Polska w gospodarce światowej – szanse i zagrożenia rozwoju

advertisement
VIII Kongres Ekonomistów Polskich
„Polska w gospodarce światowej – szanse i zagrożenia rozwoju”
Sesja plenarna
„Polska transformacja i jej przyszłość”
29 listopada 2007 r.
Spis treści
ELŻBIETA MĄCZYŃSKA ............................................................................................................................................. 5
POLSKA TRANSFORMACJA I JEJ PRZYSZŁOŚĆ. WPROWADZENIE ................................................................................. 5
WACŁAW WILCZYŃSKI ............................................................................................................................................. 11
DYLEMATY POLITYKI USTROJOWEJ PO 18 LATACH POLSKIEJ TRANSFORMACJI ........................................................ 11
I. Stan spraw polskich w roku 2007. Ekonomiczne i polityczne konteksty sukcesów i nieporozumień ......... 12
II. Polska w drugiej połowie XX wieku: od stalinizmu do wolności ............................................................... 13
III. Ruchy wolnościowe i ich wpływ na gospodarkę: „Solidarność” 1980 ..................................................... 14
IV. Nowy ustrój zamiast cząstkowych reform .................................................................................................. 15
V. „Mała stabilizacja” i sprzeczności szybkiego rozwoju w latach 90. ......................................................... 16
VI. Dobra koniunktura ratunkiem dla gospodarki i trudy powrotu do reform ustrojowych po roku 1998 ..... 17
VII. Choroby wyzwolonego państwa i społeczeństwa. Kilka uwag o warunkach skutecznej terapii ................ 18
TADEUSZ KOWALIK .................................................................................................................................................. 21
POLSKA TRANSFORMACJA A NURTY LIBERALNE ...................................................................................................... 21
Nie ten liberalizm .............................................................................................................................................. 22
Niefortunna droga ............................................................................................................................................ 23
Demokracja właścicielska ................................................................................................................................ 24
Słabości rynkowego socjalizmu a socjalistyczne ideały.................................................................................... 27
Sprawiedliwość społeczna jako czynnik rozwoju .............................................................................................. 29
Gniew jako czynnik rozwoju ............................................................................................................................. 30
Bibliografia ....................................................................................................................................................... 32
ZDZISŁAW SADOWSKI .............................................................................................................................................. 35
OD SPORU O TRANSFORMACJĘ DO STRATEGII ROZWOJU .......................................................................................... 35
Ocena transformacji ......................................................................................................................................... 35
Sporna kwestia typu i roli państwa ................................................................................................................... 36
Jaka polityka gospodarcza?.............................................................................................................................. 38
Synteza .............................................................................................................................................................. 41
GRZEGORZ W. KOŁODKO ........................................................................................................................................ 43
SUKCES NA DWIE TRZECIE. POLSKA TRANSFORMACJA USTROJOWA I LEKCJE NA PRZYSZŁOŚĆ ................................ 43
Ciągłość i zmiana ............................................................................................................................................. 44
4 x 4 .................................................................................................................................................................. 52
Inne miary ......................................................................................................................................................... 60
Lekcje na przyszłość ......................................................................................................................................... 67
JERZY HAUSNER ....................................................................................................................................................... 81
POLITYKA GOSPODARCZA – WOKÓŁ DYLEMATÓW I SPORÓW................................................................................... 81
I…………........................................................................................................................................................... 81
II………. ............................................................................................................................................................ 87
LESZEK ZIENKOWSKI ............................................................................................................................................... 97
DETERMINANTY I PERSPEKTYWY WZROSTU GOSPODARCZEGO W NADCHODZĄCYCH LATACH – PRÓBA SYNTEZY ... 97
Determinanty wzrostu ....................................................................................................................................... 98
Tradycyjne czynniki produkcji .......................................................................................................................... 98
Niematerialne czynniki produkcji ..................................................................................................................... 98
Wyniki analiz porównawczych .......................................................................................................................... 98
Miejsce Polski ................................................................................................................................................. 100
Co zadecydowało o obecnym przyspieszeniu .................................................................................................. 100
3
Jak długo potrwa dobra koniunktura ............................................................................................................. 100
Jaka optymalna skala spowolnienia ............................................................................................................... 101
Priorytety reform ............................................................................................................................................ 101
Strefa euro ...................................................................................................................................................... 103
Sytuacja polityczna a sytuacja gospodarcza .................................................................................................. 104
Zamiast podsumowania .................................................................................................................................. 104
Literatura ........................................................................................................................................................ 105
MAREK BELKA ........................................................................................................................................................ 107
ROZSZERZENIE EUROPEJSKIEJ UNII WALUTOWEJ A PERSPEKTYWY ROZWOJU GOSPODARCZEGO POLSKI ............... 107
Wstęp .............................................................................................................................................................. 108
Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej .................................................................................................... 108
Formalny status nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej ................................................................ 108
Za i przeciw przyjęciu Euro – argumenty ekonomiczne ................................................................................. 110
Czy nowe kraje członkowskie są przygotowane do strefy Euro? .................................................................... 112
Obroty handlowe ............................................................................................................................................ 113
Systemy finansowe .......................................................................................................................................... 114
Rynki pracy ..................................................................................................................................................... 114
Systemy fiskalne .............................................................................................................................................. 115
System walutowy a kryteria z Maastricht: floaters vs. fixers .......................................................................... 116
Rekomendacje ................................................................................................................................................. 118
Wnioski dla Polski .......................................................................................................................................... 119
Podsumowanie................................................................................................................................................ 120
ADAM LIPOWSKI ..................................................................................................................................................... 121
POLITYKA GOSPODARCZA JAKO INSTRUMENT MARKETINGU POLITYCZNEGO ........................................................ 121
1. Wstęp .......................................................................................................................................................... 121
2. Założenia .................................................................................................................................................... 123
3. Marketing polityczny w gospodarce ........................................................................................................... 126
4. Podsumowanie ............................................................................................................................................ 129
5. Wnioski ....................................................................................................................................................... 130
6. Uwagi końcowe .......................................................................................................................................... 131
4
Elżbieta Mączyńska
Polska transformacja i jej przyszłość. Wprowadzenie
Prezentowane w niniejszym zbiorze referaty dotyczą ocen transformacji w Polsce. Na tym tle
formułowane są rekomendacje dotyczące polityki gospodarczej i wnioski na temat perspektyw
rozwojowych Polski, z uwzględnieniem przestąpienia do strefy Euro. Analiza dorobku
transformacji dokonywana jest w kontekście najnowszych nurtów w ekonomii, przede wszystkim
nurtu liberalnego.
Zawarte w referatach treści tworzą obraz transformacji, ale oceny jej dorobku są wysoce
kontrowersyjne, co jest tym bardziej istotne, że ich autorzy, profesorowie, wybitni naukowcy,
pełnili w różnych okresach ważne funkcje w gospodarce, od premiera rządu począwszy (Marek
Belka) poprzez wicepremierów, odpowiedzialnych za sprawy gospodarcze (Zdzisław Sadowski,
Grzegorz W. Kołodko, Jerzy Hausner) i inne, ważne stanowiska (Wacław Wilczyński, Tadeusz
Kowalik, Leszek Zienkowski i Adam Lipowski)
To co łączy większość referatów to uznanie przez ich Autorów fundamentalnego znaczenia
polityki ustrojowej dla prawidłowego rozwoju kraju. Kwestia ta eksponowana jest przede
wszystkim w referatach Wacława Wilczyńskiego, Tadeusza Kowalika, Zdzisława Sadowskiego i
Jerzego Hausnera. Natomiast, to co dzieli referaty – to opinie na temat optymalnego dla Polski
modelu ustroju społeczno-gospodarczego. Wyjątkowo wyraziście potwierdza się tu znana
sentencja: doctrina multiplex, veritas una (nauk jest wiele, prawda jedna). Debata kongresowa
powinna nas do tej prawdy przybliżyć i temu też mają służyć prezentowane tu referaty.
Ich zbiór zapoczątkowuje analityczno-eseistyczny tekst Profesora Wacława Wilczyńskiego,
stanowiący szeroką charakterystykę przesłanek i przebiegu transformacji, z uwzględnieniem
aspektów ekonomicznych, społecznych i politycznych Autor wskazuje na dylematy polityki
ustrojowej po 18 latach polskiej transformacji, podkreślając, że choć, przełom roku 1989
otworzył Polsce drogę do demokracji i do gospodarki rynkowej, to spory o kształt ustroju
gospodarczego okazały się jednak długotrwałe. W. Wilczyński jest przekonany, że „bardziej
konsekwentna polityka społeczno-gospodarcza dotychczasowych rządów umożliwiłaby szybsze
tempo zmian strukturalnych. Wskazuje, że gospodarce polskiej potrzebna jest konsekwentna
polityka ustrojowa, zwiększenie zakresu wolności gospodarczej i odejście od nierynkowych
działań.
Fundamentalne znaczenie konsekwentnej polityki ustrojowej eksponuje też Profesor Zdzisław
Sadowski, ale w odróżnieniu od profesora Wilczyńskiego podkreśla, że mechanizm rynkowy,
niezbędny dla efektywności gospodarki, nie może być pozostawiony sam sobie, gdyż prowadzi
to do powstawania wielkich zagrożeń dla przyszłości. Potrzebne jest zatem ze strony państwa
aktywne działanie wspomagające i korygujące rynek. Z. Sadowski wskazuje zarazem (nie tylko
zresztą w referacie ale i w innych publikacjach) na nieporozumienia i błędy w interpretacji idei
liberalnych, podkreślając, że w światowej myśli politycznej i ekonomicznej nastąpiło odejście
od klasycznego liberalizmu na rzecz doktryny neoliberalizmu, w której w przeciwieństwie
do liberalizmu, uznaje się mechanizmy wolnorynkowe jako jedyną, właściwą formę regulacji
funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa.1
Najbardziej krytyczne oceny transformacji formułuje Tadeusz Kowalik, podkreślając, podobnie
jak Zdzisław Sadowski, że obecny kształt ustroju jest rezultatem niekorzystnej dla
równoważenia rozwoju konserwatywnej, neoliberalnej polityki, która w Polsce jest „całkowicie
bezzasadnie utożsamiana z liberalizmem w ogóle”. Tadeusz Kowalik wskazuje na konieczność
rewindykacji tych nurtów liberalnych, które są otwarte na problematykę socjalną i
sprawiedliwości społecznej. (Mimo tej w istocie proliberalnej deklaracji, J. Hausner klasyfikuje
T. Kowalika jako lewicowego keynesistę, tym samym zwolennika interwencjonizmu państwa w
gospodarce, przede wszystkim po stronie popytowej i poprzez mechanizmy redystrybucyjne).
Natomiast Grzegorz W. Kołodko wskazuje na błędy w polityce gospodarczej, zwłaszcza w
niektórych okresach transformacji, podkreślając, że przy lepszej koordynacji polityki zmian
systemowych z polityką rozwoju społeczno-gospodarczego można było osiągnąć wzrost PKB o
1
Zdzisław Sadowski, W poszukiwaniu drogi rozwoju, PAN, 2006 , s. 53 i nast.
5
około połowę większy. Nie udało się to ze względu na okresowe realizowanie wadliwej polityki
gospodarczej opartej o błędne teorie ekonomiczne.
Na wadliwość polityki gospodarczej wskazuje też, choć stosując odmienną argumentację, Jerzy
Hausner. Podkreśla, że „Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian
systemowych. Ich zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i
respektowania przez rządzące ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału
władztwa państwowego między jego organy”. J. Hausner ocenia, że „tradycyjny europejski
model społeczny – bazujący na idei „państwa opiekuńczego” – był w istocie próbą
neutralizowania i niwelowania efektów działania rynku, przede wszystkim poprzez
scentralizowaną redystrybucję i wyłączanie różnych grup społecznych z domeny rynku i objęcia
ich systemem zabezpieczenia społecznego. To w praktyce okazało się kosztowne i
nieskuteczne, czyli nieefektywne. Na tym tle J. Hausner podkreśla konieczność, zasadność
innego kierunku: „nie od rynku, ale do rynku. Nie w kierunku dekomodyfikacji ( tj. zakresu w
jakim dochód zatrudnionych nie zależy od ich pracy), lecz w kierunku zapewnienia im równych
warunków i szans w procesie komodyfikacji”.
Już ten ogólny tylko przegląd wskazuje na znaczenie poszukiwania drogi rozwoju dla Polski,
drogi gwarantującej trwały i zrównoważony rozwój. Wskazuje zarazem na znaczenie
merytorycznej debaty na ten temat. Istotne jest przy tym, aby potencjał intelektualny
wykorzystywany był w tym właśnie kierunku, a nie marnotrawiony na zajadłe nierzadko,
uporczywe spory doktrynalne. Jest to istotne tym bardziej, że historia aż nadto wyraziście
dowodzi, że kłótnie i niezgoda gubiły nawet wielkie państwa (discordia civium plerumque
magnas civitates pessumdedit).
Na bariery zrównoważonego rozwoju Polski i zagrożenia wynikające z – niewspartych
pogłębionymi badaniami – sporów wskazuje Leszek Zienkowski. Formułuje tezę o wysokim
prawdopodobieństwie nadejścia dekoniunktury za dwa, trzy lata i ryzyku spadku tempa PKB w
Polsce do poziomu 1-2% rocznie oraz długotrwałej recesji, w przypadku braku rozległych reform
w okresie dobrej koniunktury. L. Zienkowski wskazuje na następujące priorytety reform
gospodarczych: poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ograniczanie
wydatków budżetu i tą drogą zmniejszanie deficytu sektora finansów publicznych. Zarazem
podkreśla złożoność reform, w tym dotyczących wdrażania podatku liniowego. Jednoznacznie
opowiada się za wejściem Polski do strefy Euro, wskazując tego korzyści z punktu widzenia
potencjalnego tempa wzrostu PKB. L. Zienkowski uznaje, że im szybciej gospodarka gotowa
będzie do wejścia do ERM2 – tym lepiej.
Identyczną opinię na ten temat formułuje Marek Belka, podkreślając, że polityka
makroekonomiczna powinna koncentrować się na tym, by Polska jak najszybciej weszła do
Europejskiej Unii Walutowej. Teza ta bazuje na prezentowanej w referacie analizie korzyści i
zagrożeń wynikających z integracji walutowej. Zdaniem M. Belki, integracja taka przeciwdziała
utracie przewag kosztowych, które w dalszym ciągu Polska posiada, choć w coraz mniejszym
stopniu.
Racjonalizacja polityki ustrojowej i gospodarczej, w tym mikrostrukturalnej napotyka jednak na
barierę jaką jest niestabilność polityki, co wiąże się ze strategiami wyborczymi. Kwestie te
analizuje Adam Lipowski, konstatując, że w ramach schematu analitycznego marketingu
politycznego w gospodarce, partie walcząc o głosy wyborców instrumentalnie traktują politykę
mikrostrukturalną, co nie sprzyja trwałemu zrównoważonemu rozwojowi. Pośrednio A. Lipowski
częściowo przynajmniej odpowiada na pytania stawiane w innych referatach na temat roli
ekonomistów i na pytanie dlaczego rachunek ekonomiczny przegrywa z rachunkiem
politycznym. A. Lipowski potwierdza m.in. opinię L. Zienkowskiego, który pisze: „Trudno mi
zrozumieć dlaczego do grupy polityków decydujących o sprawach gospodarczych kraju tak
słabo dociera głos ekonomistów. Obecna sytuacja nie jest zresztą wyjątkowa. W historii polskiej
transformacji znaleźć można co najmniej kilka epizodów, gdy przygotowane przez ekonomistów
plany gospodarczych reform nie były realizowane z przyczyn politycznych. Warto też
przypomnieć słaby rezonans jaki wśród decydentów miały opracowania Rady Strategii
Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów (Rada powołana w czerwcu 1994 r. została de
facto zlikwidowana w ubiegłym roku). Być może jestem naiwny, a odpowiedź jest bardzo prosta.
Politycy są zainteresowani sukcesem polegającym na pozyskaniu elektoratu a nie sukcesem
polegającym na zapewnieniu krajowi długookresowego i stabilnego tempa wzrostu”.
6
Na tle tego przeglądu wyłania się szereg pytań, a raczej grup problemowych.
Podstawowa grupa pytań dotyczy optymalnego dla Polski modelu ustroju. Odpowiedź na
pytanie jaki typ ustroju byłby optymalny dla Polski jest tym bardziej istotna, że jest to problem
globalny. Żyjemy bowiem w okresie wielkiego przełomu cywilizacyjnego, czyli wypierania
panującej przez kilkaset lat cywilizacji industrialnej przez nową, ciągle jeszcze
niedodefiniowaną, określaną (raczej niezbyt zręcznie, na co zwraca też uwagę L. Zienkowski)
jako cywilizacja/gospodarka oparta na wiedzy. W Polsce na zmiany związane ze światowym
przełomem cywilizacyjnym nakłada się przełom wynikający z transformacji i integracji, z UE, czy
szerzej, globalizacji. Zatem ma to niemalże charakter potrójnego „tsunami”. W takich warunkach
łatwo o błędy, a kreatywność przeplata się z destrukcją.
Pojawiające się pod wpływem przełomu cywilizacyjnego rysy na tradycyjnych, dostosowanych
do cywilizacji industrialnej, rozwiązaniach zmuszają do refleksji nad modelem ustroju
gospodarczego. Zmiana ustroju oznacza bowiem zarazem zmianę władzy. W świecie biznesu i
polityki toczy się ostra walka o władzę, o utrzymanie jej obszarów wyznaczanych wszakże przez
przemijającą cywilizację industrialną. Jej materialny wizerunek w zderzeniu z wizerunkiem
nowoczesnej, ale często dla wielu ludzi niezrozumiałej, gospodarki zwirtualizowanej wciąż
wydaje się atrakcyjny. Zwolennicy cywilizacji industrialnej wskazują na jej transparentność,
niezastępowalność i żywotność (co jest określane jako „jurny materializm”). Konflikty między
zwolennikami starej i nowej cywilizacji opóźniają przemiany. „Każdy kraj, który z rozmysłem
wybiera drogę jurnego materializmu, skazuje sam siebie na rolę Bangladeszu dwudziestego
pierwszego stulecia”.2
O konieczności uwzględniania wpływu przemian cywilizacyjnych na kształt ustroju
gospodarczego i infrastruktury gospodarki przekonują doświadczenia wielu krajów.
Niespójności między przemianami cywilizacyjnymi a rozwiązaniami ustrojowymi prowadzą do
patologii w funkcjonowaniu państwa, gospodarki i relacji społecznych. Nierzadko towarzyszy
temu gigantyczny chaos instytucjonalny oraz nasilanie się zjawiska korupcji i aktywnego
poszukiwania renty (rent seeking), czego następstwem jest zmniejszanie się dobrobytu (jałowa
strata dobrobytu) i zwiększanie cen.3
Charakterystyczne przy tym jest, że mimo rozmaitych, podejmowanych w skali globalnej i
lokalnej, przedsięwzięć ukierunkowanych na łagodzenie dysproporcji i wynaturzeń społecznogospodarczych oraz na zrównoważony, trwały rozwój, dotychczas żaden w zasadzie kraj nie
może poszczycić się w pełni satysfakcjonującymi i trwałymi rozwiązaniami tych problemów.
Powstaje zatem pytanie dlaczego tak się dzieje? Co jest podłożem tak wyraziście
wykazywanych w omawianych tu referatach błędów w polityce gospodarczej i czy, w jakim
stopniu i jak można ich uniknąć? Pytania te można sformułować inaczej: czy zasadniczą barierą
racjonalizacji ustroju gospodarki i przemian ukierunkowanych na równoważenie i trwałość
wzrostu gospodarczego jest niedostosowanie zasad ustroju gospodarczego do wymogów
nowego paradygmatu cywilizacyjnego, cywilizacji bazującej na wiedzy i informacji, cywilizacji
gospodarki wirtualnej, skrajnie różnej od industrialnej poprzedniczki?
Wiąże się z tym pochodne pytanie, czy analiza trudności w przeciwdziałaniu niekorzystnym
zjawiskom społeczno-gospodarczym oraz nieskuteczność konwencjonalnych rozwiązań może
uzasadniać hipotezę, że i przyczyny tego są niekonwencjonalne, mające podłoże w
przełomowych przemianach cywilizacyjnych? Natomiast zarówno politycy jak i menedżerowie
usiłują rozwiązywać występujące problemy, nie uwzględniając w dostatecznym stopniu
(świadomie lub nieświadomie) nowoczesnych trendów i wymogów gospodarki, trendów
wynikających z przełomu cywilizacyjnego .
Czy to przypadek, że właśnie teraz dokonują się przewartościowania, rewizji niektórych starych
teorii, które tracą aktualność w zmienionej i dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości.4 M.in.
P. Samuelson wskazuje na utratę aktualności teorii kosztów komparatywnych, a z kolei
2
A. i H. Toffler, wyd. cyt.
Pisze o tym m.in. S. Sztaba w pracy pt. Nasilenie zjawiska aktywnego poszukiwania renty w krajach
postkomunistycznych na tle wybranych krajów rozwiniętych, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie,
Warszawa 2004.
4
Omawia to syntetycznie w swym referacie kongresowym m.in. Andrzej Wojtyna.
3
7
M. Friedman przyznał, że „traktowanie podaży pieniądza, jako naczelnego celu i zasady
regulującej decyzje ekonomiczne nie zdało w pełni egzaminu. Nie jestem pewien, czy dzisiaj
upierałbym się przy tym poglądzie tak mocno jak kiedyś”. Zarysowujący się wyraźnie przełom w
poglądach teoretyków znajduje też odzwierciedlenie w publikacjach tak wybitnych ekonomistów
jak noblista, J. Stiglitz, J. K. Galbraith i inni.
Kolejne pytanie dotyczy ustrojowych zapisów konstytucyjnych i pesymistycznej konstatacji W.
Wilczyńskiego, że w Polsce „nie wygasły spory o kształt ustroju gospodarczego, do którego
zmierza polityka transformacyjna. Wprawdzie formalnie uznaje się, że powinna to być
gospodarka rynkowa, ale w pojmowaniu jej istoty różnice są nadal ogromne. Wpływa to ujemnie
na politykę ustrojową, a raczej na jej brak”.5 Rzeczywiście brak ten jest wyraźny i to mimo
zapisu w Konstytucji RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ (Art. 20), że „Społeczna gospodarka
rynkowa oparta na wolności, działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności,
dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego
Rzeczypospolitej Polskiej”.6 Dlaczego jednak konstytucyjny zapis nie doprowadził, niestety, do
uporządkowania kwestii ustroju gospodarczego? A w dodatku pojęcie społeczna gospodarka
rynkowa, mimo jego konstytucyjnej rangi, jest wciąż w Polsce (i z pewnością nie tylko) raczej
mało rozpoznane. Co gorsze, nierzadko przypisuje mu się treści i znaczenie zgoła sprzeczne z
koncepcją ordoliberalną – stanowiącą teoretyczną podstawę koncepcji społecznej gospodarki
rynkowej. Mimo, że jest to koncepcja z gruntu liberalna, przypisuje się jej interwencjonistyczny,
pozaliberalno-rynkowy charakter. W. Wilczyński gorzko przy tym konstatuje, że „naukowe
środowisko ekonomistów za rzadko i za słabo zabiera głos w obronie pryncypiów ekonomii jako
nauki. Za słabo reaguje na przejawy niewiedzy, powodujące nieporozumienia w polityce
gospodarczej, w ocenie realiów. Nawet wśród ekonomistów słabo znane bywają np. tezy
ordoliberalizmu, błędnie interpretowany bywa monetaryzm, nie docenia się wpływu
komputeryzacji na gwałtowne przyspieszenie reakcji podmiotów gospodarczych na decyzje
polityków”.
I wreszcie pytanie, czy konstytucyjny zapis o społecznej gospodarce rynkowej jest
współcześnie w ogóle zasadny, czy rzeczywiście zalety modelu SGR przeważają na tle cech
innych modeli ustroju gospodarczego?
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej została z powodzeniem wdrożona w Niemczech
Zachodnich po II wojnie światowej przez L. Erharda i przez lata sprawdzała się, owocując
doskonałymi wynikami gospodarki niemieckiej, co znajdowało m.in. odzwierciedlenie w ocenach
i hasłach, takich jak „cud gospodarczy”, czy erhardowski „dobrobyt dla wszystkich”. SGR nie
jest tożsama ani z gospodarką rynkową ani z leseferyzmem. Ale SGR nie oznacza też dualizmu
polityki gospodarczej i społecznej. Charakterystyczna dla tej koncepcji symbioza rynku i celów
socjalnych wyraża się we wprzęgnięciu mechanizmów rynkowych w rozwiązywanie problemów
socjalnych. Obowiązująca tu zasada subsydiarności (czyli pomocy dla samopomocy) umożliwia,
w odróżnieniu od bezpośredniego dotowania socjalnego, długofalowe efekty, a jednostki
wymagające pomocy socjalnej stają się zdolne do samodzielnego rozwiązywania problemów.
Można sądzić, że te właśnie cechy społecznej gospodarki zadecydowały o jej przyjęciu jako
wzorca ustrojowego w projekcie konstytucji UE, także w Polsce, ale paradoksalnie, mimo
formalnych deklaracji model wciąż nie przekształca się w rzeczywistość.
Na tym tle zasadne jest pytanie czy jednak wywodząca się sprzed kilkudziesięciu lat koncepcja
społecznej gospodarki rynkowej nie straciła na aktualności i nadal można ją traktować jako
efektywny model ustrojowy?
Powstaje zarazem pytanie, kto ma być podmiotem polityki kształtowania ładu gospodarczego i
pytanie o zasięg takiej polityki Dysproporcje w gospodarce światowej i napięcia społeczne
wyraźnie wskazują, że model ustroju gospodarczego bazujący tylko na jednej – ekonomicznej –
„nodze”, przestaje wystarczać. Coraz wyraźniej uwidacznia się konieczność należytego
uwzględniania obok kwestii ekonomicznych także kwestii społecznych i ekologicznych.
5
Wacław Wilczyński, „Polski przełom ustrojowy 1989-2005. Ekonomia epoki transformacji”, Wydawnictwo
Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2005 s.11
6
KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, NR 78 poz.
483.
8
Powstaje też pytanie czy i w jakim zakresie idee społecznej gospodarki rynkowej wymagają
dostosowania do wymogów cywilizacji wiedzy. Cywilizacja ta wymaga wzmacniania i wspierania
kreatywności i indywidualizmu, a tym samym uznawania nie tylko typowych dla ustrojów
demokratycznych „racji większości”, ale i „racji mniejszości”, co zmniejsza ryzyko wykluczenia
społecznego i umożliwia pełniejsze wykorzystanie potencjału społecznego (w końcu wszakże
wszystko sprowadza się do nas jako jednostek ludzkich). Stanowi to podstawę rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego, co zarazem wymaga podziału obszarów decyzji, z
uwzględnieniem ich podziału na decyzje lokalne, krajowe i ponadnarodowe. Zwracają na to
uwagę prawie wszyscy autorzy referatów i co zresztą ma silne odbicie także w piśmiennictwie
ekonomicznym.
Choć w ostatnio opublikowanej książce pt. Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia jej
autor, J. Sachs oferuje nową metodę rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych,
metodę, którą określa jako „ekonomię kliniczną”, tu wyraźnie pobrzmiewają w niej nuty znane z
koncepcji społecznej gospodarki rynkowej. Ekonomia kliniczna to właśnie holistyczne podejście
w rozwiązywaniu problemów społeczno-gospodarczych, łączenie aspektów ekonomicznych i
społecznych, to podejście wzorowane na holistycznej medycynie. Nawet tytuł książki J. Sachsa
Koniec z nędzą można uznać za bratni do tytułu książki L. Erharda, współtwórcy koncepcji
społecznej gospodarki rynkowej – Dobrobyt dla wszystkich. Symptomatyczne przy tym jest, że
J. Sachs także zdaje się rewidować swoje wcześniejsze poglądy, wskazując na zawodność
rynku w rozwiązywaniu problemów występujących w świecie, w tym likwidacji obszarów nędzy.
Kwestionuje bowiem zasadę, że „przypływ unosi wszystkie łodzie”, przyznając, że nie zawsze
wzrost bogactwa w jednych krajach czy regionach przyczynia się do łagodzenia problemów
ubóstwa w innych.
I wreszcie na koniec dwa pytania, czy w warunkach współczesnych przemian globalnych spory
na temat wyższości jednego ustroju gospodarczego nad innym, w tym także wyższości (lub nie)
modelu wolnokonkurencyjnego kapitalizmu anglosaskiego nad konstytucyjnie przypisanym
Polsce – modelem społecznej gospodarki rynkowej raczej nie stają się drugorzędne.7
Czy w związku z dokonującą się globalizacją, integracją, w tym unijną integracją walutową,
ustroje gospodarcze także podlegają (lub powinny podlegać) procesom globalizacji, przenikając
się wzajemnie?
Czy integracja walutowa sprzyja racjonalizacji polityki ustrojowej i unikaniu błędów w polityce
gospodarczej?
Pytania o ustrój gospodarczy to pytania o charakterze fundamentalnym. Ramy ustrojowe to
determinanty ładu gospodarczego. Brak polityki ustrojowej przynosi chaos w gospodarcze.
Nieład ustrojowy zagraża podstawom gospodarki i państwa. W pełni dotyczy to Polski, co w
wielu swych publikacjach dobitnie podkreśla W. Wilczyński, m.in. wskazując, iż „konieczny jest
zwrot w kierunku polityki ustrojowej promującej gospodarkę o korzystnych proporcjach między
efektami a nakładami, nie obciążaną dalszym wzrostem zadłużenia”.8 Autor ten ocenia, że
„rządzących w ogóle nie interesuje problematyka tworzenia bogactwa, lecz jedynie jego
podział”.9 Zatem nihil novi, wszakoż już starożytni przestrzegali przed skutkami braku zasad.
Problemy dysfunkcjonalności ustrojowej są stare jak świat, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w
sentencjach Cycerona, który już w 55 p.n.e. wskazywał na zjawiska naruszania ładu
gospodarczego, mogące w skrajnym przypadku prowadzić do bankructwa państwa. Aby temu
zapobiec Cyceron zalecał następującą, pięciopunktową receptę10:
budżet państwa musi być zrównoważony,
dług publiczny musi być zmniejszony,
arogancja władzy musi być wyeliminowana, a władza kontrolowana,
ludzie powinni znowu nauczyć się pracować, zamiast żyć na publiczny rachunek,
deficyt płatniczy musi być zredukowany.
7
Por. Konstytucja RP art.20.
Wacław Wilczyński, Polski wzrost na niewłaściwej ścieżce, BIP, 29.09.2004
9
Wacław Wilczyński 2 x 2 = 4 - Ekonomia na służbie. Wprost 2007, nr 11 (1264)
10
Sprüche, http://www.lasius.de/sprueche/spruchp_u.html (tłumaczenie własne z j. niemieckiego)
8
9
Nie wymaga raczej dowodu, że w Polsce, ale także w innych krajach, rady te nie zawsze są
respektowane, co nie pozostaje bez negatywnego wpływu na stan gospodarki i społeczeństwa.
Przedstawione w referatach opinie i kontrowersje, a także rodzące się na tym tle pytania
wskazują zarazem na wyzwania przed jakimi stają współcześnie ekonomiści. Świetnie moim
zdaniem obrazują je, wciąż aktualnie brzmiące, mimo upływu kilkudziesięciu lat, stwierdzenia
zawarte w przemówieniu wygłoszonym 1 marca 1921 r. przez barona Jana GoetzaOkocimskiego z okazji utworzenia Towarzystwa Ekonomicznego w Krakowie: „Chcemy być
okiem, które dostrzega bogactwa drzemiące w kraju i ludności. Chcemy być uchem, które
chwyta potrzeby ogólne i środki dążące do ich zaspokojenia. Chcemy być mózgiem, który
rozważa, krytykuje, wskazuje drogę. Niemniej jednak działalność nasza nie będzie tylko
papierową, dydaktyczną lub agitacyjną. Staraniem naszym będzie, aby wszystko to, co
powiemy lub napiszemy, przemieniało się w czyn. (...) Nie chcemy być ani szkołą, ani
akademią; ambicją naszą będzie stać się centralnym źródłem, z którego każda produkcja musi
czerpać, aby nie popaść w zastój, nie uschnąć, nie zmartwieć, nie ulec trudnościom i
przeszkodom”. Jako niezwykle przezorny jawi się też dziś zapis zawarty w Statucie tegoż
Towarzystwa „Wnoszenie sporów partyjno-politycznych do prac Towarzystwa jest
wzbronionym”.11
W pełni koresponduje to z zadaniem jakie dziś wyznaczają sobie ekonomiści, w tym członkowie
Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, co znajduje potwierdzenie w jego Statucie.
Pozostaje zatem dążyć do tego aby zadania te mogły być z powodzeniem realizowane, a to z
kolei łączy się z kształtowaniem ładu ustrojowego, tworzącego ramy dla racjonalizacji polityki
gospodarczej. W referatach przedstawiono szereg rekomendacji na ten temat i jestem
przekonana, że debata kongresowa zaowocuje wieloma jeszcze konstruktywnymi
konstatacjami. Pamiętając, że "littera docet, littera nocet", pozostaję w przekonaniu, że dorobek
Kongresu przysporzy wielu cennych nauk dla teorii i praktyki gospodarczej, co przyczyni się do
jej racjonalizacji.
11
§ 5 np. statutu Towarzystwa Ekonomicznego w Krakowie, uchwalonego 1 marca 1921 r.
10
Wacław Wilczyński
Dylematy polityki ustrojowej po 18 latach polskiej
transformacji
prof. zw. dr. hab. - uczeń wybitnego polskiego ekonomisty
Edwarda Taylora.
Podharcmistrz „Szarych Szeregów” i porucznik Armii Krajowej. Był
członkiem Rady Ekonomicznej powołanej w roku 1989 przez
premiera Tadeusza Mazowieckiego. W latach 1993-1997 był
przewodniczącym Rady Ekonomicznej przy Prezesie Narodowego
Banku Polskiego. Był członkiem Rady Strategii Społeczno Gospodarczej przy Radzie Ministrów. W latach 1968-1970 wykładał
na Katolickim Uniwersytecie Louvain w Belgii, a w latach
późniejszych na wielu uniwersytetach i uczelniach Francji, Holandii,
Niemiec i Austrii. Jest autorem szeregu książek i publikacji na
temat ustrojowych aspektów gospodarki rynkowej (około 600). Od
kilkunastu lat publikuje felietony ekonomiczne w tygodniku
WPROST. Za swoją działalność naukową i publicystyczną
uhonorowany został Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu
Odrodzenia Polski. W roku 2005 wydał monografię pod tytułem
„Polski przełom ustrojowy 1989-2005”, a w roku 2006 zbiór krótkich
artykułów i felietonów pod tytułem „Polska gospodarka – między
racjonalnością a demagogią”.
Streszczenie:
Przełom roku 1989 otworzył Polsce drogę do demokracji i do gospodarki rynkowej. Spory o
kształt ustroju gospodarczego okazały się jednak długotrwałe. Pryncypia neoliberalne starły się
z koncepcjami socjaldemokratycznymi. Zrozumiałe po ponad 40 latach totalistaryz -mu nadzieje
na natychmiastową poprawę sprzyjały postawom roszczeniowym a nie poszuki - waniu
optymalnego ustroju gospodarczego. Po krótkiej terapii radykalnej zwyciężyła idea „trzeciej
drogi” i zwrot w kierunku „państwa opiekuńczego”. W rezultacie w latach 1993-2007 dług
publiczny wzrósł o ponad 300 miliardów zł. Struktura wydatków budżetowych ma charakter
socjalny i nie wspomaga rozwoju gospodarki. Zbyt wysoka stopa redystrybucji obniża stopę
inwestycji i utrudnia wzrost zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że bardziej konsekwentna
polityka społeczno - gospodarcza dotychczasowych rządów umożliwiłaby szybsze tempo zmian
strukturalnych. Gospodarce polskiej potrzebna jest konsekwentna polityka ustrojowa,
zwiększenie zakresu wolności gospodarczej i odejście od sprzecznych z prawami gospodarki
rynkowej przywilejów sektora państwowego oraz niektórych grup zawodowych. Warunkiem
sukcesu gospodarki polskiej w długim okresie jest przeciwdziałanie centralizacji zarządzania i
hasłom narodowo-populistycznym, utrudniającym budowę społeczeństwa obywatelskiego.
Summary:
The breakthrough of 1989 bas opened the way to democracy and to market economy.
However the controversies concerning the shape of the future economic system last till today.
The principles of economic liberalism crashed with ideas. The hopes for quick improvement of
living conditions after 40 years of poverty did not help to choose the most promising economic
system. After a short but very efficient therapy (1990) the tendency to adopt a „third way”
solution and to build up a sort of „welfare state” prevailed over liberal economic projects. In
consequence the public debt increased during the last 15 years by over 300 billions zł. The
structure of fiscal expenditures prefers social allowances and does not help the economy to
grow faster. The high share of fisca1 expenditures in CDP reduces the rate of investment and
does not favor the growth of employment. The polish economy needs a more consistent
constitutional policy in favor of liberal solutions stimulating economic activity. The privileges of
highly inefficient state owned plants should be repealed. Their privatization should be
consistently continued. To ensure a long time success of the polish economy the centralization
of decisions should be removed and democratic solutions in governing the country introduced.
11
I.
Stan spraw polskich w roku 2007. Ekonomiczne i polityczne konteksty
sukcesów i nieporozumień
Próba trzeźwej oceny kondycji Polski w roku 2007 wymaga wykroczenia poza dzień
dzisiejszy. Polska teraźniejszość została ukształtowana przez burzliwą przeszłość. Z realiów
spraw polskich w roku 2007 wynikają też wyzwania, którym trzeba będzie podołać po to, by nie
zamykać korowodu. Wachlarz decyzji w polityce ustrojowej, gospodarczej, kulturalnoedukacyjnej, przed którymi nie wolno będzie się uchylić, już z daleka wydaje się bardzo szeroki.
Od przełomu ustrojowego roku 1989 upłynęło już wiele lat. W tym czasie zdążył upaść
ZSRR a zacofane Chiny stały się jednym z największych potentatów ekonomicznych. Polska
osiągnęła w tym czasie również bardzo wiele. Staliśmy się nową jakością, nieporównywalną z
satelickim, zniewolonym i zacofanym organizmem z poprzedniej epoki. Polska roku 2007 jest
krajem wolnym i suwerennym, w którym społeczeństwo ma realne prawo decydowania o jego
kształcie w wolnych wyborach i codziennym uczestnictwem w funkcjonowaniu jego instytucji.
Ustrój gospodarczy wprowadzony w życie z początkiem roku 1990 dzięki przekonaniu
większości parlamentu o konieczności radykalnych zmian a przede wszystkim dzięki
zdecydowanej koncepcji ustrojowej i odwadze Leszka Balcerowicza, stworzył zupełnie nowe
warunki gospodarowania, sprzyjające aktywizacji podmiotów gospodarczych i efektywności.
Punkt ciężkości gospodarki narodowej przeniesiony został z sektora państwowego na prywatny.
Błędne i kosztowne centralistyczne zarządzanie zastąpione zostało mechanizmem rynkowym i
ekonomicznym przymusem racjonalnych zachowań jednostek. Bezwartościowy pieniądz bez
rzeczowego pokrycia zastąpiony został coraz bardziej szanowaną a od kwietnia 2000 roku
całkowicie wymienialną walutą o kursie uważanym tu i ówdzie za zbyt wysoki.
Od roku 1997 Polska ma konstytucję, zasługującą mimo swych, raczej terminologicz-nych
niedostatków, na miano demokratycznej i nowoczesnej. W Polsce stworzone zostały
konstytucyjne podstawy współczesnego państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Przełom
ustrojowy stworzył też klimat sprzyjający wzrostowi gospodarki i jej jakościowym, strukturalnym
przeobrażeniom. Produkt krajowy na 1 mieszkańca (liczony parytetem siły nabywczej) jest w
Polsce ponad dwukrotnie większy, niż w obfitującej w bardzo drogą ropę naftową Wenezueli.
Zapomina się zbyt często, że Polska jest jednym z większych krajów europejskich, liczącym
więcej ludności, niż Szwecja, Norwegia, Dania, Finlandia, Estonia, Litwa, Łotwa i Słowacja
razem wzięte.
A jednak. Wyniki wyborów, badania opinii publicznej i rozmaite sondaże nie świadczą o
powszechnym, społecznym zadowoleniu ze stanu polskich spraw, o masowym zaangażowaniu
w ich kształtowanie. Niezwykle niska jest frekwencja wyborcza, świadcząca o wysokim stopniu
alienacji. Stosunkowo łatwo uzyskują popularność partie i ugrupowania populistyczne,
operujące demagogicznymi hasłami, negującymi nasz wspólny dorobek i bliskimi
nacjonalistycznemu socjalizmowi. Niezwykle silne i demobilizujące jest ciągle jeszcze
oddziaływanie „efektu demonstracji” bogatego zachodu na psychikę, na mentalność Polaków.
Podstawą wielu negatywnych ocen stanu spraw polskich jest różnica między poziomem płac w
Polsce a płacami w najwyżej rozwiniętych krajach. Polacy nie przyjmują do wiadomości
obiektywnych przyczyn niemożności osiągnięcia poziomu tych potęg ekonomicznych w tak
krótkim czasie i unikają jednocześnie porównań z krajami, które mimo znacznie
korzystniejszych warunków rozwoju pozostały za Polską w tyle.
W rezultacie dotychczasowego rozwoju Polska jest jednak krajem, w którym już nie
wypada nie mieć samochodu, w którym gwałtownie rośnie popyt na mieszkania i materiały
budowlane, ale jednocześnie jest państwem, którym jego mieszkańcy niemal pogardzają ze
względu na zbyt niskie zarobki. Polska jest krajem ludzi podwyższających swoje kwalifikacje,
ale jednocześnie społeczeństwem o potężnej luce edukacyjnej, wykorzystywanej przez
demagogów politycznych dla celów sprzecznych z interesami narodu i państwa. Właśnie
dlatego celowe wydaje się ponowne spojrzenie na okoliczności i warunki, w których
kształtowała się tak przez niektórych pogardzana a nawet potępiana III Rzeczpospolita. Istotna
wydaje się bowiem próba odpowiedzi na pytanie, czy w dostatecznej mierze wykorzystaliśmy
szanse, jakie dał nam przełom 1989 roku. Czy i do jakiego stopnia można było bardziej
poprawić jakość naszego państwa i prawa, na ile bardziej powiększyć nasz dorobek materialny
a przede wszystkim – na ile polepszyć kondycję psychiczną i moralną społeczeństwa.
12
II.
Polska w drugiej połowie XX wieku: od stalinizmu do wolności
Zdrada aliantów doprowadziła do znalezienia się Polski i jej gospodarki pod dominacją
mocarstwa bolszewickiego na ponad 40 lat. Odziedziczona w roku w 1989 przez niepodległą
Polską marnotrawna gospodarka scentralizowana, poddana została bardzo wcześnie
druzgocącej naukowej krytyce. Już w roku 1920 Lidwig Mises stwierdził, że gospodarka bez
rynku uniemożliwia odpowiedź na pytanie co jest rzeczywiście drogie i kosztowna a co tanie.
Nie wobec tego mowy o rachunku ekonomicznym, umożliwiającym prawidłowe wyceny
zasobów i racjonalny wybór pomiędzy alternatywami ich wykorzystania. Historia ZSRR dowiodła
jeszcze przed rokiem 1939, że gospodarka komunistyczna jest niezwykle zasobochłonna i
wbrew eksponowaniu jej rzekomej planowości - skrajnie krótkookresowa, zorientowana na
doraźną, wybiórczą, nie liczącą się z kosztami skuteczność a nie na efektywność. Komunizm
odebrał ludziom podmiotowość gospodarczą, zlikwidował optymalizację mikroekonomiczną.
Pod koniec lat 50. świadomość klęski ekonomicznej komunizmu i konieczności
przezwyciężenia stalinizmu w gospodarce stała się w krajach satelickich ZSRR niemal
powszechna. Okrutnie zdławionym ruchom i protestom antystalinowskim w Polsce i na
Węgrzech a jeszcze wcześniej w NRD, nie towarzyszyło jednak poparcie społeczeństw Europy
Zachodniej a zwłaszcza środowisk intelektualnych Francji, Wielkiej Brytanii, czy Włoch. Trwały
one w fascynacji zwycięstwem ZSRR w II wojnie światowej, które dowodzić miało dobroci,
komunistycznego przynajmniej epokowej adekwatności komunistycznego ustroju. Nawet wybitni
autorzy, jak np. J. Tinbergen, głosili celowość konwergencji systemów, wzajemnego przenikania
się komunizmu i kapitalizmu, o którym mówiło się niechętnie, jako o XIX-wiecznym
okrucieństwie, które zdemaskował marksizm. Jak wiadomo, musiało minąć jeszcze wiele lat,
zanim powszechnie uznano, że to właśnie wiek XIX z jego liberalizmem, był jak dotąd wiekiem
największego i najszybszego postępu w historii ludzkości.
Znaczna część XX wieku upłynęła pod znakiem komunistycznej agresji i niezwykle
natrętnej propagandy zohydzającej przeciwników ZSRR. Do dzisiaj nie mamy w Polsce ulic
Harry Trumana czy Ronalda Reagana, tych prezydentów USA, którzy zahamowali ekspansję
komunizmu. Prze długie lata prezentowano totalitarne państwo jako gwaranta dobrobytu.
Nieustannie powtarzano, że państwo wszystko zapewni, że państwu socjalistycznemu wszystko
zawdzięczamy. Naturalną konsekwencją tego hasła była powszechna pasywizacja
społeczeństwa, oczekującego od państwa spełnienia obietnic a pozbawionego możliwości
samorealizacji.
Klimat polityczny w Polsce lat 60. i pierwszej połowy lat 70. nie sprzyjał więc
upowszechnieniu koncepcji ustrojowych nawiązujących do pryncypiów gospodarki rynkowej.
Jednakże polska odwilż roku 1956 stworzyła warunki dla naukowej krytyki centralistycznego
zarządzania i dla podjęcia badań ukazujących fatalne konsekwencje nierynkowej gospodarki. W
połowie lat 60. zaczęły się ukazywać prace postulujące rehabilitację mikroekonomii i
przedsiębiorstwa, jako podstawowej jednostki i podmiotu działalności gospodarczej. Niewielki
udział ma w tym piszący te słowa swoją książką „Rachunek ekonomiczny a mechanizm
rynkowy” (1965). Nieco później, pod koniec lat 1970 ukazały się, także w ośrodku poznańskim,
prace ukazujące skutki nierównowagi popytowej w gospodarce nierynkowej (W. Balicki 1979).
Prace te dowodziły w sposób mniej lub bardziej otwarty, że zdominowana przez partię
komunistyczną scentralizowana gospodarka nierynkowa całkowicie zawiodła mimo
zastosowania w niej rachunku pieniężnego i dokonania cząstkowych reform. Parametry tego
rachunku były bowiem nieprawdziwe, powodując fałszywość informacji o wielkościach i
proporcjach ekonomicznych. Decyzje alokacyjne zapadały w dalszym ciągu poza rynkiem a tak
zwanym służbom ekonomicznym zlecano jedynie ewidencję i upiększanie obrazu. Pod koniec
lat 60. szczególnie widoczny był rozkład centralnego planowania wieloletniego. System
ekonomiczny okazał się niezdolny do realizacji zadań zawartych w tych planach pozostających
coraz częściej na papierze. Szczególnie szkodliwe było w tych warunkach podtrzymywanie
przez reżim Gomułki przestarzałych struktur produkcji i inwestycji. Dysproporcje i przejawy
nierównowagi były coraz bardziej dotkliwe i doprowadziły do tragicznych wydarzeń grudniowych
roku 1970 na Wybrzeżu.
Także ekipa Edwarda Gierka nie skorzystała z doświadczeń quasi-rynkowej gospodarki
węgierskiej. W wyniku arbitralnego, marnotrawnego zarządzania, lekceważącego stan wiedzy,
13
doprowadziła najpierw do gwałtownego wzrostu zadłużenia zagranicznego a następnie do
kryzysu komunistycznego reżimu i powstania społecznego ruchu „Solidarności”.
III. Ruchy wolnościowe i ich wpływ na gospodarkę: „Solidarność” 1980
Protestom społecznym lat 50. przeciw totalitaryzmowi nie towarzyszyły jeszcze wyraźnie
formułowane postulaty zmian ustrojowych. Nawet zamordowanie kilkudziesięciu osób
demonstrujących na Wybrzeżu w grudniu 1970 roku nie uświadomiły jeszcze zwykłym ludziom,
że odrzucenia wymaga całość komunistycznego systemu. Nawet upadek gierkowskiej
gospodarki „bez planu i bez rynku” nie zdołał jeszcze doprowadzić opinii społecznej do
całkowitej negacji totalitarnego socjalizmu. ”Solidarność” chciała jedynie „socjalizmu z ludzką
twarzą”, wolnych sobót i podwyżek płac. Państwo miało nadal kierować gospodarką i
zapewniać realizację postulatów klasy robotniczej, firmowanych przez wolne związki
zawodowe. Nie opowiadano się za kapitalizmem, skutecznie zohydzanym przez propagandę
komunistyczną jako ustrój rzekomo okrutny i niedopuszczalny ze społecznego punktu widzenia.
Do głębokiego przełomu ustrojowego w krajach satelickich ZSRR nie zachęcała też
socjaldemokratyzacja Europy Zachodniej. W tej części świata, w tym także w Niemczech
Zachodnich, wierzono np. w informacje o sukcesach ekonomicznych NRD, publikowane przez
opanowany przez komunistycznych agentów zachodnio-berliński DIW (Niemiecki Instytut Badań
Gospodarczych).
W działaniach „Solidarności” dopiero latem 1981 roku na pierwszy plan wysunęły się
postulaty ustrojowe, które zresztą podchwycił ówczesny Sejm, przyjmując we wrześniu 1981
roku ustawę o przedsiębiorstwie akcentującą jego samorządność. Naciskowi opozycji na
komunistyczny reżim nie towarzyszyły jednak dalej idące żądania ustrojowe, zwłaszcza
dotyczące stosunków własnościowych. Powstające w tym czasie projekty zmian dotyczyły
bardziej systemu funkcjonowania gospodarki a nie głębszych przekształceń ustrojowych. Także
najdalej idący projekt zmian opracowany przez zespół Leszka Balcerowicza - nie miał jeszcze
dostatecznej siły przebicia. Paradoksem towarzyszącym ogłoszeniu stanu wojennego 13
grudnia 1981 roku było jednak postanowienie rządu Jaruzelskiego początkiem uruchomieniu z
początkiem roku 1982 dość głęboko zreformowanego systemu funkcjonowania gospodarki.
System ten nie mógł oczywiście liczyć ani na poparcie zawieszonej „Solidarności”, ani na
honorowanie jego reguł przez wojskowych komisarzy w przedsiębiorstwach. Stopniowa
odbudowa partyjnego betonu i centralizmu znalazła swoją kulminację na X Zjeździe PZPR w
roku 1986. Zjazd ten uchwalił powrót do skompromitowanych „Wielkich Organizacji
Gospodarczych” z czasów Gierka i dowiódł niedostrzeżenia przez PZPR pierestrojki wszczętej
przez Gorbaczowa w ZSRR.
Ostry protest środowisk intelektualnych zmusił gen. Jaruzelskiego do wycofania się z
uchwał X Zjazdu PZPR i do proklamowania „II etapu reformy gospodarczej”, mającego
zrealizować zmiany uchwalone w roku 1981, a zwłaszcza wprowadzić samorządność
przedsiębiorstw. Uruchomienie procesów rynkowych bez zmian ustrojowych w gospodarce,
musiało nieuchronnie prowadzić do gwałtownego przyspieszenia inflacji, której stopa osiągnęła
w 1988 roku 85%, wywołując rozkład gospodarki i masowe protesty społeczne. Co ciekawe, na
rozkład systemu ekonomicznego w końcu lat 80. zareagowały szybciej sfery reformatorskie w
PZPR, przyjmując ustawę z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, będącą istotnym
krokiem w kierunku jej liberalizacji. Z początkiem roku 1989, jeszcze przed „okrągłym stołem”
zmieniony też został system bankowy. Przywrócono Narodowemu Bankowi Polskiemu cechy
współczesnego banku centralnego, przenosząc punkt ciężkości działalności kredytowej na 9
banków regionalnych. Natomiast opozycyjna pozostawała ciągle jeszcze przy idei samorządu
pracowniczego w przedsiębiorstwach państwowych, nie wysuwając śmielszych koncepcji
ustrojowych.
Tymczasem zagranicą zaszły zjawiska, które miały znakomicie przyspieszyć upadek
„imperium zła” i reżimów satelickich. Po roku 1980, za prezydentury Ronalda Reagana USA
całkowicie wycofały się z miałkiej, niezdecydowanej polityki Cartera i jego poprzedników wobec
ZSRR oraz z neokeynesowskiej polityki gospodarczej wywołującej inflację. W USA wygrała
koncepcja pokonania ZSRR kontrofensywą zbrojeniową, wspomaganą znacznie zdrowszą
„ekonomią podażową”. Trafnie przewidziano, że gospodarka „obozu socjalistycznego” jej nie
14
sprosta. Wiele wskazuje na to, że koła reformatorskie w PZPR wcześniej przewidziały klęskę
komunizmu niż „Solidarność”.
„Okrągły Stół” (luty-kwiecień 1989) dowiódł, że antykomunistyczna opozycja nie
dopracowała się jeszcze wyraźnej koncepcji ustrojowej. Zadowolono się wytargowaniem
wysokiego współczynnika indeksacji płac i frazesami o nieokreślonym „nowym ładzie”. Ujawniać
się zaczęła się luka edukacyjna między stanem wiedzy o gospodarce, prezentowanym przez
część (niemarksistowską) środowiska naukowego a niedokształconymi (nie z własnej winy)
środowiskami pracowniczymi, przez 40 lat indoktrynowanymi przez marksizm. Luka ta
znajdowała swój wyraz między innymi w nieporozumieniach na temat istoty społecznej
gospodarki rynkowej, w niejasnym stosunku do własności państwowej i do roli państwa w
nowoczesnej gospodarce rynkowej. Nie wszyscy potrafili łączyć pojęcia i kryteria wolności
politycznej z wolnością gospodarczą, która nadal traktowano podejrzliwie.
IV.
Nowy ustrój zamiast cząstkowych reform
Było oczywiste, że nawet głęboka reforma dotychczasowego systemu bankowego nie
rozwiąże całościowych problemów gospodarki i nie będzie wstanie zahamować jej upadku.
Pustkę koncepcyjną „okrągłego stołu” w sprawach gospodarczych symbolizowały frazesy na
temat „nowego ładu”.
Całkowity rozkład gospodarki latem 1989 roku, hiperinflacja i utrata przez złotego cech
pieniądza transakcyjnego – sygnalizowały konieczność natychmiastowej zmiany ustroju
gospodarczego. W sierpniu 1989 roku okazało się jednak, że ani strona partyjno-rządowa ani
opozycja solidarnościowa nie dysponowały żadnym zwartym programem szybkich działań
sanacyjnych. Ratunkiem okazał się Leszek Balcerowicz i jego ekipa, zdecydowanie
opowiadająca się za konsekwentną gospodarką rynkową, ze wszystkimi trzema jej
właściwościami ustrojowymi. Przypomnijmy, że niezbywalne cechy gospodarki rynkowej to
mikroekonomizacja oparta na prywatnej własności, na mechanizmie rynkowym jako głównej
formie funkcjonowania gospodarki i na dobrym pieniądzu, nadającym się do oszczędzania i do
kalkulowania przyszłości. Wewnętrzna logika programu Balcerowicza i tragiczna sytuacja
gospodarcza, skłoniły „kontraktowy” sejm do przyjęcia pakietu ustaw, dzięki któremu 1 stycznia
1990 roku gospodarka zaczęła funkcjonować na zupełnie nowych zasadach. Krytyczne głosy
wobec tego programu miały pojawić się dopiero kilka miesięcy później, kiedy nastąpiło
nieuniknione zderzenie nieuzasadnionych oczekiwań z twardymi realiami.
Największą zaletą programu Balcerowicza było postawienie na wcielenie w życie
wymienionych wyżej ustrojowych cech gospodarki rynkowej. Decyzje te zmieniły natychmiast
warunki działalności gospodarczej i zlikwidowały dotychczasową fikcję ekonomiczną a
zwłaszcza nieprawdziwe ceny i inne parametry rachunku ekonomicznego. Zderzenie
gospodarki nierynkowej z rynkową musiało być jednak bolesne. Uwolnienie cen przy głębokiej
nierównowadze popytowej musiało zaowocować ich wzrostem w styczniu 1990 roku o 85% w
stosunku do grudnia 1989 roku, zwłaszcza w obliczu nawisu inflacyjnego, czekającego
bezskutecznie przez lata na podaż towarów. W sferach pracowniczych entuzjazmu nie mogło
wywołać obniżenie stopy indeksacji płac najpierw do 30% a następnie do 20%, które wymusiło
poświęcenie części zasobów pieniężnych na codzienne zakupy. Łatwo jednak zapomina się
dziś o tym, że ostrość tej operacji przywróciła momentalnie równowagę rynkową, zlikwidowała
(niestety na krótko) deficyt budżetowy i wyrównała (też na krótko) bilans handlowy. Krytycy
dewaluacji złotego do poziomu 9500 zł za 1 USD nie doceniali znaczenia stabilizacji kursu
walutowego i wymienialności złotego, co zapewniło utrwalenie równowagi rynkowej.
Niezadowolenie z braku natychmiastowego wzrostu stopy życiowej po obaleniu
komunizmu, zaowocowało zarówno protestami grup zawodowych, jak i „wojną na górze”, której
najsmutniejszym przejawem stała się porażka Tadeusza Mazowieckiego z niejakim, ale
obiecującym złote góry - Tymińskim w wyborach prezydenckich roku 1990. Zjawiska te ukazały
skalę podatności otumanionego społeczeństwa na demagogię.
Polski przełom ustrojowy 1990 roku musiał stać się przedmiotem krytyki ze strony
polityków różnej maści. Przeciwnicy otwartej gospodarki rynkowej i zwolennicy silniejszej
ingerencji państwa w gospodarkę a zwłaszcza „miękkiej” polityki pieniężnej w stylu
keynesowskim, doprowadzili w maju 1991 roku do narady w Belwederze, która miała zmienić
15
kształt polityki gospodarczej w kierunku interwencjonizmu. Prezydent Lech Wałęsa nie
zaangażował się jednak po stronie przeciwników Balcerowicza i zwolenników pseudoprawicy.
Dzięki temu udało się przetrwać rok 1991, najtrudniejszy rok transformacji. Rok 1992 miał już
przynieść poprawę i ożywienie.
V.
„Mała stabilizacja” i sprzeczności szybkiego rozwoju w latach 90.
Pierwsze lata transformacji ujawniły poważną społeczną lukę edukacyjną w zakresie
gospodarki rynkowej, brak elementarnej wiedzy ekonomicznej u polityków i działaczy
związkowych. Niezadowolenie z niedostatecznej szybkości przezwyciężania kryzysu
transformacyjnego a zwłaszcza konsekwencji zderzenia gospodarki nierynkowej z rynkową -nie
pozostało bez wpływu na opinię publiczną i nastroje społeczne. Poglądy antyliberalne znalazły
licznych zwolenników wśród działaczy „Solidarności” i prawicy. Spektakularne obalenie rządu
Hanny Suchockiej przez „Solidarność” miało przyczynić się walnie do zwycięstwa lewicy w
wyborach jesienią 1993 roku. Pogorszenie społecznego klimatu dokoła procesów
transformacyjnych było również na rękę ludowcom, którzy odrzucali reguły i konsekwencje
gospodarki rynkowej. Nastroje antyrynkowe usiłowały również wykorzystywać dywersyjne
organizacje zagraniczne, jak np. tzw. Instytut Schillera. Organizacja ta wywarła istotny wpływ na
ideologię „Samoobrony”, negującej reguły gospodarki rynkowej.
Równocześnie jednak narastała świadomość konieczności kontynuowania polityki
transformacyjnej przyjętej w roku 1990. Wspierała ten proces większość polskich ekonomistów i
publicystów. Dzięki temu porażki ponosiły próby dewiacji polityki ekonomicznej ze strony
ortodoksyjnych keynesistów, w tym także zagranicznych, jak np. K. Łaski z Wiedeńskiego
Instytutu Międzynarodowych Badań Porównawczych. Pod wpływem tych okoliczności rząd
lewicowo-psl’owski zdecydował się na kontynuację polityki transformacyjnej, ulegając jednak w
wielu kwestiach naciskom ludowców i przeciwnikom dalszych reform ustrojowych.
Po roku 1993 spory o polską transformację dotyczyły zarówno spraw fundamentalnych,
jak i konkretów polityki pieniężnej i finansów publicznych. Wbrew przeciwnikom polityki
transformacyjnej stabilizacja gospodarki i rozwój sektora prywatnego czyniły dalsze postępy.
Dzięki poprawie opinii kół zagranicznych o polskiej gospodarce udało się uzyskać w latach
1994-1995 umorzenie znacznej części zadłużenia zagranicznego. Stopa wzrostu PKB
osiągnęła w latach 1996-1997 ponad 6%. Udało się też znacznie obniżyć stopę inflacji, co
pozwoliło w roku 1995 na denominację złotego i dalszą stabilizację kursu walutowego.
Największym sukcesem lat 1993-1997 było uchwalenie konstytucji a w niej zapisów
instytucjonalizujących demokratyczny ustrój i gospodarkę rynkową z niezależnym bankiem
centralnym.
Z perspektywy ponad 10 już lat wypada ocenić ten okres jako „małą stabilizację”.
Poprawiła ona znacznie warunki gospodarowania, wydłużyła horyzont czasowy decyzji
alokacyjnych, ale oznaczała zahamowanie dalszych niezbędnych reform ustrojowych.
Przedmiotem sporów pozostały w tej sytuacji problemy prywatyzacji majątku państwowego i
zmiany strukturalne w rolnictwie. Nie podjęto w tym okresie ani reformy systemu emerytalnego,
ani reformy systemu administracyjno-samorządowego, ani reformy służby zdrowia. Natomiast
niemało czasu stracono na spory dokoła tzw. powszechnego uwłaszczenia majątkiem
państwowym. Czasu i wysiłku wymagało tłumaczenia, że majątek ten powinien nadal pracować
i wymaga kapitału. Równocześnie, tworząc w roku 1995 Narodowe Fundusze Inwestycyjne
popełniono szereg niezrozumiałych błędów. Sprzedano zbyt tanio i zdeprecjonowano w ten
sposób w oczach społeczeństwa świadectwa udziałowe, upoważniające do otrzymania akcji
prywatyzowanych przedsiębiorstw. Powołano obok zarządów NFI firmy zarządzające,
przeważnie zagraniczne, które wyprowadziły z majątku NFI poważne środki tytułem opłat za
zarządzanie i nie zapewniły wzrostu ich majątku. Na szczęście po roku 1995 nastąpiło znaczne
przyspieszenie zagranicznych inwestycji bezpośrednich a także krajowych inwestycji
kapitałowych, kredytowanych częściowo przez zagraniczny kapitał bankowy. Sprawa
dopuszczalnej wielkości udziału kapitału zagranicznego w sektorze bankowym jest nadal
przedmiotem kontrowersji. Do świadomości niektórych polityków docierają jednak z trudem
korzyści z ożywiania gospodarki dzięki nakładom kredytowanym przez banki z obcym
kapitałem.
16
Tak więc, wielkim paradoksem rządów lewicy i ludowców w latach 1993-1997 był kontrast
między pozytywnymi aspektami „małej stabilizacji” i wzrostem gospodarki z jednej strony, a
zahamowaniem przemian ustrojowych warunkujących sukces transformacji – z drugiej strony.
Polska pozostawała nadal na „trzeciej drodze”, która kontrastując z gospodarką nierynkową
zapewniła lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału, ale utrzymując wielki sektor
państwowy i przestarzałe struktury, zahamowała jakościowe przekształcenia gospodarki
warunkujące jej dalszy rozwój.
VI.
Dobra koniunktura ratunkiem dla gospodarki i trudy powrotu do reform
ustrojowych po roku 1998
Zwycięstwo wyborcze AWS i Unii Wolności jesienią 1997 roku umożliwiło ponowne
wszczęcie prac nad reformami ustrojowymi i doprowadzeniem do pełnego zapanowania
gospodarki rynkowej, cierpiącej dotąd na szereg „wyłączeń”, głównie z powodu zróżnicowania
rozwiązań systemowych dla poszczególnych sektorów. Stopa inflacji przekraczała jeszcze 10%,
a struktura finansów publicznych ulegała ciągłemu pogarszaniu się.
