Warszawa (http://tiger.edu.pl/ksiazki/ekonomiapolitykatrans.pdf). ____ (1999b). Ten Years of Postsocialist Transition: the Lessons for Policy Reforms, "Policy Research Working Paper", No. 2095, Word Bank, Washington, D.C. 75 (http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2095/wps 2095.pdf). ____ (2000a). From Shock to Therapy. The Political Economy of Postsocialist Transformation, Oxford University Press, Oxford – New York. ____ (2000b). Post-Communist Transition. The Thorny Road, University of Rochester Press, Rochester, NY, USA, and Woodbridge, Suffolk, UK. ____ (2001). Globalizacja a perspektywy rozwoju krajów posocjalistycznych, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Globalizacja_a_perspektywy_rozwoju.pdf). ____ (red.) (2002). Rozwój polskiej gospodarki. Perspektywy i uwarunkowania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Rozwoj_polskiej_gospodarki.pdf). ____ (red.) (2003). Emerging Market Economies. Globalization and Development, Ashgate, Aldershot, England-Burlington, VT. ____ (red.) (2004a). Strategia szybkiego wzrostu gospodarczego w Polsce, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf). ____ (2004b). O Naprawie Naszych Finansów, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierowania, Toruń (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/O_Naprawie_Naszych_Finansow.pdf). ____ (red.) (2005a). Globalization and Social Stress, Nova Science Publishers, New York. ____ (red.) (2005b). The Polish Miracle. Lessons for the Emerging Markets, Ashgate, Aldershot – Burlington, VT. ____ (2006). The World Economy and Great Post-Communist Change, Nova Science Publishers, New York. ____ (2008). Wędrujący świat (w druku). Kołodko, Grzegorz W. i Marek Gruszczyński (1975). Regularność wahań tempa wzrostu gospodarczego, "Gospodarka Planowa", Nr 7-8, s. 421-429. Kolodko, Grzegorz W. i Walter McMahon (1987). Stagflation and Shortageflation: A Comparative Approach, "Kyklos", Vol. 40, Fasc. 2, s. 176-197. Kołodko, Grzegorz W. i Mario D. Nuti (1997). Polska alternatywa. Stare mity, twarde fakty, nowe strategie, Poltext, Warszawa (http://tiger.edu.pl/ksiazki/polska_alternatywa.pdf). Kornai, Janos (1990). The Road to a Free Economy. Shifting from a Socialist System. The Experience of Hungary, Norton & Company, New York – London. ____ (1995). Highways and Byways. Studies on Reform and Postcommunist Transition, MIT Press, Cambridge, MA. – London. ____ (2006). By Force of Thought. Irregular Memoirs of an Intellectual Journey, MIT Press, Cambridge, Massachusetts – London. Kowalik, Tadeusz (2001). Współczesne systemy ekonomiczne. Powstawanie, ewolucja, kryzys, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. ___ (2005). Systemy gospodarcze. Efekty i defekty reform i zmian ustrojowych, Fundacja Innowacja, Warszawa. Koźmiński, Andrzej K. i Piotr Sztompka (2004). Rozmowa o wielkiej przemianie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. Kumor, Paweł i Jan Jacek Sztaudynger (2007). Optymalne zróżnicowanie płac w Polsce – analiza ekonometryczna, Ekonomista", nr 1. Kuzińska, Hanna (2006). Jakie stawki podatkowe?, "Olympus Czasopismo Naukowe", Nr 2, Szkoła Wyższa im. Romualda Kudlińskiego, Warszawa. s. 13-23. 76 Lavigne, Marie (1995). The Economics of Transition. From Socialist Economy to Market Economy, Chatham, Macmillan Press, Kent. Lin, Justin Yifu (2004). Lessons of China's Transition from a Planned Economy to a Market Economy, "Distinguished Lectures Series", n. 16, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/lin.pdf). ____ (2007). Development and Transition: Strategy, Endowment Structure, and Viability, Marshall Lecture, October 31 – November 1, Cambridge University, Cambridge. Lipton, David i Jeffrey Sachs (1990). Creating a Market Economy in Eastern Europe: The Case of Poland, "Brookings Papers on Economic Activity", No. 2 (Fall), Brooking Institutions, Washington, D.C. Lis, Stanisław (red.) (2007). Gospodarka Polski na początku XXI wieku. Innowacyjność i konkurencyjność, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. Łagowski, Bronisław (2007). "Duch i bezduszność III Rzeczypospolitej", Universitas, Kraków. Łaski, Kazimierz (1990a). Pułapka recesji, "Życie Gospodarcze" nr 8. ____ (1990b). The Stabilization Plan for Poland, "Wirtschaftspolitische Blätter", No. 5, s. 444-458. Marks, Nic, Saamah Abdallah, Andrew Simms i Sam Thompson (2006). The Happy Planet Index, New Economics Foundation, London. Mączyńska, Elżbieta i Piotr Pysz (2003). Społeczna gospodarka rynkowa. Idee i możliwości praktycznego wykorzystania w Polsce, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Warszawa. MFW (2000). Focus on Transition Economies. World Economic Outlook, International Monetary Fund, Washington, D.C. (October). ____ (2007). Spillovers and Cycles in the Global Economy. World Economic Outlook, International Monetary Fund, Washington, D.C. (April). Mundell, Robert A. (1997). The Great Contractions, w: Mario I. Blejer i Marko Sktreb (red.). Stabilization Policies in the Transition Economies, Cambridge University Press, Cambridge. Nekipelov, Alexander (2004). Public Preferences and their Role in Shaping Russian Economic Development, "Distinguished Lectures Series", n. 15, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/nekipielov.pdf). Noga, Adam (red.) (2004). Zmiany instytucjonalne w polskiej gospodarce rynkowej, Wydawnictwo Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, Warszawa. North, Douglass C. (2002). Understanding Economic Change and Economic Growth, "Distinguished Lectures Series", n. 7, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/north.pdf). ____(2005). Understanding the Process of Economic Change, Princeton University Press, Princeton and Oxford. Nuti, Mario D. (1990). Crisis, Reform, and Stabilization in Central Eastern Europe: Prospects and Western Response, w: “La Grande Europa, la Nuova Europa: Opportunità e Rischi”, "Monte dei Paschi di Siena", November. Ost, David (2007). Klęska "Solidarności". Gniew i polityka w postkomunistycznej Europie, Warszawskie Wydawnictwo Literackie Muza, Warszawa. Piasecki, Ryszard (2003). Rozwój gospodarczy a globalizacja, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Piątkowski, Marcin (red.) (2003). "Nowa gospodarka" a transformacja, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. ____ (2005). Information Society in Poland. A Prospective Analysis, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. 77 Podkaminer, Leon (1995). Stabilization of Hyperinflation: The Roots of Fragility, "Journal of Post-Keynesian Economics", Vol. 17, No. 4, s. 593-606. Popov, Vladimir (2006). Shock Therapy versus Gradualism Reconsidered: Lessons from Transition Economies after 15 Years of Reforms, "TIGER Working Paper Series", No. 82 (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/TWPNo82.pdf). Postuła, Marta (2007). W tyglu naszych finansów. Transformacja i reformy finansów publicznych w Polsce w dwudziestoleciu 1989-2008, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. Poznański, Kazimierz Z. (1996). Poland's Protracted Transition. Institutional Change and Economic Growth, Cambridge University Press, Cambridge. ____ (2000). Wielki przekręt. Klęska polskich reform, Towarzystwo Wydawnicze i Literackie, Warszawa. Program (1989). Zarys programu gospodarczego rządu, "Rzeczpospolita", 22 październik. ____ (2006). Strategia rozwoju kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa (listopad). Przychodzeń, Wojciech (2007). Zróżnicowanie dochodów a wzrost w gospodarkach posocjalistycznych, referat na konferencji na temat Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy w kontekście spójności społeczno-ekonomicznej, Katedra Teorii Ekonomii Uniwersytetu Rzeszowskiego i Katedra Ekonomii Stosowanej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Rzeszów 27-28 września. Roland, Gerard (2004). Transition and Economics. Politics, Markets, and Firms, MIT Press, Cambridge, Mass. Rosati, Dariusz (1998). Polska droga do rynku, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Sachs, Jeffrey (1993). Poland's Jump to the Market Economy, MIT Press, Cambridge, Mass. ____ (2006). "Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Sadowski, Zdzisław (2005). Transformacja i rozwój. Wybór prac, Wydawnictwo Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, Warszawa. ____ (2006). W poszukiwaniu drogi rozwoju. Myśli o przyszłości świata i Polski, Polska Akademia Nauk – Komitet Prognoz "Polska 2000 Plus", Warszawa. Sopoćko, Andrzej (2005). Rynkowe instrumenty finansowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Staniszkis, Jadwiga (2003). Władza globalizacji, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Stiglitz, Joseph E. (2004). Globalizacja, PWN, Warszawa. Summers, Lawrence H. (1992). The Next Decade in Central and Eastern Europe, w: Christopher Clague i Gordon C. Raiser (red.), The Emergence of Market Economies in Eastern Europe, Blackwell, Cambridge, Mass. – Oxford, s. 25-34. Szlachta, Jacek (2004). Znaczenie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności dla stymulowania trwałego wzrostu gospodarczego w Polsce, w: Grzegorz W. Kołodko 2004a, s. 191-209 (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf). Szymański, Władysław (2004). Interesy i sprzeczności globalizacji. Wprowadzenie do ekonomii ery globalizacji, Difin, Warszawa. ____ (2007). Czy globalizacja musi być irracjonalna?, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie – Oficyna Wydawnicza, Warszawa. Tanzi, Vito, Ke-young Chu i Sanjeev Gupta. (red.) (1999). Economic Policy and Equity, International Monetary Fund, Washington, D.C. Tomkiewicz, Jacek (red.) (2005). Finanse publiczne a wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. 78 UNDP (2006). Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis, United Nations Development Programme, New York. White, Adrian (2007). World Map of Happiness, "Psych Talk", March (http://psychtreatment-psychtalk.blogspot.com/). Williamson, John (2005). Differing Interpretations of the Washington Consensus, "Distinguished Lectures Series", n. 17, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/williamson.pdf). Winiecki, Jan (1991). Costs of Transition That Are Not Costs: On Non-WelfareReducing Output Fall, „Rivista di Politica Economica", No. VI (June), s. 85-94. Wnuk-Lipiński, Edmund (2004). Świat międzyepoki. Globalizacja – demokracja – państwo narodowe, Wydawnictwo ZNAK – Instytut Studiów Politycznych PAN, Kraków. Woźniak, Michał Gabriel (2004). Wzrost gospodarczy. Podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków. Zacher, Lech W. (2001). "Nowa gospodarka" jako interakcja techniki, gospodarki i społeczeństwa, w: Grzegorz W. Kołodko (red.), "Nowa gospodarka" i jej implikacje dla długookresowego wzrostu w krajach posocjalistycznych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa. ____ (2003). Spór o globalizację. Eseje o przyszłości świata, Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Warszawa. 79 80 Jerzy Hausner Polityka gospodarcza – wokół dylematów i sporów Prof. dr hab. - profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Członek Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN, Kierownik Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej b. członek Zespołu Doradców Ekonomicznych Prezydenta RP, wicepremier i minister, Laureat nagrody Kisiela. Streszczenie: Tekst ten przygotowuję jako referat na VII Kongres Ekonomistów. Składam go z dwóch części. W pierwszej znajdują się wybrane tezy wydanej przed paroma miesiącami mojej książki97. Oceniam, że są one nadal na tyle aktualne, że mogą prowokować do dyskusji. W drugiej zawarłem swoje komentarze do niektórych opinii, które moja książka wywołała. Chcę tym samym wejść w rolę aktywnego uczestnika dyskusji o praktycznych sposobach uprawiania polityki gospodarczej w Polsce oraz jej teoretycznych podstawach i odniesieniach. Summary The paper offers a handful of reflections on economic policy based on personal experiences of the Author of the high-level government posts held in 2001-2005. In my presentation of these reflections, I am trying to reconcile the roles of a participant and an observer. The starting point is the question: What does economic policy consist in? The question is not answered explicitly. First of all, it depends on the adopted understanding of and approach to the economy. Two extreme attitudes are possible. At one end of the spectrum, the economy is construed as a system of objectivised interrelationships, an object to be controlled by appropriate fine-tuning of key parameters that regulate economic relationships (understood in terms of objects). The politician-economist’s role in this respect is similar to that of a physician: it starts with analysing the patient’s condition, which leads to the diagnosis of the ailment and finally to the application of a proper therapy. The point is to maintain a state of equilibrium in the economy, as is the case with the patient’s body. At the other end of the spectrum, there are those who treat the economy as a system of institutionalised behaviours and social reactions. On this approach, the politician-economist must decide which behaviours to strengthen or encourage, and which ones to discourage or eliminate. Thus, the politician does not influence the economy through its parameters but through institutions, does not solve equations but problems. He does not strive to achieve a state of balance, but to control the process, the development of the economy. One of the conclusions that follow from these reflections is that present-day economic policy must respect a number of profound intellectual, political and institutional changes related to the operation of the state, which manifest themselves, among others, as the following evolutionary tendencies: from the welfare state to the working state, from the welfare state to the welfare society, from equalisation policy to cohesion policy, from corporatist dialogue to civic dialogue, in general, towards a social economy and corporate social responsibility. I. Na czym polega polityka gospodarcza? Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Zależy ona przede wszystkim od tego, jak się rozumie i ujmuje gospodarkę. Możliwe są dwie skrajności. Na jednym biegunie znajdują się ci, dla których gospodarka jest układem zobiektywizowanych zależności, obiektem, którym się steruje przez odpowiednie strojenie (fine tunning) kluczowych parametrów regulujących zależności gospodarcze (rozumiane przedmiotowo). Polityk gospodarczy postępuje wówczas jak lekarz: analizuje stan pacjenta, rozpoznaje dolegliwości i stosuje właściwą terapię. Rzecz w tym, aby gospodarkę, tak jak pacjenta, utrzymywać w stanie równowagi. 97 Jerzy Hausner: Pętle rozwoju. O polityce gospodarczej lat 2001-2005, Wydawnictwo Naukowe Scholar: Warszawa 2007. 81 Na drugim biegunie znajdują się ci, dla których gospodarka to układ zinstytucjonalizowanych zachowań i reakcji społecznych. Wtedy problem polityka gospodarczego polega na tym, jakie zachowania ma wzmacniać bądź wyzwalać, a jakie osłabiać bądź eliminować. Polityk nie oddziałuje na gospodarkę poprzez jej parametry, lecz poprzez instytucje, nie rozwiązuje równania, lecz problem. Nie zmierza do uzyskania stanu równowagi, lecz do sterowania procesem, rozwojem gospodarki. W każdym z tych wariantów ekonomista-polityk gospodarczy posługuje się innymi narzędziami i, co ważniejsze, potrzebuje do prowadzenia polityki różnych partnerów i napotyka na różnych oponentów. W pierwszym potrzebni są głównie rynkowi analitycy oraz polityczni i medialni zwolennicy rynkowej ortodoksji. Polityce gospodarczej służą ci, którzy liczą, i ci, którzy ich obliczenia traktują jak wyrocznię, pewnik. Pozostali stanowią, co najwyżej, oporną materię działań. W drugim przypadku ekonomista-polityk gospodarczy uczestniczy w nieustającym procesie społecznej refleksji i komunikacji, jest moderatorem. Sam niewiele może zrobić, potrzebuje zorganizowanych partnerów. Jeśli ich nie znajduje, to jego podstawowym zadaniem jest ich wykreować, szanując ich autonomię. Pozostając w interakcji z wieloma partnerami, musi zadbać w szczególności, aby zachować inicjatywę i proponować swoją agendę uzgodnień i działań, wynikającą z przyjmowanej przez siebie i poddawanej debacie koncepcji rozwoju. Może niektórych aktorów ignorować, niektórych nawet zwalczać, osłabiając ich zdolność działania, ale przede wszystkim musi stale odnawiać współdziałanie z tym partnerami, którzy są gotowi współtworzyć politykę gospodarczą w jej różnych zakresach i kreować rozwój w różnej skali. Kluczowym zagadnieniem polityki gospodarczej jest oczywiście wzrost gospodarczy. W polskiej dyskusji na temat wzrostu gospodarczego przenikają się poglądy reprezentujące wprost lub pośrednio trzy odmienne „filozofie”, szkoły ekonomicznego myślenia: pierwszą uosabia, moim zdaniem, Leszek Balcerowicz. Główna teza to: równowaga makroekonomiczna jest warunkiem wzrostu gospodarczego. Jeśli tak, to dążenie do makroekonomicznej równowagi musi być priorytetem polityki gospodarczej, a tolerowanie nierównowagi zasadniczą przyczyną niepowodzenia; drugą niech na użytek tego tekstu firmuje Mirosław Gronicki. To szkoła myślenia pragmatycznego, znak firmowy kolejnych ministrów finansów (poza Balcerowiczem). Główna zasada to: nierównowaga makroekonomiczna jest do pewnego stopnia nieuchronna, a więc bezcelowe jest dążenie do równowagi. Polityka gospodarcza to z natury rzeczy balansowanie między orientacją na wzrost i orientacją na równowagę makroekonomiczną. Dylemat sprowadza się do tego, jaki poziom nierównowagi można tolerować; moje myślenie i postępowanie było odmienne. To nie równowaga makroekonomiczna prowadzi do wzrostu gospodarczego, lecz wzrost stwarza warunki do utrzymania niezbędnego poziomu równowagi. Akcent w polityce gospodarczej kładzie się wówczas na rozwój, na zmiany strukturalne jako czynnik konkurencyjności i wzrostu. Zagadnienie nierównowagi nie jest lekceważone, ale trwałe przywrócenie bezpiecznego poziomu nierównowagi jest możliwe tylko na ścieżce odpowiednio wysokiego poziomu wzrostu. „Szkoła Balcerowicza” radzi: tnij wydatki natychmiast, a przywrócisz wzrost, „szkoła Gronickiego”: ograniczaj wydatki stopniowo, bo na raz się nie da. Dla mnie zaś najważniejsze jest: wyzwalaj czynniki wzrostu (przedsiębiorczość), a równocześnie zablokuj wzrost wydatków, wówczas szybko będziemy „wyrastać” z długu, a to stworzy korzystne warunki umocnienia i utrwalenia wzrostu. Sympatyzuję z niedogmatycznym podejściem do problematyki wzrostu gospodarczego, które akcentuje, że równowaga makroekonomiczna jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym, by prowadzić politykę prowzrostową. Podkreślam zdecydowanie: troska o zapewnienie równowagi makroekonomicznej musi iść w parze z działaniami z zakresu polityki strukturalnej i poszukiwaniem właściwych rozwiązań instytucjonalnych. To niedogmatyczne podejście chciałbym sprowadzić się do trzech praktycznych punktów: po pierwsze – naprawy finansów publicznych można dokonać wyłącznie na ścieżce wzrostu gospodarczego. Jeżeli wzrost gospodarczy nie zbiegnie się z działaniami na rzecz naprawy finansów publicznych, to pozytywnego efektu nie będzie. Ta teza stanowi odwrócenie „rozumowania Balcerowicza”. I wydaje mi się, że doświadczenie Polski potwierdza jej słuszność; 82 po drugie – o co usilnie dbałem – w centrum polityki gospodarczej trzeba postawić problematykę przedsiębiorczości i konkurencyjności; po trzecie – co wydaje mi się istotnym i nowym elementem – niezbędne jest kreowanie aktorów rozwoju, czyli formowanie partnerów rządu zdolnych do współdziałania na rzecz rozwoju. Chodzi tu nie tylko o przedsiębiorców, ale także o samorząd terytorialny oraz sektor organizacji pozarządowych. To właśnie były składowe prowadzonej przeze mnie polityki „wyrastania z długu”. Podejmowałem działanie z zamiarem wywołania określonego procesu. Żadna z przedłożonych przeze mnie propozycji z obszaru finansów publicznych nie polegała na tym, żeby ciąć wydatki i zabierać świadczenia tym, którzy je już uzyskali. Chodziło natomiast o to, aby zahamować dynamikę narastania tych wydatków, ograniczając możliwości pozyskiwania transferów socjalnych przez kolejne grupy społeczne i demograficzne kohorty. Proponowałem zakręcić kurek wydatków socjalnych, a uwalniane środki przesunąć na rozwój, na przedsiębiorczość, na tworzenie miejsc pracy. Broniąc tej strategii, proponuję zwrócić uwagę na dwa aspekty sprawy: merytoryczny, czyli na sekwencję zjawisk gospodarczych, i proceduralny, czyli sekwencję podejmowanych działań. Spór nie dotyczy w istocie znaczenia równowagi makroekonomicznej, ale tego, co ją zapewnia. Orędownicy „szkoły Balcerowicza” utrzymują, że najważniejsze i rozstrzygające jest możliwie szybkie uzyskanie równowagi budżetowej, co oznacza, że równowaga budżetowa jest uznawana za cel nadrzędny polityki gospodarczej. Ten okres, w którym przyjęto taki właśnie cel, uważam za niekorzystny. Doprowadzono wówczas do „zabicia” wzrostu, a nie przeprowadzono naprawy finansów publicznych. Ponieśliśmy koszt, a nie osiągnęliśmy celu. Kwestia roli rządu nie może być odrywana od zagadnienia celu polityki gospodarczej. Inaczej to wygląda, gdy przyjmiemy, że głównym punktem odniesienia jest równowaga, inaczej, kiedy ma nim być strukturalna zmiana – rozwój. Moim zdaniem, we współczesnej gospodarce punktem odniesienia musi być właśnie zmiana. Oznacza to, że rząd nie może osiągać celów polityki gospodarczej bez partnerstwa aktorów rozwoju społeczno-gospodarczego, w pojedynkę. Metoda imperatywna, jeśli nawet możliwa, staje się nieprzydatna, więcej: jest przeciwwskazana, bo blokuje rozwój, zamiast go pobudzać. Zgadzam się, że nie jest pozytywnym przykładem partnerstwa na rzecz rozwoju Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych. Taki model dialogu społecznego jest już przeżytkiem, przede wszystkim dlatego, że ani pracodawcy, ani związki zawodowe nie stanowią sił społecznych decydujących o rozwoju. Reprezentują interesy korporatystyczne, typowe dla gospodarki ery produkcyjnej, przemysłowej. Dzisiaj dialog dla rozwoju trzeba byłoby budować z udziałem bardzo wielu różnych partnerów, wyrażających interesy typowe dla cywilizacji informacyjnej i gospodarki opartej na wiedzy, w której własność środków produkcji nie ma aż tak fundamentalnego znaczenia, ważniejsze stają się intelektualne prawa własności. Kładłem nacisk na dialog, czyli na procedurę i budowanie partnerstwa dla rozwoju, ponieważ o rozwoju decyduje kapitał ludzki i społeczny, a nie produkcyjny. Rozwój wymaga partnerstwa, a dzisiejszy rynek instytucjonalnej obudowy. Nie ma instytucji rynkowych poza społecznymi aktorami. A w związku z tym także i w polityce gospodarczej następuje oczywiste przesunięcie akcentu – z tradycyjnych działań, które polegają na kształtowania pożądanego sparametryzowanego układu zmiennych makroekonomicznych, w kierunku zdolności do koordynacji programowej, do kreowania aktorów i sił, które w swoim własnym interesie dążą do potrzebnych zmian. Tak na przykład dzieje się w zakresie innowacyjności, której nie da się wywołać wyłącznie przez działanie państwa. Pojęcie partnerstwa publiczno-społecznego implikuje trzy różne role społecznych partnerów władzy publicznej: konsultantów rozwiązań, współtwórców polityki i uczestników porozumienia, którzy będą wdrażać przyjęte programy. Szczególnie zależało mi na kreowaniu zdolności partnerów społecznych do wypełniania tej trzeciej roli. Polityka strukturalna oznacza dla mnie cztery typy działań: wprowadzanie zmian systemowych (legislacja), uruchamianie dużych przedsięwzięć rozwojowych, kreowanie nowych idei odnoszących się do rozwoju gospodarczego, partnerskie współdziałanie z kluczowymi aktorami rozwoju. 