Skala niezbędnych przedsięwzięć ustrojowych i zmian systemowych uznanych za
nieodraczalne, oznaczała nieuchronność ostrych sporów między koalicjantami o cały szereg
kwestii, wynikających z różnic światopoglądowych i programowych. Powszechnie uznawano
jedynie konieczność zmiany systemu emerytalnego z repartycyjnego na zindywidualizowany
kapitalizacyjny. Uznawano też potrzebę reformy służby zdrowia, ale decentralizacja finansów i
swoista mikroekonomizacja usług zdrowotnych napotkały na silny opór materii i duże różnice
koncepcyjne, utrzymujące się do dnia dzisiejszego (2007).Wyrazem nieporozumień w tej kwestii
nieporozumień była likwidacja świeżo powstałych kas chorych i recentralizacja w postaci
Narodowego Funduszu Zdrowia. Celowość reformy ustroju administracyjno-samorządowego
dostrzegano głównie w kręgach specjalistów, upatrujących w niej szansę przyspieszenia
rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, małych ojczyzn i zwiększenia aktywności i
efektywności organów niższych szczebli. Powszechnie odczuwana była też potrzeba reformy
systemu edukacyjnego, szkolnictwa wszystkich szczebli. Poszukiwano rozwiązań o
największych szansach nadrobienia zaległości edukacyjnych narosłych w latach totalitaryzmu i
dostosowania programów nauczania do wymagań współczesności.
Wdrażane od roku 1999 reformy były niewątpliwie próbą przełamania impasu w polityce
transformacyjnej, ale wywołały liczne głosy krytyczne. Funduszom emerytalnym zarzuca się
zbyt wysokie opłaty i prowizje – zwłaszcza w porównaniu ze zwykłymi funduszami
inwestycyjnymi. Te ostatnie jednak mają większą swobodę alokacyjną, nie ograniczaną
względami bezpieczeństwa. Wspomniano już wyżej, że na negatywną ocenę zasługują
dotychczasowe poczynania reformatorskie w służbie zdrowia. Nie doprowadziły one do
rozwiązania żadnego istotnego problemu, zwłaszcza do urynkowienia warunkującego likwidacje
szarej strefy na tym obszarze. Rząd PiS wracając do budżetowej centralizacji nakładów
spowodował jedynie zaostrzenie konfliktów pracowniczych w służbie zdrowia.
Na równie negatywną ocenę zasługuje wdrożony w roku 1999 nowy ustrój
administracyjno-samorządowy kraju. Nie uwzględnił on w żadnej mierze powszechnie
akceptowanych projektów. Nie dopuszczono zwłaszcza do zgodnej ze współczesnymi
tendencjami regionalizacji kraju, ustanawiając w województwach konfliktową dwuwładzę:
wojewody, jako przedstawiciela rządu i marszałka sejmiku, jako przedstawiciela samorządu. Nie
dopuszczono też do przekształcenia małych gierkowskich województw o niemałym często
dorobku w samorządne subregiony, zrzeszone jedynie w regionalną wspólnotę interesów.
Natomiast pozostawiono ze względów politycznych 2500 zbyt małych gmin, niezdolnych do
podołania nowoczesnym inwestycjom infrastrukturalnym, wymagającym do wspólnych
przedsięwzięć większych organizmów. Widoczna była przy tym coraz bardziej niechęć AWS do
głębszych reform i do ograniczania wydatków budżetowych, postulowanych przez Unię
Wolności. Mimo to udało się doprowadzić do pełnej wymienialności złotego w dniu 12 kwietnia
2000. Przyspieszyło to znakomicie przygotowania do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Spory między AWS a Unią Wolności dotyczyły całego szeregu kwestii kluczowych dla
sukcesu transformacji. AWS prezentował w nich na ogół stanowisko o charakterze związkowo socjaldemokratycznym. Unia Wolności z Leszkiem Balcerowiczem na czele, żądała
konsekwentnej polityki, sprzyjającej gospodarce rynkowej, prywatyzacji i równowadze finansów
17
publicznych. AWS pozostawał zwolennikiem „trzeciej drogi” i państwa opiekuńczego, na które
gospodarki nie było stać. Różnice te doprowadziły, jak wiadomo do ustąpienia Unii Wolności z
rządu. Towarzyszące tym zjawiskom osłabienie tempa wzrostu gospodarki i ujawnienie
wysokiego deficytu budżetowego, ułatwiło lewicy zwycięstwo w wyborach roku 2001. Poddając
rządy AWS gwałtownej krytyce lewica nie wycofała się jednak z polityki proakcesyjnej.
Centralnym problemem stało się sprostanie wymaganiom akcesyjnym Unii Europejskiej,
kryteriom konwergencji i uzyskanie społecznego poparcia dla działań w tym kierunku. Jak
wiadomo, referendum w tej kwestii przyniosło znaczną przewagę głosów „za” i umożliwiło
wejście Polski do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 roku.
Znaczna poprawa koniunktury gospodarczej po roku 2002 przyniosła przyspieszenie
wzrostu PKB, spadek bezrobocia a także, zwłaszcza po przystąpieniu do Unii Europejskiej,
wzrost możliwości eksportowych a także zarobkowych poza granicami kraju. Procesy te
zepchnęły jednak na dalszy plan kontynuację reform ustrojowych i systemowych. Nie było
mowy o racjonalizacji finansów publicznych, o ograniczeniu pomocy publicznej dla
nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych, o wprowadzeniu podatku liniowego. W roku
2005 lewica przegrała wybory w wyniku ujawnienia szeregu spraw aferalnych z udziałem jej
ludzi. Stworzyło to możliwość objęcia kluczowych stanowisk rządowych przez polityków prawicy
zorientowanych przede wszystkim na rozliczenia z aferzystami i skłonnych do generalnego
potępiania III Rzeczypospolitej.
Politycy proklamujący IV Rzeczpospolitą zaprezentowali jednak poglądy nie zawsze
zgodne z pryncypiami wolności gospodarczej i stanem wiedzy ekonomicznej, nie tworząc też
klimatu sprzyjającego rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego. Korzystając natomiast z
odziedziczonej bardzo dobrej koniunktury gospodarczej, a zwłaszcza ze wzrostu podatkowych
dochodów budżetowych, rząd PiS zdecydował się na poważne zwiększenie świadczeń
socjalnych i na sprzeczne z przyjętymi wcześniej zasadami, a bardzo kosztowne dla budżetu
ustępstwa w systemie emerytalnym dla górników. Zdecydowano się również na nie mniej
kosztowne ustępstwa wobec postulatów przedsiębiorstw znanych, jako „kolebki” Solidarności.
Równocześnie rząd demonstruje wyraźną niechęć wobec kapitału i ludzi bogatych. Na
konwencji Prawa i Sprawiedliwości w dniu 25 sierpnia 2007 premier Kaczyński oświadczył, że
„miliarderów nam nie potrzeba” a ostatnio dodał, że Polska nie powinna być „Polską dla
bogaczy”. Narodowo-populistyczne, antykapitalistyczne oświadczenia czynników rządowych,
powodują już negatywne reakcje na rynku kapitałowym i zniechęcają do inwestowania w kraju.
Zapowiada to spadek tempa wzrostu gospodarki i pogorszenie stanu finansów publicznych.
Wyraźna jest przy tym tendencja do centralistycznego, arbitralnego decydowania o rozdziale
środków płynących z Unii Europejskiej. Kierując się niechęcią do polskiego kapitału b. premier
Marcinkiewicz wstrzymał budowę brakującego odcinka autostrady Warszawa-Berlin, co
powoduje już nieobliczalne konsekwencje dla pozycji Polski w szeregu przedsięwzięć o
międzynarodowym wymiarze. Groźba posądzeń o korupcję doprowadziła też do wstrzymania
lub zaniechania szeregu przetargów na ważne inwestycje infrastrukturalne niezbędne między
innymi w perspektywie Mistrzostw EURO 2012. Z tych samych powodów wstrzymano też w
praktyce prywatyzację wielu nieefektywnych państwowych molochów, wymagających
miliardowych dopłat z budżetu państwa. Wzamian eksponuje się ponownie własność
państwową, jako symbol troski rządu o dobro wspólne.
Procesy te świadczę o bardzo niejasnej polityce ustrojowej i o wyraźnym braku
rozstrzygnięć światopoglądowych na szczytach władzy. Widoczna jest skłonność do rozwiązań
nacjonal-socjalistycznych, do ideologii państwa opiekuńczego ubranego w narodową szatę.
Niejasności w polityce ustrojowej nie gwarantują stabilizacji warunków gospodarowania w
oparciu o reguły gospodarki rynkowej, zwłaszcza w razie zaburzeń koniunkturalnych.
Ambiwalencji poglądów w sprawach gospodarki towarzyszą wspomniane już tendencje
centralizacyjne. Wyraźnie eksponowane jest stanowisko wojewody-namiestnika kosztem władz
samorządowych.
VII. Choroby wyzwolonego państwa i społeczeństwa. Kilka uwag o warunkach
skutecznej terapii
Klimat polityczny w Polsce w 2007 roku stwarza po 18 latach ponowne zapotrzebowanie
na dyskusję o sprawach fundamentalnych. Wskazuje na to niemal powszechna relatywizacja
18
wartości i norm prawnych a także obyczajowych. Pojawiły się w inspirowanej publicystyce
oskarżenia inteligencji o wspieranie rzekomo skorumpowanego establishmentu III-ciej
Rzeczypospolitej. Usiłuje się deprecjonować „wykształciuchów”. W tych warunkach zapowiedź
premiera (25.08.2007) ponownego odwołania się do inteligencji nie świadczy najlepiej o
stabilności koncepcyjnej w kołach rządzących. Nie ulega jednak wątpliwości, że na stan spraw
polskich w roku 2007 wpłynęły nie tylko uprzedzenia, błędy i programowe nieporozumienia w
koalicji PiS, Samoobrony i Ligi Polskich Rodzin. Wcześniejsze rządy 18-lecia również mają na
swym koncie zaniedbania, luki i porażki.
Przypomnijmy przede wszystkim, że nie udało się nam dotąd w pełni zintegrować
społeczeństwa dokoła dobra wspólnego, jakim jest własne wolne państwo. Nie udało się
zbudować społeczeństwa obywatelskiego. O stopniu obojętności a nawet wyobcowania od tych
spraw świadczą aktualne sondaże, sygnalizujące nadal bardzo niską frekwencję wyborczą.
Żądając od państwa uprawnień i świadczeń nie poczuwamy się do obowiązków wobec niego,
jako dobra wspólnego. Zrozumiały, negatywny stosunek do państwa komunistycznego przeniósł
się w pewnym stopniu na własne już państwo, które nie mogło spełnić wygórowanych
oczekiwań społeczeństwa, natychmiast po odzyskaniu niepodległości. W przekonaniu słabiej
edukowanej a ciągle znacznej części społeczeństwa państwo zawiodło. Już w latach 90.
ukształtowało się w publicystyce pojęcie „wrogiego państwa opiekuńczego”, od którego należy
wszystkiego żądać, nie będąc do niczego zobowiązanym. Wypada stwierdzić, że kolejne rządy i
ugrupowania polityczne III RP unikały podjęcia rzetelnego dialogu na ten temat. Wolały,
zwłaszcza po roku 1993, zwiększać świadczenia socjalne i stosować różne formy
makrokorupcji, mającej uspokajać nastroje, aniżeli mówić otwarcie o realiach i proporcjach
gospodarczych, aniżeli wciągać społeczeństwo w dyskusje wymagające nadrobienia zaległości
edukacyjnych. W rezultacie do świadomości społeczeństwa nie docierają takie pojęcia, jak
wielkość długu publicznego i płynące stąd zagrożenia, jak szkodliwość administracyjnej
ingerencji w większość procesów gospodarczych, jak uwarunkowania wzrostu inwestycji itd.
Nie ulega wątpliwości, że niewysoki poziom rozwoju społeczeństwa obywatelskiego ma
swe źródło w luce edukacyjnej, odziedziczonej po totalitaryzmie i w zbyt powolnym jej
przezwyciężaniu. Społeczeństwo polskie nie tylko mało wie o realiach i regułach współczesnej
gospodarki, lecz także mało wie o świecie współczesnym, jego realiach politycznych i
ekonomicznych. Słabo znana jest historia najnowsza, zwłaszcza drugiej połowy XX wieku.
Podręczniki ograniczają się do nieanalitycznego, obojętnego światopoglądowo kronikarstwa.
Brak wiedzy powoduje, jak wiadomo, ograniczenie zainteresowań i pasywizację społeczną,
niechęć do angażowania się w sprawy wykraczające poza codzienną walkę o byt. Luka
edukacyjna sprzyja też zwiększeniu podatności na populistyczną demagogię, na tanie hasła,
ubrane często w patriotyczną szatę. Sytuacja ta prowadzi do pewnego osamotnienia
intelektualnych elit, nie mogących liczyć na aktywne poparcie społeczne ich poglądów i
programów. Dystans ten rodzi niedostatek kapitału społecznego zaufania, uznawanego dziś za
niezwykle istotny, skuteczny, choć słabo wymierny, czynnik rozwoju i wzrostu gospodarczego.
Brak kapitału społecznego zaufania zniechęca też elity intelektualne do odważnego
formułowania celów i programów politycznych, ekonomicznych, kulturalnych. Mając do
czynienia z luką edukacyjną a jednocześnie z mniej lub bardziej uzasadnionymi roszczeniami
materialnymi, typowymi dla państw opiekuńczych, politycy niemal wszystkich opcji rezygnują z
ambitnych programów na rzecz tak zwanego sprawiedliwego podziału, rozmaitych „taryf
ulgowych”, na rzecz dotacji dla silnych politycznie grup zawodowych.
Oznacza to niemal zawsze odchodzenie od pryncypiów zdrowej gospodarki rynkowej i, co
za tym idzie, pogarszanie stanu finansów publicznych a nawet osłabienie tempa wzrostu
gospodarczego, nie wspominając nawet o groźbie wzrostu zadłużenia państwa. Wiadomo
przecież, że dla uzyskania prawidłowego obrazu tempa wzrostu gospodarki należy od przyrostu
PKB odjąć przyrost długu publicznego w tym samym czasie. Zależność tę politycy starannie
przemilczają.
Polska jest, obok Węgier, krajem, w którym kliniczne objawy wyliczonych wyżej schorzeń
są wyraźnie widoczne. Naciski roszczeniowe, brak wyraźnej opcji w kwestii ustroju
gospodarczego, powodują, że Polska pozostaje nadal krajem „trzeciej drogi”, która nie rokuje
długofalowych sukcesów. drogi, której z powodzeniem unika większość krajów, wraz z którymi
przystąpiliśmy do Unii Europejskiej w roku 2004. Jesteśmy krajem dualizmu a nawet pluralizmu
19
systemowego, co powoduje nierówność szans i nierówność wobec prawa obywateli i
podmiotów gospodarczych. Jesteśmy bowiem krajem o różnych regułach gry dla
poszczególnych sektorów a nawet poszczególnych przedsiębiorstw, krajem, o bardzo
zróżnicowanym dawkowaniu wolności gospodarczej, w którym trzeba mieć „chody”. Za
całkowicie niewłaściwy wypada przy tym uznać sposób informowania społeczeństwa o
problemach finansów publicznych. W sytuacji, gdy dług publiczny rośnie o prawie 30 miliardów
złotych rocznie, nie wolno eksponować chwilowego spadku długu o ułamek procentu, jako
wielkiego sukcesu. Tylko prasa, a nie czynniki rządowe, informuje o fatalnej strukturze
wydatków budżetowych i o jej dalszym pogarszaniu przez wzrost wydatków nie mających nic
wspólnego z wspomaganiem gospodarki. Tylko prasa informuje o finansowaniu z budżetu
różnych uprzywilejowanych „kolebek”, nie martwiących się zbytnio o rentowność. W rezultacie
mamy zbyt wysoką stopę redystrybucji PKB i za niską stopę inwestycji na to, by móc
kogokolwiek gonić. Zapomina się o dość wyraźnej zależności między stopą redystrybucji PKB a
stopą bezrobocia. Bezrobocie jest tym mniejsze, im niższa jest stopa redystrybucji a nie wtedy,
gdy fiskus przechwytuje zbyt wielką część PKB, „żeby ludziom dać”. Przytaczany niekiedy jako
kontrargument przykład Szwecji jest po prostu nieadekwatny, w obliczu odmienności realiów
historycznych tego kraju a także wobec stosunkowo miernych efektów uzyskiwanych przez
gospodarkę tego kraju w ostatnim 10-leciu. Wyraźnie zaznacza się przy tym kontrast między
stanem wiedzy ekonomicznej wicepremier Z. Gilowskiej, wskazującej na niebezpieczeństwa
populizmu budżetowego a ewidentnie widocznym niedostatkiem w tym zakresie,
demonstrowanym przez innych członków ekipy rządowej.
Wypada też w końcu przyznać, że naukowe środowisko ekonomistów za rzadko i za słabo
zabiera głos w obronie pryncypiów ekonomii jako nauki. Za słabo reaguje na przejawy
niewiedzy, powodujące nieporozumienia w polityce gospodarczej, w ocenie realiów. Nawet
wśród ekonomistów słabo znane bywają np. tezy ordoliberalizmu, błędnie interpretowany bywa
monetaryzm, nie docenia się wpływu komputeryzacji na gwałtowne przyspieszenie reakcji
podmiotów gospodarczych na decyzje polityków. Oczywiście nie docenia się też teorii
racjonalnych oczekiwań, tak istotnej w kontekście polityki pieniężnej. W rezultacie premier
oświadcza oficjalnie, że nie podoba mu się podwyższenie stóp procentowych przez zespół
najwybitniejszych fachowców.
Tak, więc mimo dzisiejszego zadowalającego tempa wzrostu gospodarczego – trudno nie
dostrzegać zagrożeń świadomie nieujawnianych przez kolejne ekipy rządzące. Do zbudowania
społeczeństwa obywatelskiego i stworzenia kapitału społecznego zaufania droga ciągle jeszcze
daleka.
Nie ulega wątpliwości, że stan spraw polskich w roku 2007 wymaga pilnych i skutecznych
zabiegów leczących. Niedopuszczalna jest kontynuacja dotychczasowej chwiejnej polityki
ustrojowej, nie wskazującej wyraźnego jej celu. Niedopuszczalne jest lekceważenie opinii
organów powołanych do troski o przestrzeganie norm zawartych w konstytucji. Przypomnijmy,
że to właśnie w obliczu konieczności zapewnienia zgodności działań administracji z ustawą
zasadniczą powołany został do życia Trybunał Konstytucyjny. Chwiejność polityki ustrojowej
wyraża się też niejasnym stosunkiem partii szermującej prawem i sprawiedliwością do
gospodarki rynkowej i kapitału potrzebnego nam, jak powietrze.
Punktem wyjścia skutecznej terapii musi być więc jasna deklaracja ustrojowa,
odrzucająca „III drogi” i działania makrokorupcyjne usprawiedliwiane polityką społeczną. Polsce
potrzebny jest jasny, twardy porządek gospodarczy wspomagający twórców dobrobytu a nie
tylko jego konsumentów.
Im prędzej zrozumiemy, że warunkiem powszechności dobrobytu jest wolność
gospodarcza i prawo do indywidualnego sukcesu ekonomicznego a nie oczekiwanie na ochłapy
z budżetu państwa, tym będzie lepiej dla nas wszystkich.
20
Tadeusz Kowalik
Polska transformacja a nurty liberalne
Prof. zw. dr. hab. - profesor nauk humanistycznych i
ekonomicznych INE PAN oraz WSSE.
Absolwent wydz. Prawa UW, b. red. naczelny tygodnika "Życie
Gospodarcze", członek PZPR 91948-68) i Unii Pracy (1992-2002).
Wydawca dzieł Oskara Langego. Spędził ok. 10 lat w ośrodkach
naukowych sześciu krajów Zachodnich. Ostatnia książka: Systemy
gospodarcze, efekty i defekty zmian ustrojowych (2005).
Streszczenie:
Opinię publiczną przez długie lata karmiono polskimi sukcesami ekonomicznymi. Jest
prawdą, że w ciągu ostatnich piętnastu lat stopa wzrostu PKB była dość wysoka, a stopa inflacji
spadła do poziomu tej w UE. Sukcesom tym jednak towarzyszy szereg negatywnych faktów i
procesów niekorzystnie wyróżniających Polskę zarówno w UE jak i w Środkowej Europie.
W perspektywie ekonomii porównawczej, polski ład społeczno-ekonomiczny cechują
następujące zjawiska. Masowe i długotrwałe bezrobocie. Stopa zatrudnienia wynosi według
kryteriów MBP zaledwie nieco ponad połowę ludności w wieku produkcyjnym. Duży zakres
ubóstwa. W latach 1996-2005 liczba osób żyjących poniżej minimum egzystencji wzrosła
niemal trzykrotnie, choć dochód narodowy wzrósł w tym czasie o jedną trzecią. Znajduje to
także wyraz w dużej liczbie bezdomnych oraz niedożywionych, a nierzadko głodujących dzieci.
Duże i rosnące rozpiętości płac i dochodów rodzą niebezpieczeństwo oligarchizacji demokracji.
Dziewiętnastowieczne warunki pracy w nowym sektorze prywatnym. Zanik związków
zawodowych niemal nieistniejących w sektorze prywatnym. Kryzys państwa opiekuńczego,
którego erozja jest dalej posunięta niż w innych krajach Środkowej Europy. Prywatyzacyjna
praktyka sprzeczna z wymogami dystrybutywnej sprawiedliwości.
Ten ład społeczno-ekonomiczny jest rezultatem konserwatywnej, neoliberalnej polityki, która
W Polsce jest całkowicie bezzasadnie utożsamiana z liberalizmem w ogóle. Referat poświecony
jest próbie rewindykacji tych nurtów liberalnych, które są otwarte na problematykę pełnego
zatrudnienia, socjalnego bezpieczeństwa, demokracji właścicielskiej, egalitaryzmu i
dystrybutywnej. sprawiedliwości.
Summary
Public opinion has been for long nursed on stories of Polish economic success. It is true that
for the last fifteen years the average annual rate of growth of GDP was quite high. The inflation
rate fell from several hundreds of percent in the early 1990s to the EU level. Nevertheless, it is
indisputable that these successes were accompanied by a series of negative phenomena which
emerged with greater intensity in Poland than in any other country in Central Europe and in the
European Union.
In eyes of comparative economics, the most important features of the present Polish socioeconomic order the following ones.
Massive and permanent unemployment. According to ILO criteria, only slightly above half of
working age population is employed. Widespread and growing poverty. In 2005 the number of
people living below existence minimum was almost three times higher then in 1996, while GDP
has grown more then one third! There are a lot of homeless people and undernourished or even
hunger children, what even the conservatives call a great political scandal. Large and growing
disparities of wages and incomes bringing a danger of oligarchic democracy. Nineteenth
century working conditions in the private sector. Annihilation of trade unions, virtually nonexistent in the private sector with a clear tendency towards their complete disappearance. The
crisis in the welfare state the erosion of which is more acute then in the other Central European
states. The privatization practice contradicted distributive justice requirements.
This socio-economic order is by and large a result of conservative, neo-liberal policy, which
in Poland is wrongly treated as identical with liberalism as such. This paper brings an attempt to
vindicate other currents of liberalism, particularly those open to full employment, social security,
democratic ownership, equality and distributive justice.
21
.i e x e
Nie ten liberalizm
Jednym z kanonów ekonomii, zwłaszcza ekonomii głównego nurtu, jest analiza (lub
podejmowanie) decyzji ze świadomością utraconych korzyści, czy alternatywnych kosztów. Ci
sami jednak ekonomiści, którzy nie ośmieliliby się podważać tego kanonu, źle patrzą na każdą
próbę rozważenia utraconych alternatyw ustrojowych. Obowiązuje bezmyślny, w moim
przekonaniu, kanon bezalternatywności. Gdy ktoś usiłuje zastanawiać się nad utraconymi
alternatywami ustrojowymi, natychmiast pada zarzut o bezsensowności „gdybania”.
Z całą mocą sprzeciwiam się temu myśleniu. I w moim referacie dużo będzie właśnie
gdybania. Uważam, że w roku 1989, w czasie wyjątkowo szerokich możliwości wyboru, jakie
historia daje krajom bardzo rzadko, Polska weszła na niefortunną drogę przemian ustrojowych.
Rezultatem jest jeden z najbardziej niesprawiedliwych ustrojów społeczno-ekonomicznych w
Europie drugiej połowy XX wieku. Główną winę ponosi stara i nowa elita władzy, kierownictw
związków zawodowych nie wyłączając. W sferze mentalnej zadecydowała jej anachroniczna
wiara, że Polska musi przejść przez fazę pierwotnej akumulacji kapitału. Reszty dokonało
tsunami brygad z Mariotta z Jeffreyem Sachsem na czele. Oznaczało to oparcie się w ekonomii
na ideach Hayeka i Friedmana, a w polityce na konserwatywnych kanonach Reaganomics i M.
Thatcher z jej słynną TINA. Nie ponosi za to winy długa i bogata tradycja teorii i praktyki
amerykańskiego liberalizmu, którego wcale liczni przedstawiciele – jak niżej pokażę – zostali
przez władze polskie zignorowani12.
We wcześniejszych publikacjach omawiałem problemy polskiej transformacji w
perspektywie utraconej szansy skandynawskiej, czy szerzej – socjaldemokratycznej13. Moim
głównym pytaniem było: Czy Polskę stać na model szwedzki (1992). Jeszcze w (2001) r.
pytałem: Dlaczego w Polsce poniosła klęskę opcja socjaldemokratyczna. Mniej mnie
interesowała perspektywa liberalna, choć pamiętałem, że model skandynawski, często
nazywany socjaldemokratycznym powstał przy dużym udziale liberałów, m.in. późniejszego
Noblisty Bertila Ohlina. Wielokrotnie też podkreślałem, że dla mniej lub bardziej normalnego
funkcjonowania gospodarki kapitalistycznej niezbędna jest pewna równowaga społeczna,
przede wszystkim przeciwważna siłą związków zawodowych.
Nie wchodząc w szczegóły dwóch wspomnianych perspektyw, podkreślę tylko
najważniejszą. Model socjaldemokratyczny charakteryzuje się instytucjami kooperacji pracy z
kapitałem, negocjacji, umów społecznych. Natomiast model liberalny zakłada nie kooperację,
lecz walkę, kompromisy, doraźne osiągane porozumienia. To Leszek Balcerowicz nie
intencjonalnie skłonił mnie, do bliższego zwrócenia uwagi na perspektywę innego niż
friedmanowsko-hayekowski liberalizmu. W moim publicznym odczycie w ramach cyklu Instytutu
Spraw Międzynarodowych (2004) przedstawiałem problematykę sprawiedliwości społecznej,
czy raczej społecznej niesprawiedliwości, w Polsce, dowodząc równocześnie, że podjęta przez
Leszka Balcerowicza (1998) próba legitymizacji nierówności w Polsce za pomocą
„zdynamizowanej” przezeń egalitarnej koncepcji liberalnego myśliciela, Johna Rawlsa była
nieuprawniona14.
12
13
14
Zignorowany został nawet wieloletni pracownik MFW Marcin Wyczółkowski (2004), który dosłownie
zasypywał władze polskie ekspertyzami i ostrzeżeniami, a Plan Balcerowicza publicznie nazwał
Somosierrą.
Po uznaniu, że nie ma szans koncepcja socjalizmu rynkowego, nawet jako wymuszony etap na
drodze do prywatnej gospodarki rynkowej, na co wskazywali (Brus i Łaski, [1989]1992).
Bezpośrednio po nagłym i niespodziewanym załamaniu się systemu komunistycznego w Centralnej i
Wschodniej Europie, wielu, także piszący te słowa, zarówno wewnątrz tych krajów, jak i na Zachodzie
żywiło nadzieję, że przynajmniej część krajów pokomunistycznych zdecyduje się na „socjalizm po
komunizmie”. Z taką właśnie nadzieją część autorów zachodnich, m.in. Tom Weisskopf (1993), P. K.
Bardhan i J. Roemer (1993), John Roemer (1995), David Belkin i Franklin Roosevelt Jr i (1995)
podjęła tę problematykę. Tom Weisskopf zorganizował grupę doradców o tej orientacji, którą władze
polskie zignorowały. Część autorów porzuciła tę problematykę, gdy okazało się, że złamanie
monopolu mocno już zinstytucjonalizowanych doradców o nastawieniu neoliberalnym (zwanych
ironicznie „brygadą Mariotta”) jest niemożliwe. Socjalizm nie przestał być przedmiotem studiów, ale
stracił na ogół charakter postulatywny.
Myślę, że zasadnie twierdziłem, iż dokonana przezeń poprawka nasuwa analogie do kogoś, kto
twierdziłby, że kontynuuje teorię Marksa przy dodatkowym założeniu, iż to nie kapitaliści wyzyskują
robotników, lecz robotnicy kapitalistów.
22
Nowego bodźca dostarczył Balcerowicz ostatnio, ujawniając, że u początków
transformacji odwiedzali go różni Amerykanie i on musiał odrzucać wszelkie pomysły trzecich
dróg (o tym niżej). Jeszcze bardziej uzasadnia to powrót do innych odmian amerykańskiego
liberalizmu. Wprawdzie Balcerowicz nic bliższego o tych koncepcjach nie mówi, ale można być
pewnym, że docierali do niego i sugerowali mu koncepcje oparte na innym, najmocniej zresztą
zakotwiczonym w Ameryce, liberalizmie anty-leseferystycznym15. Takim, jaki go ukształtował
F.D. Roosevelt, J. F. Kennedy i L. Johnson. To z pozycji takiego liberalizmu zanalizował
przypadek polski David Ost (być może i on odwiedził wówczas Balcerowicza). Jego książka,
owoc ponad dwie dekady badań polskiego fenomenu, Klęska Solidarności ([2005) 2007)
odpowiada na pytanie: dlaczego Polska poniosła klęskę nawet z punktu widzenia
amerykańskiego liberalizmu.
Niefortunna droga
Nie tu miejsce na szczegółowe przedstawienie cech nowego ładu, jaki się wyłonił w
wyniku dotychczasowych przekształceń. Opisywałem go wielokrotnie. Tutaj zaznaczę tylko fakty
najbardziej rażące.
Reformy rynkowe przypadły niestety w czasie apogeum wolnorynkowego thatcheryzmu i
reaganizmu. Szef ekspertów MFW Michael Bruno ujawnił, że ku ich zdziwieniu, gabinet
Tadeusza Mazowieckiego jednogłośnie wybrał najostrzejszy z zaproponowanych wariantów
szokowej operacji16. Zignorowano wiele ostrzeżeń przed „skokiem do basenu z płytką wodą”.
Nawet finansowy rekin George Soros publicznie przestrzegał przed zmienianiem wszystkiego
na raz. Kazimierz Łaski najpierw zachęcał do skorzystania z doświadczeń „tygrysów”
azjatyckich, a następnie przedstawił nad wyraz realistyczną prognozę skutków zignorowania
popytowych konsekwencji Planu Balcerowicza.
Planem Balcerowicza przyjęło się nazywać 10 ustaw z końca 1989 r. a całą operację
szokową terapią lub Big Bang. Jako plan działań władz cechował się on niezwykłym wprost
„przestrzeleniem”. Zakładano 3% spadek PKB, 5% spadek produkcji przemysłowej, 400 tys.
bezrobocie. Rezultaty zaś okazały się pięcio- sześciokrotnie większe. Stąd też i uderzenie w
dochody płacobiorców i chłopów okazało się niezwykle drastyczne: płace spadły o 1/3, a
dochody rolników o połowę. Dotyczy to także bezrobocia, zwłaszcza jeśli doliczy się do niego
wcześniejszych emerytów i niezbyt chorych rencistów. Cel inflacyjny – sprowadzenie inflacji pod
koniec 1990 r. do poziomu jednocyfrowego – osiągnięto dziewięć lat później. Zresztą, z punktu
widzenia walki z inflacją szokowa operacja nie była konieczna. W ostatnim kwartale 1989 r.
inflacja szybko spadała (54, 26, 18%), a, jak informowali później Stanisław Gomułka i Branco
Milanovic, na początku r. 1990 na rynku nie było już „pustego” pieniądza.
Gdy więc twierdzi się, że koszty transformacji były nieuniknione, trzeba koniecznie pytać:
które, te zaplanowane, czy rzeczywiście poniesione?
Wprawdzie plan Balcerowicza nie zawierał rozwiniętej koncepcji ustrojowej. Okazał się
jednak bardzo ważnym krokiem na niefortunnej drodze przemian ustrojowych. Dokonana
wówczas bezprecedensowa w czasie pokoju rewolucja w dochodach radykalnie zmieniła
strukturę społeczną – zapoczątkowała tworzenie ładu społecznego metodą pierwotnej
akumulacji kapitału.
Najwyższą cenę zapłacił pracowniczy ruch ‘Solidarności’. Dla Jacka Kuronia stało się to
jasne już w (1994) r., gdy pisał: „Klęska ‘Solidarności’ nastąpiła dlatego, że wyłonione z niej
15
16
Nurt neoliberalny rzeczywiście przeżywał okres wielkiego triumfu. Stał się tam jednak przyciszony,
ale intelektualnie ciekawy nurt socjal-liberalny czy nawet socjaldemokratyczny. W styczniu 1990 r.
wpływowy dziennik „Washington Post” już w samym tytule artykułu (J. Dionne, Dlaczego George
Orwell miał rację. W Europie Wschodniej wygrywa nie kapitalizm „1984” lecz socjaldemokracja,
14.1.1990) przepowiadał, że „lata 1990. będą dekadą socjaldemokracji”.
Władysław Baka (ówczesny szef NBP) ujawnia, że w takich sytuacjach wątpliwości zgłaszał głównie,
lub wyłącznie premier T. Mazowiecki. (Baka, 2007:286, 287). Baka odnotowuje również inne
zaskakujący fakt, że podczas pobytu w Warszawie, prezes Banku Światowego „zwracając się
głównie do (…) premeira – mocno zaakcentował kwestie społeczne, co dla wielu osób było dużym
zaskoczeniem. Mówił zwłaszcza o potrzebie zabezpieczenia społecznego oraz działań chroniących
przed nadmiernym bezrobociem” (tamże, 295).
23
władze państwowe, miast stanąć na czele masowego ruchu przebudowy, działały ponad
społeczeństwem. Ponad jego głowami realizowano program etatystyczno-technokratyczny, co
spychało większość w roszczeniową lewicowość” (…) w latach 1990-93 dokonało się
zniszczenie ruchu »Solidarności« przez rząd i administrację”. Już na początku bieżącej dekady,
a więc zanim zamanifestowana została „Polska Solidarna”, załamała się oficjalna doktryna
sprowadzająca sukces polskiej transformacji do wysokiego tempa wzrostu PKB. Nie sposób
było już dłużej ukrywać „brzydkiej twarzy polskiej transformacji”, ignorować pytanie: komu ten
wzrost służy. A służy mniejszości. Zaledwie połowa ludności w wieku produkcyjnym znajduje
zatrudnienie. Tylko co ósmy zarejestrowany bezrobotny otrzymuje zasiłek z tego tytułu. Przed
exodusem na Zachód, pond 40% ludzi młodych nie miało pracy. Nie było i nie ma dla nich
tanich mieszkań. Ponad połowa bezrobotnych nie ma pracy dłużej niż rok. Z trzech czwartych
gospodarki, w sektorze prywatnym, niemal całkowicie wyeliminowano związki zawodowe przy
biernym współudziale władzy. Nic więc dziwnego, że w ponad połowie badanych firm zalegała
się z wypłatą wynagrodzeń, nierzadko – wielomiesięcznej płacy, co polski papież nazwał
„grzechem wołającym o pomstę do nieba”.
Od dziesięciu lat w bezprecedensowo szybkim tempie wzrasta liczba ludzi żyjących w
skrajnej nędzy (poniżej lub na granicy minimum egzystencji, niekiedy określanego jako
biologiczne). Tylko w latach 1996-2005 ich liczba wzrosła niemal trzykrotnie (z 4,3 do 12,3
proc.). Już blisko dwóch trzecich społeczeństwa znalazło się w strefie minimum socjalnego.
Dokonało się to w warunkach, gdy PKB wzrósł prawie o jedną trzecią. Od miliona do dwóch
niedożywionych lub głodujących dzieci. Kontynuowana przez kolejne rządy bierność wobec tych
procesów, a zwłaszcza podatkowe sprzyjanie bogatym jest skandalem i hańbą. Łamaniem
podstawowych gwarancji Konstytucji RP. Nawet w okresie poprawy koniunktury nie zmienia się
polityki społecznej.
Te długo utrzymujące się, choć w różnym napięciu, osobliwości skłoniły mnie do
wyrażenia dziesięć lat temu opinii, że w Polsce powstał jeden z najbardziej niesprawiedliwych
ustrojów społeczno-ekonomicznych Europy drugiej połowy XX wieku. Do określenia polskiej
(kontr) rewolucji jako epigońsko-mieszczańskiej. Dalszy bieg wypadków tylko umacniał mnie w
tym przekonaniu.
Demokracja właścicielska
Ideologiczną podstawą polskiej transformacji stała się recepcja skrajnego nurtu
konserwatywno-liberalnego, związanego z Hayekiem-Friedmanem, a przykładem praktycznym Reaganomics. Doprowadzono to do kompromitacji samego pojęcia liberalizmu. Zredukowano
liberalizm do egoistycznej rywalizacji jako głównej siły motorycznej rozwoju społecznogospodarczego, co jest ogromnym uproszczeniem. Dlatego też dość powszechnie słowo liberał
brzmi jak obelga. Dzieje się tak z wielką szkodą nie tylko dla rozwoju myśli społecznej, lecz
także dla kształtowania polityki społeczno-ekonomicznej. Utrudnia dialog pomiędzy
zwolennikami demokratycznego liberalizmu i socjaldemokratami, co zamyka drogę do
wspólnego działania na rzecz uspołecznienia kapitalizmu. To właśnie skłania mnie do obrony
liberalizmu, choć nie w nim tkwią moje największe sympatie (o czym niżej).
Najpoważniejszym dziełem, które przyczyniło się do unowocześnienia myśli liberalnej jest
oczywiście książka Johna Rawlsa Teoria sprawiedliwości ([1971] 1994), która wywołała
ogromną literaturę. W tej, jednej z najważniejszych publikacji czasu powojennego, autor
przedstawił oryginalną propozycję równości, która jest z pewnością czymś znacznie więcej niż
formalną teorią równych szans. Własność, bogactwo występuje w tej koncepcji obok dochodu i
innych dóbr pierwotnych już w jego „koncepcji ogólnej”, czyli w postulacie najbardziej
programowym: „Wszelkie pierwotne dobra społeczne – wolność i szanse, dochód i bogactwo, a
także to, co stanowi podstawy poczucia własnej wartości – mają być rozdzielone równo, chyba
że nierówna dystrybucja któregokolwiek z tych dóbr bądź wszystkich jest z korzyścią dla
najmniej uprzywilejowanych” (Rawls, 1994: 416)
Pisząc przedmowę do polskiego przekładu w czasie wielkich przemian systemowych,
właśnie w niej Rawls przedstawił najdobitniej swą ogólną wizję ustrojową, mogłaby służyć za
podstawę jednej z odmian kapitalizmu. Wyznał, że gdyby ponownie pisał swą książkę, ostrzej
przeciwstawiłby koncepcji państwa opiekuńczego własną koncepcje „demokracji
właścicielskiej”. Oddajmy mu głos: Przeciwstawia je w następujący sposób:
24
Ramka 1. Rawls o różnicy między państwem opiekuńczym i demokracją właścicielską
„Mamy tu do czynienia z dwiema całkowicie odmiennymi koncepcjami celu, jaki stawiają
sobie w czasie instytucje polityczne. W państwie opiekuńczym chodzi o to, by nikt nie
spadł poniżej określonego, godziwego poziomu życia i aby wszystkim zapewnić ochronę
w razie wypadku czy niepowodzenia, na przykład przez zasiłek dla bezrobotnych i
opiekę zdrowotną. Redystrybucja dochodu wtedy służy temu celowi, gdy – na końcu
każdego okresu – można wyodrębnić tych, którzy potrzebują pomocy. Taki system może
dopuszczać wielkie i dziedziczne nierówności w zakresie rozdziału bogactwa, które są
nie do pogodzenia z autentyczną wartością wolności politycznych (...), jak również
wielkie różnice dochodu, naruszające zasadę dyferencji. Choć czyni się pewien wysiłek,
by zapewnić autentyczną równość szans, jest on przy takich różnicach w zakresie
dochodu i – w konsekwencji – wpływu politycznego, niewystarczający albo nieskuteczny.
W przeciwieństwie do tego, w demokracji właścicielskiej celem jest
urzeczywistnienie przez cały czas idei społeczeństwa jako sprawiedliwego
systemu kooperacji obywateli, jako wolnych i równych osób. Tak więc instytucje
podstawowe od początku muszą działać w taki sposób, by środki produkcji
trafiały w ręce szerokiej rzeszy obywateli – tak aby w pełni uczestniczyli oni w
społecznej kooperacji – a nie tylko w ręce nielicznych” (Rawls, 1994: XVI, podkr. –
TK)
Jest raczej oczywiste, że żadna z istniejących w świecie współczesnym odmian
kapitalizmu nie mogłaby być bez zastrzeżeń określona jako „demokracja właścicielska”. Choć
system skandynawski, zwłaszcza w jego klasycznej wersji szwedzkiej (sprzed lat 90.) był jej
najbliższy. Wprawdzie, prawne stosunki własności mocno od niej odbiegały (istnieją tu wielkie
korporacje), ale realne ograniczenia funkcji własności, między innymi przez siłę związków
zawodowych oraz szerokie uprawnienia pracownicze, mocno łagodzą konsekwencje wysokiego
stopnia koncentracji własności17.
Dla poszukiwań najbardziej pożądanych rozwiązań instytucjonalno-organizacyjnych, tezą
nie mniej ważną jest deklaracja Rawlsa, że tworzył on świadomie swą teorię sprawiedliwości, (w
europejskiej terminologii – sprawiedliwości społecznej) jako teorię przed- lub ponad systemową.
Pozostawiała ona otwartą, jak pisał, kwestię, „czy jej zasadom najlepiej czyni zadość jakaś
forma demokracji właścicielskiej, czy też liberalny reżim socjalistyczny. O tym powinny
rozstrzygać historyczne warunki i tradycje, instytucje i siły każdego kraju” (tamże, XVIII).
Dzieło Rawlsa – atakowane przez jednych, rozwijane przez innych – może najbardziej
przyczyniło się do ożywienia i odrodzenia myśli liberalnej. Do jej radykalizacji przez powrót do
źródeł, czyli do haseł Rewolucji Francuskiej, gdy jako nierozłączne traktowano wolność,
równość i solidarność (liberte, egalite, fraternite). W odnowionej myśli liberalnej wolność jest
definiowana przez równość, a równość przez wolność. Wolność jest dobrem, które ma być
rozdzielone równo, równość zaś jest warunkiem wolności wszystkich. Nakaz ograniczania
nierówności wynika z solidarności z osobami bardziej potrzebującymi, których wolność jest
ograniczona przez niedostatek materialny.
Wbrew częstemu twierdzeniu, Rawls nie poprzestał na ogólnych twierdzeniach swej teorii.
W dziele jego znajdujemy całkiem konkretnie zarysowany obraz organizacji państwa
zapewniającej sprawiedliwość społeczną, czy też jej wysoki poziom. Wśród „instytucji
wspierających” we „właściwie zorganizowanym państwie demokratycznym” znalazły się:
sprawiedliwa konstytucja zapewniająca wolność i równe obywatelstwo, sumienia i myśli,
autentyczna wolność polityczna oraz (znów „autentyczna” w przeciwieństwie do formalnej)
równość szans, zwłaszcza w sferze edukacji i kulturze, i wreszcie swoboda wyboru zawodu i
podejmowania działalności gospodarczej. Oprócz zwykłych regulacji obejmujących działalność
przedsiębiorstw i zrzeszeń, władze mają obowiązek niedopuszczenia do tworzenia
monopolistycznych ograniczeń i barier w dostępie do atrakcyjnych stanowisk. Rząd ma też
gwarantować minimum socjalne tzw. negatywnego podatku dochodowego lub w formie
zasiłków.
Rozwazając funkcje państwa, Rawls zaproponował cztery „działy” służące utrzymaniu
pożądanych warunków społecznych i ekonomicznych.
17
Na przykład, aż do lat 90. Volvo nie zwalniało pracowników z powodu recesji.
25
Dział alokacyjny ma zapewnić konkurencyjny system cen, przeciwdziałając powstawaniu
nadmiernej potęgi na rynku. Zadania tego działu wykraczają jednak poza konwencjonalne
pojmowanie alokacji. Ma bowiem diagnozować i przeciwdziałać odchyleniom od zasady
efektywności wynikające z faktu, że ceny nie odzwierciedlają społecznych korzyści i kosztów.
Mają temu służyć nie tylko podatki i subsydia, lecz także rewizja zakresu i pojmowania praw
własności.
Dział stabilizacji ma sterować „silnym rzeczywistym popytem” umożliwiającym „w miarę”
pełne zatrudnienie i swobodę wyboru zawodu.
Dział transferów odpowiada za minimum socjalne. Chodzi nie tylko o godziwy byt i
respektowanie roszczeń wynikających z potrzeb, lecz także o maksymalne poprawianie sytuacji
osób najmniej uprzywilejowanych.
Dział dystrybucji ma za zadanie „stopniowe i ciągłe korygowanie podziału bogactwa i
zapobieganie koncentracji władzy, godzącej w wolność polityczną i równość szans. Jednym z
celów jest znaczne rozproszenie własności zapewniające „autentyczną wartość równych
wolności” (Rawls, 1994: 379-381).
Wszystkie te działy razem mają tworzyć ramy takiego systemu, w którym ziemia i kapitał
są w posiadaniu, niekoniecznie równym, ale jednak szerokich rzesz, a nie małej grupy
kontrolującej większość zasobów. Dopiero taki system dystrybucyjnej sprawiedliwości wytrąca,
zdaniem Rawlsa, większość argumentów socjalistów wymierzonych przeciw gospodarce
rynkowej18.
Ważnym uzupełnieniem teorii Rawlsa jest głoszona przez innego myśliciela liberalnego
Bruce’a Ackermana Przyszła rewolucja liberalna ([1977] 1997). Jej punktem wyjścia jest
stwierdzenie, że dotychczasowa realizacja programów liberalnych poniosła klęskę. „Ustrój
oparty na zasadach laissez-faire z jednej strony akceptuje ogromną koncentrację dziedzicznego
bogactwa, a z drugiej strony dopuszcza istnienie klasy niewykształconej, pozbawionej
wszelkiego majątku. Taka systematyczna wadliwa dystrybucja bogactwa zamienia w farsę ideał
równego uczestnictwa politycznego. Spójna jest również z wszelkimi przejawami zawodności
rynku: tworzeniem karteli, degradacją środowiska, powszechnym nadużywaniem ignorancji
konsumentów. Żaden myślący liberał, niezależnie od tego, co twierdzi Hayek, nie będzie się z
radością przyglądał tak jawnym niesprawiedliwościom” (Ackerman 1996: 15).
Podobnie jak Rawls, Akerman dowodzi, że własność powinna być podporządkowana
postulatowi równości. Choć więc jest zwolennikiem prywatnej własności i swobody zawierania
umów, to uważa równocześnie, że nowy ustrój powinien zadbać o sprawiedliwość również w
sferze własności majątkowej. Bowiem „dla współczesnego liberalizmu prawo własności nie jest
największą świętością. W odróżnieniu od dziewiętnastowiecznych liberałów leseferystycznych
cele współczesnego liberalizmu są bardziej wzniosłe: chodzi w nich (...) o umożliwienie
obywatelom rozwoju osobowości w warunkach swobody i równości” (tamże., 94-95).
Duże wsparcie dla lewicowych racji przyszło niespodziewanie również od dwóch
politologów amerykańskich (obu o dobrym przygotowaniu ekonomicznym) – Roberta Dahla i
Charlesa Lindbloma. Uczeni ci wcześniej wnieśli znaczący wkład do teoretycznego
uzasadnienia reform cząstkowych jako politycznej podstawy współczesnego welfare state. Ich
głośne dzieło sprzed ponad półwiecza: Politics, Economics and Welfare (1953) uważano za
sztandarową pozycję liberalnej ortodoksji. Dalsze studia jednak doprowadziły obu autorów – już
każdego na własny rachunek - do poważnej rewizji ich dawnych poglądów. Lindblom w Politics
and Markets (1977) poddał wnikliwej analizie politycznie uprzywilejowaną (dominującą) pozycję
prywatnego businessu w systemie liberalnej demokracji parlamentarnej. Wielka własność
generuje władzę polityczną, umożliwia kontrolę nad instytucjami politycznymi, redukując realny
wpływ politycznej woli większości wyrażanej w wyborach powszechnych. Jeszcze dalej poszedł
R. Dahl (1985), argumentując na rzecz rozszerzenia, głównie w formie pracowniczego
samorządu, politycznej demokracji na sferę ekonomiczną. Współuczestnictwo w podejmowaniu
18
Znów jednak zadziwia swym „ponadustrojowym” obiektywizmem, pisząc: „Jest jednak jasne, że – w
każdym razie w teorii – liberalny system socjalistyczny również może odpowiadać naszym zasadom
sprawiedliwości” (tamże, 285). Warunkiem jest jednak taka forma własności, w której zarząd firmami
sprawują rady pracownicze lub przez nie wyznaczeni zarządcy.
26
decyzji w zakładach pracy powinno być, jego zdaniem, traktowane podobnie, jak obywatelskie
prawo do uczestnictwa w wyłanianiu władz politycznych19.
Dla przemian w myśli liberalnych duże znaczenie miało także powstanie w USA i
Kanadzie nowego nurtu myśli społecznej zwanego komunitaryzmem. Zwłaszcza tacy teoretycy,
jak redaktor kwartalnika „Dissent”, Michael Walzer oraz kanadyjski filozof Charles Taylor podjęli
próbę pogodzenia indywidualizmu ze wspólnotowością. Żywe debaty wokół ich prób znacznie
pogłębiły myśl liberalną, a i myśl samego Rawlsa uspołeczniła. Należy żałować, że to co polski
autor (Szahaj, 2000) ujął w podtytule: Spór liberałów z komunitarystami a ‘sprawa polska’, nie
wywołało wśród ekonomistów żadnego oddźwięku20.
Ale i ekonomiści liberalni, także ci z głównego nurtu, nie stronią od tematyki społecznej
sprawiedliwości. W dwóch opasłych tomach poświęconych, jak głosi tytuł, Sprawiedliwości
ekonomicznej (Brosio i Hochman, 1998), znalazły się teksty ponad połowy tuzina Noblistów.
Kenneth J. Arrow nie przestawał być ekonomistą liberalnym, gdy argumentował na rzecz A
caucious case for socialism (1982)21.
Może wydawać się zaskakujące, że wyżej wskazane koncepcje zmian ustrojowych, które
wykraczają poza istniejące odmiany kapitalizmu, były dziełem, po pierwsze, północnych
Amerykanów, po drugie, nie socjalistów, czy socjaldemokratów, lecz myślicieli liberalnych. Nie
powinno to jednak nas dziwić. Opisana już na początku ubiegłego wieku, wyjątkowość Stanów
Zjednoczonych polega przecież na tym, że nie ma tam ani silnego ruchu socjalistycznego, ani
znaczącej partii socjaldemokratycznej (Sombart, [1906] 2006). Gdy więc w Europie na
przemiany społeczne miał przemożny wpływ „argument siły”. W Stanach Zjednoczonych wysiłki
na rzecz uspołecznienia kapitalizmu wyraziły się głównie w „sile argumentu”.
Słabości rynkowego socjalizmu a socjalistyczne ideały
Możliwe, że w Polsce Anno Domini 1989 naśladowanie socjaldemokratycznego modelu
szwedzkiego było z politycznego punktu widzenia bardzo trudne, zdaniem niektórych
graniczące z niemożliwością22. Znacznie łatwiejsza była, w moim przekonaniu, możliwość
skorzystania z szansy połączenia ruchu „Solidarności” z odnowioną myślą liberalną, właśnie z
tą przychodzącą zza Atlantyku, co byłoby połączeniem „argumentu siły” z „siłą argumentu”.
Wbrew bowiem powszechnemu przekonaniu, z Ameryki płynęły wówczas do Polski nie tylko
19
20
21
22
“Jeśli demokracja jest uzasadniona w zarządzaniu państwem, to musi także być uzasadniona w
zarządzaniu przedsiębiorstw. A twierdzenie, że do przedsiębiorstwa to się nie odnosi musiałoby
oznaczać, że nie dotyczy też państwa” (Dahl, 1985: 111).
Zresztą i odwrotnie. Filozofowie, socjologowie i politolodzy często omawiają zagadnienia liberalizmu
w całkowitym oderwaniu od literatury ekonomicznej na ten temat. Szahaj nie odwołuje się bodajże do
żadnego ekonomisty. Podobnie w (Gawkowska, 2004). Nawet F.A. Hayek, który przecież był nie tylko
ekonomistą, został całkowicie pominięty. Autorzy nie wzięli przykładu z Rawlsa, który studiował dzieła
Hicksa, Samuelsona, Walrasa, a nawet Morgensterna-Neumana. A przez długi czas prowadził
wspólnie z ekonomistą A. K. Senem seminarium.
Bliski tej myśli jest Leszek Kolakowski, który podpowiada: Po co nam pojęcie sprawiedliwości (2000),
a jego krótki esej Jak być konserwatywno-liberalnym socjalistą? urósł do współczesnej klasyki.
Surowy dotychczas krytyk Planu Balcerowicza, Karol Modzelewski, powiedział ostatnio: „Wtedy
uważałem, że może zaistnieć polityczna i ekonomiczna alternatywa. Dzisiaj uważam, że jej nie było”.
Uważa, że stopniowe przejście do gospodarki rynkowej było możliwe w Chinach, co umożliwiła
dyktatura. „W naszym wypadku była dyktatura, która się zawaliła, więc trzeba było szybko wyjść ze
starego systemu gospodarczego, inaczej przygniotłyby nas gruzy” (Graczyk, 2007). Z wielu powodów
nie podzielam tego poglądu. Nie jest prawdą, że w Chinach „droga do ewolucyjnej transformacji
powadziła przez Plac Tiananmen”. Początek ewolucji sięga 1978 r. Po drugie, w Polsce czynnikiem
stabilizującym była (mogła być) Solidarność, w gospodarce ruch samorządowy, a przede wszystkim
porozumienia Okrągłego Stołu. Po trzecie, również w Europie istnieje kraj pokomunistyczny, który
uchronił gospodarkę od szokowej operacji. A tam jeszcze bardziej niż w Polsce od podstaw tworzono
zręby demokracji nie tylko po upadku „dyktatury”, lecz także rozpadzie państwowości. Krajem tym
jest Słowenia (Mrak i in., 2004). Budzi również zastrzeżenia tłumaczenie, że niedoszacowanie
kosztów wynikło z pionierskości („Jak się idzie drogą, którą nikt nie chadzał, to jest to nieuniknione”).
Owszem, jest nieuniknione, ale chodzi o zakres owego niedoszacowania. Jeśli wynosi on kilkaset
procent, to pod znakiem zapytania stawia profesjonalizm autorów Planu. Zwłaszcza w zestawieniu ze
słynną trzylatką Czesława Bobrowskiego, który też szedł nieuczęszczaną drogą, a mimo to stworzył
najdokładniej wykonany plan w historii PRL.
27
recepty neoliberalne spod znaku Hayeka-Friedmana, przybywali nie tylko entuzjaści wolnego
rynku a la Jeffrey Sachs. Przybywali także emisariusze odnowionej myśli liberalnej. O
spotkaniach z tymi drugimi dopiero ostatnio uchylił rąbka tajemnicy, szkoda, że w tak skrótowej
formie, Leszek Balcerowicz: „Pamiętam – powiedział – jak przychodzili różni Amerykanie, którzy
nie zdołali swoich idei wprowadzić w USA i nam je proponowali. Moja odpowiedź brzmiała:
wypróbujcie je najpierw na sobie” (…). „Dla mnie było oczywiste, że skoro Polska stała się
wolna, to skrajną głupotą byłoby realizować jakąś trzecią drogę” (Graczyk, 2007)23.
Balcerowicz dotknął tu ważnego aspektu historii początków polskiej transformacji.
Stawiając na dokonanie jak najszybszego skoku w wolny rynek, Polska straciła, być
może, szansę pójścia drogą Japonii. Przypomnijmy, że takie właśnie były początki jednej z
najciekawszych innowacji ustrojowych drugiej połowy ub. wieku – powstania nowego systemu
społeczno-ekonomicznego tego pierwszego „tygrysa azjatyckiego”. A powstały w Japonii model
zaraźliwie wpłynął na Południową Koreę i Tajwan, nieco później także na parę innych krajów
regionu. Akijo Morita (1996) opisuje właśnie taki przypadek. Amerykańscy intelektualiści
narzucili niejako okupowanej przez Amerykanów Japonii idee socjalliberalnego kodeksu pracy.
Wspierani byli bowiem przez szefa władz okupacyjnych generała MacArthura, o którym
mawiano, że zaaplikował Japonii Rooseveltowski New Deal.
Ze skrzyżowania tych idei z kulturą i pomysłowością Japończyków wyrósł jakże ciekawy
ustrój społeczno-ekonomiczny. Nie inaczej, choć w tym przypadku przy współudziale
Brytyjczyków i Francuzów, powstawał model społecznej gospodarki rynkowej w RFN. W Polsce
okresu wielkich wyborów ustrojowych „narzucali się” amerykańscy liberałowie-„welfaryści”, a nie
tylko ludzie pokroju ówczesnego Jeffreya Sachsa doradzający skok w wolny rynek24. Okazuje
się, że docierali do głównego demiurga szokowej terapii.
W świetle enuncjacji Balcerowicza, inaczej należy spojrzeć na socjalistyczną przygodę
badawczą Josepha Stiglitza. Na początku lat 90. opublikował on trzy studia poświecone krytyce
rynkowego socjalizmu. Otwierają je, funkcjonujące tylko w formie powielonej, dwa wykłady,
wygłoszone w maju 1990 r., w serii Wicksellowskich, na uniwersytecie sztokholmskim. Stiglitz
podjął w nich próbę odpowiedzi, dlaczego zawiodły dotychczasowe koncepcje rynkowego
socjalizmu. Nie było to jednak proste odrzucenie ideałów socjalistycznych w ogóle, lecz
wskazanie, gdzie tkwiły błędy zarówno w samej koncepcji rynkowego socjalizmu, jak w bardziej
fundamentalnych założeniach teorii neoklasycznej, na której się ta koncepcja opierała. Nie
wchodząc w szczegóły jego krytyki, nawiążę tylko do końcowego przesłania, które, w moim
przekonaniu, uzmysławia nam nie tylko meandry socjalizmu, ograniczenia jego ówczesnych
wersji, lecz także utraconą szansę. Z tych względów zasługuje na przypomnienie.
Ramka 2. Stiglitz o aktualności socjalistycznych ideałów.
„Odpowiedzi, jaką dawał socjalizm na ciągle powracające pytania (...) okazały się błędne.
Opierały się na błędnych lub przynajmniej niekompletnych teoriach, które szybko przechodzą
do historii. Wszelako przyświecały im ideały i wartości, z których wiele ma charakter trwały.
Wyrażają bowiem odwieczne dążenie do bardziej ludzkiego i bardziej egalitarnego
społeczeństwa.
Wielki poeta amerykański Robert Frost zaczyna jeden z wierszy tymi słowami: ‘W lesie
rozchodziły się dwie drogi /Wybrałem mniej uczęszczaną/I to właśnie oznaczało ogromną
różnicę’ (And that has made all the difference).
Byłe kraje socjalistyczne rozpoczęły wędrówkę, mając przed sobą wiele dróg. Nie ma tylko
dwóch dróg. Jest ich wiele, także mało uczęszczanych – a nikt nie może wiedzieć dokąd one
prowadzą. Jednym z największych kosztów trwającego 70 lat eksperymentu socjalistycznego
było to, iż zamykał on możliwość zbadania wielu możliwych dróg. U początków podróży byłych
krajów socjalistycznych można wyrazić nadzieje, że będą one kierowały się nie tylko wąskimi
kwestiami ekonomicznymi, które analizowałem w mych wykładach, ale także szerszym
zespołem ideałów, które motywowały wielu twórców tradycji socjalistycznej. Może niektóre z
tych krajów wejdą na drogę mniej uczęszczaną, co może odmienić życie nie tylko ich, ale nas
wszystkich” (Stiglitz, 1990: 70; Stiglitz, 1994: 279).
23
24
Nawiasem, mówiąc, amerykańscy emisariusze mogli odpowiedzieć Balcerowiczowi, że oni te
koncepcje z dobrym skutkiem wypróbowywali w postaci Rooseveltowskiego New Deal-u oraz w
latach rządów J.F. Kennedy’ego i L. Johnsona. Aktualnie zaś ze złym skutkiem weryfikowali harce
kontrreformacji Ronalda Reagana.
Później Sachs radykalnie zmienił swe poglądy.
28
Oto inna Ameryka, inny świat. U szczytu powodzenia ewangelii turbokapitalizmu zwanej
Reaganomics, Amerykański ekonomista miał odwagę nie tylko upomnieć się o socjalistyczne
ideały dla krajów wchodzących na drogę nowego ładu społeczno-ekonomicznego, lecz wyrazić
nadzieję, że na tych ideałach oparte innowacyjne działania mogłyby odmienić życie nie tylko
społeczeństw pokomunistycznych, lecz także ludzi Zachodu. I co ciekawe, nie przeszkodziło mu
to zostać później szefem doradców prezydenta Billa Clintona, a następnie pierwszym zastępcą
prezesa Banku Światowego.
Stilgltiz nie poprzestał na krytyce rynkowego socjalizmu i na cytowanym przesłaniu
ogólnym. Wykłady nie zawierają wprawdzie jakiegoś koherentnego zarysu wizji opartego na
owym ‘szerszym zespole’ ideałów socjalistycznych. Na uwagę zasługują jednak „przykazania”,
które dziś czytane brzmią jak ostra krytyka polskiej transformacji. Tylko tytułem przykładu
zacytuję to z nich, które jeszcze po rozpoczęciu skoku w rynek, w maju 1990 r. pozostawało nie
spóźnioną sugestią. Dotyczyło bowiem nie rozpoczętej jeszcze na wielką skalę prywatyzacji.
Wychodząc z wcześniej dowodzonego założenia o niesłuszności oddzielania sprawiedliwości
od efektywności oraz społecznych i ekonomicznych korzyści płynących z bardziej egalitarnej
dystrybucji bogactwa, zwracał się do krajów posocjalistycznych z przesłaniem zbieżnym z wyżej
cytowaną koncepcją właścicielskiej demokracji Rawlsa.
Oto jego słowa: „Rozszerzenie pola dla równości. Uważam, że gospodarki krajów
posocjalistycznych znalazły się w wyjątkowej sytuacji, stwarzającej możliwość ukształtowania
takiej egalitarnej własności, która jest być może nieosiągalna w innych gospodarkach
rynkowych. Często formułowany cel ‘kapitalizmu ludowego’ znajduje się w zasięgu ręki, w
sposób, co w innych krajach jest, z uwagi na istniejącą już koncentrację własności trudne do
pomyślenia. Kraje posocjalistyczne nie powinny utracić okazji dokonania takich właśnie reform,
które są osiągalne” (Stigltiz, 1990: 62). Późniejsze funkcje i zainteresowania skłoniły go do
zajęcia się głównie problemami globalnymi, a zwłaszcza na tym tle gospodarkami krajów
Trzeciego Świata. Podsumowaniem tych zainteresować jest książka: Wizja sprawiedliwej
globalizacji ([2006] 2007), oparta zarówno na ideach liberalizmu, przynajmniej tego
wywodzącego się od J. S. Milla, oraz socjalistycznych.
Sprawiedliwość społeczna jako czynnik rozwoju
Byłoby bardzo trudno dowieść, że kraje skandynawskie, Niemcy, Japonia, a nawet Stany
Zjednoczone do końca lat sześćdziesiątych „płaciły” niższą wydajnością ekonomiczną za swoją
politykę gospodarczą motywowaną solidarnością i egalitaryzmem. Dotykamy tu czegoś, co
uważam za największe osiągnięcie w dziedzinie teorii ekonomii czasu powojennego,
osiągnięcie w Polsce notorycznie przemilczane. Przez wiele dziesięcioleci sądzono, że wzrost
gospodarczy (przynajmniej w fazie uprzemysłowienia) zakłada nieuchronny wzrost nierówności
dochodowych. Za teoretyczne uogólnienie uchodzi rozprawa Simona Kuznetsa (1955), w której
autor doszedł do takich wniosków na podstawie badań empirycznych, odnoszących się głównie
do krajów Ameryki łacińskiej. Badania nad gospodarką USA z kolei skłoniły go do wyrażenia
nadziei, że na wysokim stopniu rozwoju powstaną warunki do łagodzenia nierówności.