83 W prowadzeniu polityki gospodarczej w taki sposób napotykałem na intelektualne (mentalne) bariery. Trzy z nich wydają mi się najważniejsze. Pierwsza to makroekonomiczna wąskowzroczność. Oponowałem przeciw utrwalonemu przekonaniu, że w polityce gospodarczej najważniejsze są cele makroekonomiczne. Twierdziłem: ostre makroekonomiczne wymogi jako ramy prowadzenia polityki – tak, ale makroekonomiczne cele jako orientacja w polityce gospodarczej – nie. Celem polityki gospodarczej nie może być wejście do strefy euro bez liczenia się z konsekwencjami i zdolnością do utrzymania się w tej strefie. Bo wejść można, tylko czy tam pozostaniemy i z czym? Druga bariera to proste przeciwstawianie wydatków socjalnych i rozwojowych. Pytałem o logikę twierdzenia: „na pomoc społeczną nie, ale na górnictwo tak”. Co jest rozwojowego w naszym postępowaniu wobec sektora górnictwa? Jeżeli poważnie dyskutujemy o takich kategoriach strukturalnych jak kapitał ludzki czy kapitał społeczny, to nie jest ważny dział, w którym ponoszone są wydatki, lecz wyłącznie celowość i efektywność tych wydatków. Trzecia to ambicjonalny, kapryśny radykalizm – znak firmowy polskich reform. Każdy ambitny minister ma swoją własną reformę i każdy chce być wielkim reformatorem. Optowałem na rzecz zorganizowanych i spójnych działań, które nie sprowadzałyby się do fali wymuszonych dostosowań i cięć wydatków. Opowiadałem się za głębokim, stopniowym i konsekwentnym wprowadzaniem zmian, a sprzeciwiałem się miotaniu się – jak w przypadku służby zdrowia – od ściany do ściany i negowaniu wszystkiego, dlatego tylko, że zrobili to poprzednicy z innego politycznego obozu. Stale podkreślałem też, że należy zajmować się rozwiązywaniem problemów, a nie załatwianiem spraw. Załatwianie spraw nigdy samo z siebie nie prowadzi do rozwiązywania problemów. Uważałem jednak i nadal uważam, że główną barierą w prowadzeniu w Polsce polityki strukturalnej nie są owe obciążenia mentalne, lecz wadliwe rozwiązania instytucjonalne. Najistotniejsze ograniczenia wiążą się z takimi kwestiami jak jakość rządzenia, ład instytucjonalny i mechanizm decyzyjny. W tym przede wszystkim tkwią przeszkody, z których powodu wiedząc jaka polityka jest potrzebna, nie potrafimy jej prowadzić. Staram się w związku z tym wyjaśnić, że Polska znajduje się w swoistym rozdarciu między publiczną niemocą i rozwojową szansą. Szansę wygenerowały wielkie przemiany ostatnich kilkunastu lat. To dzięki nim wyrósł rynek, ujawniła się przedsiębiorczość, staliśmy się gospodarczo konkurencyjni nawet wobec najsilniejszych, masowo kształcą się kolejne roczniki młodego pokolenia zorientowane na pracę i sukces. Staliśmy się dynamicznym społeczeństwem i widać nas w Unii Europejskiej. Niemoc jest spowodowana zaniedbaniami w sferze publicznej. Podczas gdy przestrzeń prywatna ekspansywnie się poszerza, przestrzeń publiczna karleje. To rodzi owo rozdarcie, które stało się źródłem ogarniającej nas zbiorowej frustracji i blokuje rozwój. Jedną z głównych tego przyczyn jest dominacja układów resortowo-korporacyjnych. Często w publicznych debatach używałem następującego równania, aby zobrazować funkcjonowanie Polski resortowo-korporacyjnej: Karta Nauczyciela + niż demograficzny = zapaść finansowa gmin. Oznacza ono, że osłaniana przez układ resortowo-korporacyjny ustawa (Karta Nauczyciela) przyznająca nauczycielskiej korporacji zestaw praw i przywilejów, w sytuacji, gdy finansowanie wynagrodzeń i części tych przywilejów spada na gminy oraz w warunkach niżu demograficznego, prowadzi do nadmiernego obciążenia budżetów gminnych sztywnymi wydatkami oświatowymi. Przy czym rosnące wydatki nie zapewniają wysokiego poziomu podstawowej edukacji, lecz jedynie ochronę nauczycielskich interesów. Musi to prowadzić do zapaści finansowej i stagnacji rozwojowej znacznej części gmin. Dostrzeżenie tego problemu skłania zwolenników myślenia resortowo-korporacyjnego do domagania się powrotu całkowicie scentralizowanego ustalania i finansowania wynagrodzeń i przywilejów nauczycielskich. To niewątpliwie może poprawić sytuację finansową gmin, ale oznacza przerzucenie kosztów na wszystkich podatników. Jednocześnie gminy pozbawione zostałyby ważnego instrumentu kształtowania sytuacji w podległych im szkołach, a tym samym możliwości współdecydowania o rozwoju oświaty. Alternatywą byłaby istotna zmiana instytucjonalna, zwiększająca kompetencje gmin w zakresie decydowania o oświacie na poziomie podstawowym i gimnazjalnym, co wymagałoby zniesienia Karty Nauczyciela. W konsekwencji zmieniłaby się też rola ministerstwa edukacji, które utraciłoby charakter administracji resortowej, a stałoby się w większym stopniu ministerstwem funkcjonalno84 rozwojowym, zorientowanym nie na zarządzanie szkołami, lecz na tworzenie warunków prawnych, materialnych i kulturowych rozwoju narodowej edukacji. Automatycznie osłabiona zostałaby korporacja nauczycielska, a nauczyciele musieliby dbać o swoje interesy, uczestnicząc w znacznie większym niż dotychczas stopniu w horyzontalnie kształtowanych (lokalnie, regionalnie) sieciach koordynacji działań rozwojowych. Analogiczne zmiany instytucjonalne, zorientowane na kreowanie sieci wielopodmiotowych, zdecentralizowanych i horyzontalnych na miejsce struktur hierarchicznych i administracyjnych, są konieczne dla skutecznego rozwiązywania tak różnych problemów, jak: gospodarka wodna, drogownictwo czy podstawowa opieka zdrowotna. Nienadążanie rozwoju sfery publicznej za sferą prywatną obserwujemy także w zakresie infrastruktury. Jedną z istotnych kwestii jest powszechna informatyzacja. Wagę tego zagadnienia rząd dostrzegał choćby tylko dlatego, że miał w swoim składzie tak wybitnego informatyka jak Michał Kleiber. Działania rządu miały przede wszystkim na celu opracowanie programu wyznaczającego kierunki rozwoju elektronicznej administracji, a także wdrożenie systemu elektronicznej wymiany dokumentów w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej. Utworzenie nowego działu administracji publicznej – Informatyzacji, a tym samym ustanowienie funkcji ministra właściwego ds. informatyzacji, nadało tym zadaniom odpowiednią rangę. W wielu dokumentach rządowych zapisano, że rozwój usług publicznych w zakresie technologii informatycznych przyczyni się wzrostu innowacyjności i e-przedsiębiorczości. Ponadto Rada Ministrów przyjęła, a sejm w lutym 2005 r. uchwalił ustawę o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Regulacje przyjęte w tej ustawie mają na celu kompatybilność systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi, organami administracji rządowej i samorządowej oraz urzędami i jednostkami im podległymi. Pozornie wszystko jest w porządku. W praktyce Polska ma najmniejsze osiągnięcia w zakresie społeczeństwa informacyjnego, a wszystkie znane mi projekty dużych systemów informatycznych w administracji publicznej kończyły się niepowodzeniem. W tej dziedzinie władze publiczne ponoszą takie porażki jak w drogownictwie. To także pokazuje, jak niesprawna jest administracja publiczna w naszym kraju. Wiele często komentowanych przykładów naszych niepowodzeń w przeprowadzeniu dużych projektów rozwojowych (np. budowa autostrad) świadczy o tym, że w coraz większym stopniu są one powodowane niesprawnością wykonawczą, a nie brakiem środków. Wynika z tego, że nie uda się zmobilizować i ukierunkować energii społecznej na rozwój bez przeprowadzenia istotnych zmian instytucjonalnych – legislacyjnych, organizacyjnych i logistycznych. Równocześnie powszechnie wskazuje się między innymi na niską jakość ustawodawstwa. Świadczy o tym szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uznających uchwalone ustawy za niezgodne z konstytucją. Mamy nadprodukcję aktów prawnych i przepisów. Znamienną opinię w tej sprawie wyraził w 2003 r. ówczesny wicemarszałek sejmu Janusz Wojciechowski98: „W Polsce średnio raz dziennie stanowi się nową ustawę, co godzina wydawane jest nowe rozporządzenie i raz na siedem minut drukowana jest jedna strona Dziennika Ustaw. To jest zalew ustawodawstwa”. Warto do tego dodać inną ekspercką ocenę99: „Inflacja prawa, która jest naszym udziałem, wyraża się zarówno w nadmiarze przepisów w stosunku do potrzeb uregulowania, jak i w nadmiarze przepisów w stosunku do możliwości ich efektywnego funkcjonowania w życiu społecznym, do tego, na ile można je przyswoić, stosować i wyegzekwować”. Dzieje się tak od lat, mamy zatem do czynienia z trwałą słabością systemową. Prawo służy w Polsce do rozwiązywania spraw konkretnych i doraźnych. Zasady ogólne są systematycznie łamane przez kolejne regulacje specjalne. To powoduje, że prawo jest politycznie instrumentalizowane i niestabilne. 98 99 Żaneta Semprich: Coraz gorsze prawo, „Rzeczpospolita” 19 listopada 2003. Sławomira Wronkowska: Ustawodawstwo w państwie prawa. Siedem tez do dyskusji, w: Stanowienie prawa – kompetencje Senatu w procesie legislacyjnym, materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Ustawodawczą i Praworządności Senatu RP, Kancelaria Senatu: Warszawa 2002. 85 Autorzy interesującego studium na ten temat100 dowodzą, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest wadliwa organizacja procesu legislacyjnego. Został on zdecentralizowany w taki sposób, że jest skutecznie kontrolowany przez poszczególne resorty (monopol inicjowania prac legislacyjnych w zakresie właściwości ministerstw). Sektorowe podejście do legislacji wynika również z branżowego układu komisji sejmowych, które zazwyczaj dosyć zgodnie współdziałają z odpowiednimi resortami. Polską specyfiką jest bardzo wysoki udział (w niektórych latach przekraczający 50%) projektów poselskich w całości inicjatyw legislacyjnych. Wielokrotnie te poselskie inicjatywy są przygotowywane i inspirowane przez poszczególne ministerstwa, które omijają w ten sposób żmudny proces wewnątrzrządowych uzgodnień. Jeśli nawet nie są pobudzane przez resorty, inicjatywy poselskie zazwyczaj wyrażają określony branżowy, grupowy interes. W konsekwencji w znacznej mierze legislacja jest zorientowana na zaspokojenie partykularnych interesów, odzwierciedla siłę i wpływy układów resortowokorporacyjnych. Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian systemowych. Ich zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i respektowania przez rządzące ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału władztwa państwowego między jego organy. Autorzy ostatniego raportu z serii EU-monitoring101 ujmują to następująco: „działaniom we wszystkich sferach życia publicznego powinna towarzyszyć jedna spójna wizja roli państwa w rozbiciu na »domenę« organów centralnych, organów samorządowych oraz mechanizmu rynkowego. Gdy w różnych sferach działania proporcje między tymi trzema »domenami« kształtują się wyraźnie odmiennie, to pojawiają się poważne wątpliwości co do wykonalności całego programu zmian”. Niewątpliwie rząd Leszka Millera nie zadał sobie trudu uzgodnienia i przyjęcia takiej jednolitej koncepcji. Stąd jego inicjatywy programowe były nader często wypadkową przekonań i ambicji poszczególnych ministrów i w rezultacie zmierzały w przeciwnych kierunkach. Generowało to systemowy chaos i utrudniało komunikowanie się z zapleczem politycznym i opinią publiczną. Autorzy cytowanego raportu słusznie konstatują, że prowadzenie skutecznej polityki jest warunkowane uprzednim przyjęciem określonych reguł (zasad wprowadzania rozwiązań systemowych), które powinny być: proste, ogłaszane z wyprzedzeniem i szeroko upowszechniane, przejrzyste i powszechnie zrozumiałe, wiarygodne (poparte zobowiązaniem) oraz możliwe do wyegzekwowania. Przyjęcie takich reguł porządkowałoby prace rządu i dyscyplinowało ministrów. Zapewniałoby elementarną spójność podejmowanych przedsięwzięć. Ich brak musi być rekompensowany narzucaniem dyscypliny formalnej i politycznej, przy czym skuteczność takich zabiegów jest ograniczona, a jeśli nawet relatywnie wysoka, to za cenę blokowania inicjatywy i aktywności. Tak kierowany rząd raczej administruje sprawami niż rozwiązuje problemy. Słusznie za podstawowy problem uważa się w Polsce państwo czy – inaczej mówiąc – dobre rządzenie. W tym punkcie wszyscy się zgadzają. Spór dotyczy tego, jaka ma być rola państwa, jak je naprawiać i usprawniać. Obecnie rządzące ugrupowania uznały za podstawowe zalecenie: mniej liberalizmu, co w praktyce oznacza ograniczanie wolności, centralizację władzy i etatyzm gospodarczy. Taka terapia osłabia społeczną aktywność, samoorganizację i samorządność. A także oznacza osłabianie społeczeństwa obywatelskiego i odrzucenie konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa. Odpowiedzią na neoliberalny ekonomizm ma być populistyczny etatyzm, zgodnie z którym państwo ma stać się „wielką zbiorową zabezpieczalnią”, zapewniającą jednostkom i grupom warunki i poczucie bezpieczeństwa. Taki zwrot nie jest dobrą odpowiedzią na społecznie kontestowany model rozwoju niezrównoważonego i wykluczającego. W jego następstwie nie będziemy mieli rozwoju społecznie akceptowanego, lecz jego zahamowanie i zastój. Przede wszystkim dlatego, że proponowane i inicjowane przez rządzący obóz działania wynikają z utrwalonej w Polsce „kultury zinstytucjonalizowanej nieufności” (określenie Jacka Kurczewskiego), taką postawę eksploatują, usprawiedliwiają i umacniają. Kwintesencja tych 100 101 Klaus H. Goetz, Radosław Zubek: Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość ustawodawstwa, program „Sprawne państwo”, Ernst&Young: Warszawa 2005. Mirosława Marody, Jerzy Wilkin (red.): Meandry instytucjonalizacji: dostosowanie Polski do Unii Europejskiej, EU-monitoring VI, Friedrich Ebert Stiftung, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie: Kraków 2002. 86 działań tkwi w rozliczaniu, odsłanianiu i lustrowaniu, co musi wywoływać nastrój zagrożenia, lęku, a „nieufność nie kreuje niczego pozytywnego, na fundamencie nieufności niczego pozytywnego nie da się stworzyć.”102 Można w ten sposób skutecznie zdelegitymizować ukształtowany porządek społeczny, ale nie można wykreować innego. W Polsce całkowitemu zatarciu uległ sens polityki publicznej. W politycznej rywalizacji i grze zagubiono to najistotniejsze: wyznaczanie i przekraczanie kolejnych kamieni milowych na drodze rozwoju i awansu cywilizacyjnego. Polityka publiczna wymaga dalekosiężnej wizji, z której wynikają konkretne przedsięwzięcia. Skuteczne wdrażanie tych przedsięwzięć otwiera możliwości rozwiązywania kolejnego problemu. A to buduje autorytet i wiarygodność, wyzwala i ukierunkowuje energię społeczną. Kluczem do rozwiązania polskich problemów jest przyjęcie następujących czterech tez: 1. Bez obywatelskiej aktywności i obywatelskiej debaty nie odbudujemy przestrzeni publicznej. 2. Słabość i zanik przestrzeni publicznej powodują, że politycy mogą unikać odpowiedzialności, a obywatele stronią od współudziału we władzy. 3. Konsekwencją jest rosnąca frustracja społeczna i nastawienie roszczeniowe oraz, z drugiej strony, partyjne i korporacyjne zawłaszczanie państwa. 4. Jeśli nie uda się tego powstrzymać, Polska straci swoją wielką szansę, zmarnuje swój potencjał rozwojowy. Nie zginie, ale będzie słaba – peryferyjna i zaściankowa. Jak połączyć ideę społeczeństwa obywatelskiego z koncepcją rozwoju społecznogospodarczego Polski? To jest nasz podstawowy dylemat. W jego rozwiązaniu nie pomoże rewolucyjna retoryka i naga polityczna siła. Potrzebna jest kompleksowa zmiana instytucjonalna, respektująca i proceduralnie i substancjalnie zasadę podziału władzy. Ładu instytucjonalnego nie można zadekretować, można go wytworzyć w procesie, w którym poszczególne organy państwa muszą się trzymać swoich ról. Mogą reprezentować różne siły polityczne czy szkoły ekonomicznego myślenia, ale powinny porozumiewać się w swych rolach instytucjonalnych. Wtedy naturalnie budują wyższe piętro porozumienia – tworzą państwo. Kadencje nie mają wówczas znaczenia, państwo w swym działaniu zachowuje niezbędną instytucjonalną ciągłość i zdolność dokonywania korekt systemowych. II. Nika Bochniarz sformułowała opinię, że to moja książka jest pozbawiona emocji. Tych emocji, które towarzyszyły mojej działalności. Dodała w rozmowie, że każdy z przyjemnością przeczytałby o tym, jak doszło do sporu z Grzegorzem Kołodką i jak ten spór się rozstrzygał. Otóż, ja ten spór w książce opisuję, ale nie jako spór dwóch charakterów, czym faktycznie był, ale jako zderzenie dwóch koncepcji, czym był także, choć raczej w tle niż na pierwszym planie. Czynię tak nie dlatego, aby „fałszować historię”, lecz dlatego, aby wyeksponować to co w książce jest dla mnie najważniejsze – mechanizmy polityki gospodarczej. Rzetelnego opisu tych mechanizmów nie chciałem zakłócać anegdotami i osobistymi emocjami, które wciągałyby czytelnika, ale mnie odciągały w stronę egocentryzmu. Nie uważam, aby „czynnik ludzki” był w opisywaniu mechanizmów polityki bez znaczenia. Piszę przecież o znaku firmowym polskich reform, którym stał się „ambicjonalny kapryśny radykalizm”. Dodaję jednak zaraz, że w wyjaśnianiu naszych problemów i niepowodzeń większą wagę mają czynniki instytucjonalne niż personalne. W skali określonego przedsięwzięcia, dla wyjaśnienia konkretnej sytuacji odwołanie się do czynników personalnych może być wystarczające. Dla zrozumienia procesu rozwojowego na pewno nie. Unikam osobistego tonu także dlatego, że w Polsce nie da się już uciec od „syndromu Balcerowicza”. Jego osoba i działania stały się nieuniknionym punktem odniesienia i miarą oceny działania innych osób w obszarze polityki gospodarczej. Problem w tym, aby z „syndromu Balcerowicza” nie czynić „kompleksu Balcerowicza”. Nasze reformy gospodarcze na trwałe są z Leszkiem Balcerowiczem związane, to on nadał im kierunek i dynamizm. Za to należy mu się dobra historyczna pamięć, a w przyszłości pomnik. 102 Jacek Kurczewski: Nieufność i solidarność, w: Piotr Kosiewski (red.): Jaka Polska? Czyja Polska? Diagnozy i dyskusje, Fundacja Batorego: Warszawa 2006. 87 Uproszczone jest jednak przekonanie, że „reforma czy program Balcerowicza” ma być standardem. Jemu przyszło odpowiadać, że przeprowadzenie naszej gospodarki z jednego świata do drugiego, na drugą stronę lustra, od planu do rynku. Tego przejścia nie można było dokonać małymi krokami, na raty, albo się go dokonało na raz, albo się na dłużej zostawało po tej samej złej stronie. To radykalne przejście możliwe było w tych okolicznościach, które pojawiły się po ostatecznym załamaniu się komunizmu. Skok do rynku uruchomił procesy, które możliwość restauracji poprzedniego systemu przekreśliły raz na zawsze. Wraz z tym zaczęło się formowanie nowego ładu instytucjonalnego. Postęp w tej dziedzinie oznacza jednak, że zniknął stan systemowej próżni, który radykalny przełom umożliwił i wymusił. Teraz kolejne inicjatywy, niezależnie od zakresu i stopnia radykalizmu, muszą brać pod uwagę formujący się ład i związany z nim układ sił. Polityka przestała być kwestią przełomu, znormalniała. Używając terminologii wojskowej zamiast „Blitzkriegu”, konieczne stało się przejście do długotrwałej wojny pozycyjnej. Tym samy przestaje mieć sens czekanie na drugiego Balcerowicza. Zresztą, Leszek Balcerowicz został wicepremierem ds. gospodarczych po raz drugi, pod koniec poprzedniej dekady, i tym razem jego misja skończyła się generalnym niepowodzeniem, o czym jego bezkrytyczni zwolennicy skrzętnie zapomnieli. „Drugi Balcerowicz” nie potrafił już wiele osiągnąć metodami pierwszego. Czasy i okoliczności się zmieniły. I nie ma co na siłę dowodzić, że przecież wtedy przeprowadzono tzw. cztery reformy (emerytalną, samorządową, zdrowotną i edukacyjną). Bo po pierwsze nie wszystkie z nich były przygotowane wyłącznie przez rząd AWS-UW i/lub wspierane przez Balcerowicza, a po drugie trudno uznać je za trwały sukces, co zwłaszcza dotyczy reformy opieki zdrowotnej. Skumulowane skutki tych reform doprowadziły do załamania się w 2001 r. finansów publicznych (sławna „dziura Bauca”). Losy tych czterech reform pozwalają dowieść, że większe szanse powodzenia mają te z nich, które bardziej polegały na rozwoju (dostosowaniu) niż na przełomie instytucjonalnym, te które bardziej polegały na przeformowaniu istniejących instytucji, ich zdolności i profilu oddziaływania oraz współdziałania, niż na tworzeniu, budowaniu nowych i niszczeniu starych. Kreowanie ładu instytucjonalnego jest pochodną ciągłości i dostosowania, w znacznie większym stopniu niż dokonywania instytucjonalnego skoku. Permanentna reorganizacja, czego dobitnym przykładem jest w Polsce reformowanie opieki zdrowotnej, prowadzi do instytucjonalnego chaosu i próżni, wypełnianej przez spatologizowane odcinkowe przystosowanie się aktorów do warunków instytucjonalnej nieprzewidywalności i niepewności. W rządzeniu stajemy systematycznie wobec kryzysowych sytuacji czy krytycznych momentów. Każda taka sytuacja zawiera w sobie potencjalnie wiele możliwych rozwiązań, implikuje szereg różnych rozstrzygnięć. Sedno tkwi w tym czy dokonując wyboru mamy jakąś busolę, jakąś ugruntowaną wizję ładu instytucjonalnego, czy nie. Tak więc, czy działamy, ze świadomością reguł, które nas naprowadzają, ale zarazem samoograniczają, czy też kierujemy się emocjami i doraźnymi impulsami, co daje nam swobodę wyboru, ale zarazem spycha w stronę nieładu. Dokonane uprzednio wybory, determinują przy tym nasze możliwości działania w kolejnych kryzysowych sytuacjach. W rezultacie mamy stopniowe albo większe, albo mniejsze pole swobody i zasoby reagowania. Jeśli kierując się jakąś wizją ładu instytucjonalnego rzeczywiście potrafimy go kreować, wówczas nasze możliwości skutecznego reagowania w sumie się powiększają, jeśli nie, to następuje ich zawężenie i ograniczenie. Kreowanie określonego ładu instytucjonalnego oznacza każdorazowo ustanawianie w stosunku do uczestniczących w nim aktorów określonych prawideł postępowania. Wiążą ich one i ograniczają, ale tym samym pomnażają ich zasoby, co umożliwia i ułatwia rozwiązywanie kryzysowych sytuacji. Osłabianie ładu instytucjonalnego, oznacza destrukcję normatywności, osłabia komunikację i zdolność współdziałania. Aktorzy mają większą swobodę postępowania, ale zarazem ich współdziałanie staje się trudniejsze, problematyczne i znacznie bardziej kosztowne. Możliwości reagowania na kryzysowe sytuacje są wyraźnie mniejsze. Gdy stają się one nikłe, wówczas rozwiązywanie kryzysowych sytuacji jest wypadkową sytuacyjnego układu sił, a przez to mniej trwałe, co otwiera przestrzeń dla różnego rodzaju prowizorek i patologicznych dostosowań. Umożliwiają one funkcjonowanie organizacjom i aktorom, ale wytwarzają instytucjonalne dysfunkcje i prowadzą do desystematyzacji, czyli erozji porządku. Jeśli skala tego procesu jest znaczna, konsekwencją jest niszczenie ładu konstytucyjnego. 88 Współcześnie w zglobalizowanym świecie nadzwyczaj rzadko istnieje możliwość podejmowania kompleksowych reform instytucjonalnych, starannie przygotowywanych i wprowadzanych z wyprzedzeniem. Nie jest to spowodowane jakością polityków, deficytem „mężów stanu”, lecz uwarunkowań, w których działają. Stąd racjonalne oczekiwanie wobec rządzących jest takie, że potrafią oni w reakcji na różne momenty krytyczne, uruchamiać takie odcinkowe rozwiązania, które wykorzystując istniejące możliwości i zasoby będą w konsekwencji prowadziły do ich pomnożenia w skali systemu społecznego. Jeśli tego nie potrafią, to podejmowane przez nich chaotyczne działania, z czasem doprowadzą do systemowej blokady i załamania się danego porządku. Wówczas jego ustanawianie w jakiejś nowej formie jest nieuniknione, a tym samym konieczne i wymuszone. Jednakże koszty społeczne takiej formuły instytucjonalnej zmiany są bardzo wysokie, co oznacza w rezultacie cywilizacyjne opóźnienie i peryferyzację. Trzeba też pamiętać, że zanim dochodzi do załamania się systemu społecznego, przez relatywnie długi okres trwa jego erozja, społeczne gnicie, które wytwarza warunki do dostosowań i zachowań patologicznych, dzięki, którym skorodowany przegniły system może jeszcze funkcjonować i trwać. Ale też tym trudniej później ustanowić nowy porządek, gdyż utrwalone patologie trudno wykorzenić, będą się plenić w nowych warunkach, osłabiając dynamikę społecznej zmiany. Problem relatywnie wolnego kształtowania się „cywilizacji informacyjnej” w Polsce nie jest kwestią zapóźnienia technologicznego, niedostatku nowoczesnej infrastruktury. To także w sposób zasadniczy zagadnienie społecznej komunikacji, w tym postrzegania i rozumienia świata. „Cywilizacja informacyjna” bazuje na probabilistycznym i heterarchicznym pojmowaniu rzeczywistości społecznej, podczas gdy „cywilizacja przemysłowa” odwołuje się do ujęcia deterministycznego i monokratycznego. W tych cywilizacjach inna jest także formuła przywództwa. Typem właściwym dla „cywilizacji przemysłowej” jest wódz-wielki modernizator, swego rodzaju super menedżer; ktoś, kto potrafi narzucić innym swoją wizję i wolę, kto jest zdeterminowany w przeprowadzeniu swego systemowego projektu, kto potrafi wyznaczyć konkretny cel i do niego konsekwentnie zmierzać, wbrew przeciwnościom. Państwo w tej formule przywództwa ma być sprawną organizacją, która służy osiąganiu strategicznych celów wyznaczanych przez wodza. W „cywilizacji informacyjnej” – z jej probabilizmem i wielocentrowością – sednem przywództwa nie jest narzucanie woli, ale jej wykreowanie w zbiorowym dyskursie, nie jest ustalenie celów i zadań, dla poszczególnych części państwowej biurokratycznej organizacji, ale podjęcie dialogu i rozwinięcie partnerstwa z wieloma podmiotami, które kontrolują w ten czy inny sposób zasoby istotne dla rozwoju społeczno-gospodarczego. Przedmiotem tego dialogu i partnerstwa jest rozwój. Nie idzie więc o osiągnięcie z góry określonych celów, ale o ich wspólne wytyczenie jako punktów orientacyjnych, co umożliwia ukierunkowanie i harmonizowanie działań wielu różnych aktorów rozwoju. Aktorów, którzy nie stanowią trybów jednej biurokratycznej organizacji, lecz samodzielne i autonomiczne podmioty występujące w jednej wspólnej przestrzeni wyznaczonej przez instytucjonalny porządek – kulturę, prawo i komunikację. W tej formule przywódca jest strategiem, przewodnikiem i moderatorem a nie dowódcą, naczelnym decydentem. A zasadniczym warunkiem przywództwa nie jest siła i wyłączność, lecz kompetencja i partnerstwo. Moc i sprawność państwa bierze się wówczas nie z policyjnej czy politycznej siły, ale z zinstytucjonalizowanego partnerstwa, które umożliwia rozpoznanie, użycie i pomnożenie zasobów rozwojowych. Strategiczna przewaga i zdolność działania rodzi się nie z monopolu władzy i subordynacji, ale z komunikacji i porozumienia. Dlatego takim anachronizmem jest realizowana przez braci Kaczyńskich koncepcja budowania siły państwa poprzez wdrażanie koncepcji „technologicznego ciągu władzy”, która w swojej frazeologii nawiązuje do organizacji przemysłowej z epoki masowej produkcji i pierwszych fabryk Forda. Właściwą reakcją na wystąpienie syndromu „miękkiego państwa” nie jest dążenie do monokontroli, formowania monocentrycznego porządku i rządów silnej ręki, ale formowanie ładu heterarchicznego, którego podstawą jest „zarządzanie partnerskie”. Zamiast