Rezultaty jego badań potraktowano później jako prawo Kuznetsa. Czasem dodawano prawo
Kuznetsa-Lewisa. Jeszcze w latach siedemdziesiątych Arthur Okun, jeden z bliskich doradców
prezydentów Kennedy’ego i Johnsona, działający zresztą na rzecz zmniejszenia nierówności
dochodowych, opublikował książkę, której już sam tytuł sugerował konflikt pomiędzy
efektywnością i równością. Brzmiał on: Equality and Efficiency: The Big Trade off (1975) miał
oznaczać dramatyczny wybór pomiędzy równością i efektywnością, a precyzyjniej: jeśli chcemy
więcej pierwszego, to zapłacimy to drugim i odwrotnie.
Otóż pod wpływem praktyki, głównie tzw. tygrysów wschodnioazjatyckich, dokonała się
radykalna zmiana poglądów. Już w roku 1996, w oparciu o badania Banku Światowego,
Michael Bruno skierował do polityków krajów transformujących się gospodarek następujące
przesłanie: „Nasze badania nie potwierdzają dylematu, przed jakim stają rządy: równość albo
wzrost. Najlepsza jest taka polityka, która promuje obie te rzeczy równocześnie” (Bruno i Squire
1996). Bo też fakty, dane statystyczne, dowodnie świadczyły, że najwyższą dynamikę
wykazywały kraje o najmniejszych nierównościach dochodowych.
Teoretyczny wniosek sformułował następca Bruno, Joseph Stiglitz oświadczając, że
doświadczenie wschodnioazjatyckie skłania do odrzucenia prawa Kuznetsa. Pisał: „Kraje
29
Wschodniej Azji prowadzące politykę egalitarną, uczyniły nieważną znaną koncepcję
automatycznej redukcji nierówności w wyniku rozwoju gospodarczego (słynna koncepcja trickle
down). Simon Kuznets dowodził, że wzrost gospodarczy jest związany ze wzrostem
nierówności; Arthur Lewis uważał, że nierówności są konieczne, gdyż akumulacja kapitału jest
sednem rozwoju. Ponieważ bogaci więcej oszczędzają niż biedni, wyższy poziom nierówności
zwiększa oszczędności, a tym samym i wzrost. Gospodarki Wschodniej Azji pokazały, że
wysoki stopień oszczędności może być zapewniony w egalitarnym otoczeniu i że akumulacja
kapitału ludzkiego jest równie ważna - jeśli nie ważniejsza niż wzrost kapitału fizycznego”
(Stiglitz, 1997: 13, podkr. autora).
Dwie rzeczy są tu bardzo ciekawe: 1. że w rewizji dawnych poglądów bodajże największy
był udział Banku Światowego, który przez długie lata uchodził za bastion ortodoksji
ekonomicznej; 2. że rewizji tych poglądów dokonano w czasie, gdy w polityce gospodarczej
większości krajów kapitalistycznych, przynajmniej w tych dużych, zwłaszcza w Stanach
Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, ale także w łonie kierowniczych gremiów Unii Europejskiej,
dominował (chyba nadal dominuje) duch sprzeczny z egalitaryzmem, z postulatami
sprawiedliwości społecznej. Co więcej, działania wielu rządów i wielkich korporacji zmierzają
raczej do negatywnego zweryfikowania nadziei Kuznetsa, że wysoki, nawet najwyższy, poziom
rozwoju gospodarczego przynosić będzie łagodzenie nierówności dochodowych i majątkowych.
Parę lat później, zastanawiając się nad sprawiedliwością społeczną, J. Stiglitz
następującej konstatacji: „Jestem (…) przekonany, że wszyscy zyskujemy, żyjąc w
społeczeństwie, w którym podziały są mniejsze. Ameryka należy do tych krajów, w których
bardzo duży odsetek obywateli przebywa za kratkami, czego częściową przyczyną są na pewno
ogromne nierówności społeczne. Wydaje się czymś skandalicznym, że w najbogatszym kraju
świata wielu ludzi biednych nadal nie Am właściwego dostępu do opieki zdrowotnej., że stopa
umieralności niemowląt w pewnych miejscach w Ameryce może być wyższa niż w niektórych
krajach mniej rozwiniętych. Azja Wschodnia pokazała, że w tych krajach rozwijających się, które
ograniczyły nierówności wzrost był szybszy – po części dlatego, że potrafiono lepiej
wykorzystać potencjał ludzki, po części zaś dlatego, że większa równość łączy się z większą
stabilnością społeczną i polityczną” ([2003]2006:256).
Autor ten podobnie traktuje nierówność w dostępie do edukacji, do pracy. Bardzo mocno
opowiada się za polityką pełnego zatrudnienia, adresując swój postulat przede wszystkim do
Europy: „Dziś Europa nawet bardziej niż Ameryka powinna potwierdzić zobowiązanie do
prowadzenia polityki pełnego zatrudnienia, do zapewnienia miejsca pracy każdemu, kto chce
pracować (…) oraz co najważniejsze, do prowadzenia takiej polityki makroekonomicznej, która
sprzyja pełnemu zatrudnieniu (…) Gdy Bill Clinton z pomocą poprawki do konstytucji w sprawie
zrównoważonego budżetu z powodzeniem odparł podejmowane przez republikanów usiłowania
skończenia z ekonomia keynesowską, Europejczycy prawie z entuzjazmem pozwolili sobie
związać ręce” (tamże, 258)25.
Cytowane tu wypowiedzi wskazują, że ten noblista, szef doradców Clintona, główny
ekonomista Banku Światowego, zwolennik politycznego liberalizmu, miałby w Polsce trudne
życie. Bo już przytoczone poglądy brzmią nad Wisłą jak herezje. Ekonomista polski domagający
się polityki pełnego zatrudnienia? Sprawiedliwości społecznej? Nałożenia na NBP obowiązku
dbania o wzrost i zatrudnienie? Upomnienia się o keynesowską politykę makroekonomiczną? A
przecież reakcje na specyficznie polskie realia, gdyby je znał, musiałyby być jeszcze dalej
idące.
Gniew jako czynnik rozwoju
Wielokrotnie dowodziłem banalną dla zachodnich liberałów prawdę, że dla normalnego
funkcjonowania kapitalizmu konieczna jest pewna równowaga społeczna, której niezbędnym
25
Stiglitz bardzo krytycznie ocenia politykę Europejskiego Banku Centralnego, ograniczającego się do
zwalczania inflacji. W najnowszej książce pisze: „Obecnie, w całym Eurolandzie panuje
niezadowolenie, ze Centralny Bank Europejski prowadzi politykę, która – dokonując cudów na rynku
obligacji, utrzymując niskie stopy inflacji i wysokie kursy obligacji – zaprzepaścił wzrost i zatrudnienie
w Europie” (Stiglitz, 2007: 290). W oryginale ostatnia część zdania brzmi: has left Europe’s growth
and employment in shambles (2006: 280),
30
składnikiem są związki zawodowe. Bez nich przedsiębiorcy dążący do maksymalizacji zysków
obniżając koszty pracy uruchamiają procesy autodestrukcji systemu – wyniszczają siłę roboczą
i ograniczają siłę nabywczą społeczeństwa. Omawiając przyczyny klęski Solidarności, David
Ost uważa fakt zmarginalizowania związków zawodowych, potraktowania robotników jako
przeszkody demokracji za „jedno z najbardziej niezwykłych zjawisk w dziejach socjologii
politycznej. Sto lat temu demokratyzację utożsamiano z wkroczeniem robotników (mas) do
polityki (…) Obsadzanie ich jako przeszkody na drodze do demokracji jest zupełnie nowym
zjawiskiem” (Ost, 2007:52). Amerykański politolog, który towarzyszył polskiej transformacji od
ponad ćwierć wieku, dowodzi, że główną przyczyną klęski Solidarności i partii z niej się
wywodzących, głównie Unii Wolności, była rezygnacja z „organizacji gniewu” świata pracy
według linii klasowych. Bowiem „Przeciwnicy liberalizmu politycznego, zawsze zbiegający o
mobilizację wokół emocji, potrafią odnieść wielkie sukcesy, organizując gniew rodzący się na tle
ekonomicznym według kryteriów nie mających ekonomicznego charakteru” (34) 26. To właśnie
pchnęło znaczną część społeczeństwa w objęcia skrajnej prawicy nacjonalistycznopopulistycznej braci Kaczyńskich.
Wprowadzenie do dyskursu problematyki gniewu jako jednej z zasadniczych cech rozwoju
kapitalizmu nie jest niczym nowym. Zwłaszcza w czasie przemysłowej fazy tego systemu
namiętności były czymś oczywistym. Ponad stuletnia historia ruchu socjalistycznego jest historią
organizowania namiętności. Niezależnie od tego, czy jego hasłami była rewolucja, czy reformy,
prowadził on do uspołecznienia kapitalizmu, a w konsekwencji do złagodzenia namiętności.
Przypomnijmy tu studium Alberta Hirschmana: Namiętności i interesy ([1977]1997), w której
problemem głównym jest jednak pytanie, jak kapitalizm wpływa na namiętności. Podczas gdy
Ost akcentuje ważność namiętności dla rozwoju kapitalizmu. To raczej tradycja J.K. Galbraitha,
który dowodził potrzeby powstania siły przeciwważącej dla kapitału, m. In. jako warunku
zmniejszenia roli obowiązków państwa27. Osta zainteresuje wpływ namiętności (gniewu) na
charakter kapitalizmu i demokracji.
Dla Osta gniew jest synonimem związków zawodowych oraz strajków oraz partii
politycznych ze związkami lub akcjami pracowniczymi współdziałającymi.. Można sobie jednak
wyobrazić całą gamę „gniewu”. Mogą to być pokojowe demonstracje, twarde negocjacje,
różnego rodzaju kampanie prasowe, publiczne wyrazy oburzenia, itp. Gniew może być także
tylko potencjalny, zawieszony w wyniku mniej lub bardziej trwałych porozumień co do
współpracy kapitału i pracy.
Jaka więc mogłaby być rola przedstawicieli nauk społecznych, w szczególności
ekonomistów? Inaczej niż np. w Szwecji, gdzie jako ekonomiści związkowi działali wybitni
ekonomiści tej klasy co, Gosta Rehn, Rudolf Meidner. W Polsce jest to znacznie trudniejsze, ale
w dłuższej perspektywie nie jest niemożliwie.
26
27
Znacznie wcześniej, inny politolog amerykański, Ira Katznelson ([1995]2005) zwracał się, w połowie
lat 90., do środkowoeuropejskiej opozycji z podobnymi ostrzeżeniami przed negatywnymi skutkami
stosowania recepty hayekowsko-firedmanowskiej. Adresował je jako Listy do Adama Michnika, jak
głosi podtytuł, licząc zapewne, że ten użyje swych wpływów i rozwinie poważną debatę.
Katznelsonowi przyświecała intencja uświadomienia opozycji środkowoeuropejskiej, przede
wszystkim polskiej, że nawet w ramach szeroko pojętego liberalizmu, a w realiach społecznoekonomicznych – nawet w ramach kapitalizmu, ma ona bogatsze pole wyboru i bardziej obiecujące
opcje, niż droga, którą obrała. Liczył, że potrafi dawną opozycję zarazić przynajmniej liberalizmem
amerykańskim, bliskim europejskiej socjaldemokracji, ponieważ wchłonął recepty Keynesa i
Beveridge’a, których ślady pozostały do dziś. Ukazać ludziom ‘Wschodu’, całą tęczę liberalizmów,
zdetronizować w ten sposób jej najbardziej konserwatywną odmianę. Starał się także, podobnie jak
Stiglitz, przekonać, że wchodząc na drogę kapitalizmu, niekoniecznie trzeba się pożegnać z
wszystkimi wartościami socjalistycznymi. O tym, jak ważna to była, czy raczej być mogła, ta książka,
świadczy fakt, iż jeszcze dwa lata po ukazaniu się książki, papież Jan Paweł II zatrzymał po
seminarium w Castel Gandolfo Katznelsona, by mu „w imieniu narodu polskiego” (!) za tę książkę
podziękować (Informuje o tym Elżbieta Matynia, w przedmowie do polskiego wydania tej książki
(2006), która ukazała się ponad dziesięć lat po publikacji oryginału I nie w stolicy, lecz we Wrocławiu.
Hirschman (1997: 104)przypomina, że prekursorem tego podejścia był Proudhon. Dla niego własność
(prywatna) to kradzież, ale i przeciwwaga do niebezpieczeństwa wszechogarniającej roli państwa. W
tym sensie, Proudhon podkreślał, ze własność łagodzi namiętności ludzkie (szaleństwa władców).
31
Czego natomiast należałoby oczekiwać, to publicznego głosu przedstawicieli nauk
społecznych. Epizod na poły autorytarnych rządów Kaczyńskich zmobilizował inteligencję do
obrony demokracji, wolności. Także obrony interesów akademików i innych twórców. Marzyłoby
się o podobnej roli inteligencji (intelektualistów) w sprawach patologii społecznych. Tymczasem,
jak słusznie powtarza prof. Tarkowska, „o biedzie nikt nie chce słuchać”.
W Polsce jest wiele takich spraw, które powinny wywoływać gniew inteligencji i ten gniew
powinien być słyszalny. Przede wszystkim, powinniśmy pamiętać, że nas PKB per capita jest
obecnie na poziomie najwyżej rozwiniętych krajów Zachodu sprzed ćwierćwiecza. Nie należymy
więc do krajów zacofanych, jednakże nasze patologie społeczne do tych właśnie krajów nas
upodabniają, a są rezultatem systemowej i bieżącej polityki społeczno-gospodarczej.
Najwyższe i tak długo trwające w Polsce bezrobocie, przy skrajnej redukcji osób
uprawnionych do zasiłku to nie jest tylko przedmiot badań lecz społecznego gniewu.
Niedożywione, a nierzadko także głodujące dzieci to hańba i polityczny skandal.
Zakazy tworzenia związków zawodowych przy demonstracyjnej wręcz bierności władz to
kolejny skandal polityczny.
Przy tak rażącym rozziewie pomiędzy bogaczami i biednymi, zniesienie podatku
spadkowego i od darowizn dla szerokiego grona osób ‘najbliższych’, powinno być
napiętnowane jako szczególny wyraz darwinizmu społecznego.
Z tych samych powodów, pazerność najwyższej kadry menedżerskiej, która wypłaca
sobie wynagrodzenia i odprawy równe stu, dwustuletnich płac najniższych powinna się spotkać
z towarzyskim ostracyzmem i pogardą.
Bibliografia
Ackerman B., 1996, Przyszła rewolucja liberalna, Warszawa
Baka W., 2007, Zmagania o reformę, Warszawa Wydawnictwo Iskry
Balcerowicz L., [1995]1998, Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku, Kraków, Wydawnictwo
Znak
Bardhan P. K. i Roemer J. E. (red.), 1993, Market socialism. The current debate, Nowy JorkOksford
Brosio G. I Hochman H.M., 1998, Economic justice, t. 1-2, Cheltenham, Eduard Elgar Publ.
Dahl R., 1985, A preface to economic democracy, New Haven//
Brus W. i Łaski K., /1989/1992, Od Marksa do rynku, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN
Gawkowska A., 2004, Biorąc wspólnotę poważnie, Warszawa, IFiS
Graczyk R., 2007, Jak obalono komunizm?, „Tygodnik Powszechny” 29 kwietnia
Hirschman A. O., [1977]1997, Namiętności i interesy, Kraków, Wydawnictwo Znak
Katznelson I., 2006, Krzywe koło liberalizmu, Wrocław,
Kołakowski L., 2000, Po co nam pojęcie sprawiedliwości społecznej?, w: L. Kołakowski, Moje
słuszne poglądy na wszystko, Kraków, Znak
Kowalik T., 1992, Can Poland afford the Swedish model?, “Dissent”, Winter
Kowalik T., 1996, Sierpień – epigońska rewolucja mieszczańska, “Nowe Życie Gospodarcze”, nr
37
Kowalik T., 2001, Why social democratic option failed? w: A. Glyn (red.), Social Democracy in
neoliberal times, Oksford, Oxford University Press
Kowalik T., 2004, Intelektualne źródła polskiej transformacji, w: R. Bugaj i In. Polska
transformacja ustrojowa, Warszawa Fundacja Innowacja
Kowalik T., 2004, Sprawiedliwość społeczna a porządek światowy, w: L. Balcerowicz i In.,
Sprawiedliwość społeczna a porządek światowy, Wykłady publiczne, Warszawa, Polski
Instytut Spraw Międzynarodowych
Kowalik T., 2005, Systemy Gospodarcze, Efekty i Defekty reform i zmian ustrojowych,
Warszawa Fundacja Innowacja
Kuroń J., 1994, Rzeczpospolita dla każdego, „Życie Gospodarcze, nr 21
Kuznets S., 1955, Economic growth and income inequality, „American Economic Review”, nr
45(1)
Lindblom C., 1977, Markets and politics, the world’s political economic systems, Nowy Jork
32
Mencinger J., 2004, Słowenia: praktyka alternatywnej polityki, w: T. Kowalik i in. Wokół polityki
gospodarczej Unii Europejskiej, Warszawa, Stowarzyszenie Studiów i Inicjatyw
Społecznych
Mrak M. i In., 2004, Slovenia. From Yugoslavia to the European Union, Waszyngton, The World
Bank
Okun A., 1975, Equality and Efficiency: The Big Trade off, Waszyngton
Ost D., [2005] 2007, Klęska Solidarności, Warszawa, Muza
Rawls J., [1971]1994, Teoria sprawiedliwości, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN
Roemer J., 1994, A future for socialism, Cambridge Mass., Harvard University Press
Sombart W., [1906]2004, Dlaczego nie ma socjalizmu w Stanach Zjednoczonych? Warszawa,
IFiS
Stiglitz J., 1990, Whither socialism, Sztokholm, Ksero
Stigltiz J., 1994, Whither socialism, Camridge, Mass.
Stiglitz J., 1997, The role of the government in economic development, W: Annual World Bank
Conference on development economics.1996, Waszyngton, The World Bank
Stiglitz J., 2006, Szalone lata dziewięćdziesiate, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN
Stiglitz J., 2007, Wizja sprawiedliwej globalizacji, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN
Weisskopf T., 1995, Market socialism in the East, “Dissent”, Winter
Wyczałkowski M.R., 2004, Życie człowieka kontrowersyjnego, Warszawa,
33
34
Zdzisław Sadowski
Od sporu o transformację do strategii rozwoju
prof. zw. dr hab. – członek-korespondent Polskiej Akademii
Nauk, profesor Uniwersytetu Warszawskiego oraz Wyższej
Szkoły Handlu i Finansów Międzynarodowych im. Fryderyka
Skarbka
Prezes Honorowy PTE, Wiceprzewodniczący Komitetu Prognoz
„Polska-2000Plus” przy Prezydium PAN, Redaktor Naczelny
czasopisma „Ekonomista”, Członek zwyczajny Towarzystwa
Naukowego Warszawskiego; Członek zwyczajny Academie
Europeenne des Sciences, des Arts et des Lettres; Członek
honorowy Klubu Rzymskiego; Członek European Economic
Association.
Główne odznaczenia: Warszawski Krzyż Powstańczy; Złoty Krzyż
Zasługi Order Odrodzenia Polskim, Krzyże: Kawalerski,
Komandorski, Komandorski z Gwiazdą
Dyscyplina naukowa: ekonomia
Specjalność naukowa: rowój gospodarzy i polityka gospodarcza
Streszczenie:
Ocena dorobku polskiej transformacji okazała się przedmiotem wysoce kontrowersyjnym.
Przez szereg lat wydawało się, że transformacja przyniosła wielki sukces, wprowadzając szybko
ustrój liberalno-demokratyczny wraz z systemem gospodarki rynkowej. Ostatnio zostało to
jednak zakwestionowane pod hasłami walki z liberalizmem i tworzenia państwa solidarności
społecznej. Jednocześnie problematyka polityki gospodarczej znalazła się na dalszym planie.
Zarysowała się więc wyraźna zmiana sposobu pojmowania roli państwa. Dla nauki ekonomii
sprawa ustroju gospodarczego i roli państwa ma zasadnicze znaczenie. W nauce światowej
analiza współczesnej ewolucji systemu gospodarki rynkowej doprowadziła do wniosku, że
mechanizm rynkowy, niezbędny dla efektywności gospodarki, nie może być pozostawiony sam
sobie, gdyż prowadzi do powstawania wielkich zagrożeń dla przyszłości. Potrzebne jest więc
aktywne działanie wspomagające i korygujące ze strony państwa. Idea ta znalazła wyraz w
koncepcji strategii trwałego rozwoju, przyjętej w programie Unii Europejskiej. Wyznacza ona
państwu obowiązek racjonalnego oddziaływania na procesy rozwoju przez skojarzenie polityki
gospodarczej, społecznej i ekologicznej.
Summary
Assessment of the Polish transformation proved to be a controversial subject. Over a number of
years it seemed clear that transformation was highly successful in introducing rather quickly a
democratic liberal system together with a market economy. Lately, however, this was put in
doubt, when an anti-liberal stand was adopted by the governing party and the idea of creating a
state based on social solidarity was announced, while issues of economic policies received only
minor attention. This represented an attempt to change the actual role of the state. For
economics the nature of the economic system and the role of the state are issues of
fundamental importance. It is nowadays widely agreed that the market mechanism, although
essential for economic efficiency, cannot be left to itself in view of the menace it creates for
future development. Active government is needed both to assist and to apply corrective policies.
These ideas found expression in the programmes of the European Union
which determine the responsibility of the state in influencing the development processes by
working out a rational blend of economic, social and ecological policies.
Basic words: transformation, economic development, role of the state, strategy for sustained
growth, European Union.
Słowa kluczowe: transformacja, rozwój gospodarczy, rola państwa, strategia trwałego rozwoju,
Unia Europejska
Ocena transformacji
Oceny transformacji dokonuje się w różnych celach. Historyków może interesować
szczegółowy przebieg tego procesu, analiza problemów powstających w jego toku i weryfikacja
sprawności z jaką był realizowany. Tutaj ocena ta interesuje mnie tylko pod kątem jego wpływu
35
na kształtowanie się obecnej sytuacji kraju i wniosków, jakie mogą wynikać z tego wyjątkowego
doświadczenia dla budowania przyszłości Polski.
Po kilku dziesięcioleciach scentralizowanej gospodarki nakazowo-rozdzielczej,
reformowanej w kierunku urynkowienia dopiero w ostatnich latach swego istnienia, rozpoczęta
w 1990 roku polska transformacja systemowa wprowadziła z powodzeniem, w ciągu krótkiego
czasu, funkcjonujący system gospodarki rynkowej. W miejsce autorytarnego reżimu
komunistycznego powstała III Rzeczpospolita Polska, państwo o ustroju liberalnodemokratycznym z trójpodziałem władzy. Dokonanie tak szybkiej przemiany było niewątpliwym
sukcesem, a przez następne lata proces transformacji przyniósł wiele pozytywnych przemian w
życiu gospodarczym i warunkach życia społecznego. Na przełomie XX i XXI stulecia, czyli po
dziesięciu zaledwie latach, było już faktem, że Polska pozbyła się głównych reliktów
poprzedniego reżimu. Świadectwem międzynarodowego uznania szybkiej przemiany było
przyjęcie w 1999 r. do NATO, a w 2004 r. do Unii Europejskiej. Przystąpienie do Unii
Europejskiej dało gospodarce polskiej wyraźny nowy bodziec dzięki otwarciu dostępu do
wielkiego rynku europejskiego.
W dziedzinie systemu politycznego proces transformacji polegał na przekształceniach
instytucjonalnych, zrywających z autorytarnymi rządami monopartii i zapewniających działanie
ustroju liberalno-demokratycznego. Otrzymało to potwierdzenie w Konstytucji RP z 1997 r.
Walka polityczna między partiami i zmiany rządów odbywały się w ramach systemu
parlamentarnego.
Kolejne rządy, mimo różnic politycznych, realizowały zbliżoną politykę gospodarczą i
społeczną. Przyniosła ona zasadnicze osiągnięcia w postaci stworzenia warunków rozwoju
prywatnej przedsiębiorczości, szybkiego wejścia na drogę wzrostu gospodarczego po
początkowym załamaniu. oraz konsekwentnego zwalczenia inflacji. Miała jednak wady, które
mogły stworzyć podstawy do krytyki.
Wady ujawniły się w procesie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, której
towarzyszyły liczne błędy, a także wypaczenia, wynikające w jakiejś mierze z gry interesów
osobistych. Pojawiły się zjawiska korupcji, lekceważenia prawa, trwonienia środków
publicznych. Ponadto brak konsekwentnej polityki wobec inwestorów zagranicznych sprawił, że
w ciągu kilku lat przeważająca część sektora bankowego oraz ubezpieczeniowego, a także
handlu detalicznego i mediów, znalazła się we władaniu zagranicznych grup finansowych.
Największym jednak problemem stworzonym przez politykę gospodarczą okresu
transformacji stała się bardzo niekorzystna sytuacja społeczna. Masowe bezrobocie i szybko
zwiększający się obszar biedy powodowały rozszerzanie się marginesu społecznego, rosnącą
agresywność młodzieży pozbawionej perspektyw życiowych, rozchwianie więzi społecznej i
nasilanie się przestępczości, w tym rozwój przestępczości zorganizowanej. Istnienie masowego
bezrobocia miejskiego uniemożliwiało przebudowę struktury agrarnej, mającej zasadnicze
znaczenie dla unowocześnienia gospodarki kraju.
Te negatywne zjawiska były przedmiotem krytyki tak ze strony części ekonomistów, którzy
źle oceniali fakt zlekceważenia kosztów społecznych przez politykę gospodarczą, jak ze strony
polityków. Co ważniejsze, wpływały na nastroje dotkniętych nimi grup ludności, powodując
rozczarowanie do przemian oraz poparcie dla kierunków politycznych głoszących hasła
populistyczne.
Sporna kwestia typu i roli państwa
Postawy te ułatwiły dojście do władzy w 2005 r. partii politycznej pod nazwą „Prawo i
Sprawiedliwość”, która wystąpiła ze zdecydowanie negatywną oceną dorobku III
Rzeczypospolitej – zarówno jej formuły ustrojowej, jak wytworzonych przez nią form życia
społecznego. Zapowiedziała ona program tworzenia nowej państwowości pod nazwą Czwartej
Rzeczypospolitej, zbudowany wokół haseł naprawy państwa i odnowy moralnej. Wiodącym
elementem tej naprawy miało być dokonanie ostatecznych rozliczeń z historią, a w
szczególności z postkomunizmem i liberalizmem, a także walka z korupcją. Nowy system
ustrojowy – przy zachowaniu form demokracji parlamentarnej – miałby się cechować dominacją
władzy wykonawczej, opartej na wzmocnionym układzie organów ścigania. Problematyka
36
polityki rozwoju kraju, w tym polityki gospodarczej, nie uzyskała w tym programie istotnego
zainteresowania.
Nastąpiło więc zerwanie ciągłości systemu instytucjonalnego i zarysowała się wyraźna
zmiana koncepcji ustrojowej oraz sposobu pojmowania roli państwa.
Dla nauki ekonomii sprawa ustroju gospodarczego i roli państwa ma zasadnicze
znaczenie. Nawet w wyobrażeniu Adama Smitha o gospodarce opartej na niewidzialnej ręce
rynku państwo było potrzebne dla ochrony własności prywatnej i praw rynku. Z czasem, gdy już
stało się jasne, że rynek nie działa tak idealnie, jak oczekiwali wcześni liberałowie, państwo
stopniowo zaczęło spełniać więcej funkcji w gospodarce, wprowadzając korygowanie podziału
przez progresywny system podatkowy28, a następnie interwencyjną politykę pobudzania
koniunktury29. Współczesna ewolucja systemu gospodarki rynkowej doprowadziła naukę
światową do wniosku, że mechanizm rynkowy, niezbędny dla efektywności gospodarki, nie
może być pozostawiony sam sobie, gdyż prowadzi do powstawania coraz bardziej
niebezpiecznych zagrożeń dla przyszłości świata. Potrzebne jest więc aktywne działanie
wspomagające i korygujące ze strony państwa.
Koncepcja aktywnej roli państwa w gospodarce została jednak na pewien czas wyparta
przez wielkie zwycięstwo doktryny neoliberalnej, jakie stało się następstwem dwóch kryzysów
naftowych z lat 70. Ta ideologiczna doktryna głosiła pełny nawrót do fundamentalizmu
rynkowego z postulatem maksymalnego ograniczania roli państwa, była zaś fałszywie
prezentowana jako jedyny właściwy sposób pojmowania zasad nauki ekonomii.
Polska transformacja odbywała się w okresie światowej dominacji doktryny neoliberalnej.
Choć więc pierwszy rząd solidarnościowy zadeklarował wolę stworzenia w Polsce społecznej
gospodarki rynkowej, praktyka polityki transformacyjnej nie poszła w tym kierunku, gdyż została
oparta na doktrynie neoliberalnej, dla której idea ta jest obca. Wywodzącą się z liberalizmu
koncepcja społecznej gospodarki rynkowej głosi postulat zapewnienia wszystkim obywatelom
godziwych warunków życia i sprawiedliwego udziału w dochodzie narodowym, przy czym do
państwa należy obowiązek tworzenia odpowiednich rozwiązań systemowych. Natomiast
neoliberalizm domaga się zapewnienia mechanizmom rynkowym pełnego wpływu na
kształtowanie się proporcji gospodarczych, a przedsiębiorcom kapitalistycznym możliwie
najszerszej swobody działania, postulując zmniejszanie ich obowiązków socjalnych oraz
ograniczanie uprawnień związków zawodowych. Są to więc koncepcje diametralnie odmienne.
Zastosowanie doktryny neoliberalnej było od początku przedmiotem krytyki ze strony
ekonomistów nie uznających tej koncepcji, ale nie odegrała ona istotnej roli30.
W idei ograniczania roli państwa kryła się sprzeczność. W transformowanych krajach
państwo nie mogło rezygnować ze sterowania gospodarką, która dopiero stopniowo mogła się
usamodzielniać, przyjmując cechy systemu rynkowego. Wytworzyła się więc w Polsce sytuacja
pełna niekonsekwencji. Z jednej strony dominowało dążenie do ograniczania roli państwa w
miarę rozwijania się i umacniania przedsiębiorczości prywatnej. Z drugiej utrzymywał się
znaczny zakres bezpośredniej ingerencji państwa w gospodarkę, a nawet ulegał on
rozszerzeniu31.
Dotkliwe dla poważnej części społeczeństwa konsekwencje transformacji umożliwiły partii,
wybranej do władzy w 2005 r., wystąpienie z hasłem „Polski solidarnej”, przeciwstawionym
„Polsce liberalnej”. W koncepcji państwa pojawiło się w ten sposób nawiązanie do solidaryzmu.
Kierunek ten (który narodził się w końcu XIX wieku jako krytyczny wobec kapitalizmu32),
28
29
30
31
32
Wprowadzony po raz pierwszy w USA za prezydentury Lincolna.
Zmianę tę zapoczątkował w praktyce ‘New Deal’ prezydenta Roosevelta, a jej teoretyczne podstawy
dał Keynes.
We wczesnych latach 1990-tych w Polsce trudno było nawet polemizować z koncepcjami
neoliberalnymi, prezentowanymi jako jedynie słuszne. Głosy krytyczne nie były dopuszczane do
mediów albo określane mianem propagandy komunistycznej.
Ustawa o swobodzie przedsiębiorczości została przyjęta już w roku 1988. Ale w roku 1993 zaczęto
ponownie przywracać licencjonowanie różnych zakresów działalności gospodarczej, poprzednio od
tego uwolnionych. W Czechach prywatyzacja przez „kuponovkę” poniosła klęskę, doprowadzając do
skupu kuponów przez banki państwowe.
Twórcą był francuski myśliciel Emile Durkheim.
37
przeciwstawił liberalnej idei nadrzędności praw jednostki własną ideę nadrzędności wspólnoty.
Wyodrębnił on dwie podstawowe formy realizowania się więzi społecznej: mechaniczną (opartą
na usankcjonowanym obowiązku) i organiczną (opartą na świadomej, dobrowolnej współpracy).
Każda z tych form prowadzi do odmiennego pojmowania roli państwa.
Koncepcja więzi organicznej przyznaje państwu rolę pomocniczą. Dbając o ład społeczny,
państwo niczego nie narzuca, lecz ma pomagać w umacnianiu się świadomości wspólnoty,
poczucia więzi społecznej, potrzeby współpracy i tego, co dzisiaj jest określane mianem
kapitału społecznego zaufania. Koncepcja ta znajduje najczystszy wyraz w katolickiej doktrynie
społecznej.
Natomiast koncepcja więzi mechanicznej wyznacza państwu rolę egzekutora tej więzi,
którego zadaniem jest organizowanie społecznego obowiązku działania na rzecz wspólnoty, a
w tym celu dbanie o jedność myśli i działań. Koncepcja ta znalazła praktyczne rozwinięcie w
programach faszystowskich, realizujących zasadę państwa silnego i scentralizowanego,
zdolnego do zmieniania społecznej mentalności i dążącego w ten sposób do „odnowy moralnej”
społeczeństwa. Zbliżyła się do niej również, choć od innej strony, realizowana w krajach bloku
sowieckiego, a więc i w Polsce, formuła państwa autorytarnego, opartego na rządach
monopartii komunistycznej.
Koncepcja państwa, realizowana w Polsce od 2005 r. pod hasłem IV Rzeczypospolitej,
wydaje się zbliżona do mechanistycznej koncepcji solidaryzmu i jest odległa od wprowadzanej
przez transformację koncepcji państwa liberalno-demokratycznego. Powstaje więc bardzo
istotne pytanie, która z tych formuł może najlepiej służyć rozwojowi kraju. Jakie państwo jest
potrzebne Polsce?
Doświadczenie okresu PRL wskazuje na potrzebę unikania wszelkich form autorytaryzmu,
czyli dominacji władzy wykonawczej, choćby miały występować pod sztandarem solidaryzmu i
walki z pozostałościami reżimu komunistycznego. Z kolei doświadczenie okresu transformacji
każe unikać dominacji doktryny neoliberalnej, która prowadzi do negatywnych konsekwencji
społecznych. Doświadczenie zaś ostatnich dwóch lat każe patrzeć z nieufnością na procesy
umacniania władzy wykonawczej przy słabym zainteresowaniu tej władzy perspektywami
rozwoju gospodarczego.
Wobec problemów współczesności kluczowym wyzwaniem gospodarczym dla państwa
polskiego jest znalezienie sposobu na to, aby dążenie do zapewnienia wysokiej efektywności
ekonomicznej przez mechanizm rynkowy pogodzić z koniecznością określenia systemowych
działań polityki gospodarczej i społecznej, stanowiących warunek ładu socjalnego, a więc i
dalszego rozwoju kraju. Jest otwartym problemem, jakiego rodzaju układ instytucjonalny może
najlepiej temu służyć. Jeśli zgodzić się z tezą, że z pewnością nie może spełnić tych założeń
ani koncepcja neoliberalna, ani oparta na mechanistycznie pojmowanym solidaryzmie, to być
może należałoby podjąć próbę wprowadzenia w życie postanowienia art. 20 Konstytucji RP z
1997 roku i powrócić do idei społecznej gospodarki rynkowej, nadając jej w demokratycznej
dyskusji kształt konkretny i nadający się do realizacji.
Biorąc pod uwagę wszystkie opisane doświadczenia oraz potrzeby przyszłości stawiam
tezę, że Polsce potrzebne jest państwo:
prawdziwie demokratyczne i szanujące zasadę trójpodziału władzy,
nastawione na poszanowanie praw jednostki i swobód obywatelskich i tworzenie
społeczeństwa obywatelskiego,
dobrze rozumiejące swoje obowiązki wobec obywateli, w tym obowiązek troski o
sprawiedliwość podziału, ochronę zdrowia i edukację, a także właściwe funkcjonowanie
rynku pracy,
rozumiejące potrzebę współpracy międzynarodowej oraz integracji europejskiej.
Jaka polityka gospodarcza?
Transformacja zapoczątkowała w Polsce pozytywne zmiany ekonomiczne i są one
kontynuowane. Od roku 2002, po przejściu recesji, gospodarka polska weszła na ścieżkę
wzrostu gospodarczego, którego tempo zostało poważnie przyśpieszone w ostatnich latach
dzięki sprzyjającej koniunkturze światowej. Największy problem polskiej gospodarki, jakim przez
lata było masowe bezrobocie, zaczął wyraźnie słabnąć, częściowo w wyniku masowej emigracji
38
zarobkowej (która objęła prawie 2 miliony osób), a częściowo dzięki rosnącemu popytowi
inwestycyjnemu i konsumpcyjnemu oraz szybkiemu wzrostowi eksportu33. Prawdopodobnie
zaczął się więc również zmniejszać rozległy obszar biedy, choć statystyka jeszcze tego nie
pokazuje.
Stwarza to korzystną pozycję ekonomiczną dla określenia polityki rozwoju kraju na
następne lata. Jak ją określić? W referacie na poprzedni Kongres Ekonomistów Polskich z
2001r.34 postawiłem tezę, że z początkiem XXI wieku Polska zakończyła tę fazę swojej
transformacji systemowej, która polegała na pozbyciu się reliktów centralnego zarządzania i na
wprowadzeniu kapitalistycznej gospodarki rynkowej, ale na zasadach odpowiadających
dawniejszemu, mniej rozwiniętemu kapitalizmowi. W tym czasie na świecie rozwinął się nowy
system gospodarki rynkowej, tak odmienny od dawnego, że określany mianem postkapitalizmu35. Cechą naszych czasów jest rewolucyjny rozwój nauki i techniki, który wprowadził
świat w epokę cywilizacji informacyjnej. W rezultacie Polska stanęła wobec potrzeby wejścia w
drugą fazę transformacji, która powinna polegać na dostosowaniu gospodarki i społeczeństwa
do wymagań współczesnego świata.
Teza ta wydaje się być nadal aktualna, jednakże wielkie problemy stojące przed Polską
oraz bardzo szybki rozwój współczesnego świata zmieniają sposób pojmowania owej drugiej
fazy.
Dla Polski jednym z najważniejszych problemów nadchodzącej przyszłości, który wymaga
podjęcia działań antycypacyjnych ze znacznym wyprzedzeniem, są zmiany demograficzne.
Trwający już od kilku lat spadek przyrostu naturalnego pociąga za sobą perspektywę
corocznego zmniejszania się roczników wchodzących w wiek aktywności. Tak będzie co
najmniej do roku 2025. Liczba ludności w wieku aktywnym maleje dodatkowo w wyniku
emigracji. Powstaje potrzeba określenia polityki imigracyjnej, która będzie potrzebna dla
sprostania zapotrzebowaniu rynku pracy. Imigracja sprawi, że będzie się zmieniał skład
etniczny i kulturowy ludności Polski oraz jej obyczajowość, co trzeba uwzględnić w
kształtowaniu polityki rozwoju.
Jednocześnie należy oczekiwać bardzo szybkiego wzrostu liczebności osób w wieku
poprodukcyjnym, który zacznie się wysoką falą już po roku 2010 i będzie wzmacniany przez
wydłużanie się przeciętnej długości życia. To pozytywne zjawisko musi jednak pociągać za
sobą wzrost nakładów na ochronę zdrowia i opiekę społeczną, co niewątpliwie utrudni
osiąganie równowagi budżetowej.
Polityka ludnościowa powinna objąć, z jednej strony, działania zmierzające do
zwiększenia przyrostu naturalnego w celu przeciwdziałania zmniejszaniu się liczebności
roczników wkraczających w wiek aktywności. Jeżeli uznać ten cel za osiągalny, to można się
spodziewać odwrócenia obecnej tendencji, ale nie wcześniej, niż po roku 2025. Z drugiej strony,
przed polityką ludnościową stoi również zadanie przygotowania odpowiednich działań wobec
ludzi starszych. Działania te powinny objąć nie tylko zapewnienie zaopatrzenia emerytalnego,
które jest warunkiem podstawowym, lecz także rozwój systemu usług zorientowanego na
potrzeby tej szybko rosnącej części ludności a ponadto, co podkreśla się we wszystkich
światowych dyskusjach na temat ludzi starszych, uruchamianie różnych form aktywności
zawodowej i społecznej dla tej wielkiej grupy. Wreszcie rysuje się też pilna potrzeba
opracowania koncepcji i zasad polityki emigracyjnej i imigracyjnej.
Trzeba też wziąć pod uwagę to, że w ciągu najbliższego 10-lecia spadek ogólnej
liczebności młodzieży wchodzącej w wiek aktywności zawodowej nie będzie jeszcze dotyczył
młodzieży wiejskiej, której liczba będzie ciągle rosła. Będziemy więc mieli zmianę strukturalną
polegającą na zwiększaniu się udziału młodzieży wiejskiej w ogólnej liczbie ludności w wieku
aktywności. Powstaje zatem pilna konieczność poświęcenia szczególnej uwagi kształceniu
młodzieży wiejskiej. Obecnie jest to odcinek zaniedbany po ostatnich reformach. Dostępność
33
34
35
W połowie roku 2007 sharmonizowana stopa bezrobocia spadła do 9,7% i Polska ustąpiła Słowacji
miejsce kraju o najwyższym w Europie poziomie bezrobocia (Biuletyn Statystyczny GUS, nr 8, 2007).
Czynniki wzrostu gospodarczego Polski a polityka gospodarcza w okresie przed i po akcesji do Unii
Europejskiej. VII Kongres Ekonomistów Polskich, Warszawa, PTE 2001.
Określenie to wprowadził Peter Drucker.
39
procesu edukacyjnego dla dzieci wiejskich zmalała. Jest to groźne zjawisko, bo w opisanej
sytuacji rosnąca część młodzieży wchodzącej w wiek aktywności będzie słabo wykształcona.
Problemy polityki ludnościowej nie są jednak jedynymi, które domagają się konstruowania
długookresowej polityki rozwoju. Rozwój Polski zależy od kształtowania się sytuacji światowej.
Dziś już jest sprawą niewątpliwą, że gwałtowny rozwój gospodarczy współczesnego świata
stworzył potężne zagrożenia dla przyszłości. Racjonalna polityka gospodarcza kraju nie może
więc zadowalać się utrzymywaniem wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, które zresztą
nie będzie długo trwało ze względu na wahania koniunktury światowej. Potrzebny jest nie każdy
wzrost gospodarczy, lecz wzrost, nastawiony na proekologiczne kierunki rozwoju, na stopniowe
przechodzenie do odnawialnych źródeł energii, na redukcję emisji gazów przemysłowych,
oczyszczanie wód, na rozwój właściwych form transportu oraz ochronę obszarów o
szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Drugim jego zasadniczym kierunkiem powinien być
program stopniowej eliminacji biedy i wszelkich form wykluczenia społecznego.
Idee te są znane od lat w postaci koncepcji trwałego rozwoju, która wyznacza
społeczności międzynarodowej i poszczególnym państwom obowiązek racjonalnego
oddziaływania na procesy rozwoju przez prowadzenie skojarzonej polityki gospodarczej,
społecznej i ekologicznej. Świadomość tych konieczności stopniowo wzrasta, ostatnio pod
wpływem rosnącego zrozumienia dla wielkiego zagrożenia, wynikającego z globalnego
ocieplenia i zmian klimatycznych, spowodowanych przez działalność przemysłową człowieka.
W uznaniu tej konieczności Unia Europejska przyjęła w roku 2001 Strategię Trwałego
Rozwoju, która stanowi rozwinięcie Strategii Lizbońskiej. Wskazuje ona na konieczność oparcia
polityki rozwoju na wzajemnym wspomaganiu się polityki gospodarczej, społecznej i
ekologicznej. Za priorytetowe kierunki działania uznano: zapobieżenie globalnemu ociepleniu i
zmianom klimatycznym; walkę z zagrożeniami zdrowia publicznego; racjonalizację źródeł i
wykorzystania energii; racjonalne gospodarowanie zasobami naturalnymi i wstrzymanie
niszczenia fauny i flory; zapewnienie form transportu sprzyjających ochronie środowiska; walkę
z biedą i wykluczeniem społecznym; sprostanie wyzwaniu starzenia się ludności.
Zagrożenia dla przyszłości świata i Europy w sposób bezpośredni dotyczą także Polski.
Od każdego rządu, jaki będzie rządził Polską po wyborach z października 2007, trzeba więc
oczekiwać wytyczenia długookresowego programu działania, sharmonizowanego z unijną
strategią trwałego rozwoju, czyli nastawionego na wszechstronne przeciwdziałanie rosnącemu
zagrożeniu ekologicznemu i społecznemu.36 Sprzyjać temu będzie pogłębianie integracji z Unią
Europejską i dlatego w bliskiej perspektywie kluczowym elementem kształtowania polityki
rozwoju kraju powinno być przygotowanie wprowadzenia Polski do unii monetarnej i
ekonomicznej (EMU) czyli do strefy euro.
Główny jednak kierunek dla Polski to konieczność szybkiego rozwijania cywilizacji
informacyjnej i wszystkiego co jest z tym związane, a więc przede wszystkim - gospodarki
opartej na wiedzy. Oznacza to potrzebę nastawienia się na szybkie zmiany we wszystkich
dziedzinach życia społecznego: w warunkach współżycia i współdziałania społecznego, w
gospodarce, w oświacie, kulturze, polityce. Podstawą nowej cywilizacji jest rozwój edukacji i
nauki. W Polsce stan zacofania pod względem nakładów na naukę stawia kraj w sytuacji
niekorzystnej w stosunku do innych. W proponowanej strategii ważne miejsce musi zająć
program zwiększania nakładów na naukę do postulowanego przez Unię poziomu 3% produktu
krajowego brutto.
Rząd, kierujący krajem od roku 2005, nie zajmował się polityką gospodarczą, licząc na
dłuższe utrzymywanie się pomyślnych tendencji. Nie podjął żadnych działań, zmierzających w
kierunku stworzenia długookresowej strategii rozwoju. Ani problematyka ekologiczna, ani wielki
społeczny problem głębokich nierówności dochodowych, skazujący znaczne grupy społeczne
na biedę, nie otrzymały żadnych prób rozwiązania. Zresztą żaden z kolejnych rządów, czy to
36
Źródła finansowania strategii powinny objąć: wzrost udziału nakładów inwestycyjnych w PKB; zmianę
struktury nakładów na rzecz nauki i sektora ICT; przeznaczanie znacznej części corocznych
przyrostów PKB na cele priorytetowe; racjonalne wykorzystanie środków pomocowych Unii
Europejskiej; intensyfikację działań na rzecz napływu kapitału zagranicznego; działania na rzecz
zwiększenia skłonności przedsiębiorstw prywatnych do inwestowania; zmianę struktury wydatków
sektora publicznego.
40
prawicowych, czy lewicowych, nie zajął się na serio wprowadzaniem właściwych
współczesnemu rozwiniętemu kapitalizmowi systemów korygowania alokacji i podziału
rynkowego przez aktywne działanie państwa.
Najwyższy czas, aby zając się zebraniem opisanych kierunków działania w spójną
koncepcję długookresowej strategii rozwoju kraju. Stanowi to kluczowe zadanie dla rządu,
któremu przypadnie objąć władzę w Polsce w najbliższym czasie. Wszystkie sprawy, o których
była tu mowa, wymagają rozpoznania problemów długookresowych i podjęcia działań ze
znacznym wyprzedzeniem. Są też warunki wstępne do spełnienia. Nie ma już miejsca na spory
i konfliktowanie ludzi, instytucji i grup społecznych. Jest konieczność uruchomienia wielkiej
aktywności obywatelskiej, bez której żaden rząd nie udźwignie tych zadań. Trzeba zacząć
odbudowywać zniszczony kapitał społecznego zaufania, bez którego niknie potencjał
rozwojowy kraju.
Synteza
Główny sens powyższych rozważań da się ująć w sześciu tezach.
Po pierwsze, wielką zasługą i osiągnięciem polskiej transformacji jest to, że w ciągu
krótkiego czasu wprowadziła szybko rosnącą gospodarkę rynkową, opartą na liberalnodemokratycznym ustroju politycznym, na miejsce autorytarnego reżimu komunistycznego.
Po drugie, negatywnym efektem transformacji jest stworzona przez nią sytuacja
społeczna, na którą składa się istnienie znacznej liczebnie grupy marginalizowanej,
pozbawionej uczestnictwa w korzyściach transformacji, a także związane z tym rozchwianie
więzi społecznej oraz rozmaite patologie życia społecznego. Zjawiska te można przypisać
prowadzonej polityce gospodarczej, opartej na doktrynie neoliberalnej.
Po trzecie, te negatywne efekty transformacji ułatwiły zwycięstwo wyborcze programu
antyliberalnego, populistycznego, nawiązującego do solidaryzmu w jego wersji
mechanistycznej, a więc głoszącego odnowę moralną i budowę silnego państwa, które ma
opierać się na zasadniczym wzmocnieniu władzy wykonawczej w celu zapewnienia ładu
społecznego, ale bez troski o kapitał społecznego zaufania.
Po czwarte, polskie doświadczenia przeszłości i teraźniejszości składają się na kilka
przestróg: doświadczenie okresu PRL – przed wszelkim autorytaryzmem; doświadczenie
transformacji - przed polityką gospodarczą opartą na doktrynie neoliberalnej; a doświadczenie
ostatnich dwóch lat - przed wzmacnianiem władzy wykonawczej.
Po piąte, Polsce potrzebne jest więc państwo typu liberalno-demokratycznego,
pielęgnujące zasadę trójpodziału władzy, nastawione na aktywność obywatelską oraz na
wspomaganie i korygowanie gospodarki rynkowej dla rozumnego sterowania rozwojem kraju, a
także na umacnianie partnerskiej pozycji Polski w Unii Europejskiej.
Po szóste, w świetle złożonych wyzwań przyszłości, stojących przed krajem i światem, za
naczelne zadanie rządu polskiego trzeba uznać niezwłoczne przygotowanie długookresowej
strategii rozwoju kraju, nastawionej na umacnianie cywilizacji informacyjnej oraz rozwiązywanie
problemów, wynikających z sytuacji obecnej i przewidywanych, a w tym celu ściśle
sharmonizowanej z unijną strategią trwałego rozwoju.
41
42
Grzegorz W. Kołodko
Sukces na dwie trzecie. Polska transformacja ustrojowa i
lekcje na przyszłość
Prof. zw. dr hab. - profesor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości
i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, członek Komitetu Nauk
Ekonomicznych PAN; dyrektor Centrum Badawczego
Transformacji, Integracji i Globalizacji TIGER, (www.tiger.edu.pl),
wykładowca amerykańskich uniwersytetów: Yale, UCLA i
Rochester, Nowy York. ekspert ONZ, Banku Światowego i
Międzynarodowego Funduszu Walutowego, uczestnik debat
Okrągłego Stołu, wicepremier i minister finansów w latach 1994-97
oraz 2002-2003;
• dyscyplina naukowa: ekonomia;
• specjalności naukowe: ekonomia rozwoju i polityka
gospodarcza
Streszczenie:
Posocjalistyczną transformację ustrojową postrzegać należy na tle procesu globalizacji, a
postęp w sferze zmian ustrojowych oceniany musi być poprzez ich wpływ na zdolności
rozwojowe gospodarki. W Polsce podczas osiemnastu lat przekształceń odnotowano
największy wzrost PKB spośród wszystkich krajów transformacji. Przy jej ocenie wszakże
ważna jest nie tylko poprawa konkurencyjności i ilościowy wzrost produkcji, ale również
społeczne i kulturowe aspekty rozwoju. Na wzrost gospodarczy złożyła się zróżnicowana
dynamika w poszczególnych, wyraźnie wyodrębniających się pięciu okresach. Przy lepszej
koordynacji polityki zmian systemowych z polityką rozwoju społeczno-gospodarczego można
było osiągnąć wzrost PKB o około połowę większy. Nie udało się to ze względu na okresowe
realizowanie wadliwej polityki gospodarczej opartej o błędne teorie ekonomiczne. Polska ma
potencjał umożliwiający podwojenie PKB w ciągu następnych dziesięciu lat, ale pomimo
korzyści płynących z globalizacji i integracji z Unią Europejską nie zostanie on wykorzystany ze
względu na ogólną dysfunkcjonalność polityki. Polska transformacja to sukces, ale tylko w
dwóch trzecich.
Summary
Postsocialist transformation must be seen against the background of ongoing
globalization. The progress toward institutional changes should be evaluated through the prism
of their influence on country's development abilities. In Poland, over eighteen years of
comprehensive systemic shift, GDP has increased more than in any other postsocialist country.
While judging the transformation progress not only the improvement of competitiveness and
growth in terms of quantity must be taken into account, but also social and cultural aspects.
There have been five distinct periods from the viewpoint of economic growth. Had there been a
better policy coordination of systemic change and socio-economic development, GDP growth
over the periods considered could have increased by a half more. This opportunity has been
missed due to the intermittent implementation of wrong economic policies based on wrong
economic theories. Poland has the potential to double her GDP over next ten years. However,
despite gains from both globalization and European Union integration, this potential will not be
fully exploited due to the overall ineptitude of politics. Poland's transformation can be seen as a
success, but only to the extent of two thirds of its potential.
Słowa kluczowe: transformacja; strategia rozwoju; polityka gospodarcza; instytucje; wzrost
gospodarczy; rozwój społeczno-gospodarczy; postęp
Historia ocenia. Czyni to w miarę sprawiedliwie dopiero po dziesiątkach lat albo po
wiekach całych, a i to nie zawsze jej się udaje. Współczesnym trudno orzekać obiektywnie i
jednoznacznie o procesach, których są uczestnikami. Nic dziwnego przeto, że interpretacji jest
wiele i badacze przedmiotu mają w czym przebierać. Nie tylko dlatego, że niezbędne przy
każdej ocenie wartościowanie i relatywizowanie ulega naturalnym emocjom i wikła się w
konfliktowe interesy, ale przede wszystkim z tej przyczyny, iż nie są znane wszystkie fakty. Jest
43
też zupełnie naturalne, że szczególnie we współczesnej fazie dokonywane analizy i syntezy
opierają się o różne szkoły teoretyczne, różne wobec tego otrzymujemy interpretacje.37
Co ważne, nie ma dostatecznego rozpoznania, a niekiedy wręcz świadomości szerszego
– historycznego i ponadnarodowego – kontekstu, w którym zachodzą interesujące nas zjawiska
i procesy.38 Podczas gdy autorom i uczestnikom docześnie może się wydawać, że to oni są
kowalem swego losu, w istocie mogą być li tylko trybem w dużo większej maszynie czasu i
przestrzeni.39 Takoż jest z posocjalistyczną transformacją w Polsce.
Patrząc od wewnątrz, kompleksowe zmiany ustrojowe w tej części świata dokonują się
niejako autonomicznie, biegną swoimi własnymi torami. Gdy jednak spojrzy się z zewnątrz,
widać to inaczej. Wtedy bowiem inna jest perspektywa wartościująca, inne są odniesienia
porównawcze. Najciekawsze wszakże jest spojrzenie podwójne: przyglądanie się z zewnątrz
przez kogoś, kto postrzega tenże proces nieustannie z wewnątrz – i odwrotnie.40
Ciągłość i zmiana
Posocjalistyczna transformacja ustrojowa stanowi niezbywalną część globalizacji, która
jest historycznym procesem liberalizacji i integracji uprzednio w dużym stopniu w odosobnieniu
działających gospodarek narodowych w jeden współzależny światowy układ ekonomiczny.
Oczywiście, proces ten ma także swoje aspekty polityczne i kulturowe. Posocjalistyczna
transformacja jest jedną z cech globalizacji, a zarazem ją dopełnia, cóż to bowiem byłby za
"świat" czy "glob" bez olbrzymich obszarów byłych krajów socjalistycznych.41
W takim kontekście konieczne jest, z jednej strony, postrzeganie i ocenianie transformacji
jako metody wpasowywania się krajów posocjalistycznych do układu światowego, jak i, z drugiej
strony, umiejętności wykorzystywania globalizacji dla sprawy własnego rozwoju. Nie ulega
wątpliwości, że absolutnym liderem pod oboma tymi względami są Chiny. W coraz większej
mierze są zintegrowane z gospodarką globalną i znakomicie wykorzystują proces globalizacji
na rzecz swego rozwoju. Objawia się to szczególnie w umiejętnym wykorzystywaniu
zewnętrznego kapitału do współfinansowania zmian struktury gospodarczej pod kątem poprawy
konkurencyjności chińskich przedsiębiorstw oraz opieranie ekspansji gospodarczej o wzrost
produkcji ciągniony przez eksport. Na przeciwległym krańcu, jako kraj spośród dawnych
państwowych gospodarek centralnie planowanych, który ani potrafi dobrze wpasować się w
globalne procesy, struktury i instytucje, ani też zdyskontować globalizacji dla siebie, wymienić
trzeba Białoruś.
37
Literatura przedmiotu jest przeogromna. Różne podejścia i oceny znaleźć można, inter alia, w Blejer i
Skreb 2001, Kleer i Kondratowicz 2006, Bałtowski i Miszewski oraz Estrin, Kolodko i Uvalic 2007.
Bogaty jest dorobek VII Kongresu Ekonomistów Polskich z roku 2000, opublikowany w kilkutomowej
serii prezentującej rozmaite interpretacje i niejednolite oceny.
38
O istocie zmian w historycznym procesie rozwoju pisze North 2005.
39
Obszernie o dziejowych procesach rozwojowych, o ich uwarunkowaniach, implikacjach i
perspektywach traktuję w pracy zatytułowanej Wędrujący świat.
40
Teorią i praktyką wpierw reform systemowych, a potem ustrojowej transformacji posocjalistycznej
zajmuję się do wielu lat. W rezultacie dokonane zostały istotne zmiany strukturalne i instytucjonalne w
polskiej gospodarce, a także w niektórych innych krajach, oraz powstały liczne prace naukowe
dotyczące dyskutowanej materii. Nie powtarzam przeto tez już wyłożonych i dowodów już
przeprowadzonych. Są one zawarte w moich wcześniejszych pracach, z których w języku polskim za
ważniejsze uważam Kołodko 1989, 1990, 1992, 1994, 1999a, i 2004b oraz Kołodko i Nuti 1997. Dla
ułatwienia debaty wszystkie te, jak i inne w języku polskim opublikowane książki mego autorstwa bądź
też przygotowane we współautorstwie i pod moją redakcją naukową (w sumie 25 tytułów),
udostępnione
są
w
formacie
PDF
na
portalu
TIGERa
pod
łączem
http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki.htm. Tamże dostępnych jest również kilkadziesiąt artykułów i
referatów naukowych oraz kilkaset esejów i wywiadów.
41
O globalizacji i transformacji piszę szeroko w kilku książkach. Zob. zwłaszcza Kołodko 2001, 2003,
2005 i 2006. Polskie piśmiennictwo, nie tylko ekonomiczne, w tej materii jest bogate i szkoda, że
niejako ironicznie, w epoce globalizacji, prawie w ogóle nieznane w świecie. Wymienić tu można, inter
alia, z ostatnich tylko kilku lat: Anioł 2002, Chołaj 2003, Flejterski i Wahl 2003, Piasecki 2003,
Staniszkis 2003, Zacher 2003, Bauman 2004, Wnuk-Lipiński 2004, Szymański 2004, Kleer 2006,
Sadowski 2006.
44
Polska i wszystkie pozostałe kraje posocjalistyczne plasuje się gdzieś pomiędzy tymi
skrajnościami. W szczególnej pozycji znalazły się europejskie kraje posocjalistyczne, zwłaszcza
te nieperyferyjne. Nominalnie miały one wolny wybór i mogły próbować odnajdywać swoje
miejsce w świecie samodzielnie. Realnie zaś jedyny sensowny wybór z oczywistych względów
geopolitycznych i ekonomicznych to pełna integracja z Unią Europejską, najbardziej
zaawansowaną w rozwoju i instytucjonalnie dojrzałą ponadnarodową organizacją regionalną.
Ten wybór jest słuszny. Niesłuszne natomiast – z kategorii błędów strategicznych – było
wycofanie się Polski z wcale licznych kontaktów gospodarczych z krajami tzw. Trzeciego
Świata, z których wiele teraz awansowało do grupy "wyłaniających się rynków". Polska już miała
na nich określoną pozycję, niekiedy wręcz znakomitą. W niektórych przypadkach polskie firmy
wykazywały duże zdolności konkurencyjne, przede wszystkim w eksporcie kompletnych
obiektów przemysłowych (zwłaszcza chemicznych) czy budownictwie infrastrukturalnym
(zwłaszcza drogi). Jedynie w tych obszarach istniała szansa stworzenia jakichś firm globalnych
z polskim rodowodem i zakotwiczeniem. Została ona zaprzepaszczona na początku lat 90.
wskutek nierozsądnego, wynikającego z pozaekonomicznych motywów wycofania się z tych
rynków.
Krytykowana jest niedostateczna umiejętność w sferze przyciągania i wykorzystywania
bezpośrednich inwestycji zagranicznych w celu modernizacji sił wytwórczych i podnoszenia ich
technologicznego poziomu.42 To prawda, że można było na tym odcinku osiągnąć więcej. Udało
się to nieco lepiej w Czechach czy na Węgrzech. Ale prawdą też jest, że sporo jednak się stało.
Polska zaabsorbowała tylko podczas ostatnich dziesięciu lat (1998-2007) około 70 miliardów
dolarów bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Choć mogłoby relatywnie mniej z nich być
skierowanych do sektora finansowego, na rynek nieruchomości czy do sieci handlowej, a więcej
do przemysłu przetwórczego i infrastruktury, to przyczyniły się one do poprawy
konkurencyjności gospodarki i zwiększenia jej zdolności eksportowych. Bez takiego otwarcia
Polska nie byłaby w stanie sprzedawać w innych częściach gospodarki światowej, której staje
się częścią, towarów za około 145 miliardów dolarów rocznie (około 36 procent PKB), czyli
ponad 3,8 tysiąca dolarów na osobę. A tyle stanowi eksport w roku 2007. Mogłoby być więcej,
ale było dużo mniej.
Nie mam wątpliwości, że historia pozytywnie oceni proces transformacji ustrojowej w
Polsce. Ta długa historia, na obiektywny werdykt której przyjdzie poczekać tyle, że my,
współcześni, już go nie poznamy. Transformacja bowiem w sumie i per saldo wiedzie nas od
gorszej do lepszej rzeczywistości. Zrozumiałe jest przy tym, że ta lepsza rzeczywistość w
przyszłości w porównaniu z przeszłością jest także funkcją innych fundamentalnych zmian,
które dzieją się w międzyczasie.
Szczególne znaczenie ma dynamiczny postęp naukowo-techniczny, dokładniej kolejna
faza rewolucji naukowo-technicznej, w pierwszym rzędzie związana z rozwojem informatyki i
sieci.43 To ona, wraz z ogólnym postępem cywilizacyjnym, kształtuje oblicze współczesnego
świata, którego kraje przechodzące transformację są integralną częścią. Innymi słowy, gdyby
nawet nie było transformacji, wiele w tym rejonie świata zmieniłoby się na lepsze ze względu na
obiektywny charakter tych dwu megatrendów. To one przesądzają historyczny kontekst
transformacji, a ona z kolei nakłada się na nie i sprzęga z ich siłą, powodując, że na przełomie
mileniów nigdzie w świecie zmiany nie są tak głębokie i tak kompleksowe jak tutaj.
W niekwestionowany sposób wszechstronnej i obiektywnej oceny posocjalistycznej
transformacji nie można dokonać obecnie również i dlatego, że nie jest ona zakończona.
Transformacja trwa nadal. Zajmie jeszcze trochę czasu, nim w pełni się zwieńczy. Kiedy to się
stanie, niewiadomo, ale na tyle szybko, że tego dotrwamy. Okres dwu pokoleń powinien być
wystarczający, a prawie jedno już za nami. Prawie, bo też nie jest jasne, kiedy transformacja się
rozpoczęła. Podczas gdy niektórzy autorzy utożsamiają jej start z zapoczątkowaniem reform
rynkowych, większość optuje za konwencją przyjęcia roku 1989 jako linii demarkacyjnej. Zaiste,
był to rok zwrotny, a fundamentalne znaczenie w tym przełomie miały obrady "Okrągłego Stołu"
prowadzone w Polsce wiosną 1989 roku.
42
43
Szczególnie jednoznacznie i ostro – uważam, że przesadnie – czyni to Szymański 2007.
Również i tu literatura jest ogromna. W polskim piśmiennictwie ekonomicznym na temat znaczenia
komputeryzacji i internetyzacji dla wzrostu i rozwoju gospodarczego zob. na przykład Zacher 2001 oraz
Piątkowski 2003 i 2005.
45
Traktowanie tego roku jako początku transformacji jest wszakże dużym uproszczeniem.
Co prawda, znakomicie ułatwia to analizy, ale wypacza przy okazji istotę sprawy. Wiele bowiem
z tego, co stanowi niezbywalne części procesu transformacji, zostało zapoczątkowane już
wcześniej, wraz z mniej czy bardziej daleko posuniętymi rynkowymi reformami strukturalnymi.