rutyny, powtarzalności i niezawodności, idzie o innowacyjność, zdolność do dostosowania i uczestnictwa. Tak działają nowoczesne organizacje gospodarcze. W korespondencji z tym, tak 89 też muszą funkcjonować współczesne państwa. W przeciwnym razie stracą zdolność do regulowania gospodarki i wyznaczania kierunku rozwoju. Są bezsilne i stają się pasożytniczymi organizmami wysysającymi zasoby i hamującymi rozwój. A skoro już mowa o bezsilności władzy, to warto w tym miejscu przywołać inspirującą książkę Jadwigi Staniszkis103. Na ogół nie zgadzam się z nią, gdy chodzi o jej bieżące analizy i komentarze polityczne, ale sposób podejścia do problemu władzy i polityki przedstawiony w tej książce uważam, za twórczy i w wielu punktach odkrywczy. Zasadnicza teza rozumowania Staniszkis to uznanie, że współcześnie władza polityczna musi być rozumiana przez pryzmat zdolności systemu politycznego do realizacji strategicznych przedsięwzięć prowadzących do zmian instytucjonalnej architektury tego systemu. Dla polityki gospodarczej oznacza, to tyle, że jej centralnym zagadnieniem jest takie prowadzenie polityki strukturalnej, które uruchamia zmiany instytucjonalne warunkujące utrzymanie przewagi konkurencyjnej w długim okresie. Rola państwa w gospodarce polega tym samym zasadniczo na takim rozwiązywaniu problemów strukturalnych, który kreuje instytucjonalną obudowę rynku, umożliwiającą jego uczestnikom waloryzację i pomnażanie swych zasobów oraz kolejne dostosowania (restrukturyzacje). Wczytując się w niełatwy tekst Jadwigi Staniszkis, znajduję w jej wywodzie wiele idei i konceptów, które zajmujący się polityką gospodarczą i rolą państwa w gospodarcze winni przemyśleć i uwzględnić. Tu chciałbym wskazać na następujące z nich: sieciowe podejście do opisu fenomenu władzy (instytucjonalne pajęczyny); władza jest funkcją tego jak uczestnicy systemu postrzegają i komunikują problemy (dezontologizacja władzy i jej epistomologizacja); ukazanie problemu przenikania się różnych skal czasowo-przestrzennych, współistnienia różnych porządków instytucjonalnych w społecznej czasoprzestrzeni; rozumienie polityczności nie tyle jako przestrzeni władzy, systemu politycznego, ale przestrzeni dyskursu i definiowania sytuacji; niezbędność samoograniczenia władzy polityczno-partyjnej oraz odbudowania przestrzeni publicznej; koncepcja „przemocy strukturalnej” – wstrzelenie jednej struktury (instytucji świata postindustrialnego) w drugą, słabszą (postkomunizm) i zdeformowanie działania tej drugiej przez poddanie jej logice tej pierwszej (problem asymetrii racjonalności); dostrzeżenie patologicznych mechanizmów dostosowawczych funkcjonalizujących system i niszczących go zarazem, co rodzi problem strukturalnej niesterowności systemu; znaczenie sztuki niedziałania, czyli unikania zmian wprowadzanych w zbytnim natężeniu, bez dania czasu na ujawnienie się skutków poprzednich działań. Na inną okazję zostawię pogłębienie refleksji wynikającej z tych złożonych zagadnień, tutaj podkreślę tylko, że konsekwentnie przyjmując podejście Jadwigi Staniszkis, łatwo dostrzec, że rządzący, którzy chcieliby sprawować władzę i kontrolować zachowania innych wszędzie wstawiając swoich ludzi stają się z punktu widzenia merytorycznych celów rządzenia bezradni. Jeśli myśli się o rozwoju społeczno-gospodarczym i polityce prorozwojowej, to sednem musi być oddziaływanie na wzorce zachowań w różnych sieciach koordynacji działań, np. oddziaływanie zorientowane na wydłużenie ich horyzontu czasowego lub silniejsze ich związanie z krajową gospodarką. Tylko tego rodzaju polityka może w praktyce służyć podnoszeniu przykładowo bezpieczeństwa energetycznego, i nic tu nie pomoże wstawianie zaufanych ludzi do ministerstw i spółek skarbu państwa. Ci, którzy wierzą w deterministyczną moc władzy politycznej, omnipotencję państwa faktycznie powodują jedynie tyle, że to co konieczne staje się niemożliwe, a tym samym wiodą do systemowej katastrofy. Aby to co dotychczas niemożliwe stawało się prawdopodobne, rządzący muszą być zdolni do współdziałania z wieloma innymi aktorami, respektując ich autonomię. Trzeba też stale pamiętać, że państwo może zostać przeciążone. Zarówno wtedy, gdy stara się wypełniać zbyt wiele funkcji, jak i wtedy, kiedy inicjuje zbyt wiele przedsięwzięć i zmian. Ta druga sytuacja może szczególnie wiązać się z niską sprawnością administracji państwowej. Kryzys rządzenia może wówczas przechodzić w kryzys państwa. Myślę, że powoli mamy do czynienia z taką sytuacją w Polsce. We wcześniejszych swoich pracach i publicystyce z okresu przełomu poprzedniej i obecnej dekady przywołałem pojęcie 103 Jadwiga Staniszkis: O władzy i bezsilności, Wydawnictwo Literackie: Kraków 2006. 90 „miękkiego państwa” wprowadzone swego czasu przez Gunnara Myrdala. Podkreślałem w ten sposób, że w Polsce odnajduję cechy syndromu „miękkiego państwa”, którego występowanie Myrdal przypisywał państwom Trzeciego Świata, widząc w tym zasadniczą przyczynę klęski ich wysiłków rozwojowych. W moim użyciu „miękkie państwo” było kategorią opisującą zwłaszcza niską jakość rządzenia, co sygnalizował inny - zaproponowany przeze mnie – termin „zinstytucjonalizowana nie-odpowiedzialność”, której główne przejawy w sferze społecznej, politycznej i administracyjnej opisywałem (w pracy zredagowanej wspólnie z Mirą Marody104) następująco: nie-odpowiedzialność społeczna to: przerzucanie odpowiedzialności za kształt życia społecznego na państwo, przy jednoczesnym dążeniu jednostek i grup do prywatyzacji zysków i upubliczniania strat; nie-odpowiedzialność polityczna to: partyjna kolonizacja aparatu państwa, klientelizm polityczny, „obojętność” klasy politycznej wobec patologii życia publicznego, uznawanie przez polityków prawa do „renty politycznej”, instytucjonalna korupcja i powszechność quasi funduszy publicznych, nie kontrolowanych przez parlament; nie-odpowiedzialność administracyjna to: urzędnicza uznaniowość, brak osobistej odpowiedzialności urzędników, niska jakość decyzji administracyjnych, niska sprawność i nieprzejrzystość procedur administracyjnych. To właśnie instytucjonalizacja tak rozumianej „nie-odpowiedzialności” doprowadziła do wytworzenia się w Polsce syndromu „miękkiego państwa”. Podkreślałem zarazem, że wyjście z tego syndromu nie będzie ani samoczynne, ani łatwe, gdyż „instytucjonalizacja nieodpowiedzialności” oznacza zanik wewnętrznych mechanizmów korygowania polityki, czyli poprawy jakości rządzenia. Wyzbycie się „syndromu miękkiego państwa” wiąże się i wymaga odpowiednich zmian instytucjonalnych, ustanowienia ładu instytucjonalnego, który eliminując „nie-odpowiedzialność” przyczyni się do mobilizacji zasobów rozwojowych. Pożądane kierunki tych zmian to: decentralizacja, deregulacja, samorządność i dialog obywatelski, co łącznie stanowić może - w mojej ocenie – fundament partnerstwo dla rozwoju. Mnie i współautorom cytowanego raportu chodziło o państwo pomocnicze i sprawne. W 2005 r. władzę przejęło ugrupowanie, które kładło w swym programie nacisk na funkcjonowanie państwa. Z tym, że ludziom tego ugrupowania przyświeca zupełnie inna jego wizja. Wizja państwa silnego, bo zcentralizowanego i monokratycznego, państwa „technologicznego ciągu władzy”, państwa twardej ręki i mocnych słów. Przez dwa lata rządów tego ugrupowania wiemy już na pewno, że dla tego ugrupowania polityka gospodarcza i rozwój ekonomiczny nie stanowią podstawowych obszarów zainteresowania. W tej dziedzinie praktyką stały się propagandowe fajerwerki, za którymi kryje się postępująca i ukrywana ingerencja w gospodarkę, dokonywana poprzez skrajnie upartyjnione zarządzanie majątkiem skarbu państwa i prowadząca do rozbudowywania jego domeny. Rzeczywistymi wyznacznikami tej polityki jest zatrzymanie wdrażania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w miejsce której z pompą ogłoszono tzw. „pakiet Kluski”, a jednocześnie krok po kroku rządzący - poprzez partyjnych nominatów – starają się zbudować wielkie państwowe dominia w energetyce, bankowości i ubezpieczeniach, które pozwałyby im narzucać warunki gospodarowania sektorowi prywatnemu. Tadeusz Kowalik, recenzując moją książkę105, pisze o mnie: „Wszelako z mocną wiarą w pożytki dialogu zderzała się jego diagnoza strategicznych możliwości państwa. Uważał, że jest ono słabe, dlatego nie może prawidłowo wykonywać swych funkcji strategicznych. A główną przyczyną tej słabości jest zdominowanie go przez ‘układy resortowo-korporacyjne’ oraz zwolenników takiego właśnie myślenia. Stanął więc przed nie lada dylematem: jak rozwijać dialog społeczny, walcząc jednocześnie z owymi układami.”. Z łatwością przystaję na tę diagnozę, choć nie na wszystkie wnioski, które mój przyjaciel wyprowadził. 104 105 Jerzy Hausner, Mirosława Marody (red.): Polski talk show: dialog społeczny a integracja europejska. EU-monitoring V, Friedrich Ebert Stiftung, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej AE w Krakowie: Kraków 2001. Tadeusz Kowalik: Okiem byłego wicepremiera, „Przegląd” 2007, nr 34. 91 Po pierwsze nie uważałem i nie uważam „korporacji zawodowych” za całe zło, a w związku z tym nie jestem ich doktrynalnym wrogiem. Zdaję sobie sprawę z tego, że zarówno te branżowe, jak i te związane z wykonywaniem zawodów zaufania publicznego są konieczne i muszą mieć swoje miejsce w dialogu społecznym. Mógłbym przytaczać dziesiątki przykładów świadczących o tym, że nie tylko tak myślę, ale że postępowałem zgodnie z tą tezą. Nie było moją intencją niszczenie korporacji zawodowych, lecz poddanie ich funkcjonowania określonym regułom. W tym celu między innymi został opracowany projekt ustawy o samorządach zawodowych. Dla mnie zresztą główny problem tkwi nie w działaniu samych korporacji, lecz w ich szczególnych powiązaniach z ministerstwami; przecież świadomie operuję określeniem „układy resortowo-korporacyjne”. To te układy są podstawowym problemem instytucjonalnym a ich działanie barierą rozwoju. Rozbicie tych układów uważam za sprawę zasadniczą. Ale to nie wymaga ani likwidacji korporacji zawodowych, ani zniesienia ministerstw branżowych. Natomiast konieczne jest pozbawienie ministerstw możliwości tworzenia branżowych hierarchicznych administracji i sterowania przez nie jednostkami podstawowymi – szkołami, uczelniami, szpitalami, przedsiębiorstwami. Domena ministerstwa musi zostać ograniczona do przygotowania legislacji, programowania i realizacji ważnych przedsięwzięć rozwojowych, uruchamiania strumieni finansowania publicznego, ustalania standardów oraz współpracy międzynarodowej. Wtedy nie będzie dochodzić do zawierania antymodernizacyjnych i antyrozwojowych sojuszy między ministerstwem i korporacjami. Mówiąc inaczej korporacje muszę być od ministerstwa autentycznie niezależne, nie tylko w sensie formalno-prawnym i politycznym, ale także systemowo-organizacyjnym i materialnym. Mogą być jego partnerem, ale nie klientem. Konsekwentnie opowiadając się za zinstytucjonalizowanym partnerstwem i dialogiem, prowadziłem przecież praktycznie i systematycznie dialog z udziałem korporacji zawodowych. Starałem się jednak, aby branżowe i zawodowe interesy i punkty widzenia były uogólniane na forum Komisji Trójstronnej, w czym szczególną rolę winny odgrywać reprezentowane w niej centrale związkowe. Rzecz w tym, że nader często, ze względu na słabość swego przywództwa nie potrafiły się one wyzwolić z dominacji swych branżowych struktur. Zasadniczą próbą wyjścia z tej pułapki było zaproponowanie przeze mnie z początkiem 2003 r. zawarcia „Paktu dla pracy i rozwoju”. Okazało się wówczas czarno na białym, że przeszkodą jest także upolitycznienie związków zawodowych. Wyłącznie z powodów politycznych „Solidarność” zablokowała pracę nad Paktem. Tak samo jak wyłącznie z kalkulacji politycznej zdecydowała się teraz w 2007 r., tuż przed wyborami parlamentarnymi, na zawarcie porozumienia z rządem, czytaj PiS, mimo solennie i wielokrotnie składanych obietnic, że umowa społeczna ma łączyć a nie dzielić (politycznie) partnerów społecznych. To nie ja doprowadziłem do upadku dialogu społecznego (korporatystycznego). Przeciwnie starałem się, mimo niepowodzeń i rozczarowań, podtrzymywać go, widząc w tym samoistną wartość. Polityczne rozgrywanie partnerów przez rząd Jarosława Kaczyńskiego i polityczne uwikłanie, z którego „Solidarność” nie potrafi się wyzwolić, doprowadziło jednak do tego, że dialog społeczny stał się pozorem i fasadą. Można podtrzymywać tę fikcję, ale o wiele rozsądniej jest zastanowić się, nad stopniowym, ale zdecydowanym przekształceniem dialogu korporacyjnego w obywatelski. Do tego zmierzałem i o tym jawnie mówiłem. Teraz jest już chyba oczywiste, że słusznie. Jestem świadom, że dialogu społecznego nie można ustanowić, zadekretować, że w znacznej mierze musi się on rozwijać spontanicznie, oddolnie. Rzecz jednak w tym, że to się nigdy nie stanie bez klimatu i instytucjonalnych warunków partnerstwa. A to w znacznej mierze zależy od rządu i rządzących. Rządzenie imperatywne, rządzenie przez dokonywanie podziałów i wywoływanie konfliktów, poprzez wskazywanie wroga niszczy w zarodku zdolność do partnerstwa, a tym samym szansę na rozwinięcie się dialogu obywatelskiego. Wraz z tym ginie – moim zdaniem – perspektywa rozwoju społeczno-gospodarczego. Znajdując się z Tadeuszem Kowalikiem po tej samej stronie, jeśli chodzi o cele i drogę postępowania, różnię się z nim – w kwestii dialogu – co do możliwości praktycznego działania w polskich warunkach. Tak naprawdę zastrzeżenia Kowalika dotyczące sposobu rozumienia i prowadzenia przeze mnie dialogu społecznego dotyczą przede wszystkim niezgody na bezpośrednie sfinansowanie przez budżet państwa podwyżki wynagrodzeń wynikających z tzw. 92 ustawy 203, a generalnie braku porozumienia z partnerami społecznymi w kwestii podniesienia dochodów jako zasadnego udziału pracowników i społeczeństwa w korzyściach wynikających ze wzrostu gospodarczego. Kwestię „ustawy 203” szeroko opisałem w książce i nadal podtrzymuję swoje argumenty. Od strony prawno-ustawowej i systemowej, z chwilą uznania, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są składnikiem państwowej sfery budżetowej, co było oczekiwanym i popieranym przez środowiska medyczne rozwiązaniem przyjętym we wprowadzonej w 1998 r. reformie ochrony zdrowia, nie ma możliwości finansowania wynagrodzeń personelu medycznego wprost z budżetu. „Ustawa 203” była protezą i bublem prawnym, a wynikające z niej zobowiązania są praktycznie niespełnialne. Nie chciałem i nie mogłem godzić się na to, aby z powodów czysto politycznych (czytaj partyjnych i wyborczych) łamano reguły i podtrzymywano fikcję. Co nie oznacza, że byłem przeciwny uruchomieniu takich rozwiązań, które mogę realnie doprowadzić do trwałego wzrostu wynagrodzeń w służbie zdrowia. Takie rozwiązania – w moim przekonaniu – przygotowałem i przedstawiłem. Zostały one zdewastowane w Sejmie, przy zaangażowaniu przedstawicieli wszystkich klubów. Powstała sytuacja patowa, z którą kolejny rząd próbuje sobie radzić, sięgając lewą ręką do prawego ucha. Niepowodzenie rządu PiS w zapewnieniu obiecanej podwyżki wynagrodzeń personelowi medycznemu, najlepiej zresztą świadczy o tym, że to nie ja się uparłem, a po prostu szuka się rozwiązania tam, gdzie go nie ma i być nie może. W polemice z Tadeuszem Kowalikiem znacznie ważniejsze niż omawianie konkretnej kwestii wydaje mi się zastanowienie nad możliwościami i instrumentami polityki dochodowej. W książce samokrytycznie przyznaję, że nie potrafiłem opracować i zaproponować takich instrumentów. To jednak było w istocie z mojej strony retorycznym unikiem. Teraz nie chcę już tego uniku podtrzymywać i gotów jestem postawić sprawę wprost. Także dlatego, że pod wpływem krytyki zacząłem się nad sprawą poważniej zastanawiać. Tadeusz Kowalik jest konsekwentnym lewicowym keynesistą, tym samym zwolennikiem interwencjonizmu państwa w gospodarce, przede wszystkim po stronie popytowej i poprzez mechanizmy redystrybucyjne. Dzięki temu państwo zapewnia równowagę ekonomiczną i społeczną, a tym samym wzrost gospodarczy i rozwój. Aby państwo skutecznie mogło wypełniać swoje funkcje w tym zakresie musi wygenerować instytucję dialogu korporatystycznego i w niej aktywnie uczestniczyć, dążąc w ten sposób do utrzymania porozumienia i pokoju klasowego. Sednem dialogu jest przede wszystkim podział i redystrybucja, zwłaszcza proporcja między wynagrodzeniem kapitału i pracy. Fundamentem tej koncepcji jest „państwo opiekuńcze” a uzasadnieniem idea „społecznej gospodarki rynkowej”. Cały w tym problem, że współczesna gospodarka i współczesne państwo nie odpowiadają tym doktrynalnym założeniom, i to od dawna. Nie dotyczy i dotyka to tylko krajów anglosaskich, ale także kontynentalnych, w tym skandynawskich. Nie da się tej kwestii sprowadzić do dyskusji na temat jednego z rywalizujących ze sobą modeli kapitalizmu. Zasadnicza, zmiana polega na tym, że współczesne państwo nie jest już państwem interwencjonistycznym i redystrybucyjnym, a stało się państwem wspierającym (facilitaive) i regulacyjnym. Nie dysponuje ono już zasobami, kompetencją i instrumentami oddziaływania w keynesowskim stylu na stronę popytową gospodarki. Kształtuje natomiast zasoby, kompetencje i instrumenty oddziaływania na stronę podażową. Przestało być narodowym keynesowskim państwem opiekuńczym, a stało się schumpeterowskim państwem pracy, uczestnikiem międzynarodowego i globalnego porządku, co oznacza ograniczenie jego ekonomicznej suwerenności. Wynika z tego między innymi zasadnicza zmiana podejścia do płac. W państwie działającym po keynesowsku płace są przede wszystkim uznawane za czynnik krajowego popytu. Natomiast w państwie działającym po schumpeterowsku są one głównie rozumiane jako czynnik kosztów i międzynarodowej konkurencyjności. O ile w pierwszym z porównywanych modeli państwo dąży do bezpośredniego regulowania wynagrodzeń i formuje instytucje dialogu, które to umożliwiają, to w drugim państwo traktuje płace jako z jeden parametrów ekonomicznych, na który może wpływać tylko niewielkim stopniu i pośrednio. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu przypomnieć, że polityka gospodarcza w nowoczesnym państwie nie jest już wyłączną domeną rządu. Trwałym rozwiązaniem 93 instytucjonalnym stało się wyodrębnienie autonomicznych względem rządu organów państwa odpowiedzialnych za politykę monetarną. To one w szczególności reagują na kształtowanie się płac w płaszczyźnie makroekonomicznej. Natomiast płaszczyzna regulacji mikroekonomicznej też się autonomizuje względem polityki rządu, wraz z postępującą prywatyzacją i kształtowaniem wynagrodzeń poprzez autonomiczny dialog partnerów społecznych, czyli pracodawców i reprezentacji pracowniczej, zdecentralizowane układy zbiorowe pracy oraz w coraz większym stopniu umowy cywilne. Do tego dochodzi w naszym przypadku element integracji europejskiej, który także oznacza pozbawienie państwa wielu atrybutów charakterystycznych dla modelu keynesowskiego. W centrum procesu integracji jest oczywiście rynek pracy i polityka zatrudnienia, ale obecnie chodzi o takie zagadnienia jak: zatrudnialność, przedsiębiorczość, adaptacyjność i równość szans, a nie o płace czy dochody. To znowu spojrzenie dużo bardziej od strony podażowej niż popytowej, bliższe bardziej polityce strukturalnej niż polityce społecznej i koncepcji „państwa opiekuńczego”. Tradycyjny europejski model społeczny - bazujący na idei „państwa opiekuńczego” – był w istocie próbą neutralizowania i niwelowania efektów działania rynku, przede wszystkim poprzez scentralizowaną redystrybucję i wyłączanie różnych grup społecznych z domeny rynku i objęcia ich systemem zabezpieczenia społecznego. To w praktyce okazało się kosztowne i nieskuteczne, czyli nieefektywne. Przeciwstawianie tego, co społeczne temu, co rynkowe nie chroniło przed ubóstwem, marginalizacją i wykluczeniem, a jednocześnie prowadziło do osłabiania konkurencyjności. Stąd obecne poszukiwania idą w innym kierunku: nie od rynku, ale do rynku. Nie w kierunku dekomodyfikacji jednostek, lecz w kierunku zapewnienia im równych warunków i szans w procesie komodyfikacji106. Państwo nie koncentruje swoich działań na stronie popytowej gospodarki i redystrybucji dochodów, lecz na stronie podażowej i formowaniu instytucjonalnej obudowy rynku, która ma zapewnić korzystne strukturalne warunki dla wzrostu, konkurencyjności i spójności, a tym samym dla rozwoju. To głęboka zmiana intelektualna, polityczna i instytucjonalna, której przejawami są następujące ewolucyjne tendencje: od „państwa opiekuńczego” do „państwa pracy”, od „państwa opiekuńczego” do społeczeństwa „opiekuńczego”, od polityki wyrównywania do polityki spójności, od dialogu korporatystycznego do dialogu obywatelskiego, i generalnie w stronę ekonomii społecznej i społecznej odpowiedzialności biznesu. W moim głębokim odczuciu Tadeusz Kowalik oczekuje tego, co jest już przeszłością i w formie keynesowskiej i redystrybucyjnej polityki dochodowej już nie wróci. Państwo, które próbowałoby prowadzić politykę w ten sposób skazuje się na bezsilność i strategiczne niepowodzenie. Większość komentatorów mojej książki odbiera ją jako świadectwo pesymizmu i niepowodzenia. No cóż, książka została opublikowana i żyje własnym życiem. Jeśli jest tak a nie inaczej odczytywana przez czytelników, to już niewiele mogę na to poradzić. Tak jest i trudno. Nie było moją intencją ogłoszenie porażki i niemożności. Natomiast chciałem napisać książkę o tym jak się w praktyce prowadzi politykę gospodarczą, jakie są jej ograniczenia i możliwości, w tym samym o tym, jakie są bariery rozwoju Polski i jak można próbować je przełamywać. Jestem życiowym optymistą, tak mi się przynajmniej wydaje, i nie oceniam tego, czym się w rządzie zajmowałem za nieskuteczne. Gdyby cofnąć się do 2001 r. i zastanowić się, jakie stały przed rządem najważniejsze zadania w dziedzinie gospodarki, to wydaje mi się, że – co dosyć oczywiste – można je sformułować następująco: 1. Zapewnienie Polsce wejścia do Unii Europejskiej na korzystnych warunkach. 2. Przywrócenie wysokiego wzrostu gospodarczego. 3. Zapobieżenie groźbie kryzysu finansowego państwa i naprawa finansów publicznych. 106 Wolfgang Streeck: Competitive Solidarity: Rethinking the “European Social Model”, “MPIfG Working Paper” 1999/8. 94 Jeśli tak spojrzeć na sprawę, to trzeba bezwzględnie uznać, że polityka gospodarcza lat 2001-2005 była jednoznacznie skuteczna. Polska nie tylko jest w UE, ale radzimy sobie pod względem gospodarczym znakomicie, o czym najlepiej świadczą wyniki handlu zagranicznego. Od połowy 2003 r. mamy wysoki wzrost gospodarczy, który utrzymuje się już czwarty rok. W końcu kryzysu finansowego udało się uniknąć i chociaż wielu przygotowanych rozwiązań zorientowanych na naprawę finansów publicznych nie udało się wprowadzić, to jednak powstały makroekonomiczne warunki, które obecnemu rządowi umożliwiły trwałe obniżenie deficytu budżetowego, bez społecznych wyrzeczeń i politycznego ryzyka. Odczytuję to jako sukces i poczytuję sobie, że przyłożyłem do tego rękę. To, co chciałem w mojej książce wyrazić, można ująć tak: mimo słabości państwa i politycznych blokad można w polityce gospodarczej wiele zrobić i osiągnąć. Co jednak nie oznacza, że można rezygnować z naprawy państwa i podniesienia jakości rządzenia. Ostateczną miarę powodzenia polityki gospodarczej lat 2001-2005 dostrzegam w tym, że w 2001 r. na ogół oceniano, że polska polityka jest w niezłym stanie, zaś gospodarka w katastrofalnym. W polityce początek II kadencji Aleksandra Kwaśniewskiego i apogeum jego popularności oraz druzgocące zwycięstwo SLD pod wodzą Leszka Millera - generalne poczucie stabilizacji politycznej po chwiejnych i niekompetentnych rządach AWS. W gospodarce stagnacja gospodarcza, minimalny wzrost gospodarczy w IV kwartale 2001 r. i budżetowa „dziura Bauca”. Po paru latach sytuacja się radykalnie zmieniła: polityka jest obrazem „nędzy i rozpaczy”, zaś gospodarka siły i dynamizmu. Niemalże każdy ekonomista powtarza jak mantrę, że nasz wzrost gospodarczy ma solidne fundamenty. Otóż, solidne fundamenty to nie wynik czy przejaw koniunktury, to zawsze rezultat czyichś działań; z pewnością przede wszystkim przedsiębiorców, ale także polityków gospodarczych. Jeżeli zasłużyłem na dobrą opinię przedsiębiorców, to nie dlatego, że im schlebiałem czy przysparzałem nienależnych korzyści, ale dlatego, że podejmowałem działania, które pomagały im formować solidne fundamenty polskiej gospodarki, podstawy obecnego wzrostu. 95 96 Leszek Zienkowski Determinanty i perspektywy wzrostu gospodarczego w nadchodzących latach – próba syntezy Prof. zw. dr hab. – profesor, Niezależny Ośrodek Badań Ekonomicznych NOBE, b. wiceprzewodniczący Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN. • • Dyscyplina naukowa:ekonomia Specjalności naukowe:polityka gospodarca, rachunki narodowe, statystyka Streszczenie: W referacie zaprezentowane są na wstępie wyniki porównawczych analiz międzynarodowych dotyczących uwarunkowań dla trwałej i wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego wraz z wskazaniem miejsca (odległego) gospodarki polskiej wśród porównywanych krajów. W dalszej części przedstawione są poglądy autora dotyczące podstaw obecnego wysokiego tempa wzrostu w Polsce oraz perspektyw rozwojowych w Europie i w Polsce w nadchodzących latach. Sformułowana została hipoteza o wysokim prawdopodobieństwie nadejścia dekoniunktury za dwa, trzy lata. Powstanie w związku z tym ryzyko spadku tempa PKB w Polsce do poziomu 1-2% rocznie oraz długotrwałej recesji w przypadku braku rozległych reform w okresie dobrej koniunktury. Następnie przedstawione są w formie dyskusyjnej priorytety reform gospodarczych – poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ograniczenie wydatków budżetu i tą drogą zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych. Na zakończenie poruszona jest problematyka korzyści z wejścia Polski do strefy Euro z punktu widzenia potencjalnego tempa wzrostu PKB. (Im szybciej gospodarka gotowa będzie do wejścia do ERM2 – tym lepiej.) Summary At the beginning of the paper the results of international comparisons evaluating determinants of economic growth are presented. It is noted that polish economy is located in each sphere at one of the lowest positions among countries which are included in the comparisons. That indicates the need of economic reforms – most important relate to the conditions in which business is carried on in Poland (unfavorable at present) and to public finance (high level of deficit and public debt). However the results of comparative studies contrast with the present performance of the polish economy – high rate of GDP growth. It is argued in the paper that the high rate of growth will probably last two-three years and than a cyclical downturn will come in Europe and in Poland. The economy should be prepared to cope with such situation if the growth rate is not to fall to ca 4% per year but to drop to 1-2% per year as the result of economic disequilibria (budget deficit well above 3% of GDP). Finally the economy may slip into long lasting recession. Further and more far reaching economic reforms, including privatization (also of the so called social services), are needed if that is not to happen. In the years of high growth the budget deficit should be reduced not to 3% of GDP but to 1% or even zero in order to be prepared to long term spending pressures. To achieve that in practice priority in economic policy should be given to the reduction of budget expenditures even at the cost of tax reform which is advisable per se. Are the chances of implementation of deep economic reforms in the years of high growth already definitely lost? This is the question put forward at the end of the paper. Słowa kluczowe: wzrost gospodarczy; reformy finansów publicznych; strefa euro 97 „Oto siedem lat nadejdzie bardzo obfitych… A po nich nastąpi siedem lat głodu” Stary Testament Rozdział XLI Dawno nie mieliśmy w Polsce tak wysokiego tempa wzrostu produkcji oraz wyraźnej poprawy szeregu mierników cząstkowych charakteryzujących stan gospodarki. Produkt krajowy brutto wzrasta w tempie przekraczającym 6% w ujęciu rocznym, wzrastają znacząco dochody realne gospodarstw domowych, zdecydowanie podniosła się dynamika nakładów na środki trwałe w sektorze przedsiębiorstw, wzrasta zatrudnienie i spada bezrobocie. Przedsiębiorstwa skutecznie konkurują na rynkach międzynarodowych, równowaga zewnętrzna wobec dobrych wyników eksportu wydaje się nie zagrożona. Kluczowe pytanie w tym momencie sprowadza się do pytania, jakie czynniki przesądziły o tak wysokim ożywieniu koniunktury gospodarczej w Polsce oraz o to jak trwałe może być wysokie obecnie tempo wzrostu. Determinanty wzrostu Przed próbą odpowiedzi na te pytania przypomnieć wypada ustalenia tak zwanego konsensusu waszyngtońskiego, czyli listy zaleceń dla polityki gospodarczej stanowiących w założeniu podstawę dla osiągnięcia trwałego, wysokiego tempa wzrostu gospodarczego. Zalecenia te powstały w wyniku badań empirycznych weryfikujących założenia teorii endogenicznego wzrostu w powiązaniu z teorią konwergencji oraz zastosowań modeli wzrostu różniących się istotnie od modeli neoklasycznych. W szerszej perspektywie jest to poszukiwanie odpowiedzi na pytanie dlaczego występują wciąż między krajami różnice w długofalowym tempie wzrostu – czy istnieją wśród chaosu zdarzeń determinanty wzrostu oddziaływujące powszechnie na gospodarkę Odwołując się do tych zaleceń oraz do literatury przedmiotu wymienić można jako podstawowe następujące determinanty wzrostu gospodarczego (stanowiły one i stanowią wciąż przedmiot dociekań i analiz porównawczych.): Tradycyjne czynniki produkcji Praca i jej jakość oraz środki trwałe i ich poziom techniczny – ogólna wydajność czynników produkcji. Niematerialne czynniki produkcji Kapitał wiedzy oraz bieżąc nakłady na naukę (B+R); Kapitał wykształcenia oraz bieżące nakłady na edukację (ponadpodstawową); Warunki prowadzenia działalności gospodarczej – bariery biurokratyczne, konkurencja na rynku krajowym i zagranicznym (rynek produktów, rynek kapitałowy, rynek pracy); Stan finansów publicznych – poziom wydatków publicznych, deficyt sektora rządowego i samorządowego, dług publiczny, inflacja; Jakość i skuteczność rządzenia – praworządność i swobody obywatelskie, a ponadto Wyjściowy poziom PKB per capita. Wyniki analiz porównawczych Porównawcze analizy międzynarodowe nie dają podstaw do jednoznacznych wniosków co do czynników, które zadecydowały o występujących obecnie różnicach poziomu rozwoju gospodarczego (PKB per capita). Struktura wykorzystywanych dostępnych czynników produkcji różni się istotnie między krajami o podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Na przykład relacja nakładów na B+R do produktu narodowego brutto jest relatywnie wysoka w krajach skandynawskich i niska w krajach Europy Południowej, istotne są też różnice w poziomie wykształcenia przy podobnym poziomie PKB, z tym, że na przykład porównując Wielka Brytanię z Irlandią odnotować można nawet odwrotną od oczekiwanej relację – wyższy o około 50% kapitał wykształcenia w Wielkiej Brytanii i niższy PKB per capita. Formułowana bywa z związku 98 z tym hipoteza o możliwości różnych ścieżek wzrostu gospodarczego prowadzących do podobnego poziomu PKB per capita. Przechodząc do determinant tempa wzrostu na obecnym etapie rozwoju, stwierdzić można, że w średnim okresie jednoznacznie dodatni wpływ na dynamikę wydajności czynników produkcji i dynamikę PKB wywierają – jak wynika z prowadzonych analiz porównawczych, w których stosuje się sformalizowanie metody badawcze – tylko trzy z wymienionych wyżej czynników: dynamika nakładów na środki trwałe, a zwłaszcza nakładów na maszyny i urządzenia (bardzo wysokie współczynniki korelacji – małe odchylenia danych empirycznych od krzywej teoretycznej); wyjściowy poziom PKB per capita (krańcowa efektywność nakładów na środki trwałe, wyższa w krajach znajdujących się na niższym poziomie rozwoju o relatywnie niskim zasobie kapitału trwałego); poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej (w modelach wyjaśniających tempo wzrostu wydajności czynników produkcji czynnik ten, regularnie, obok dynamiki nakładów na środki trwałe i poziomu PKB w okresie wyjściowym wywiera statystycznie istotny wpływ na kształtowanie się tempa wzrostu). Wyniki badań empirycznych, w których stosuje się metody ekonometryczne nie potwierdzają zwłaszcza występowania współzależności między poziomem fiskalizmu oraz inflacji, a tempem rozwoju gospodarczego, jednakże związek taki sugerują wyniki analiz innego typu. Najczęściej grupuje się w nich kraje o niskim i wysokim poziomie fiskalizmu i ocenia następnie średnie wyniki w każdej grupie krajów. Zdecydowanie lepsze wyniki gospodarcze i społeczne w dłuższym okresie odnotować można dla grupy krajów o niższych relacjach wydatków sektora rządowego do PKB.107[1] Ponadto zwrócić można uwagę, że w krajach OECD relatywnie szybko rozwijających się w przeszłości, które obecnie należą do krajów wysoko rozwiniętych, relacja wydatków sektora finansów publicznych do PKB była w punkcie wyjścia zdecydowanie niższa niż przeciętna i niższa niż obecnie w Polsce czy na Węgrzech.108[2] Być może nie bez znaczenia dla tej argumentacji jest również fakt, że w latach sześćdziesiątych przeciętny poziom wydatków publicznych w krajach OECD nie przekraczał 30% PKB, a tempo wzrostu wynosiło ponad 4% średniorocznie, natomiast w latach dziewięćdziesiątych relacja tych wydatków do PKB wynosiła ponad 40%, a tempo wzrostu kształtowało się na poziomie poniżej 2% średnioroczne.109[3] Porównawcze badania międzynarodowe wskazują na współzależność korelacyjną między osiągniętym poziomem rozwoju gospodarczego a jakością i skutecznością rządzenia charakteryzowaną takimi miernikami, jak: rządy prawa (respektowanie praw własności), zaufanie do prawa, niezależność sądownictwa, wolności obywatelskie itp., jakość i apolityczność administracji państwowej i samorządowej, wiarygodność polityki społecznogospodarczej rządu i banku centralnego. Brak jest odpowiednich danych, ale można sądzić z dużą dozą prawdopodobieństwa, że analogiczne korelacje występują również w ujęciu czasowym jednakże dopiero w znacznie dłuższym okresie. Przedmiotem kontrowersji może być interpretacja słabego formalnego związku między tempem wzrostu gospodarczego w średnim okresie, a kapitałem wiedzy oraz kapitałem wykształcenia. Wiedza i kapitał wiedzy tworzonej w danym kraju koreluje się dodatnio z osiągniętym poziomem rozwoju gospodarczego z tym jednak, że jak pisałem, dane empiryczne odbiegają znacząco od danych teoretycznych – brak tu związków przyczynowo skutkowych. Powiedzieć by można nawet, że to poziom rozwoju decyduje o wysokich wydatkach na B+R, a nie odwrotnie. Wyraźnie trzeba natomiast stwierdzić, że „gospodarka oparta o wiedzę” istniała od zarania dziejów. To innowacje oparte o wiedzę i kumulujące się doświadczenie wpływały na 107[1] Alfonso A., Schuknecht L., Tanzi V., Public Sector Efficiency: an International Comparison, ECB Working Paper No 242, European Central Bank, Frankfurt a/M 2003; Balcerowicz L., Toward Limited State, The World Bank Group, Washington DC 2003; Bassanini A., Scarpetta S., Hemmings P., Economic Growth: The Role of Policies and Institutions. Panel Data Evidence From OECD Countries, Economic Department Working Papers No 283, OECD, Paris 2001. 108[2] Lewis W.W., Potęga wydajności, CeDeWu, Warszawa 2005; Zienkowski L. (red.), Zamierzeniahipotezy-wyniki: Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, Scholar, Warszawa 2005. 109[3] Rzońca A., Finanse publiczne a wzrost gospodarki w dłuższym okresie, „Materiały i Studia”, zeszyt nr 198, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2005. 99 jakość uzbrojenia, na technikę i organizację produkcji i decydowały o potędze plemion i krajów. Pogląd o zasadniczym wzroście znaczenia szeroko rozumianej wiedzy dla procesów wzrostu obecnie w porównaniu z przeszłością jest, moim zdaniem, stwierdzeniem przedwczesnym.110[4] (). Podkreślić przy tym trzeba rozróżnienie między wiedzą naukową tworzoną a wiedzą naukową importowaną – łącznie oddziaływają one na gospodarkę. Zapewne przez dłuższy jeszcze czas istnieć będą kraje, które są głównie „wiedzodawcami” i kraje, które są głównie „wiedzobiorcami”. Do tych drugich zaliczyć należy Polskę, która korzystać będzie z importowanej myśli naukowo technicznej, co nie oznacza braku indywidualnych wybitnych osiągnięć w niektórych dziedzinach. W przypadku kapitału wykształcenia współzależność z tempem wzrostu ma wybitnie charakter współzależności długookresowej, natomiast zaobserwowana w badaniach empirycznych dotyczących średniego okresu dodatnia korelacja z odsetkiem osób z wykształceniem wyższym sugerować może, że ważnym determinantem tempa wzrostu w średnim okresie jest istnienie w kraju znacznego odsetek elit intelektualnych (wykształciuchów). Miejsce Polski Nawet przy znacznej dozie sceptycyzmu co do wyników między narodowych analiz porównawczych zaniepokojenie musi budzić fakt, że we wszystkich wymienionych uprzednio dziedzinach gospodarka polska lokuje się na jednej z najgorszych pozycji wśród krajów objętych porównaniami. Warunki prowadzenia działalności gospodarczej oceniane są jako zdecydowanie niekorzystne, a przeprowadzone jak dotąd reformy mają charakter cząstkowy. Brak jest szerszego dialogu i porozumienia między rządem a przedstawicielami pracodawców oraz pracobiorców. Poziom fiskalizmu oraz deficyt sektora rządowego i samorządowego jest wysoki, nakłady na B+R kształtują się na niskim relatywnie poziomie, a w sektorze przedsiębiorstw na bardzo niskim, poziom faktycznego wykształcenia w odróżnieniu od formalnego jest wciąż relatywnie niski, ingerencje państwa w sferę prawno-regulacyjną w formie różnego typu „nacisków” są stosunkowo znaczne, poziom zaufania do rządu jest niski i narasta przekonanie o zagrożeniu swobód obywatelskich. Wszystko to wskazuje na potrzebę szerokiego zakresu reform i zmian w polityce gospodarczej rządu. Co zadecydowało o obecnym przyspieszeniu Powtórzmy w tym miejscu pytanie zadane na wstępie: jeśli jest tak źle, to jakie to czynniki zadecydowały o obecnym wysokim tempie wzrostu. Są one moim zdaniem następujące: Jest to wynik drugiej fali efektu wejścia Polski do UE i związane z tym podniesienie wiarygodności kraju i zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego, dodatkowy czynnik to napływ funduszy pomocowych z Unii. Jest to efekt restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw, która została przeprowadzona w latach zwolnienie tempa rozwoju. Jest to efekt cyklicznego wzrostu produkcji w krajach Unii Europejskiej i ogólnoświatowego trendu spadającej kapitałochłonności (wzmożona wymiana technologii oraz części maszyn i urządzeń inwestycyjnych). Jak długo potrwa dobra koniunktura Jest oczywiste, że oddziaływanie wymienionych tu czynników będzie ograniczone w czasie, nie dotyczą one bowiem fundamentów gospodarki. Pamiętać też trzeba, że napływ funduszy unijnych przyniesie raczej wzrost popytu a nie podaży. Pozytywne skutki dla tempa wzrostu produkcji, niezbędnych zresztą inwestycji infrastrukturalnych, wystąpią dopiero za pięć, siedem lat. Prognozy wszystkich renomowanych ośrodków prognostycznych wskazują – raczej optymistycznie – że dobra koniunktura gospodarcza, a wraz z nią wysokie tempo wzrostu produkcji rzędu 5,5% potrwa w Polsce co najmniej przez kilka lat. Stosowane modele gospodarki nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w którym momencie nadejdzie znaczące osłabienie tempa wzrostu, ani jaka będzie jego skala. Zdaniem moim liczyć się trzeba ze 110[4] Zienkowski L., Gospodarka oparta na wiedzy – mit czy rzeczywistość, „Studia Ekonomiczne” nr 1/2, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa 2003. 100 zwolnieniem tempa wzrostu w Europie najdalej za dwa lata, a w związku z tym i w Polsce i do takiej sytuacji gospodarka polska powinna być przygotowana. Jaka optymalna skala spowolnienia Samo obniżenie tempa wzrostu PKB nie powinno jeszcze stanowić powodu do niepokoju dla ekonomistów (ale czy również dla polityków?). Jasne jest bowiem, że wiara w trwanie w nieskończoność tempa wzrostu przekraczającego potencjalne tempo jest złudna. Niesłuszne jest też myślenie o okresie zwolnienia wyłącznie w kategoriach procesu niepożądanego. Przypomniał o tym ostatnio Robert J. Samuelson.111[5] Gospodarka rynkowa rozwija się cyklicznie i okres spowolnienia przynosi najczęściej zmiany strukturalne w sektorze przedsiębiorstw, które umożliwiają przejście do okresu ożywienia. Jednocześnie obawa przed recesją powstrzymuje przedsiębiorców oraz polityków (tu znak zapytania) przed podejmowaniem działań obarczonych wysokim stopniem ryzyka lub w przypadku rządu prowadzących do wzrostu poziomu wydatków jakiego nie można utrzymać w dłuższym okresie. Jest to oczywistość, o której warto jednak pamiętać. W konkretnym przypadku gospodarki polskiej sprawą o podstawowym znaczeniu jest ocena prawdopodobnej skali zwolnienia tempa wzrostu. Jeśli przyjąć, a wiele szacunków na to wskazuje, że potencjalne tempo wzrostu kształtuje się obecnie na poziomie 5,0-5,5% rocznie, to obniżenie tempa do około 4-4,5% stawiałoby gospodarkę na długo okresowej ścieżce wzrostu odpowiadającej w przybliżeniu jej obecnym potencjalnym możliwościom. Istnieje jednak ryzyko, że w wyniku nierozważnej polityki gospodarczej i społecznej rządu oraz braku reform, pierwotne zwolnienie doprowadzi – poprzez tak zwane efekty drugiej rundy, których nie będzie można uniknąć – do spadku tempa wzrostu PKB nie do poziomu rzędu 4% ale do poziomu 12% rocznie. Nieuchronnie przekroczony zostałby wówczas – i to poważnie – 3% próg relacji deficytu sektora finansów publicznych do PKB oraz „ostrożnościowy” próg poziomu długu publicznego. Przyniosłoby to negatywne konsekwencje dla wieloletniego tempa wzrostu. Priorytety reform Zakres i priorytety, na których powinna się koncentrować polityka gospodarcza budzi zawsze szereg kontrowersji. Podkreślić tutaj wypada, że wyznaczenie priorytetów nie oznacza postulatu zaniedbania innych dziedzin, oraz że priorytety są na ogół różne z punktu widzenia średniego i długiego okresu. Z dotychczasowych rozważań wynika jasno, że potencjalne tempo wzrostu w długim okresie – rzędu 20-25 lat – uzależnione będzie silnie od rozwoju badań naukowych (kapitał wiedzy naukowej) i importu nowoczesnych technologii oraz od poziomu edukacji (kapitał wykształcenia). Potrzeba reform w tych dziedzinach w Polsce jest sprawą bezdyskusyjną – są to dwa powiązane zresztą ze sobą priorytety. Szczególnie istotne jest przy tym, aby poniesione zostały standardy edukacji na wszystkich poziomach. Uzależnione od tego będą możliwości rozwoju badań naukowych. Z punktu widzenia średniego okresu – a na tym się koncentruję – za ogólny priorytet uznałbym przeprowadzenie takich reform, które pozwoliłyby na zaabsorbowanie bez wstrząsów tych napięć, które powstaną w okresie spowolnienia wzrostu i na ograniczenie jego skali. W ramach tego ogólnego celu widzę dwa priorytety szczegółowe, które oddziaływałyby zarówno na stronę podażową jak i na stronę popytową gospodarki: Działania zmierzające do poprawy warunków działalności gospodarczej oraz optymalnego wykorzystania zasobów pracy; Reformy prowadzące do trwałego obniżenia deficytu sektora finansów. W pierwszym przypadku sam kierunek działania wydaje się oczywisty – usunięcie formalnych i nieformalnych barier biurokratycznych hamujących rozwój działalności gospodarczej. Przynieść to powinno w założeniu zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego, stymulować wzrost zatrudnienia i doprowadzić do przesunięcia na wyższy poziom krzywej potencjalnego tempa wzrostu produkcji (PKB). Potrzebna jest wola polityczna i zdolność do porozumienia (rząd – pracodawcy – pracownicy) w sprawie konkretnych rozwiązań instytucjonalnych. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę – a potwierdzają to wyniki analiz 111[5] Samuelson, R.J, The Upside of Recession?, Newsweek, May 14/24, 2007. 101 porównawczych - że efektywne są tylko takie przedsięwzięcia, które dotyczą całokształtu a nie wyłącznie wybranych aspektów działalności przedsiębiorstw.112[6] Szczególnie kontrowersyjne są problemy dotyczące szeroko rozumianego rynku pracy. Chodzi tu zwłaszcza o znalezienie takich rozwiązań, które by – w rzeczywistości a nie jedynie w retoryce – prowadziły do wzrostu zatrudnienia i ograniczały bezrobocie. Efektem byłoby przyspieszenie tempa wzrostu produkcji i dochodów poprzez pełniejsze wykorzystanie czynnika pracy. Ceną – zresztą wysoką – jaką trzeba by zapłacić za realizację takich postulatów jest utrata pewności utrzymywania stałej pracy przez osoby już zatrudnione oraz wysokich świadczeń socjalnych dla osób nie mających pracy Jest to już raczej problematyka społeczna, ale dodać można, że wyniki wielu analiz międzynarodowych113[7] wskazują wyraźnie, że wysoka prawna ochrona zatrudnienia, czyli ochrona istniejących miejsc pracy oraz wysokie płace minimalne i szczodre świadczenia socjalne przyznawane bez rygorystycznych ograniczeń, które mają w założeniu zmniejszać bezrobocie i ograniczać rozmiary ubóstwa i niedostatku prowadzą w rzeczywistości do rezultatów przeciwnych od zmierzonych. Prowadzą zazwyczaj do wzrostu bezrobocia i utrwalenia sfery absolutnego, podkreślam słowo absolutnego, głębokiego niedostatku. Dodać należy, że ważną cechą udanych instytucjonalnych reform rynku pracy – zwłaszcza w Holandii, Wielkiej Brytanii i Irlandii – była ich kompleksowość polegająca na jednoczesnym oddziaływaniu na popyt i podaż pracy. Trzeba się chyba jednak zgodzić, że istnieją w tych kwestiach różne preferencji różnych grup społecznych. W ujęciu modelowym mówić można o grupie ekspansywnej, przedsiębiorczej, akceptującej ryzyko i grupie zachowawczej, preferującej bezpieczeństwo socjalne i jako minimum w tej dziedzinie status quo. Znalezienie optimum instytucjonalnych reform rynku pracy nie jest zatem łatwe. Jeśli chodzi o drugi z wymienionych priorytetów, czyli o reformy w dziedzinie finansów publicznych prowadzące do obniżenia poziomu deficytu - sprawa jest równie złożona. Można sobie wyobrazić scenariusz, w którym zakłada się istotne obniżenie podatków bez zmniejszenia wydatków i spadek deficytu sektora rządowego i samorządowego w wyniku działania silnych bodźców do przyspieszenia tempa wzrostu. Opieranie polityki fiskalnej o taką prognozę jest obecnie mało realistyczne a jej ewentualna realizacja niesie w sobie wielkie ryzyko z uwagi na cykliczność wzrostu gospodarczego w Europie i w Polsce (zwolnienie tempa wzrostu w horyzoncie kilku lat). Istnieją poglądy, zgodnie z którymi priorytetowym celem polityki gospodarczej w Polsce w średnim okresie nie powinno być obniżenie relacji do PKB deficytu sektora finansów publicznych ani też ograniczenie narastania długu publicznego. Zdaniem moim realizacja polityki nie uwzględniającej tych celów jako priorytetów przyniosłaby zdecydowanie negatywne efekty nie tylko dla wieloletniego tempa wzrostu gospodarczego. Takie negatywne efekty wystąpiłyby już w okresie, w którym z uwagi na cykliczność wzrostu nastąpi spowolnienie tempa wzrostu produkcji. Należę do tej grupy ekonomistów, którzy widzą realną szanse na obniżenie deficytu finansów publicznych – a jest to priorytet priorytetów – głownie w ograniczeniu bieżących wydatków budżetu i to w takim stopniu, który pozwoliłby na zmniejszenie ogólnego poziomu wydatków sektora w relacji do PKB. Liczyć się trzeba przecież z koniecznością wzrostu wydatków inwestycyjnych sektora rządowego i samorządowego w związku z rosnącymi 112[6] Patrz m.in. Paweł Janowski, który przeanalizował zebrane przez Bank Światowy w trzydziestu krajach symptomatyczne mierniki charakteryzujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Zagregowane one zostały w siedem grup określanych jako: rozpoczynanie działalności gospodarczej, zatrudnianie i zwalnianie pracowników, nabywanie nieruchomości, zaciąganie kredytów, ochrona inwestorów, dochodzenie należności, likwidacja przedsiębiorstwa. W wyniku analizy stwierdził, że każdy z mierników agregatowych uwzględniany odrębnie jest wprawdzie pozytywnie skorelowany z poziomem rozwoju gospodarczego, ale nie jest to korelacja statystycznie istotna. Natomiast w przypadku korelacji wielorakiej zarówno ogólny wynik jak i poszczególne mierniki wykazują korelacje statystycznie istotną. (Janowski P., Warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Jak daleko Europie wschodniej do liderów?, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar, Warszawa 2005.) 113[7] Omówienia znajdują się m.in. w opracowaniu: Wojciechowski W., Analiza wpływu czynników instytucjonalnych na wykorzystanie zasobów pracy, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar, Warszawa 2005. 