Wdrażano je na zróżnicowaną skalę w niektórych, bo przecież nie we wszystkich krajach
socjalistycznych, zwłaszcza na Węgrzech, w Jugosławii i Polsce. Tak więc gdy w jednych
krajach dzieło transformacji podejmowane było praktycznie od zera – na przykład w Rumunii
czy nawet w byłej Czechosłowacji – to w innych niektóre z przedsięwzięć były już wcześniej
uruchomione. Wtedy jeszcze miały służyć ratowaniu starego systemu, a nie zastępowaniu go
przez nowy, ale szybko stały się jednym z nurtów kompleksowej transformacji. Tak więc chociaż
jest to zasadniczo proces wielkiej zmiany, to zawiera on także elementy ciągłości.44
Transformacja biegnie równolegle, choć niejednakowo jest zaawansowana w czterech
sferach:
• politycznej;
• ekonomicznej;
• społecznej;
• kulturowej.
Systemowa transformacja posocjalistyczna to kompleksowy proces przejścia od
jednopartyjnego systemu politycznego, centralnie planowanej upaństwowionej
gospodarki, sterowanego odgórnie społeczeństwa oraz związanej z tymi cechami kultury
i mentalności do demokracji parlamentarnej, gospodarki rynkowej, społeczeństwa
obywatelskiego oraz sprzężonej zwrotnie z tymi strukturalnymi cechami nowej kultury i
mentalności. Jest to proces historyczny, a więc biegnący na ścieżce dziejów, ze swej istoty
dokonujący się długo i stopniowo. Przemiany zachodzące w poszczególnych sferach biegną w
różnym tempie i z niejednakowym rytmem, co jest przyczyną wielu napięć, sprzeczności,
stresów i przesileń.
Na tym tle trzeba jasno stwierdzić, że w odniesieniu do posocjalistycznej transformacji nikt
nie wymyślił nic bardziej irracjonalnego niż tzw. szokowa terapia.45 Za tą zbitką pojęciową,
która dzięki mediom – i, niestety, nie bez udziału części środowiska ekonomicznego – zrobiła
równie wielką karierę, jak i szkody, kryje się koncepcja polityki transformacyjnej naiwnie
upraszczająca i wypaczająca jej istotę, w szczególności lekceważąca instytucjonalne aspekty
budowy gospodarki rynkowej. "Szokowa terapia" wyzuta także była z troski o społeczny wymiar
transformacji, nie mogła zatem zyskać społecznego wsparcia.46 Z powodów strukturalnych,
instytucjonalnych i kulturowych nawet usunięcie li tylko gospodarczych bolączek trapiących
gospodarkę socjalistyczną w jej schyłkowej fazie nie było możliwe w sposób radykalny. To też
wymagało czasu. A cóż dopiero mówić o szerszych zmianach w innych sferach, które
wymagają wielu lat. Transformacja bowiem to dużo więcej niż liberalizacja gospodarcza i
stabilizacja, z którymi procesami to przedsięwzięcie było zasadniczo utożsamiane w koncepcji
"szokowej terapii".
Najkrócej
paradoksalnie
Paradoksalnie,
który zasługuje
i najogólniej można by orzec po dwu dekadach transformacji, że –
– więcej udało się osiągnąć w sferze ekonomicznej niż politycznej.
bo na ogół spodziewano się czegoś odwrotnego. Przy całym krytycyzmie, na
stworzony dotychczas system ekonomiczny, gospodarka jest bardziej dojrzała i
44
Sprawę ciągłości reform i transformacji podkreśla m. in. Poznański 1996, Sadowski 2005 i Bożyk 2006.
Koncepcja tzw. szokowej terapii najczęściej kojarzona jest z dwoma nazwiskami. Jej apologetykę
szczególnie uprawiali Balcerowicz 1992 i Sachs 1993. Zob. też Lipton i Sachs 1990. Z kolei jej
pryncypialnymi i konsekwentnymi krytykami byli m. in. Bugaj (2002), Bożyk (1991), Łaski 1990a,
Podkaminer 1995 i Poznański 2000. Kowalik 2000, s. 278, cytuje Ryszarda Bugaja, który powiedział a
propos wystąpienia Jeffreya Sachsa na forum Ogólnopolskiego Komitetu Porozumiewawczego
"Solidarności" w 1989 roku: "co za bzdury ten facet opowiada!". Nie tylko opowiadał, ale został
wysłuchany…
46
Jeden z jej zwolenników – Alsund 1996 – pisał w połowie lat 90., że także w Rosji już wtedy została
zbudowana gospodarka rynkowa, tylko …ludzie tego nie rozumieją. Moja interpretacja gospodarki
rynkowej od początku transformacji pozostaje taka, że zrozumienie i generalna społeczna akceptacja
istoty jej mechanizmów to niezbywalne atrybuty jej instytucjonalnej i kulturowej warstwy. Zob. Kolodko
1992 i 1999a.
45
46
działa sprawniej niż polityka. Innymi słowy, we wszystkich krajach posocjalistycznych
relatywnie lepiej funkcjonuje gospodarka rynkowa niż demokracja polityczna.
Demokracja formalnie powstała, ale realnie bynajmniej nie jest w stanie dostarczyć tego,
czego należy od niej oczekiwać. Jest to nie tylko problem per se, ponieważ syndrom
niewydolności instytucji demokracji utrudnia transformację gospodarki i relatywnie obniża
ogólną efektywność makroekonomiczną. Dzieje się tak dlatego, gdyż dysfunkcjonalność
demokracji opóźnia podejmowanie decyzji racjonalizujących gospodarowanie, a w doraźnej
polityce toleruje podejmowanie decyzji błędnych. Polityka jest dużo bardziej irracjonalna niż
gospodarka.
Gdzieś pośrodku pomiędzy postępem w sferze demokratyzacji i urynkowienia plasuje się
budowa społeczeństwa obywatelskiego. Sprawdza się ono lepiej niż demokracja polityczna,
choć nie aż tak dobrze jak gospodarka rynkowa. Doniosłe znaczenie we wzmacnianiu
społeczeństwa obywatelskiego ma decentralizacja państwa, dynamiczny rozwój organizacji
pozarządowych i licznych ruchów społecznych. Przyczyniają się do tego także działające z
pełną swobodą media.
Jeśli zaś chodzi o zmiany kulturowe i mentalne, są one wielce zdywersyfikowane w
rozmaitych przekrojach. Największe różnice widać w ujęciu pokoleniowym. O ile w przypadku
młodszych generacji bywa, że są one w awangardzie całego procesu przemian, o tyle starsze
pokolenia ze zrozumiałych przyczyn pozostaje w tyle. Dzieje się tak zarówno ze względu na
obciążenia z przeszłości, jak i inną, krótszą perspektywę czasową do przodu, a tym samym
oczekiwania na jak najszybsze materialne rezultaty przemian. Znaczne różnice w tej sferze
występują także pomiędzy poradzieckimi społeczeństwami a społeczeństwami krajów Europy
Środkowej, a to ze względu na ciężar tradycji i odmienną spuściznę historyczną.
Choć zmiany polityczne, społeczne i kulturowe z jednej strony są same w sobie
fascynujące (i także bardzo trudne do jednej, zgodnej interpretacji), z drugiej zaś mają ogromne
znaczenie dla przebiegu zmian ekonomicznych, dalej skupimy się na tych ostatnich. Bynajmniej
nie lekceważąc świadomości, to jednak zasadniczo byt ją kształtuje. A ten zależy od
funkcjonowania i rozwoju gospodarki.
Od razu trzeba postawić ważną tezę. Posocjalistyczna transformacja do gospodarki
rynkowej nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem do osiągania nadrzędnego
celu, którym jest zrównoważony społecznie, ekonomicznie i ekologicznie długofalowy
rozwój. Ta konstatacja ma daleko idące implikacje dla oceny procesów transformacji. Otóż
opiniując ją, trzeba odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu przyczynia się do podnoszenia
dynamiki produkcji, poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego i jakości życia. Transformacja
nie może być postrzegana i traktowana jako autonomiczne ćwiczenie z inżynierii systemowej,
ale jako wiekopomne przedsięwzięcie służące lepszemu zaspokajaniu potrzeb społecznych.
Mierzenie zatem postępu transformacji (albo jego braku) poprzez takie kryteria, jak zakres
własności prywatnej czy jakość regulacji zachęcających do inwestowania kapitał zagraniczny,
jest wielkim uproszczeniem. Takie skróty myślowe mogą być upoważnione, a nawet przydatne
w analizach porównawczych, pod warunkiem wszak, że traktuje się je z właściwą rezerwą. W
swoich raportach o wszystkich krajach posocjalistycznej transformacji47 serwuje nam takie
analizy Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Jest to wcale przydatne, ale nie wolno
zapominać, co czemu ma służyć i co czemu winno być podporządkowane.
I tu kolejna ważna konstatacja. Z punktu widzenia realizacji nadrzędnych celów
rozwoju społeczno-gospodarczego kosztowne jest mylenie środków doń prowadzących z
jego celami. W krajach posocjalistycznych, w tym w Polsce, zdarzało się to często. Tempo
prywatyzacji czy liberalizacja przepływów kapitałowych, równoważenie budżetu państwa czy
obniżanie stopy inflacji, zmniejszanie skali budżetowej redystrybucji czy deregulacja usług
przewozowych, koniunktura na giełdzie czy dopływ inwestycji zagranicznych – to wszystko
ważne kwestie, ale to są instrumenty polityki, a nie jej cele. Oczywiście, jeśli potrafi się myśleć
47
Pomijam tu startujące z dużo niższego poziomu i kroczące do rynku specyficzną drogą – stopniowo i
bez jednoczesnej liberalizacji politycznej – Chiny oraz biedne gospodarki Indochin, Kambodżę,
Wietnam i Laos, gdyż ze względu na uwarunkowania historyczne i geopolityczne te transformacje
wymagają odrębnego potraktowania. Zob. więcej na ten temat Fan 2002 oraz Lin 2004 i 2007.
47
(teoria ekonomii) i działać (polityka gospodarcza) w kategoriach długofalowego rozwoju. A
przecież to jest najważniejsze.
Dlaczego taki błąd w myśleniu i działaniu jest kosztowny? Otóż dlatego, że obniża on
ogólną efektywność procesu. Gdyby bowiem konsekwentnie podporządkowywać działania
przedsiębrane w sferze systemowej (a tego dotyczy transformacja) wymogom racjonalności
makroekonomicznej postrzeganej z punktu widzenia długookresowej reprodukcji i rozwoju
społecznego, to wyższe byłoby tempo wzrostu oraz lepszy byłby stan zaspokojenia potrzeb i
satysfakcji społecznej.
Czas szybko biegnie. Już wkrótce rok 2008. Jaka zatem na obecnym etapie przemian jest
kondycja polskiej gospodarki i jak ocenić skuteczność transformacji ustrojowej w jej
ekonomicznej warstwie? Do próby odpowiedzi na to pytanie można metodologicznie podejść na
przynajmniej cztery sposoby, a mianowicie jak jest w porównaniu do tego:
•
•
•
•
jak było;
jak miało być;
jak jest gdzie indziej;
jak mogłoby być.
Którego sposobu by nie dotknąć, natychmiast nastręcza to mnóstwo dalszych trudności.
Przecież w ekonomii – i w innych naukach społecznych, historii najnowszej nie wyłączając
– nie tylko nie ma jednolitej interpretacji co do tego, jak jest, ale także co do tego, jak było. Zbyt
mało czasu upłynęło od porzucenia poprzedniego systemu polityczno-gospodarczego, aby
doczekał się on rzetelnej oceny. Bynajmniej. W to miejsce pojawiło się sporo elementów tzw.
czarnej legendy kreślącej obraz poprzedniej epoki w zakłamany i bardzo niekorzystny dlań
sposób. Także po to, by współczesność na tle takiego zafałszowanego obrazu prezentowała się
korzystniej. Po części to się udaje, po części nie. To zależy od tego, kto co czyta i jakim mediom
daje się manewrować.
Podczas gdy młodsze pokolenie polegać musi na tym, co im się przekazuje, ludzie starsi
znają z autopsji okres realnego socjalizmu i sami porównują go z obecnym realnym
kapitalizmem. Realnym, tzn. nie jakimś teoretycznym modelem czy podręcznikowym opisem,
ale z twardą otaczającą ich rzeczywistością. To w tym kontekście tak wiele pisze się o
"wygranych" i "przegranych" transformacji. Realna sytuacja bowiem była różna i jest różna dla
różnych grup społeczno-zawodowych. Problem ten ma sporą i ciekawą literaturę, nie tylko
ekonomiczną, ale także – a może zwłaszcza – w socjologii, naukach politycznych i psychologii
społecznej.48 Debaty w tych sprawach jeszcze długo potrwają, ale jest zrozumiałe, że
porównując sytuacją w kategoriach "jak jest" i "jak było", nie można uzyskać jednolitej,
bezwarunkowej odpowiedzi.
Podobnie jest w przypadku porównań typu "jak jest" i "jak miało być". Ta płaszczyzna
konfrontacji jest jeszcze bardziej skomplikowana, bo o ile "jak jest", jest bytem obiektywnym,
istniejącym realnie, choć nierozpoznanym i budzącym kontrowersyjne interpretacje, to "jak
miało być", jest pojęciem dużo bardziej heterogenicznym i subiektywnym. A jakże wielu
obiecywało sobie i jakże liczni obiecywali innym, że będzie lepiej.49 Bardzo wiele tu frustracji. Z
jednej bowiem strony wyobrażenia i oczekiwania poszczególnych jednostek i grup społecznozawodowych co do tego, jak to niby miało być w wyniku transformacji, były rozstrzelone. Z
drugiej natomiast strony ex post inaczej pamięta się (albo i nie pamięta) dawne wyobrażenia i
oczekiwania. Tak czy inaczej na tej płaszczyźnie nawet grupy, które w innych analizach
zaliczane są do "wygranych" transformacji, bywają zawiedzione, gdyż oczekiwały więcej. Albo
obecnie to sobie wmówiły, że onegdaj więcej oczekiwały, niż w rzeczywistości osiągnęły.
Postawa taka nie jest rzadkością wśród górnych warstw klasy średniej, zwłaszcza w kręgach
przedsiębiorców.
48
Wspomnieć tu warto serię interesujących prac zespołowych przygotowanych pod kierunkiem Jarosz
2005a i 2005. Zob. też interesującą wymianę poglądów w Koźmiński i Sztompka (2004).
49
Krytyczną ocenę składania i niedotrzymywania obietnic w wymiarze strategicznym, związanym z
transformacją ustrojową, przedstawia Ost 2007. Bezlitośnie wymowna na obu tych płaszczyznach
porównawczych – "jak jest" w konfrontacji zarówno z tym, "jak było", jak i z tym "jak miało być" – jest
bogata statystycznie analiza dokonana przez Główczyka 2004.
48
Szczególnie wiele uproszczeń i stereotypów występuje na płaszczyźnie porównań tego,
co nas otacza, z tym "jak jest gdzie indziej". Masa tu skrótów, skrajnych uproszczeń,
schematów, nieporozumień, wybiórczości, tendencyjności i braku obiektywizmu. Po pierwsze,
gdzieindziej jest różnie. Jeszcze bardziej różnie niż na miejscu. Po drugie, "jak jest
gdzieindziej", to tamże – w tym "gdzieindziej" – są podobne kontrowersje jak u nas. Po trzecie,
zawsze są takie "gdzieindziej", gdzie jest gorzej, są i takie, gdzie jest lepiej. Jest więc w czym
wybierać. I takimi wybiórczymi chwytami można usiłować wykazywać, że gdzieś jest lepiej – to
prawda – a gdzieś indziej jest gorzej. To też prawda.
Zdarzają się metodologicznie w miarę uporządkowane porównania na tej płaszczyźnie,
czego wyraz można znaleźć w wielu nagłaśnianych rankingach. Są one pomocne w rzetelnych
analizach, ale są też nagminnie nadużywane w analizach dalekich od stricte naukowych, a
zwłaszcza w publicystycznych szumach i politycznych utarczkach. Sensowność tego rodzaju
porównań zależy od warsztatowej rzetelności i obiektywizmu przeprowadzających je
organizacji. Stąd inaczej trzeba podchodzić do komparatystyki uprawianej przez EBOiR czy
UNDP, inaczej zaś do swoistych "konkursów piękności", dajmy na to, World Economic Forum
czy Freedom House.
Najbardziej interesujące jest w tym wszystkim to, że zasadniczy ciężar porównań i
ferowanych w oparciu o nie wyroków dokonuje się na tych trzech płaszczyznach, a nie tam,
gdzie jest to najważniejsze. A to dlatego, że w kategorii subiektywnych ocen łatwiej jest
odpowiedzieć na pytania w rodzaju "jak było?", "jak miało być?", "jak jest gdzie indziej", niż na
fundamentalne pytanie "jak mogłoby być?". Tak więc: jak jest, a jak mogłoby być? Oto jest
pytanie. Z wszystkich płaszczyzn porównań ta jest zasadnicza. Tutaj bowiem dowiedzieć się
można, czy mogło być lepiej, aniżeli jest. A przecież jeśli tylko pamiętamy o utylitarnym sensie
transformacji i jej służebności wobec rozwoju społeczno-gospodarczego i poprawy jakości
życia, to nie może być nic ważniejszego, niż ocena transformacji przez ten akurat pryzmat.
Wchodząc dwie dekady temu w złożony proces ustrojowej transformacji, nie byliśmy do
tego przygotowani teoretycznie, gdyż wtedy było to po prostu niemożliwe. Nie tylko naonczas
nie było kompleksowej teorii transformacji, ale nadal jej nie ma. Nieodosobnione są poglądy, że
zwartej teorii w tej domenie generalnie nie może być – i nie będzie – ze względu na zbyt wielką
heterogeniczność procesu. Są wszak dojrzałe fragmenty teorii posocjalistycznej transformacji i
jest na czym budować dalszy postęp. Bogata jest także porównawcza literatura przedmiotu i
analizy ekonomiczne prezentujące w wielu przekrojach rozmaite fazy transformacji.50 Z czasem
powstanie zwarta, uznana w miarę powszechnie teoria, a toczący się aktualnie dyskurs
bezsprzecznie jest w tym wielce pomocny. Nie powinno wszakże ulegać wątpliwościom, że
najbardziej dojrzałe pod względem teoretycznego rozpoznania transformacji i
praktycznego przygotowania do jej przeprowadzenia było środowisko ekonomistów i
polityków polskich i węgierskich.51
Na tym tle jak chichot historii wygląda to, że spośród dziesięciu krajów posocjalistycznych,
które odnotowały niewątpliwy transformacyjny sukces integrując się z Unią Europejską w latach
2004-07, to najprawdopodobniej Polska i Węgry – będąc w absolutnej awangardzie rynkowych
reform dwadzieścia lat temu – jako ostatnie znajdą się w obszarze wspólnej europejskiej waluty
euro. Polska, gdyby tylko konsekwentnie realizowano rządowy Program Naprawy Finansów
Rzeczypospolitej przygotowany i zainicjowany w latach 2002-03, mogła mieć euro w obiegu już
od roku 2007, podobnie jak Słowenia. Wystarczyłaby tylko większa determinacja ze strony
50
Ani to możliwe, ani konieczne przytaczać tutaj główne pozycje tej literatury. Warto jednak wspomnieć
niektóre tytuły, które w początkowej i środkowej fazie transformacji odegrały znaczniejszą rolę w
kształtowaniu poglądów ekonomistów na Zachodzie, gdyż tam, zwłaszcza na początku lat 90., panował
w tej materii rozgardiasz. Zob. m. in. Kornai 1990, Nuti 1990, Lavigne 1995, Blanchard 1997, Kolodko
2000a, Blejer i Skreb 2001. Pewnych uogólnień – acz dość skromnych, podejmowanych przy okazji
innych rozważań – dokonali także niektórzy nobliści, w tym Mundell 1997, Stiglitz 2004 i North 2005.
Ważne były zbiorowe opracowania publikowane przez Bank Światowy 1996 i 2000, Międzynarodowy
Fundusz Walutowy, MFW 2000, oraz raporty EBOiR ukazujące się od 1994 roku.
51
W odniesieniu do Węgier ciekawie przedstawiają to Csaba 2005 i Kornai 2006. W polskiej literaturze na
ten temat pisze w oparciu o własne doświadczenia w reformowaniu gospodarki Baka 1999 i 2007 oraz
w sposób analityczny Rosati 1998 i w ujęciu stricte teoretycznym Chołaj 1998.
49
rządzącej wówczas formacji, a zwłaszcza wsparcie miast obstrukcji banku centralnego.52
Wprowadzenie Polski do strefy euro i euro do Polski wymaga zgodnego współdziałania rządu,
banku centralnego, parlamentu i prezydenta. To tylko jeden, ale jakże wymowny przykład, "jak
mogłoby być" w porównaniu z tym, "jak jest".
Skoro zatem sensu transformacji należy się dopatrywać w jej użyteczności dla
długofalowego rozwoju, spójrzmy, co nam dotychczas dała. Najczęściej stosowanym w
porównaniach punktem odniesienia jest poziom produktu krajowego brutto z roku 1989
traktowanego konwencjonalnie jako data zapoczątkowania transformacji. Na tym tle Polska
wciąż jeszcze – ale już niedługo – prezentuje się najlepiej spośród wszystkich 29 krajów
posocjalistycznych.53 Z jednym wyjątkiem, otóż w roku 2005 pod tym względem Polskę
wyprzedził Turkmenistan wykazujący przez bez mała dziesięć ostatnich lat dwucyfrowe tempo
wzrostu, co bierze się z naftowego i gazowego boomu. Polska, przyjmując przyrost PKB w roku
2007 o 6,5 procent, osiąga na koniec roku wskaźnik około 166 procent produktu krajowego
brutto w porównaniu w rokiem 1989.
Ktoś, patrząc z zewnątrz i zatrzymując się tylko na powierzchni zjawisk, mógłby
powiedzieć, że to znakomity rezultat, skoro dla całej grupy 29 gospodarek posocjalistycznych
stosowny wskaźnik dopiero w 2007 roku – po osiemnastu latach transformacji! – przekracza
poziom ex ante, z roku 1989. Oczywiście, trzeba w tym miejscu poczynić wszystkie stosowne
zastrzeżenia o ograniczonej porównywalności, zmianach strukturalnych, etc., co czynię.
Jednakże wymowa tego porównania wydaje się oczywista. Podobnie dopiero w tymże roku
wskaźnik PKB osiąga poziom sprzed zapoczątkowania transformacji dla grupy ośmiu krajów
Europy Południowo-Wschodniej (Albania, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Chorwacja,
Czarnogóra, Macedonia, Rumunia i Serbia) oraz dla dwunastu poradzieckich republik
Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). O tak niskiej średniej dla całej formacji
posocjalistycznej decydują wskaźniki dużych, relatywnie najwięcej ważących gospodarek Rosji i
Ukrainy.54 Rosja, pomimo wysokiego tempa wzrostu podczas ostatnich siedmiu lat, ale wskutek
drastycznego załamania i transformacyjnej depresji dekady lat 90., powróci do poziomu z roku
1989 najwcześniej w roku 2008, a Ukraina jeszcze dziesięć lat później. Innymi słowy,
sąsiadująca z Polską Ukraina – jeśli dawać wiarę statystykom EBOiR i optymistycznie, acz
realistycznie prognozować średnio 5-cioprocentowe tempo wzrostu na następną dziesięciolecie
– osiągnie absolutny poziom PKB z roku 1989 po trzech dekadach. Polska wtedy może – może,
nie musi – mieć już poziom trzykrotnie większy niż u zarania transformacji. Jednakże wtedy – za
lat dziesięć – niektóre inne gospodarki regionu będą pod tym względem wysforowane do
przodu w porównaniu z Polską. W szczególności może to się udać Albanii, Czechom, Estonii,
Węgrom, Słowacji i Słowenii, a z krajów azjatyckich Kazachstanowi, Mongolii i Uzbekistanowi.
O ile Polska zbliża się w roku 2007 do wskaźnika 166 procent, to średnia dla całej grupy
dziesięciu posocjalistycznych członków Unii Europejskiej przekracza nieco 140 procent, a
wyłączywszy Polskę około 135 procent. A więc także w tym porównaniu Polska wypada
korzystnie, plasując się wciąż o prawie 30 punktów procentowych wyżej. Najbliżej są Słowenia
i Estonia, o 20-25 punktów z tyłu.
Dla wielu takie porównania są dostateczną przesłanką, aby orzekać o niekwestionowanym
sukcesie polskiej transformacji i prawidłowości obranej drogi. Czy słusznie? Bynajmniej. I to z
kilku powodów:
•
po pierwsze, na taki rezultat duży wpływ wywarły korzystne warunki startu do
przyspieszonej transformacji;
52
Więcej na ten temat zob. Kołodko 2004b.
Jedną z historycznych ciekawostek będzie kiedyś to, że z biegiem czasu krajów transformacji pojawiało
się coraz więcej, choć ich obszar był ten sam. Na początku procesu było to 10 państw, szybko zniknęło
jedno (była NRD), inne zaczęły się mnożyć. Wpierw z Jugosławii wyłoniło się pięć krajów, potem
doszedł szósty, Czarnogóra, w kolejce czeka siódmy, Kosowo. Ze Związku Radzieckiego powstało 15
państw, a Czechosłowacja podzieliła się na dwa. W nienaruszonym kształcie na mapie ostało się tylko
sześć państw: Mongolia, Polska, Węgry, Rumunia, Bułgaria i Albania.
54
Szacunki na bazie danych EBOiR 2007 i prognoz Economist Intelligence Unit dla roku 2007.
53
50
•
•
•
po drugie, przyrost PKB podczas minionych osiemnastu lat jest funkcją zgoła
odmiennej dynamiki (i sprawczej wobec niej polityki) w kilku kolejnych, wyraźnie
wyodrębniających się okresach;
po trzecie, skalę osiągniętego postępu – tak w ujęciu bezwzględnym, jak i na tle
innych krajów – trzeba mierzyć także przez pryzmat odmiennych od PKB, bogatszych
co do zawartości wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego, jak również
stosować dodatkowe miary poszerzające pole obserwacji;
po czwarte – i najważniejsze – można było osiągnąć dużo więcej.
Nie można oceniać wydarzeń w oderwaniu od warunków początkowych, w których
nabierają one impetu. Jest prawdą, że w kategoriach przyrostu produkcji mierzonej PKB Polska
osiągnęła podczas transformacji więcej niż inne kraje uwikłane w ten proces.55 To bezsprzeczne
osiągnięcie jest jednakże w jakiejś mierze skutkiem rynkowych reform przedsiębranych do roku
1989. Choć w sumie się nie powiodły, bo ustrój, który miały ratować nadając mu większą
efektywność i międzynarodową konkurencyjność, upadł, to przyczyniły się do względnie
większej elastyczności systemowej. Stworzone zostały pewne podwaliny instytucjonalne i
kulturowe pod budowę nowego systemu. W latach 70., a zwłaszcza w latach 80.
wprowadzono szereg cząstkowych rozwiązań umożliwiających raczkowanie rynkowej
gospodarki i przedsiębiorczości, w tym także prywatnej. Nastąpiła także częściowa
demokratyzacja polityczna. Stąd właśnie bierze się wspomniana ciągłość reformatorskich
działań. Polska pod wieloma względami bardziej zasługiwała na miano kraju transformacji
dwadzieścia lat temu, niż niektóre tak postrzegane środkowoazjatyckie republiki poradzieckie
dzisiaj.
Latem 1989 roku połowa cen (wartościowo, licząc udziałem w podaży) była
zliberalizowana. Ponad połowa obrotów handlu zagranicznego dokonywana była z tzw. drugim
obszarem płatniczym, czyli poza RWPG, według cen światowych na wolnym rynku. Około 20
procent dochodu narodowego wytwarzał sektor prywatny. Został zlikwidowany czarny rynek
walutowy, uruchomiony był częściowo wolny rynek dewizowy dla przedsiębiorstw. Istniał
dwupoziomowy system bankowy z bankiem centralnym i siecią banków komercyjnych.
Funkcjonowały takie rynkowe instytucje, jak ustawodawstwo i urząd antymonopolowy czy
bankructwo. Dopuszczalne w pewnym zakresie były bezpośrednie inwestycje zagraniczne.
Zasadniczo ograniczona została wcześniejsza omnipotencja centralnego planowania, a
wspierana była rynkowa deregulacja. Z dzisiejszego punktu widzenia to wszystko wydaje się
bardzo mało, ale dwie dekady temu było to, obok Węgier, najwięcej pośród wszystkich krajów
socjalistycznych.
Pojawiają się wyjątkowo obiektywne, bo kompleksowe i wielowątkowe porównania
warunków startu do ustrojowej transformacji.56 Uwzględniając aż 16 kryteriów natury nie tylko
ekonomicznej, ale także geograficznej, politycznej i kulturowej, w 1989 roku
niekwestionowanymi liderami co do stanu gotowości do ustrojowej transformacji były
Polska i Węgry. To dlatego transformacyjna recesja trwała w Polsce krócej niż gdziekolwiek
indziej bo tylko trzy lata, od połowy 1989 do połowy 1992 roku. Statystyki roczne, poprzez
uśrednianie danych semestralnych, zamazują ten obraz, pokazując wzrost jeszcze w całym
roku 1989 i już w całym roku 1992, a spadek produkcji tylko w latach 1990-91. To dlatego – a
nie ze względu na politykę transformacyjną realizowaną w jej pierwszych latach, bo ta była
błędna – zagregowany ubytek PKB w trakcie tego załamania wynosił niespełna 20 procent,
podczas gdy w innych krajach był głębszy, niekiedy dramatycznie większy, jak w Rosji, Gruzji,
Mołdawii czy na Ukrainie.
55
Raz jeszcze podkreślić warto, że pomijamy w tych porównaniach Chiny i Wietnam, które poszczycić się
mogą zdecydowanie lepszymi wynikami. Chiny są w rozwoju klasą dla siebie. PKB w roku 2007 w
porównaniu z rokiem 1989 jest większy o około 438 procent ogółem (indeks 538), co daje przyrost
około 357 procent na głowę (indeks 457). O fenomenie chińskim w kontekście globalizacji i
transformacji, na tle historycznego wymiaru procesów rozwojowych, więcej piszę w Kołodko 2008. Zob.
też Bolesta 2006 i Szymański 2007.
56
W sposób najbardziej rozwinięty czyni to Bąk 2006, biorąc pod uwagę tak rozmaite kryteria, jak
tradycje historyczne czy długość granic z państwami kapitalistycznymi, nie mówiąc już o szeregu
mierników stricte ekonomicznych.
51
Podejmowane były próby zakwestionowania tych oczywistych faktów. Podczas gdy jedni
autorzy usiłowali wyliczać, że skala recesji była jakoby mniejsza, niż wykazywały to oficjalne
statystyki,57 czego nie podważały nawet organizacje międzynarodowe, inni posuwali się jeszcze
dalej, poddając w wątpliwość ekonomiczny sens danych o załamaniu produkcji.58 Zdarzały się
też zupełnie chybione próby przedstawiania transformacyjnej recesji jako procesu jeśli
nieurojonego, to rzekomo mało dotkliwego i nie wartego specjalnych przeciwdziałań.59
Drugie zastrzeżenie co do uogólnianych optymistycznych ocen wiąże się z
heterogenicznością czasu transformacji. Uśrednianie danych, tak kuszące niektórych, zamazuje
prawdziwy obraz tego okresu. Jeśli MFW w niektórych analizach upraszcza podejście do tego
stopnia, że stosuje interwały kolejnych pięciolatek (?), czyli lata 1991-95, 1996-2000 i 2001-05,
to uzyskuje to, co chce. Nieprawdziwy obraz rzeczywistości. Znakomite dane z lat 1994-95
niwelują opłakane z lat 1991-92. No i sprytne pominięcie roku 1990 też swoje robi. Świetne z
punktu widzenia dynamiki gospodarczej lata 1996-97 zacierają miernotę lat 1999-2000.
Przyspieszenie roku 2003 ukrywa stagnację roku 2001. Takie prezentacje nie są kwestią
przypadku, podobnie jak bezkrytyczne szafowanie uśrednianymi danymi dla całego minionego
osiemnastolecia. Dzieli się ono z punktu widzenia dynamiki gospodarczej i leżącej u jej podstaw
polityki gospodarczej na cztery wyraźne okresy. Bieżący, zapoczątkowany członkostwem w Unii
Europejskiej, trwa. Poprzedzają go cztery okresy, których każdy trwał mniej więcej cztery lata.
Oczywiście, fazy się na stykach pokrywają, przeplatają się elementy kontynuacji i zmian. Ostre
daty zawsze są pewną granicą konwencjonalną. Tak też jest i tym razem, jednakże wymowa
faktów jest bezlitosna.
4x4
Po historycznym roku 1989, który w dużym stopniu zmienił oblicze świata, a nie tylko
Polski i regionu, nastały lata "szokowej terapii" czy też – jak wolą to nazywać trafniej inni –
szoku bez terapii. Polityka gospodarcza w latach 1990-93 opierała się w zasadniczym
stopniu na neoliberalnej doktrynie, w literaturze ekonomicznej dość często utożsamianej z
tzw. konsensusem waszyngtońskim, której przydatność dla złożonego dzieła posocjalistycznej
transformacji ustrojowej była więcej niż ograniczona. Podobnie działo się w innych, acz nie we
wszystkich krajach posocjalistycznych. Niektóre z nich, zwłaszcza Słowenia, wyszły nader
korzystnie na opieraniu się tym wpływom.
Sam autor pojęcia "the Washington Consensus", które zrobiło wielką światową karierę,
John Williamson, zwraca uwagę na jego nadgorliwą interpretację w polityce gospodarczej. W
szczególności dystansuje się on od czynienia z procesu prywatyzacji czegoś nadrzędnego i
priorytetowego, jak to jest traktowane zwłaszcza w neofickim wydaniu neoliberalizmu. "W wielu
przypadkach proces prywatyzacji polegał na arbitralnym transferze majątku, częstokroć do
"dobrze poinformowanych" czy "kolesiów", na koszt ogółu społeczeństwa. …prywatyzacja jest
pożądanym zadaniem, ale trzeba bardziej, niż miało to miejsce w przeszłości, baczyć na
sposoby, którymi jest ono realizowane. Konieczne jest zwrócenie większej uwagi na to, aby
prywatyzacja była absolutnie uczciwa. Jeśli to spowalnia tempo, w jakim jest realizowana, niech
tak właśnie będzie. Celem nie może być "prywatyzować tak szybko, jak to jest możliwe" (czego,
jak twierdził Kołodko, konsensus waszyngtoński się domagał), ale prywatyzacja w sposób, który
zwiększy efektywność bez koncentracji bogactwa."60
Niestety, znalazły się siły polityczne, które w obliczu braku własnych pomysłów i pod
przemożnym wpływem zewnętrznych rad przeforsowały i narzuciły społeczeństwu program
liberalizacji i stabilizacji nieprzystający do polskiej rzeczywistości. Okazało się to o tyle proste,
że ze względów politycznych niebywale łatwe było uzyskanie społecznej tolerancji dla
57
Zob. Czyżewski, Orłowski i Zienkowski 1996.
Zob. Gomułka 1991.
59
Zob. Winiecki 1991. Na temat rzeczywistego znaczenia i społecznej szkodliwości przestrzelenia polityki
stabilizacyjnej i dewastujących następstw wielkiej transformacyjnej depresji zob. Kornai 1995 i Mundell
1997.
60
Por. Williamson 2005, s. 10. Autor w swym komentarzu powołuje się na pozycję Kołodko 1998a.
O imperatywie rozsądnej prywatyzacji i jej rzeczywistym przebiegu, a także rozwoju na tym tle rynku
kapitałowego piszą Kaczmarek, Krzemiński, Litwa i Szymla 2005. Na temat rynku finansowego i jego
prowzrostowej instrumentacji zob. Sopoćko 2005.
58
52
ekscesów szoku bez terapii. Z lubością pisze o tym Jeffrey Sachs,61 w sposób niepoważny
interpretując obecny, korzystny stan polskiej gospodarki jako skutek wdrożenia jego planu z
roku 1989. Oczywiście, ex post plan ten przedstawia trochę inaczej, niż czynił to w swoim
czasie, wiele jego aspektów jest przekłamanych, niektóre warunki wyjściowe przedstawione
błędnie, a interpretacja jego skutków z profesjonalnego punktu widzenie jest nie do przyjęcia.
Choć chyba nie zdaje sobie z tego sprawy, to opisuje zrodzenie się tamtej koncepcji w sposób
wręcz karykaturalny, a zarazem żenujący dla przywódczych działaczy "Solidarności",
współodpowiedzialnych za narzucenie takiej linii polityki gospodarczej. Przedstawia ich –
Bronisława Geremka, Jacka Kuronia, Adama Michnika, Lecha Wałęsę – jako niewiele
rozumiejących ignorantów, a Leszka Balcerowicza jako biernego odbiorcę oryginalnego planu
przygotowanego przez Sachsa na zlecenie Georga Sorosa… Można by w ogóle nie
przejmować się tego rodzaju kuriozalnymi wywodami, ale przecież jest w nich, niestety, spora
doza prawdy. Co więcej, zważywszy na agresywny marketing autora i popularność jego
ostatniej książki, do której przyczynia się wprowadzenie napisane prze gwiazdę muzyki pop,
Bono, głoszone tam poglądy powielane są w znaczących nakładach. I w wielu kręgach
traktowane z całą powagą, jako wiarygodne. Zdumiewać musi, że ośmieszani w nich de facto
zwolennicy i realizatorzy koncepcji z 1989 roku i późniejsi adwokaci "szokowej terapii",
solidarnościowi luminarze życia publicznego, nie reagują na tego typu kompromitujące ich
wynurzenia.
W tym samym czasie inni piszą o przegranych transformacji i o klęsce "Solidarności".
Słusznie. Wtedy, niestety, zlekceważono krytyczne rady i przestrogi, których przecież nie
brakowało. Z całą mocą trzeba przy tym podkreślić, że proponowane były odmienne
programy62, pomimo propagandowej kakofonii zagłuszającej głosy zdrowego rozsądku i
narzucającej pogląd o rzekomym braku tzw. alternatywy. Słuchano natomiast propozycji
zaimportowanych z innej rzeczywistości i – jak Sachs to sam przyznaje – napisanych w trakcie
jednej krótkiej nocy w redakcji wiadomej warszawskiej gazety… Niby na komputerze, ale jednak
na kolanie.
Przestrzegano wprost, że zastosowanie proponowanego – i niestety urzeczywistnionego –
pakietu liberalizacji i stabilizacji, znanego jako tzw. Plan Sachsa-Balcerowicza, spowoduje
podczas pierwszego roku spadek produkcji przemysłowej o 25 procent i w ślad za tym masowe
bezrobocie, bynajmniej nie sprowadzając miesięcznej stopy inflacji do jednego procenta, co
obiecywano. Taka krytyka była wyśmiewane przez rządowych doradców, choć – co się bardzo
szybko okazało – była całkowicie uzasadniona. Rząd zakładał jedynie roczną recesję, spadek
PKB o 3,1 procent, bezrobocie w wysokości 400 tysięcy osób, a zaraz potem przejście do fazy
wzrostu gospodarczego.63 Rzeczywistość była dramatycznie gorsza.
W tamtym okresie, szczególnie w latach 1990-91, zdecydowanie przestrzelona została
polityka stabilizacyjna. Była zbyt restrykcyjna, zwłaszcza jej aspekty monetarne i fiskalne.
Zdecydowanie za wysokie były stopy procentowe, które miast orientować się na studzenie
oczekiwań, opierały się na stopach inflacji z poprzedniego miesiąca. Co gorsza, obowiązywały
one także na stare kredyty. Za daleko poszła liberalizacja handlu zagranicznego, z której
zresztą rząd po części wycofywał się już w 1991 roku. Nadmierna była skala dewaluacji złotego
i zbyt długi okres jego nominalnego zamrożenia poprzez sztywne powiązanie z dolarem miast z
koszykiem walut odzwierciedlających strukturę bilansu płatniczego. Z motywacji politycznej
dyskryminowany był sektor państwowy i spółdzielczy. Szczególnie dewastujący dla dostosowań
przedsiębiorstw państwowych był tzw. popiwek, podatek od ponadnormatywnego wzrostu
wynagrodzeń, którego restrykcyjność była ewidentnie nadmierna, także ze względów
pozamerytorycznych. Niedoceniane były instytucjonalne i społeczne aspekty budowy rynku.64
Fakt, że głęboka destabilizacja finansowa, wyrażająca się w bardzo wysokiej inflacji i
rozległych niedoborach65 oraz załamaniu równowagi zewnętrznej, komplikowała sytuację.
Szczególnie destrukcyjna była krótkotrwała hiperinflacja, zaindukowaną poprzez jednoczesną
61
Zob. Sachs 2006, zwłaszcza rozdział "Powrót Polski do Europy", s. 119 - 139.
Zob., inter alia, Łaski 1990b, Nuti 1990, Kołodko 1989 i 1990.
63
Zob. Program 1989.
64
Zdumiewające, ale pojawiały się również poglądy, że restrykcyjność polityki makroekonomicznej była
niedostateczna. Zob. Dąbrowski 2001.
65
Syndrom ten nazywam w literaturze angielskiej shortageflation. Zob. Kolodko i MacMahon 1987.
62
53
liberalizację cen żywności i wymuszoną przez "Solidarność" irracjonalną powszechną
indeksację płac ex post. Zarazem w miarę korzystne były warunki startu związane z
wcześniejszymi rynkowymi reformami i wyjątkowo sprzyjającym dla ustrojowego przełomu
klimatu społecznego. Zważywszy na punkt wyjścia, z jednej strony, oraz na poważne błędy
koncepcyjne, z drugiej, nie może budzić wątpliwości, że skala recesji była dużo większa niż
nieunikniona. Oczywiste jest, że można było osiągnąć więcej mniejszym kosztem, ale
niestety stało się odwrotnie. Przecież nawet ówczesny rząd i jego doradcy zakładali dużo
krótszy okres recesji, szybsze efekty stabilizacyjne i rychłą ogólną poprawę sytuacji
makroekonomicznej. Rozziew pomiędzy ty, co zakładano i obiecywano, a tym co uzyskano, był
olbrzymi. Miało to daleko idące negatywne konsekwencje społeczne i polityczne, które trwają po
dziś dzień.
Drugi wyraźnie wyodrębniający się okres to lata 1994-97, podczas których realizowano
kompleksowy program reform strukturalnych oraz szybkiego wzrostu gospodarczego. Strategia
dla Polski kontynuowała wszystkie słuszne wątki transformacji zapoczątkowane wcześniej, ale
zarazem odeszła od ewidentnych błędów poprzedniego okresu. Nie mylono środków z celami,
odchodząc od doktrynerstwa i w to miejsce stosując pragmatyczne, oparte o racjonalność
ekonomiczną podejście.66 Zlikwidowane zostało dyskryminujące sektor państwowy
opodatkowanie płac i wdrożona została powszechna komercjalizacja tego sektora.
Zracjonalizowany został proces prywatyzacji, którą podporządkowano podwójnemu kryterium:
poprawy racjonalności mikroekonomicznej i maksymalizacji przychodów państwa.
Ogromna waga była przypisana do budowy instytucji gospodarki rynkowej, co
zaowocowało przystąpieniem Polski do OECD w roku 1996. Zwiększony został zakres
konstytucyjnie zagwarantowanej niezależności banku centralnego. Stworzony został system
zabezpieczenia depozytów bankowych (Bankowy Fundusz Gwarancyjny). Zwiększono
prerogatywy nadzoru nad rynkiem kapitałowym i powołano niezależny nadzór ubezpieczeniowy.
Zaakceptowana została wymienialność pieniądza zgodnie z definicją MFW, uzyskano pierwsze
oceny ratingowe, w tym stopień inwestycyjny, wyemitowane zostały pierwsze zagraniczne
obligacje. Zasadniczo odmiennie niż wcześniej wyglądał dialog publiczny i partnerstwo
społeczne. Działania podjęła komisja trójstronna rządu, związków zawodowych i
przedsiębiorców.
Radykalnie obniżony został dług publiczny, z około 87 procent PKB na koniec 1993 roku
do około 46 procent w końcu roku 1997. O dwie trzecie spadła inflacja, z 37,6 procent do 13,2
procent. W polityce fiskalnej stosowane były prorozwojowe ulgi inwestycyjne. Zapoczątkowane
zostało obniżanie podatków, w tym w szczególności zapadły ustawowe decyzje o redukcji
podatku dla przedsiębiorców aż o jedną piątą, z 40 do 32 procent. Wprowadzone zostały
działania racjonalizujące budżet przy jednoczesnym nadaniu stronie wydatkowej charakteru
bardziej prorozwojowego. Zahamowane zostało narastanie nierówności w podziale dochodów i
pod koniec okresu współczynnik Giniego ustabilizował się na poziomie około 0,33 w odniesieniu
do dochodów i około 0,29 wobec płac. Poprawił się ogólny klimat społeczny, wzrósł optymizm
konsumentów i przedsiębiorców. Socjologiczne studia podkreślają, że spadła ilość samobójstw,
którą mierzą skalę społecznych stresów.67 Po raz pierwszy podczas transformacji więcej
Polaków wracało do kraju, niż z niego wyjeżdżało. Osiągnięto więcej niż zakładano w Strategii
66
Na temat konieczności pragmatycznego podejścia do kwestii wzrostu gospodarczego zob. Helpman
2004 i Woźniak 2004.
67
Maria Jarosz stwierdza: "…pewien szczególny przypadek koincydencji zdarzeń …miał miejsce w
drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych (kiedy to funkcję wicepremiera i ministra finansów sprawował
Grzegorz Kołodko). Zdarzyła się wtedy bowiem rzecz wyjątkowo spektakularna: pozytywnym
wskaźnikom wzrostu gospodarczego towarzyszył wyraźny spadek negatywnych współczynników
społecznych: w roku 1997 produkt krajowy brutto wzrósł …aż [o] 6,9 (co oznacza zwiększenie PKB o
około 82 miliardy zł), a z reguły rosnący współczynnik Giniego (mierzący stopień nierówności w
dochodach) wtedy uległ zahamowaniu. Jednocześnie stopa bezrobocia …spadła do 10,3 w 1997 r.
(czyli bezrobocie zmalało o ponad milion osób). Towarzyszyło temu wyraźne czasowe obniżenie wciąż
rosnącego współczynnika śmierci samobójczej: z 14,1 do 13,0 (ponad 400 osób mniej). I jakkolwiek
rzecz nie poddaje się łatwej interpretacji, to skłania do refleksji nad niecodzienną sytuacją, w której
rosło to, co rosnąć miało, i malało to, co maleć winno…". Por Jarosz 2007, s. 14.
54
mniejszym niż przewidywano kosztem.68 I to pomimo utrudniania realizacji obranej linii polityki
gospodarczej przez Narodowy Bank Polski. Wpierw skłanianie przezeń zbyt wysokimi stopami
procentowymi dopływu zagranicznego kapitału, a potem sterylizacja rynku z nadmiernej
płynności skutkowała szybkim narastaniem rezerw walutowych ponad racjonalny poziom, co
było wielce kosztowne dla gospodarki narodowej. Pociągało to za sobą miliardowe (w skali
dolarowej) koszty, których można było uniknąć.
Sukces tej fazy transformacji podkreśla wielu niezależnych autorów,69 w tym tak wybitni
ekonomiści, jak Joseph E. Stiglitz. Powołując się także na nasze rozmowy i niektóre moje
publikacje70, pisze, że Polska zawdzięczała swoje osiągnięcia "…zdecydowanemu odrzuceniu
doktryny leżącej u podstaw porozumienia waszyngtońskiego. Kraj ten nie robił tego, co zalecał
MFW – nie zaangażował się w szybką prywatyzację i nie przedkładał obniżania inflacji do coraz
niższego poziomu nad inne kwestie makroekonomiczne. Kładł natomiast nacisk na pewne
sprawy, do których MFW nie przywiązywał dostatecznej wagi – takie jak zdobycie
demokratycznie wyrażanego poparcia dla reform, które pociągało za sobą starania o
utrzymanie niskiego bezrobocia, zapewnienie zasiłków dla tych, którzy utracili pracę,
waloryzowanie rent i emerytur na podstawie wskaźnika inflacji oraz stworzenie instytucjonalnej
infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania gospodarki rynkowej."71 To prawda. Nie mylono
środków polityki rozwoju z jej celami. Posunięta do przodu została sprawa budowy społecznej
gospodarki rynkowej72 na tyle, na ile było to możliwe w realiach toczącej się równocześnie
globalizacji, przy silnych wpływach nurtu neoliberalnego w światowej myśli ekonomicznej i
praktyce gospodarczej.
Okres realizacji Strategii dla Polski był wyjątkowy pod innym jeszcze względem. Otóż
nigdy przedtem ani potem nie udało się tak skonstruować parametrów finansowych w polityce
makroekonomicznej oraz rozwiązań instytucjonalnych w polityce zmian systemowych, aby
proces reprodukcji makroekonomicznej kroczył "złotą sekwencją". Polega ona na takim
ustawieniu stóp wzrostu podstawowych kategorii makroekonomicznych, aby przy odczuwalnej
poprawie stopnia zaspokojenia bieżących potrzeb społecznych systematycznie tworzone były
warunki wzrostu gospodarczego w przyszłości. Chodzi tu o sprzęgnięte z sobą osiem
podstawowych kategorii:
•
•
•
•
•
•
•
•
inwestycje (In);
wydajność pracy (PW);
eksport (Ex);
produkt krajowy brutto (PKB):
konsumpcję z dochodów osobistych (tzw. spożycie indywidualne) (KI);
dochody budżetu państwa (DB);
wydatki budżetu (W B);
konsumpcję finansowaną ze społecznych funduszy spożycia (tzw. spożycie
zbiorowe) (KS).
"Złota sekwencja" to taki ciąg wskaźników dynamiki tych kategorii, w którym stopy wzrostu
układają się w następującej kolejności:
∆In > ∆Ex > ∆PKB > ∆KI > ∆PW > ∆DB > ∆KS > ∆WB
Taki układ dowodzi nie tylko poprawy efektywności gospodarki (wydajność pracy) oraz
standardu życia ludności (konsumpcja oraz inwestycje w kapitał społeczny finansowane z
budżetu państwa), ale tworzenia strukturalnych podwalin pod wzrost gospodarczy w przyszłości
(inwestycje i zdobywanie zagranicznych rynków zbytu). Przyczynia się to także do poprawy
68
Wszechstronną analizę założeń i realizacji Strategii dla Polski na tle porównawczym z "szokową
terapią", z wszystkimi niezbędnymi danymi statystycznymi, zawiera dostępna in extenso w internecie
książka Kołodko i Nuti 1997.
69
Zob. North 2002, Nekipelov 2004, Roland 2004 i Popov 2006.
70
Zob. Kolodko 1998b i 1999b.
71
Por. Stiglitz 2004, s. 165.
72
Na temat uwarunkowań i barier wprowadzania w Polsce społecznej gospodarki rynkowej zob.
Mączyńska i Pysz 2003 oraz Kowalik 2005.
55
warunków działania przedsiębiorstw wskutek zmniejszania zakresu fiskalizmu, co wiąże się
zarazem ze zmniejszeniem skali redystrybucji budżetowej. I to szybko zostało osiągnięte dzięki
skutecznej polityce gospodarczej opartej o słuszne teorie ekonomiczne. Już od drugiego roku
realizacji pragmatycznej polityki, ukierunkowanej na takie makroproporcje reprodukcji, udało się
wprowadzić polską gospodarkę na trajektorię "złotej sekwencji" (Tabela 1).
Tabela 1: "Złota sekwencja" wzrostu gospodarczego w latach 1995-97
Inwestycje
Eksport
PKB
Konsumpcja indywidualna
Wydajność pracy
Konsumpcja zbiorowa
Dochody budżetu
Wydatki budżetu
Źródło: GUS. Ceny stałe.
1995
16,5
32,8
7,0
4,5
6,7
2,9
3,8
3,6
1996 1997
19,7 21,8
6,8 11,5
6,2
7,1
8,7
7,0
3,8
3,5
3,4
1,8
-0,7 4,6
-0,4 0,5
Średnie tempo
wzrostu
w latach 1995-97
(w%)
19,3
17,0
6,8
6,7
4,7
2,7
2,6
1,2
Wzrost w
latach
1995-97 (w%)
69,9
58,1
21,8
21,5
14,7
8,3
8,0
3,7
Zasada ∆KI > ∆PW obowiązuje wówczas, gdy rośnie zatrudnienie i wzrost spożycia na
głowę finansowanego z dochodów osobistych jest po części funkcją wzrostu wydatków
wynikających ze wzrostu dochodu gospodarstwa domowego z tytułu aktywizacji zawodowej (na
przykład wcześniej bezrobotny lub niepracujący członek rodziny podejmuje pracę). W innych
okolicznościach obowiązuje zasada ∆PW > ∆KI. W latach Strategii dla Polski zatrudnienie rosło
bardzo szybko. Z kolei co do zasady ∆DB > ∆KS, to konsumpcja finansowana ze społecznych
funduszy spożycia rosła w prawie takim samym średniorocznym tempie, przy czym w roku 1997
już wyraźnie wolniej.
Nie można w tym kontekście nie przypomnieć pewnych wypowiedzi, które przedstawiane
były jako fachowe prognozy, ale raczej wyrażały złe życzenia. Pisano o "rodzącym się
zagrożeniu" (były wicepremier i minister finansów, L. Balcerowicz), widmie "300-procentowej
inflacji" (były premier, J. K. Bielecki) czy "narodowej katastrofie" (były przedstawiciel Polski w
EBOiR, J. Winiecki). W niektórych zagranicznych kręgach przez jakiś czas miały one, niestety,
negatywny wpływ na opinię o perspektywach polskiej gospodarki, ale pod wpływem twardych
faktów i racjonalnych argumentów szybko się z tym uporano. Wbrew temu czarnowidztwu
Polska gospodarka odnotowała spektakularny sukces w latach 1994-97 i wtedy to została
uznana ze niekwestionowanego lidera posocjalistycznych przemian. Niestety, nie na długo.
Nieortodoksyjna, pragmatyczna polityka, która zaowocowała skokiem PKB na mieszkańca aż o
28 procent, została bezsensownie przerwana i korzystne tendencje zostały szybko odwrócone.
Nastają fatalne lata 1998-2001, w których próbuje łączyć się powracający ortodoksyjny
neoliberalizm z populizmem "Solidarności". Skutki są jeszcze gorsze niż na początku dekady.
Pomimo postępu na niektórych odcinkach budowy instytucji oraz poszerzającego się szybko
sektora prywatnego wygasa dynamika gospodarcza. Wskutek realizowanej instrumentami
fiskalnymi i pieniężnymi polityki studzenia koniunktury tempo wzrostu PKB spada z 7,5 procent
w drugim kwartale 1997 roku do 0,2 procent w czwartym kwartale roku 2001. Tempa 7,5
procent nie udało się uzyskać od tamtego czasu. Bezrobocie, które w latach 1994-97 spadło o
ponad milion osób, w latach 1998-2001 zwiększyło się o ponad milion osób.
Gospodarka została niepotrzebnie przechłodzona, choć w zasadzie w ogóle nie była
przegrzana. Występowały jedynie pewne napięcia w odniesieniu do bilansu płatniczego, przy
czym do roku 1997 nie stanowiło to żadnego istotnego zagrożenia. Deficyt na rachunku obrotów
bieżących w tamtym roku wynosił tylko 3,2 procent PKB i był aż w 93 procentach finansowany
napływem sprzyjających koniunkturze i poprawie konkurencyjności polskiej gospodarki
inwestycji zagranicznych. Natomiast w roku 1999 deficyt ten wynosi już 7,4 procent PKB.
Ponownie dochodzi do przewrotnego efektu. Tak jak w roku 1991 wbrew zamiarom pojawił się
wysoki deficyt budżetowy (po przejściowej nadwyżce w roku 1990), tak w latach 1998-99, miast
mniejszego niż w latach 1996-97 deficytu na rachunku obrotów bieżących, pojawia się deficyt
56
dwuipółkrotnie większy. W roku 1998 nominalny deficyt budżetu państwa z górą podwaja się w
stosunku do roku 1997, a w roku 2000 następuje jego załamanie. Nie licząc roku 2004 jedyny
podczas całej transformacji rok istotnego przyspieszenia inflacji w porównaniu do roku
poprzedniego – z 7,3 do 10,1 procent – to rok 2000.
To wszystko dzieje się przy trwającym otwieraniu się polskiej gospodarki na kontakty
zewnętrzne, rozkwitowi oddolnej przedsiębiorczości, poprawie jakości zarządzania
mikroekonomicznego, wyższych kwalifikacjach kadr. Jak to było możliwe? Odpowiedź jest
skomplikowana na gruncie psychologicznym i politycznym. Na gruncie ekonomicznym jest
prosta: realizowano błędną politykę gospodarczą w oparciu o błędną koncepcję teoretyczną.
Nadwiślański neoliberalizm skrzyżowany z prawicowym populizmem nie mógł skutkować
niczym innym, jak zahamowaniem prosperity i wpędzeniem gospodarki w stagnację.
Koszty społeczne polityki przechłodzenia były olbrzymie, efekty ekonomiczne mizerne.
Następuje czwarty okres, lata 2002-05. Jest to finalny i kluczowy etap negocjacji w
sprawie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Polska do Unii nie mogła nie wejść.
Geopolitycznie było to przesądzone w szerszym, europejskim kontekście.73 Jednakże wiele
istotnych spraw – w tym z obszarów związanych ze sferą fiskalną, pieniężną, regulacjami
antymonopolowymi i polityką konkurencji, rynkiem rolnym, infrastrukturą i ochroną środowiska –
pozostawało do wynegocjonowania. Krytyczna była tutaj druga połowa 2002 roku,
poprzedzającą historyczny szczyt Unii w Kopenhadze. Uważam, że w tej fazie Polska
wynegocjowała maksimum tego, co było możliwe. W skali jednakże całej, wieloletniej procedury
negocjacyjnej można było – poprzez lepiej skoordynowany wysiłek krajów aplikujących do UE –
osiągnąć więcej.
Obok korzystnego ukończenia pertraktacji z Unią oraz pozyskania poparcia narodu dla
sprawy akcesji, co zwieńczyło się zwycięskim referendum w czerwcu 2003 roku, najważniejszą
sprawą było wyciągnięcie gospodarki ze stanu zapaści i wprowadzenie jej ponownie na ścieżkę
szybkiego wzrostu. Było to zadanie zarazem i łatwiejsze, i trudniejsze niż podobne
przedsięwzięcie po nieudanym szoku bez terapii osiem lat wcześniej. Łatwiejsze, ponieważ stan
zaawansowania samoregulującej się gospodarki rynkowej był jakościowo wyższy. Ale dlatego
też i trudniejsze, gdyż polityka dysponowała dużo mniejszą ilością instrumentów
interwencyjnych. Te stojące wciąż do dyspozycji rządu zostały wykorzystane na tyle, na ile było
to możliwe przy wyraźnie utrudniającej ożywianie koniunktury polityce pieniężnej banku
centralnego. Nie jest dobrą metodą działania naprawianie błędów polityki monetarnej
posunięciami polityki fiskalnej. Polska gospodarka straciła sporo z potencjalnie możliwego
do uzyskania wzrostu gospodarczego ze względu na niedostatki koordynacji polityki
finansowej – polityki monetarnej banku centralnego z polityką fiskalną rządu.
Ostre, jednorazowe pchnięcie dokonane zostało w drugiej połowie 2002 i na początku
2003 roku na drodze działań nieortodoksyjnych. Warunkowo oddłużono ponad 60 tysięcy
przedsiębiorstw, z tego ponad 99 procent małych i średnich firm prywatnych. Według ocen
niezależnych ośrodków – na przykład Naczelnej Organizacji Technicznej, NOT – uratowało to
około 210 tysięcy miejsc pracy. Uchronienie przed niechybnym bankructwem tysięcy firm, które
zostały doprowadzone na jego krawędź nadmiernie restrykcyjną polityką fiskalną i monetarną
(w tym nadmierną aprecjacją kursu walutowego, czemu cały czas sprzyjała polityka NBP),
szybko zaowocowało odwróceniem niekorzystnych tendencji. Produkcji rosła coraz szybciej,
niedługo potem poczęło też rosnąć zatrudnienie. Poprawiła się sytuacja budżetu i bilans
płatniczy. PKB rósł w połowie 2003 roku już o 4,0 a w pierwszym kwartale 2004 roku aż o 7,0
procent.
Niezależnie od jednorazowej operacji oddłużeniowej i ogólnej poprawy efektywności,
związanej z nieustanną poprawą jakości zarządzania przedsiębiorstwami, bardzo duże
znaczenia dla przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego miały reformy strukturalne i postęp
instytucjonalny, który był związany z procedowaniem nadchodzącego członkostwa w Unii
Europejskiej. Bez wątpienia ten odcinek prac rządu i całego aparatu państwowego był
73
Można też spotkać dość kuriozalne poglądy jakoby to zadecydowane przez USA przyjęcie krajów
środkowo- i wschodnioeuropejskich do NATO umożliwiło ich późniejsze wejście do UE. Tak twierdzi
Brzeziński 2007. Klasyczny błąd typu "post hoc ergo propter hoc", czyli potem, a więc dlatego,
sprzęgnięty z klasycznym amerykanocentryzmem.
57
najbardziej sprawny. Ułatwiało to przeprowadzanie na bieżąco, bez czekania na członkostwo,
wielu usprawnień organizacyjnych.
Zasadniczą rolę wszakże odegrało przygotowanie i zapoczątkowanie wdrażania
wielowarstwowego programu reform strukturalnych, który integrował i organizował działania na
wielu odcinkach, choć jego nazwa mogłaby mylnie sugerować koordynację na jednym tylko z
nich. To Program Naprawy Finansów Rzeczypospolitej (PNFR).74 Ten pakiet reform
bynajmniej nie ogranicza się do uporządkowania i konsolidacji systemu finansów publicznych,
gdzie wciąż wiele pozostaje do zrobienia, dlatego też pod innymi nazwami kontynuowany jest w
kolejnym okresie, po roku 2005. Chodzi tu także o więcej niż o kolejne radykalne obniżenie
opodatkowania przedsiębiorstw, które – po zmniejszeniu zaledwie o cztery punkty procentowe
decyzjami podjętymi w latach 1998-2001 – zostały ponownie obniżone, tym razem o dziewięć
punktów, z 28 procent w roku 2002 do 19 procent od roku 2004.75 To też przyczyniło się do
przyspieszenia tempa wzrostu. Najważniejsza wszakże w Programie jest propozycja
przebudowy finansowania sfery usług publicznych oraz kontynuacja reform w odniesieniu do
zabezpieczenia społecznego. Na tych polach najwięcej pozostaje do zrobienia w następnych
okresach, bo tych lat pozostających do końca obecnego, piątego, na to nie starczy.
Niestety, rok 2005 nie utrzymał tej dynamiki. Obniżyła się ona ostro do 3,5 procent w skali
rocznej, przy czym tempo wzrostu było coraz niższe z kwartału na kwartał.
Wykres 1: Roczna stopa wzrostu PKB w latach 2001-05
(kwartał do analogicznego kwartału poprzedniego roku)
7
7,0
6
4,8
4,7
5
3,9
4,0
4,0
4
3
2,1
2005QI
QIV
QIII
QII
2004QI
QIV
QIII
QII
2003QI
QIII
QII
0,4
2002QI
0
2,1
0,8
0,2
2001QIV
1
2,3
1,6
2
QIV
%
6,1
Źródło: GUS.
Stało się tak wskutek ogólnej niezborności polityki makroekonomicznej. Nałożyły się na to
skutki nieudolnych prób łączenia niektórych kluczowych ministerstw, które miast
rozwiązywaniem problemów zajmowały się swoimi wewnętrznymi sprawami organizacyjnymi.
Błędne było przesunięcie centrum koordynacji polityki gospodarczej rządu z resoru finansów do
dysfunkcjonalnego konglomeratu, jakim stało się ociężałe ministerstwo gospodarki wraz z
przyległościami. Pomimo postępu wcześniejszych lat rozchwiane zostały oczekiwania
przedsiębiorstw zdezorientowanych ogólną niewydolnością polityki gospodarczej. Wikłała się
ona bardziej w partyjne rozgrywki i przedwyborcze utarczki aniżeli w pragmatyczne działania na
rzecz walki z korupcją i poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw. Miast dalej realizować
niezbywalne zadania nakreślone w PNFR, próbowano je obchodzić już w roku 2004, co obróciło
się przeciwko wzrostowi gospodarczemu. Dynamika gospodarcza ulegała załamaniu i tempo
74
Na temat założeń, istoty, instrumentacji i początkowych rezultatów wdrażania Programu zobacz
Kołodko 2004b oraz Postuła 2007. O polityce gospodarczej oraz realiach tego okresu z innej
perspektywy pisze Hausner 2007.
75
Podkreślmy to wyraźnie: z 21 punktów procentowych, które zostały zdjęte z opodatkowania
przedsiębiorstw wprowadzonego na początku lat 90. w wysokości 40 procent, jedynie cztery punkty to
skutek decyzji rządu z okresu 1998-2001, a aż 17 punktów to decyzje Strategii dla Polski i Programu
Naprawy Finansów Rzeczypospolitej.