102 inwestycjami infrastrukturalnymi. Współfinansowanie tego typu inwestycji to – jak wiadomo – jeden z warunków wykorzystania środków pomocowych z U.E. Obniżenie podatków i para podatków powoduje wprawdzie impuls prorozwojowy, ale jednocześnie - przy innych wielkościach danych – powadzi do zmniejszenia dochodów budżetu w okresie cyklicznego obniżenia tempa wzrostu. Doprowadzić może to w obecnych warunkach łatwo do znacznego wzrostu potrzeb pożyczkowych budżetu oraz poziomu deficytu i długu publicznego. Zmniejszenie poziomu deficytu łączy się z koniecznością przeprowadzenia niezbędnych reform systemowych całej gospodarki, a przede wszystkim, z reformą całej sfery socjalnej, racjonalizacją wydatków i zwiększeniem finansowania – bezpośrednio lub poprzez system ubezpieczeń – ze strony zamożniejszych gospodarstw domowych. Mogłoby to być połączone z prywatyzacją instytucji świadczących usługi socjalne i ograniczeniem gigantycznego marnowania pieniędzy przez sektor rządowy i samorządowy. Na potrzebę takich reform zwracają od dawna uwagę zarówno ekonomiści jak i osoby będące uznanymi autorytetami w innych dziedzinach. Możliwość zmniejszenia wydatków tkwi również w dalszej prywatyzacji przedsiębiorstw i ograniczeniu dotacji dla trwale nieefektywnych jednostek stanowiących własność Skarbu Państwa. Potrzeba reform strony wydatkowej nie oznacza, że nie ma pewnej możliwości podniesienia dochodów i zmniejszenia tą drogą deficytu bez generalnego wzrostu stopy opodatkowania. Chodzi tu zwłaszcza o rozszerzenie tak zwanej bazy podatkowej i szersze włączenie do systemu rolników (podatek dochodowy, KRUS itd.) oraz bardziej aktywna politykę ograniczenia szarej sfery polegającą głownie na sprawniejszym egzekwowaniu należnych podatków. Kończąc ten temat chciałbym wyraźnie stwierdzić, że zgadzając się w pełni z potrzebą reformy systemu podatkowego w przyszłości, jestem sceptyczny co do zgłaszanych propozycji natychmiastowego wprowadzenia podatku liniowego, którego zresztą jestem zwolennikiem. Potrzeba tu jeszcze dalszych przemyśleń i dogłębnych analiz symulacyjnych, a przede wszystkim uprzedniego przeprowadzenia innych reform, o których wspominałem wcześniej. Od ich realizacji zależy w znacznym stopniu decyzja o wysokości stawki podatku liniowego. Nic gorszego nie mogło by się zdarzyć niż konieczność zmiany poziomu podatku liniowego po roku lub dwóch latach. Strefa euro Z punktu widzenia średniego i dłuższego okresu znaczący wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej i na tempo wzrostu gospodarki mieć będzie to, czy wejście Polski do strefy euro nastąpi niedługo czy też odkładane będzie na bliżej nieokreślony czas. Sam zobowiązanie do wejścia do strefy euro nastąpiło jak wiemy już w momencie akcesji do Unii. Efekty gospodarcze jakie przynieść może wejście do strefy euro omawiane były wielokrotnie w literaturze przedmiotu.114[8] W tym miejscu przypomnę jedynie, że za szczególnie korzystne uznać wypada uzyskanie dostępu do nieograniczonego w praktyce zasobu tanich kredytów, a nade wszystko eliminację ryzyka kursowego. Warto podkreślić, że to właśnie, ryzyko kursowe powstrzymuje przedsiębiorców przez szerszym zaciąganiem kredytów zagranicą. Sytuacja taka wpływa bez wątpienia negatywnie na decyzje inwestycyjne i potencjalne możliwości wzrostu produkcji. Trwale niski deficyt sektora finansów publicznych oraz poziom inflacji zbliżony trwale do poziomu inflacji w krajach należących do strefy euro dosyć powszechnie wymieniane są jako podstawowe kryteria, których spełnienie eliminuje groźbę utraty konkurencyjności gospodarki po wejściu do strefy euro. A może ona nastąpić w wyniku procesów nominalnej konwergencji, a zwłaszcza wyższego niż w innych krajach wzrostu cen (i płac) nie rekompensowanego zmianami kursu. To prawda, ale zwrócić należy uwagę, że w dłuższym nieco czasie, za pomocą narzędzia jakim jest kurs w żadnych warunkach nie uda się utrzymać konkurencyjności gospodarki – zależy ona od relatywnego w stosunku do konkurentów zagranicznych poziomu wydajności czynników produkcji. Ponadto niski deficyt finansów publicznych i niska inflacja to nie tylko warunki przystąpienia Polski do strefy euro, ale przede wszystkich warunki, które 114[8] Patrz m.in.: Orłowski W.M., Optymalna ścieżka do euro, Scholar, Warszawa 2004; Raport na temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2004. 103 zapewnią Polsce stabilny wzrost gospodarczy. Konkretna data wejścia Polski do unii monetarnej wymusi przyspieszenie pozytywnych przemian. Istotne niebezpieczeństwo dla gospodarki kraju znajdującego się w strefie euro powstać może w przypadku, gdy cykl koniunkturalny w tym kraju – a mam tu na myśli Polskę – różni się od cyklu koniunkturalnego w innych krajach tej strefy. Polityka monetarna Centralnego Banku Europejskiego nie jest wówczas dostosowana do konkretnej sytuacji danego kraju. Musi to oddziaływa negatywnie na dynamikę wzrostu. Jak wynika to jednak z danych statystycznych dotyczących ostatniego piętnastolecia istniała wśród krajów Unii Europejskiej daleko idąca – choć nie pełna – zbieżność co do przebiegu cyklu koniunkturalnego. Kraje tego regionu powoli stawać się będą zapewne zintegrowanym organizmem gospodarczym. Odwlekania daty wejścia do unii monetarnej nie należy w żadnym przypadku tłumaczyć brakiem reform gwarantujących stabilność procesów rozwojowych gospodarki. Odwrotnie – należałoby wypracować koncepcję takiej polityki gospodarczej, która byłaby podporządkowana założeniu o wejściu Polski do strefy euro w konkretnym, niezbyt odległym czasie, a następnie realizować ją z żelazną konsekwencją. Sytuacja polityczna a sytuacja gospodarcza Wyniki analiz porównawczych nie potwierdzają tezy o jednoznacznym związku między sytuacją polityczną w kraju a tempem wzrostu gospodarczego w średnim okresie. Takie same wnioski płyną z naszych własnych doświadczeń z ostatniego okresu. Nie dotyczy to jednak polityki gospodarczej. Ta w sposób istotny oddziałuje na procesy gospodarcze w średnim okresie, z tym jednak, że nie można wykluczać sytuacji, w której wzrost lub stagnacja gospodarcza kształtuje się przez jakiś czas autonomicznie w stosunku do polityki gospodarczej. Bardzo często przy tym – choć nie z reguły – określona linia myślenia w sprawach politycznych, a zwłaszcza dotycząca roli państwa, problemów wolności oraz swobód obywatelskich łączy się z określonym kształtem polityki gospodarczej. Zastanawiając się w tym kontekście nad perspektywami gospodarki polskiej w najbliższych latach trzeba – jak sądzę – brać pod uwagę fakt krótkookresowego negatywnego wpływu na nie obecnego kryzysu politycznego. Przed i po wyborcze zamieszanie polityczne nie tylko nie sprzyja wprowadzaniu reform, ale nawet wręcz paraliżuje działania administracji państwowej w sferze gospodarki. Zwłaszcza w tym okresie trudno spodziewać się ograniczenia wydatków budżetu i istotnego obniżenia relacji deficytu budżetowego do PKB (w latach dobrej koniunktury wskazane byłoby obniżenie tej relacji do poziomu 1% PKB lub poziomu zerowego). Mimo politycznych turbulencji utrzyma się zapewne w najbliższych kilku latach stosunkowo wysokie tempo wzrostu wraz z niebezpieczeństwem silnego zwolnienia w momencie pogorszenia koniunktury. Podobnie nieco, mimo prawie pewnej zmiany ekipy rządowej w wyniku wyborów (piszę te słowa w sierpniu 2007 r.), nie należy oczekiwać zasadniczych zmian w gospodarce w krótkim czasie. Zmiana modelu gospodarki – jeśli takowa nastąpi – oraz przeprowadzenie odpowiednich reform w parlamencie i ich implementacja wymaga zawsze czasu i to również w przypadku, gdy zadanie takie podejmuje nawet najsprawniej działający rząd. A nowemu rządowi, który odziedziczy od poprzedniego szereg nieodpowiedzialnych zobowiązań i obietnic (dotyczących zarówno kraju, jak i partnerów zagranicznych), przyjdzie działać w trudnych uwarunkowaniach politycznych i ogromie zadań związanych z naprawą państwa po rządach koalicji PiS – Samoobrona – LPR. Zamiast podsumowania Trudno mi zrozumieć dlaczego do grupy polityków decydujących o sprawach gospodarczych kraju tak słabo dociera głos ekonomistów. Obecna sytuacja nie jest zresztą wyjątkowa. W historii polskiej transformacji znaleźć można co najmniej kilka epizodów, gdy przygotowane przez ekonomistów plany gospodarczych reform nie były realizowanie z przyczyn politycznych. Warto też przypomnieć słaby rezonans jaki wśród decydentów miały opracowania Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów (Rada powołana w czerwcu 1994 r. została de facto zlikwidowana w ubiegłym roku). Być może jestem naiwny, a odpowiedź jest bardzo prosta. Politycy są zainteresowani sukcesem polegającym na pozyskaniu elektoratu a nie sukcesem polegającym na zapewnieniu krajowi długo okresowego i stabilnego tempa wzrostu. Zakończę zatem smutną konstatacją: rachunek ekonomiczny przegrywa z rachunkiem politycznym. I wreszcie dramatyczne pytanie: czy szansa na głębokie reformy, jaką daje dobra koniunktura gospodarcza nie została już bezpowrotnie stracona? 104 Literatura Alfonso A., Schuknecht L., Tanzi V., Public Sector Efficiency: an International Comparison, ECB Working Paper No 242, European Central Bank, Frankfurt a/M 2003. Balcerowicz L., Toward Limited State, The World Bank Group, Washington DC 2003. Bassanini A., Scarpetta S., Hemmings P., Economic Growth: The Role of Policies and Institutions. Panel Data Evidence From OECD Countries, Economic Department Working Papers No 283, OECD, Paris 2001. Janowski P., Warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Jak daleko Europie wschodniej do liderów?, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar, Warszawa 2005. Lewis W.W., Potęga wydajności, CeDeWu, Warszawa 2005. Orłowski W.M., Optymalna ścieżka do euro, Scholar, Warszawa 2004. Raport na temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2004. Rzońca A., Finanse publiczne a wzrost gospodarki w dłuższym okresie, „Materiały i Studia”, zeszyt nr 198, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2005. Samuelson, R.J, The Upside of Recession?, Newsweek, May 14/24, 2007. Wojciechowski W., Analiza wpływu czynników instytucjonalnych na wykorzystanie zasobów pracy, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar Warszawa 2005. Zienkowski L., Gospodarka oparta na wiedzy – mit czy rzeczywistość, „Studia Ekonomiczne” nr 1/2, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa 2003. Zienkowski L. (red.), Zamierzenia-hipotezy-wyniki: Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, Scholar, Warszawa 2005. 105 106 Marek Belka Rozszerzenie europejskiej unii walutowej a perspektywy rozwoju gospodarczego Polski Prof. dr hab. - Profesor Uniwersytetu Łódzkiego, Instytut Ekonomii; Absolwent i wieloletni pracownik Uniwersytetu Łódzkiego, w latach 1993-1996 dyrektor Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN, stypendysta Columbia University, University of Chicago i London School of Economics. Obecnie pełni funkcję Sekretarza Wykonawczego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ. Wcześniej sprawował funkcję Prezesa Rady Ministrów RP. Dwukrotnie obejmował stanowisko Wicepremiera i Ministra Finansów RP. Był doradcą Prezydenta RP, konsultantem Banku Światowego, doradcą JP Morgan. Doradzał także Premierowi Albanii. Szef koalicyjnej Rady Koordynacji Międzynarodowej, a później dyrektor ds. polityki gospodarczej w Tymczasowych Władzach Koalicyjnych w Iraku. Streszczenie: Polska dysponuje istotnymi przewagami konkurencyjnymi wynikającymi z relatywnie niższych kosztów wytwarzania. Ale wszyscy doskonale wiemy, że ta przewaga kosztowa topnieje. Między innymi w wyniku konfrontacji z kontrahentami spoza Unii Europejskiej, z krajów, które rozwijają się jeszcze dynamiczniej niż my. Zjawisko to jest poniekąd nieuchronne. Ponadto polska przewaga kosztowa topnieje także w wyniku ciągłej presji aprecjacyjnej na złotego. Silna presja inflacyjna także powodować może topnienie owej cennej przewagi. Uznać należy, że stoimy przed swego rodzaju wyścigiem z czasem. Z jednej strony nieuchronnie tracimy kosztową przewagę konkurencyjną. Celem jest więc jej utrzymywanie, a przynajmniej tracenie jej w jak najwolniejszym tempie. Z drugiej strony trzeba budować nowe przewagi. Dlatego polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na tym, by Polska jak najszybciej weszła do Europejskiej Unii Walutowej. Bez tego złoty będzie się wzmacniał, a niestabilność tego trendu dodatkowo utrudniać będzie prowadzenie działalności gospodarczej (w szczególności niewielkim przedsiębiorstwom, które nie mogą się zabezpieczać przed ryzykiem walutowym). Przystąpienie do Europejskiej Unii Walutowej daje Polsce dodatkowy czas na zbudowanie gospodarki nowoczesnej, zapobiega jeszcze większej aprecjacji złotego, a więc zapobiega tej utracie przewag kosztowych, które w dalszym ciągu posiadamy, choć w coraz mniejszym stopniu. Wystąpienie na Kongresie będzie więc poświęcone problemom związanym z rozszerzeniem Europejskiej Unii Walutowej, przede wszystkim z punktu widzenia ogólnoeuropejskiego, z wnioskami dotyczącymi naszego kraju. Summary: Nowadays Poland possesses a comparative advantage arising from relatively lower production costs. However, it is apparent, that this advantage is fading away. The sources of the process lie, among others, in Poland’s exposure to manufacturers from beyond the European Union, from countries that are developing more dynamically than Poland. This process is unavoidable. Moreover, our lower-cost advantage is diminishing as a result of appreciation pressure which the zloty is permanently exposed to. Also high inflation pressure can boost this process. Therefore it is clear that Poland is facing a race against time: not only has it to slow down the loss of the above advantage, but it also has to create new advantages as quickly as possible. Consequently, one of the objectives of macroeconomic policy should be to accelerate Polish accession to the European Monetary Union. Failure to do so would result in further strengthening of the zloty and in its volatility that impair operations of Polish companies (especially small and mid-size which can not afford to hedge against exchange rate risks). Joining the EMU would give Poland extra time to build a modern economy, prevent the zloty’s further appreciation and, as a result, reduce ongoing falling relatively-lower-costs competitive advantage. The speech at the Congress of Polish Economists will address the challenges ahead of EMU enlargement, mainly from a European point of view, however with conclusions concerning Poland. Słowa kluczowe: Europejska Unia Walutowa, konkurencyjność, kryteria Maastricht 107 Wstęp Podstawowym wyzwaniem dla polskiej gospodarki, charakterystycznym dla wszystkich krajów zamykających lukę cywilizacyjną w stosunku do krajów najbardziej rozwiniętych, jest skuteczne wykorzystywanie istniejących przewag konkurencyjnych i budowanie nowych, bardziej nowoczesnych. Polska dzisiaj dysponuje istotnymi przewagami konkurencyjnymi wynikającymi z relatywnie niskich kosztów wytwarzania. Jednak ta przewaga kosztowa topnieje. Po pierwsze w wyniku konfrontacji z krajami Azji, Ameryki Łacińskiej, itd., z krajów, które rozwijają się dynamiczniej niż Polska. Po drugie polska przewaga kosztowa zanika w wyniku ciągłej presji aprecjacyjnej na złotego. Także silna presja inflacyjna może powodować topnienie tej przewagi konkurencyjnej, strategicznej z punktu widzenia Polski. Zjawiska te są poniekąd nieuchronne. Chodzi o to więc, aby tracić kosztowe przewagi jak najwolniej, a z drugiej strony budować nowe jak najszybciej. W tym celu konieczne jest stworzenie gospodarki opartej na wiedzy, konieczne jest inwestowanie w ludzi, konieczne jest przechodzenie z produkcji prostej na bardziej skomplikowaną, wykorzystującą wysokie technologie. Tendencje te znajdują odzwierciedlenie w charakterystyce inwestycji zagranicznych w Polsce: coraz rzadziej inwestorzy poszukują w Polsce taniej siły roboczej, a coraz częściej wykształconej siły roboczej. Sytuacja ta to swego rodzaju wyścig z czasem. Z jednej strony nieuchronnie tracimy kosztową przewagę konkurencyjną. Celem jest więc jej utrzymywanie, a przynajmniej tracenie jej w jak najwolniejszym tempie. Trafność takiej strategii obrazuje przykład Finlandii, która – dzięki niej – z kraju bardzo biednego stała się wzorcem przewag konkurencyjnych opartych na wiedzy, sukcesu gospodarczego. Niniejszy tekst dotyczy w całości jednego z czynników, które, w mojej opinii, wyniku tego wyścigu z czasem. Chodzi o akcesję Polski do Europejskiej Unii Pozostawanie poza strefą Euro oznacza, według mnie, pogorszenie konkurencyjności polskiej gospodarki i przyspieszenie utraty konkurencyjnych charakterze kosztowym. decydują o Walutowej. warunków przewag o Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej [EUW] stało się ostatnio przedmiotem ostrych dyskusji. Słowenia przyjęła Euro w 2007 roku, Cypr i Malta zamierzają to zrobić w 2008 roku, jednakże większość nowych członków Unii Europejskiej [UE] – pomijając Słowację – albo dzieli daleka droga od spełnienia kryteriów z Maastricht, albo są one akcesji otwarcie niechętne. Stosunek ten najlepiej odzwierciedla oświadczenie władz Polski o rozpisaniu w 2009 roku referendum, które miałoby dopiero dać odpowiedź, kiedy Polska chciałaby przystąpić do EUW. Okresowa ocena sytuacji w krajach kandydujących, przygotowana przez Komisję Europejską oraz Europejski Bank Centralny w 2006 roku, postrzegana jest przez zainteresowanych jako ekonomicznie nieistotna oraz politycznie stronnicza. Istnieje obawa, że część nowych członków Wspólnoty opowie się przeciwko członkostwu w unii monetarnej. Oznaczałoby to permanentny podział UE na dwie grupy: tych należących do strefy Euro i tych poza nią. Oficjalnie, zgodnie z wymogami Traktatu, wszystkie kraje zobowiązane są do przyjęcia Euro pod warunkiem spełnienia kryteriów z Maastricht. To legalistyczne podejście pomija dwa fakty. Po pierwsze to, że szybka akcesja do EUW może nie leżeć w interesie wszystkich nowych członków UE; bądź w ogóle wszystkich krajów członkowskich. Po drugie pomija fakt, że kryteria z Maastricht stworzone zostały dla innej grupy krajów, znajdujących się w latach 90. w całkiem innej sytuacji. Ponadto pomija chociażby alternatywy, jakie mogą się otworzyć przed krajami ubiegającymi się o akcesję do strefy Euro. Formalny status nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej Traktat stanowi, że przyjęcie wspólnej waluty jest obligatoryjne, pod warunkiem, że kraj spełnia kryteria z Maastricht, i określa pięć kryteriów konwergencji: 108 Tabela 1. Kryteria przyjęcia Euro Stabilność cen: średnia stopa inflacji w ciągu roku poprzedzającego akcesję do EUW nie może być wyższa niż 1,5 punktu procentowego ponad pułap wyznaczony przez średni poziom inflacji obliczony dla trzech państw o najniższej inflacji w Unii Europejskiej. Ponadto osiągnięty poziom inflacji musi być uznana za stabilny; Stopy procentowe: średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa nie może być wyższa niż 2 punkty procentowe ponad poziom wyznaczony przez średni poziom odpowiednich stóp procentowych w trzech krajach o najniższej stopie inflacji w Unii Europejskiej; Deficyt budżetowy: deficyt budżetowy mierzony w cenach rynkowych w roku poprzedzającym ocenę nie może przekraczać 3% PKB danego kraju; Dług publiczny: długu publiczny w roku poprzedzającym ocenę nie może przekraczać 60% PKB danego kraju; Stabilność kursu walutowego: wahania kursu danej waluty w ciągu dwóch lat poprzedzających przyjęcie Euro muszą się mieścić w dozwolonym przedziale wahań. Niedozwolone jest przeprowadzenie samodzielnej dewaluacji własnej waluty wobec waluty innego kraju Unii Europejskiej; można natomiast dokonać jej rewaluacji. Kryterium stabilności kursu walutowego oznacza w praktyce, że na dwa lata przed akcesją do EUW dany kraj musi przystąpić do ERM 2115. Oprócz kryteriów ekonomicznych, przed krajami stawiane są także wymagania prawne, jak na przykład wymóg niezależności banku centralnego Wynika stąd, że brak jest jakiejkolwiek klauzuli zwalniającej nowe kraje członkowskie od przyjęcia Euro. Jednocześnie jednak datę wejścia do ERM2 (czyli w istocie przyjęcia wspólnej waluty) określają same kraje kandydujące. W praktyce pozwoliło to Szwecji pozostać poza EUW: do tej pory bowiem kraj ten nie wniósł o przyjęcie do ERM2. Z jednej strony „elastyczność” ta nie oznacza wcale, że kraj może ignorować zobowiązanie do redukowania deficytu budżetowego zgodnie z uzgodnioną ścieżką konwergencji, z drugiej strony jednak sankcje za niewywiązywanie się z tego obowiązku mogą być stosowane tylko wobec krajów należących do strefy Euro. Tabela 2. Wyścig do Euro Kraj Data akcesji do EU Słowenia Cypr Malta Słowacja Bułgaria Czechy Estonia Węgry Łotwa Litwa Polska Rumunia 2004 2004 2004 2004 2007 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2007 Euro Data akcesji Oficjalna data do ERM 2 2004 2007 2005 2008 2005 2008 2005 2009 n. a. n. a. 2008* 2011* 2004 2010** 2011* 2014* 2005 2008** 2004 2010*** 2009* 2012* n. a. n. a. * Brak daty oficjalnie określonej przez dany kraj; podane daty to prognozy z opracownia Fitch Ratings ** Data podlegająca rewizji *** W październiku 2006 roku rząd Litwy stwierdził, że „Litwa dołoży starań, aby wejść do strefy Euro tak szybko, jak to tylko możliwe. Najbardziej prawdopodobny termin akcesji Litwy rozpoczyna się od 2010 roku”. Źródło: (Programy Konwergencji przygotowane przez poszczególne kraje; EMU Convergence Report – 2006, Fitch Ratings, 31 August 2006; State of Practical Preparations (October 2006), DG Economy and Financial Affairs: http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/transition/preparations.pdf; Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social 115 ERM2 – ang. exchange rate mechanism, Europejski System Walutowy. 109 Committee, the Committee of the Regions and the European Central Bank – Fourth report on the practical preparations for the future enlargement of the euro area, 10/11/2006, COM/2006/0671 final) Pomijając Słowację, która wydaje się być na dobrej drodze do przyjęcia Euro, data przyjęcia wspólnej waluty przez pozostałe kraje nie jest jasna. Za i przeciw przyjęciu Euro – argumenty ekonomiczne Głównym celem polityki gospodarczej nowych krajów członkowskich UE jest dogonienie gospodarczo bardziej rozwiniętych członków Wspólnoty, czyli tzw. realna konwergencja. Pociąga to za sobą istotne implikacje makroekonomiczne. Poziom krajowych oszczędności jest bowiem zbyt niski, by sfinansować tak wysokie tempo wzrostu, aby szybko pokonać tę rozwojową lukę. Program makroekonomiczny musi więc wiązać się ze znacznym napływem kapitału. Po pierwsze, akcesja do EUW nie jest warunkiem koniecznym notowania istotnych nadwyżek na rachunku przepływów kapitałowych, jednak może wpłynąć na zredukowanie prawdopodobieństwa i gospodarczych kosztów wynikających z „nagłych zwrotów” w postaci, na przykład, niespodziewanego odpływu kapitału. Wpływa także na koszt pożyczek zagranicznych. Po wejściu nowych krajów członkowskich do strefy Euro, koszt kapitału w tych krajach, ze względu na zniknięcie ryzyka kursu walutowego, będzie się przypuszczalnie dalej obniżał. Większa podaż kapitału, pod warunkiem efektywności sektora finansowego, powinna przełożyć się na przyspieszenie wzrostu gospodarczego. Zasadniczą wydaje się więc kwestia stopnia, w jakim system finansowy tych krajów jest w stanie wspomagać efektywną alokację napływających funduszy. Przy czym wydaje się to być bardziej istotne dla tych spośród nowych krajów członkowskich, które obecnie mają niższy deficyt na rachunku obrotów bieżących (patrz Wykres 1.). Niezależnie od wysokości deficytu, niższy koszt kapitału wynikający z akcesji do EUW wydaje się być istotnym argumentem dla wszystkich nowych członków Wspólnoty przemawiającym za przyjęciem Euro. Wykres 1. Bilans rachunku obrotów bieżących w krajach Unii Europejskiej per%cent of GDP PKB 15 10 5 0 -5 -10 -15 -25 Latvia Łotwa Bulgaria Bułgaria Estonia Estonia Lithuania Litwa Malta Malta Romania Rumunia Greece Grecja Portugal Portugalia Spain Hiszpania Slovak Republic Słowacja Hungary Węgry Cyprus Cypr Czech Republic Czechy Ireland Irlandia United Kingdom Wielka Brytania Slovenia Słowenia Italy Włochy France Francja Poland Polska Euro area Strefa Euro Austria Austria Belgium Belgia Denmark Dania Germany Niemcy Finland Finlandia Sweden Szwecja Netherlands Holandia Luxembourg Luksemburg -20 Źródło: (IMF WEO) Po drugie, wejście do strefy Euro spowoduje obniżenie kosztów transakcyjnych, co powinno przełożyć się na wzrost obrotów handlowych z innymi krajami członkowskimi UE. W nowych krajach członkowskich akcesja, prawdopodobnie, stymulować będzie realokację, outsourcing oraz integrację z parterami strefy Euro w ramach poszczególnych sektorów gospodarki. Jak pokazują ostatnie opracowania, wspólna waluta wzmaga wymianę handlową , a więc mimo odnotowanego nawet bez przyjęcia Euro wzrostu obrotów handlowych i bezpośrednich inwestycji zagranicznych [BIZ], założyć można ich dalszą ekspansję (patrz: Baldwin et al, 2005, Lane, 2006, Micco et al, 2003, Rose and Stanley, 2005). Ponadto, wahania kursów walut narodowych w stosunku do Euro w nowych krajach członkowskich są znaczącym 110 obciążeniem dla krajowych eksporterów. W związku z tym, że według europejskich standardów są oni w większości małej lub średniej wielkości, zabezpieczanie się przed ryzykiem kursowym może nie być dla nich niedostępne lub, po prostu, zbyt kosztowne. Obecność w strefie Euro może przynieść większe wahania inflacji, ale to, prawdopodobnie, będzie łatwiejsze do przewidzenia i uwzględnienia w kalkulacjach gospodarczych. Wydaje się więc, że efekty przyjęcia Euro przekładające się na wzrost wymiany handlowej mogą być dla nowych członków UE istotne. Po trzecie, argumentem przemawiającym przeciwko wejściu do EUW jest fakt, że dążenie do gospodarczej konwergencji wymaga możliwości prowadzenia elastycznej polityki walutowej, którą, wraz z przyjęciem Euro, nowe kraje członkowskie utracą. Proces konwergencji może przynieść sytuacje, w których – dla utrzymania konkurencyjności gospodarki – konieczna będzie znacząca deprecjacja waluty. Sytuacje takie mogą wynikać, na przykład, z szoków gospodarczych czy błędów politycznych, na które nowe kraje członkowskie są narażone, gdyż przechodzą raptowną transformację i wiele ich instytucji gospodarczych jest relatywnie nowych. Dostosowania mające na celu utrzymanie konkurencyjności gospodarki w unii monetarnej mogą wymagać deflacji, a ta może negatywnie wpłynąć na wzrost gospodarki. Argument ten, oczywiście, odnosi się do wszystkich krajów strefy Euro i dotyczy ich ogólnej zdolności do reagowania na szoki i do prowadzenia odpowiedniej polityki fiskalnej i strukturalnej. Pytanie więc w istocie brzmi, czy nowe kraje członkowskie są wystarczająco prężne i elastyczne, aby wejść do strefy Euro. Pytanie to jednak dotyczy w równej mierze obecnych członków obszaru Euro (patrz Ahearne and Pisani-Ferry, 2006). Po czwarte, doświadczenie pokazuje, że przeliczenie cen towarzyszące konwersji na Euro jest zazwyczaj bodźcem do jednorazowego skoku inflacji (wynikającego z efektu zaokrąglania cen czy tzw. efektu menu). Mimo, iż statystyki konsekwentnie wskazują, że nie ma to istotnego wpływu na średni poziom inflacji, argument ten ma pewne znaczenie polityczne i może być wykorzystany do zniechęcenia społeczeństw do przyjęcia wspólnej waluty. Po piąte, argumentem o bardziej fundamentalnym znaczeniu (aczkolwiek niewykorzystywanym przez euro-sceptyków w nowych