58
wzrostu lawinowo spadało, co udało się dopiero odwrócić wskutek pojawienia się korzystnych
tendencji płynących z członkowstwa w Unii Europejskiej i powrotu na ścieżkę polityki
wyznaczonej przez PNFR.
Lata 2006-08 to piąty okres w transformacyjnym dwudziestoleciu. Kontynuują one
ogólnie pozytywne tendencje gospodarcze. Średnie roczne tempo wzrostu bliskie 6 procent to
wcale przyzwoity wynik, choć Polska ma potencjał na tempo w wysokości około 7 procent. Przy
stopie 7,2 procent dochód podwaja się co dekadę. Wystarczyło utrzymać przez ostatnie lat
dziesięć dynamikę z wiosny 1997 roku, a PKB byłby dzisiaj nie o 50 procent, ale dwukrotnie
większy. Obecnie natomiast w miarę dobrze dzieje się nie tyle ze względu na wysoką jakość
polityki makroekonomicznej czy też wskutek dalszego doskonalenia instytucji, bo tego nie
starcza, ale przede wszystkim z czterech innych powodów. Decydują tu:
•
•
•
•
pozytywna inercja procesów uruchomionych w poprzednim okresie;
odczuwalna poprawa jakości zarządzania mikroekonomicznego na szczeblu
przedsiębiorstw;
rozwój samorządności, która wspiera lokalną przedsiębiorczość i stymuluje rozwój
regionalny;
korzyści instytucjonalne, finansowe i inwestycyjne płynące z członkostwa w Unii
Europejskiej, których efekt można szacować na dodatkowy roczny wzrost PKB nawet
rzędu dwu procent.76
Z tych czynników najłatwiej zepsuć pierwszy, ale to dzięki zdrowemu rozsądkowi jak
dotychczas się nie udało. W perspektywie następnych trzech lat, 2009-11, można spodziewać
się niewielkiego zwolnienia tempa. Na powrót na 7-procentową ścieżkę wzrostu się nie zanosi,
acz przy prawidłowej strategii rozwoju można by takową kroczyć w drugiej dekadzie stulecia.77
Tak oto na 66 procent przyrostu PKB uzyskanego przez osiemnaście lat transformacji,
ponad dwie trzecie – aż 47 punktów – to skutek ośmiolecia 1994-97 i 2002-05. Ośmiolecie
1990-93 i 1998-2001 to per saldo zero. Taka w wymiarze dynamiki gospodarczej jest różnica
pomiędzy Strategią dla Polski oraz Programem Naprawy Finansów Rzeczypospolitej, z jednej
strony, oraz "szokową terapią" i przechłodzeniem gospodarki, z drugiej. Występujące w tych
okresach tendencje jakże wymownie ilustrują wykresy zamieszczone w Aneksie
Statystycznym. Poniżej zaś zamieszczony jest jeden tylko, ale za to prezentujący
fundamentalne z punktu widzenia przebiegu transformacji i oceny jej użyteczności jako superinstrumentu strategii rozwoju społeczno-gospodarczego dane: zmiany poziomu aktywności
gospodarczej mierzone stopą wzrostu PKB i stopą bezrobocia.
76
Na temat korzyści płynących z członkostwa w UE zob. Hubner 2004 i Kolodko 2005b. O znaczeniu
funduszy europejskich we współfinansowaniu wzrostu gospodarczego pisze Szlachta 2004.
77
Na temat uwarunkowań i perspektyw długookresowego rozwoju społeczno-gospodarczego Polski zob.
dwie prace zbiorowe przygotowane wysiłkiem ponad dwudziestu badaczy, Kołodko 2002 i 2004a.
Interesująco – z troską, ale i z optymizmem – o perspektywach rozwojowych w kontekście
międzynarodowym i w związku z potrzebą budowy gospodarki opartej na wiedzy pisze Sadowski 2006.
O znaczeniu instytucji dla procesu zrównoważonego rozwoju zob. Noga 2004. O uwarunkowaniach i
ograniczeniach wzrostu ze szczególnym uwzględnieniem innowacyjności i konkurencyjności zob. Lis
2007.
59
Wykres 2: Stopa wzrostu PKB i stopa bezrobocia w Polsce w latach 1990-2008
14
20
Strategia dla Polski
15
7
5,2
7
6,2
Program Naprawy Finansów
Rzeczypospolitej
7,1
5,3
5
szokowa "terapia" 3,8
4,5
6,1
6,5
5
4,2
3,8
2,6
1,9
1,1
10
3,5
5
0,6
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
I poł 2002
przechłodzenie
II poł
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0
członkostwo w
Unii Europejskiej
-5
-7
-7
-10
-11,6
-14
-15
PKB
Bezrobocie (prawa skala)
Źródło: Główny Urząd Statystyczny (GUS). Dane dla lat 2007-08 – prognozy własne.
Stopa bezrobocia w warunkach porównywalnych z danymi z lat 90. Według obecnie stosowanej
metodologii jest ona o około 2 punkty wyższa.
Tak więc najgorszą politykę realizowano w czteroleciu 1998-2001, gorszą nawet niż na
początku minionej dekady. A przecież obszar niepewności był niepomiernie mniejszy. Raz
jeszcze trzeba podkreślić, że w oparciu o błędną teorię ekonomiczną można uprawiać
jedynie szkodliwą politykę gospodarczą. Nic jej nie usprawiedliwia. Oczywiście, partykularne
interesy również odgrywały w tym niebagatelną rolę.
Inne miary
Trzecie poczynione zastrzeżenie wiąże się z rozmaitością mierników i kryteriów, przy
pomocy których można oglądać zmiany ekonomiczne i oceniać osiągnięcia i niepowodzenia.
Nie wolno przecież sprowadzać skali postępu transformacji li tylko do oceny wzrostu
gospodarczego mierzonego zwiększaniem się produktu krajowego brutto. Towarzyszy mu wiele
innych procesów, tak o doraźnych, jak i długookresowych implikacjach.
Gdyby konsekwentnie przez kilkanaście lat kontynuować politykę prywatyzacji zgodnie z
linią programową Strategii dla Polski, nie byłoby już długu publicznego. Racją stanu było
wykorzystanie przychodów z denacjonalizacji majątku państwowego – dziś w podstawowej
mierze już sprywatyzowanego – do wyeliminowania długu, który wcześniej w związku z
tworzeniem i funkcjonowaniem tegoż majątku powstał. Ta szansa została zmarnowana raz na
zawsze ze względu na wyprzedaż majątku poniżej jego rzeczywistej wartości.78 Z tego punktu
widzenia wiele samorządów prowadzi lepszą politykę niż większość rządów w trakcie minionych
bez mała dwu dekad.
Nie wystarczy też wzięcie pod uwagę zmian w podziale PKB. Faktem jest, że podczas
transformacji nierównomierności w podziale wyraźnie wzrosły.79 Poszerzył się obszar
wykluczenia społecznego, co ma podwójne koszty. Marnotrawiona jest część kapitału ludzkiego
i ponoszone muszą być dodatkowe wydatki budżetowe, co odciąga je od zastosowań
prorozwojowych. I tym razem najbardziej sytuacja pogorszyła się podczas szoku bez terapii i
przechłodzenia bez potrzeby. Podczas ostatnich kilku lat skala nierówności wydaje się
stabilizować i, jak można szacować, współczynnik Giniego zmienia się na minimalną skalę. Do
dyskusji pozostaje kwestia, czy osiągnął już poziom, który obraca się przeciwko wzrostowi
78
Zob. Kołodko 1999a. Kwestię tę mocno postawił Poznański 2000, formując przy okazji pogląd o klęsce
polskich reform. Nie wchodząc w metodologiczną poprawność dokonanych przez niego szacunków na
temat możliwych do osiągnięcia przychodów z prywatyzacji, uważam, że jest to ocena zdecydowanie
przesadzona. Popełnia on przy tym dość częsty błąd traktowania transformacji (w tym przypadku jej
pierwszej dekady) jako jednolitego okresu.
79
Na temat kształtowanie się proporcji dochodów w Polsce zob. Kumor i Sztaudynger 2007.
60
gospodarczemu80 i jak na jego zwiększenie wpłynęłyby proponowane przez kręgi neoliberalne
zmiany podatkowe przesuwające część dochodów od grup niżej do wyżej uposażonych (tzw.
podatek liniowy)81. Ale do tego nierozważnego posunięcia nie dojdzie, gdyż irracjonalność
ekonomiczna ma swoje granice.
Ostatnio Polska została zdystansowana pod względem poziomu dochodu na mieszkańca
przez Łotwę. Tak więc z PKB per capita, który można szacować z kategoriach parytetu siły
nabywczej na około 15.200 dolarów w roku 2007, spośród dziesięciu posocjalistycznych
członków UE Polska wyprzedza jedynie Bułgarię i Rumunię. Zarazem polski dochód odpowiada
dokładnie połowie średniej całej Unii, która w tymże roku oscyluje wokół 30.500 dolarów. Dla
porównania dodajmy, że w USA jest to o połowę więcej, około 45.000 dolarów.
Zarazem Polska prezentuje się korzystniej, jeśli porównać jej uplasowanie na
kompilowanej przez ONZ-owski Program Rozwoju (UNDP) liście państw według tzw. wskaźnika
rozwoju społecznego (ang. Human Development Index, HDI).82 Uwzględnia on, z takimi samymi
relatywnymi wagami, w jednej trzeciej, poza PKB również kondycję zdrowotną ludności
mierzoną przeciętnym trwaniem życia oraz stan oświaty oceniany przez pryzmat uczęszczania
dzieci i młodzieży w wieku szkolnym do placówek edukacyjnych wszystkich trzech szczebli,
podstawowego, średniego i wyższego (co waży z kolei w tym cząstkowym wskaźniku w jednej
trzeciej) oraz umiejętnością czytania i pisania dorosłych w wieku powyżej piętnastu lat (co waży
w dwu trzecich). Tak skonstruowany wskaźnik może osiągnąć maksimum równe jedności przy
PKB w wysokości co najmniej 40.000 dolarów (według parytetu siły nabywczej), przeciętnym
trwaniu życia 85 lat, całkowitym braku analfabetyzmu i pełnej skolaryzacji młodego pokolenia.
Najwyższy poziom w tej materii notuje Norwegia ze wskaźnikiem 0,965, najniższy Niger
0,311. Polska z HDI 0,862 ulokowana została przez UNDP w grupie 63 krajów o wysokim
wskaźniku, nie mniejszym niż 0,800. Dodać warto, że taki poziom – 0,800 – ma Bośnia i
Hercegowina, z PKB na mieszkańca zaledwie w wysokości odpowiadającej 40 procentom
polskiego poziomu. Już to pokazuje, jak bardzo obraz rozwoju zmienia się, jeśli wykroczyć poza
ilościowy wskaźnik produktu brutto i uwzględnić choćby te dwa, skądinąd tak ważne dla jakości
kapitału społecznego parametry.
Polska co do wielkości PKB na mieszkańca znajduje się na 50 miejscu na świecie (biorąc
pod uwagę państwa członkowskie ONZ oraz Hongkong). Natomiast pod względem HDI
zajmuje miejsce 37, pomiędzy Argentyną i Chile. Jest wyżej niż sześć innych posocjalistycznych
krajów UE, w tym Estonia (0,858), Litwa (0,857), Słowacja (0,856) i Łotwa (0,845), które mają
większy niż Polska PKB na mieszkańca. Z tyłu jest także Bułgaria (0,816) i Rumunia (0,805).
Tak więc z dziesiątki unijnej jedynie Słowenia, na 27 pozycji z HDI 0,910, oraz Czechy (0,885) i
Węgry (0,869) mają się lepiej.
Wyłania się pytanie, w jakim stopniu ten rozkład, różny od rozkładu według wysokości
PKB, jest skutkiem transformacji ustrojowej, a w jakim ogólnej spuścizny z poprzedniego
systemu? Nie ulega wątpliwości, że tym razem ta spuścizna jest wyjątkowo korzystna.
Funkcjonowała powszechna służba zdrowia. Wszystkie te kraje weszły w fazę transformacji ze
społeczeństwami, w których dawno już, jeszcze w początkowej fazie socjalizmu, wykorzeniono
analfabetyzm. Obok powszechnego szkolnictwa podstawowego dobrze rozwinięta była sieć
szkolnictwa średniego i wyższego. Pozytywne efekty tego odczuwa się do dziś. Notabene, z
tych względów niezwykle wysoko na liście HDI lokuje się Kuba, mając wskaźnik aż 0,826
(wyższy niż Bułgaria albo sąsiedni Meksyk) przy PKB na głowę jedynie 4.000 dolarów. Kraje z
podobnym średnim dochodem narodowym, jak Syria czy Indonezja, cechują się HDI o ponad
sto punktów bazowych mniejszym (odpowiednio 0,716 i 0,711).
W przypadku Polski wskaźnik rozwoju społecznego podniósł się w latach transformacji
relatywnie bardziej niż w innych krajach ze względu na bardzo duży wzrost stopnia skolaryzacji
na poziomie tercjalnym. Przyczynił się do tego dynamiczny rozwój niepublicznego szkolnictwa
wyższego – bezsprzecznie związany z transformacją – i znaczny wzrost liczby studentów. Ich
liczba zwiększyła się z około 400 tysięcy na początku transformacji do aż blisko dwu milionów
obecnie. Abstrahując od jakości (często bardzo niskiej) oferty edukacyjnej w wielu prywatnych
80
Zob. Tanzi, Chu i Gupta 1999 i Przychodzeń 2007.
Na temat potencjalnych skutków zastosowania takiego rozwiązania fiskalnego zob. Kuzińska 2006.
82
Zob. UNDP 2006.
81
61
uczelniach, bez mała pięciokrotny wzrost liczby studentów podczas niespełna dwudziestu lat
jest ewenementem. Fakt ten wpłynął zauważalnie na wzrost HDI.
Tabela 2. Wskaźnik rozwoju społecznego (HDI) w Polsce w latach 1990-2004
Rok
HDI
Porównywalny HDI
4)
w latach 1992-96
Miejsce na
świecie
1990
0,807
43
1)
1991
b. d.
b. d.
1992
0,815
0,765
49
2)
1993
0,875
0,781
56
1994
0,864
0,786
58
1995
0,883
0,796
52
1996
0,886
0,801
44
3)
1997
0,809
44
1998
0,818
44
1999
0,823
38
2000
0,848
37
2001
0,841
35
2002
0,850
37
2003
0,858
36
2004
0,862
37
Źródło: UNDP Human Development Report, lata 1992-2006
1)
b. d. – brak danych;
2)
od 1993 roku zmiana metody kalkulacji;
3)
od 1997 roku ponowna zmiana metody kalkulacji;
4)
wskaźniki dla lat 1992-96 przeliczono według metody zastosowanej po zmianie wprowadzonej przez
UNDP w roku 1997, co umożliwia porównanie szeregu czasowego 1992-2004. Rok 2004 jest
ostatnim, dla którego dostępne są dane.
Aczkolwiek faktem jest, że w czasie transformacji wskaźnik rozwoju społecznego podniósł
się w sumie o ponad 100 punktów bazowych – z poniżej 0,760 do powyżej 0,860, gdy liczyć go
przy zastosowaniu metodologii umożliwiającej porównanie – główna teza raz jeszcze się
potwierdza. Podczas kilku lat nieudanej polityki nadmiernych szoków z niedostateczną terapią
w latach 1990-93 relatywna pozycja Polski w świecie pogorszyła się aż o kilkanaście miejsc.
Wskaźnik rozwoju społecznego wykazuje pewien wzrost dopiero w roku 1993, co się wiąże z
odbiciem od kryzysowego dna oraz zapoczątkowaniem realizacji uzgodnionego ze związkami
zawodowymi rządowego programu Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie
przekształcania.83 Była to spóźniona próba ratowania szybko pogarszającego się położenia mas
pracujących i, niestety, na coraz szerszą skalę niepracujących w związku z lawinowo
narastającym bezrobociem. Dodajmy, że tego czynnika – w tak oczywisty sposób wpływającego
na kondycję społeczeństwa – wskaźnik nie bierze pod uwagę. W drugim okresie fatalnej w
skutkach polityki, w latach 1998-2001, wzrost HDI – choć tylko do roku 2000 – jest głównie
skutkiem wielkiego boomu prywatnego szkolnictwa wyższego.
W ostatnim roku przechłodzenia gospodarki sytuacja pogarsza się absolutnie. HDI spada
w roku 2001 bezwzględnie. Jest to jedyny taki przypadek w trakcie całej transformacji,
spowodowany irracjonalną polityką makroekonomiczną, która sprowadziła tempo wzrostu
gospodarczego w końcu tego roku do zera. Wystarczyło cztery i pół roku, aby w korzystnych
warunkach zewnętrznych84 sprowadzić tempo wzrostu z 7,5 procent do zera. Stało się to w
wyniku nieumiejętności skoordynowania polityki reform instytucjonalnych z polityką rozwoju
83
"Pakt…" w pewnym zakresie opierał się o sugestie programowe zaprezentowane przeze mnie już w
końcu 1991 roku w opracowaniu "Nowa polityka gospodarcza". Zob. Kołodko 1992.
84
Kryzys w Rosji miał marginesowe znaczenie dla koniunktury gospodarczej w Polsce. Jego znaczenie
było tendencyjnie wyolbrzymiane przez prorządowych ekonomistów, analityków i media. Dodać trzeba,
że sytuacja w Rosji była dużo gorsza w latach 1994-97, ale wówczas nikomu nie przychodziło do
głowy, aby obwiniać odpowiedzialnością za trudności – bo tych nigdy nie brakuje – bliższych czy
dalszych sąsiadów.
62
gospodarczego. To są dwie polityki i w żadnym wypadku w kraju dojrzewającym dopiero do
pełnokrwistej gospodarki rynkowej działania podejmowane w pierwszej sferze nie substytuują
tych, które są nieodzowne w drugiej. Te dwie polityki są komplementarne.
Ale nie tylko pieniądze, lecz nawet rosnący współczynnik rozwoju społecznego szczęścia
nie dają. Na styku ekonomii i psychologii są prowadzone interesujące badania zmierzające do
zdefiniowania i zmierzenia samopoczucia ludzi, ich kondycji psychicznej i fizycznej, która jest
nie tylko funkcją poziomów dochodów oraz wykształcenia i stanu zdrowia. Brane są pod uwagę
wartości kulturowe, stan środowiska naturalnego, stopień zadowolenia ze sposobów
sprawowania władzy i funkcjonowania instytucji obywatelskich. Porównawcze badania w tym
zakresie prowadzą do ciekawych wyników, w rezultacie których opracowana została pierwsza
mapa szczęścia na świecie (ang. World Happiness Map).85
W oparciu o bogate dane statystyczne oraz wielowątkowe badania sondażowe
skonstruowany został kompozytowy wskaźnik subiektywnej oceny dobrobytu (ang. Subjective
Well-Being, SWB). Zawiera się on w przedziale od 100 do 300.86 Na stosownej liście
sklasyfikowanych zostało 178 krajów, a dokładniej ich społeczeństw. Listę otwiera z 273
punktami Dania i Szwajcaria, zaraz za nimi z 260 lokują się Austria i Islandia. Na ostatnim
miejscu ze 100 punktami jest Burundi, które od znajdujących się na szarym końcu Ukrainy (120)
i Mołdawii (117) dzielą tylko Kongo i Zimbabwe (po 110).
W przypadku SWB korelacja z PKB jest wyraźnie słabsza aniżeli w odniesieniu do HDI.
Co nader ciekawe, bardzo daleko na liście znajdują się też inne kraje posocjalistyczne, nawet
te, które UNDP kwalifikuje do grupy z wyższym indeksem rozwoju społecznego. Dopiero na
miejscach 154 i 155 znalazły się Litwa i Łotwa ze 157 i na 164 Bułgaria ze 143 punktami. Tak
samo nieszczęśliwi są Rosjanie, na równi z mieszkańcami Pakistanu i Swazilandu. Jeśli dawać
wiarę tym badaniom, to szczęście w największej mierze uzależnione jest od niematerialnych
warunków życia. Chociaż na czele listy poza Bhutanem i Kostaryką znajdują się najbogatsze
społeczeństwa, to potem już widać silniejszą korelację ze stanem i pięknem przyrody oraz
tradycjami i wartościami kulturowymi niż z wysokością dochodów. Nawet najbogatsza spośród
społeczeństw posocjalistycznych Słowenia, przodująca na listach według wysokości zarówno
PKB, jaki i HDI, zyskując 220 punktów, tyle co także położony wśród pięknych gór biedny
Kirgistan, ma przed sobą na miejscu 57 Mongolię z 223 punktami (ex equo z Fidżi i Izraelem).
Za nimi na miejscu 98-99 wspólnie z Chorwacją ze 197 punktami pojawia się Polska, pomiędzy
Iranem (200) i Południową Koreą (193). Przed nią znajdują się z grupy krajów socjalistycznych i
posocjalistycznych jeszcze Czechy (213 punktów), Chiny i Kuba (po 210) oraz Tadżykistan i
Wietnam (po 203). Niedaleko za Polską jest Kazachstan (193) i Węgry (190).
Byłem we wszystkich tych krajach i także w oparciu o własne obserwacje nie mogę
wykluczyć, że tak właśnie jest. Ale zweryfikować i potwierdzić tego też się nie da. Wymaga to
dalszych interdyscyplinarnych studiów komparatystycznych. Badania te są nader interesujące.
Wykraczają daleko poza domenę ekonomii, choć Daniel Kahneman otrzymał właśnie w tej
dyscyplinie w roku 2002 nagrodę Nobla, parając się zarówno behawioralnymi finansami, jak i
hedonistyczną psychologią. Podkreśla on olbrzymie znaczenie w kreowaniu satysfakcji
społecznej właśnie tych czynników, które brane są pod uwagę w szacunkach SWB.87
Zachowując dystans do prezentowych wyników bynajmniej nie można ich lekceważyć. Byłby to
na innym poziomie błąd podobny do tego, jaki neoliberalna ekonomia popełnia myląc środki
polityki gospodarczej z jej celami.
Co utrudnia wnioskowanie w przypadku indeksu SWB, to brak szeregów czasowych i
niemożność porównań w czasie. Pozostają zatem tylko te w przestrzeni. Gdy jednak zważyć na
składające się na ten zbiorczy indeks wskaźniki cząstkowe, można przyjąć, że w Polsce także
na tym polu odnotowujemy postęp na dłuższej skali. Ale i tu występują falowania, co wydaje się
oczywiste, gdy porównać optymizm z połowy lat 90., kiedy to więcej ludzi wolało żyć i wracać,
niż odchodzić i wyjeżdżać, z okresem bezpośrednio wcześniejszym i późniejszym.
Zdecydowanie większy był też optymizm ludzi oraz zadowolenie ze sposobu sprawowania
władzy. Podobnie było przez jakiś czas od połowy 2002 roku, co potwierdzają badania opinii
85
Została ona przygotowana na Uniwersytecie Leicester. Zob. White 2007.
Na temat metody szacunku wskaźnika SWB zob. Marks, Saamah, Simms i Thompson 2006.
87
Zob. Kahneman 2003.
86
63
publicznej. Zauważali to też niektórzy bardziej światli obserwatorzy sceny publicznej. Bronisław
Łagowski w eseju zatytułowanym "Ruszyć głową" podkreślał wówczas: "Sojusz [Lewicy
Demokratycznej] jest myślowo niesłychanie bierny, zarówno gdy chodzi o wielki sprawy, jak też
w międzypartyjnej grze politycznej, w której nigdy się nie widzi, aby on narzucał tematy sporu,
przeciwnie, daje sobie tematy narzucać. (…) Słabość, o której mówię, uwyraźniła się poprzez
efekt kontrastu, gdy do rządu wszedł Grzegorz Kołodko, który posiada to, czego brakuje SLD.
Sądzę, że to dzięki niemu poprawiły się notowania Sojuszu w sondażach. Kołodko nie uprawia
bijatyki z prawicą, ale jest do tego stopnia (…) suwerenny intelektualnie, że bijatyka, jaką mu
wydali przeciwnicy, od razu zamieniła się w papkinadę. Pierwszy Papkin wystąpił ubrany w
spódnicę* (* Z. Gilowska)."88 Problem w tym, że w polityce wielu marnuje wiele czasy właśnie w
sporach na narzucane im tematy, podczas gdy debaty powinny koncentrować się na innych
ważkich problemach.
Nie należy mieć żadnych wątpliwości, że w ostatnich paru latach – począwszy już od roku
2004 – na poziomie SWB ciążą negatywne oceny sfery życia politycznego, w tym sposób
sprawowania rządów. Jego niska jakość jeśli nie absolutnie, to na pewno względnie obniża
subiektywne poczucie społecznej satysfakcji Polaków.
Niektóre z popełnionych błędów są nie do odrobienia nawet w długim okresie.
Niewytworzony dochód jest utracony raz na zawsze. Wyjątkiem od tej zasady są jedynie
przypadki, w których rezygnacja z bieżącego strumienia dochodu związana jest z zaniechaniem
służącej my pracy z jednoczesnym przeznaczeniem biorących się stąd zasobów czasu na
zainwestowanie ich w wyższą wydajność i większą produkcję w przyszłości. Jeśli ktoś mniej
pracuje, a więc relatywnie w danym okresie mniej wytwarza i mniej zarabia, ale więcej się
kształci, to osiągnięty tą drogą wzrost wydajności pracy może z nadwyżką skompensować
utratę potencjalnego, możliwego do wytworzenia dochodu. Jeśli natomiast czas
nieprzepracowany jest zmarnowany albo czas przepracowany jest źle wykorzystany, straty są
nieodwracalne.
Dochodzimy do sedna. Czwarta uwaga to teza, że podczas transformacji można było
osiągnąć dużo więcej. Także – a ze stricte ekonomicznego punktu widzenia przede wszystkim –
w odniesieniu do poziomu produkcji i konsumpcji. Polska zaprzepaściła podczas
transformacji szansę na dużo większy przyrost PKB, niż to udało się osiągnąć. Mógł on
już przewyższać portugalski i być na poziomie Słowenii czy Grecji, wynosząc ponad 24
tysięcy dolarów na mieszkańca. Rzeczywistość z poziomem około 15 tysięcy to zaledwie
dwie trzecie tej sumy. Taki sukces na dwie trzecie.
Nie wchodząc w zawiłe dywagacje i skomplikowane modele ekonometryczne, można
przyjąć, że w obliczu braku jakichś większych, istotnych dla przebiegu procesu reprodukcji
makroekonomicznej wstrząsów egzogenicznych, w warunkach pokoju zewnętrznego i
względnego spokoju wewnętrznego możliwe było co najmniej osiąganie zakładanych w
rządowych programach stóp wzrostu gospodarczego. Dodajmy, że masa podmiotów
gospodarczych – krajowych i zagranicznych – podejmowała swoje decyzje w oparciu o rządowe
założenia co do dynamiki produkcji. Dokonywane przez te podmioty analizy kosztów i
zakładanych efektów prowadziły do nieoptymalnych decyzji i błędnych decyzji inwestycyjnych i
alokacyjnych, co dodatkowo przyczyniało się do niższej od możliwej do osiągnięcia skali
wzrostu produkcji.
Podkreślić trzeba, że krytyka profesjonalnego środowiska ekonomistów najczęściej
sprowadzała się do pretensji, że tempo wzrostu nie jest dostatecznie wysokie. Akcentowano
niewykorzystywanie istniejącego potencjału. W końcowej fazie drugiego okresu, w roku 1997,
formułowano nawet pogląd, że tempo 7-procentowe jest zbyt niskie i zapowiadano podwojenie
PKB podczas następnych dziesięciu lat. Było to możliwe wtedy, podobnie jak i jest to wciąż
jeszcze możliwe obecnie. Pod pewnymi warunkami wszakże, a zwłaszcza pod warunkiem
sukcesywnej likwidacji wąskiego gardła infrastrukturalnego. Tu jest przeszkoda, ale i szansa
zarazem, gdyż inwestycje infrastrukturalne powinny być, obok eksportu, jednym z głównych kół
zamachowych gospodarki. Ale – niestety – polityka gospodarcza to historia niewykorzystanych
szans.
88
Łagowski 2007, s. 147.
64
Gdy spojrzeć wstecz, to rzuca się w oczy, że tak w pierwszym, jak i trzecim okresie
zakładano dużo wyższe wskaźniki dynamiki, niż te osiągnięte w praktyce. Na przełomie dwu
poprzednich dekad nierzadko pojawiały się nierealistyczne zapowiedzi. Optymistycznych
planów nie skąpili zwłaszcza rządowi ekonomiści i ich doradcy. Niektórzy z nich prognozowali
na lata 1991-93 wzrost PKB o 23 procent (!), podczas gdy spadł on w tym czasie w sumie o 2
procent…89 Bardziej wyważone były prognozy niezależnych jednostek badawczych – w kraju i
zagranicą – ale i one najczęściej sugerowały wyższe tempo wzrostu, niż później udało się
uzyskać. Takie założenia podzielane były w ekspertyzach organizacji międzynarodowych,
zwłaszcza w Banku Światowym i MFW. Zważywszy na ich rangę i możliwości wywierania
nacisków – duże większe w tamtym czasie niż obecnie – ich opinie miały niebłahe znaczenie.
Zaiste wiele z tych ambitnych zamiarów można było zrealizować, tyle że nie przy zastosowaniu
proponowanej i egzekwowanej wtedy polityki gospodarczej. Formułowanie rad, opracowywanie
programów gospodarczych i ich recenzowanie to jedna strona sprawy, a umiejętność ich
implementacji to druga.
Rzeczywiste roczne stopy wzrostu gospodarczego warto skonfrontować z zakładanymi w
programach rządowych oraz oczekiwanymi przez organizacje międzynarodowe i
renomowanych ekspertów monitorujących polską gospodarkę.90 Czynią to ośrodki analityczne,
instytucje ratingowe, banki inwestycyjne, centra badawcze. W prostym modelu dla roku 1990
przyjęto wskaźnik zakładany przez rząd, a na następne trzy lata prognozowany przez
wiceprezydenta i głównego ekonomistę Banku Światowego,91 który pozostawał w ścisłym
roboczym kontakcie z rządem. Dla lat 1998-2003 przyjmujemy konserwatywnie o prawie pół
punktu mniej niż wynikałoby to z kontynuacji trendu z poprzedzającego go czterolecia, czego
się spodziewano. Dla lat 1994-97 zaś utrzymujemy w wariancie hipotetycznym takie same stopy
wzrostu, jak osiągnięte w rzeczywistości.92 Dla lat 2004-07 wskaźniki są wzięte z Programu
Naprawy Finansów Rzeczypospolitej. Zauważmy, że wzrost PKB jest w rzeczywistości zaledwie
o średnio 0,5 punktu mniejszy niż hipotetyczny, a zagregowany dla całego okresu o 2,4 punktu
(różnica pomiędzy zakładanym przyrostem 25,5 a faktycznym 23,1 procent).
Dla całego osiemnastolecia 1990-2007 daje to średnią roczną stopę wzrostu 5,5 procent.
Nie wchodząc w szczegóły trzeba wyraźnie podkreślić, że takie założenia mają bardzo mocne
podstawy w rzetelnych modelach ekonomicznych i w fachowych prognozach. Za każdym
bowiem razem u podstaw wykorzystywanych tutaj wskaźników leżały wszechstronne badania i
profesjonale analizy. Podobnie jak obecnie rząd zakłada na lata 2006-10 i 2011-15 średnie
roczne stopy wzrostu PKB w wysokości odpowiednio 5,1 i 5,2 procent93 opierając się na
kompleksowych analizach i ekonometrycznych modelach, również w przeszłości tego typu
plany, scenariusze i prognozy były robione zgodnie z wymogami sztuki. Dotyczy to tak prognoz
rządowych, jak i sporządzanych przez inne ośrodki. Były one osadzone w dobrym rozpoznaniu
realiów polskiej gospodarki i jej zewnętrznego otoczenia. Tak więc skoro realia ukształtowały
się mniej korzystnie, mamy do czynienia z błędami polityki a nie prognozy.
Tabela 3: Rzeczywiste i hipotetyczne tempo wzrostu PKB w Polsce w latach 1990-2007
(w procentach)
Rok
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Rzeczywistość
-11,6
-7,3
2,3
3,5
5,2
7,0
6,2
7,1
5,0
4,5
4,2
1,1
1,4
3,8
5,3
3,5
6,1
6,5
Co by było gdyby
-3,1
2,0
5,5
5,5
5,2
7,0
6,2
7,1
6,7
6,7
6,7
6,7
6,7
6,7
5,0
5,4
6,0
7,0
Źródło: Dane rzeczywiste według GUS. Dla roku 2007 prognoza. Dane hipotetyczne zob. wyjaśnienia w
tekście.
89
Zob. Gomułka 1990.
Zob. Postuła 2007, gdzie skonfrontowane są założenia programów gospodarczych z lat 1989-2007,
zwłaszcza związanych z reformowaniem finansów publicznych, z ich wykonaniem.
91
Zob. Summers 1992.
92
Strategia dla Polski zakładała na lata 1994-97 wzrost PKB w sumie o 21,8 procent, co miało być
wypadkową wzrostu w kolejnych latach o 4,5, 5,0, 5,2 i 5,5 procent. Faktycznie produkt brutto wzrósł w
sumie o 6,2 punktu więcej, a przeciętne stopa wzrostu (6,4) była wyższa od pierwotnie przewidywanej
(5,4) o cały punkt.
93
Por. Program 2006.
90
65
Dla porównania; jest to o prawie punkt procentowy mniej niż średnio rocznie podczas
realizacji Strategii dla Polski czy też na poziomie połowy stopy wzrostu w Chinach dla całego
tego okresu. Tempo 5,5 procent to także niewiele więcej niż obecnie wynosi stopa wzrostu dla
całego świata, którego produkt brutto w latach 2005-08 rośnie średnio na rok o 5,1 procent.94
Dodać trzeba, że chodzi tu o stopę wzrostu produktu globalnego ogółem, a nie na mieszkańca.
W przypadku Polski to wychodzi mniej więcej na jedno. Mniej więcej, gdyż ze względu na dużą
emigrację netto w latach 2005-08 PKB na mieszkańca, odwrotnie niż w większości krajów
świata i odwrotnie niż w przeszłości, rośnie w Polsce na większą, a nie mniejszą skalę niż
ogółem. Innymi słowy, w tych latach nawet w przypadku stagnacji ogółem, PKB na mieszkańca
zwiększałby się o wskaźnik równy stopie migracji netto, tyle że z dodatnim znakiem.
Tak więc założenie wzrostu PKB w średnim tempie rocznym 5,5 procent nie jest wcale
wygórowane. To po prostu było możliwe do osiągnięcia. Wystarczyło tylko realizować właściwą
strategię rozwoju sprzęgniętą z kreatywną polityką zmian systemowych przez cały okres
transformacji. Niestety, wskutek popełnionych błędów średnie tempo w czasie
posocjalistycznego osiemnastolecia wyniosło zaledwie 3,0 procent. U jego zarania takiej mizerii
w sferze dynamiki nie zakładał nikt. Tym bardziej, że dużo szybciej rosła produkcja i standard
życia w poprzedniej epoce, przy wszystkich jej ułomnościach. Dochód narodowy netto w Polsce
Ludowej rósł średnio rocznie w czterdziestoleciu 1950-1989 w tempie 6,7 procent, a więc
dwukrotnie szybciej niż w dwudziestoleciu 1990-2009.95 Nie powinno dziwić, że i ten fakt na fali
"czarnej legendy" jest kwestionowany. A że towarzyszyło tamtej ścieżce wzrostu wiele
problemów związanych z jakością procesu rozwoju, to odrębne zagadnienie. Dlatego właśnie
postanowiono odejść od poprzedniego systemu i stąd wzięła się transformacja. Dodać warto, że
również wtedy występowały okresy charakteryzujące się swoistą cyklicznością polegającą na
względnej regularności wahań i sukcesywnej przemienności fazy przyspieszenia i zwolnienia
tempa wzrostu.96
Skala niepowetowanych strat jest wielka. Oddaje ją nie tyle odcinek dzielący obecny
dochód w wysokości około 166 procent poziomu z roku 1989 od możliwego do osiągnięcia
dochodu na poziomie 261 procent stanu wyjściowego, ale całe pole ograniczone od góry
hipotetyczna krzywą wzrostu PKB i od dołu jej faktyczną trajektorią (Wykres 3). Faktyczny
produkt brutto na mieszkańca jest mniejszy o ponad 17 tysięcy złotych od możliwego do
osiągnięcia. W realiach 2007 roku miast 47 tysięcy jest to 30 tysięcy. Ale przecież strata jest
dużo większa, negatywne efekty bowiem kumulują się. Zagregowane strumienie z lat 19902007 dają nam zasób w postaci dochodu niewytworzonego – a więc po części
nieskonsumowanego, po części nie zainwestowanego, co ma implikacje dla przyszłości – w
ogromnej wysokości 5,7 biliona złotych. To równowartość pięcioletniego PKB z roku 2007, co
na osobę daje (a raczej każdą z nich pozbawia) około 150 tysięcy złotych.
94
Dla lat 2005-06 dane sprawozdawcze według MFW. Dla lat 2007-08 prognozy MFW 2007.
Po dwu kolejnych latach przeciętny wskaźnik długookresowy nieco się podniesie i – zakładając tempo
wzrostu PKB w latach 2008-09 średnio około 5,2 procent – dla pierwszego dwudziestolecia
transformacji wyniesie 3,2 procent.
96
Na temat cykliczności wzrostu w socjalistycznej gospodarce planowej zob. Kołodko i Gruszczyński
1975, Bauer 1978 oraz Kołodko 1979 i 2001.
95
66
Wykres 3: Co by było gdyby…PKB w latach 1990-2007: wariant rzeczywisty i wariant
optymalnej polityki (1989=100)
300
260,9
243,8
250
230,0
194,8
200
207,8
218,2
182,6
150
96,9
98,8 104,3
110,0
115,7 123,8
100,0
83,8
81,9
86,8
140,8
171,0
166,4
127,0 128,4 130,2 135,2
116,6 121,9
100
88,4
131,5
150,3
160,4
91,3
97,7
142,3
147,3
156,3
103,7 111,1
50
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Rzeczywisty średni roczny wzrost PKB = 3,0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gdyby średni roczny wzrost PKB = 5,5%
Źródło: jak w Tabeli 3.
Tak oto osiemnaście lat po historycznym 1989 roku na każdego Polaka przeciętnie
przypada strumień dochodu o 66 procent większy. Także na tych, którzy wówczas dopiero się
rodzili, a w tym roku szkolnym są już w klasach maturalnych. Tu widać, jak czas szybko biegnie.
Tym bardziej szkoda, że nie zawsze potrafiono go wykorzystać. Bo to nie tylko o dwie trzecie
więcej niż było przed pokoleniem, ale to zarazem dwie trzecie tego, co mogłoby już być. Obok
radowania się – w miarę, na tle innych, w porównaniu z przeszłością – z tych dwu trzecich
przyrostu, trzeba też martwić się zaprzepaszczeniem jednej trzeciej tego, co można było mieć.
PKB w Polsce mógł w roku 2007 wynosić już około 260 procent stanu z roku 1989.
Być może, mogłoby to być trochę więcej, być może trochę mniej. Ale to jest rząd wielkości, o
którą chodzi. W ślad za tym silniejsza byłaby ekonomiczna i polityczna pozycja Polski w Unii
Europejskiej i w świecie. Większa byłaby międzynarodowa konkurencyjność przedsiębiorstw.
Wyższy byłby poziom konsumpcji i standard życia. Odpowiednio wyższa byłaby też jakość
kapitału społecznego i poziom satysfakcji ludności. Czy zaś byłaby ona także szczęśliwsza, to
już inne zagadnienie.
Lekcje na przyszłość
Pozostałe lekcje na przyszłość każdy musi sam sobie wyciągnąć.
67
Aneks Statystyczny
Wykres 4: Zmiany zatrudnienia w latach 1990-2008
4,0
2,0
2,9
2,9
2,8
1,3
1,2
1,6
1,5
2006
2007
0,8
0,0
1990
1991
1992
1993
1994
-0,6
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
-0,9
2004
-0,2
2005
2008
-2,0
%
-2,3
-2,9
-3,2
-4,0
-3,5
-4,3
-4,9
-6,0
-8,0
-8,0
-8,8
-10,0
Źródło: Dla lat 1990-2006 GUS. Rok 2007 według Ustawy budżetowej, rok 2008 według założeń do
budżetu.
Wykres 5: Produkcja przemysłowa w latach 1990-2008
117,0
114,3
113,1
112,3
111,2
112,0
110,2
108,8
111
107,1
105,6
107,0
111,8
108,7
104,8
104,4
104,1
102,6
101,5
102,0
%
100
97,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
92,0
87,0
82,0
77,0
82,9
78
Źródło: jak wyżej.
68
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Wykres 6: Średnie roczne tempo wzrostu produkcji przemysłowej w kolejnych okresach
lat 1990-2008
15
12,4
10,8
10
6,7
4,1
%
5
0
1990-93
1994-97
1998-2001
2002-05
2006-08
-5
-7,7
-10
Źródło: jak wyżej.
Wykres 7: Inflacja. Stopy wzrostu cen dóbr i usług konsumpcyjnych w latach 1990-2008
Wykres ??: Wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1991-2008
80
70,3
70
60
%
50
43
35,3
40
32,2
27,8
30
19,9
20
14,9
11,8
10
7,3
10,1
5,5
1,9
0,8
2002
2003
3,5
2,1
1
2005
2006
2,4
2,8
2007
2008
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
inflacja średnioroczna
2000
2001
inflacja XII/XII
Źródło: Dla lat 1990-2006 GUS. Dla lat 2007-08 prognozy własne.
69
2004
Wykres 8: Skala redukcji stopy inflacji na koniec kolejnych okresów lat 1989-2008
w porównaniu do końca okresów poprzednich
200,0
100,0
58,2
65,0
1993/89 I p
1997/93
71,2
81,6
2001/1997
2005/01
0,0
2008/05
%
-100,0
-200,0
-300,0
-400,0
-400
-500,0
Źródło: Szacunki własne w oparciu o dane GUS dla lat 1989-2006 oraz szacunki własne dla lat 2007-08.
Stopa inflacji na koniec roku 1993 porównana jest ze stopą na koniec pierwszego półrocza
1989 ze względu na zaindukowaną charakter inflacji w późniejszej fazie roku.
Wykres 9: Inwestycje w latach 1990-2008 (roczne stopy wzrostu)
24,0
21,8
19,7
21,0
18
16,5
18,0
16,5
14
15,0
12
12,0
9,2
9,0
%
6,6
6,3
6,2
2004
2005
6,0
2,3
3,0
2,9
2,7
-0,1
0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
-3,0
-4,1
-6,0
-6,3
-9,0
-12,0
-9,7
-10,1
-15,0
Źródło: jak Wykres 4.
70
2003
2006
2007
2008
Wykres 10: Skumulowany wzrost eksportu w kolejnych czteroleciach 1990-2005
80
72,8
70
64,6
60
%
50
40
30,7
29,4
30
20
10
0
1990-93
1994-97
1998-2001
2002-05
Źródło: GUS.
Wykres 11: Saldo rachunku obrotów bieżących (w % PKB)
6,0
4,4
4,0
2,4
2,0
1,1
0,9
0,0
1990
1991
1992
1993
-0,7
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
-2,4
-2,5
2008
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-2,5
-2,1
-2,8
-3,2
-4,0
-3,9
-4,4
-4,2
-5,8
-6,0
-8,0
-7,4
Źródło: jak Wykres 3.
71
Wykres 12: Wydatki i dochody sektora finansów publicznych w latach 1991-2008
48
46
% PKB
44
42
40
38
36
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Dochody sektora finansów publicznych
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Wydatki sektora finansów publicznych
Źródło: Ministerstwo Finansów.
Wykres 13: Realny przyrost deficytu budżetowego w latach 1997-2001 (w stosunku do
roku poprzedniego)
120
109
102,5
100
80
%
60
40
23,7
23
1994
1995
20
22
20
0
1996
1997
1998
1999
-5,6
-20
-30,7
-40
Źródło: jak wyżej.
72
2000
2001
Wykres 14: Dług publiczny w latach 1990-2007 (w % PKB)
100
95,1
86,7
90
88,7
81,8
80
68
70
60
%
50,8
50
44,8
43,2
44
42,3
40,3
43,2
51,5
50,2
52
2003
2004
2005
51,2
47,8
46,7
40
30
20
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2006
2007
Źródło: jak wyżej.
Począwszy od 1999 roku dług publiczny liczony jest według nowej metody. Wpływy z
prywatyzacji nie są już liczone jako dochody budżetu, lecz jako przychody, które zmniejszają
zadłużenie państwa. Bez tej zmiany dług w roku 1999 i w latach następnych byłby wyższy
aniżeli w przytoczonych danych.
73
Bibliografia
Anioł, Włodzimierz (2002). Paradoksy globalizacji, Instytut Polityki Społecznej
Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.
Aslund, Andres (1995). How Russia Became a Market Economy, The Brookings
Institution, Washington, D.C.
Baka, Władysław (1999). U źródeł wielkiej transformacji, Oficyna Naukowa, Warszawa.
____ (2007). Zmagania o reformę. Z dziennika politycznego 1980-1990, Wydawnictwo
Iskry, Warszawa.
Balcerowicz, Leszek (1992). 800 Dni: Szok kontrolowany, BGW, Warszawa.
Bałtowski Maciej i Maciej Miszewski (2006). Transformacja gospodarcza w Polsce,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Bank Światowy (1996). From Plan to Market. World Development Report 1996,
Published for the World Bank – Oxford University Press, Washington, D.C.
____ (2002). Transition. The First Ten Years. Analysis and Lessons for Eastern Europe
and the Former Soviet Union, the World Bank, Washington, D.C.
Bauer, Tamas (1978). Investment Cycles in Planned Economies, "Acta Oeconomica",
vol. 21, no. 3, s. 243-60.
Bauman, Zygmunt (2004). Życie na przemiał, Wydawnictwo Literackie, Kraków.
Belka, Marek i Witold Trzeciakowski (red.) (1997). Dynamika transformacji polskiej
gospodarki, Poltext, Warszawa.
Blanchard, Olivier (1997). The Economics of Post-Communist Transition, Oxford
University Press, New York.
Blejer, Mario I. i Marko Skreb (2001). Transition. The First Decade, MIT Press,
Cambridge, Massachusetts, London, England.
Bolesta, Andrzej (2006). Chiny w okresie transformacji. Reformy systemowe, polityka
rozwojowa, i państwowe przedsiębiorstwa, Wydawnictwo Akademicki Dialog, Warszawa.
Bożyk, Paweł (1991). Droga do nikąd? Polska I jej sąsiedzi na rozdrożu, Polska
Oficyna Wydawnicza BGW, Warszawa.
____ (2006). Globalization and the Transformation of Foreign Economic Policy,
Ashgate, Aldershot, England-Burlington, VT.
Bugaj, Ryszard (2002). Dylematy finansów publicznych. Przekształcenia w gospodarce
polskiej, Wydawnictwo Ryszard Bugaj, Warszawa.
Bąk, Monika (2006). Europa Środkowa i Wschodnia wobec wyzwania
transformacyjnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk.
Brzezinski, Zbigniew (2007). Second Chance: Three Presidents and the Crisis of
American Superpower, Basic Books, New York.
Chołaj, Henryk (1998). Transformacja systemowa w Polsce. Szkice teoretyczne,
Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin.
____ (2003). Ekonomia polityczna globalizacji. Wprowadzenie, Fundacja Innowacja i
Wyższa Szkoła Społeczno-Ekonomiczna, Warszawa.
Czyżewski, Adam, B., Witold M. Orłowski i Leszek Zienkowski (1996): Country Study
for Poland. A Comparative Study of Causes of Output Decline in Transition Economies,
Third Workshop on Output Decline in Eastern Europe, April 12-13, Prague.
Dąbrowski, Marek (2001). Ten Years of Polish Economic Transition, 1989-1999, w:
Blejer i Skreb 2001, s. 121-152.
EBOiR (2007). Transition Report Updates, European Bank for Reconstruction and
Development, London 2007.
Estrin, Saul, Grzegorz W. Kolodko i Milica Uvalic (red.) (2007). Transition and Beyond,
Palgrave Macmillan, New York.
Fan, Gang (2002). Institutional Reforms in a Developing Country: Transition in China,
"TIGER Working Paper Series", No. 29, Warsaw
(http://www.tiger.edu.pl/publikacje/TWPNo29.pdf).
74
Flejterski, Stanisław i Piotr T. Wahl (2003). Ekonomia globalna. Synteza, Difin,
Warszawa.
Gomułka, Stanisław (1990). Stabilizacja i wzrost: Polska 1989-2000, w: Polityka
finansowa – nierównowaga – stabilizacja (II) (materiały konferencji), Ministerstwo
Finansów i Instytut Finansów, Wilga 30-31 maja, s. 303-321.
____ (1991). The Causes of Recession Following Stabilization, "Comparative
Economic Studies", Vol. 33, No. 2, s. 71-89.
Główczyk, Jan (2003). Szalbierczy urok transformacji, Fundacja Innowacja, Wyższa
Szkoła Społeczno-Ekonomiczna, Warszawa.
Hausner, Jerzy (2007). Pętle rozwoju. O polityce gospodarczej lat 2001-2005,
Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
Helpman, Elhanan (2004). The Mystery of Economic Growth, Harvard University Press,
Cambridge, Mass.-London.
Hubner, Danuta (2004). Wpływ członkostwa w Unii Europejskiej na wzrost
gospodarczy w Polsce, w: Grzegorz W. Kołodko 2004a, s. 99-119
(http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf).
Jarosz, Maria (red.) (2005a). Wygrani i przegrani polskiej transformacji, Oficyna
Naukowa – Instytut Nauk Politycznych PAN, Warszawa.
____ (2005b). Polska, ale jaka, Oficyna Naukowa – Instytut Nauk Politycznych PAN,
Warszawa.
____ (2007). Wstęp. W jakiej Polsce żyjemy?, w: Maria Jarosz (red.) Transformacja,
elity, społeczeństwo, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa.
Kaczmarek, Jarosław, Paweł Krzemiński, Piotr Litwa, Wojciech Szymla (2005). Procesy
zmian w okresie transformacji systemowej. Prywatyzacja, restrukturyzacja, rynek
kapitałowy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
Khaneman, Daniel (2003). Toward a Science of Well-Being, Katzir Lecture, Tel Aviv
University, March (mimeo).
Kleer, Jerzy (2006). Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne", Polska
Akademia Nauk – Komitet Prognoz "Polska 2000 Plus", Warszawa.
Kleer, Jerzy i Andrzej Kondratowicz (red.) (2006). Wkład transformacji do teorii
ekonomii, Wydawnictwa Fachowe Cedetu.Pl, Warszawa.
Kołodko, Grzegorz W. (1979). Fazy wzrostu gospodarczego w Polsce, "Gospodarka
Planowa", Nr 3, s. 137-143.
____ (1989). Kryzys, dostosowanie, rozwój, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne,
Warszawa (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/GWKkryzys_dostosowanie_rozwoj.pdf).
____ (1990). Inflacja, reforma, stabilizacja, Alma-Press, Warszawa
(http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-inflacja_reforma_stabilizacja.pdf).
____ (1992). Transformacja polskiej gospodarki. Sukces czy porażka?, Polska Oficyna
Wydawnicza BGW, Warszawa (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/GWKTransformacja_polskiej_gospodarki.pdf).
____ (1994). Strategia dla Polski, Poltext, Warszawa
(http://tiger.edu.pl/ksiazki/strategia.pdf).
____ (1998a). Economic Liberalism Became Almost Irrelevant, "Transition", 9 (3), the
World Bank, Washington, D.C., s. 1-6
(http://www.worldbank.org/html/prddr/trans/june1998/kolodko.htm).
____ (1998b). Russia Should Put Its People First. Following Poland’s Example, "The
New York Times", 7th July, s. 23 (http://www.tiger.edu.pl/kolodko/artykuly/NYT_98.pdf).
____ (1999a). Od szoku do terapii. Ekonomia i polityka transformacji, Poltext,
Warszawa (http://tiger.edu.pl/ksiazki/ekonomiapolitykatrans.pdf).
____ (1999b). Ten Years of Postsocialist Transition: the Lessons for Policy Reforms,
"Policy Research Working Paper", No. 2095, Word Bank, Washington, D.C.
75
(http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2095/wps
2095.pdf).
____ (2000a). From Shock to Therapy. The Political Economy of Postsocialist
Transformation, Oxford University Press, Oxford – New York.
____ (2000b). Post-Communist Transition. The Thorny Road, University of Rochester
Press, Rochester, NY, USA, and Woodbridge, Suffolk, UK.
____ (2001). Globalizacja a perspektywy rozwoju krajów posocjalistycznych,
Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń
http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Globalizacja_a_perspektywy_rozwoju.pdf).
____ (red.) (2002). Rozwój polskiej gospodarki. Perspektywy i uwarunkowania,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego,
Warszawa (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Rozwoj_polskiej_gospodarki.pdf).
____ (red.) (2003). Emerging Market Economies. Globalization and Development,
Ashgate, Aldershot, England-Burlington, VT.
____ (red.) (2004a). Strategia szybkiego wzrostu gospodarczego w Polsce,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego,
Warszawa (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf).
____ (2004b). O Naprawie Naszych Finansów, Towarzystwo Naukowe Organizacji i
Kierowania, Toruń
(http://www.tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/O_Naprawie_Naszych_Finansow.pdf).
____ (red.) (2005a). Globalization and Social Stress, Nova Science Publishers, New
York.
____ (red.) (2005b). The Polish Miracle. Lessons for the Emerging Markets, Ashgate,
Aldershot – Burlington, VT.
____ (2006). The World Economy and Great Post-Communist Change, Nova Science
Publishers, New York.
____ (2008). Wędrujący świat (w druku).
Kołodko, Grzegorz W. i Marek Gruszczyński (1975). Regularność wahań tempa wzrostu
gospodarczego, "Gospodarka Planowa", Nr 7-8, s. 421-429.
Kolodko, Grzegorz W. i Walter McMahon (1987). Stagflation and Shortageflation: A
Comparative Approach, "Kyklos", Vol. 40, Fasc. 2, s. 176-197.
Kołodko, Grzegorz W. i Mario D. Nuti (1997). Polska alternatywa. Stare mity, twarde
fakty, nowe strategie, Poltext, Warszawa
(http://tiger.edu.pl/ksiazki/polska_alternatywa.pdf).
Kornai, Janos (1990). The Road to a Free Economy. Shifting from a Socialist System.
The Experience of Hungary, Norton & Company, New York – London.
____ (1995). Highways and Byways. Studies on Reform and Postcommunist
Transition, MIT Press, Cambridge, MA. – London.
____ (2006). By Force of Thought. Irregular Memoirs of an Intellectual Journey, MIT
Press, Cambridge, Massachusetts – London.
Kowalik, Tadeusz (2001). Współczesne systemy ekonomiczne. Powstawanie,
ewolucja, kryzys, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im.
Leona Koźmińskiego, Warszawa.
___ (2005). Systemy gospodarcze. Efekty i defekty reform i zmian ustrojowych,
Fundacja Innowacja, Warszawa.
Koźmiński, Andrzej K. i Piotr Sztompka (2004). Rozmowa o wielkiej przemianie,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego,
Warszawa.
Kumor, Paweł i Jan Jacek Sztaudynger (2007). Optymalne zróżnicowanie płac w
Polsce – analiza ekonometryczna, Ekonomista", nr 1.
Kuzińska, Hanna (2006). Jakie stawki podatkowe?, "Olympus Czasopismo Naukowe",
Nr 2, Szkoła Wyższa im. Romualda Kudlińskiego, Warszawa. s. 13-23.
76
Lavigne, Marie (1995). The Economics of Transition. From Socialist Economy to
Market Economy, Chatham, Macmillan Press, Kent.
Lin, Justin Yifu (2004). Lessons of China's Transition from a Planned Economy to a
Market Economy, "Distinguished Lectures Series", n. 16, Leon Koźmiński Academy of
Entrepreneurship
and
Management
(WSPiZ)
and
TIGER,
Warsaw
(http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/lin.pdf).
____ (2007). Development and Transition: Strategy, Endowment Structure, and
Viability, Marshall Lecture, October 31 – November 1, Cambridge University, Cambridge.
Lipton, David i Jeffrey Sachs (1990). Creating a Market Economy in Eastern Europe:
The Case of Poland, "Brookings Papers on Economic Activity", No. 2 (Fall), Brooking
Institutions, Washington, D.C.
Lis, Stanisław (red.) (2007). Gospodarka Polski na początku XXI wieku. Innowacyjność
i konkurencyjność, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
Łagowski, Bronisław (2007). "Duch i bezduszność III Rzeczypospolitej", Universitas,
Kraków.
Łaski, Kazimierz (1990a). Pułapka recesji, "Życie Gospodarcze" nr 8.
____ (1990b). The Stabilization Plan for Poland, "Wirtschaftspolitische Blätter", No. 5,
s. 444-458.
Marks, Nic, Saamah Abdallah, Andrew Simms i Sam Thompson (2006). The Happy
Planet Index, New Economics Foundation, London.
Mączyńska, Elżbieta i Piotr Pysz (2003). Społeczna gospodarka rynkowa. Idee i
możliwości praktycznego wykorzystania w Polsce, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne,
Warszawa.
MFW (2000). Focus on Transition Economies. World Economic Outlook, International
Monetary Fund, Washington, D.C. (October).
____ (2007). Spillovers and Cycles in the Global Economy. World Economic Outlook,
International Monetary Fund, Washington, D.C. (April).
Mundell, Robert A. (1997). The Great Contractions, w: Mario I. Blejer i Marko Sktreb
(red.). Stabilization Policies in the Transition Economies, Cambridge University Press,
Cambridge.
Nekipelov, Alexander (2004). Public Preferences and their Role in Shaping Russian
Economic Development, "Distinguished Lectures Series", n. 15, Leon Koźmiński Academy
of
Entrepreneurship
and
Management
(WSPiZ)
and
TIGER,
Warsaw
(http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/nekipielov.pdf).
Noga, Adam (red.) (2004). Zmiany instytucjonalne w polskiej gospodarce rynkowej,
Wydawnictwo Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, Warszawa.
North, Douglass C. (2002). Understanding Economic Change and Economic Growth,
"Distinguished Lectures Series", n. 7, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and
Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw
(http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/north.pdf).
____(2005). Understanding the Process of Economic Change, Princeton University
Press, Princeton and Oxford.
Nuti, Mario D. (1990). Crisis, Reform, and Stabilization in Central Eastern Europe:
Prospects and Western Response, w: “La Grande Europa, la Nuova Europa: Opportunità e
Rischi”, "Monte dei Paschi di Siena", November.
Ost, David (2007). Klęska "Solidarności". Gniew i polityka w postkomunistycznej
Europie, Warszawskie Wydawnictwo Literackie Muza, Warszawa.
Piasecki, Ryszard (2003). Rozwój gospodarczy a globalizacja, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa.
Piątkowski, Marcin (red.) (2003). "Nowa gospodarka" a transformacja, Wydawnictwo
Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.
____ (2005). Information Society in Poland. A Prospective Analysis, Wydawnictwo
Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.
77
Podkaminer, Leon (1995). Stabilization of Hyperinflation: The Roots of Fragility,
"Journal of Post-Keynesian Economics", Vol. 17, No. 4, s. 593-606.
Popov, Vladimir (2006). Shock Therapy versus Gradualism Reconsidered: Lessons
from Transition Economies after 15 Years of Reforms, "TIGER Working Paper Series", No.
82 (http://www.tiger.edu.pl/publikacje/TWPNo82.pdf).
Postuła, Marta (2007). W tyglu naszych finansów. Transformacja i reformy finansów
publicznych w Polsce w dwudziestoleciu 1989-2008, Wydawnictwo Wyższej Szkoły
Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.
Poznański, Kazimierz Z. (1996). Poland's Protracted Transition. Institutional Change
and Economic Growth, Cambridge University Press, Cambridge.
____ (2000). Wielki przekręt. Klęska polskich reform, Towarzystwo Wydawnicze i
Literackie, Warszawa.
Program (1989). Zarys programu gospodarczego rządu, "Rzeczpospolita", 22
październik.
____ (2006). Strategia rozwoju kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa (listopad).
Przychodzeń, Wojciech (2007). Zróżnicowanie dochodów a wzrost w gospodarkach
posocjalistycznych, referat na konferencji na temat Nierówności społeczne a wzrost
gospodarczy w kontekście spójności społeczno-ekonomicznej, Katedra Teorii Ekonomii
Uniwersytetu Rzeszowskiego i Katedra Ekonomii Stosowanej Akademii Ekonomicznej w
Krakowie, Rzeszów 27-28 września.
Roland, Gerard (2004). Transition and Economics. Politics, Markets, and Firms, MIT
Press, Cambridge, Mass.
Rosati, Dariusz (1998). Polska droga do rynku, Państwowe Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa.
Sachs, Jeffrey (1993). Poland's Jump to the Market Economy, MIT Press, Cambridge,
Mass.
____ (2006). "Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia", Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa.
Sadowski, Zdzisław (2005). Transformacja i rozwój. Wybór prac, Wydawnictwo
Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, Warszawa.
____ (2006). W poszukiwaniu drogi rozwoju. Myśli o przyszłości świata i Polski, Polska
Akademia Nauk – Komitet Prognoz "Polska 2000 Plus", Warszawa.
Sopoćko, Andrzej (2005). Rynkowe instrumenty finansowe, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa.
Staniszkis, Jadwiga (2003). Władza globalizacji, Wydawnictwo Naukowe Scholar,
Warszawa.
Stiglitz, Joseph E. (2004). Globalizacja, PWN, Warszawa.
Summers, Lawrence H. (1992). The Next Decade in Central and Eastern Europe, w:
Christopher Clague i Gordon C. Raiser (red.), The Emergence of Market Economies in
Eastern Europe, Blackwell, Cambridge, Mass. – Oxford, s. 25-34.
Szlachta, Jacek (2004). Znaczenie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności dla
stymulowania trwałego wzrostu gospodarczego w Polsce, w: Grzegorz W. Kołodko 2004a,
s. 191-209 (http://tiger.edu.pl/kolodko/ksiazki/Kolodko-Strategia_szybkiego_wzrostu.pdf).
Szymański, Władysław (2004). Interesy i sprzeczności globalizacji. Wprowadzenie do
ekonomii ery globalizacji, Difin, Warszawa.
____ (2007). Czy globalizacja musi być irracjonalna?, Szkoła Główna Handlowa w
Warszawie – Oficyna Wydawnicza, Warszawa.
Tanzi, Vito, Ke-young Chu i Sanjeev Gupta. (red.) (1999). Economic Policy and Equity,
International Monetary Fund, Washington, D.C.
Tomkiewicz, Jacek (red.) (2005). Finanse publiczne a wzrost gospodarczy,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego,
Warszawa.
78
UNDP (2006). Human Development Report 2006, Beyond scarcity: Power, poverty
and the global water crisis, United Nations Development Programme, New York.
White, Adrian (2007). World Map of Happiness, "Psych Talk", March
(http://psychtreatment-psychtalk.blogspot.com/).
Williamson, John (2005). Differing Interpretations of the Washington Consensus,
"Distinguished Lectures Series", n. 17, Leon Koźmiński Academy of Entrepreneurship and
Management (WSPiZ) and TIGER, Warsaw
(http://www.tiger.edu.pl/publikacje/dist/williamson.pdf).
Winiecki, Jan (1991). Costs of Transition That Are Not Costs: On Non-WelfareReducing Output Fall, „Rivista di Politica Economica", No. VI (June), s. 85-94.
Wnuk-Lipiński, Edmund (2004). Świat międzyepoki. Globalizacja – demokracja –
państwo narodowe, Wydawnictwo ZNAK – Instytut Studiów Politycznych PAN, Kraków.
Woźniak, Michał Gabriel (2004). Wzrost gospodarczy. Podstawy teoretyczne,
Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
Zacher, Lech W. (2001). "Nowa gospodarka" jako interakcja techniki, gospodarki i
społeczeństwa, w: Grzegorz W. Kołodko (red.), "Nowa gospodarka" i jej implikacje dla
długookresowego wzrostu w krajach posocjalistycznych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły
Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.
____ (2003). Spór o globalizację. Eseje o przyszłości świata, Komitet Prognoz „Polska
2000 Plus” przy Prezydium PAN, Warszawa.
79
80
Jerzy Hausner
Polityka gospodarcza – wokół dylematów i sporów
Prof. dr hab. - profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w
Krakowie, Członek Komitetu Nauk Ekonomicznych PAN,
Kierownik Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej b. członek
Zespołu Doradców Ekonomicznych Prezydenta RP, wicepremier
i minister, Laureat nagrody Kisiela.
Streszczenie:
Tekst ten przygotowuję jako referat na VII Kongres Ekonomistów. Składam go z dwóch
części. W pierwszej znajdują się wybrane tezy wydanej przed paroma miesiącami mojej
książki97. Oceniam, że są one nadal na tyle aktualne, że mogą prowokować do dyskusji. W
drugiej zawarłem swoje komentarze do niektórych opinii, które moja książka wywołała. Chcę
tym samym wejść w rolę aktywnego uczestnika dyskusji o praktycznych sposobach uprawiania
polityki gospodarczej w Polsce oraz jej teoretycznych podstawach i odniesieniach.
Summary
The paper offers a handful of reflections on economic policy based on personal experiences
of the Author of the high-level government posts held in 2001-2005. In my presentation of these
reflections, I am trying to reconcile the roles of a participant and an observer.
The starting point is the question: What does economic policy consist in? The question is not
answered explicitly. First of all, it depends on the adopted understanding of and approach to the
economy. Two extreme attitudes are possible. At one end of the spectrum, the economy is
construed as a system of objectivised interrelationships, an object to be controlled by
appropriate fine-tuning of key parameters that regulate economic relationships (understood in
terms of objects). The politician-economist’s role in this respect is similar to that of a physician: it
starts with analysing the patient’s condition, which leads to the diagnosis of the ailment and
finally to the application of a proper therapy. The point is to maintain a state of equilibrium in the
economy, as is the case with the patient’s body.
At the other end of the spectrum, there are those who treat the economy as a system of
institutionalised behaviours and social reactions. On this approach, the politician-economist
must decide which behaviours to strengthen or encourage, and which ones to discourage or
eliminate. Thus, the politician does not influence the economy through its parameters but
through institutions, does not solve equations but problems. He does not strive to achieve a
state of balance, but to control the process, the development of the economy.
One of the conclusions that follow from these reflections is that present-day economic policy
must respect a number of profound intellectual, political and institutional changes related to the
operation of the state, which manifest themselves, among others, as the following evolutionary
tendencies:
from the welfare state to the working state,
from the welfare state to the welfare society,
from equalisation policy to cohesion policy,
from corporatist dialogue to civic dialogue,
in general, towards a social economy and corporate social responsibility.
I.
Na czym polega polityka gospodarcza? Na to pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi.
Zależy ona przede wszystkim od tego, jak się rozumie i ujmuje gospodarkę. Możliwe są dwie
skrajności. Na jednym biegunie znajdują się ci, dla których gospodarka jest układem
zobiektywizowanych zależności, obiektem, którym się steruje przez odpowiednie strojenie (fine
tunning) kluczowych parametrów regulujących zależności gospodarcze (rozumiane
przedmiotowo). Polityk gospodarczy postępuje wówczas jak lekarz: analizuje stan pacjenta,
rozpoznaje dolegliwości i stosuje właściwą terapię. Rzecz w tym, aby gospodarkę, tak jak
pacjenta, utrzymywać w stanie równowagi.
97
Jerzy Hausner: Pętle rozwoju. O polityce gospodarczej lat 2001-2005, Wydawnictwo Naukowe
Scholar: Warszawa 2007.
81
Na drugim biegunie znajdują się ci, dla których gospodarka to układ
zinstytucjonalizowanych zachowań i reakcji społecznych. Wtedy problem polityka
gospodarczego polega na tym, jakie zachowania ma wzmacniać bądź wyzwalać, a jakie
osłabiać bądź eliminować. Polityk nie oddziałuje na gospodarkę poprzez jej parametry, lecz
poprzez instytucje, nie rozwiązuje równania, lecz problem. Nie zmierza do uzyskania stanu
równowagi, lecz do sterowania procesem, rozwojem gospodarki.
W każdym z tych wariantów ekonomista-polityk gospodarczy posługuje się innymi
narzędziami i, co ważniejsze, potrzebuje do prowadzenia polityki różnych partnerów i napotyka
na różnych oponentów. W pierwszym potrzebni są głównie rynkowi analitycy oraz polityczni i
medialni zwolennicy rynkowej ortodoksji. Polityce gospodarczej służą ci, którzy liczą, i ci, którzy
ich obliczenia traktują jak wyrocznię, pewnik. Pozostali stanowią, co najwyżej, oporną materię
działań. W drugim przypadku ekonomista-polityk gospodarczy uczestniczy w nieustającym
procesie społecznej refleksji i komunikacji, jest moderatorem. Sam niewiele może zrobić,
potrzebuje zorganizowanych partnerów. Jeśli ich nie znajduje, to jego podstawowym zadaniem
jest ich wykreować, szanując ich autonomię. Pozostając w interakcji z wieloma partnerami, musi
zadbać w szczególności, aby zachować inicjatywę i proponować swoją agendę uzgodnień i
działań, wynikającą z przyjmowanej przez siebie i poddawanej debacie koncepcji rozwoju.
Może niektórych aktorów ignorować, niektórych nawet zwalczać, osłabiając ich zdolność
działania, ale przede wszystkim musi stale odnawiać współdziałanie z tym partnerami, którzy są
gotowi współtworzyć politykę gospodarczą w jej różnych zakresach i kreować rozwój w różnej
skali.
Kluczowym zagadnieniem polityki gospodarczej jest oczywiście wzrost gospodarczy. W
polskiej dyskusji na temat wzrostu gospodarczego przenikają się poglądy reprezentujące wprost
lub pośrednio trzy odmienne „filozofie”, szkoły ekonomicznego myślenia:
pierwszą uosabia, moim zdaniem, Leszek Balcerowicz. Główna teza to: równowaga
makroekonomiczna jest warunkiem wzrostu gospodarczego. Jeśli tak, to dążenie do
makroekonomicznej równowagi musi być priorytetem polityki gospodarczej, a tolerowanie
nierównowagi zasadniczą przyczyną niepowodzenia;
drugą niech na użytek tego tekstu firmuje Mirosław Gronicki. To szkoła myślenia
pragmatycznego, znak firmowy kolejnych ministrów finansów (poza Balcerowiczem). Główna
zasada to: nierównowaga makroekonomiczna jest do pewnego stopnia nieuchronna, a więc
bezcelowe jest dążenie do równowagi. Polityka gospodarcza to z natury rzeczy
balansowanie między orientacją na wzrost i orientacją na równowagę makroekonomiczną.
Dylemat sprowadza się do tego, jaki poziom nierównowagi można tolerować;
moje myślenie i postępowanie było odmienne. To nie równowaga makroekonomiczna
prowadzi do wzrostu gospodarczego, lecz wzrost stwarza warunki do utrzymania
niezbędnego poziomu równowagi. Akcent w polityce gospodarczej kładzie się wówczas na
rozwój, na zmiany strukturalne jako czynnik konkurencyjności i wzrostu. Zagadnienie
nierównowagi nie jest lekceważone, ale trwałe przywrócenie bezpiecznego poziomu
nierównowagi jest możliwe tylko na ścieżce odpowiednio wysokiego poziomu wzrostu.
„Szkoła Balcerowicza” radzi: tnij wydatki natychmiast, a przywrócisz wzrost, „szkoła
Gronickiego”: ograniczaj wydatki stopniowo, bo na raz się nie da. Dla mnie zaś najważniejsze
jest: wyzwalaj czynniki wzrostu (przedsiębiorczość), a równocześnie zablokuj wzrost wydatków,
wówczas szybko będziemy „wyrastać” z długu, a to stworzy korzystne warunki umocnienia i
utrwalenia wzrostu. Sympatyzuję z niedogmatycznym podejściem do problematyki wzrostu
gospodarczego, które akcentuje, że równowaga makroekonomiczna jest warunkiem
koniecznym, lecz niewystarczającym, by prowadzić politykę prowzrostową. Podkreślam
zdecydowanie: troska o zapewnienie równowagi makroekonomicznej musi iść w parze z
działaniami z zakresu polityki strukturalnej i poszukiwaniem właściwych rozwiązań
instytucjonalnych.
To niedogmatyczne podejście chciałbym sprowadzić się do trzech praktycznych punktów:
po pierwsze – naprawy finansów publicznych można dokonać wyłącznie na ścieżce wzrostu
gospodarczego. Jeżeli wzrost gospodarczy nie zbiegnie się z działaniami na rzecz naprawy
finansów publicznych, to pozytywnego efektu nie będzie. Ta teza stanowi odwrócenie
„rozumowania Balcerowicza”. I wydaje mi się, że doświadczenie Polski potwierdza jej
słuszność;
82
po drugie – o co usilnie dbałem – w centrum polityki gospodarczej trzeba postawić
problematykę przedsiębiorczości i konkurencyjności;
po trzecie – co wydaje mi się istotnym i nowym elementem – niezbędne jest kreowanie
aktorów rozwoju, czyli formowanie partnerów rządu zdolnych do współdziałania na rzecz
rozwoju. Chodzi tu nie tylko o przedsiębiorców, ale także o samorząd terytorialny oraz sektor
organizacji pozarządowych.
To właśnie były składowe prowadzonej przeze mnie polityki „wyrastania z długu”.
Podejmowałem działanie z zamiarem wywołania określonego procesu. Żadna z przedłożonych
przeze mnie propozycji z obszaru finansów publicznych nie polegała na tym, żeby ciąć wydatki i
zabierać świadczenia tym, którzy je już uzyskali. Chodziło natomiast o to, aby zahamować
dynamikę narastania tych wydatków, ograniczając możliwości pozyskiwania transferów
socjalnych przez kolejne grupy społeczne i demograficzne kohorty. Proponowałem zakręcić
kurek wydatków socjalnych, a uwalniane środki przesunąć na rozwój, na przedsiębiorczość, na
tworzenie miejsc pracy.
Broniąc tej strategii, proponuję zwrócić uwagę na dwa aspekty sprawy: merytoryczny,
czyli na sekwencję zjawisk gospodarczych, i proceduralny, czyli sekwencję podejmowanych
działań. Spór nie dotyczy w istocie znaczenia równowagi makroekonomicznej, ale tego, co ją
zapewnia. Orędownicy „szkoły Balcerowicza” utrzymują, że najważniejsze i rozstrzygające jest
możliwie szybkie uzyskanie równowagi budżetowej, co oznacza, że równowaga budżetowa jest
uznawana za cel nadrzędny polityki gospodarczej. Ten okres, w którym przyjęto taki właśnie
cel, uważam za niekorzystny. Doprowadzono wówczas do „zabicia” wzrostu, a nie
przeprowadzono naprawy finansów publicznych. Ponieśliśmy koszt, a nie osiągnęliśmy celu.
Kwestia roli rządu nie może być odrywana od zagadnienia celu polityki gospodarczej.
Inaczej to wygląda, gdy przyjmiemy, że głównym punktem odniesienia jest równowaga, inaczej,
kiedy ma nim być strukturalna zmiana – rozwój. Moim zdaniem, we współczesnej gospodarce
punktem odniesienia musi być właśnie zmiana. Oznacza to, że rząd nie może osiągać celów
polityki gospodarczej bez partnerstwa aktorów rozwoju społeczno-gospodarczego, w
pojedynkę. Metoda imperatywna, jeśli nawet możliwa, staje się nieprzydatna, więcej: jest
przeciwwskazana, bo blokuje rozwój, zamiast go pobudzać.
Zgadzam się, że nie jest pozytywnym przykładem partnerstwa na rzecz rozwoju
Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych. Taki model dialogu społecznego jest już
przeżytkiem, przede wszystkim dlatego, że ani pracodawcy, ani związki zawodowe nie stanowią
sił społecznych decydujących o rozwoju. Reprezentują interesy korporatystyczne, typowe dla
gospodarki ery produkcyjnej, przemysłowej. Dzisiaj dialog dla rozwoju trzeba byłoby budować z
udziałem bardzo wielu różnych partnerów, wyrażających interesy typowe dla cywilizacji
informacyjnej i gospodarki opartej na wiedzy, w której własność środków produkcji nie ma aż
tak fundamentalnego znaczenia, ważniejsze stają się intelektualne prawa własności.
Kładłem nacisk na dialog, czyli na procedurę i budowanie partnerstwa dla rozwoju,
ponieważ o rozwoju decyduje kapitał ludzki i społeczny, a nie produkcyjny. Rozwój wymaga
partnerstwa, a dzisiejszy rynek instytucjonalnej obudowy. Nie ma instytucji rynkowych poza
społecznymi aktorami. A w związku z tym także i w polityce gospodarczej następuje oczywiste
przesunięcie akcentu – z tradycyjnych działań, które polegają na kształtowania pożądanego
sparametryzowanego układu zmiennych makroekonomicznych, w kierunku zdolności do
koordynacji programowej, do kreowania aktorów i sił, które w swoim własnym interesie dążą do
potrzebnych zmian. Tak na przykład dzieje się w zakresie innowacyjności, której nie da się
wywołać wyłącznie przez działanie państwa.
Pojęcie partnerstwa publiczno-społecznego implikuje trzy różne role społecznych
partnerów władzy publicznej: konsultantów rozwiązań, współtwórców polityki i uczestników
porozumienia, którzy będą wdrażać przyjęte programy. Szczególnie zależało mi na kreowaniu
zdolności partnerów społecznych do wypełniania tej trzeciej roli.
Polityka strukturalna oznacza dla mnie cztery typy działań:
wprowadzanie zmian systemowych (legislacja),
uruchamianie dużych przedsięwzięć rozwojowych,
kreowanie nowych idei odnoszących się do rozwoju gospodarczego,
partnerskie współdziałanie z kluczowymi aktorami rozwoju.
83
W prowadzeniu polityki gospodarczej w taki sposób napotykałem na intelektualne
(mentalne) bariery. Trzy z nich wydają mi się najważniejsze. Pierwsza to makroekonomiczna
wąskowzroczność. Oponowałem przeciw utrwalonemu przekonaniu, że w polityce gospodarczej
najważniejsze są cele makroekonomiczne. Twierdziłem: ostre makroekonomiczne wymogi jako
ramy prowadzenia polityki – tak, ale makroekonomiczne cele jako orientacja w polityce
gospodarczej – nie. Celem polityki gospodarczej nie może być wejście do strefy euro bez
liczenia się z konsekwencjami i zdolnością do utrzymania się w tej strefie. Bo wejść można,
tylko czy tam pozostaniemy i z czym?
Druga bariera to proste przeciwstawianie wydatków socjalnych i rozwojowych. Pytałem o
logikę twierdzenia: „na pomoc społeczną nie, ale na górnictwo tak”. Co jest rozwojowego w
naszym postępowaniu wobec sektora górnictwa? Jeżeli poważnie dyskutujemy o takich
kategoriach strukturalnych jak kapitał ludzki czy kapitał społeczny, to nie jest ważny dział, w
którym ponoszone są wydatki, lecz wyłącznie celowość i efektywność tych wydatków.
Trzecia to ambicjonalny, kapryśny radykalizm – znak firmowy polskich reform. Każdy
ambitny minister ma swoją własną reformę i każdy chce być wielkim reformatorem. Optowałem
na rzecz zorganizowanych i spójnych działań, które nie sprowadzałyby się do fali wymuszonych
dostosowań i cięć wydatków. Opowiadałem się za głębokim, stopniowym i konsekwentnym
wprowadzaniem zmian, a sprzeciwiałem się miotaniu się – jak w przypadku służby zdrowia – od
ściany do ściany i negowaniu wszystkiego, dlatego tylko, że zrobili to poprzednicy z innego
politycznego obozu. Stale podkreślałem też, że należy zajmować się rozwiązywaniem
problemów, a nie załatwianiem spraw. Załatwianie spraw nigdy samo z siebie nie prowadzi do
rozwiązywania problemów.
Uważałem jednak i nadal uważam, że główną barierą w prowadzeniu w Polsce polityki
strukturalnej nie są owe obciążenia mentalne, lecz wadliwe rozwiązania instytucjonalne.
Najistotniejsze ograniczenia wiążą się z takimi kwestiami jak jakość rządzenia, ład
instytucjonalny i mechanizm decyzyjny. W tym przede wszystkim tkwią przeszkody, z których
powodu wiedząc jaka polityka jest potrzebna, nie potrafimy jej prowadzić.
Staram się w związku z tym wyjaśnić, że Polska znajduje się w swoistym rozdarciu
między publiczną niemocą i rozwojową szansą. Szansę wygenerowały wielkie przemiany
ostatnich kilkunastu lat. To dzięki nim wyrósł rynek, ujawniła się przedsiębiorczość, staliśmy się
gospodarczo konkurencyjni nawet wobec najsilniejszych, masowo kształcą się kolejne roczniki
młodego pokolenia zorientowane na pracę i sukces. Staliśmy się dynamicznym
społeczeństwem i widać nas w Unii Europejskiej. Niemoc jest spowodowana zaniedbaniami w
sferze publicznej. Podczas gdy przestrzeń prywatna ekspansywnie się poszerza, przestrzeń
publiczna karleje. To rodzi owo rozdarcie, które stało się źródłem ogarniającej nas zbiorowej
frustracji i blokuje rozwój.
Jedną z głównych tego przyczyn jest dominacja układów resortowo-korporacyjnych.
Często w publicznych debatach używałem następującego równania, aby zobrazować
funkcjonowanie Polski resortowo-korporacyjnej: Karta Nauczyciela + niż demograficzny =
zapaść finansowa gmin. Oznacza ono, że osłaniana przez układ resortowo-korporacyjny
ustawa (Karta Nauczyciela) przyznająca nauczycielskiej korporacji zestaw praw i przywilejów, w
sytuacji, gdy finansowanie wynagrodzeń i części tych przywilejów spada na gminy oraz w
warunkach niżu demograficznego, prowadzi do nadmiernego obciążenia budżetów gminnych
sztywnymi wydatkami oświatowymi. Przy czym rosnące wydatki nie zapewniają wysokiego
poziomu podstawowej edukacji, lecz jedynie ochronę nauczycielskich interesów. Musi to
prowadzić do zapaści finansowej i stagnacji rozwojowej znacznej części gmin. Dostrzeżenie
tego problemu skłania zwolenników myślenia resortowo-korporacyjnego do domagania się
powrotu całkowicie scentralizowanego ustalania i finansowania wynagrodzeń i przywilejów
nauczycielskich. To niewątpliwie może poprawić sytuację finansową gmin, ale oznacza
przerzucenie kosztów na wszystkich podatników. Jednocześnie gminy pozbawione zostałyby
ważnego instrumentu kształtowania sytuacji w podległych im szkołach, a tym samym
możliwości współdecydowania o rozwoju oświaty. Alternatywą byłaby istotna zmiana
instytucjonalna, zwiększająca kompetencje gmin w zakresie decydowania o oświacie na
poziomie podstawowym i gimnazjalnym, co wymagałoby zniesienia Karty Nauczyciela. W
konsekwencji zmieniłaby się też rola ministerstwa edukacji, które utraciłoby charakter
administracji resortowej, a stałoby się w większym stopniu ministerstwem funkcjonalno84
rozwojowym, zorientowanym nie na zarządzanie szkołami, lecz na tworzenie warunków
prawnych, materialnych i kulturowych rozwoju narodowej edukacji. Automatycznie osłabiona
zostałaby korporacja nauczycielska, a nauczyciele musieliby dbać o swoje interesy,
uczestnicząc w znacznie większym niż dotychczas stopniu w horyzontalnie kształtowanych
(lokalnie, regionalnie) sieciach koordynacji działań rozwojowych.
Analogiczne
zmiany
instytucjonalne,
zorientowane
na
kreowanie
sieci
wielopodmiotowych, zdecentralizowanych i horyzontalnych na miejsce struktur hierarchicznych i
administracyjnych, są konieczne dla skutecznego rozwiązywania tak różnych problemów, jak:
gospodarka wodna, drogownictwo czy podstawowa opieka zdrowotna.
Nienadążanie rozwoju sfery publicznej za sferą prywatną obserwujemy także w zakresie
infrastruktury. Jedną z istotnych kwestii jest powszechna informatyzacja. Wagę tego
zagadnienia rząd dostrzegał choćby tylko dlatego, że miał w swoim składzie tak wybitnego
informatyka jak Michał Kleiber. Działania rządu miały przede wszystkim na celu opracowanie
programu wyznaczającego kierunki rozwoju elektronicznej administracji, a także wdrożenie
systemu elektronicznej wymiany dokumentów w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej.
Utworzenie nowego działu administracji publicznej – Informatyzacji, a tym samym ustanowienie
funkcji ministra właściwego ds. informatyzacji, nadało tym zadaniom odpowiednią rangę. W
wielu dokumentach rządowych zapisano, że rozwój usług publicznych w zakresie technologii
informatycznych przyczyni się wzrostu innowacyjności i e-przedsiębiorczości. Ponadto Rada
Ministrów przyjęła, a sejm w lutym 2005 r. uchwalił ustawę o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne. Regulacje przyjęte w tej ustawie mają na celu
kompatybilność systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w
formie elektronicznej między podmiotami publicznymi, organami administracji rządowej i
samorządowej oraz urzędami i jednostkami im podległymi.
Pozornie wszystko jest w porządku. W praktyce Polska ma najmniejsze osiągnięcia w
zakresie społeczeństwa informacyjnego, a wszystkie znane mi projekty dużych systemów
informatycznych w administracji publicznej kończyły się niepowodzeniem. W tej dziedzinie
władze publiczne ponoszą takie porażki jak w drogownictwie. To także pokazuje, jak
niesprawna jest administracja publiczna w naszym kraju.
Wiele często komentowanych przykładów naszych niepowodzeń w przeprowadzeniu
dużych projektów rozwojowych (np. budowa autostrad) świadczy o tym, że w coraz większym
stopniu są one powodowane niesprawnością wykonawczą, a nie brakiem środków. Wynika z
tego, że nie uda się zmobilizować i ukierunkować energii społecznej na rozwój bez
przeprowadzenia istotnych zmian instytucjonalnych – legislacyjnych, organizacyjnych i
logistycznych. Równocześnie powszechnie wskazuje się między innymi na niską jakość
ustawodawstwa. Świadczy o tym szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego uznających
uchwalone ustawy za niezgodne z konstytucją. Mamy nadprodukcję aktów prawnych i
przepisów. Znamienną opinię w tej sprawie wyraził w 2003 r. ówczesny wicemarszałek sejmu
Janusz Wojciechowski98: „W Polsce średnio raz dziennie stanowi się nową ustawę, co godzina
wydawane jest nowe rozporządzenie i raz na siedem minut drukowana jest jedna strona
Dziennika Ustaw. To jest zalew ustawodawstwa”. Warto do tego dodać inną ekspercką ocenę99:
„Inflacja prawa, która jest naszym udziałem, wyraża się zarówno w nadmiarze przepisów w
stosunku do potrzeb uregulowania, jak i w nadmiarze przepisów w stosunku do możliwości ich
efektywnego funkcjonowania w życiu społecznym, do tego, na ile można je przyswoić, stosować
i wyegzekwować”. Dzieje się tak od lat, mamy zatem do czynienia z trwałą słabością
systemową. Prawo służy w Polsce do rozwiązywania spraw konkretnych i doraźnych. Zasady
ogólne są systematycznie łamane przez kolejne regulacje specjalne. To powoduje, że prawo
jest politycznie instrumentalizowane i niestabilne.
98
99
Żaneta Semprich: Coraz gorsze prawo, „Rzeczpospolita” 19 listopada 2003.
Sławomira Wronkowska: Ustawodawstwo w państwie prawa. Siedem tez do dyskusji, w: Stanowienie
prawa – kompetencje Senatu w procesie legislacyjnym, materiały z konferencji zorganizowanej przez
Komisję Ustawodawczą i Praworządności Senatu RP, Kancelaria Senatu: Warszawa 2002.
85
Autorzy interesującego studium na ten temat100 dowodzą, że przyczyną takiego stanu
rzeczy jest wadliwa organizacja procesu legislacyjnego. Został on zdecentralizowany w taki
sposób, że jest skutecznie kontrolowany przez poszczególne resorty (monopol inicjowania prac
legislacyjnych w zakresie właściwości ministerstw). Sektorowe podejście do legislacji wynika
również z branżowego układu komisji sejmowych, które zazwyczaj dosyć zgodnie współdziałają
z odpowiednimi resortami. Polską specyfiką jest bardzo wysoki udział (w niektórych latach
przekraczający 50%) projektów poselskich w całości inicjatyw legislacyjnych. Wielokrotnie te
poselskie inicjatywy są przygotowywane i inspirowane przez poszczególne ministerstwa, które
omijają w ten sposób żmudny proces wewnątrzrządowych uzgodnień. Jeśli nawet nie są
pobudzane przez resorty, inicjatywy poselskie zazwyczaj wyrażają określony branżowy,
grupowy interes. W konsekwencji w znacznej mierze legislacja jest zorientowana na
zaspokojenie partykularnych interesów, odzwierciedla siłę i wpływy układów resortowokorporacyjnych.
Polska wciąż potrzebuje przemyślanych i zdecydowanych zmian systemowych. Ich
zaplanowanie i przeprowadzenie nie jest możliwe bez przyjęcia i respektowania przez rządzące
ugrupowania jasnej i spójnej koncepcji państwa i podziału władztwa państwowego między jego
organy. Autorzy ostatniego raportu z serii EU-monitoring101 ujmują to następująco: „działaniom
we wszystkich sferach życia publicznego powinna towarzyszyć jedna spójna wizja roli państwa
w rozbiciu na »domenę« organów centralnych, organów samorządowych oraz mechanizmu
rynkowego. Gdy w różnych sferach działania proporcje między tymi trzema »domenami«
kształtują się wyraźnie odmiennie, to pojawiają się poważne wątpliwości co do wykonalności
całego programu zmian”. Niewątpliwie rząd Leszka Millera nie zadał sobie trudu uzgodnienia i
przyjęcia takiej jednolitej koncepcji. Stąd jego inicjatywy programowe były nader często
wypadkową przekonań i ambicji poszczególnych ministrów i w rezultacie zmierzały w
przeciwnych kierunkach. Generowało to systemowy chaos i utrudniało komunikowanie się z
zapleczem politycznym i opinią publiczną.
Autorzy cytowanego raportu słusznie konstatują, że prowadzenie skutecznej polityki jest
warunkowane uprzednim przyjęciem określonych reguł (zasad wprowadzania rozwiązań
systemowych), które powinny być: proste, ogłaszane z wyprzedzeniem i szeroko
upowszechniane, przejrzyste i powszechnie zrozumiałe, wiarygodne (poparte zobowiązaniem)
oraz możliwe do wyegzekwowania. Przyjęcie takich reguł porządkowałoby prace rządu i
dyscyplinowało ministrów. Zapewniałoby elementarną spójność podejmowanych przedsięwzięć.
Ich brak musi być rekompensowany narzucaniem dyscypliny formalnej i politycznej, przy czym
skuteczność takich zabiegów jest ograniczona, a jeśli nawet relatywnie wysoka, to za cenę
blokowania inicjatywy i aktywności. Tak kierowany rząd raczej administruje sprawami niż
rozwiązuje problemy.
Słusznie za podstawowy problem uważa się w Polsce państwo czy – inaczej mówiąc –
dobre rządzenie. W tym punkcie wszyscy się zgadzają. Spór dotyczy tego, jaka ma być rola
państwa, jak je naprawiać i usprawniać. Obecnie rządzące ugrupowania uznały za podstawowe
zalecenie: mniej liberalizmu, co w praktyce oznacza ograniczanie wolności, centralizację władzy
i etatyzm gospodarczy. Taka terapia osłabia społeczną aktywność, samoorganizację i
samorządność. A także oznacza osłabianie społeczeństwa obywatelskiego i odrzucenie
konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa.
Odpowiedzią na neoliberalny ekonomizm ma być populistyczny etatyzm, zgodnie z którym
państwo ma stać się „wielką zbiorową zabezpieczalnią”, zapewniającą jednostkom i grupom
warunki i poczucie bezpieczeństwa. Taki zwrot nie jest dobrą odpowiedzią na społecznie
kontestowany model rozwoju niezrównoważonego i wykluczającego. W jego następstwie nie
będziemy mieli rozwoju społecznie akceptowanego, lecz jego zahamowanie i zastój. Przede
wszystkim dlatego, że proponowane i inicjowane przez rządzący obóz działania wynikają z
utrwalonej w Polsce „kultury zinstytucjonalizowanej nieufności” (określenie Jacka
Kurczewskiego), taką postawę eksploatują, usprawiedliwiają i umacniają. Kwintesencja tych
100
101
Klaus H. Goetz, Radosław Zubek: Stanowienie prawa w Polsce. Reguły legislacyjne a jakość
ustawodawstwa, program „Sprawne państwo”, Ernst&Young: Warszawa 2005.
Mirosława Marody, Jerzy Wilkin (red.): Meandry instytucjonalizacji: dostosowanie Polski do Unii
Europejskiej, EU-monitoring VI, Friedrich Ebert Stiftung, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej
Akademii Ekonomicznej w Krakowie: Kraków 2002.
86
działań tkwi w rozliczaniu, odsłanianiu i lustrowaniu, co musi wywoływać nastrój zagrożenia,
lęku, a „nieufność nie kreuje niczego pozytywnego, na fundamencie nieufności niczego
pozytywnego nie da się stworzyć.”102 Można w ten sposób skutecznie zdelegitymizować
ukształtowany porządek społeczny, ale nie można wykreować innego.
W Polsce całkowitemu zatarciu uległ sens polityki publicznej. W politycznej rywalizacji i
grze zagubiono to najistotniejsze: wyznaczanie i przekraczanie kolejnych kamieni milowych na
drodze rozwoju i awansu cywilizacyjnego. Polityka publiczna wymaga dalekosiężnej wizji, z
której wynikają konkretne przedsięwzięcia. Skuteczne wdrażanie tych przedsięwzięć otwiera
możliwości rozwiązywania kolejnego problemu. A to buduje autorytet i wiarygodność, wyzwala i
ukierunkowuje energię społeczną.
Kluczem do rozwiązania polskich problemów jest przyjęcie następujących czterech tez:
1. Bez obywatelskiej aktywności i obywatelskiej debaty nie odbudujemy przestrzeni publicznej.
2. Słabość i zanik przestrzeni publicznej powodują, że politycy mogą unikać
odpowiedzialności, a obywatele stronią od współudziału we władzy.
3. Konsekwencją jest rosnąca frustracja społeczna i nastawienie roszczeniowe oraz, z drugiej
strony, partyjne i korporacyjne zawłaszczanie państwa.
4. Jeśli nie uda się tego powstrzymać, Polska straci swoją wielką szansę, zmarnuje swój
potencjał rozwojowy. Nie zginie, ale będzie słaba – peryferyjna i zaściankowa.
Jak połączyć ideę społeczeństwa obywatelskiego z koncepcją rozwoju społecznogospodarczego Polski? To jest nasz podstawowy dylemat. W jego rozwiązaniu nie pomoże
rewolucyjna retoryka i naga polityczna siła. Potrzebna jest kompleksowa zmiana
instytucjonalna, respektująca i proceduralnie i substancjalnie zasadę podziału władzy. Ładu
instytucjonalnego nie można zadekretować, można go wytworzyć w procesie, w którym
poszczególne organy państwa muszą się trzymać swoich ról. Mogą reprezentować różne siły
polityczne czy szkoły ekonomicznego myślenia, ale powinny porozumiewać się w swych rolach
instytucjonalnych. Wtedy naturalnie budują wyższe piętro porozumienia – tworzą państwo.
Kadencje nie mają wówczas znaczenia, państwo w swym działaniu zachowuje niezbędną
instytucjonalną ciągłość i zdolność dokonywania korekt systemowych.
II.
Nika Bochniarz sformułowała opinię, że to moja książka jest pozbawiona emocji. Tych
emocji, które towarzyszyły mojej działalności. Dodała w rozmowie, że każdy z przyjemnością
przeczytałby o tym, jak doszło do sporu z Grzegorzem Kołodką i jak ten spór się rozstrzygał.
Otóż, ja ten spór w książce opisuję, ale nie jako spór dwóch charakterów, czym faktycznie
był, ale jako zderzenie dwóch koncepcji, czym był także, choć raczej w tle niż na pierwszym
planie. Czynię tak nie dlatego, aby „fałszować historię”, lecz dlatego, aby wyeksponować to co
w książce jest dla mnie najważniejsze – mechanizmy polityki gospodarczej. Rzetelnego opisu
tych mechanizmów nie chciałem zakłócać anegdotami i osobistymi emocjami, które wciągałyby
czytelnika, ale mnie odciągały w stronę egocentryzmu.
Nie uważam, aby „czynnik ludzki” był w opisywaniu mechanizmów polityki bez znaczenia.
Piszę przecież o znaku firmowym polskich reform, którym stał się „ambicjonalny kapryśny
radykalizm”. Dodaję jednak zaraz, że w wyjaśnianiu naszych problemów i niepowodzeń większą
wagę mają czynniki instytucjonalne niż personalne. W skali określonego przedsięwzięcia, dla
wyjaśnienia konkretnej sytuacji odwołanie się do czynników personalnych może być
wystarczające. Dla zrozumienia procesu rozwojowego na pewno nie.
Unikam osobistego tonu także dlatego, że w Polsce nie da się już uciec od „syndromu
Balcerowicza”. Jego osoba i działania stały się nieuniknionym punktem odniesienia i miarą
oceny działania innych osób w obszarze polityki gospodarczej. Problem w tym, aby z
„syndromu Balcerowicza” nie czynić „kompleksu Balcerowicza”. Nasze reformy gospodarcze na
trwałe są z Leszkiem Balcerowiczem związane, to on nadał im kierunek i dynamizm. Za to
należy mu się dobra historyczna pamięć, a w przyszłości pomnik.
102
Jacek Kurczewski: Nieufność i solidarność, w: Piotr Kosiewski (red.): Jaka Polska? Czyja Polska?
Diagnozy i dyskusje, Fundacja Batorego: Warszawa 2006.
87
Uproszczone jest jednak przekonanie, że „reforma czy program Balcerowicza” ma być
standardem. Jemu przyszło odpowiadać, że przeprowadzenie naszej gospodarki z jednego
świata do drugiego, na drugą stronę lustra, od planu do rynku. Tego przejścia nie można było
dokonać małymi krokami, na raty, albo się go dokonało na raz, albo się na dłużej zostawało po
tej samej złej stronie. To radykalne przejście możliwe było w tych okolicznościach, które
pojawiły się po ostatecznym załamaniu się komunizmu. Skok do rynku uruchomił procesy, które
możliwość restauracji poprzedniego systemu przekreśliły raz na zawsze. Wraz z tym zaczęło
się formowanie nowego ładu instytucjonalnego. Postęp w tej dziedzinie oznacza jednak, że
zniknął stan systemowej próżni, który radykalny przełom umożliwił i wymusił.
Teraz kolejne inicjatywy, niezależnie od zakresu i stopnia radykalizmu, muszą brać pod
uwagę formujący się ład i związany z nim układ sił. Polityka przestała być kwestią przełomu,
znormalniała. Używając terminologii wojskowej zamiast „Blitzkriegu”, konieczne stało się
przejście do długotrwałej wojny pozycyjnej. Tym samy przestaje mieć sens czekanie na
drugiego Balcerowicza. Zresztą, Leszek Balcerowicz został wicepremierem ds. gospodarczych
po raz drugi, pod koniec poprzedniej dekady, i tym razem jego misja skończyła się generalnym
niepowodzeniem, o czym jego bezkrytyczni zwolennicy skrzętnie zapomnieli. „Drugi
Balcerowicz” nie potrafił już wiele osiągnąć metodami pierwszego. Czasy i okoliczności się
zmieniły. I nie ma co na siłę dowodzić, że przecież wtedy przeprowadzono tzw. cztery reformy
(emerytalną, samorządową, zdrowotną i edukacyjną). Bo po pierwsze nie wszystkie z nich były
przygotowane wyłącznie przez rząd AWS-UW i/lub wspierane przez Balcerowicza, a po drugie
trudno uznać je za trwały sukces, co zwłaszcza dotyczy reformy opieki zdrowotnej.
Skumulowane skutki tych reform doprowadziły do załamania się w 2001 r. finansów publicznych
(sławna „dziura Bauca”).
Losy tych czterech reform pozwalają dowieść, że większe szanse powodzenia mają te z
nich, które bardziej polegały na rozwoju (dostosowaniu) niż na przełomie instytucjonalnym, te
które bardziej polegały na przeformowaniu istniejących instytucji, ich zdolności i profilu
oddziaływania oraz współdziałania, niż na tworzeniu, budowaniu nowych i niszczeniu starych.
Kreowanie ładu instytucjonalnego jest pochodną ciągłości i dostosowania, w znacznie
większym stopniu niż dokonywania instytucjonalnego skoku. Permanentna reorganizacja, czego
dobitnym przykładem jest w Polsce reformowanie opieki zdrowotnej, prowadzi do
instytucjonalnego chaosu i próżni, wypełnianej przez spatologizowane odcinkowe
przystosowanie się aktorów do warunków instytucjonalnej nieprzewidywalności i niepewności.
W rządzeniu stajemy systematycznie wobec kryzysowych sytuacji czy krytycznych
momentów. Każda taka sytuacja zawiera w sobie potencjalnie wiele możliwych rozwiązań,
implikuje szereg różnych rozstrzygnięć. Sedno tkwi w tym czy dokonując wyboru mamy jakąś
busolę, jakąś ugruntowaną wizję ładu instytucjonalnego, czy nie. Tak więc, czy działamy, ze
świadomością reguł, które nas naprowadzają, ale zarazem samoograniczają, czy też kierujemy
się emocjami i doraźnymi impulsami, co daje nam swobodę wyboru, ale zarazem spycha w
stronę nieładu. Dokonane uprzednio wybory, determinują przy tym nasze możliwości działania
w kolejnych kryzysowych sytuacjach. W rezultacie mamy stopniowe albo większe, albo
mniejsze pole swobody i zasoby reagowania. Jeśli kierując się jakąś wizją ładu
instytucjonalnego rzeczywiście potrafimy go kreować, wówczas nasze możliwości skutecznego
reagowania w sumie się powiększają, jeśli nie, to następuje ich zawężenie i ograniczenie.
Kreowanie określonego ładu instytucjonalnego oznacza każdorazowo ustanawianie w
stosunku do uczestniczących w nim aktorów określonych prawideł postępowania. Wiążą ich
one i ograniczają, ale tym samym pomnażają ich zasoby, co umożliwia i ułatwia rozwiązywanie
kryzysowych sytuacji. Osłabianie ładu instytucjonalnego, oznacza destrukcję normatywności,
osłabia komunikację i zdolność współdziałania. Aktorzy mają większą swobodę postępowania,
ale zarazem ich współdziałanie staje się trudniejsze, problematyczne i znacznie bardziej
kosztowne. Możliwości reagowania na kryzysowe sytuacje są wyraźnie mniejsze.
Gdy stają się one nikłe, wówczas rozwiązywanie kryzysowych sytuacji jest wypadkową
sytuacyjnego układu sił, a przez to mniej trwałe, co otwiera przestrzeń dla różnego rodzaju
prowizorek i patologicznych dostosowań. Umożliwiają one funkcjonowanie organizacjom i
aktorom, ale wytwarzają instytucjonalne dysfunkcje i prowadzą do desystematyzacji, czyli erozji
porządku. Jeśli skala tego procesu jest znaczna, konsekwencją jest niszczenie ładu
konstytucyjnego.
88
Współcześnie w zglobalizowanym świecie nadzwyczaj rzadko istnieje możliwość
podejmowania kompleksowych reform instytucjonalnych, starannie przygotowywanych i
wprowadzanych z wyprzedzeniem. Nie jest to spowodowane jakością polityków, deficytem
„mężów stanu”, lecz uwarunkowań, w których działają. Stąd racjonalne oczekiwanie wobec
rządzących jest takie, że potrafią oni w reakcji na różne momenty krytyczne, uruchamiać takie
odcinkowe rozwiązania, które wykorzystując istniejące możliwości i zasoby będą w
konsekwencji prowadziły do ich pomnożenia w skali systemu społecznego. Jeśli tego nie
potrafią, to podejmowane przez nich chaotyczne działania, z czasem doprowadzą do
systemowej blokady i załamania się danego porządku. Wówczas jego ustanawianie w jakiejś
nowej formie jest nieuniknione, a tym samym konieczne i wymuszone. Jednakże koszty
społeczne takiej formuły instytucjonalnej zmiany są bardzo wysokie, co oznacza w rezultacie
cywilizacyjne opóźnienie i peryferyzację.
Trzeba też pamiętać, że zanim dochodzi do załamania się systemu społecznego, przez
relatywnie długi okres trwa jego erozja, społeczne gnicie, które wytwarza warunki do
dostosowań i zachowań patologicznych, dzięki, którym skorodowany przegniły system może
jeszcze funkcjonować i trwać. Ale też tym trudniej później ustanowić nowy porządek, gdyż
utrwalone patologie trudno wykorzenić, będą się plenić w nowych warunkach, osłabiając
dynamikę społecznej zmiany.
Problem relatywnie wolnego kształtowania się „cywilizacji informacyjnej” w Polsce nie jest
kwestią zapóźnienia technologicznego, niedostatku nowoczesnej infrastruktury. To także w
sposób zasadniczy zagadnienie społecznej komunikacji, w tym postrzegania i rozumienia
świata. „Cywilizacja informacyjna” bazuje na probabilistycznym i heterarchicznym pojmowaniu
rzeczywistości społecznej, podczas gdy „cywilizacja przemysłowa” odwołuje się do ujęcia
deterministycznego i monokratycznego.
W tych cywilizacjach inna jest także formuła przywództwa. Typem właściwym dla
„cywilizacji przemysłowej” jest wódz-wielki modernizator, swego rodzaju super menedżer; ktoś,
kto potrafi narzucić innym swoją wizję i wolę, kto jest zdeterminowany w przeprowadzeniu
swego systemowego projektu, kto potrafi wyznaczyć konkretny cel i do niego konsekwentnie
zmierzać, wbrew przeciwnościom. Państwo w tej formule przywództwa ma być sprawną
organizacją, która służy osiąganiu strategicznych celów wyznaczanych przez wodza.
W „cywilizacji informacyjnej” – z jej probabilizmem i wielocentrowością – sednem
przywództwa nie jest narzucanie woli, ale jej wykreowanie w zbiorowym dyskursie, nie jest
ustalenie celów i zadań, dla poszczególnych części państwowej biurokratycznej organizacji, ale
podjęcie dialogu i rozwinięcie partnerstwa z wieloma podmiotami, które kontrolują w ten czy
inny sposób zasoby istotne dla rozwoju społeczno-gospodarczego. Przedmiotem tego dialogu i
partnerstwa jest rozwój. Nie idzie więc o osiągnięcie z góry określonych celów, ale o ich
wspólne wytyczenie jako punktów orientacyjnych, co umożliwia ukierunkowanie i
harmonizowanie działań wielu różnych aktorów rozwoju. Aktorów, którzy nie stanowią trybów
jednej biurokratycznej organizacji, lecz samodzielne i autonomiczne podmioty występujące w
jednej wspólnej przestrzeni wyznaczonej przez instytucjonalny porządek – kulturę, prawo i
komunikację. W tej formule przywódca jest strategiem, przewodnikiem i moderatorem a nie
dowódcą, naczelnym decydentem. A zasadniczym warunkiem przywództwa nie jest siła i
wyłączność, lecz kompetencja i partnerstwo.
Moc i sprawność państwa bierze się wówczas nie z policyjnej czy politycznej siły, ale z
zinstytucjonalizowanego partnerstwa, które umożliwia rozpoznanie, użycie i pomnożenie
zasobów rozwojowych. Strategiczna przewaga i zdolność działania rodzi się nie z monopolu
władzy i subordynacji, ale z komunikacji i porozumienia.
Dlatego takim anachronizmem jest realizowana przez braci Kaczyńskich koncepcja
budowania siły państwa poprzez wdrażanie koncepcji „technologicznego ciągu władzy”, która w
swojej frazeologii nawiązuje do organizacji przemysłowej z epoki masowej produkcji i
pierwszych fabryk Forda. Właściwą reakcją na wystąpienie syndromu „miękkiego państwa” nie
jest dążenie do monokontroli, formowania monocentrycznego porządku i rządów silnej ręki, ale
formowanie ładu heterarchicznego, którego podstawą jest „zarządzanie partnerskie”. Zamiast
rutyny, powtarzalności i niezawodności, idzie o innowacyjność, zdolność do dostosowania i
uczestnictwa. Tak działają nowoczesne organizacje gospodarcze. W korespondencji z tym, tak
89
też muszą funkcjonować współczesne państwa. W przeciwnym razie stracą zdolność do
regulowania gospodarki i wyznaczania kierunku rozwoju. Są bezsilne i stają się pasożytniczymi
organizmami wysysającymi zasoby i hamującymi rozwój.
A skoro już mowa o bezsilności władzy, to warto w tym miejscu przywołać inspirującą
książkę Jadwigi Staniszkis103. Na ogół nie zgadzam się z nią, gdy chodzi o jej bieżące analizy i
komentarze polityczne, ale sposób podejścia do problemu władzy i polityki przedstawiony w tej
książce uważam, za twórczy i w wielu punktach odkrywczy. Zasadnicza teza rozumowania
Staniszkis to uznanie, że współcześnie władza polityczna musi być rozumiana przez pryzmat
zdolności systemu politycznego do realizacji strategicznych przedsięwzięć prowadzących do
zmian instytucjonalnej architektury tego systemu. Dla polityki gospodarczej oznacza, to tyle, że
jej centralnym zagadnieniem jest takie prowadzenie polityki strukturalnej, które uruchamia
zmiany instytucjonalne warunkujące utrzymanie przewagi konkurencyjnej w długim okresie.
Rola państwa w gospodarce polega tym samym zasadniczo na takim rozwiązywaniu
problemów strukturalnych, który kreuje instytucjonalną obudowę rynku, umożliwiającą jego
uczestnikom waloryzację i pomnażanie swych zasobów oraz kolejne dostosowania
(restrukturyzacje).
Wczytując się w niełatwy tekst Jadwigi Staniszkis, znajduję w jej wywodzie wiele idei i
konceptów, które zajmujący się polityką gospodarczą i rolą państwa w gospodarcze winni
przemyśleć i uwzględnić. Tu chciałbym wskazać na następujące z nich:
sieciowe podejście do opisu fenomenu władzy (instytucjonalne pajęczyny); władza jest
funkcją tego jak uczestnicy systemu postrzegają i komunikują problemy (dezontologizacja
władzy i jej epistomologizacja);
ukazanie problemu przenikania się różnych skal czasowo-przestrzennych, współistnienia
różnych porządków instytucjonalnych w społecznej czasoprzestrzeni;
rozumienie polityczności nie tyle jako przestrzeni władzy, systemu politycznego, ale
przestrzeni dyskursu i definiowania sytuacji; niezbędność samoograniczenia władzy
polityczno-partyjnej oraz odbudowania przestrzeni publicznej;
koncepcja „przemocy strukturalnej” – wstrzelenie jednej struktury (instytucji świata
postindustrialnego) w drugą, słabszą (postkomunizm) i zdeformowanie działania tej drugiej
przez poddanie jej logice tej pierwszej (problem asymetrii racjonalności);
dostrzeżenie patologicznych mechanizmów dostosowawczych funkcjonalizujących system i
niszczących go zarazem, co rodzi problem strukturalnej niesterowności systemu;
znaczenie sztuki niedziałania, czyli unikania zmian wprowadzanych w zbytnim natężeniu,
bez dania czasu na ujawnienie się skutków poprzednich działań.
Na inną okazję zostawię pogłębienie refleksji wynikającej z tych złożonych zagadnień,
tutaj podkreślę tylko, że konsekwentnie przyjmując podejście Jadwigi Staniszkis, łatwo
dostrzec, że rządzący, którzy chcieliby sprawować władzę i kontrolować zachowania innych
wszędzie wstawiając swoich ludzi stają się z punktu widzenia merytorycznych celów rządzenia
bezradni. Jeśli myśli się o rozwoju społeczno-gospodarczym i polityce prorozwojowej, to
sednem musi być oddziaływanie na wzorce zachowań w różnych sieciach koordynacji działań,
np. oddziaływanie zorientowane na wydłużenie ich horyzontu czasowego lub silniejsze ich
związanie z krajową gospodarką. Tylko tego rodzaju polityka może w praktyce służyć
podnoszeniu przykładowo bezpieczeństwa energetycznego, i nic tu nie pomoże wstawianie
zaufanych ludzi do ministerstw i spółek skarbu państwa. Ci, którzy wierzą w deterministyczną
moc władzy politycznej, omnipotencję państwa faktycznie powodują jedynie tyle, że to co
konieczne staje się niemożliwe, a tym samym wiodą do systemowej katastrofy. Aby to co
dotychczas niemożliwe stawało się prawdopodobne, rządzący muszą być zdolni do
współdziałania z wieloma innymi aktorami, respektując ich autonomię.
Trzeba też stale pamiętać, że państwo może zostać przeciążone. Zarówno wtedy, gdy
stara się wypełniać zbyt wiele funkcji, jak i wtedy, kiedy inicjuje zbyt wiele przedsięwzięć i
zmian. Ta druga sytuacja może szczególnie wiązać się z niską sprawnością administracji
państwowej. Kryzys rządzenia może wówczas przechodzić w kryzys państwa.
Myślę, że powoli mamy do czynienia z taką sytuacją w Polsce. We wcześniejszych swoich
pracach i publicystyce z okresu przełomu poprzedniej i obecnej dekady przywołałem pojęcie
103
Jadwiga Staniszkis: O władzy i bezsilności, Wydawnictwo Literackie: Kraków 2006.
90
„miękkiego państwa” wprowadzone swego czasu przez Gunnara Myrdala. Podkreślałem w ten
sposób, że w Polsce odnajduję cechy syndromu „miękkiego państwa”, którego występowanie
Myrdal przypisywał państwom Trzeciego Świata, widząc w tym zasadniczą przyczynę klęski ich
wysiłków rozwojowych.
W moim użyciu „miękkie państwo” było kategorią opisującą zwłaszcza niską jakość
rządzenia, co sygnalizował inny - zaproponowany przeze mnie – termin „zinstytucjonalizowana
nie-odpowiedzialność”, której główne przejawy w sferze społecznej, politycznej i
administracyjnej opisywałem (w pracy zredagowanej wspólnie z Mirą Marody104) następująco:
nie-odpowiedzialność społeczna to: przerzucanie odpowiedzialności za kształt życia
społecznego na państwo, przy jednoczesnym dążeniu jednostek i grup do prywatyzacji
zysków i upubliczniania strat;
nie-odpowiedzialność polityczna to: partyjna kolonizacja aparatu państwa, klientelizm
polityczny, „obojętność” klasy politycznej wobec patologii życia publicznego, uznawanie
przez polityków prawa do „renty politycznej”, instytucjonalna korupcja i powszechność quasi
funduszy publicznych, nie kontrolowanych przez parlament;
nie-odpowiedzialność administracyjna to: urzędnicza uznaniowość, brak osobistej
odpowiedzialności urzędników, niska jakość decyzji administracyjnych, niska sprawność i
nieprzejrzystość procedur administracyjnych.
To właśnie instytucjonalizacja tak rozumianej „nie-odpowiedzialności” doprowadziła do
wytworzenia się w Polsce syndromu „miękkiego państwa”. Podkreślałem zarazem, że wyjście z
tego syndromu nie będzie ani samoczynne, ani łatwe, gdyż „instytucjonalizacja nieodpowiedzialności” oznacza zanik wewnętrznych mechanizmów korygowania polityki, czyli
poprawy jakości rządzenia.
Wyzbycie się „syndromu miękkiego państwa” wiąże się i wymaga odpowiednich zmian
instytucjonalnych, ustanowienia ładu instytucjonalnego, który eliminując „nie-odpowiedzialność”
przyczyni się do mobilizacji zasobów rozwojowych. Pożądane kierunki tych zmian to:
decentralizacja, deregulacja, samorządność i dialog obywatelski, co łącznie stanowić może - w
mojej ocenie – fundament partnerstwo dla rozwoju. Mnie i współautorom cytowanego raportu
chodziło o państwo pomocnicze i sprawne.
W 2005 r. władzę przejęło ugrupowanie, które kładło w swym programie nacisk na
funkcjonowanie państwa. Z tym, że ludziom tego ugrupowania przyświeca zupełnie inna jego
wizja. Wizja państwa silnego, bo zcentralizowanego i monokratycznego, państwa
„technologicznego ciągu władzy”, państwa twardej ręki i mocnych słów. Przez dwa lata rządów
tego ugrupowania wiemy już na pewno, że dla tego ugrupowania polityka gospodarcza i rozwój
ekonomiczny nie stanowią podstawowych obszarów zainteresowania. W tej dziedzinie praktyką
stały się propagandowe fajerwerki, za którymi kryje się postępująca i ukrywana ingerencja w
gospodarkę, dokonywana poprzez skrajnie upartyjnione zarządzanie majątkiem skarbu państwa
i prowadząca do rozbudowywania jego domeny. Rzeczywistymi wyznacznikami tej polityki jest
zatrzymanie wdrażania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w miejsce której z
pompą ogłoszono tzw. „pakiet Kluski”, a jednocześnie krok po kroku rządzący - poprzez
partyjnych nominatów – starają się zbudować wielkie państwowe dominia w energetyce,
bankowości i ubezpieczeniach, które pozwałyby im narzucać warunki gospodarowania
sektorowi prywatnemu.
Tadeusz Kowalik, recenzując moją książkę105, pisze o mnie: „Wszelako z mocną wiarą w
pożytki dialogu zderzała się jego diagnoza strategicznych możliwości państwa. Uważał, że jest
ono słabe, dlatego nie może prawidłowo wykonywać swych funkcji strategicznych. A główną
przyczyną tej słabości jest zdominowanie go przez ‘układy resortowo-korporacyjne’ oraz
zwolenników takiego właśnie myślenia. Stanął więc przed nie lada dylematem: jak rozwijać
dialog społeczny, walcząc jednocześnie z owymi układami.”. Z łatwością przystaję na tę
diagnozę, choć nie na wszystkie wnioski, które mój przyjaciel wyprowadził.
104
105
Jerzy Hausner, Mirosława Marody (red.): Polski talk show: dialog społeczny a integracja europejska.
EU-monitoring V, Friedrich Ebert Stiftung, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej AE
w Krakowie: Kraków 2001.
Tadeusz Kowalik: Okiem byłego wicepremiera, „Przegląd” 2007, nr 34.
91
Po pierwsze nie uważałem i nie uważam „korporacji zawodowych” za całe zło, a w
związku z tym nie jestem ich doktrynalnym wrogiem. Zdaję sobie sprawę z tego, że zarówno te
branżowe, jak i te związane z wykonywaniem zawodów zaufania publicznego są konieczne i
muszą mieć swoje miejsce w dialogu społecznym. Mógłbym przytaczać dziesiątki przykładów
świadczących o tym, że nie tylko tak myślę, ale że postępowałem zgodnie z tą tezą. Nie było
moją intencją niszczenie korporacji zawodowych, lecz poddanie ich funkcjonowania określonym
regułom. W tym celu między innymi został opracowany projekt ustawy o samorządach
zawodowych.
Dla mnie zresztą główny problem tkwi nie w działaniu samych korporacji, lecz w ich
szczególnych powiązaniach z ministerstwami; przecież świadomie operuję określeniem „układy
resortowo-korporacyjne”. To te układy są podstawowym problemem instytucjonalnym a ich
działanie barierą rozwoju. Rozbicie tych układów uważam za sprawę zasadniczą. Ale to nie
wymaga ani likwidacji korporacji zawodowych, ani zniesienia ministerstw branżowych.
Natomiast konieczne jest pozbawienie ministerstw możliwości tworzenia branżowych
hierarchicznych administracji i sterowania przez nie jednostkami podstawowymi – szkołami,
uczelniami, szpitalami, przedsiębiorstwami. Domena ministerstwa musi zostać ograniczona do
przygotowania legislacji, programowania i realizacji ważnych przedsięwzięć rozwojowych,
uruchamiania strumieni finansowania publicznego, ustalania standardów oraz współpracy
międzynarodowej. Wtedy nie będzie dochodzić do zawierania antymodernizacyjnych i
antyrozwojowych sojuszy między ministerstwem i korporacjami. Mówiąc inaczej korporacje
muszę być od ministerstwa autentycznie niezależne, nie tylko w sensie formalno-prawnym i
politycznym, ale także systemowo-organizacyjnym i materialnym. Mogą być jego partnerem, ale
nie klientem.
Konsekwentnie opowiadając się za zinstytucjonalizowanym partnerstwem i dialogiem,
prowadziłem przecież praktycznie i systematycznie dialog z udziałem korporacji zawodowych.
Starałem się jednak, aby branżowe i zawodowe interesy i punkty widzenia były uogólniane na
forum Komisji Trójstronnej, w czym szczególną rolę winny odgrywać reprezentowane w niej
centrale związkowe. Rzecz w tym, że nader często, ze względu na słabość swego przywództwa
nie potrafiły się one wyzwolić z dominacji swych branżowych struktur. Zasadniczą próbą wyjścia
z tej pułapki było zaproponowanie przeze mnie z początkiem 2003 r. zawarcia „Paktu dla pracy i
rozwoju”. Okazało się wówczas czarno na białym, że przeszkodą jest także upolitycznienie
związków zawodowych. Wyłącznie z powodów politycznych „Solidarność” zablokowała pracę
nad Paktem. Tak samo jak wyłącznie z kalkulacji politycznej zdecydowała się teraz w 2007 r.,
tuż przed wyborami parlamentarnymi, na zawarcie porozumienia z rządem, czytaj PiS, mimo
solennie i wielokrotnie składanych obietnic, że umowa społeczna ma łączyć a nie dzielić
(politycznie) partnerów społecznych.
To nie ja doprowadziłem do upadku dialogu społecznego (korporatystycznego).
Przeciwnie starałem się, mimo niepowodzeń i rozczarowań, podtrzymywać go, widząc w tym
samoistną wartość. Polityczne rozgrywanie partnerów przez rząd Jarosława Kaczyńskiego i
polityczne uwikłanie, z którego „Solidarność” nie potrafi się wyzwolić, doprowadziło jednak do
tego, że dialog społeczny stał się pozorem i fasadą. Można podtrzymywać tę fikcję, ale o wiele
rozsądniej jest zastanowić się, nad stopniowym, ale zdecydowanym przekształceniem dialogu
korporacyjnego w obywatelski. Do tego zmierzałem i o tym jawnie mówiłem. Teraz jest już
chyba oczywiste, że słusznie.
Jestem świadom, że dialogu społecznego nie można ustanowić, zadekretować, że w
znacznej mierze musi się on rozwijać spontanicznie, oddolnie. Rzecz jednak w tym, że to się
nigdy nie stanie bez klimatu i instytucjonalnych warunków partnerstwa. A to w znacznej mierze
zależy od rządu i rządzących. Rządzenie imperatywne, rządzenie przez dokonywanie
podziałów i wywoływanie konfliktów, poprzez wskazywanie wroga niszczy w zarodku zdolność
do partnerstwa, a tym samym szansę na rozwinięcie się dialogu obywatelskiego. Wraz z tym
ginie – moim zdaniem – perspektywa rozwoju społeczno-gospodarczego.
Znajdując się z Tadeuszem Kowalikiem po tej samej stronie, jeśli chodzi o cele i drogę
postępowania, różnię się z nim – w kwestii dialogu – co do możliwości praktycznego działania w
polskich warunkach. Tak naprawdę zastrzeżenia Kowalika dotyczące sposobu rozumienia i
prowadzenia przeze mnie dialogu społecznego dotyczą przede wszystkim niezgody na
bezpośrednie sfinansowanie przez budżet państwa podwyżki wynagrodzeń wynikających z tzw.
92
ustawy 203, a generalnie braku porozumienia z partnerami społecznymi w kwestii podniesienia
dochodów jako zasadnego udziału pracowników i społeczeństwa w korzyściach wynikających
ze wzrostu gospodarczego.
Kwestię „ustawy 203” szeroko opisałem w książce i nadal podtrzymuję swoje argumenty.
Od strony prawno-ustawowej i systemowej, z chwilą uznania, że samodzielne publiczne zakłady
opieki zdrowotnej nie są składnikiem państwowej sfery budżetowej, co było oczekiwanym i
popieranym przez środowiska medyczne rozwiązaniem przyjętym we wprowadzonej w 1998 r.
reformie ochrony zdrowia, nie ma możliwości finansowania wynagrodzeń personelu
medycznego wprost z budżetu. „Ustawa 203” była protezą i bublem prawnym, a wynikające z
niej zobowiązania są praktycznie niespełnialne. Nie chciałem i nie mogłem godzić się na to, aby
z powodów czysto politycznych (czytaj partyjnych i wyborczych) łamano reguły i podtrzymywano
fikcję. Co nie oznacza, że byłem przeciwny uruchomieniu takich rozwiązań, które mogę realnie
doprowadzić do trwałego wzrostu wynagrodzeń w służbie zdrowia. Takie rozwiązania – w moim
przekonaniu – przygotowałem i przedstawiłem. Zostały one zdewastowane w Sejmie, przy
zaangażowaniu przedstawicieli wszystkich klubów. Powstała sytuacja patowa, z którą kolejny
rząd próbuje sobie radzić, sięgając lewą ręką do prawego ucha. Niepowodzenie rządu PiS w
zapewnieniu obiecanej podwyżki wynagrodzeń personelowi medycznemu, najlepiej zresztą
świadczy o tym, że to nie ja się uparłem, a po prostu szuka się rozwiązania tam, gdzie go nie
ma i być nie może.
W polemice z Tadeuszem Kowalikiem znacznie ważniejsze niż omawianie konkretnej
kwestii wydaje mi się zastanowienie nad możliwościami i instrumentami polityki dochodowej. W
książce samokrytycznie przyznaję, że nie potrafiłem opracować i zaproponować takich
instrumentów. To jednak było w istocie z mojej strony retorycznym unikiem. Teraz nie chcę już
tego uniku podtrzymywać i gotów jestem postawić sprawę wprost. Także dlatego, że pod
wpływem krytyki zacząłem się nad sprawą poważniej zastanawiać.
Tadeusz Kowalik jest konsekwentnym lewicowym keynesistą, tym samym zwolennikiem
interwencjonizmu państwa w gospodarce, przede wszystkim po stronie popytowej i poprzez
mechanizmy redystrybucyjne. Dzięki temu państwo zapewnia równowagę ekonomiczną i
społeczną, a tym samym wzrost gospodarczy i rozwój. Aby państwo skutecznie mogło
wypełniać swoje funkcje w tym zakresie musi wygenerować instytucję dialogu
korporatystycznego i w niej aktywnie uczestniczyć, dążąc w ten sposób do utrzymania
porozumienia i pokoju klasowego. Sednem dialogu jest przede wszystkim podział i
redystrybucja, zwłaszcza proporcja między wynagrodzeniem kapitału i pracy. Fundamentem tej
koncepcji jest „państwo opiekuńcze” a uzasadnieniem idea „społecznej gospodarki rynkowej”.
Cały w tym problem, że współczesna gospodarka i współczesne państwo nie odpowiadają
tym doktrynalnym założeniom, i to od dawna. Nie dotyczy i dotyka to tylko krajów anglosaskich,
ale także kontynentalnych, w tym skandynawskich. Nie da się tej kwestii sprowadzić do dyskusji
na temat jednego z rywalizujących ze sobą modeli kapitalizmu.
Zasadnicza, zmiana polega na tym, że współczesne państwo nie jest już państwem
interwencjonistycznym i redystrybucyjnym, a stało się państwem wspierającym (facilitaive) i
regulacyjnym. Nie dysponuje ono już zasobami, kompetencją i instrumentami oddziaływania w
keynesowskim stylu na stronę popytową gospodarki. Kształtuje natomiast zasoby, kompetencje
i instrumenty oddziaływania na stronę podażową. Przestało być narodowym keynesowskim
państwem opiekuńczym, a stało się schumpeterowskim państwem pracy, uczestnikiem
międzynarodowego i globalnego porządku, co oznacza ograniczenie jego ekonomicznej
suwerenności.
Wynika z tego między innymi zasadnicza zmiana podejścia do płac. W państwie
działającym po keynesowsku płace są przede wszystkim uznawane za czynnik krajowego
popytu. Natomiast w państwie działającym po schumpeterowsku są one głównie rozumiane
jako czynnik kosztów i międzynarodowej konkurencyjności. O ile w pierwszym z
porównywanych modeli państwo dąży do bezpośredniego regulowania wynagrodzeń i formuje
instytucje dialogu, które to umożliwiają, to w drugim państwo traktuje płace jako z jeden
parametrów ekonomicznych, na który może wpływać tylko niewielkim stopniu i pośrednio.
Nie od rzeczy będzie w tym miejscu przypomnieć, że polityka gospodarcza w
nowoczesnym państwie nie jest już wyłączną domeną rządu. Trwałym rozwiązaniem
93
instytucjonalnym stało się wyodrębnienie autonomicznych względem rządu organów państwa
odpowiedzialnych za politykę monetarną. To one w szczególności reagują na kształtowanie się
płac w płaszczyźnie makroekonomicznej. Natomiast płaszczyzna regulacji mikroekonomicznej
też się autonomizuje względem polityki rządu, wraz z postępującą prywatyzacją i
kształtowaniem wynagrodzeń poprzez autonomiczny dialog partnerów społecznych, czyli
pracodawców i reprezentacji pracowniczej, zdecentralizowane układy zbiorowe pracy oraz w
coraz większym stopniu umowy cywilne.