krajach członkowskich) jest fakt, że przyjęcie Euro zaowocuje wyższą inflacją w długim terminie. Przyjęcie Euro wyeliminuje bowiem nominalną aprecjację, a w związku z tym realna aprecjacja, będzie musiała każdorazowo następować poprzez wzrost inflacji. Wynika stąd, że ceny i płace po akcesji mogą wzrastać szybciej, i tak ogólny poziom cen, jak i relacje cenowe, mogą szybciej dążyć do średniego poziomu strefy Euro. Zjawisko to można postrzegać jako pozytywne, gdyż kraj na ścieżce konwergencji przechodzi istotne zmiany tak strukturalne jak i sektorowe, a te łatwiej przeprowadzać przy wyższym poziomie inflacji. Dla firm z nowych krajów członkowskich oznacza to, że zamiast zmagań z nominalnym kursem walutowym będą musiały walczyć z szybciej rosnącymi kosztami produkcji. Przeciwdziałanie obniżeniu konkurencyjności na skutek realnej aprecjacji będzie więc każdorazowo wymagać odpowiednio silnego wzrostu wydajności pracy. Uwzględniając dodatkowo efekty dystrybucyjne procesu zrównywania się cen, oczekiwać można, że ceny dóbr i usług nie podlegających wymianie międzynarodowej (w przypadku których wzrost produktywności będzie wolniejszy) będą wzrastać szybciej niż ceny towarów i usług tej wymianie podlegających. Wydaje się, że nie powinno to powodować problemów politycznych, jednakże kwestia ta wymaga w nowych krajach członkowskich uważnego monitorowania. Po szóste, wyścig do Euro może pociągać za sobą krótkookresowe koszty będące konsekwencją spełnienia kryteriów z Maastricht. Koszty te może implikować zarówno dostosowanie fiskalne mające na celu redukcję deficytu budżetowego jak i zaostrzenie polityki monetarnej w celu opanowania inflacji – mimo że ekonomicznie uzasadnione, działania te zazwyczaj nie są dla polityków atrakcyjne. Szczęśliwie stopa wzrostu w nowych krajach członkowskich jest w ostatnich latach relatywnie wysoka i kraje te albo odnotowały nadwyżki budżetowe albo przynajmniej miały potencjalną możliwość szybkiej poprawy swojej pozycji fiskalnej (przy odpowiedniej woli politycznej). Także nawet „maruderzy” mogą wykorzystać dobrą koniunkturę gospodarczą do osiągnięcia docelowych wielkości budżetowych przy rozsądnych kosztach. Osiągnięcie celu inflacyjnego może się jednak okazać trudniejsze, zwłaszcza dla krajów, które rozwijają się w tempie przekraczającym 10 procent rocznie. W 111 krajach tych, w celu osiągnięcia celu inflacyjnego potrzebne byłoby prowadzenie wysoce restrykcyjnej polityki fiskalnej, co pociągnęłoby za sobą redukcję koniecznych wydatków społecznych i infrastrukturalnych. Ograniczeniu tych wydatków nie sprzyja także konieczność współfinansowania funduszy z budżetu UE na lata 2007 – 2013, z którego nowym krajom członkowskim przysługuje corocznie pomoc rzędu niemalże 4 procent ich rocznego PKB. Istotną, aczkolwiek rzadko podnoszoną kwestią jest to, czy wejście do EUW zapewnia ochronę przed kryzysem. Gospodarki nowych krajów członkowskich są relatywnie słabo rozwinięte, a ich rynki finansowe są stosunkowo płytkie. W efekcie, w przypadku dużego szoku, kraje te są narażone na kryzys. Przed akcesją może być to kryzys walutowy będący wynikiem, na przykład, masowego odpływu kapitału. Natomiast po akcesji kryzys może ewentualnie przybrać postać kryzysu bankowego, jednak pamiętajmy o tym, że ich systemy bankowe zdominowane są przez banki zagraniczne. Członkostwo w unii monetarnej może nie tylko zredukować prawdopodobieństwo kryzysów, ale także ograniczyć ich wielkość, czyli nie tylko kryzysy finansowe byłyby mniej prawdopodobne, ale także – w ich ewentualnym przypadku – nie przeradzałyby się w kryzysy walutowe. Z podsumowania powyższego wynika, że istnieją zarówno argumenty za, jak i przeciw szybkiemu przyjęciu Euro przez nowe kraje członkowskie, przy czym zdecydowana ich większość przemawia na korzyść wspólnej waluty. Poważna dyskusja musi jednak każdorazowo opierać się na analizie konkretnego przypadku. Czy nowe kraje członkowskie są przygotowane do strefy Euro? Powstaje pytanie, czy gospodarki nowych krajów członkowskich są przygotowane, w sensie strukturalnym, do tego, aby tak wykorzystywać pozostałe narzędzia polityczne – poza krajową polityką pieniężną – aby dokonywać potrzebnych zmian gospodarczych. W tym kontekście istotny jest stopień elastyczności ich rynków pracy i systemów fiskalnych. Należy także postawić pytanie, czy poziom zintegrowania nowych krajów członkowskich z krajami strefy Euro jest wystarczający oraz czy impulsy gospodarcze płynące z decyzji Europejskiego Banku Centralnego [EBC] będą, poprzez odpowiednie mechanizmy, przekładać się w tych krajach na podobne skutki jak w krajach obecnej strefy Euro. Kwestie te rozważone zostały na podstawie przeglądu czterech ważnych zmiennych: obrotów handlowych, rynków pracy, systemów finansowych oraz fiskalnych. Interpretując te dane należy pamiętać, że nowe kraje członkowskie są relatywnie niewielkimi gospodarkami, a ich wpływ na wskaźniki całej strefy Euro jeszcze długo będzie ograniczony. W roku 2006 PKB dwunastu nowych członków UE116 stanowił mniej niż 5 % PKB całej Wspólnoty117. Jednocześnie należy pamiętać, że kraje te dynamicznie się rozwijają (patrz Wykres 2.), a tempo ich wzrostu (catching – up) będzie przewyższać zarówno tempo wzrostu całej Wspólnoty jak i poszczególnych krajów strefy Euro, przez szereg lat. Większość nowych krajów członkowskich bowiem to kraje, które – w ramach zakończonej transformacji i przygotowań do akcesji do UE – przeprowadziły gruntowne reformy strukturalne, reformy, które skutkują, i przez najbliższy czas nadal będą skutkować stymulacją tzw. strony podażowej gospodarki. W połączeniu z efektami postępującej konwergencji oraz ze wzrostem popytu wynikającym z napływu unijnych funduszy strukturalnych, kreuje to nieprzeciętnie dobre środowisko dla wzrostu, co najmniej, przez najbliższe lata. 116 117 Liczony w cenach rynkowych. Wszystkich 27 krajów. 112 Wykres 2. Stopy wzrostu realnego PKB % Kraje Bałtyckie Baltic States EU-15 EU-12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 20 06 20 05 20 04 20 03 20 02 20 01 20 00 19 99 0 PKB liczony w cenach rynkowych i kursach walutowych 1995 roku. Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie danych Eurostat) Obroty handlowe Z Wykresu 3. wynika, że udział eksportu do krajów Wspólnoty w całkowitym eksporcie nowych krajów członkowskich sięgał na przestrzeni ostatnich lat około 80 procent. Udział ten jest istotnie wyższy niż w krajach unijnej piętnastki, co wskazuje na wysoką integrację nowych krajów członkowskich z pozostałą częścią Wspólnoty. Tak znaczące wielkości obrotów handlowych sugerować mogą istnienie wysokiego stopnia synchronizacji cykli koniunkturalnych między nowymi i starymi członkami UE. Biorąc pod uwagę to kryterium uznać można, że nowe kraje członkowskie są nie gorzej przygotowane do członkostwa w unii monetarnej niż jej obecni członkowie118. Wykres 3. Udział eksportu do krajów UE – 25 w całkowitym eksporcie % 90 EU-10 Exports towEU-25/ EU-10 eksporcie Total Exports Udział eksportu do krajów Wspólnoty całkowitym nowych krajów członkowskich EU-15 Exports to EU-25/ EU-15 Total Exports Udział eksportu do krajów Wspólnoty w całkowitym eksporcie UE – 15 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie danych Eurostat.) 118 Formalne analizy ekonometryczne nie wskazują jednoznacznie na istnienie lub brak synchronizacji cyklu koniunkturalnego między nowymi i starymi członkami Wspólnoty. W jednych publikacjach wskazuje się na istnienie relatywnie wysokiej korelacji cyklu koniunkturalnego między niektórymi nowymi krajami UE a cyklem strefy Euro (np. Fidrmuc and Korhonen (2006)), podczas gdy w innych (np. Artis et al (2004)) poziom ten oceniany jest jako niski. Wyniki te w dużym stopniu zależą od trendów historycznych, które w istocie mogą nie być już szczególnie istotne. Co więcej samo członkostwo w EUW może istotnie wpłynąć na poziom synchronizacji (Darvas and Szapáry (2007)). 113 Systemy finansowe Systemy finansowe są istotnym czynnikiem wpływającym na efektywność alokacji napływającego kapitału o tym większym znaczeniu, że napływ ten będzie dodatkowo stymulowany akcesją danego kraju do EUW. Ponadto wpływ polityki monetarnej EBC na gospodarki narodowe nowych krajów członkowskich jest tym bardziej podobny do jej wpływu na gospodarki obecnych członków EUW, im większe jest podobieństwo systemów finansowych krajów obu grup. Z drugiej strony fakt, że rynki finansowe w większości nowych krajów członkowskich są młode i stosunkowo płytkie prawdopodobnie relatywnie osłabia wpływ impulsów monetarnych na gospodarki narodowe (patrz Wykres 4). Wykres 4. Relacja kredytów udzielanych sektorowi prywatnemu do PKB [w %] % GDP %ofPKB 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Romania Rumunia Poland Polska Czech Czechy Republic France Francja Germany Niemcy Cyprus Cypr Denmark Dania Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie International Financial Statistics, Międzynarodowy Fundusz Walutowy) Jednocześnie sektor finansowy w większości nowych krajów członkowskich zdominowany jest przez instytucje zagraniczne, zazwyczaj zachodnioeuropejskie. Sprzyja to integracji ze światowymi rynkami finansowymi oraz przyspiesza postęp w technologii i zarządzaniu w sektorze finansowym.119 Nie można więc powiedzieć, że sytuacja na rynkach finansowych stanowiłaby istotne utrudnienie w funkcjonowaniu nowych krajów w Europejskiej Unii Walutowej. Rynki pracy Elastyczność rynku pracy przekłada się na jakość działania mechanizmów dostosowawczych gospodarki w unii monetarnej. Jak wypadają nowe kraje członkowskie w porównaniu z członkami EUW w obszarze elastyczności płacowej i mobilności siły roboczej? Porównanie europejskich rynków pracy na podstawie wskaźnika EPL120 wskazuje, że większość nowych krajów członkowskich radzi sobie w tym obszarze lepiej niż obecni członkowie strefy Euro, bardziej przypominając elastyczne rynki pracy w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Irlandii niż znacznie mniej elastyczne rynki we Francji, Hiszpanii czy Portugalii (patrz Wykres 5.) 119 120 Poszerzoną dyskusję na temat systemów bankowych nowych krajów członkowskich prezentuje ECB (2005). Wskaźnik stworzony przez OECD, uwzględnia analizę 22 aspektów regulacji dotyczących rynków pracy (OECD (2004)). 114 Wykres 5. Wskaźnik prawnej ochrony zatrudnienia (EPL)* 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 Unite d Sta te s Unite d Kin gdo m Irel and Hunga ry Slov ak Rep ublic Romania Cze ch Rep ublic Bulgaria Austria Poland Esto nia Ita ly German y Slov enia Sweden Lith uania Fran ce Greece Spa in Portugal 0.0 Kraje Nowe kraje Kraje NMS EMU spoza EUW członkowskie EUW Non EMU * Wskaźnik przyjmuje wartość od 0 do 6; wraz ze wzrostem wskaźnika rośnie poziom restrykcyjności rozwiązań prawnych chroniących zatrudnienie. Źródło: (Micevska M., Unemployment and Labour Market Rigidities in Southeast Europe, GDN-SEE, czerwiec 2004; OECD Employment Outlook, OECD 2004; Tonin M., Updated Employment Protection Legislation Indicators for Central and Eastern European Countries, wrzesień 2005). Wynika stąd, że nowe kraje członkowskie nie gorzej, a w istocie umiejętniej stosują politykę elastyczności rynku pracy niż obecni członkowie EUW (patrz Boeri, 2006). Systemy fiskalne Uważa się, że, w przypadku braku możliwości posługiwania się polityką pieniężną, polityka fiskalna jest kluczowym instrumentem radzenia sobie z inflacyjnymi, i nie tylko inflacyjnymi szokami. Właściwa polityka fiskalna powinna opierać się na dyscyplinie i elastyczności tak, aby zapewniać stabilność w długim okresie, czyli przekładać się na zrównoważony budżet na przestrzeni cyklu koniunkturalnego, oraz, w pewnym stopniu, na jego antycykliczność. Przy czym istotna wydaje się z tego punktu widzenia zarówno jakość instytucji fiskalnych jak i wola polityczna, aby ich odpowiednio używać. Poszczególne kraje Unii Europejskiej posługują się odmiennymi systemami podatkowymi, w związku z tym trudno jest oszacować i porównać ich jakość. Jednak Polskę można wykorzystać jako swego rodzaju reprezentatywny przykład dla nowych krajów członkowskich, gdyż, ze względu na wielkość, jest jedynym krajem, który może wpłynąć na ogólną sytuację w Europejskiej Unii Walutowej. W Polsce funkcjonuje prawnie wiążąca (konstytucyjna) reguła fiskalna dotycząca wysokości poziomu długu publicznego. Dodatkowo wzmocniona jest ona szczegółową procedurą dyscyplinarną, której wprowadzenie jest obligatoryjne tak dla rządu jak i dla parlamentu w przypadku nie przestrzegania określonego poziomu długu publicznego. Relatywna słabość tego instrumentu polega na tym, że tylko pośrednio wpływa na bieżący deficyt budżetowy. Procedura budżetowa leży w dużym stopniu w gestii rządu, parlament natomiast nie ma na nią istotnego wpływu. Roczny budżet państwa przygotowywany jest na zasadzie kasowej, w związku z tym nie odzwierciedla długoterminowej sytuacji fiskalnej kraju. Pewnym półśrodkiem w tym zakresie jest stosowanie oddzielnych rachunków dla określonych, ważnych pozycji budżetowych i planowanie ich w taki sposób, aby opierały się na zasadzie długookresowego samofinansowania. Mechanizm ten wykorzystano, między innymi, przy okazji reformy systemu emerytalnego z 1998 roku, przykładem zastosowania tego rozwiązania w znacznie słabszej formie jest natomiast system opieki zdrowotnej. W Polsce władze lokalne, podobnie jak system poręczeń państwowych, podlegają ścisłej dyscyplinie budżetowej (kontrola długu i wydatków). 115 Wydatki budżetowe zachowują się w sposób antycykliczny, ich krótkookresowa elastyczność jest także ograniczona ze względu na mechanizmy indeksacji i rozliczne zobowiązania podjęte w przeszłości. Ogólnie rzecz biorąc system fiskalny w Polsce można ocenić jako dość dobry, a porównanie z większością systemów zachodnioeuropejskich nie wygląda najgorzej. Wiele, oczywiście, zależy od woli politycznej rządzącej ekipy, ale to stanowi oddzielną kwestię – kwestę wzmocnienia procedur dyscyplinujących i instrumentów wykorzystywanych w EUW; kwestię istotną nie tylko z punktu widzenia rozszerzenia Europejskiej Unii Walutowej. Ta krótka ocena może wydawać się pobieżna, jednakże jest zgodna z oceną ogólnej sytuacji, która wskazuje, że jakość instytucji fiskalnych nowych krajów członkowskich nie odbiega od poziomu charakterystycznego dla obecnych krajów EUW. Wydaje się, że także w tym względzie brak jest znaczącego argumentu przemawiającego przeciwko rozszerzeniu EUW. System walutowy a kryteria z Maastricht: floaters vs. fixers W 2006 roku odrzucono prośbę Litwy o przyjęcie do strefy Euro, gdyż poziom inflacji na Litwie w 2006 roku nieznacznie przekroczył dopuszczalną wielkość. Co jednak bardziej istotne, prośba ta została odrzucona ze względu na to, że niski poziom inflacji, jaki udało się Litwie osiągnąć, postrzegany był jako niestabilny. I w istocie inflacja na Litwie w 2007 roku wzrosła. Ale czy rzeczywiście czyni to decyzję o odrzuceniu wniosku Litwy słuszną? Wydaje się, że na kwestię stabilności poziomu inflacji należy patrzeć z szerokiej perspektywy. Wykresy 6. i 7. pozwalają na porównanie sytuacji między krajami, których kurs walutowy kształtuje się w pełni na zasadach rynkowych, ang. free-float, (czyli: Czech, Węgier, Polski, Rumunii i Słowacji), a tymi, które wprowadziły jakąś formę rady walutowej, ang. currency board (kraje Bałtyckie i Bułgaria).121 Wykres 6. Wskaźnik inflacji i deficyt budżetowy w krajach, w których kurs walutowy kształtuje się na zasadach rynkowych i w krajach kontrolujących kurs walutowy za pomocą rad walutowych 3 2 1 Fixers Bilans budżetowy w 2007 Budget Deficit 2007r. 0 -1 -2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Slovenia* -3 -4 Floaters -5 -6 -7 -8 Wskaźnik inflacji w marcu Inflation March 2007 2007 r. *Słowenia jest wyróżniona gdyż w marcu 2007 roku była już członkiem EUW (wcześniej kurs walutowy kontrolowany był przez radę walutową). Źródło: (Eurostat) 121 Opis reżimów walutowych funkcjonujących w nowych krajach członkowskich UE można znaleźć w Buiter and Grafe (2002). 116 Wykres 7. Inflacja* (Styczeń 2001 – Marzec 2007) 12 10 8 6 4 2 0 Ja n0 M 1 ay -0 Se 1 p01 Ja n0 M 2 ay -0 Se 2 p02 Ja n0 M 3 ay -0 Se 3 p03 Ja n0 M 4 ay -0 Se 4 p04 Ja n0 M 5 ay -0 Se 5 p05 Ja n0 M 6 ay -0 Se 6 p06 Ja n07 -2 Bułgaria Bulgaria CzechyRepublic Czech Estonia Estonia Litwa Lithuania Polska Poland Słowenia Slovenia Łotwa Latvia Słowacja Slovakia *Dwunastomiesięczny wskaźnik procentowych zmian cen dóbr i usług konsumpcyjnych. Źródło: (Eurostat) Wyraźnie widać, że kraje, w których kontrolą kursu zajmują się rady walutowe, uważane swego czasu za najostrzejszy reżim kursowy, okazują się być w istocie krajami o reżimie swobodniejszym niż kraje, w których kurs kształtuje się swobodnie na rynku. Poziom inflacji we wszystkich trzech krajach Bałtyckich i Bułgarii jest wyższy niż próg wynikający z kryteriów z Maastricht, a także wyższy niż w krajach o kursie kształtującym się na zasadach rynkowych (pomijając Węgry). Jednocześnie jednak kraje te mają znacznie korzystniejszą sytuację budżetową i szybciej się rozwijają. W krajach kontrolujących kurs poprzez rady walutowe aprecjacja waluty wobec Euro jest ograniczona (lub wyeliminowana), podczas gdy w krajach o kursie swobodnie kształtującym się na rynku następuje stopniowa, choć nierównomierna, nominalna aprecjacja. Jak wynika z Wykresu 7. nominalna aprecjacja – poprzez absorpcję presji inflacyjnej – stanowi klucz do osiągnięcia niższej stopy inflacji. Wykres 8. Nominalna aprecjacja waluty jako klucz do dezinflacji Change Exchangeod Rate fromdo 12/03 to 4/07 Zmiany kursuinwalutowego XII.2003 IV.2007 25 20 sk pl ro 15 cz 10 hu 5 cy lt 0 ee mt bg -5 lv -10 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 Zmiany poziomu wskaźnika inflacji Change in Inflation from 1/04od toI.2004 3/07 do III.2007 Źródło: (Eurostat) 117 4 6 Przykład ten pokazuje, że warunek „utrzymującej się, stabilnie niskiej inflacji”, który tak skrupulatnie zastosowano odnośnie do Litwy, nie ma ekonomicznego sensu. Z uwagi na czynniki strukturalne (efekt Balassy-Samuelsona) po akcesji do unii monetarnej ceny w danym kraju poddane będą dodatkowej presji zwyżkowej. Jest to jednak zjawisko naturalne, które odzwierciedla stopniową konwergencję cen nowych krajów członkowskich do rozwiniętych gospodarek Europy122. W żadnym razie nie jest to przejaw rozluźnienia polityki monetarnej, gdyż w istocie polityka ta jest restrykcyjna. Z tego samego powodu inflacja będzie wzrastać w tych spośród nowych krajów członkowskich, które, po wejściu do EUW, pozwolą swoim kursom walutowym kształtować się swobodnie w stosunku do Euro. W krajach tych bowiem realna aprecjacja będzie następować w wyniku krajowej inflacji a nie aprecjacji nominalnej. Porównanie tych dwóch reżimów kursowych stosowanych przez nowe kraje członkowskie nasuwa dwa wnioski odnośnie do obecnie obowiązujących zasad akcesji do EUW: Po pierwsze „currency board” niezmiernie utrudnia, lub czyni wręcz dla tych krajów niemożliwym (wykluczając manipulacje cenowe) spełnienie kryterium inflacyjnego w dającej się przewidzieć przyszłości Po drugie, jeżeli kraje o kursie kształtującym się na zasadzie rynkowych pragną dołączyć do EUW na obecnie obowiązujących zasadach, powinny być gotowe do zaakceptowania poziomu inflacji wyższego niż aktualny. Rekomendacje Kryteria z Maastrich ułożono dla innych krajów, znajdujących się w innych okolicznościach. Kryteria nominalne – a przynajmniej ich restrykcyjne stosowanie – są najmniej odpowiednimi wskaźnikami, jakie można stosować w stosunku do nowych krajów członkowskich ubiegających się o członkostwo w EUW. Wyraźnie wyższa inflacja w tych krajach może bowiem wynikać z procesu „doganiania” krajów bardziej rozwiniętych. Co więcej spełnienie kryterium inflacyjnego w procesie przygotowywania się do członkostwa nie gwarantuje wcale, że inflacja pozostanie niska po jego osiągnięciu. W świetle powyższego zaproponować można: Zmianę kryterium stabilności cen, polegającą na tym, że poziom inflacji nie może przekroczyć 1,5 punkta procentowego ponad średni poziom inflacji strefy Euro, a nie średniej trzech najniższych stóp inflacji notowanych przez kraje Unii Europejskiej. Konieczność przechodzenia przed dwuletni okres dostosowawczy ERM2 wydaje się być zbędna, gdyż nowe kraje członkowskie albo przechodzą przez długi okres aprecjacji nominalnej albo funkcjonują w nich rady walutowe, które, z definicji, utrzymują stabilność kursu walutowego. Konieczność dwuletniego okresu oczekiwania w systemie ERM2 powinna zostać zastąpiona retrospektywną oceną stabilności kursu walutowego. Kryteria fiskalne, ogólnie rzecz biorąc, są odpowiednie dla krajów „doganiających” – które, tak jak większość nowych krajów członkowskich, zakończyły proces transformacji – gdyż stawiają wymagania odnośnie do dojrzałości instytucjonalnej i zdolności politycznej do wprowadzenia i utrzymywania dyscypliny finansów publicznych. Można to z powodzeniem traktować jako warunek konieczny wejścia do EUW. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że kryteria te wydają się nielogiczne w momencie, gdy stosowane są w stosunku do nowych krajów członkowskich. Rozumowanie leżące u podstaw połączenia 60% poziomu długu publicznego oraz 3% poziomu deficytu budżetowego zakładało, że, przy długoterminowym wzroście średniego nominalnego PKB na poziomie 5% rocznie, stabilizacja poziomu długu na poziomie 60% wymaga deficytu nie większego niż 3% PKB. Dla nowych krajów członkowskich, jak dla większości krajów o gospodarkach rozwijających się, których rynki finansowe są mniej rozwinięte niż w krajach o gospodarkach rozwiniętych, 60% poziom zadłużenia najprawdopodobniej pozostaje poza bezpieczną granicą równowagi fiskalnej123. 122 123 Przybliżenie wielkości efektu Balassy-Samuelsona dla nowych krajów członkowskich odnaleźć można w opracowaniach: Egertzs (2003), Kovacs (2003), Mihajlek i Klau (2003). Patrz np. Assessing the Sustainability of Public Debt in Emerging Market Economies, World Economic Outlook, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Washington DC, wrzesień 2003 r. 118 Jednocześnie, nawet niższy poziom długu może być z łatwością utrzymany przy wyższym poziomie deficytu biorąc pod uwagę ich znacznie lepsze perspektywy wzrostu. Na przykład dług publiczny na poziomie 50% może być utrzymany przy deficycie na poziomie 4% w kraju, którego oczekiwana stopa wzrostu wynosi 8%, a przy poziomie 4,5% deficytu, jeżeli oczekiwana stopa wzrostu wynosi 9%. Ponieważ poziom inwestycji publicznych w nowych krajach członkowskich musi być wyższy w celu modernizacji systemów edukacji, ochrony zdrowia i administracji publicznej, a inwestycje te powinny być, z uzasadnionych powodów ekonomicznych, częściowo finansowane z długu publicznego, zbytnie ograniczanie deficytów w tych krajach może przynieść odwrotne skutki i stać się przeszkodą w długoterminowym wzroście gospodarczym, a tym samym, w konwergencji. W związku z tym potrzebne jest połączenie nacisku na kryterium długu publicznego z oceną efektywności ekonomicznej sposobu wydatkowania przez rządy środków, które te rządy pożyczają. Jednocześnie należy uświadamiać sobie fakt, że kryteria fiskalne nie mogą być wystarczające do osiągnięcia długoterminowej równowagi, ponieważ, jak wskazują doświadczenia kilku obecnych członków EUW, dyscyplina fiskalna wykazywana przed przystąpieniem do unii monetarnej może błyskawicznie zniknąć zaraz po przystąpieniu do strefy Euro; zwłaszcza w przypadku użycia trików księgowych w celu wykazania, że kryterium fiskalne zostało spełnione. Należy więc kłaść nacisk nie tylko na wskaźniki ilościowe określone w Traktacie, ale również na „jakość” polityki fiskalnej. Większy nacisk powinien być położony na rozważne określenie limitu długu publicznego nowych krajów członkowskich, natomiast limit deficytu powinien być odpowiednio dobrany do limitu długu oraz do średniookresowej perspektywy rozwoju. Stąd właściwa wydaje się propozycja 50% limitu długu publicznego. Nowe kraje członkowskie powinny kontynuować podejmowane wysiłki na rzecz podniesienia jakości instytucji fiskalnych. Jednak, tak jak w krajach już obecnych w EUW, efektywność reform zależy najsilniej od woli politycznej rządu. Wnioski dla Polski Członkostwo w Unii Walutowej nie jest dla naszego kraju ani panaceum na wszystkie problemy, ani też warunkiem niezbędnym dla postępu gospodarczego. Polska ma wszelkie warunki do rozwoju gospodarczego, a reżim walutowy jest ważnym, ale tylko jednym z czynników, które decydują o pomyślności gospodarczej. Powiedziawszy to warto posumować nasze rozważania na temat rozszerzenia Unii Walutowej. Po pierwsze, argumenty ekonomiczne przemawiające za wejściem do Unii Walutowej zdecydowanie przeważają nad ewentualnymi wątpliwościami. Po drugie, struktura polskiej gospodarki, w tym jej struktura instytucjonalna, nie stwarza przesłanek dla powstrzymywania się od wejścia do Unii Walutowej. Wręcz przeciwnie, szereg cech polskiej gospodarki wskazuje, że mogłaby ona funkcjonować w ramach EUW nie gorzej, a może nawet lepiej, od gospodarek wielu krajów obecnie będących w jej ramach. Po trzecie, dotychczasowa polityka kursowa naszego kraju, free – float, pozwala nam stosunkowo niewielkim kosztem spełnić kryteria z Maastricht. Kraje kontrolujące kurs walutowy poprzez rady walutowe notują dzisiaj zarówno bardzo szybkie tempo wzrostu jak i wysoką inflację. Trudno byłoby w ich przypadku wymagać prowadzenia jeszcze bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej czy też wprowadzenia takich zaostrzeń polityki pieniężnej, które spowodowałyby obniżenie inflacji do wymaganego poziomu. Koszt tych dostosowań byłby zbyt wysoki. Można więc sądzić, że w tych krajach (kraje Bałtyckie, Bułgaria) wejście do EUW, przy obecnych kryteriach, musi być odłożone w czasie. Dla Polski koszt ten jest o wiele niższy i należy z tego skorzystać. Po czwarte, odkładanie w czasie momentu wejścia Polski do Unii Walutowej jest najgorszą z możliwych strategii w tym zakresie: Utrzymywanie się szybkiego wzrostu gospodarczego musi, prędzej czy później, spowodować pojawienie się nasilonej presji inflacyjnej; Następuje dalsza aprecjacja nominalna złotego i może więc wystąpić sytuacja, że odłożone w czasie wejście Polski do EUW, co deklaruje obecny rząd, nastąpi już przy niekorzystnym 119 dla Polski kursie konkurencyjnych. walutowym i powodować będzie utratę kosztowych przewag Po piąte, oczywiście można sobie wyobrazić, że polska gospodarka może przez długi czas funkcjonować poza Unią Walutową. Należy mieć jednak świadomość tego, że ciągła presja na aprecjację nominalną złotego oznacza kontynuację presji deflacyjnej na niektóre, najbardziej wystawione na konkurencję międzynarodową, sektory gospodarki. Trzeba być skrajnym zwolennikiem teorii pełnej neutralności pieniądza, aby sądzić, że presja deflacyjna ma taki sam wpływ na procesy realne jak presja inflacyjna. Podsumowanie Polska gospodarka może funkcjonować poza Unią Walutową, ale wówczas będzie gospodarką mniej stabilną, bardziej narażoną na kryzysy walutowe oraz szybciej będzie tracić kosztowe przewagi konkurencyjne. Trzeba mieć także świadomość, że odkładanie w czasie wejścia do strefy Euro oznacza akceptację akcesji na gorszych warunkach i prawdopodobnie po wyższych kosztach społecznych, wynikających z konieczności ograniczenia narastającej, już widocznej, presji inflacyjnej. I wreszcie, miejmy tego świadomość, pozostawanie Polski poza Europejską Unią Walutową oznacza trwałą marginalizację polityczną w ramach Unii Europejskiej. 120 Adam Lipowski Polityka gospodarcza jako instrument marketingu politycznego Profesor w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN oraz Wyższej Szkoły Biznesu w Dąbrowie Górniczej. Członek Rady Ekonomicznej przy RM oraz Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy RM (1989-2001). Członek Komitetu Nauk Ekonomicznych (1994-2006). Członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich. Wicedyrektor Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN (1999-2000). Kierownik Zakładu Polityki Gospodarczej w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN (19912002). Zastępca redaktora naczelnego „Ekonomisty”. Streszczenie: W ramach schematu analitycznego marketingu politycznego w gospodarce, partie w realizacji celu strategicznego instrumentalnie traktują politykę mikrostrukturalną. Największe znaczenie ma tu postępowanie partii rządzącej w warunkach groźby utraty władzy jeszcze przed wyborami. W dążeniu do utrzymania się u władzy partia ta stara się dostosowywać politykę mikrostrukturalną do bieżących zmian w układzie sił w parlamencie i preferencjach wyborców. Tego rodzaju zachowanie, które cechuje zarówno partię oportunistyczną, jak pierwotnie idealistyczną, powoduje niestabilność w czasie polityki mikrostrukturalnej. Możliwość wystąpienia tej niestabilności stanowi systemową prawidłowość instytucji demokracji przedstawicielskiej. Summary Within the general framework of the model of political marketing in economy, political parties achieving their strategic goals tend to treat the economic policy in the instrumental way. The most important is the behaviour of the ruling party that faces the threat of the loss of the power even before the next elections. In order to hold office the ruling party trys to adjust their microstructural policy by following the changes in the current parlamentary configuration and assumable preferences of the voters. Such behaviour, that is characteristic for both opportunistic and prior idealistic political parties, can be the reason of the instability of the microstructural policy. A possibility of this instability is a characteristic feature of the representative democratic system. Słowa kluczowe: Instability, microstructural policy, opportunism, political marketing Politycy mają skłonność do myślenia o następnych wyborach, a nie o następnym pokoleniu. Ronald Reagan 1. Wstęp 1. Przedmiotem rozważań jest zjawisko niestabilności w czasie polityki gospodarczej (mikrostrukturalnej) powodujące jej nieciągłość. Stawiamy tu problem przyczyn politycznych tej niestabilności, przyczyn tkwiących w instytucjach demokracji przedstawicielskiej. 2. Dla teoretycznego rozwiązania tego problemu analityczny marketingu politycznego w gospodarce. opracowaliśmy specjalny schemat 3. Tak sformułowany problem, wraz ze schematem analitycznym, stanowią nową propozycję badawczą w ekonomii politycznej polityki gospodarczej i ekonomii instytucjonalnej. 4. 2. Jest często obserwowanym faktem, że polityka mikrostrukturalna realizowana przez daną ekipę parlamentarno-rządową odbiega od jej pierwotnych założeń. Ponadto zmiany tej 121 polityki mogą następować kilkakrotnie w trakcie jednej kadencji parlamentu124. Wszystko to świadczy o jej niestabilności w czasie. 5. Ta niestabilność może posiadać różny zakres. Może ona polegać na korektach ilościowych dokonywanych w obrębie tych samych celów, na korektach jakościowych, gdy zmieniane są cele, bądź wreszcie na całkowitej reorientacji polityki. W tym ostatnim wypadku rezygnuje się z uprzednio przyjętej, czy też dotychczas realizowanej, polityki na określonym obszarze na rzecz polityki dotyczącej innego obszaru. 6. Tradycyjna analiza źródeł powyższej niestabilności koncentruje się na uwarunkowaniach o charakterze ekonomicznym, z wykazaniem że założenia tej polityki w toku jej realizacji okazują się nierealne i wymagają korekty. Takie ujęcie problemu, jeśli na tym poprzestać, jest niewystarczające, gdyż pomija uwarunkowania natury politycznej. Tymi uwarunkowaniami z kolei zajmuje się (w ogólnym sensie) stosunkowo młoda dziedzina teoretyczna w ekonomii: ekonomia polityczna polityki gospodarczej, traktująca państwo jako podmiot endogeniczny, a nie egzogeniczny. Jednym z nurtów badawczych tej ekonomii jest poszukiwanie związków pomiędzy określonymi motywacjami (intencjami) rządzących a polityką gospodarczą (makroekonomiczną) i jej skutkami w gospodarce. Z uwagi na te motywacje przyjął się w ekonomii politycznej fundamentalny podział na polityków oportunistycznych (opportunistic politicians) i polityków stronniczych (partisan politicians). 4. Podziałowi powyższemu odpowiadają stworzone w ostatnim 30-leciu modele polityków125. Modele te stanowiły teoretyczną inspirację w pracy nad niniejszym schematem analitycznym126. 7. Prezentowany schemat jest jednak odmienny od modeli polityków. Po pierwsze, obiektem naszego zainteresowania jest polityka mikrostrukturalna, a nie makroekonomiczna. Po drugie, inaczej interpretujemy cele (motywacje) partii (polityków) określanych jako stronnicze. Po trzecie, kluczową rolę odgrywa u nas, nieobecna w modelach polityków, zmienność układu sił w parlamencie oraz preferencji wyborców w trakcie jednej kadencji. Wreszcie po czwarte, w schemacie wykorzystujemy kategorię marketingu politycznego, stanowiącego nową dziedzinę w naukach politologicznych127. Kategoria ta w modelach polityków nie występuje128. 5. Odmienność założeń schematu analitycznego w stosunku do modeli polityków wynika przede wszystkim z różnic w przedmiocie badawczym. W modelach polityków chodzi o określenie ich wpływu na zjawiska makroekonomiczne (ekspansja budżetu, polityczny cykl koniunkturalny). Natomiast w schemacie chodzi o określenie sposobów, jakimi politycy się posługują w destabilizacji polityki mikrostrukturalnej. 6. Demokrację przedstawicielską można ujmować w kategoriach ekonomii instytucjonalnej. Jej kluczowym pojęciem są instytucje rozumiane jako zbiór formalnych i nieformalnych reguł zachowania ludzi. W naszym przypadku chodzi o instytucje polityczne, tj. formalne, a zwłaszcza nieformalne, reguły funkcjonowania partii na rynku politycznym129. To właśnie 124 Nie chodzi tu więc o przypadek zmiany polityki mikrostrukturalnej w następstwie dojścia do władzy nowej ekipy parlamentarno-rządowej. Nawiasem mówiąc ten godny uwagi przypadek także dotyczy kwestii przyczyn politycznych niestabilności polityki gospodarczej, ale wymaga on odrębnych rozważań. 125 Klasycznymi modelami polityków oportunistycznych są modele: Nordhausa (1975), Lindbecka (1976) oraz Perssona i Tabelliniego (1990), zaś polityków stronniczych – model Hibbsa (1977), Wittmana (1983) oraz Alesiny (1987). Na temat tych modeli i ich późniejszych odmian: T. Persson, G. Tabellini (2002). W literaturze polskiej omówienie tych modeli: J. Działo (2007). 126 Zarys tego schematu w kontekście gospodarki transformującej się: A. Lipowski, J. Górski (2007). 127 W analogii do marketingu handlowego zajmującego się sztuką zdobywania klientów, w marketingu politycznym chodzi o pozyskiwanie głosów wyborców. 128 W ogóle w modelach polityków czynnik polityczny jest interpretowany wąsko i sprowadza się go do określonej motywacji polityków. W schemacie natomiast dochodzą do tego jeszcze zmienne warunki polityczne. 129 Do reguł formalnych zaliczamy zasady ordynacji wyborczej i kampanii wyborczej oraz zasady funkcjonowania partii, zaś do reguł nieformalnych – narzędzia i techniki stosowane przez partie w walce o wyborców. 122 bowiem reguły nieformalne mają kluczowe znaczenie w wyjaśnieniu kwestii podjętych w referacie. 7. Prócz inspiracji teoretycznej, praca nad schematem analitycznym i jego wykorzystaniem posiadała inspirację empiryczną. Głównym źródłem tej inspiracji była obserwacja rynku politycznego w Polsce po 1989 r., a więc kiedy rodziły się i wykształcały formalne i nieformalne reguły funkcjonowania demokracji przedstawicielskiej. 8. Z tego nie wynika jednak, że prezentowany schemat analityczny stanowi odwzorowanie rzeczywistości politycznej III/IV (?) R. P. Tak byłoby, gdyby schemat miał charakter empiryczny, a nie analityczny. Po pierwsze, schemat jest ogólny; po drugie, jego przeznaczeniem z punktu widzenia empirycznego jest sformułowanie hipotez badawczych i stworzenie narzędzi, za pomocą których hipotezy te w konfrontacji z rzeczywistością będą mogły być zweryfikowane. Weryfikacji tej jednocześnie podlegać będą założenia przyjęte w schemacie. 2. Założenia 1. Rynek polityczny. Przyjmujemy, że rynek ten, na który składają się partie, wyborcy, zasady ordynacji wyborczej i zasady finansowania partii, funkcjonuje w ramach systemu parlamentarno-gabinetowego. W funkcjonowaniu tego rynku, podlegającemu rytmowi wyznaczonemu przez wybory do parlamentu, wyodrębniamy dwa okresy: kampanię wyborczą oraz okres międzywyborczy. Te dwa okresy obejmują jeden cykl wyborczy. 2. Partie. Zakładamy, że na rynku politycznym działa więcej niż jedna partia. Każda z nich posiada jakiś udział w rynku mierzony odsetkiem poparcia swych wyborców. Zgodnie z ordynacją wyborczą określającą minimalny próg wyborczy pewna liczba partii znajduje się w parlamencie, pewna zaś – poza parlamentem. 3. Cel partii. Strategicznym celem politycznym partii jest posiadanie samodzielnej władzy poprzez uzyskanie bezwzględnej większości w wyborach parlamentarnych i utrzymanie jej w okresie międzywyborczym. Cel ten wyznacza nadrzędny interes partyjny. 4. Program ekonomiczny. Każda partia stara się przed wyborcami wyróżnić tym, aby w swym programie ekonomicznym oferować tylko jej właściwy zbiór określonych celów i narzędzi polityki gospodarczej na wyznaczonych obszarach. Wyborca, znając ten zbiór, może dokonać identyfikacji programowej poszczególnych partii130. 5. Wyborca. Pod względem struktury społeczno-zawodowej wyborcą jest: pracownik najemny, studiujący, właściciel (firmy, gospodarstwa), emeryt/rencista, rentier, bezrobotny. Wyborcy mogą należeć do jednej z dwóch kategorii elektoratu: (a) korzystających z rozmaitych form pomocy państwa, (b) niekorzystających z tej pomocy i finansujących wyborcę (a). Zakładamy, że do kategorii (a) należą głównie wyborcy starsi, o niskim wykształceniu, będący zatrudnionymi lub świadczeniobiorcami w sektorze publicznym. Natomiast wyborcy relatywnie młodzi, lepiej wykształceni, zatrudnieni w sektorze prywatnym, w większości należą do kategorii (b). 6. Preferencje wyborców. W przekonaniu partii wyborcy w akcie głosowania wybierają partię na podstawie programu ekonomicznego najlepiej realizującego jego interesy ekonomiczne131. Przyjmujemy tu, że z racji przynależności do jednej z dwóch wyróżnionych 130 131 Identyfikacja ta dokonuje się również na postawie pozaekonomicznych elementów programu partii (światopogląd, obyczajowość). W referacie abstrahujemy od tych elementów, koncentrując się nad jej programem ekonomicznym. Zwracamy uwagę, że jest to logika postępowania wyborcy, jaką przyjmują partie w swej strategii marketingowej. Niekoniecznie więc musi się ona pokrywać z logiką, którą wyborcy faktycznie się posługują. Ponadto partie zakładają, że wyborcy głosują na wysuniętych przez nie kandydatów ze względu na program, a nie ze względu na walory osobiste tych kandydatów. 123 grup społeczno-zawodowo-demograficznych, interesem ekonomicznym wyborcy (a) jest bezpieczeństwo socjalne, zaś wyborcy (b) – wolność gospodarcza. Wyborcy optując za bezpieczeństwem vs. wolnością ujawniają swe preferencje programowe, a dopiero przez nie – preferencje partyjne132. Te drugie są więc pochodne tym pierwszym133. A zatem: preferencje programowe wyborców (a) polegają na przedkładaniu programu zapewniającego więcej bezpieczeństwa nad program zapewniający mniej tego bezpieczeństwa; preferencje programowe wyborców (b) polegają na przedkładaniu programu zapewniającego więcej wolności nad program zapewniający mniej tej wolności. Analogicznie: preferencje partyjne wyborców (a) polegają na przedkładaniu partii obiecującej w swym programie więcej bezpieczeństwa nad partię obiecującą mniej tego bezpieczeństwa; preferencje partyjne wyborców (b) polegają na przedkładaniu partii oferującej więcej wolności nad partię oferującą mniej tej wolności. Z uwagi na naturę preferencji programowych w odniesieniu do pojedynczego wyborcy, są one w cyklu wyborczym bardziej trwałe aniżeli preferencje partyjne, które są podatne na częstsze zmiany. Z tego względu elektorat poszczególnych partii dzieli się stały i płynny. Elektorat stały rzadziej zmienia swe preferencje partyjne aniżeli elektorat płynny. 7. Marketing polityczny. W warunkach demokracji przedstawicielskiej partie dążą do realizacji strategicznego celu poprzez walkę o głosy wyborców stosując marketing polityczny (w gospodarce i sferze pozaekonomicznej). Marketing polityczny w gospodarce polega na: a) określaniu przez partię koncepcji programu ekonomicznego, a następnie jego realizacji na podstawie uprzednio rozeznanych preferencji programowych elektoratu, bądź b) kształtowaniu przez partię preferencji programowych elektoratu zgodnych z uprzednio określoną koncepcją programu ekonomicznego. 8. Programowy oportunizm i idealizm. W punkcie 7a mamy do czynienia z postępowaniem, które określamy jako programowy oportunizm, natomiast w punkcie 7b – programowy idealizm. Programowy idealizm wywodzi się z określonej doktryny teoretycznej lub ideologicznej głoszącej ideę dobra wspólnego. Programowy oportunizm jest z tego punktu widzenia doktrynalnie eklektyczny, bądź w ogóle nieokreślony. Istotą programowego oportunizmu jest to, że dla danej partii obojętna jest jakakolwiek koncepcja polityki gospodarczej jaką oferuje wyborcom, gdyż w tym zakresie partia nie jest ograniczona żadnymi założeniami doktrynalnymi. Ważne jest tylko dla niej to, aby polityka ta zawierała takie cele i narzędzia, które będą skuteczne w realizacji nadrzędnego interesu partyjnego. To wyborcy (ich preferencje) są tu stroną inicjującą określone założenia koncepcyjne tej polityki. Odwrotnie jest w przypadku programowego idealizmu. Tutaj partia posiada sprecyzowany a’priori pogląd na temat pożądanej z doktrynalnego punktu widzenia koncepcji polityki gospodarczej, do której stara się przekonać elektorat. W tym wypadku marketing polityczny nie dotyczy założeń koncepcyjnych tej polityki, lecz jedynie odpowiedniego propagowania jej w mediach, co stanowi odrębny temat. 132 133 Dla uproszczenia zakładamy brak tzw. głosowania strategicznego, tj. nie na partię najbardziej preferowaną, lecz na partię mniej preferowaną, ale posiadającą w przekonaniu wyborcy największe prawdopodobieństwo wygrania wyborów (wybór typu second best). Dalej mówiąc o bezpieczeństwie będziemy mieć na myśli bezpieczeństwo socjalne, zaś o wolności – wolność gospodarczą. 124 Tabela 1. Programowy oportunizm/idealizm w cyklu wyborczym Lp. Realizacja programu b) Lp. Kampania wyborcza a) 1 Oportunizm 5 Oportunizm 2 Oportunizm 6 Idealizm 3 Idealizm 7 Oportunizm 4 Idealizm 8 Idealizm a) dotyczy każdej partii dotyczy partii rządzącej Źródło: Opracowanie własne. b) W tabeli 1 wymienione zostały teoretycznie możliwe przypadki sposobu traktowania przez daną partię polityki gospodarczej w cyklu wyborczym: na etapie określania jej założeń (i propagowania) oraz na etapie ich realizacji. Polityka gospodarcza jest używana jako instrument marketingu politycznego w czterech przypadkach, w których partie wykazują programowy oportunizm: w pierwszych dwóch – w trakcie kampanii wyborczej – oraz w piątym i siódmym – w okresie międzywyborczym. W przypadkach tych na decyzję partii w zakresie założeń i (lub) realizacji polityki gospodarczej główny wpływ wywiera elektorat134. Tak nie jest w przypadku czwartym i ósmym, w których partie do programu ekonomicznego mają podejście konsekwentnie idealistyczne oraz w przypadku trzecim i szóstym135. Różnica między programowym oportunizmem a idealizmem zawiera się więc w innej hierarchii władzy i polityki gospodarczej. Dla partii o nastawieniu idealistycznym władza jest warunkiem realizacji pożądanej polityki gospodarczej (policy), natomiast dla partii oportunistycznej władza jest celem tej polityki (politics). 9. Polityka mikrostrukturalna. Z perspektywy interesu ekonomicznego wyborcy każda koncepcja (ze względu na cele i narzędzia) polityki gospodarczej może być postrzegana jako wspierająca go (np. subsydium, transfer), bądź ograniczająca go (np. podatek, regulacja). Z tego punktu widzenia każdorazową koncepcję polityki gospodarczej można zaliczyć do jednego z dwóch przeciwstawnych typów: (1) zwiększającego poziom wsparcia i ograniczenia, (2) zmniejszającego poziom wsparcia i ograniczenia. Polityce typu (1) relatywnie wysokim podatkom i wydatkom publicznym towarzyszy wysoki poziom etatyzmu i regulacji poszczególnych dziedzin gospodarki. Natomiast przy polityce typu (2), obok relatywnie niskich podatków i wydatków, poziom etatyzmu i regulacji jest względnie niski. Nawiązując do definicji interesu ekonomicznego i preferencji programowych wyborców (a) i (b) można powiedzieć, że wyborcom (a) wzrost bezpieczeństwa oferuje polityka (1), natomiast wyborcom (b) wzrost wolności – polityka (2). Na jakich obszarach polityka gospodarcza najbardziej podlega podziałowi na powyższe dwa typy? Niewątpliwie są to: wybrane sektory gospodarki (rolnictwo, przemysł), budżet i handel zagraniczny. Odpowiada za nie polityka mikrostrukturalna: sektorowa (rolna, przemysłowa), budżetowa, handlowa, społeczna i regionalna. Polityka mikrostrukturalna na wymienionych obszarach jest bowiem stosunkowo najbardziej podatna na instrumentalne traktowanie jej przez oportunistyczne partie w marketingu politycznym. 134 135 Istnieją jeszcze dwa inne przypadki programowego oportunizmu. W pierwszym w grę wchodzi interes osobisty członków danej partii (konflikt interesów), w drugim ma miejsce przekupstwo ich ze strony określonych grup interesu (na rzecz partii lub niektórych jej członków). Przypadki te pomijamy, gdyż nie dotyczą marketingu politycznego. Ujmując rzecz podręcznikowo, można powiedzieć, że przypadki pierwszy, drugi, piąty i siódmy winny interesować pozytywną teorię polityki gospodarczej, zaś przypadki trzeci, czwarty, szósty i ósmy – teorię normatywną. 125 10. Ograniczenia. Przyjmujemy analityczne założenie braku ograniczeń ekonomicznoprawnych w realizacji przez rządzącą partię określonego typu polityki mikrostrukturalnej. Z tego względu pomijamy kwestię realności danej polityki. Jeśli chodzi o ograniczenia, to mamy na myśli bariery, które stwarzają rynki finansowe oraz umowy międzynarodowe (UE, WTO). Abstrahowanie od tych ograniczeń ma na celu wyłączne skoncentrowanie się nad politycznymi uwarunkowaniami polityki mikrostrukturalnej. (Do kwestii związanych z tym założeniem wrócimy w Uwagach końcowych). 3. Marketing polityczny w gospodarce 1. Weźmy najpierw pod uwagę przypadek 1 z tabeli 1. Przyjmijmy, że dotyczy on przykładowej partii X. Partia ta już w okresie kampanii wyborczej wykazuje do programu ekonomicznego nastawienie oportunistyczne. (a) Zgodnie z tym nastawieniem partia ta na początku dokonuje oszacowania liczebności elektoratu według wyróżnionych dwóch kategorii. Jeśli z szacunku wynika, że elektorat (a) jest liczniejszy niż elektorat (b) wówczas partia X przygotowuje i promuje taką koncepcję programu ekonomicznego, która według niej będzie preferowana przez ten elektorat. Takim programem byłby oczywiście program zawierający założenia polityki (1), czyli wzrost bezpieczeństwa. Gdyby natomiast większość populacji wyborców stanowił elektorat (b), wówczas rozsądnie postępująca partia zaoferuje mu założenia polityki (2), a więc wzrost wolności. Jeśli chodzi o ramy czasowe celów oferowanej polityki mikrostrukturalnej, to pokrywają się one z cyklem wyborczym. Partii chodzi o to, aby pozytywne skutki oferty programowej (w postaci faktycznego wzrostu bezpieczeństwa/ wolności) były odczuwalne przez jej elektorat już w danym cyklu, a nie w cyklu następnym. Ta druga ewentualność byłaby dla partii niekorzystna z dwóch względów. Po pierwsze, partia zakłada, że polityka mikrostrukturalna o efektach odroczonych jest dla elektoratu mniej atrakcyjna aniżeli o efektach nieodroczonych. Po drugie, gdyby pozytywne skutki oferty programowej były odczuwalne dopiero w następnym cyklu wyborczym, to mogłyby być przypisane partii opozycyjnej, jeśli wygrałaby ona najbliższe wybory. Dlatego założenia (cele) polityki mikrostrukturalnej w ramach marketingu politycznego uwzględniają raczej efekty natychmiastowe. Analogiczne postępowanie cechuje również konkurencyjne partie (Y, Z) o nastawieniu oportunistycznym, a więc także ubiegające się o głosy najliczniejszego elektoratu. Jeśli jest to ten sam elektorat (a), to w trakcie kampanii wyborczej następuje licytacja koncepcyjnie zbieżnych programów ekonomicznych tych partii na program zawierający najkorzystniejsze założenia polityki (1) dla tego elektoratu. Wygrać może ta partia, której program w jego opinii będzie obiecywał poziom wsparcia najwyższy, a przez to zapewni relatywnie najwięcej bezpieczeństwa. W licytacji tej nie obowiązują żadne ograniczenia formalne i każda partia może obiecywać elektoratowi program zawierający np. przysłowiowe „gruszki na wierzbie”. Oznacza to, że w czasie kampanii wyborczej walczące ze sobą partie o ten sam elektorat mogą stosować praktykę określaną w marketingu gospodarczym (i w przepisach antymonopolowych) jako reklama nieuczciwa136. Kryterium wyboru sposobu postępowania przez partie w toku tej walki nie są bowiem zasady etyki, lecz skuteczność. W przypadku, gdy walczą ze sobą partie o głosy wyborców (b)137, one także licytują się, tym razem pod względem zakresu oferowanej wolności ekonomicznej. W licytacji o najkorzystniejszy dla wyborców program ekonomiczny bezpośrednio uczestniczą nie tylko partie odwołujące się do tego samego elektoratu, ale również partie odwołujące się do elektoratu różnego. Wygra partia, która potrafi po pierwsze, prawidłowo oszacować elektorat najliczniejszy, po drugie zaoferować temu elektoratowi najatrakcyjniejszy program. 136 Między reklamą handlową a ”reklamą” w marketingiem politycznym w rozpatrywanym tu przypadku występuje jedna dość istotna różnica. W reklamie handlowej propaguje się walory danego produktu, czyli o określonych już właściwościach użytkowych. Natomiast marketingu politycznym to właściwości użytkowe produktu (programu) są przedmiotem odpowiedniej „obróbki”. 137 Oznacza to, że partie te uznały, iż najliczniejszy jest ten właśnie elektorat. 126 (b) Gdy w okresie kampanii wyborczej partia X jest partią aktualnie rządzącą (czyli dążącą do reelekcji), to posiada ona przewagę nad pozostałymi partiami, gdyż może wówczas próbować zmobilizować dodatkowe głosy potencjalnego elektoratu (a), w tym zwłaszcza elektoratu pasywnego, nie tylko atrakcyjnością swego programu, ale także zmieniając bieżącą politykę mikrostrukturalną poprzez podniesienie poziomu wsparcia, np. zwiększając rozmiary transferów (przypadek 2)138. Jest to praktyka zwana popularnie „kiełbasą wyborczą”, którą partia nie tylko obiecuje, ale faktycznie rozdaje wyborcom. 