Do tego dochodzi w naszym przypadku element integracji europejskiej, który także
oznacza pozbawienie państwa wielu atrybutów charakterystycznych dla modelu
keynesowskiego. W centrum procesu integracji jest oczywiście rynek pracy i polityka
zatrudnienia, ale obecnie chodzi o takie zagadnienia jak: zatrudnialność, przedsiębiorczość,
adaptacyjność i równość szans, a nie o płace czy dochody. To znowu spojrzenie dużo bardziej
od strony podażowej niż popytowej, bliższe bardziej polityce strukturalnej niż polityce
społecznej i koncepcji „państwa opiekuńczego”.
Tradycyjny europejski model społeczny - bazujący na idei „państwa opiekuńczego” – był
w istocie próbą neutralizowania i niwelowania efektów działania rynku, przede wszystkim
poprzez scentralizowaną redystrybucję i wyłączanie różnych grup społecznych z domeny rynku
i objęcia ich systemem zabezpieczenia społecznego. To w praktyce okazało się kosztowne i
nieskuteczne, czyli nieefektywne. Przeciwstawianie tego, co społeczne temu, co rynkowe nie
chroniło przed ubóstwem, marginalizacją i wykluczeniem, a jednocześnie prowadziło do
osłabiania konkurencyjności. Stąd obecne poszukiwania idą w innym kierunku: nie od rynku, ale
do rynku. Nie w kierunku dekomodyfikacji jednostek, lecz w kierunku zapewnienia im równych
warunków i szans w procesie komodyfikacji106. Państwo nie koncentruje swoich działań na
stronie popytowej gospodarki i redystrybucji dochodów, lecz na stronie podażowej i formowaniu
instytucjonalnej obudowy rynku, która ma zapewnić korzystne strukturalne warunki dla wzrostu,
konkurencyjności i spójności, a tym samym dla rozwoju.
To głęboka zmiana intelektualna, polityczna i instytucjonalna, której przejawami są
następujące ewolucyjne tendencje:
od „państwa opiekuńczego” do „państwa pracy”,
od „państwa opiekuńczego” do społeczeństwa „opiekuńczego”,
od polityki wyrównywania do polityki spójności,
od dialogu korporatystycznego do dialogu obywatelskiego,
i generalnie w stronę ekonomii społecznej i społecznej odpowiedzialności biznesu.
W moim głębokim odczuciu Tadeusz Kowalik oczekuje tego, co jest już przeszłością i w
formie keynesowskiej i redystrybucyjnej polityki dochodowej już nie wróci. Państwo, które
próbowałoby prowadzić politykę w ten sposób skazuje się na bezsilność i strategiczne
niepowodzenie.
Większość komentatorów mojej książki odbiera ją jako świadectwo pesymizmu i
niepowodzenia. No cóż, książka została opublikowana i żyje własnym życiem. Jeśli jest tak a
nie inaczej odczytywana przez czytelników, to już niewiele mogę na to poradzić. Tak jest i
trudno.
Nie było moją intencją ogłoszenie porażki i niemożności. Natomiast chciałem napisać
książkę o tym jak się w praktyce prowadzi politykę gospodarczą, jakie są jej ograniczenia i
możliwości, w tym samym o tym, jakie są bariery rozwoju Polski i jak można próbować je
przełamywać. Jestem życiowym optymistą, tak mi się przynajmniej wydaje, i nie oceniam tego,
czym się w rządzie zajmowałem za nieskuteczne.
Gdyby cofnąć się do 2001 r. i zastanowić się, jakie stały przed rządem najważniejsze
zadania w dziedzinie gospodarki, to wydaje mi się, że – co dosyć oczywiste – można je
sformułować następująco:
1. Zapewnienie Polsce wejścia do Unii Europejskiej na korzystnych warunkach.
2. Przywrócenie wysokiego wzrostu gospodarczego.
3. Zapobieżenie groźbie kryzysu finansowego państwa i naprawa finansów publicznych.
106
Wolfgang Streeck: Competitive Solidarity: Rethinking the “European Social Model”, “MPIfG Working
Paper” 1999/8.
94
Jeśli tak spojrzeć na sprawę, to trzeba bezwzględnie uznać, że polityka gospodarcza lat
2001-2005 była jednoznacznie skuteczna. Polska nie tylko jest w UE, ale radzimy sobie pod
względem gospodarczym znakomicie, o czym najlepiej świadczą wyniki handlu zagranicznego.
Od połowy 2003 r. mamy wysoki wzrost gospodarczy, który utrzymuje się już czwarty rok. W
końcu kryzysu finansowego udało się uniknąć i chociaż wielu przygotowanych rozwiązań
zorientowanych na naprawę finansów publicznych nie udało się wprowadzić, to jednak powstały
makroekonomiczne warunki, które obecnemu rządowi umożliwiły trwałe obniżenie deficytu
budżetowego, bez społecznych wyrzeczeń i politycznego ryzyka. Odczytuję to jako sukces i
poczytuję sobie, że przyłożyłem do tego rękę.
To, co chciałem w mojej książce wyrazić, można ująć tak: mimo słabości państwa i
politycznych blokad można w polityce gospodarczej wiele zrobić i osiągnąć. Co jednak nie
oznacza, że można rezygnować z naprawy państwa i podniesienia jakości rządzenia.
Ostateczną miarę powodzenia polityki gospodarczej lat 2001-2005 dostrzegam w tym, że
w 2001 r. na ogół oceniano, że polska polityka jest w niezłym stanie, zaś gospodarka w
katastrofalnym. W polityce początek II kadencji Aleksandra Kwaśniewskiego i apogeum jego
popularności oraz druzgocące zwycięstwo SLD pod wodzą Leszka Millera - generalne poczucie
stabilizacji politycznej po chwiejnych i niekompetentnych rządach AWS. W gospodarce
stagnacja gospodarcza, minimalny wzrost gospodarczy w IV kwartale 2001 r. i budżetowa
„dziura Bauca”. Po paru latach sytuacja się radykalnie zmieniła: polityka jest obrazem „nędzy i
rozpaczy”, zaś gospodarka siły i dynamizmu. Niemalże każdy ekonomista powtarza jak mantrę,
że nasz wzrost gospodarczy ma solidne fundamenty. Otóż, solidne fundamenty to nie wynik czy
przejaw koniunktury, to zawsze rezultat czyichś działań; z pewnością przede wszystkim
przedsiębiorców, ale także polityków gospodarczych. Jeżeli zasłużyłem na dobrą opinię
przedsiębiorców, to nie dlatego, że im schlebiałem czy przysparzałem nienależnych korzyści,
ale dlatego, że podejmowałem działania, które pomagały im formować solidne fundamenty
polskiej gospodarki, podstawy obecnego wzrostu.
95
96
Leszek Zienkowski
Determinanty i perspektywy wzrostu gospodarczego w
nadchodzących latach – próba syntezy
Prof. zw. dr hab. – profesor, Niezależny Ośrodek Badań
Ekonomicznych NOBE, b. wiceprzewodniczący Komitetu Nauk
Ekonomicznych PAN.
•
•
Dyscyplina naukowa:ekonomia
Specjalności naukowe:polityka gospodarca, rachunki
narodowe, statystyka
Streszczenie:
W referacie zaprezentowane są na wstępie wyniki porównawczych analiz
międzynarodowych dotyczących uwarunkowań dla trwałej i wysokiej dynamiki wzrostu
gospodarczego wraz z wskazaniem miejsca (odległego) gospodarki polskiej wśród
porównywanych krajów. W dalszej części przedstawione są poglądy autora dotyczące podstaw
obecnego wysokiego tempa wzrostu w Polsce oraz perspektyw rozwojowych w Europie i w
Polsce w nadchodzących latach. Sformułowana została hipoteza o wysokim
prawdopodobieństwie nadejścia dekoniunktury za dwa, trzy lata. Powstanie w związku z tym
ryzyko spadku tempa PKB w Polsce do poziomu 1-2% rocznie oraz długotrwałej recesji w
przypadku braku rozległych reform w okresie dobrej koniunktury. Następnie przedstawione są w
formie dyskusyjnej priorytety reform gospodarczych – poprawa warunków prowadzenia
działalności gospodarczej, ograniczenie wydatków budżetu i tą drogą zmniejszenie deficytu
sektora finansów publicznych. Na zakończenie poruszona jest problematyka korzyści z wejścia
Polski do strefy Euro z punktu widzenia potencjalnego tempa wzrostu PKB. (Im szybciej
gospodarka gotowa będzie do wejścia do ERM2 – tym lepiej.)
Summary
At the beginning of the paper the results of international comparisons evaluating
determinants of economic growth are presented. It is noted that polish economy is located in
each sphere at one of the lowest positions among countries which are included in the
comparisons. That indicates the need of economic reforms – most important relate to the
conditions in which business is carried on in Poland (unfavorable at present) and to public
finance (high level of deficit and public debt).
However the results of comparative studies contrast with the present performance of the
polish economy – high rate of GDP growth. It is argued in the paper that the high rate of growth
will probably last two-three years and than a cyclical downturn will come in Europe and in
Poland. The economy should be prepared to cope with such situation if the growth rate is not to
fall to ca 4% per year but to drop to 1-2% per year as the result of economic disequilibria
(budget deficit well above 3% of GDP). Finally the economy may slip into long lasting recession.
Further and more far reaching economic reforms, including privatization (also of the so called
social services), are needed if that is not to happen. In the years of high growth the budget
deficit should be reduced not to 3% of GDP but to 1% or even zero in order to be prepared to
long term spending pressures. To achieve that in practice priority in economic policy should be
given to the reduction of budget expenditures even at the cost of tax reform which is advisable
per se. Are the chances of implementation of deep economic reforms in the years of high
growth already definitely lost? This is the question put forward at the end of the paper.
Słowa kluczowe: wzrost gospodarczy; reformy finansów publicznych; strefa euro
97
„Oto siedem lat nadejdzie bardzo
obfitych…
A po nich nastąpi siedem lat
głodu”
Stary Testament Rozdział XLI
Dawno nie mieliśmy w Polsce tak wysokiego tempa wzrostu produkcji oraz wyraźnej
poprawy szeregu mierników cząstkowych charakteryzujących stan gospodarki. Produkt krajowy
brutto wzrasta w tempie przekraczającym 6% w ujęciu rocznym, wzrastają znacząco dochody
realne gospodarstw domowych, zdecydowanie podniosła się dynamika nakładów na środki
trwałe w sektorze przedsiębiorstw, wzrasta zatrudnienie i spada bezrobocie. Przedsiębiorstwa
skutecznie konkurują na rynkach międzynarodowych, równowaga zewnętrzna wobec dobrych
wyników eksportu wydaje się nie zagrożona.
Kluczowe pytanie w tym momencie sprowadza się do pytania, jakie czynniki przesądziły o
tak wysokim ożywieniu koniunktury gospodarczej w Polsce oraz o to jak trwałe może być
wysokie obecnie tempo wzrostu.
Determinanty wzrostu
Przed próbą odpowiedzi na te pytania przypomnieć wypada ustalenia tak zwanego
konsensusu waszyngtońskiego, czyli listy zaleceń dla polityki gospodarczej stanowiących w
założeniu podstawę dla osiągnięcia trwałego, wysokiego tempa wzrostu gospodarczego.
Zalecenia te powstały w wyniku badań empirycznych weryfikujących założenia teorii
endogenicznego wzrostu w powiązaniu z teorią konwergencji oraz zastosowań modeli wzrostu
różniących się istotnie od modeli neoklasycznych. W szerszej perspektywie jest to
poszukiwanie odpowiedzi na pytanie dlaczego występują wciąż między krajami różnice w
długofalowym tempie wzrostu – czy istnieją wśród chaosu zdarzeń determinanty wzrostu
oddziaływujące powszechnie na gospodarkę
Odwołując się do tych zaleceń oraz do literatury przedmiotu wymienić można jako
podstawowe następujące determinanty wzrostu gospodarczego (stanowiły one i stanowią wciąż
przedmiot dociekań i analiz porównawczych.):
Tradycyjne czynniki produkcji
Praca i jej jakość oraz środki trwałe i ich poziom techniczny – ogólna wydajność czynników
produkcji.
Niematerialne czynniki produkcji
Kapitał wiedzy oraz bieżąc nakłady na naukę (B+R);
Kapitał wykształcenia oraz bieżące nakłady na edukację (ponadpodstawową);
Warunki prowadzenia działalności gospodarczej – bariery biurokratyczne, konkurencja na
rynku krajowym i zagranicznym (rynek produktów, rynek kapitałowy, rynek pracy);
Stan finansów publicznych – poziom wydatków publicznych, deficyt sektora rządowego i
samorządowego, dług publiczny, inflacja;
Jakość i skuteczność rządzenia – praworządność i swobody obywatelskie,
a ponadto
Wyjściowy poziom PKB per capita.
Wyniki analiz porównawczych
Porównawcze analizy międzynarodowe nie dają podstaw do jednoznacznych wniosków
co do czynników, które zadecydowały o występujących obecnie różnicach poziomu rozwoju
gospodarczego (PKB per capita). Struktura wykorzystywanych dostępnych czynników produkcji
różni się istotnie między krajami o podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Na przykład
relacja nakładów na B+R do produktu narodowego brutto jest relatywnie wysoka w krajach
skandynawskich i niska w krajach Europy Południowej, istotne są też różnice w poziomie
wykształcenia przy podobnym poziomie PKB, z tym, że na przykład porównując Wielka Brytanię
z Irlandią odnotować można nawet odwrotną od oczekiwanej relację – wyższy o około 50%
kapitał wykształcenia w Wielkiej Brytanii i niższy PKB per capita. Formułowana bywa z związku
98
z tym hipoteza o możliwości różnych ścieżek wzrostu gospodarczego prowadzących do
podobnego poziomu PKB per capita.
Przechodząc do determinant tempa wzrostu na obecnym etapie rozwoju, stwierdzić
można, że w średnim okresie jednoznacznie dodatni wpływ na dynamikę wydajności czynników
produkcji i dynamikę PKB wywierają – jak wynika z prowadzonych analiz porównawczych, w
których stosuje się sformalizowanie metody badawcze – tylko trzy z wymienionych wyżej
czynników:
dynamika nakładów na środki trwałe, a zwłaszcza nakładów na maszyny i urządzenia
(bardzo wysokie współczynniki korelacji – małe odchylenia danych empirycznych od krzywej
teoretycznej);
wyjściowy poziom PKB per capita (krańcowa efektywność nakładów na środki trwałe, wyższa
w krajach znajdujących się na niższym poziomie rozwoju o relatywnie niskim zasobie
kapitału trwałego);
poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej (w modelach wyjaśniających
tempo wzrostu wydajności czynników produkcji czynnik ten, regularnie, obok dynamiki
nakładów na środki trwałe i poziomu PKB w okresie wyjściowym wywiera statystycznie
istotny wpływ na kształtowanie się tempa wzrostu).
Wyniki badań empirycznych, w których stosuje się metody ekonometryczne nie
potwierdzają zwłaszcza występowania współzależności między poziomem fiskalizmu oraz
inflacji, a tempem rozwoju gospodarczego, jednakże związek taki sugerują wyniki analiz innego
typu. Najczęściej grupuje się w nich kraje o niskim i wysokim poziomie fiskalizmu i ocenia
następnie średnie wyniki w każdej grupie krajów. Zdecydowanie lepsze wyniki gospodarcze i
społeczne w dłuższym okresie odnotować można dla grupy krajów o niższych relacjach
wydatków sektora rządowego do PKB.107[1] Ponadto zwrócić można uwagę, że w krajach OECD
relatywnie szybko rozwijających się w przeszłości, które obecnie należą do krajów wysoko
rozwiniętych, relacja wydatków sektora finansów publicznych do PKB była w punkcie wyjścia
zdecydowanie niższa niż przeciętna i niższa niż obecnie w Polsce czy na Węgrzech.108[2] Być
może nie bez znaczenia dla tej argumentacji jest również fakt, że w latach sześćdziesiątych
przeciętny poziom wydatków publicznych w krajach OECD nie przekraczał 30% PKB, a tempo
wzrostu wynosiło ponad 4% średniorocznie, natomiast w latach dziewięćdziesiątych relacja tych
wydatków do PKB wynosiła ponad 40%, a tempo wzrostu kształtowało się na poziomie poniżej
2% średnioroczne.109[3]
Porównawcze badania międzynarodowe wskazują na współzależność korelacyjną między
osiągniętym poziomem rozwoju gospodarczego a jakością i skutecznością rządzenia
charakteryzowaną takimi miernikami, jak: rządy prawa (respektowanie praw własności),
zaufanie do prawa, niezależność sądownictwa, wolności obywatelskie itp., jakość i
apolityczność administracji państwowej i samorządowej, wiarygodność polityki społecznogospodarczej rządu i banku centralnego. Brak jest odpowiednich danych, ale można sądzić z
dużą dozą prawdopodobieństwa, że analogiczne korelacje występują również w ujęciu
czasowym jednakże dopiero w znacznie dłuższym okresie.
Przedmiotem kontrowersji może być interpretacja słabego formalnego związku między
tempem wzrostu gospodarczego w średnim okresie, a kapitałem wiedzy oraz kapitałem
wykształcenia.
Wiedza i kapitał wiedzy tworzonej w danym kraju koreluje się dodatnio z osiągniętym
poziomem rozwoju gospodarczego z tym jednak, że jak pisałem, dane empiryczne odbiegają
znacząco od danych teoretycznych – brak tu związków przyczynowo skutkowych. Powiedzieć
by można nawet, że to poziom rozwoju decyduje o wysokich wydatkach na B+R, a nie
odwrotnie. Wyraźnie trzeba natomiast stwierdzić, że „gospodarka oparta o wiedzę” istniała od
zarania dziejów. To innowacje oparte o wiedzę i kumulujące się doświadczenie wpływały na
107[1]
Alfonso A., Schuknecht L., Tanzi V., Public Sector Efficiency: an International Comparison, ECB
Working Paper No 242, European Central Bank, Frankfurt a/M 2003; Balcerowicz L., Toward Limited
State, The World Bank Group, Washington DC 2003; Bassanini A., Scarpetta S., Hemmings P.,
Economic Growth: The Role of Policies and Institutions. Panel Data Evidence From OECD Countries,
Economic Department Working Papers No 283, OECD, Paris 2001.
108[2]
Lewis W.W., Potęga wydajności, CeDeWu, Warszawa 2005; Zienkowski L. (red.), Zamierzeniahipotezy-wyniki: Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, Scholar, Warszawa 2005.
109[3]
Rzońca A., Finanse publiczne a wzrost gospodarki w dłuższym okresie, „Materiały i Studia”,
zeszyt nr 198, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2005.
99
jakość uzbrojenia, na technikę i organizację produkcji i decydowały o potędze plemion i krajów.
Pogląd o zasadniczym wzroście znaczenia szeroko rozumianej wiedzy dla procesów wzrostu
obecnie w porównaniu z przeszłością jest, moim zdaniem, stwierdzeniem przedwczesnym.110[4]
(). Podkreślić przy tym trzeba rozróżnienie między wiedzą naukową tworzoną a wiedzą
naukową importowaną – łącznie oddziaływają one na gospodarkę. Zapewne przez dłuższy
jeszcze czas istnieć będą kraje, które są głównie „wiedzodawcami” i kraje, które są głównie
„wiedzobiorcami”. Do tych drugich zaliczyć należy Polskę, która korzystać będzie z
importowanej myśli naukowo technicznej, co nie oznacza braku indywidualnych wybitnych
osiągnięć w niektórych dziedzinach.
W przypadku kapitału wykształcenia współzależność z tempem wzrostu ma wybitnie
charakter współzależności długookresowej, natomiast zaobserwowana w badaniach
empirycznych dotyczących średniego okresu dodatnia korelacja z odsetkiem osób z
wykształceniem wyższym sugerować może, że ważnym determinantem tempa wzrostu w
średnim okresie jest istnienie w kraju znacznego odsetek elit intelektualnych (wykształciuchów).
Miejsce Polski
Nawet przy znacznej dozie sceptycyzmu co do wyników między narodowych analiz
porównawczych zaniepokojenie musi budzić fakt, że we wszystkich wymienionych uprzednio
dziedzinach gospodarka polska lokuje się na jednej z najgorszych pozycji wśród krajów
objętych porównaniami. Warunki prowadzenia działalności gospodarczej oceniane są jako
zdecydowanie niekorzystne, a przeprowadzone jak dotąd reformy mają charakter cząstkowy.
Brak jest szerszego dialogu i porozumienia między rządem a przedstawicielami pracodawców
oraz pracobiorców. Poziom fiskalizmu oraz deficyt sektora rządowego i samorządowego jest
wysoki, nakłady na B+R kształtują się na niskim relatywnie poziomie, a w sektorze
przedsiębiorstw na bardzo niskim, poziom faktycznego wykształcenia w odróżnieniu od
formalnego jest wciąż relatywnie niski, ingerencje państwa w sferę prawno-regulacyjną w formie
różnego typu „nacisków” są stosunkowo znaczne, poziom zaufania do rządu jest niski i narasta
przekonanie o zagrożeniu swobód obywatelskich. Wszystko to wskazuje na potrzebę
szerokiego zakresu reform i zmian w polityce gospodarczej rządu.
Co zadecydowało o obecnym przyspieszeniu
Powtórzmy w tym miejscu pytanie zadane na wstępie: jeśli jest tak źle, to jakie to czynniki
zadecydowały o obecnym wysokim tempie wzrostu.
Są one moim zdaniem następujące:
Jest to wynik drugiej fali efektu wejścia Polski do UE i związane z tym podniesienie
wiarygodności kraju i zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego, dodatkowy czynnik to napływ
funduszy pomocowych z Unii.
Jest to efekt restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw, która została przeprowadzona w latach
zwolnienie tempa rozwoju.
Jest to efekt cyklicznego wzrostu produkcji w krajach Unii Europejskiej i ogólnoświatowego
trendu spadającej kapitałochłonności (wzmożona wymiana technologii oraz części maszyn i
urządzeń inwestycyjnych).
Jak długo potrwa dobra koniunktura
Jest oczywiste, że oddziaływanie wymienionych tu czynników będzie ograniczone w
czasie, nie dotyczą one bowiem fundamentów gospodarki. Pamiętać też trzeba, że napływ
funduszy unijnych przyniesie raczej wzrost popytu a nie podaży. Pozytywne skutki dla tempa
wzrostu produkcji, niezbędnych zresztą inwestycji infrastrukturalnych, wystąpią dopiero za pięć,
siedem lat.
Prognozy wszystkich renomowanych ośrodków prognostycznych wskazują – raczej
optymistycznie – że dobra koniunktura gospodarcza, a wraz z nią wysokie tempo wzrostu
produkcji rzędu 5,5% potrwa w Polsce co najmniej przez kilka lat. Stosowane modele
gospodarki nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w którym momencie nadejdzie znaczące
osłabienie tempa wzrostu, ani jaka będzie jego skala. Zdaniem moim liczyć się trzeba ze
110[4]
Zienkowski L., Gospodarka oparta na wiedzy – mit czy rzeczywistość, „Studia Ekonomiczne” nr
1/2, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa 2003.
100
zwolnieniem tempa wzrostu w Europie najdalej za dwa lata, a w związku z tym i w Polsce i do
takiej sytuacji gospodarka polska powinna być przygotowana.
Jaka optymalna skala spowolnienia
Samo obniżenie tempa wzrostu PKB nie powinno jeszcze stanowić powodu do niepokoju
dla ekonomistów (ale czy również dla polityków?). Jasne jest bowiem, że wiara w trwanie w
nieskończoność tempa wzrostu przekraczającego potencjalne tempo jest złudna. Niesłuszne
jest też myślenie o okresie zwolnienia wyłącznie w kategoriach procesu niepożądanego.
Przypomniał o tym ostatnio Robert J. Samuelson.111[5] Gospodarka rynkowa rozwija się
cyklicznie i okres spowolnienia przynosi najczęściej zmiany strukturalne w sektorze
przedsiębiorstw, które umożliwiają przejście do okresu ożywienia. Jednocześnie obawa przed
recesją powstrzymuje przedsiębiorców oraz polityków (tu znak zapytania) przed
podejmowaniem działań obarczonych wysokim stopniem ryzyka lub w przypadku rządu
prowadzących do wzrostu poziomu wydatków jakiego nie można utrzymać w dłuższym okresie.
Jest to oczywistość, o której warto jednak pamiętać.
W konkretnym przypadku gospodarki polskiej sprawą o podstawowym znaczeniu jest
ocena prawdopodobnej skali zwolnienia tempa wzrostu. Jeśli przyjąć, a wiele szacunków na to
wskazuje, że potencjalne tempo wzrostu kształtuje się obecnie na poziomie 5,0-5,5% rocznie,
to obniżenie tempa do około 4-4,5% stawiałoby gospodarkę na długo okresowej ścieżce
wzrostu odpowiadającej w przybliżeniu jej obecnym potencjalnym możliwościom. Istnieje jednak
ryzyko, że w wyniku nierozważnej polityki gospodarczej i społecznej rządu oraz braku reform,
pierwotne zwolnienie doprowadzi – poprzez tak zwane efekty drugiej rundy, których nie będzie
można uniknąć – do spadku tempa wzrostu PKB nie do poziomu rzędu 4% ale do poziomu 12% rocznie. Nieuchronnie przekroczony zostałby wówczas – i to poważnie – 3% próg relacji
deficytu sektora finansów publicznych do PKB oraz „ostrożnościowy” próg poziomu długu
publicznego. Przyniosłoby to negatywne konsekwencje dla wieloletniego tempa wzrostu.
Priorytety reform
Zakres i priorytety, na których powinna się koncentrować polityka gospodarcza budzi
zawsze szereg kontrowersji. Podkreślić tutaj wypada, że wyznaczenie priorytetów nie oznacza
postulatu zaniedbania innych dziedzin, oraz że priorytety są na ogół różne z punktu widzenia
średniego i długiego okresu.
Z dotychczasowych rozważań wynika jasno, że potencjalne tempo wzrostu w długim
okresie – rzędu 20-25 lat – uzależnione będzie silnie od rozwoju badań naukowych (kapitał
wiedzy naukowej) i importu nowoczesnych technologii oraz od poziomu edukacji (kapitał
wykształcenia). Potrzeba reform w tych dziedzinach w Polsce jest sprawą bezdyskusyjną – są
to dwa powiązane zresztą ze sobą priorytety. Szczególnie istotne jest przy tym, aby poniesione
zostały standardy edukacji na wszystkich poziomach. Uzależnione od tego będą możliwości
rozwoju badań naukowych.
Z punktu widzenia średniego okresu – a na tym się koncentruję – za ogólny priorytet
uznałbym przeprowadzenie takich reform, które pozwoliłyby na zaabsorbowanie bez wstrząsów
tych napięć, które powstaną w okresie spowolnienia wzrostu i na ograniczenie jego skali. W
ramach tego ogólnego celu widzę dwa priorytety szczegółowe, które oddziaływałyby zarówno
na stronę podażową jak i na stronę popytową gospodarki:
Działania zmierzające do poprawy warunków działalności gospodarczej oraz optymalnego
wykorzystania zasobów pracy;
Reformy prowadzące do trwałego obniżenia deficytu sektora finansów.
W pierwszym przypadku sam kierunek działania wydaje się oczywisty – usunięcie
formalnych i nieformalnych barier biurokratycznych hamujących rozwój działalności
gospodarczej. Przynieść to powinno w założeniu zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego,
stymulować wzrost zatrudnienia i doprowadzić do przesunięcia na wyższy poziom krzywej
potencjalnego tempa wzrostu produkcji (PKB). Potrzebna jest wola polityczna i zdolność do
porozumienia (rząd – pracodawcy – pracownicy) w sprawie konkretnych rozwiązań
instytucjonalnych. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę – a potwierdzają to wyniki analiz
111[5]
Samuelson, R.J, The Upside of Recession?, Newsweek, May 14/24, 2007.
101
porównawczych - że efektywne są tylko takie przedsięwzięcia, które dotyczą całokształtu a nie
wyłącznie wybranych aspektów działalności przedsiębiorstw.112[6]
Szczególnie kontrowersyjne są problemy dotyczące szeroko rozumianego rynku pracy.
Chodzi tu zwłaszcza o znalezienie takich rozwiązań, które by – w rzeczywistości a nie jedynie w
retoryce – prowadziły do wzrostu zatrudnienia i ograniczały bezrobocie. Efektem byłoby
przyspieszenie tempa wzrostu produkcji i dochodów poprzez pełniejsze wykorzystanie czynnika
pracy. Ceną – zresztą wysoką – jaką trzeba by zapłacić za realizację takich postulatów jest
utrata pewności utrzymywania stałej pracy przez osoby już zatrudnione oraz wysokich
świadczeń socjalnych dla osób nie mających pracy Jest to już raczej problematyka społeczna,
ale dodać można, że wyniki wielu analiz międzynarodowych113[7] wskazują wyraźnie, że wysoka
prawna ochrona zatrudnienia, czyli ochrona istniejących miejsc pracy oraz wysokie płace
minimalne i szczodre świadczenia socjalne przyznawane bez rygorystycznych ograniczeń, które
mają w założeniu zmniejszać bezrobocie i ograniczać rozmiary ubóstwa i niedostatku prowadzą
w rzeczywistości do rezultatów przeciwnych od zmierzonych. Prowadzą zazwyczaj do wzrostu
bezrobocia i utrwalenia sfery absolutnego, podkreślam słowo absolutnego, głębokiego
niedostatku. Dodać należy, że ważną cechą udanych instytucjonalnych reform rynku pracy –
zwłaszcza w Holandii, Wielkiej Brytanii i Irlandii – była ich kompleksowość polegająca na
jednoczesnym oddziaływaniu na popyt i podaż pracy.
Trzeba się chyba jednak zgodzić, że istnieją w tych kwestiach różne preferencji różnych
grup społecznych. W ujęciu modelowym mówić można o grupie ekspansywnej,
przedsiębiorczej, akceptującej ryzyko i grupie zachowawczej, preferującej bezpieczeństwo
socjalne i jako minimum w tej dziedzinie status quo. Znalezienie optimum instytucjonalnych
reform rynku pracy nie jest zatem łatwe.
Jeśli chodzi o drugi z wymienionych priorytetów, czyli o reformy w dziedzinie finansów
publicznych prowadzące do obniżenia poziomu deficytu - sprawa jest równie złożona. Można
sobie wyobrazić scenariusz, w którym zakłada się istotne obniżenie podatków bez zmniejszenia
wydatków i spadek deficytu sektora rządowego i samorządowego w wyniku działania silnych
bodźców do przyspieszenia tempa wzrostu. Opieranie polityki fiskalnej o taką prognozę jest
obecnie mało realistyczne a jej ewentualna realizacja niesie w sobie wielkie ryzyko z uwagi na
cykliczność wzrostu gospodarczego w Europie i w Polsce (zwolnienie tempa wzrostu w
horyzoncie kilku lat).
Istnieją poglądy, zgodnie z którymi priorytetowym celem polityki gospodarczej w Polsce w
średnim okresie nie powinno być obniżenie relacji do PKB deficytu sektora finansów
publicznych ani też ograniczenie narastania długu publicznego. Zdaniem moim realizacja
polityki nie uwzględniającej tych celów jako priorytetów przyniosłaby zdecydowanie negatywne
efekty nie tylko dla wieloletniego tempa wzrostu gospodarczego. Takie negatywne efekty
wystąpiłyby już w okresie, w którym z uwagi na cykliczność wzrostu nastąpi spowolnienie tempa
wzrostu produkcji.
Należę do tej grupy ekonomistów, którzy widzą realną szanse na obniżenie deficytu
finansów publicznych – a jest to priorytet priorytetów – głownie w ograniczeniu bieżących
wydatków budżetu i to w takim stopniu, który pozwoliłby na zmniejszenie ogólnego poziomu
wydatków sektora w relacji do PKB. Liczyć się trzeba przecież z koniecznością wzrostu
wydatków inwestycyjnych sektora rządowego i samorządowego w związku z rosnącymi
112[6]
Patrz m.in. Paweł Janowski, który przeanalizował zebrane przez Bank Światowy w trzydziestu
krajach symptomatyczne mierniki charakteryzujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej.
Zagregowane one zostały w siedem grup określanych jako: rozpoczynanie działalności gospodarczej,
zatrudnianie i zwalnianie pracowników, nabywanie nieruchomości, zaciąganie kredytów, ochrona
inwestorów, dochodzenie należności, likwidacja przedsiębiorstwa. W wyniku analizy stwierdził, że
każdy z mierników agregatowych uwzględniany odrębnie jest wprawdzie pozytywnie skorelowany z
poziomem rozwoju gospodarczego, ale nie jest to korelacja statystycznie istotna. Natomiast w
przypadku korelacji wielorakiej zarówno ogólny wynik jak i poszczególne mierniki wykazują korelacje
statystycznie istotną. (Janowski P., Warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Jak daleko
Europie wschodniej do liderów?, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red.
L. Zienkowskiego, Scholar, Warszawa 2005.)
113[7]
Omówienia znajdują się m.in. w opracowaniu: Wojciechowski W., Analiza wpływu czynników
instytucjonalnych na wykorzystanie zasobów pracy, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod
red. L. Zienkowskiego, Scholar, Warszawa 2005.
102
inwestycjami infrastrukturalnymi. Współfinansowanie tego typu inwestycji to – jak wiadomo –
jeden z warunków wykorzystania środków pomocowych z U.E.
Obniżenie podatków i para podatków powoduje wprawdzie impuls prorozwojowy, ale
jednocześnie - przy innych wielkościach danych – powadzi do zmniejszenia dochodów budżetu
w okresie cyklicznego obniżenia tempa wzrostu. Doprowadzić może to w obecnych warunkach
łatwo do znacznego wzrostu potrzeb pożyczkowych budżetu oraz poziomu deficytu i długu
publicznego.
Zmniejszenie poziomu deficytu łączy się z koniecznością przeprowadzenia niezbędnych
reform systemowych całej gospodarki, a przede wszystkim, z reformą całej sfery socjalnej,
racjonalizacją wydatków i zwiększeniem finansowania – bezpośrednio lub poprzez system
ubezpieczeń – ze strony zamożniejszych gospodarstw domowych. Mogłoby to być połączone z
prywatyzacją instytucji świadczących usługi socjalne i ograniczeniem gigantycznego
marnowania pieniędzy przez sektor rządowy i samorządowy. Na potrzebę takich reform
zwracają od dawna uwagę zarówno ekonomiści jak i osoby będące uznanymi autorytetami w
innych dziedzinach. Możliwość zmniejszenia wydatków tkwi również w dalszej prywatyzacji
przedsiębiorstw i ograniczeniu dotacji dla trwale nieefektywnych jednostek stanowiących
własność Skarbu Państwa.
Potrzeba reform strony wydatkowej nie oznacza, że nie ma pewnej możliwości
podniesienia dochodów i zmniejszenia tą drogą deficytu bez generalnego wzrostu stopy
opodatkowania. Chodzi tu zwłaszcza o rozszerzenie tak zwanej bazy podatkowej i szersze
włączenie do systemu rolników (podatek dochodowy, KRUS itd.) oraz bardziej aktywna politykę
ograniczenia szarej sfery polegającą głownie na sprawniejszym egzekwowaniu należnych
podatków.
Kończąc ten temat chciałbym wyraźnie stwierdzić, że zgadzając się w pełni z potrzebą
reformy systemu podatkowego w przyszłości, jestem sceptyczny co do zgłaszanych propozycji
natychmiastowego wprowadzenia podatku liniowego, którego zresztą jestem zwolennikiem.
Potrzeba tu jeszcze dalszych przemyśleń i dogłębnych analiz symulacyjnych, a przede
wszystkim uprzedniego przeprowadzenia innych reform, o których wspominałem wcześniej. Od
ich realizacji zależy w znacznym stopniu decyzja o wysokości stawki podatku liniowego. Nic
gorszego nie mogło by się zdarzyć niż konieczność zmiany poziomu podatku liniowego po roku
lub dwóch latach.
Strefa euro
Z punktu widzenia średniego i dłuższego okresu znaczący wpływ na warunki prowadzenia
działalności gospodarczej i na tempo wzrostu gospodarki mieć będzie to, czy wejście Polski do
strefy euro nastąpi niedługo czy też odkładane będzie na bliżej nieokreślony czas. Sam
zobowiązanie do wejścia do strefy euro nastąpiło jak wiemy już w momencie akcesji do Unii.
Efekty gospodarcze jakie przynieść może wejście do strefy euro omawiane były
wielokrotnie w literaturze przedmiotu.114[8] W tym miejscu przypomnę jedynie, że za szczególnie
korzystne uznać wypada uzyskanie dostępu do nieograniczonego w praktyce zasobu tanich
kredytów, a nade wszystko eliminację ryzyka kursowego. Warto podkreślić, że to właśnie,
ryzyko kursowe powstrzymuje przedsiębiorców przez szerszym zaciąganiem kredytów
zagranicą. Sytuacja taka wpływa bez wątpienia negatywnie na decyzje inwestycyjne i
potencjalne możliwości wzrostu produkcji.
Trwale niski deficyt sektora finansów publicznych oraz poziom inflacji zbliżony trwale do
poziomu inflacji w krajach należących do strefy euro dosyć powszechnie wymieniane są jako
podstawowe kryteria, których spełnienie eliminuje groźbę utraty konkurencyjności gospodarki
po wejściu do strefy euro. A może ona nastąpić w wyniku procesów nominalnej konwergencji, a
zwłaszcza wyższego niż w innych krajach wzrostu cen (i płac) nie rekompensowanego
zmianami kursu. To prawda, ale zwrócić należy uwagę, że w dłuższym nieco czasie, za pomocą
narzędzia jakim jest kurs w żadnych warunkach nie uda się utrzymać konkurencyjności
gospodarki – zależy ona od relatywnego w stosunku do konkurentów zagranicznych poziomu
wydajności czynników produkcji. Ponadto niski deficyt finansów publicznych i niska inflacja to
nie tylko warunki przystąpienia Polski do strefy euro, ale przede wszystkich warunki, które
114[8]
Patrz m.in.: Orłowski W.M., Optymalna ścieżka do euro, Scholar, Warszawa 2004; Raport na
temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2004.
103
zapewnią Polsce stabilny wzrost gospodarczy. Konkretna data wejścia Polski do unii
monetarnej wymusi przyspieszenie pozytywnych przemian.
Istotne niebezpieczeństwo dla gospodarki kraju znajdującego się w strefie euro powstać
może w przypadku, gdy cykl koniunkturalny w tym kraju – a mam tu na myśli Polskę – różni się
od cyklu koniunkturalnego w innych krajach tej strefy. Polityka monetarna Centralnego Banku
Europejskiego nie jest wówczas dostosowana do konkretnej sytuacji danego kraju. Musi to
oddziaływa negatywnie na dynamikę wzrostu. Jak wynika to jednak z danych statystycznych
dotyczących ostatniego piętnastolecia istniała wśród krajów Unii Europejskiej daleko idąca –
choć nie pełna – zbieżność co do przebiegu cyklu koniunkturalnego. Kraje tego regionu powoli
stawać się będą zapewne zintegrowanym organizmem gospodarczym.
Odwlekania daty wejścia do unii monetarnej nie należy w żadnym przypadku tłumaczyć
brakiem reform gwarantujących stabilność procesów rozwojowych gospodarki. Odwrotnie –
należałoby wypracować koncepcję takiej polityki gospodarczej, która byłaby podporządkowana
założeniu o wejściu Polski do strefy euro w konkretnym, niezbyt odległym czasie, a następnie
realizować ją z żelazną konsekwencją.
Sytuacja polityczna a sytuacja gospodarcza
Wyniki analiz porównawczych nie potwierdzają tezy o jednoznacznym związku między
sytuacją polityczną w kraju a tempem wzrostu gospodarczego w średnim okresie. Takie same
wnioski płyną z naszych własnych doświadczeń z ostatniego okresu. Nie dotyczy to jednak
polityki gospodarczej. Ta w sposób istotny oddziałuje na procesy gospodarcze w średnim
okresie, z tym jednak, że nie można wykluczać sytuacji, w której wzrost lub stagnacja
gospodarcza kształtuje się przez jakiś czas autonomicznie w stosunku do polityki gospodarczej.
Bardzo często przy tym – choć nie z reguły – określona linia myślenia w sprawach politycznych,
a zwłaszcza dotycząca roli państwa, problemów wolności oraz swobód obywatelskich łączy się
z określonym kształtem polityki gospodarczej.
Zastanawiając się w tym kontekście nad perspektywami gospodarki polskiej w
najbliższych latach trzeba – jak sądzę – brać pod uwagę fakt krótkookresowego negatywnego
wpływu na nie obecnego kryzysu politycznego. Przed i po wyborcze zamieszanie polityczne nie
tylko nie sprzyja wprowadzaniu reform, ale nawet wręcz paraliżuje działania administracji
państwowej w sferze gospodarki. Zwłaszcza w tym okresie trudno spodziewać się ograniczenia
wydatków budżetu i istotnego obniżenia relacji deficytu budżetowego do PKB (w latach dobrej
koniunktury wskazane byłoby obniżenie tej relacji do poziomu 1% PKB lub poziomu zerowego).
Mimo politycznych turbulencji utrzyma się zapewne w najbliższych kilku latach
stosunkowo wysokie tempo wzrostu wraz z niebezpieczeństwem silnego zwolnienia w
momencie pogorszenia koniunktury. Podobnie nieco, mimo prawie pewnej zmiany ekipy
rządowej w wyniku wyborów (piszę te słowa w sierpniu 2007 r.), nie należy oczekiwać
zasadniczych zmian w gospodarce w krótkim czasie. Zmiana modelu gospodarki – jeśli takowa
nastąpi – oraz przeprowadzenie odpowiednich reform w parlamencie i ich implementacja
wymaga zawsze czasu i to również w przypadku, gdy zadanie takie podejmuje nawet
najsprawniej działający rząd. A nowemu rządowi, który odziedziczy od poprzedniego szereg
nieodpowiedzialnych zobowiązań i obietnic (dotyczących zarówno kraju, jak i partnerów
zagranicznych), przyjdzie działać w trudnych uwarunkowaniach politycznych i ogromie zadań
związanych z naprawą państwa po rządach koalicji PiS – Samoobrona – LPR.
Zamiast podsumowania
Trudno mi zrozumieć dlaczego do grupy polityków decydujących o sprawach
gospodarczych kraju tak słabo dociera głos ekonomistów. Obecna sytuacja nie jest zresztą
wyjątkowa. W historii polskiej transformacji znaleźć można co najmniej kilka epizodów, gdy
przygotowane przez ekonomistów plany gospodarczych reform nie były realizowanie z przyczyn
politycznych. Warto też przypomnieć słaby rezonans jaki wśród decydentów miały opracowania
Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów (Rada powołana w czerwcu
1994 r. została de facto zlikwidowana w ubiegłym roku). Być może jestem naiwny, a odpowiedź
jest bardzo prosta. Politycy są zainteresowani sukcesem polegającym na pozyskaniu elektoratu
a nie sukcesem polegającym na zapewnieniu krajowi długo okresowego i stabilnego tempa
wzrostu. Zakończę zatem smutną konstatacją: rachunek ekonomiczny przegrywa z rachunkiem
politycznym. I wreszcie dramatyczne pytanie: czy szansa na głębokie reformy, jaką daje dobra
koniunktura gospodarcza nie została już bezpowrotnie stracona?
104
Literatura
Alfonso A., Schuknecht L., Tanzi V., Public Sector Efficiency: an International Comparison, ECB
Working Paper No 242, European Central Bank, Frankfurt a/M 2003.
Balcerowicz L., Toward Limited State, The World Bank Group, Washington DC 2003.
Bassanini A., Scarpetta S., Hemmings P., Economic Growth: The Role of Policies and
Institutions. Panel Data Evidence From OECD Countries, Economic Department Working
Papers No 283, OECD, Paris 2001.
Janowski P., Warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Jak daleko Europie wschodniej
do liderów?, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar,
Warszawa 2005.
Lewis W.W., Potęga wydajności, CeDeWu, Warszawa 2005.
Orłowski W.M., Optymalna ścieżka do euro, Scholar, Warszawa 2004.
Raport na temat korzyści i kosztów przystąpienia Polski do strefy euro, Narodowy Bank Polski,
Warszawa 2004.
Rzońca A., Finanse publiczne a wzrost gospodarki w dłuższym okresie, „Materiały i Studia”,
zeszyt nr 198, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2005.
Samuelson, R.J, The Upside of Recession?, Newsweek, May 14/24, 2007.
Wojciechowski W., Analiza wpływu czynników instytucjonalnych na wykorzystanie zasobów
pracy, [w:] Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu, pod red. L. Zienkowskiego, Scholar
Warszawa 2005.
Zienkowski L., Gospodarka oparta na wiedzy – mit czy rzeczywistość, „Studia Ekonomiczne” nr
1/2, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa 2003.
Zienkowski L. (red.), Zamierzenia-hipotezy-wyniki: Co sprzyja rozwojowi gospodarczemu,
Scholar, Warszawa 2005.
105
106
Marek Belka
Rozszerzenie europejskiej unii walutowej a perspektywy
rozwoju gospodarczego Polski
Prof. dr hab. - Profesor Uniwersytetu Łódzkiego, Instytut
Ekonomii; Absolwent i wieloletni pracownik Uniwersytetu
Łódzkiego, w latach 1993-1996 dyrektor Instytutu Nauk
Ekonomicznych PAN, stypendysta Columbia University, University
of Chicago i London School of Economics. Obecnie pełni funkcję
Sekretarza Wykonawczego Europejskiej Komisji Gospodarczej
ONZ. Wcześniej sprawował funkcję Prezesa Rady Ministrów RP.
Dwukrotnie obejmował stanowisko Wicepremiera i Ministra
Finansów RP. Był doradcą Prezydenta RP, konsultantem Banku
Światowego, doradcą JP Morgan. Doradzał także Premierowi
Albanii. Szef koalicyjnej Rady Koordynacji Międzynarodowej, a
później dyrektor ds. polityki gospodarczej w Tymczasowych
Władzach Koalicyjnych w Iraku.
Streszczenie:
Polska dysponuje istotnymi przewagami konkurencyjnymi wynikającymi z relatywnie
niższych kosztów wytwarzania. Ale wszyscy doskonale wiemy, że ta przewaga kosztowa
topnieje. Między innymi w wyniku konfrontacji z kontrahentami spoza Unii Europejskiej, z
krajów, które rozwijają się jeszcze dynamiczniej niż my. Zjawisko to jest poniekąd nieuchronne.
Ponadto polska przewaga kosztowa topnieje także w wyniku ciągłej presji aprecjacyjnej na
złotego. Silna presja inflacyjna także powodować może topnienie owej cennej przewagi. Uznać
należy, że stoimy przed swego rodzaju wyścigiem z czasem. Z jednej strony nieuchronnie
tracimy kosztową przewagę konkurencyjną. Celem jest więc jej utrzymywanie, a przynajmniej
tracenie jej w jak najwolniejszym tempie. Z drugiej strony trzeba budować nowe przewagi.
Dlatego polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na tym, by Polska jak
najszybciej weszła do Europejskiej Unii Walutowej. Bez tego złoty będzie się wzmacniał, a
niestabilność tego trendu dodatkowo utrudniać będzie prowadzenie działalności gospodarczej
(w szczególności niewielkim przedsiębiorstwom, które nie mogą się zabezpieczać przed
ryzykiem walutowym). Przystąpienie do Europejskiej Unii Walutowej daje Polsce dodatkowy
czas na zbudowanie gospodarki nowoczesnej, zapobiega jeszcze większej aprecjacji złotego, a
więc zapobiega tej utracie przewag kosztowych, które w dalszym ciągu posiadamy, choć w
coraz mniejszym stopniu.
Wystąpienie na Kongresie będzie więc poświęcone problemom związanym z rozszerzeniem
Europejskiej Unii Walutowej, przede wszystkim z punktu widzenia ogólnoeuropejskiego, z
wnioskami dotyczącymi naszego kraju.
Summary:
Nowadays Poland possesses a comparative advantage arising from relatively lower
production costs. However, it is apparent, that this advantage is fading away. The sources of
the process lie, among others, in Poland’s exposure to manufacturers from beyond the
European Union, from countries that are developing more dynamically than Poland. This
process is unavoidable. Moreover, our lower-cost advantage is diminishing as a result of
appreciation pressure which the zloty is permanently exposed to. Also high inflation pressure
can boost this process. Therefore it is clear that Poland is facing a race against time: not only
has it to slow down the loss of the above advantage, but it also has to create new advantages
as quickly as possible. Consequently, one of the objectives of macroeconomic policy should be
to accelerate Polish accession to the European Monetary Union. Failure to do so would result in
further strengthening of the zloty and in its volatility that impair operations of Polish companies
(especially small and mid-size which can not afford to hedge against exchange rate risks).
Joining the EMU would give Poland extra time to build a modern economy, prevent the zloty’s
further appreciation and, as a result, reduce ongoing falling relatively-lower-costs competitive
advantage.
The speech at the Congress of Polish Economists will address the challenges ahead of EMU
enlargement, mainly from a European point of view, however with conclusions concerning
Poland.
Słowa kluczowe: Europejska Unia Walutowa, konkurencyjność, kryteria Maastricht
107
Wstęp
Podstawowym wyzwaniem dla polskiej gospodarki, charakterystycznym dla wszystkich
krajów zamykających lukę cywilizacyjną w stosunku do krajów najbardziej rozwiniętych, jest
skuteczne wykorzystywanie istniejących przewag konkurencyjnych i budowanie nowych,
bardziej nowoczesnych.
Polska dzisiaj dysponuje istotnymi przewagami konkurencyjnymi wynikającymi z
relatywnie niskich kosztów wytwarzania. Jednak ta przewaga kosztowa topnieje. Po pierwsze w
wyniku konfrontacji z krajami Azji, Ameryki Łacińskiej, itd., z krajów, które rozwijają się
dynamiczniej niż Polska. Po drugie polska przewaga kosztowa zanika w wyniku ciągłej presji
aprecjacyjnej na złotego. Także silna presja inflacyjna może powodować topnienie tej przewagi
konkurencyjnej, strategicznej z punktu widzenia Polski.
Zjawiska te są poniekąd nieuchronne. Chodzi o to więc, aby tracić kosztowe przewagi jak
najwolniej, a z drugiej strony budować nowe jak najszybciej. W tym celu konieczne jest
stworzenie gospodarki opartej na wiedzy, konieczne jest inwestowanie w ludzi, konieczne jest
przechodzenie z produkcji prostej na bardziej skomplikowaną, wykorzystującą wysokie
technologie. Tendencje te znajdują odzwierciedlenie w charakterystyce inwestycji
zagranicznych w Polsce: coraz rzadziej inwestorzy poszukują w Polsce taniej siły roboczej, a
coraz częściej wykształconej siły roboczej.
Sytuacja ta to swego rodzaju wyścig z czasem. Z jednej strony nieuchronnie tracimy
kosztową przewagę konkurencyjną. Celem jest więc jej utrzymywanie, a przynajmniej tracenie
jej w jak najwolniejszym tempie. Trafność takiej strategii obrazuje przykład Finlandii, która –
dzięki niej – z kraju bardzo biednego stała się wzorcem przewag konkurencyjnych opartych na
wiedzy, sukcesu gospodarczego.
Niniejszy tekst dotyczy w całości jednego z czynników, które, w mojej opinii,
wyniku tego wyścigu z czasem. Chodzi o akcesję Polski do Europejskiej Unii
Pozostawanie poza strefą Euro oznacza, według mnie, pogorszenie
konkurencyjności polskiej gospodarki i przyspieszenie utraty konkurencyjnych
charakterze kosztowym.
decydują o
Walutowej.
warunków
przewag o
Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej
Rozszerzenie Europejskiej Unii Walutowej [EUW] stało się ostatnio przedmiotem ostrych
dyskusji. Słowenia przyjęła Euro w 2007 roku, Cypr i Malta zamierzają to zrobić w 2008 roku,
jednakże większość nowych członków Unii Europejskiej [UE] – pomijając Słowację – albo dzieli
daleka droga od spełnienia kryteriów z Maastricht, albo są one akcesji otwarcie niechętne.
Stosunek ten najlepiej odzwierciedla oświadczenie władz Polski o rozpisaniu w 2009 roku
referendum, które miałoby dopiero dać odpowiedź, kiedy Polska chciałaby przystąpić do EUW.
Okresowa ocena sytuacji w krajach kandydujących, przygotowana przez Komisję Europejską
oraz Europejski Bank Centralny w 2006 roku, postrzegana jest przez zainteresowanych jako
ekonomicznie nieistotna oraz politycznie stronnicza. Istnieje obawa, że część nowych członków
Wspólnoty opowie się przeciwko członkostwu w unii monetarnej. Oznaczałoby to permanentny
podział UE na dwie grupy: tych należących do strefy Euro i tych poza nią.
Oficjalnie, zgodnie z wymogami Traktatu, wszystkie kraje zobowiązane są do przyjęcia
Euro pod warunkiem spełnienia kryteriów z Maastricht. To legalistyczne podejście pomija dwa
fakty. Po pierwsze to, że szybka akcesja do EUW może nie leżeć w interesie wszystkich
nowych członków UE; bądź w ogóle wszystkich krajów członkowskich. Po drugie pomija fakt, że
kryteria z Maastricht stworzone zostały dla innej grupy krajów, znajdujących się w latach 90. w
całkiem innej sytuacji. Ponadto pomija chociażby alternatywy, jakie mogą się otworzyć przed
krajami ubiegającymi się o akcesję do strefy Euro.
Formalny status nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej
Traktat stanowi, że przyjęcie wspólnej waluty jest obligatoryjne, pod warunkiem, że kraj
spełnia kryteria z Maastricht, i określa pięć kryteriów konwergencji:
108
Tabela 1. Kryteria przyjęcia Euro
Stabilność cen: średnia stopa inflacji w ciągu roku poprzedzającego akcesję do EUW nie
może być wyższa niż 1,5 punktu procentowego ponad pułap wyznaczony przez średni
poziom inflacji obliczony dla trzech państw o najniższej inflacji w Unii Europejskiej.
Ponadto osiągnięty poziom inflacji musi być uznana za stabilny;
Stopy procentowe: średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa nie może być
wyższa niż 2 punkty procentowe ponad poziom wyznaczony przez średni poziom
odpowiednich stóp procentowych w trzech krajach o najniższej stopie inflacji w Unii
Europejskiej;
Deficyt budżetowy: deficyt budżetowy mierzony w cenach rynkowych w roku
poprzedzającym ocenę nie może przekraczać 3% PKB danego kraju;
Dług publiczny: długu publiczny w roku poprzedzającym ocenę nie może przekraczać
60% PKB danego kraju;
Stabilność kursu walutowego: wahania kursu danej waluty w ciągu dwóch lat
poprzedzających przyjęcie Euro muszą się mieścić w dozwolonym przedziale wahań.
Niedozwolone jest przeprowadzenie samodzielnej dewaluacji własnej waluty wobec
waluty innego kraju Unii Europejskiej; można natomiast dokonać jej rewaluacji.
Kryterium stabilności kursu walutowego oznacza w praktyce, że na dwa lata przed akcesją
do EUW dany kraj musi przystąpić do ERM 2115.
Oprócz kryteriów ekonomicznych, przed krajami stawiane są także wymagania prawne, jak
na przykład wymóg niezależności banku centralnego
Wynika stąd, że brak jest jakiejkolwiek klauzuli zwalniającej nowe kraje członkowskie od
przyjęcia Euro. Jednocześnie jednak datę wejścia do ERM2 (czyli w istocie przyjęcia wspólnej
waluty) określają same kraje kandydujące. W praktyce pozwoliło to Szwecji pozostać poza
EUW: do tej pory bowiem kraj ten nie wniósł o przyjęcie do ERM2. Z jednej strony
„elastyczność” ta nie oznacza wcale, że kraj może ignorować zobowiązanie do redukowania
deficytu budżetowego zgodnie z uzgodnioną ścieżką konwergencji, z drugiej strony jednak
sankcje za niewywiązywanie się z tego obowiązku mogą być stosowane tylko wobec krajów
należących do strefy Euro.
Tabela 2. Wyścig do Euro
Kraj
Data akcesji
do EU
Słowenia
Cypr
Malta
Słowacja
Bułgaria
Czechy
Estonia
Węgry
Łotwa
Litwa
Polska
Rumunia
2004
2004
2004
2004
2007
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2007
Euro
Data
akcesji
Oficjalna data
do ERM 2
2004
2007
2005
2008
2005
2008
2005
2009
n. a.
n. a.
2008*
2011*
2004
2010**
2011*
2014*
2005
2008**
2004
2010***
2009*
2012*
n. a.
n. a.
* Brak daty oficjalnie określonej przez dany kraj; podane daty to prognozy z opracownia Fitch Ratings
** Data podlegająca rewizji
*** W październiku 2006 roku rząd Litwy stwierdził, że „Litwa dołoży starań, aby wejść do strefy Euro tak
szybko, jak to tylko możliwe. Najbardziej prawdopodobny termin akcesji Litwy rozpoczyna się od 2010
roku”.
Źródło: (Programy Konwergencji przygotowane przez poszczególne kraje; EMU Convergence Report –
2006, Fitch Ratings, 31 August 2006; State of Practical Preparations (October 2006), DG Economy and
Financial Affairs: http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/transition/preparations.pdf; Communication
from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social
115
ERM2 – ang. exchange rate mechanism, Europejski System Walutowy.
109
Committee, the Committee of the Regions and the European Central Bank – Fourth report on the
practical preparations for the future enlargement of the euro area, 10/11/2006, COM/2006/0671 final)
Pomijając Słowację, która wydaje się być na dobrej drodze do przyjęcia Euro, data
przyjęcia wspólnej waluty przez pozostałe kraje nie jest jasna.
Za i przeciw przyjęciu Euro – argumenty ekonomiczne
Głównym celem polityki gospodarczej nowych krajów członkowskich UE jest dogonienie
gospodarczo bardziej rozwiniętych członków Wspólnoty, czyli tzw. realna konwergencja.
Pociąga to za sobą istotne implikacje makroekonomiczne. Poziom krajowych oszczędności jest
bowiem zbyt niski, by sfinansować tak wysokie tempo wzrostu, aby szybko pokonać tę
rozwojową lukę. Program makroekonomiczny musi więc wiązać się ze znacznym napływem
kapitału.
Po pierwsze, akcesja do EUW nie jest warunkiem koniecznym notowania istotnych
nadwyżek na rachunku przepływów kapitałowych, jednak może wpłynąć na zredukowanie
prawdopodobieństwa i gospodarczych kosztów wynikających z „nagłych zwrotów” w postaci, na
przykład, niespodziewanego odpływu kapitału. Wpływa także na koszt pożyczek zagranicznych.
Po wejściu nowych krajów członkowskich do strefy Euro, koszt kapitału w tych krajach, ze
względu na zniknięcie ryzyka kursu walutowego, będzie się przypuszczalnie dalej obniżał.
Większa podaż kapitału, pod warunkiem efektywności sektora finansowego, powinna przełożyć
się na przyspieszenie wzrostu gospodarczego. Zasadniczą wydaje się więc kwestia stopnia, w
jakim system finansowy tych krajów jest w stanie wspomagać efektywną alokację
napływających funduszy. Przy czym wydaje się to być bardziej istotne dla tych spośród nowych
krajów członkowskich, które obecnie mają niższy deficyt na rachunku obrotów bieżących (patrz
Wykres 1.). Niezależnie od wysokości deficytu, niższy koszt kapitału wynikający z akcesji do
EUW wydaje się być istotnym argumentem dla wszystkich nowych członków Wspólnoty
przemawiającym za przyjęciem Euro.
Wykres 1.
Bilans rachunku obrotów bieżących w krajach Unii Europejskiej
per%cent
of GDP
PKB
15
10
5
0
-5
-10
-15
-25
Latvia
Łotwa
Bulgaria
Bułgaria
Estonia
Estonia
Lithuania
Litwa
Malta
Malta
Romania
Rumunia
Greece
Grecja
Portugal
Portugalia
Spain
Hiszpania
Slovak Republic
Słowacja
Hungary
Węgry
Cyprus
Cypr
Czech Republic
Czechy
Ireland
Irlandia
United Kingdom
Wielka Brytania
Slovenia
Słowenia
Italy
Włochy
France
Francja
Poland
Polska
Euro area
Strefa Euro
Austria
Austria
Belgium
Belgia
Denmark
Dania
Germany
Niemcy
Finland
Finlandia
Sweden
Szwecja
Netherlands
Holandia
Luxembourg
Luksemburg
-20
Źródło: (IMF WEO)
Po drugie, wejście do strefy Euro spowoduje obniżenie kosztów transakcyjnych, co
powinno przełożyć się na wzrost obrotów handlowych z innymi krajami członkowskimi UE. W
nowych krajach członkowskich akcesja, prawdopodobnie, stymulować będzie realokację,
outsourcing oraz integrację z parterami strefy Euro w ramach poszczególnych sektorów
gospodarki. Jak pokazują ostatnie opracowania, wspólna waluta wzmaga wymianę handlową ,
a więc mimo odnotowanego nawet bez przyjęcia Euro wzrostu obrotów handlowych i
bezpośrednich inwestycji zagranicznych [BIZ], założyć można ich dalszą ekspansję (patrz:
Baldwin et al, 2005, Lane, 2006, Micco et al, 2003, Rose and Stanley, 2005). Ponadto, wahania
kursów walut narodowych w stosunku do Euro w nowych krajach członkowskich są znaczącym
110
obciążeniem dla krajowych eksporterów. W związku z tym, że według europejskich standardów
są oni w większości małej lub średniej wielkości, zabezpieczanie się przed ryzykiem kursowym
może nie być dla nich niedostępne lub, po prostu, zbyt kosztowne.
Obecność w strefie Euro może przynieść większe wahania inflacji, ale to,
prawdopodobnie, będzie łatwiejsze do przewidzenia i uwzględnienia w kalkulacjach
gospodarczych. Wydaje się więc, że efekty przyjęcia Euro przekładające się na wzrost wymiany
handlowej mogą być dla nowych członków UE istotne.
Po trzecie, argumentem przemawiającym przeciwko wejściu do EUW jest fakt, że dążenie
do gospodarczej konwergencji wymaga możliwości prowadzenia elastycznej polityki walutowej,
którą, wraz z przyjęciem Euro, nowe kraje członkowskie utracą. Proces konwergencji może
przynieść sytuacje, w których – dla utrzymania konkurencyjności gospodarki – konieczna
będzie znacząca deprecjacja waluty. Sytuacje takie mogą wynikać, na przykład, z szoków
gospodarczych czy błędów politycznych, na które nowe kraje członkowskie są narażone, gdyż
przechodzą raptowną transformację i wiele ich instytucji gospodarczych jest relatywnie nowych.
Dostosowania mające na celu utrzymanie konkurencyjności gospodarki w unii monetarnej mogą
wymagać deflacji, a ta może negatywnie wpłynąć na wzrost gospodarki.
Argument ten, oczywiście, odnosi się do wszystkich krajów strefy Euro i dotyczy ich
ogólnej zdolności do reagowania na szoki i do prowadzenia odpowiedniej polityki fiskalnej i
strukturalnej. Pytanie więc w istocie brzmi, czy nowe kraje członkowskie są wystarczająco
prężne i elastyczne, aby wejść do strefy Euro. Pytanie to jednak dotyczy w równej mierze
obecnych członków obszaru Euro (patrz Ahearne and Pisani-Ferry, 2006).
Po czwarte, doświadczenie pokazuje, że przeliczenie cen towarzyszące konwersji na
Euro jest zazwyczaj bodźcem do jednorazowego skoku inflacji (wynikającego z efektu
zaokrąglania cen czy tzw. efektu menu). Mimo, iż statystyki konsekwentnie wskazują, że nie ma
to istotnego wpływu na średni poziom inflacji, argument ten ma pewne znaczenie polityczne i
może być wykorzystany do zniechęcenia społeczeństw do przyjęcia wspólnej waluty.
Po piąte, argumentem o bardziej fundamentalnym znaczeniu (aczkolwiek niewykorzystywanym
przez euro-sceptyków w nowych krajach członkowskich) jest fakt, że przyjęcie Euro zaowocuje
wyższą inflacją w długim terminie.
Przyjęcie Euro wyeliminuje bowiem nominalną aprecjację, a w związku z tym realna
aprecjacja, będzie musiała każdorazowo następować poprzez wzrost inflacji. Wynika stąd, że
ceny i płace po akcesji mogą wzrastać szybciej, i tak ogólny poziom cen, jak i relacje cenowe,
mogą szybciej dążyć do średniego poziomu strefy Euro. Zjawisko to można postrzegać jako
pozytywne, gdyż kraj na ścieżce konwergencji przechodzi istotne zmiany tak strukturalne jak i
sektorowe, a te łatwiej przeprowadzać przy wyższym poziomie inflacji. Dla firm z nowych krajów
członkowskich oznacza to, że zamiast zmagań z nominalnym kursem walutowym będą musiały
walczyć z szybciej rosnącymi kosztami produkcji. Przeciwdziałanie obniżeniu konkurencyjności
na skutek realnej aprecjacji będzie więc każdorazowo wymagać odpowiednio silnego wzrostu
wydajności pracy. Uwzględniając dodatkowo efekty dystrybucyjne procesu zrównywania się
cen, oczekiwać można, że ceny dóbr i usług nie podlegających wymianie międzynarodowej (w
przypadku których wzrost produktywności będzie wolniejszy) będą wzrastać szybciej niż ceny
towarów i usług tej wymianie podlegających. Wydaje się, że nie powinno to powodować
problemów politycznych, jednakże kwestia ta wymaga w nowych krajach członkowskich
uważnego monitorowania.