2. Przyjmijmy teraz, że partia X wygrała wybory (reelekcję) dzięki trafnemu oszacowaniu najliczniejszego elektoratu (elektoratu [a]), umiejętnościom przyciągnięcia go do swego programu ekonomicznego oraz rozdanej „kiełbasie wyborczej”. Partia ta stoi obecnie przed wyzwaniem w postaci realizacji tego programu. Instrumentalne wykorzystanie przez nią polityki mikrostrukturalnej w marketingu politycznym w okresie międzywyborczym (przypadek 5) może mieć miejsce w sytuacji wystąpienia trzech okoliczności politycznych. (a) Partia X uzyskuje w parlamencie jedynie względną większość i jest zmuszona tworzyć koalicję parlamentarno-rządową (np. z partią Y). Ale taka koalicja zawsze kosztuje, w tym wypadku rezygnacją z części obietnic wyborczych partii X na rzecz partii Y. Może się więc zdarzyć, że wspólne założenia realizowanej polityki mikrostrukturalnej oznaczać będą, zarówno radykalizację polityki (1) – w kierunku jeszcze większego bezpieczeństwa, jak i jej erozję, wskutek zbliżenia się do polityki (2), czyli w kierunku większej wolności. Wszystko zależy od tego jaki typ polityki reprezentuje koalicjant139. W każdym jednak wypadku oznacza to odstępstwo od założeń programowych partii X, nie spowodowane okolicznościami natury ekonomicznej, lecz wyłącznie politycznej. (b) Partia X osiąga bezwzględną większość w parlamencie i może rządzić samodzielnie, ale w okresie międzywyborczym realizacja jej programu ekonomicznego napotyka na rozmaite trudności gospodarcze i polityczne140. W konsekwencji partia X musi się liczyć z możliwością utraty poparcia ze strony części swego elektoratu (płynnego), co mogą zarejestrować (lub już rejestrują) sondaże popularności poszczególnych partii141. Nie jest tu istotne, w jakim stopniu wyniki sondażowe są miarodajne, tj. są reprezentatywne pod względem podziału elektoratu na kategorię (a) i (b) i oddają rzeczywiste nastroje większości wyborców. Decydujące znaczenie ma tu fakt, że dla partii X wyniki te mogą stanowić podstawę prognozy ostrzegawczej mówiącej o możliwości powtórzenia się ich w najbliższych wyborach142. Aby do tego nie dopuścić partia X może uciec się do zmiany bieżącej polityki mikrostrukturalnej na korzyść elektoratu (a) analogicznej do tej, którą dokonała w okresie kampanii wyborczej („kiełbasa wyborcza”). c) Partii X grozi utrata władzy jeszcze przed wyborami. Wynika to z możliwości rozpadu koalicji parlamentarno-rządowej oraz utraty bezwzględnej przewagi w parlamencie, wskutek niebezpieczeństwa przejścia części posłów do partii opozycyjnej (Y, Z) bazujących na tym samym elektoracie (a). Uniknięcie spełnienia się obu tych zagrożeń wymaga od partii X dalszych ustępstw na rzecz partii Y i Z, a tym samym na rzecz elektoratu (a), w postaci radykalizacji polityki (1). 3. Weźmy teraz pod uwagę przypadek 7143. Jest on ciekawy, gdyż obrazuje rozbieżność pomiędzy założeniami programu ekonomicznego partii (Z) z okresu kampanii wyborczej 138 Partia czyni to poprzez swych posłów w parlamencie (uchwalając odpowiednie ustawy) lub (i) poprzez swój rząd (wykorzystujący te ustawy lub (i) wydając odpowiednie rozporządzenia). Dotyczy to również późniejszych analogicznych posunięć partii omówionych w tekście. 139 W skrajnym wariancie może wówczas nawet dojść do dezintegracji polityki mikrostrukturalnej jako konsekwencji prowadzenia odmiennej koncepcji polityki na różnych obszarach przez różne organa rządowe, w zależności od tego do jakiej partii koalicyjnej należą szefowie tych organów. Im więcej partii należy do koalicji, tym prawdopodobieństwo tej dezintegracji jest większe. 140 Może to być spowodowane pogorszeniem się koniunktury, wzmożoną kampanią czarnego PR ze strony partii opozycyjnych, bądź czynnikami losowymi. 141 Innym ważnym wskaźnikiem bieżącej popularności partii są wybory lokalne. 142 Zgodnie z zasadą, że prawdziwe są tylko zły sondaże, zaś w dobre nie należy wierzyć. Dlatego dla partii rządzącej opór poszczególnych grup interesu (np. związków zawodowych organizujących spektakularne strajki) przeciw realizacji określonej koncepcji polityki mikrostrukturalnej ma znaczenie wówczas, gdy w ocenie tej partii powoduje to spadek jej notowań w sondażach. 143 Przypadek 2 został omówiony w pkt 1. 127 (przypadek 3), a jego realizacją. Rozbieżność tę omówimy rozpatrując rozmaite warianty sytuacyjne. (a) Przyjmijmy, że źródłem założeń programowych partii Z była określona doktryna teoretyczna, do której udało się tej partii przekonać elektorat w sposób wystarczający do wygranej w wyborach. Załóżmy, że jest to elektorat (b), a doktryna leżąca u podstaw programu partii Z jest doktryną uznawaną za liberalną (antyetatystyczną). Zatem program ten zawiera cele i narzędzia polityki typu (2), czyli zapewniającą wzrost wolności. Jednakże w toku realizacji tego programu partii Z może się okazać na podstawie sondaży, że spada jej popularność, gdyż odchodzi od niej elektorat płynny, rośnie zaś poparcie dla partii opozycyjnych bazujących na elektoracie (a), który został zasilony przez ów płynny elektorat144. Elektorat ten jest z oczywistych względów przeciwny polityce (2), ponieważ uważa, że uderza ona w jego interesy ekonomiczne. Interes polityczny partii Z dyktuje w tej sytuacji racjonalną reakcję w postaci rezygnacji z części owego programu wyborczego i zastąpienie go elementami programu swych rywali. Oznacza to reorientację polityki (2) na korzyść polityki (1), czyli: mniej wolności na rzecz większego bezpieczeństwa. Może też się zdarzyć tak, że sondażowy spadek popularności partii Z następuje wskutek przejścia (płynnego) elektoratu do partii X, również bazującej na elektoracie (b). Wówczas partia Z chcąc zatrzymać ten elektorat dokonuje intensyfikacji polityki (2) korygując ją w kierunku zapewnienia większej wolności. (b) Załóżmy teraz, że doktryna teoretyczna (ideologiczna?) leżąca u podstaw zwycięskiego programu ekonomicznego partii X jest zgodna z interesem elektoratu (a). W toku realizacji tego programu partia ta stwierdza, że według sondaży traci popularność płynnej części swego elektoratu na rzecz partii opozycyjnej (Y) opierającej się również na elektoracie (a). Koncepcja programu ekonomicznego tej partii bazuje na radykalniejszej wersji doktryny co partia X. Z punktu widzenia interesu politycznego partii X, w świetle prognozy ostrzegawczej, nieodzowne jest odzyskanie dawnej popularności wśród odpływającego elektoratu. Sposobem na to jest taka zmiana koncepcji polityki mikrostrukturalnej, aby zadowoliła ona ten elektorat i odciągnęła go od partii Y. Zmiana ta oczywiście polega na zwiększeniu poziomu wsparcia elektoratu (a), a więc wzroście jego bezpieczeństwa. (c) Domniemany przez partię X spadek jej popularności może się wiązać z sondażowym przejściem płynnego elektoratu do opozycyjnej partii (Z), dla której elektoratem są wyborcy (b). W tej sytuacji, potwierdzonej prognozą ostrzegawczą, rozsądnym rozwiązaniem dla partii rządzącej jest przeorientowanie realizacji swego programu ekonomicznego na korzyść tego płynnego elektoratu, drogą ograniczenia wsparcia elektoratu (a). W tym przypadku następuje więc substytucja bezpieczeństwa wolnością (oczywiście w pewnym zakresie). (d) Przyjmijmy teraz, że partia X koncepcję swojego programu ekonomicznego opiera na doktrynie teoretycznej korzystnej dla elektoratu (b). Jednakże w trakcie realizacji tego programu partia stwierdza, że traci w sondażach popularność. Źródłem tej tendencji (dotychczasowej i prognozowanej), również jest płynny elektorat przechodzący do opozycyjnej partii Y bazującej elektoracie (b), lub na elektoracie (a). Gdy w grę wchodzi elektorat (b) to rozsądnym rozwiązaniem dla partii X jest zmiana koncepcji polityki mikrostrukturalnej w kierunku dalszego zmniejszenia poziomu wsparcia [elektoratu (a)], czyli substytucja bezpieczeństwa wolnością. Natomiast, jeśli tym elektoratem są wyborcy (a), to korzystne dla interesu partii X jest rezygnacja (częściowa lub całkowita) ze swego programu i przejęcie (częściowe lub całkowite) programu opozycyjnej partii Y, zakładającej wzrost poziomu wsparcia [elektoratu (a)]. Tutaj więc następuje substytucja wolności bezpieczeństwem. 4. Łatwo można skonstatować, że okolicznościami politycznymi, omówionymi w pkt. 2 i 3, były w większości przypadków, z jednej strony, domniemywane przez partię rządzącą bieżące zmiany preferencji partyjnych i programowych elektoratu, a z drugiej możliwe zmiany w układzie sił w parlamencie na niekorzyść tej partii. To te właśnie zmiany skłaniały partię rządzącą do odpowiedniej korekty (reorientacji) polityki mikrostrukturalnej. Wskutek takiego postępowania rzeczywiście realizowana polityka mikrostrukturalna „dzięki” swej niestabilności jest w tendencji zgodna z aktualnym układem sił w parlamencie oraz domniemywanymi przez partię rządzącą bieżącymi preferencjami wyborców. 144 Zakładamy, że taką diagnozę przyjmuje partia Z, niezależnie od tego czy jest ona prawdziwa, czy też nie. Dotyczy to również pozostałych wariantów sytuacyjnych. 128 Dla ekonomisty wychowanego na normatywnym podejściu do polityki gospodarczej takie jej traktowanie przez partię rządzącą stanowi anomalię systemową nie mającą znaczenia teoretycznego. Z jego punktu widzenia jest bowiem pożądane, aby partia rządząca wykazywała konsekwencję w nastawieniu idealistycznym w całym cyklu wyborczym, a więc nie tylko w toku kampanii wyborczej, ale także w okresie międzywyborczym. Wówczas polityka (niezależnie od jej typu), którą partia ta realizuje, byłaby stabilna145. Problem jednak polega na tym, że taka postawa partii rządzącej może być „niefunkcjonalna” z punktu widzenia strategicznego celu partii w określonych okolicznościach politycznych. Jeśli więc nawet założyć, że władzę zdobędą idealiści, to również oni muszą wiedzieć, że w ramach instytucji demokracji przedstawicielskiej podstawowym warunkiem realizacji ich programu jest utrzymanie tej władzy (w parlamencie i rządzie). Z kolei warunkiem jej utrzymania jest umiejętność sprostania wyzwaniom wynikającym z omówionych wyżej okoliczności politycznych. Zatem logika racjonalnego postępowania w przypadku wystąpienia okoliczności politycznych grożących utratą władzy dyktuje partii rezygnację z idealizmu w realizacji programu na rzecz oportunizmu. Realizacja programu, który dla członków partii o nastawieniu idealistycznym jest zbieżny z misją tworzenia podstaw powszechnego dobrobytu, przeistacza się więc w prowadzenie codziennej gry politycznej o utrzymanie się u władzy jako wyjściowego warunku realizacji tej misji. Ale dramat polega na tym, że gra ta może odbywać się kosztem owej misji – na rzecz interesu ekonomicznego jednej tylko grupy elektoratu, grupy która władzę tę podtrzymuje. Jeśli więc partia pierwotnie idealistyczna nie może z wiadomych przyczyn politycznych realizować swego programu ekonomicznego, sformułowanego w okresie kampanii wyborczej, ma dwa wyjścia: a) utrzymać się u władzy dostosowując ten program, do bieżących warunków politycznych; b) pozostać wierną pierwotnemu programowi … i stracić władzę jeszcze przed kolejnymi wyborami146. 5. Istnieją jeszcze dwie inne okoliczności polityczne w okresie międzywyborczym mające wpływ na realizację polityki mikrostrukturalnej. Okolicznością pierwszą jest faktyczny upadek koalicji partyjno-rządowej, zaś okolicznością drugą – rzeczywista utrata przez partię rządzącą przewagi w parlamencie. W obu tych sytuacjach (oznaczających spełnienie się gróźb omówionych w pkt. 2c) partia traci zdolność realnego rządzenia. Odbija się to destrukcyjnie na polityce mikrostrukturalnej, której grozi dyskontynuacja. Jest to również przypadek niestabilności tej polityki, ale nie wskutek jej zmiany w ramach marketingu politycznego, lecz niemożności w ogóle jej kontynuacji. 4. Podsumowanie 1. W referacie wykorzystaliśmy schemat analityczny marketingu politycznego w gospodarce do opisu możliwych sposobów destabilizacji polityki mikrostrukturalnej przez partię rządzącą. Schemat ten składa się z dwóch kluczowych elementów: (a) strategicznego celu partii jakim jest posiadanie władzy w państwie – jest to naturalny cel każdej partii politycznej, (b) okoliczności politycznych wymuszających odpowiednie postępowanie partii w cyklu wyborczym. 2. Zidentyfikowaliśmy okoliczności polityczne sprzyjające oportunizmowi partii w instrumentalnym traktowaniu przez nią polityki mikrostrukturalnej: a) kampania wyborcza, b) tworzenie koalicji parlamentarno-rządowej, c) domniemana utrata poparcia części wyborców, d) groźba rozpadu koalicji parlamentarno-rządowej, e) zagrożenie utratą większości w parlamencie. W powyższych okoliczności polityka mikrostrukturalna może ulec destabilizacji wskutek manipulowania nią: 145 146 Nie licząc czynników ekonomiczno-prawnych, które tę stabilność mogłyby naruszyć. Pomijając to, że partii tej grozi wypadnięcie z parlamentu i upadek organizacyjny (z przyczyn finansowych). 129 w ramach danego typu polityki – w kierunku mniej lub bardziej radykalnej jej wersji w stosunku do pierwotnych założeń; • między wyróżnionymi dwoma typami polityki – w kierunku zastąpienia jednego typu polityki typem drugim. 3. Niestabilność polityki mikrostrukturalnej powodowana przez okoliczności wymienione w pkt. 2b, 2c, 2d i 2e, występuje w okresie jej realizacji przez partię rządzącą. Są to okoliczności oznaczające zagrożenie utraty władzy przez tę partię. 4. Marketing polityczny w gospodarce jest uprawiany (przez wszystkie partie) nie tylko w trakcie formalnej kampanii wyborczej, lecz także w okresie międzywyborczym (przez partię rządzącą). Tym samym cykl wyborczy pokrywa się w nieustającą kampanią wyborczą (formalną i nieformalną)147. • 5. Wnioski148 1. W demokracji parlamentarno-gabinetowej niestabilność polityki mikrostrukturalnej w okresie jej realizacji jest funkcją dwóch czynników: specjalnych okoliczności politycznych oraz reakcji partii rządzącej na te okoliczności. O ile okoliczności te, oznaczające brak stabilizacji sceny politycznej, nie są zjawiskiem koniecznie występującym w demokracji149, o tyle reakcję na nie ze strony partii rządzącej w odniesieniu do polityki mikrostrukturalnej należy uznać jako systemową prawidłowość demokracji przedstawicielskiej. Czyli: jedynie prawdopodobna niestabilność sceny politycznej rodzi bardziej prawdopodobne zachowanie partii rządzącej w postaci destabilizacji polityki mikrostrukturalnej. 2. O tym co się dzieje w okresie międzywyborczym z polityką mikrostrukturalną pod względem jej stabilności nie ma znaczenia pierwotne nastawienie partii: idealistyczne vs. oportunistyczne. Niezależnie od tego nastawienia rządząca partia wykazuje skłonność do instrumentalnego wykorzystywania tej polityki. Jeśli zatem partia jest pierwotnie idealistyczna, gdy staje się rządzącą, to chcąc nie chcąc, przekształca się w partię oportunistyczną150. 3. Nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy oportunizmem partii rządzącej, a typem realizowanej polityki mikrostrukturalnej. W zależności od kategorii elektoratu, do którego partia ta się odwołuje, jest ona gotowa realizować oba wyróżnione typy tej polityki. Tym samym nie można powiedzieć, że oportunistyczna partia rządząca z istoty swej „psuje” politykę mikrostrukturalną (poza tym, że ją destabilizuje)151. 4. W przeciwieństwie do modeli polityków, nie ma jednoznacznych skutków oportunizmu partii rządzącej na obszarach polityki mikrostrukturalnej. Skutki te można określić co najwyżej przedziałowo. Zgodnie z tym w gospodarce może być, relatywnie dużo lub mało wsparcia, etatyzmu i regulacji. Przy czym proporcje między nimi mogą się zmieniać w trakcie realizacji polityki mikrostrukturalnej, wskutek jej destabilizowania. 147 Tym się różni omawiany tu marketing polityczny w gospodarce od tego dotyczącego sfery pozaekonomicznej, który jest badany głównie w toku formalnej kampanii wyborczej. (Zob. np. P. Harris, D. Wring 2002). 148 Wnioski odnoszą się do polityki mikrostrukturalnej w trakcie jej realizacji. Traktujemy je jako hipotezy badawcze wymagające empirycznej weryfikacji w wyniku konfrontacji ich z konkretną gospodarką. 149 Na ten temat winni się wypowiedzieć specjaliści od nauk politologicznych. 150 Na tym polega główna różnica między naszą interpretacją partii idealistycznej, a interpretacją partii stronniczej w modelach polityków. W modelach tych partia stronnicza (lewicowa lub prawicowa) pozostaje rządząca w całym cyklu wyborczym, nie będąc zagrożoną utratą władzy w okresie jej sprawowania. Jest to ujęcie statyczne, nie uwzględniające okoliczności politycznych, o których jest mowa w referacie. 151 Jest to zresztą rzecz względna, gdyż np. przestawienie się przez partię rządzącą z polityki (1) na politykę (2) tylko zwolennik polityki (1) zinterpretuje jako jej „psucie”. 130 6. Uwagi końcowe 1. Czy w ogóle możliwe jest, aby w nieformalnej kampanii wyborczej partie koncentrowały się wyłącznie na kwestiach pozaekonomicznych? Wówczas polityka mikrostrukturalna nie musiałaby być wykorzystywana instrumentalnie w marketingu politycznym, dzięki czemu jej ewentualna niestabilność wynikałaby wyłącznie z przyczyn ekonomicznych. Jest to możliwe, ale wówczas gdyby partie uznały, że dla większości wyborców nie miałby znaczenia ich interes ekonomiczny, a jedynie owe kwestie pozaekonomiczne. Odpowiedź na pytanie o (nie) realność wystąpienia w rzeczywistości takiej sytuacji jest oczywista i nie wymaga badań empirycznych. Aby więc traktować poruszoną w tym referacie problematykę jako bezprzedmiotową, czyli aby polityka mikrostrukturalna nie była uwikłana w grę polityczną, trzeba byłoby znieść w ogóle instytucję marketingu politycznego. Ale, aby tego dokonać należałoby pójść jeszcze dalej i uniezależnić w ogóle rządzenie państwem od elektoratu, czyli w praktyce zlikwidować go. Takie pomysły jeszcze niedawno były (są) praktykowane w niektórych krajach na świecie, z wiadomym skutkiem. Trzeba więc pogodzić się z tym, że demokracja kosztuje, choć zawsze można zastanawiać się, jak zmniejszyć koszty jej funkcjonowania. 2. To prowadzi nas do kolejnej kwestii. W ekonomii trwa od jakiegoś czasu debata dotycząca wpływu jakości (efektywności) instytucji na wzrost i funkcjonowanie gospodarki. Debata ta, w ślad za pionierskimi pracami D. Northa, koncentruje się zazwyczaj wokół instytucji ekonomicznych152. W ramach tej debaty rozpatruje się różne warianty reformy instytucjonalnej. W związku z tym pojawia się pytanie, czy w świetle tego co zostało tu powiedziane możliwa jest taka reforma instytucjonalna, która ograniczałaby występowanie sprzyjających oportunizmowi okoliczności politycznych? Kwestię tę traktujemy jako otwartą, zwłaszcza w odniesieniu do Polski, znajdującej się obecnie w fazie ostrego kryzysu politycznego153. 3. Wróćmy teraz do zagadnienia ekonomicznej realności polityki mikrostrukturalnej, od którego dotychczas abstrahowaliśmy (założenie 10). Wiemy, że w demokracji przedstawicielskiej mogą występować okoliczności polityczne sprzyjające manipulacji polityką mikrostrukturalną przez partię rządzącą. Ale wiadomo jednocześnie, że rzeczywiste pole manewru przy zmianie tej polityki jest w realnych warunkach ekonomiczno-prawnych współczesnej gospodarki stosunkowo niewielkie (zwłaszcza jeśli te zmiany są na korzyść polityki [1]). Dotyczy to również przypadków omawianych w referacie. Z jednej strony bowiem ograniczenia stwarzają otwarte rynki finansowe z ich ostrymi wymogami dotyczącymi wiarygodności kredytowo-inwestycyjnej gospodarki, z drugiej – zobowiązania międzykrajowe. Odnosi się to zwłaszcza do krajów będących członkiem UE i WTO154. Jest oczywiste, że w powyższych uwarunkowaniach międzynarodowych partia rządząca nie jest w stanie w dowolnym stopniu manipulować krajową polityką mikrostrukturalną w ramach marketingu politycznego dla realizacji swego partyjnego interesu. Tym niemniej skłonność do tej manipulacji, jak wykazaliśmy, zawsze istnieje w określonych okolicznościach politycznych. Natomiast w jakim zakresie owa manipulacja jest 152 Nawiasem mówiąc ten nurt badawczy rozwija się niezależnie od nurtu zajmującego się wpływem czynników politycznych na politykę gospodarczą, w ramach którego tworzy się, wspomniane we Wstępie, modele polityków. Naszym zdaniem istnieje pilna potrzeba integracji obu tych nurtów badawczych w jeden nurt zajmujący się rolą szeroko pojętych instytucji politycznych w życiu gospodarczym. Podobny stan rzeczy występuje w marketingu politycznego. Nad założeniami teoretycznymi tego marketingu pracują wyłącznie politolodzy w separacji od ekonomistów. Tutaj również istnieje pilna potrzeba włączenia problematyki marketingu politycznego do badań nad podstawami polityki gospodarczej. 153 Odwołamy się tu jedynie do wybranych danych statystycznych. Ludność w wieku 60 lat i więcej, o wykształceniu poniżej średniego, stanowiła w Polsce 1988 r. i 2002 r. odpowiednio: 16 i 15 proc. elektoratu, zaś ludność w wieku 18-44 lata, o wykształceniu co najmniej średnim, stanowiła odpowiednio: 22 i 27 proc. elektoratu. Dane te dotyczą zarówno wyborców aktywnych jak i pasywnych. (Podstawa obliczenia: R. S. GUS 1992, tab. 74; Ludność, 2003, tab. 10). 154 Szerzej: A. Lipowski (2003). 131 możliwa w konkretnym kraju, o tym można powiedzieć dopiero na podstawie badań empirycznych155. 4. Z faktu członkostwa kraju w UE i WTO wynikają, jak stwierdziliśmy w pkt. 3 określone uwarunkowania prawne ograniczające manipulację krajową polityką mikrostrukturalną156. W tym punkcie chodzi o możliwość osłabienia tego ograniczenia w wyniku zmian owych uwarunkowań na szczeblu UE i WTO. Na tych dwóch forach wspólnie decyduje się bowiem, w mniejszym lub większym zakresie, o polityce mikrostrukturalnej krajów członkowskich w odniesieniu do obszarów wymienionych w pkt 2.9. Ogólnie biorąc wypracowywane tam są w tym względzie rozwiązania kompromisowe w wyniku ścierania się interesów poszczególnych krajów. Interesy te reprezentuje w każdym kraju partia rządząca. Partia ta (poprzez swych przedstawicieli w UE i WTO) z omówionych powodów politycznych może forsować typ polityki mikrostrukturalnej (ponadkrajowej) na korzyść swego elektoratu. Ale, właśnie ze względu na konieczność dochodzenia do rozwiązań kompromisowych, możliwości osłabienia unijnych i WTO ograniczeń prawnych są uzależnione od umiejętności danej partii z jednej strony blokowania projektów rozwiązań dla niej niekorzystnych, a z drugiej forsowania projektów korzystnych. Partia rządząca musi w tych warunkach umieć wygrywać swoje interesy na szczeblu ponadkrajowym wchodząc w nieuchronne koalicje z wybranymi partnerami zagranicznymi, przeciw innym krajom. Jednak ceną tych koalicji może być konieczne ustępstwo programowe na jednym obszarze polityki mikrostrukturalnej na rzecz innego obszaru. Wszystko to stwarza możliwość pasjonującej analizy w kategoriach zaproponowanych w tym referacie157. Bibliografia Alesina A. [1987], Macroeconomics Policy in a Two – Party System as a Repetead Game, „Quaterly Journal of Economics” 102. Buchanan J. M. [1975], The Limits of Liberty, Chicago. Downs A. [1957], An Economic Theory of Democracy, Nowy Jork. Działo J. [2007], Wpływ czynników politycznych na instrumenty i efekty polityki gospodarczej, „Gospodarka Narodowa”, nr 5/6. Eichengreen B. [2006], The Political Economy of European Integration, w: The Oxford Handbook of Political Economy, red. B. R. Weingast, D. Wittman. Furubotn E. S., Richter R. [2000], Institutions and Economic Theory. The Contribution of the New Institutional Economics , Ann Arbor. Harris P., Wring D. [2002], Political Marketing, Londyn. Hibbs D. [1977], Political Parties and Macroeconomic Policy, „American Political Science Review” 77. B. Hoekman, M. M. Kostecki [2001], The Political Economy of the World Trading System, Oxford. Lindbeck A. [1976], Stabilization policies in open economies with endogenous policitians, „American Economics Review Papers and Proceedings”, 66. Lipowski A. [2003], Mała gospodarka otwierająca się wobec wyzwań XXI w. –ku realistycznym podstawom polityki gospodarczej, „Ekonomista” nr 3. 155 Na marginesie warto wskazać na ciekawą rozbieżność pod względem kierunku oddziaływania ograniczeń ekonomiczno-prawnych na (nie)stabilność polityki mikrostrukturalnej. W początkowej fazie realizacji tej polityki przez zwycięską w wyborach partię powyższe ograniczenia mogą rodzić jej niestabilność polegającą na odstępstwie od założeń pierwotnych wskutek ujawnienia ich nierealności. Następnie jednak próby manipulacji polityką mikrostrukturalną przez partię rządzącą w znanych okolicznościach politycznych mogą być przez owe ograniczenia mitygowane, co sprzyja jej stabilności. 156 Lub w ogóle uniemożliwiające taką manipulację, gdy dana polityka jest decydowana na szczeblu EU i WTO. 157 Tym powinna się zajmować ekonomia polityczna funkcjonowania takich organizacji jak UE i WTO. Jest ona jednak właściwie w stanie początkowym. Występuje bowiem niedostatek systematycznych badań empirycznych na temat „kuchni” politycznej, w której dochodzi się do rozwiązań kompromisowych w kwestiach związanych z ponadkrajową polityką gospodarczą. (Na temat UE: B. Eichengreen 2006; WTO: B. Hoekman, M. M. Kostecki 2001). 132 Lipowski A., J. Górski [2007], Wyborcy a transformacja ustrojowa: przypadek Polski, w: Dlaczego inni nas przeganiają?, red. J. Winiecki, Warszawa. Ludność. Stan i struktura społeczno-demograficzna [2003], GUS, Warszawa. Nordhaus W. D. [1975], The Political Business Cycle, „Review of Economic Studies” 42. Persson T., Tabellini G. [1990], Macroeconomic Policy. Credibility and Politics, Londyn. Persson T., Tabellini G. [2002], Political Economics. Explaining Economic Policy, Cambridge, Londyn. Riker W. [1986], The Art of Political Manipulation, New Haven. Rocznik Statystyczny [1992], GUS, Warszawa. Wittman D. [1983], Candidate motivation: A synthesis of alternative theories, „American Political Science Review” 77. Tekst wpłynął 28 września 2007 r. 133