Po szóste, wyścig do Euro może pociągać za sobą krótkookresowe koszty będące
konsekwencją spełnienia kryteriów z Maastricht. Koszty te może implikować zarówno
dostosowanie fiskalne mające na celu redukcję deficytu budżetowego jak i zaostrzenie polityki
monetarnej w celu opanowania inflacji – mimo że ekonomicznie uzasadnione, działania te
zazwyczaj nie są dla polityków atrakcyjne. Szczęśliwie stopa wzrostu w nowych krajach
członkowskich jest w ostatnich latach relatywnie wysoka i kraje te albo odnotowały nadwyżki
budżetowe albo przynajmniej miały potencjalną możliwość szybkiej poprawy swojej pozycji
fiskalnej (przy odpowiedniej woli politycznej). Także nawet „maruderzy” mogą wykorzystać
dobrą koniunkturę gospodarczą do osiągnięcia docelowych wielkości budżetowych przy
rozsądnych kosztach. Osiągnięcie celu inflacyjnego może się jednak okazać trudniejsze,
zwłaszcza dla krajów, które rozwijają się w tempie przekraczającym 10 procent rocznie. W
111
krajach tych, w celu osiągnięcia celu inflacyjnego potrzebne byłoby prowadzenie wysoce
restrykcyjnej polityki fiskalnej, co pociągnęłoby za sobą redukcję koniecznych wydatków
społecznych i infrastrukturalnych. Ograniczeniu tych wydatków nie sprzyja także konieczność
współfinansowania funduszy z budżetu UE na lata 2007 – 2013, z którego nowym krajom
członkowskim przysługuje corocznie pomoc rzędu niemalże 4 procent ich rocznego PKB.
Istotną, aczkolwiek rzadko podnoszoną kwestią jest to, czy wejście do EUW zapewnia
ochronę przed kryzysem. Gospodarki nowych krajów członkowskich są relatywnie słabo
rozwinięte, a ich rynki finansowe są stosunkowo płytkie. W efekcie, w przypadku dużego szoku,
kraje te są narażone na kryzys. Przed akcesją może być to kryzys walutowy będący wynikiem,
na przykład, masowego odpływu kapitału. Natomiast po akcesji kryzys może ewentualnie
przybrać postać kryzysu bankowego, jednak pamiętajmy o tym, że ich systemy bankowe
zdominowane są przez banki zagraniczne. Członkostwo w unii monetarnej może nie tylko
zredukować prawdopodobieństwo kryzysów, ale także ograniczyć ich wielkość, czyli nie tylko
kryzysy finansowe byłyby mniej prawdopodobne, ale także – w ich ewentualnym przypadku –
nie przeradzałyby się w kryzysy walutowe.
Z podsumowania powyższego wynika, że istnieją zarówno argumenty za, jak i przeciw
szybkiemu przyjęciu Euro przez nowe kraje członkowskie, przy czym zdecydowana ich
większość przemawia na korzyść wspólnej waluty. Poważna dyskusja musi jednak
każdorazowo opierać się na analizie konkretnego przypadku.
Czy nowe kraje członkowskie są przygotowane do strefy Euro?
Powstaje pytanie, czy gospodarki nowych krajów członkowskich są przygotowane, w
sensie strukturalnym, do tego, aby tak wykorzystywać pozostałe narzędzia polityczne – poza
krajową polityką pieniężną – aby dokonywać potrzebnych zmian gospodarczych. W tym
kontekście istotny jest stopień elastyczności ich rynków pracy i systemów fiskalnych. Należy
także postawić pytanie, czy poziom zintegrowania nowych krajów członkowskich z krajami
strefy Euro jest wystarczający oraz czy impulsy gospodarcze płynące z decyzji Europejskiego
Banku Centralnego [EBC] będą, poprzez odpowiednie mechanizmy, przekładać się w tych
krajach na podobne skutki jak w krajach obecnej strefy Euro.
Kwestie te rozważone zostały na podstawie przeglądu czterech ważnych zmiennych:
obrotów handlowych, rynków pracy, systemów finansowych oraz fiskalnych. Interpretując te
dane należy pamiętać, że nowe kraje członkowskie są relatywnie niewielkimi gospodarkami, a
ich wpływ na wskaźniki całej strefy Euro jeszcze długo będzie ograniczony. W roku 2006 PKB
dwunastu nowych członków UE116 stanowił mniej niż 5 % PKB całej Wspólnoty117. Jednocześnie
należy pamiętać, że kraje te dynamicznie się rozwijają (patrz Wykres 2.), a tempo ich wzrostu
(catching – up) będzie przewyższać zarówno tempo wzrostu całej Wspólnoty jak i
poszczególnych krajów strefy Euro, przez szereg lat. Większość nowych krajów członkowskich
bowiem to kraje, które – w ramach zakończonej transformacji i przygotowań do akcesji do UE –
przeprowadziły gruntowne reformy strukturalne, reformy, które skutkują, i przez najbliższy czas
nadal będą skutkować stymulacją tzw. strony podażowej gospodarki. W połączeniu z efektami
postępującej konwergencji oraz ze wzrostem popytu wynikającym z napływu unijnych funduszy
strukturalnych, kreuje to nieprzeciętnie dobre środowisko dla wzrostu, co najmniej, przez
najbliższe lata.
116
117
Liczony w cenach rynkowych.
Wszystkich 27 krajów.
112
Wykres 2.
Stopy wzrostu realnego PKB
%
Kraje Bałtyckie
Baltic
States
EU-15
EU-12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
0
PKB liczony w cenach rynkowych i kursach walutowych 1995 roku.
Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie danych Eurostat)
Obroty handlowe
Z Wykresu 3. wynika, że udział eksportu do krajów Wspólnoty w całkowitym eksporcie
nowych krajów członkowskich sięgał na przestrzeni ostatnich lat około 80 procent. Udział ten
jest istotnie wyższy niż w krajach unijnej piętnastki, co wskazuje na wysoką integrację nowych
krajów członkowskich z pozostałą częścią Wspólnoty. Tak znaczące wielkości obrotów
handlowych sugerować mogą istnienie wysokiego stopnia synchronizacji cykli koniunkturalnych
między nowymi i starymi członkami UE. Biorąc pod uwagę to kryterium uznać można, że nowe
kraje członkowskie są nie gorzej przygotowane do członkostwa w unii monetarnej niż jej obecni
członkowie118.
Wykres 3.
Udział eksportu do krajów UE – 25 w całkowitym eksporcie
%
90
EU-10
Exports towEU-25/
EU-10 eksporcie
Total Exports
Udział eksportu do krajów
Wspólnoty
całkowitym
nowych
krajów członkowskich EU-15 Exports to EU-25/ EU-15 Total Exports
Udział eksportu do krajów Wspólnoty w całkowitym eksporcie UE – 15
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie danych Eurostat.)
118
Formalne analizy ekonometryczne nie wskazują jednoznacznie na istnienie lub brak synchronizacji
cyklu koniunkturalnego między nowymi i starymi członkami Wspólnoty. W jednych publikacjach
wskazuje się na istnienie relatywnie wysokiej korelacji cyklu koniunkturalnego między niektórymi
nowymi krajami UE a cyklem strefy Euro (np. Fidrmuc and Korhonen (2006)), podczas gdy w innych
(np. Artis et al (2004)) poziom ten oceniany jest jako niski. Wyniki te w dużym stopniu zależą od
trendów historycznych, które w istocie mogą nie być już szczególnie istotne. Co więcej samo
członkostwo w EUW może istotnie wpłynąć na poziom synchronizacji (Darvas and Szapáry (2007)).
113
Systemy finansowe
Systemy finansowe są istotnym czynnikiem wpływającym na efektywność alokacji
napływającego kapitału o tym większym znaczeniu, że napływ ten będzie dodatkowo
stymulowany akcesją danego kraju do EUW. Ponadto wpływ polityki monetarnej EBC na
gospodarki narodowe nowych krajów członkowskich jest tym bardziej podobny do jej wpływu na
gospodarki obecnych członków EUW, im większe jest podobieństwo systemów finansowych
krajów obu grup. Z drugiej strony fakt, że rynki finansowe w większości nowych krajów
członkowskich są młode i stosunkowo płytkie prawdopodobnie relatywnie osłabia wpływ
impulsów monetarnych na gospodarki narodowe (patrz Wykres 4).
Wykres 4.
Relacja kredytów udzielanych sektorowi prywatnemu do PKB [w %]
%
GDP
%ofPKB
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Romania
Rumunia
Poland
Polska
Czech
Czechy
Republic
France
Francja
Germany
Niemcy
Cyprus
Cypr
Denmark
Dania
Źródło: (Kalkulacje własne na podstawie International Financial Statistics, Międzynarodowy Fundusz
Walutowy)
Jednocześnie sektor finansowy w większości nowych krajów członkowskich zdominowany
jest przez instytucje zagraniczne, zazwyczaj zachodnioeuropejskie. Sprzyja to integracji ze
światowymi rynkami finansowymi oraz przyspiesza postęp w technologii i zarządzaniu w
sektorze finansowym.119 Nie można więc powiedzieć, że sytuacja na rynkach finansowych
stanowiłaby istotne utrudnienie w funkcjonowaniu nowych krajów w Europejskiej Unii
Walutowej.
Rynki pracy
Elastyczność rynku pracy przekłada się na jakość działania mechanizmów
dostosowawczych gospodarki w unii monetarnej. Jak wypadają nowe kraje członkowskie w
porównaniu z członkami EUW w obszarze elastyczności płacowej i mobilności siły roboczej?
Porównanie europejskich rynków pracy na podstawie wskaźnika EPL120 wskazuje, że większość
nowych krajów członkowskich radzi sobie w tym obszarze lepiej niż obecni członkowie strefy
Euro, bardziej przypominając elastyczne rynki pracy w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej
Brytanii i Irlandii niż znacznie mniej elastyczne rynki we Francji, Hiszpanii czy Portugalii (patrz
Wykres 5.)
119
120
Poszerzoną dyskusję na temat systemów bankowych nowych krajów członkowskich prezentuje ECB
(2005).
Wskaźnik stworzony przez OECD, uwzględnia analizę 22 aspektów regulacji dotyczących rynków
pracy (OECD (2004)).
114
Wykres 5.
Wskaźnik prawnej ochrony zatrudnienia (EPL)*
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
Unite d Sta
te s
Unite d Kin
gdo m
Irel and
Hunga ry
Slov ak Rep
ublic
Romania
Cze ch Rep
ublic
Bulgaria
Austria
Poland
Esto nia
Ita ly
German y
Slov enia
Sweden
Lith uania
Fran ce
Greece
Spa in
Portugal
0.0
Kraje
Nowe kraje
Kraje
NMS
EMU
spoza EUW
członkowskie
EUW
Non EMU
* Wskaźnik przyjmuje wartość od 0 do 6; wraz ze wzrostem wskaźnika rośnie poziom restrykcyjności
rozwiązań prawnych chroniących zatrudnienie.
Źródło: (Micevska M., Unemployment and Labour Market Rigidities in Southeast Europe, GDN-SEE,
czerwiec 2004; OECD Employment Outlook, OECD 2004; Tonin M., Updated Employment Protection
Legislation Indicators for Central and Eastern European Countries, wrzesień 2005).
Wynika stąd, że nowe kraje członkowskie nie gorzej, a w istocie umiejętniej stosują
politykę elastyczności rynku pracy niż obecni członkowie EUW (patrz Boeri, 2006).
Systemy fiskalne
Uważa się, że, w przypadku braku możliwości posługiwania się polityką pieniężną,
polityka fiskalna jest kluczowym instrumentem radzenia sobie z inflacyjnymi, i nie tylko
inflacyjnymi szokami. Właściwa polityka fiskalna powinna opierać się na dyscyplinie i
elastyczności tak, aby zapewniać stabilność w długim okresie, czyli przekładać się na
zrównoważony budżet na przestrzeni cyklu koniunkturalnego, oraz, w pewnym stopniu, na jego
antycykliczność. Przy czym istotna wydaje się z tego punktu widzenia zarówno jakość instytucji
fiskalnych jak i wola polityczna, aby ich odpowiednio używać.
Poszczególne kraje Unii Europejskiej posługują się odmiennymi systemami podatkowymi,
w związku z tym trudno jest oszacować i porównać ich jakość. Jednak Polskę można
wykorzystać jako swego rodzaju reprezentatywny przykład dla nowych krajów członkowskich,
gdyż, ze względu na wielkość, jest jedynym krajem, który może wpłynąć na ogólną sytuację w
Europejskiej Unii Walutowej.
W Polsce funkcjonuje prawnie wiążąca (konstytucyjna) reguła fiskalna dotycząca
wysokości poziomu długu publicznego. Dodatkowo wzmocniona jest ona szczegółową
procedurą dyscyplinarną, której wprowadzenie jest obligatoryjne tak dla rządu jak i dla
parlamentu w przypadku nie przestrzegania określonego poziomu długu publicznego.
Relatywna słabość tego instrumentu polega na tym, że tylko pośrednio wpływa na bieżący
deficyt budżetowy. Procedura budżetowa leży w dużym stopniu w gestii rządu, parlament
natomiast nie ma na nią istotnego wpływu. Roczny budżet państwa przygotowywany jest na
zasadzie kasowej, w związku z tym nie odzwierciedla długoterminowej sytuacji fiskalnej kraju.
Pewnym półśrodkiem w tym zakresie jest stosowanie oddzielnych rachunków dla określonych,
ważnych pozycji budżetowych i planowanie ich w taki sposób, aby opierały się na zasadzie
długookresowego samofinansowania. Mechanizm ten wykorzystano, między innymi, przy okazji
reformy systemu emerytalnego z 1998 roku, przykładem zastosowania tego rozwiązania w
znacznie słabszej formie jest natomiast system opieki zdrowotnej.
W Polsce władze lokalne, podobnie jak system poręczeń państwowych, podlegają ścisłej
dyscyplinie budżetowej (kontrola długu i wydatków).
115
Wydatki budżetowe zachowują się w sposób antycykliczny, ich krótkookresowa
elastyczność jest także ograniczona ze względu na mechanizmy indeksacji i rozliczne
zobowiązania podjęte w przeszłości.
Ogólnie rzecz biorąc system fiskalny w Polsce można ocenić jako dość dobry, a
porównanie z większością systemów zachodnioeuropejskich nie wygląda najgorzej. Wiele,
oczywiście, zależy od woli politycznej rządzącej ekipy, ale to stanowi oddzielną kwestię –
kwestę wzmocnienia procedur dyscyplinujących i instrumentów wykorzystywanych w EUW;
kwestię istotną nie tylko z punktu widzenia rozszerzenia Europejskiej Unii Walutowej.
Ta krótka ocena może wydawać się pobieżna, jednakże jest zgodna z oceną ogólnej
sytuacji, która wskazuje, że jakość instytucji fiskalnych nowych krajów członkowskich nie
odbiega od poziomu charakterystycznego dla obecnych krajów EUW.
Wydaje się, że także w tym względzie brak jest znaczącego argumentu przemawiającego
przeciwko rozszerzeniu EUW.
System walutowy a kryteria z Maastricht: floaters vs. fixers
W 2006 roku odrzucono prośbę Litwy o przyjęcie do strefy Euro, gdyż poziom inflacji na
Litwie w 2006 roku nieznacznie przekroczył dopuszczalną wielkość. Co jednak bardziej istotne,
prośba ta została odrzucona ze względu na to, że niski poziom inflacji, jaki udało się Litwie
osiągnąć, postrzegany był jako niestabilny. I w istocie inflacja na Litwie w 2007 roku wzrosła.
Ale czy rzeczywiście czyni to decyzję o odrzuceniu wniosku Litwy słuszną? Wydaje się, że na
kwestię stabilności poziomu inflacji należy patrzeć z szerokiej perspektywy.
Wykresy 6. i 7. pozwalają na porównanie sytuacji między krajami, których kurs walutowy
kształtuje się w pełni na zasadach rynkowych, ang. free-float, (czyli: Czech, Węgier, Polski,
Rumunii i Słowacji), a tymi, które wprowadziły jakąś formę rady walutowej, ang. currency board
(kraje Bałtyckie i Bułgaria).121
Wykres 6.
Wskaźnik inflacji i deficyt budżetowy w krajach, w których kurs walutowy
kształtuje się na zasadach rynkowych i w krajach kontrolujących kurs
walutowy za pomocą rad walutowych
3
2
1
Fixers
Bilans budżetowy
w 2007
Budget Deficit
2007r.
0
-1
-2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Slovenia*
-3
-4
Floaters
-5
-6
-7
-8
Wskaźnik
inflacji
w marcu
Inflation
March
2007 2007 r.
*Słowenia jest wyróżniona gdyż w marcu 2007 roku była już członkiem EUW (wcześniej kurs walutowy
kontrolowany był przez radę walutową).
Źródło: (Eurostat)
121
Opis reżimów walutowych funkcjonujących w nowych krajach członkowskich UE można znaleźć w
Buiter and Grafe (2002).
116
Wykres 7.
Inflacja* (Styczeń 2001 – Marzec 2007)
12
10
8
6
4
2
0
Ja
n0
M 1
ay
-0
Se 1
p01
Ja
n0
M 2
ay
-0
Se 2
p02
Ja
n0
M 3
ay
-0
Se 3
p03
Ja
n0
M 4
ay
-0
Se 4
p04
Ja
n0
M 5
ay
-0
Se 5
p05
Ja
n0
M 6
ay
-0
Se 6
p06
Ja
n07
-2
Bułgaria
Bulgaria
CzechyRepublic
Czech
Estonia
Estonia
Litwa
Lithuania
Polska
Poland
Słowenia
Slovenia
Łotwa
Latvia
Słowacja
Slovakia
*Dwunastomiesięczny wskaźnik procentowych zmian cen dóbr i usług konsumpcyjnych.
Źródło: (Eurostat)
Wyraźnie widać, że kraje, w których kontrolą kursu zajmują się rady walutowe, uważane
swego czasu za najostrzejszy reżim kursowy, okazują się być w istocie krajami o reżimie
swobodniejszym niż kraje, w których kurs kształtuje się swobodnie na rynku. Poziom inflacji we
wszystkich trzech krajach Bałtyckich i Bułgarii jest wyższy niż próg wynikający z kryteriów z
Maastricht, a także wyższy niż w krajach o kursie kształtującym się na zasadach rynkowych
(pomijając Węgry). Jednocześnie jednak kraje te mają znacznie korzystniejszą sytuację
budżetową i szybciej się rozwijają.
W krajach kontrolujących kurs poprzez rady walutowe aprecjacja waluty wobec Euro jest
ograniczona (lub wyeliminowana), podczas gdy w krajach o kursie swobodnie kształtującym się
na rynku następuje stopniowa, choć nierównomierna, nominalna aprecjacja. Jak wynika z
Wykresu 7. nominalna aprecjacja – poprzez absorpcję presji inflacyjnej – stanowi klucz do
osiągnięcia niższej stopy inflacji.
Wykres 8.
Nominalna aprecjacja waluty jako klucz do dezinflacji
Change
Exchangeod
Rate
fromdo
12/03
to 4/07
Zmiany
kursuinwalutowego
XII.2003
IV.2007
25
20
sk
pl
ro
15
cz
10
hu
5
cy
lt
0
ee
mt
bg
-5
lv
-10
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
Zmiany
poziomu
wskaźnika
inflacji
Change
in Inflation
from
1/04od
toI.2004
3/07 do III.2007
Źródło: (Eurostat)
117
4
6
Przykład ten pokazuje, że warunek „utrzymującej się, stabilnie niskiej inflacji”, który tak
skrupulatnie zastosowano odnośnie do Litwy, nie ma ekonomicznego sensu. Z uwagi na
czynniki strukturalne (efekt Balassy-Samuelsona) po akcesji do unii monetarnej ceny w danym
kraju poddane będą dodatkowej presji zwyżkowej. Jest to jednak zjawisko naturalne, które
odzwierciedla stopniową konwergencję cen nowych krajów członkowskich do rozwiniętych
gospodarek Europy122. W żadnym razie nie jest to przejaw rozluźnienia polityki monetarnej,
gdyż w istocie polityka ta jest restrykcyjna. Z tego samego powodu inflacja będzie wzrastać w
tych spośród nowych krajów członkowskich, które, po wejściu do EUW, pozwolą swoim kursom
walutowym kształtować się swobodnie w stosunku do Euro. W krajach tych bowiem realna
aprecjacja będzie następować w wyniku krajowej inflacji a nie aprecjacji nominalnej.
Porównanie tych dwóch reżimów kursowych stosowanych przez nowe kraje członkowskie
nasuwa dwa wnioski odnośnie do obecnie obowiązujących zasad akcesji do EUW:
Po pierwsze „currency board” niezmiernie utrudnia, lub czyni wręcz dla tych krajów
niemożliwym (wykluczając manipulacje cenowe) spełnienie kryterium inflacyjnego w dającej się
przewidzieć przyszłości
Po drugie, jeżeli kraje o kursie kształtującym się na zasadzie rynkowych pragną dołączyć
do EUW na obecnie obowiązujących zasadach, powinny być gotowe do zaakceptowania
poziomu inflacji wyższego niż aktualny.
Rekomendacje
Kryteria z Maastrich ułożono dla innych krajów, znajdujących się w innych
okolicznościach. Kryteria nominalne – a przynajmniej ich restrykcyjne stosowanie – są najmniej
odpowiednimi wskaźnikami, jakie można stosować w stosunku do nowych krajów
członkowskich ubiegających się o członkostwo w EUW. Wyraźnie wyższa inflacja w tych krajach
może bowiem wynikać z procesu „doganiania” krajów bardziej rozwiniętych. Co więcej
spełnienie kryterium inflacyjnego w procesie przygotowywania się do członkostwa nie
gwarantuje wcale, że inflacja pozostanie niska po jego osiągnięciu. W świetle powyższego
zaproponować można:
Zmianę kryterium stabilności cen, polegającą na tym, że poziom inflacji nie może
przekroczyć 1,5 punkta procentowego ponad średni poziom inflacji strefy Euro, a nie średniej
trzech najniższych stóp inflacji notowanych przez kraje Unii Europejskiej.
Konieczność przechodzenia przed dwuletni okres dostosowawczy ERM2 wydaje się być
zbędna, gdyż nowe kraje członkowskie albo przechodzą przez długi okres aprecjacji nominalnej
albo funkcjonują w nich rady walutowe, które, z definicji, utrzymują stabilność kursu
walutowego.
Konieczność dwuletniego okresu oczekiwania w systemie ERM2 powinna zostać zastąpiona
retrospektywną oceną stabilności kursu walutowego.
Kryteria fiskalne, ogólnie rzecz biorąc, są odpowiednie dla krajów „doganiających” – które,
tak jak większość nowych krajów członkowskich, zakończyły proces transformacji – gdyż
stawiają wymagania odnośnie do dojrzałości instytucjonalnej i zdolności politycznej do
wprowadzenia i utrzymywania dyscypliny finansów publicznych. Można to z powodzeniem
traktować jako warunek konieczny wejścia do EUW. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że
kryteria te wydają się nielogiczne w momencie, gdy stosowane są w stosunku do nowych
krajów członkowskich. Rozumowanie leżące u podstaw połączenia 60% poziomu długu
publicznego oraz 3% poziomu deficytu budżetowego zakładało, że, przy długoterminowym
wzroście średniego nominalnego PKB na poziomie 5% rocznie, stabilizacja poziomu długu na
poziomie 60% wymaga deficytu nie większego niż 3% PKB. Dla nowych krajów członkowskich,
jak dla większości krajów o gospodarkach rozwijających się, których rynki finansowe są mniej
rozwinięte niż w krajach o gospodarkach rozwiniętych, 60% poziom zadłużenia
najprawdopodobniej pozostaje poza bezpieczną granicą równowagi fiskalnej123.
122
123
Przybliżenie wielkości efektu Balassy-Samuelsona dla nowych krajów członkowskich odnaleźć
można w opracowaniach: Egertzs (2003), Kovacs (2003), Mihajlek i Klau (2003).
Patrz np. Assessing the Sustainability of Public Debt in Emerging Market Economies, World
Economic Outlook, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Washington DC, wrzesień 2003 r.
118
Jednocześnie, nawet niższy poziom długu może być z łatwością utrzymany przy wyższym
poziomie deficytu biorąc pod uwagę ich znacznie lepsze perspektywy wzrostu. Na przykład dług
publiczny na poziomie 50% może być utrzymany przy deficycie na poziomie 4% w kraju,
którego oczekiwana stopa wzrostu wynosi 8%, a przy poziomie 4,5% deficytu, jeżeli
oczekiwana stopa wzrostu wynosi 9%. Ponieważ poziom inwestycji publicznych w nowych
krajach członkowskich musi być wyższy w celu modernizacji systemów edukacji, ochrony
zdrowia i administracji publicznej, a inwestycje te powinny być, z uzasadnionych powodów
ekonomicznych, częściowo finansowane z długu publicznego, zbytnie ograniczanie deficytów w
tych krajach może przynieść odwrotne skutki i stać się przeszkodą w długoterminowym
wzroście gospodarczym, a tym samym, w konwergencji. W związku z tym potrzebne jest
połączenie nacisku na kryterium długu publicznego z oceną efektywności ekonomicznej
sposobu wydatkowania przez rządy środków, które te rządy pożyczają.
Jednocześnie należy uświadamiać sobie fakt, że kryteria fiskalne nie mogą być
wystarczające do osiągnięcia długoterminowej równowagi, ponieważ, jak wskazują
doświadczenia kilku obecnych członków EUW, dyscyplina fiskalna wykazywana przed
przystąpieniem do unii monetarnej może błyskawicznie zniknąć zaraz po przystąpieniu do strefy
Euro; zwłaszcza w przypadku użycia trików księgowych w celu wykazania, że kryterium fiskalne
zostało spełnione. Należy więc kłaść nacisk nie tylko na wskaźniki ilościowe określone w
Traktacie, ale również na „jakość” polityki fiskalnej.
Większy nacisk powinien być położony na rozważne określenie limitu długu publicznego
nowych krajów członkowskich, natomiast limit deficytu powinien być odpowiednio dobrany do
limitu długu oraz do średniookresowej perspektywy rozwoju. Stąd właściwa wydaje się
propozycja 50% limitu długu publicznego.
Nowe kraje członkowskie powinny kontynuować podejmowane wysiłki na rzecz
podniesienia jakości instytucji fiskalnych. Jednak, tak jak w krajach już obecnych w EUW,
efektywność reform zależy najsilniej od woli politycznej rządu.
Wnioski dla Polski
Członkostwo w Unii Walutowej nie jest dla naszego kraju ani panaceum na wszystkie
problemy, ani też warunkiem niezbędnym dla postępu gospodarczego. Polska ma wszelkie
warunki do rozwoju gospodarczego, a reżim walutowy jest ważnym, ale tylko jednym z
czynników, które decydują o pomyślności gospodarczej. Powiedziawszy to warto posumować
nasze rozważania na temat rozszerzenia Unii Walutowej.
Po pierwsze, argumenty ekonomiczne przemawiające za wejściem do Unii Walutowej
zdecydowanie przeważają nad ewentualnymi wątpliwościami.
Po drugie, struktura polskiej gospodarki, w tym jej struktura instytucjonalna, nie stwarza
przesłanek dla powstrzymywania się od wejścia do Unii Walutowej. Wręcz przeciwnie, szereg
cech polskiej gospodarki wskazuje, że mogłaby ona funkcjonować w ramach EUW nie gorzej, a
może nawet lepiej, od gospodarek wielu krajów obecnie będących w jej ramach.
Po trzecie, dotychczasowa polityka kursowa naszego kraju, free – float, pozwala nam
stosunkowo niewielkim kosztem spełnić kryteria z Maastricht. Kraje kontrolujące kurs walutowy
poprzez rady walutowe notują dzisiaj zarówno bardzo szybkie tempo wzrostu jak i wysoką
inflację. Trudno byłoby w ich przypadku wymagać prowadzenia jeszcze bardziej restrykcyjnej
polityki fiskalnej czy też wprowadzenia takich zaostrzeń polityki pieniężnej, które
spowodowałyby obniżenie inflacji do wymaganego poziomu. Koszt tych dostosowań byłby zbyt
wysoki. Można więc sądzić, że w tych krajach (kraje Bałtyckie, Bułgaria) wejście do EUW, przy
obecnych kryteriach, musi być odłożone w czasie. Dla Polski koszt ten jest o wiele niższy i
należy z tego skorzystać.
Po czwarte, odkładanie w czasie momentu wejścia Polski do Unii Walutowej jest
najgorszą z możliwych strategii w tym zakresie:
Utrzymywanie się szybkiego wzrostu gospodarczego musi, prędzej czy później, spowodować
pojawienie się nasilonej presji inflacyjnej;
Następuje dalsza aprecjacja nominalna złotego i może więc wystąpić sytuacja, że odłożone
w czasie wejście Polski do EUW, co deklaruje obecny rząd, nastąpi już przy niekorzystnym
119
dla Polski kursie
konkurencyjnych.
walutowym
i
powodować
będzie
utratę
kosztowych
przewag
Po piąte, oczywiście można sobie wyobrazić, że polska gospodarka może przez długi
czas funkcjonować poza Unią Walutową. Należy mieć jednak świadomość tego, że ciągła
presja na aprecjację nominalną złotego oznacza kontynuację presji deflacyjnej na niektóre,
najbardziej wystawione na konkurencję międzynarodową, sektory gospodarki. Trzeba być
skrajnym zwolennikiem teorii pełnej neutralności pieniądza, aby sądzić, że presja deflacyjna ma
taki sam wpływ na procesy realne jak presja inflacyjna.
Podsumowanie
Polska gospodarka może funkcjonować poza Unią Walutową, ale wówczas będzie
gospodarką mniej stabilną, bardziej narażoną na kryzysy walutowe oraz szybciej będzie tracić
kosztowe przewagi konkurencyjne. Trzeba mieć także świadomość, że odkładanie w czasie
wejścia do strefy Euro oznacza akceptację akcesji na gorszych warunkach i prawdopodobnie
po wyższych kosztach społecznych, wynikających z konieczności ograniczenia narastającej, już
widocznej, presji inflacyjnej.
I wreszcie, miejmy tego świadomość, pozostawanie Polski poza Europejską Unią
Walutową oznacza trwałą marginalizację polityczną w ramach Unii Europejskiej.
120
Adam Lipowski
Polityka gospodarcza jako instrument marketingu
politycznego
Profesor w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN oraz Wyższej
Szkoły Biznesu w Dąbrowie Górniczej.
Członek Rady Ekonomicznej przy RM oraz Rady Strategii
Społeczno-Gospodarczej przy RM (1989-2001). Członek Komitetu
Nauk Ekonomicznych (1994-2006). Członek Towarzystwa
Ekonomistów
Polskich.
Wicedyrektor
Instytutu
Nauk
Ekonomicznych PAN (1999-2000). Kierownik Zakładu Polityki
Gospodarczej w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN (19912002). Zastępca redaktora naczelnego „Ekonomisty”.
Streszczenie:
W ramach schematu analitycznego marketingu politycznego w gospodarce, partie w
realizacji celu strategicznego instrumentalnie traktują politykę mikrostrukturalną. Największe
znaczenie ma tu postępowanie partii rządzącej w warunkach groźby utraty władzy jeszcze
przed wyborami. W dążeniu do utrzymania się u władzy partia ta stara się dostosowywać
politykę mikrostrukturalną do bieżących zmian w układzie sił w parlamencie i preferencjach
wyborców. Tego rodzaju zachowanie, które cechuje zarówno partię oportunistyczną, jak
pierwotnie idealistyczną, powoduje niestabilność w czasie polityki mikrostrukturalnej. Możliwość
wystąpienia tej niestabilności stanowi systemową prawidłowość instytucji demokracji
przedstawicielskiej.
Summary
Within the general framework of the model of political marketing in economy, political parties
achieving their strategic goals tend to treat the economic policy in the instrumental way.
The most important is the behaviour of the ruling party that faces the threat of the loss of the
power even before the next elections. In order to hold office the ruling party trys to adjust their
microstructural policy by following the changes in the current parlamentary configuration and
assumable preferences of the voters. Such behaviour, that is characteristic for both
opportunistic and prior idealistic political parties, can be the reason of the instability of the
microstructural policy. A possibility of this instability is a characteristic feature of the
representative democratic system.
Słowa kluczowe: Instability, microstructural policy, opportunism, political marketing
Politycy mają skłonność do myślenia o
następnych wyborach, a nie o następnym
pokoleniu.
Ronald Reagan
1. Wstęp
1. Przedmiotem rozważań jest zjawisko niestabilności w czasie polityki gospodarczej
(mikrostrukturalnej) powodujące jej nieciągłość. Stawiamy tu problem przyczyn politycznych
tej niestabilności, przyczyn tkwiących w instytucjach demokracji przedstawicielskiej.
2. Dla teoretycznego rozwiązania tego problemu
analityczny marketingu politycznego w gospodarce.
opracowaliśmy
specjalny
schemat
3. Tak sformułowany problem, wraz ze schematem analitycznym, stanowią nową propozycję
badawczą w ekonomii politycznej polityki gospodarczej i ekonomii instytucjonalnej.
4. 2. Jest często obserwowanym faktem, że polityka mikrostrukturalna realizowana przez daną
ekipę parlamentarno-rządową odbiega od jej pierwotnych założeń. Ponadto zmiany tej
121
polityki mogą następować kilkakrotnie w trakcie jednej kadencji parlamentu124. Wszystko to
świadczy o jej niestabilności w czasie.
5. Ta niestabilność może posiadać różny zakres. Może ona polegać na korektach ilościowych
dokonywanych w obrębie tych samych celów, na korektach jakościowych, gdy zmieniane są
cele, bądź wreszcie na całkowitej reorientacji polityki. W tym ostatnim wypadku rezygnuje
się z uprzednio przyjętej, czy też dotychczas realizowanej, polityki na określonym obszarze
na rzecz polityki dotyczącej innego obszaru.
6. Tradycyjna analiza źródeł powyższej niestabilności koncentruje się na uwarunkowaniach o
charakterze ekonomicznym, z wykazaniem że założenia tej polityki w toku jej realizacji
okazują się nierealne i wymagają korekty. Takie ujęcie problemu, jeśli na tym poprzestać,
jest niewystarczające, gdyż pomija uwarunkowania natury politycznej. Tymi
uwarunkowaniami z kolei zajmuje się (w ogólnym sensie) stosunkowo młoda dziedzina
teoretyczna w ekonomii: ekonomia polityczna polityki gospodarczej, traktująca państwo jako
podmiot endogeniczny, a nie egzogeniczny. Jednym z nurtów badawczych tej ekonomii jest
poszukiwanie związków pomiędzy określonymi motywacjami (intencjami) rządzących a
polityką gospodarczą (makroekonomiczną) i jej skutkami w gospodarce. Z uwagi na te
motywacje przyjął się w ekonomii politycznej fundamentalny podział na polityków
oportunistycznych (opportunistic politicians) i polityków stronniczych (partisan politicians).
4. Podziałowi powyższemu odpowiadają stworzone w ostatnim 30-leciu modele polityków125.
Modele te stanowiły teoretyczną inspirację w pracy nad niniejszym schematem
analitycznym126.
7. Prezentowany schemat jest jednak odmienny od modeli polityków. Po pierwsze, obiektem
naszego zainteresowania jest polityka mikrostrukturalna, a nie makroekonomiczna. Po
drugie, inaczej interpretujemy cele (motywacje) partii (polityków) określanych jako
stronnicze. Po trzecie, kluczową rolę odgrywa u nas, nieobecna w modelach polityków,
zmienność układu sił w parlamencie oraz preferencji wyborców w trakcie jednej kadencji.
Wreszcie po czwarte, w schemacie wykorzystujemy kategorię marketingu politycznego,
stanowiącego nową dziedzinę w naukach politologicznych127. Kategoria ta w modelach
polityków nie występuje128.
5. Odmienność założeń schematu analitycznego w stosunku do modeli polityków wynika
przede wszystkim z różnic w przedmiocie badawczym. W modelach polityków chodzi o
określenie ich wpływu na zjawiska makroekonomiczne (ekspansja budżetu, polityczny cykl
koniunkturalny). Natomiast w schemacie chodzi o określenie sposobów, jakimi politycy się
posługują w destabilizacji polityki mikrostrukturalnej.
6. Demokrację przedstawicielską można ujmować w kategoriach ekonomii instytucjonalnej. Jej
kluczowym pojęciem są instytucje rozumiane jako zbiór formalnych i nieformalnych reguł
zachowania ludzi. W naszym przypadku chodzi o instytucje polityczne, tj. formalne, a
zwłaszcza nieformalne, reguły funkcjonowania partii na rynku politycznym129. To właśnie
124
Nie chodzi tu więc o przypadek zmiany polityki mikrostrukturalnej w następstwie dojścia do władzy
nowej ekipy parlamentarno-rządowej. Nawiasem mówiąc ten godny uwagi przypadek także dotyczy
kwestii przyczyn politycznych niestabilności polityki gospodarczej, ale wymaga on odrębnych
rozważań.
125
Klasycznymi modelami polityków oportunistycznych są modele: Nordhausa (1975), Lindbecka (1976)
oraz Perssona i Tabelliniego (1990), zaś polityków stronniczych – model Hibbsa (1977), Wittmana
(1983) oraz Alesiny (1987). Na temat tych modeli i ich późniejszych odmian: T. Persson, G. Tabellini
(2002). W literaturze polskiej omówienie tych modeli: J. Działo (2007).
126
Zarys tego schematu w kontekście gospodarki transformującej się: A. Lipowski, J. Górski (2007).
127
W analogii do marketingu handlowego zajmującego się sztuką zdobywania klientów, w marketingu
politycznym chodzi o pozyskiwanie głosów wyborców.
128
W ogóle w modelach polityków czynnik polityczny jest interpretowany wąsko i sprowadza się go do
określonej motywacji polityków. W schemacie natomiast dochodzą do tego jeszcze zmienne warunki
polityczne.
129
Do reguł formalnych zaliczamy zasady ordynacji wyborczej i kampanii wyborczej oraz zasady
funkcjonowania partii, zaś do reguł nieformalnych – narzędzia i techniki stosowane przez partie w
walce o wyborców.
122
bowiem reguły nieformalne mają kluczowe znaczenie w wyjaśnieniu kwestii podjętych w
referacie.
7. Prócz inspiracji teoretycznej, praca nad schematem analitycznym i jego wykorzystaniem
posiadała inspirację empiryczną. Głównym źródłem tej inspiracji była obserwacja rynku
politycznego w Polsce po 1989 r., a więc kiedy rodziły się i wykształcały formalne i
nieformalne reguły funkcjonowania demokracji przedstawicielskiej.
8. Z tego nie wynika jednak, że prezentowany schemat analityczny stanowi odwzorowanie
rzeczywistości politycznej III/IV (?) R. P. Tak byłoby, gdyby schemat miał charakter
empiryczny, a nie analityczny. Po pierwsze, schemat jest ogólny; po drugie, jego
przeznaczeniem z punktu widzenia empirycznego jest sformułowanie hipotez badawczych i
stworzenie narzędzi, za pomocą których hipotezy te w konfrontacji z rzeczywistością będą
mogły być zweryfikowane. Weryfikacji tej jednocześnie podlegać będą założenia przyjęte w
schemacie.
2. Założenia
1. Rynek polityczny. Przyjmujemy, że rynek ten, na który składają się partie, wyborcy, zasady
ordynacji wyborczej i zasady finansowania partii, funkcjonuje w ramach systemu
parlamentarno-gabinetowego. W funkcjonowaniu tego rynku, podlegającemu rytmowi
wyznaczonemu przez wybory do parlamentu, wyodrębniamy dwa okresy: kampanię
wyborczą oraz okres międzywyborczy. Te dwa okresy obejmują jeden cykl wyborczy.
2. Partie. Zakładamy, że na rynku politycznym działa więcej niż jedna partia. Każda z nich
posiada jakiś udział w rynku mierzony odsetkiem poparcia swych wyborców. Zgodnie z
ordynacją wyborczą określającą minimalny próg wyborczy pewna liczba partii znajduje się w
parlamencie, pewna zaś – poza parlamentem.
3. Cel partii. Strategicznym celem politycznym partii jest posiadanie samodzielnej władzy
poprzez uzyskanie bezwzględnej większości w wyborach parlamentarnych i utrzymanie jej
w okresie międzywyborczym. Cel ten wyznacza nadrzędny interes partyjny.
4. Program ekonomiczny. Każda partia stara się przed wyborcami wyróżnić tym, aby w swym
programie ekonomicznym oferować tylko jej właściwy zbiór określonych celów i narzędzi
polityki gospodarczej na wyznaczonych obszarach. Wyborca, znając ten zbiór, może
dokonać identyfikacji programowej poszczególnych partii130.
5. Wyborca. Pod względem struktury społeczno-zawodowej wyborcą jest: pracownik najemny,
studiujący, właściciel (firmy, gospodarstwa), emeryt/rencista, rentier, bezrobotny. Wyborcy
mogą należeć do jednej z dwóch kategorii elektoratu:
(a) korzystających z rozmaitych form pomocy państwa,
(b) niekorzystających z tej pomocy i finansujących wyborcę (a).
Zakładamy, że do kategorii (a) należą głównie wyborcy starsi, o niskim wykształceniu,
będący zatrudnionymi lub świadczeniobiorcami w sektorze publicznym. Natomiast wyborcy
relatywnie młodzi, lepiej wykształceni, zatrudnieni w sektorze prywatnym, w większości
należą do kategorii (b).
6. Preferencje wyborców. W przekonaniu partii wyborcy w akcie głosowania wybierają partię
na podstawie programu ekonomicznego najlepiej realizującego jego interesy
ekonomiczne131. Przyjmujemy tu, że z racji przynależności do jednej z dwóch wyróżnionych
130
131
Identyfikacja ta dokonuje się również na postawie pozaekonomicznych elementów programu partii
(światopogląd, obyczajowość). W referacie abstrahujemy od tych elementów, koncentrując się nad jej
programem ekonomicznym.
Zwracamy uwagę, że jest to logika postępowania wyborcy, jaką przyjmują partie w swej strategii
marketingowej. Niekoniecznie więc musi się ona pokrywać z logiką, którą wyborcy faktycznie się
posługują. Ponadto partie zakładają, że wyborcy głosują na wysuniętych przez nie kandydatów ze
względu na program, a nie ze względu na walory osobiste tych kandydatów.
123
grup społeczno-zawodowo-demograficznych, interesem ekonomicznym wyborcy (a) jest
bezpieczeństwo socjalne, zaś wyborcy (b) – wolność gospodarcza. Wyborcy optując za
bezpieczeństwem vs. wolnością ujawniają swe preferencje programowe, a dopiero przez nie
– preferencje partyjne132. Te drugie są więc pochodne tym pierwszym133.
A zatem: preferencje programowe wyborców (a) polegają na przedkładaniu programu
zapewniającego więcej bezpieczeństwa nad program zapewniający mniej tego
bezpieczeństwa; preferencje programowe wyborców (b) polegają na przedkładaniu
programu zapewniającego więcej wolności nad program zapewniający mniej tej wolności.
Analogicznie: preferencje partyjne wyborców (a) polegają na przedkładaniu partii
obiecującej w swym programie więcej bezpieczeństwa nad partię obiecującą mniej tego
bezpieczeństwa; preferencje partyjne wyborców (b) polegają na przedkładaniu partii
oferującej więcej wolności nad partię oferującą mniej tej wolności.
Z uwagi na naturę preferencji programowych w odniesieniu do pojedynczego wyborcy, są
one w cyklu wyborczym bardziej trwałe aniżeli preferencje partyjne, które są podatne na
częstsze zmiany. Z tego względu elektorat poszczególnych partii dzieli się stały i płynny.
Elektorat stały rzadziej zmienia swe preferencje partyjne aniżeli elektorat płynny.
7. Marketing polityczny. W warunkach demokracji przedstawicielskiej partie dążą do
realizacji strategicznego celu poprzez walkę o głosy wyborców stosując marketing
polityczny (w gospodarce i sferze pozaekonomicznej).
Marketing polityczny w gospodarce polega na:
a) określaniu przez partię koncepcji programu ekonomicznego, a następnie jego
realizacji na podstawie uprzednio rozeznanych preferencji programowych
elektoratu, bądź
b) kształtowaniu przez partię preferencji programowych elektoratu zgodnych z
uprzednio określoną koncepcją programu ekonomicznego.
8. Programowy oportunizm i idealizm. W punkcie 7a mamy do czynienia z postępowaniem,
które określamy jako programowy oportunizm, natomiast w punkcie 7b – programowy
idealizm. Programowy idealizm wywodzi się z określonej doktryny teoretycznej lub
ideologicznej głoszącej ideę dobra wspólnego. Programowy oportunizm jest z tego punktu
widzenia doktrynalnie eklektyczny, bądź w ogóle nieokreślony.
Istotą programowego oportunizmu jest to, że dla danej partii obojętna jest jakakolwiek
koncepcja polityki gospodarczej jaką oferuje wyborcom, gdyż w tym zakresie partia nie jest
ograniczona żadnymi założeniami doktrynalnymi. Ważne jest tylko dla niej to, aby polityka ta
zawierała takie cele i narzędzia, które będą skuteczne w realizacji nadrzędnego interesu
partyjnego. To wyborcy (ich preferencje) są tu stroną inicjującą określone założenia
koncepcyjne tej polityki.
Odwrotnie jest w przypadku programowego idealizmu. Tutaj partia posiada
sprecyzowany a’priori pogląd na temat pożądanej z doktrynalnego punktu widzenia
koncepcji polityki gospodarczej, do której stara się przekonać elektorat. W tym wypadku
marketing polityczny nie dotyczy założeń koncepcyjnych tej polityki, lecz jedynie
odpowiedniego propagowania jej w mediach, co stanowi odrębny temat.
132
133
Dla uproszczenia zakładamy brak tzw. głosowania strategicznego, tj. nie na partię najbardziej
preferowaną, lecz na partię mniej preferowaną, ale posiadającą w przekonaniu wyborcy największe
prawdopodobieństwo wygrania wyborów (wybór typu second best).
Dalej mówiąc o bezpieczeństwie będziemy mieć na myśli bezpieczeństwo socjalne, zaś o wolności –
wolność gospodarczą.
124
Tabela 1. Programowy oportunizm/idealizm w cyklu wyborczym
Lp.
Realizacja programu b)
Lp.
Kampania wyborcza a)
1
Oportunizm
5
Oportunizm
2
Oportunizm
6
Idealizm
3
Idealizm
7
Oportunizm
4
Idealizm
8
Idealizm
a)
dotyczy każdej partii
dotyczy partii rządzącej
Źródło: Opracowanie własne.
b)
W tabeli 1 wymienione zostały teoretycznie możliwe przypadki sposobu traktowania
przez daną partię polityki gospodarczej w cyklu wyborczym: na etapie określania jej założeń
(i propagowania) oraz na etapie ich realizacji.
Polityka gospodarcza jest używana jako instrument marketingu politycznego w czterech
przypadkach, w których partie wykazują programowy oportunizm: w pierwszych dwóch – w
trakcie kampanii wyborczej – oraz w piątym i siódmym – w okresie międzywyborczym. W
przypadkach tych na decyzję partii w zakresie założeń i (lub) realizacji polityki gospodarczej
główny wpływ wywiera elektorat134. Tak nie jest w przypadku czwartym i ósmym, w których
partie do programu ekonomicznego mają podejście konsekwentnie idealistyczne oraz w
przypadku trzecim i szóstym135.
Różnica między programowym oportunizmem a idealizmem zawiera się więc w innej
hierarchii władzy i polityki gospodarczej. Dla partii o nastawieniu idealistycznym władza jest
warunkiem realizacji pożądanej polityki gospodarczej (policy), natomiast dla partii
oportunistycznej władza jest celem tej polityki (politics).
9. Polityka mikrostrukturalna. Z perspektywy interesu ekonomicznego wyborcy każda
koncepcja (ze względu na cele i narzędzia) polityki gospodarczej może być postrzegana
jako wspierająca go (np. subsydium, transfer), bądź ograniczająca go (np. podatek,
regulacja).
Z tego punktu widzenia każdorazową koncepcję polityki gospodarczej można zaliczyć do
jednego z dwóch przeciwstawnych typów:
(1) zwiększającego poziom wsparcia i ograniczenia,
(2) zmniejszającego poziom wsparcia i ograniczenia.
Polityce typu (1) relatywnie wysokim podatkom i wydatkom publicznym towarzyszy
wysoki poziom etatyzmu i regulacji poszczególnych dziedzin gospodarki. Natomiast przy
polityce typu (2), obok relatywnie niskich podatków i wydatków, poziom etatyzmu i regulacji
jest względnie niski.
Nawiązując do definicji interesu ekonomicznego i preferencji programowych wyborców
(a) i (b) można powiedzieć, że wyborcom (a) wzrost bezpieczeństwa oferuje polityka (1),
natomiast wyborcom (b) wzrost wolności – polityka (2).
Na jakich obszarach polityka gospodarcza najbardziej podlega podziałowi na powyższe
dwa typy? Niewątpliwie są to: wybrane sektory gospodarki (rolnictwo, przemysł), budżet i
handel zagraniczny. Odpowiada za nie polityka mikrostrukturalna: sektorowa (rolna,
przemysłowa), budżetowa, handlowa, społeczna i regionalna. Polityka mikrostrukturalna na
wymienionych obszarach jest bowiem stosunkowo najbardziej podatna na instrumentalne
traktowanie jej przez oportunistyczne partie w marketingu politycznym.
134
135
Istnieją jeszcze dwa inne przypadki programowego oportunizmu. W pierwszym w grę wchodzi interes
osobisty członków danej partii (konflikt interesów), w drugim ma miejsce przekupstwo ich ze strony
określonych grup interesu (na rzecz partii lub niektórych jej członków). Przypadki te pomijamy, gdyż
nie dotyczą marketingu politycznego.
Ujmując rzecz podręcznikowo, można powiedzieć, że przypadki pierwszy, drugi, piąty i siódmy winny
interesować pozytywną teorię polityki gospodarczej, zaś przypadki trzeci, czwarty, szósty i ósmy –
teorię normatywną.
125
10. Ograniczenia. Przyjmujemy analityczne założenie braku ograniczeń ekonomicznoprawnych w realizacji przez rządzącą partię określonego typu polityki mikrostrukturalnej. Z
tego względu pomijamy kwestię realności danej polityki. Jeśli chodzi o ograniczenia, to
mamy na myśli bariery, które stwarzają rynki finansowe oraz umowy międzynarodowe (UE,
WTO). Abstrahowanie od tych ograniczeń ma na celu wyłączne skoncentrowanie się nad
politycznymi uwarunkowaniami polityki mikrostrukturalnej. (Do kwestii związanych z tym
założeniem wrócimy w Uwagach końcowych).
3. Marketing polityczny w gospodarce
1. Weźmy najpierw pod uwagę przypadek 1 z tabeli 1. Przyjmijmy, że dotyczy on
przykładowej partii X. Partia ta już w okresie kampanii wyborczej wykazuje do programu
ekonomicznego nastawienie oportunistyczne.
(a) Zgodnie z tym nastawieniem partia ta na początku dokonuje oszacowania
liczebności elektoratu według wyróżnionych dwóch kategorii. Jeśli z szacunku wynika, że
elektorat (a) jest liczniejszy niż elektorat (b) wówczas partia X przygotowuje i promuje taką
koncepcję programu ekonomicznego, która według niej będzie preferowana przez ten elektorat.
Takim programem byłby oczywiście program zawierający założenia polityki (1), czyli wzrost
bezpieczeństwa. Gdyby natomiast większość populacji wyborców stanowił elektorat (b),
wówczas rozsądnie postępująca partia zaoferuje mu założenia polityki (2), a więc wzrost
wolności.
Jeśli chodzi o ramy czasowe celów oferowanej polityki mikrostrukturalnej, to pokrywają
się one z cyklem wyborczym. Partii chodzi o to, aby pozytywne skutki oferty programowej (w
postaci faktycznego wzrostu bezpieczeństwa/ wolności) były odczuwalne przez jej elektorat już
w danym cyklu, a nie w cyklu następnym. Ta druga ewentualność byłaby dla partii niekorzystna
z dwóch względów. Po pierwsze, partia zakłada, że polityka mikrostrukturalna o efektach
odroczonych jest dla elektoratu mniej atrakcyjna aniżeli o efektach nieodroczonych. Po drugie,
gdyby pozytywne skutki oferty programowej były odczuwalne dopiero w następnym cyklu
wyborczym, to mogłyby być przypisane partii opozycyjnej, jeśli wygrałaby ona najbliższe
wybory. Dlatego założenia (cele) polityki mikrostrukturalnej w ramach marketingu politycznego
uwzględniają raczej efekty natychmiastowe.
Analogiczne postępowanie cechuje również konkurencyjne partie (Y, Z) o nastawieniu
oportunistycznym, a więc także ubiegające się o głosy najliczniejszego elektoratu. Jeśli jest to
ten sam elektorat (a), to w trakcie kampanii wyborczej następuje licytacja koncepcyjnie
zbieżnych programów ekonomicznych tych partii na program zawierający najkorzystniejsze
założenia polityki (1) dla tego elektoratu. Wygrać może ta partia, której program w jego opinii
będzie obiecywał poziom wsparcia najwyższy, a przez to zapewni relatywnie najwięcej
bezpieczeństwa.
W licytacji tej nie obowiązują żadne ograniczenia formalne i każda partia może
obiecywać elektoratowi program zawierający np. przysłowiowe „gruszki na wierzbie”. Oznacza
to, że w czasie kampanii wyborczej walczące ze sobą partie o ten sam elektorat mogą
stosować praktykę określaną w marketingu gospodarczym (i w przepisach antymonopolowych)
jako reklama nieuczciwa136. Kryterium wyboru sposobu postępowania przez partie w toku tej
walki nie są bowiem zasady etyki, lecz skuteczność.
W przypadku, gdy walczą ze sobą partie o głosy wyborców (b)137, one także licytują się,
tym razem pod względem zakresu oferowanej wolności ekonomicznej.
W licytacji o najkorzystniejszy dla wyborców program ekonomiczny bezpośrednio
uczestniczą nie tylko partie odwołujące się do tego samego elektoratu, ale również partie
odwołujące się do elektoratu różnego. Wygra partia, która potrafi po pierwsze, prawidłowo
oszacować elektorat najliczniejszy, po drugie zaoferować temu elektoratowi najatrakcyjniejszy
program.
136
Między reklamą handlową a ”reklamą” w marketingiem politycznym w rozpatrywanym tu przypadku
występuje jedna dość istotna różnica. W reklamie handlowej propaguje się walory danego produktu,
czyli o określonych już właściwościach użytkowych. Natomiast marketingu politycznym to właściwości
użytkowe produktu (programu) są przedmiotem odpowiedniej „obróbki”.
137
Oznacza to, że partie te uznały, iż najliczniejszy jest ten właśnie elektorat.
126
(b) Gdy w okresie kampanii wyborczej partia X jest partią aktualnie rządzącą (czyli
dążącą do reelekcji), to posiada ona przewagę nad pozostałymi partiami, gdyż może wówczas
próbować zmobilizować dodatkowe głosy potencjalnego elektoratu (a), w tym zwłaszcza
elektoratu pasywnego, nie tylko atrakcyjnością swego programu, ale także zmieniając bieżącą
politykę mikrostrukturalną poprzez podniesienie poziomu wsparcia, np. zwiększając rozmiary
transferów (przypadek 2)138. Jest to praktyka zwana popularnie „kiełbasą wyborczą”, którą partia
nie tylko obiecuje, ale faktycznie rozdaje wyborcom.
2. Przyjmijmy teraz, że partia X wygrała wybory (reelekcję) dzięki trafnemu oszacowaniu
najliczniejszego elektoratu (elektoratu [a]), umiejętnościom przyciągnięcia go do swego
programu ekonomicznego oraz rozdanej „kiełbasie wyborczej”. Partia ta stoi obecnie przed
wyzwaniem w postaci realizacji tego programu. Instrumentalne wykorzystanie przez nią polityki
mikrostrukturalnej w marketingu politycznym w okresie międzywyborczym (przypadek 5) może
mieć miejsce w sytuacji wystąpienia trzech okoliczności politycznych.
(a) Partia X uzyskuje w parlamencie jedynie względną większość i jest zmuszona
tworzyć koalicję parlamentarno-rządową (np. z partią Y). Ale taka koalicja zawsze kosztuje, w
tym wypadku rezygnacją z części obietnic wyborczych partii X na rzecz partii Y. Może się więc
zdarzyć, że wspólne założenia realizowanej polityki mikrostrukturalnej oznaczać będą, zarówno
radykalizację polityki (1) – w kierunku jeszcze większego bezpieczeństwa, jak i jej erozję,
wskutek zbliżenia się do polityki (2), czyli w kierunku większej wolności. Wszystko zależy od
tego jaki typ polityki reprezentuje koalicjant139. W każdym jednak wypadku oznacza to
odstępstwo od założeń programowych partii X, nie spowodowane okolicznościami natury
ekonomicznej, lecz wyłącznie politycznej.
(b) Partia X osiąga bezwzględną większość w parlamencie i może rządzić samodzielnie,
ale w okresie międzywyborczym realizacja jej programu ekonomicznego napotyka na rozmaite
trudności gospodarcze i polityczne140. W konsekwencji partia X musi się liczyć z możliwością
utraty poparcia ze strony części swego elektoratu (płynnego), co mogą zarejestrować (lub już
rejestrują) sondaże popularności poszczególnych partii141. Nie jest tu istotne, w jakim stopniu
wyniki sondażowe są miarodajne, tj. są reprezentatywne pod względem podziału elektoratu na
kategorię (a) i (b) i oddają rzeczywiste nastroje większości wyborców. Decydujące znaczenie
ma tu fakt, że dla partii X wyniki te mogą stanowić podstawę prognozy ostrzegawczej mówiącej
o możliwości powtórzenia się ich w najbliższych wyborach142.
Aby do tego nie dopuścić partia X może uciec się do zmiany bieżącej polityki
mikrostrukturalnej na korzyść elektoratu (a) analogicznej do tej, którą dokonała w okresie
kampanii wyborczej („kiełbasa wyborcza”).
c) Partii X grozi utrata władzy jeszcze przed wyborami. Wynika to z możliwości rozpadu
koalicji parlamentarno-rządowej oraz utraty bezwzględnej przewagi w parlamencie, wskutek
niebezpieczeństwa przejścia części posłów do partii opozycyjnej (Y, Z) bazujących na tym
samym elektoracie (a).
Uniknięcie spełnienia się obu tych zagrożeń wymaga od partii X dalszych ustępstw na
rzecz partii Y i Z, a tym samym na rzecz elektoratu (a), w postaci radykalizacji polityki (1).
3. Weźmy teraz pod uwagę przypadek 7143. Jest on ciekawy, gdyż obrazuje rozbieżność
pomiędzy założeniami programu ekonomicznego partii (Z) z okresu kampanii wyborczej
138
Partia czyni to poprzez swych posłów w parlamencie (uchwalając odpowiednie ustawy) lub (i) poprzez
swój rząd (wykorzystujący te ustawy lub (i) wydając odpowiednie rozporządzenia). Dotyczy to
również późniejszych analogicznych posunięć partii omówionych w tekście.
139
W skrajnym wariancie może wówczas nawet dojść do dezintegracji polityki mikrostrukturalnej jako
konsekwencji prowadzenia odmiennej koncepcji polityki na różnych obszarach przez różne organa
rządowe, w zależności od tego do jakiej partii koalicyjnej należą szefowie tych organów. Im więcej
partii należy do koalicji, tym prawdopodobieństwo tej dezintegracji jest większe.
140
Może to być spowodowane pogorszeniem się koniunktury, wzmożoną kampanią czarnego PR ze
strony partii opozycyjnych, bądź czynnikami losowymi.
141
Innym ważnym wskaźnikiem bieżącej popularności partii są wybory lokalne.
142
Zgodnie z zasadą, że prawdziwe są tylko zły sondaże, zaś w dobre nie należy wierzyć. Dlatego dla
partii rządzącej opór poszczególnych grup interesu (np. związków zawodowych organizujących
spektakularne strajki) przeciw realizacji określonej koncepcji polityki mikrostrukturalnej ma znaczenie
wówczas, gdy w ocenie tej partii powoduje to spadek jej notowań w sondażach.
143
Przypadek 2 został omówiony w pkt 1.
127
(przypadek 3), a jego realizacją. Rozbieżność tę omówimy rozpatrując rozmaite warianty
sytuacyjne.
(a) Przyjmijmy, że źródłem założeń programowych partii Z była określona doktryna
teoretyczna, do której udało się tej partii przekonać elektorat w sposób wystarczający do
wygranej w wyborach. Załóżmy, że jest to elektorat (b), a doktryna leżąca u podstaw programu
partii Z jest doktryną uznawaną za liberalną (antyetatystyczną). Zatem program ten zawiera
cele i narzędzia polityki typu (2), czyli zapewniającą wzrost wolności.
Jednakże w toku realizacji tego programu partii Z może się okazać na podstawie
sondaży, że spada jej popularność, gdyż odchodzi od niej elektorat płynny, rośnie zaś poparcie
dla partii opozycyjnych bazujących na elektoracie (a), który został zasilony przez ów płynny
elektorat144. Elektorat ten jest z oczywistych względów przeciwny polityce (2), ponieważ uważa,
że uderza ona w jego interesy ekonomiczne. Interes polityczny partii Z dyktuje w tej sytuacji
racjonalną reakcję w postaci rezygnacji z części owego programu wyborczego i zastąpienie go
elementami programu swych rywali. Oznacza to reorientację polityki (2) na korzyść polityki (1),
czyli: mniej wolności na rzecz większego bezpieczeństwa.
Może też się zdarzyć tak, że sondażowy spadek popularności partii Z następuje wskutek
przejścia (płynnego) elektoratu do partii X, również bazującej na elektoracie (b). Wówczas
partia Z chcąc zatrzymać ten elektorat dokonuje intensyfikacji polityki (2) korygując ją w
kierunku zapewnienia większej wolności.
(b) Załóżmy teraz, że doktryna teoretyczna (ideologiczna?) leżąca u podstaw
zwycięskiego programu ekonomicznego partii X jest zgodna z interesem elektoratu (a). W toku
realizacji tego programu partia ta stwierdza, że według sondaży traci popularność płynnej
części swego elektoratu na rzecz partii opozycyjnej (Y) opierającej się również na elektoracie
(a). Koncepcja programu ekonomicznego tej partii bazuje na radykalniejszej wersji doktryny co
partia X. Z punktu widzenia interesu politycznego partii X, w świetle prognozy ostrzegawczej,
nieodzowne jest odzyskanie dawnej popularności wśród odpływającego elektoratu. Sposobem
na to jest taka zmiana koncepcji polityki mikrostrukturalnej, aby zadowoliła ona ten elektorat i
odciągnęła go od partii Y. Zmiana ta oczywiście polega na zwiększeniu poziomu wsparcia
elektoratu (a), a więc wzroście jego bezpieczeństwa.
(c) Domniemany przez partię X spadek jej popularności może się wiązać z sondażowym
przejściem płynnego elektoratu do opozycyjnej partii (Z), dla której elektoratem są wyborcy (b).
W tej sytuacji, potwierdzonej prognozą ostrzegawczą, rozsądnym rozwiązaniem dla partii
rządzącej jest przeorientowanie realizacji swego programu ekonomicznego na korzyść tego
płynnego elektoratu, drogą ograniczenia wsparcia elektoratu (a). W tym przypadku następuje
więc substytucja bezpieczeństwa wolnością (oczywiście w pewnym zakresie).
(d) Przyjmijmy teraz, że partia X koncepcję swojego programu ekonomicznego opiera na
doktrynie teoretycznej korzystnej dla elektoratu (b). Jednakże w trakcie realizacji tego programu
partia stwierdza, że traci w sondażach popularność. Źródłem tej tendencji (dotychczasowej i
prognozowanej), również jest płynny elektorat przechodzący do opozycyjnej partii Y bazującej
elektoracie (b), lub na elektoracie (a). Gdy w grę wchodzi elektorat (b) to rozsądnym
rozwiązaniem dla partii X jest zmiana koncepcji polityki mikrostrukturalnej w kierunku dalszego
zmniejszenia poziomu wsparcia [elektoratu (a)], czyli substytucja bezpieczeństwa wolnością.
Natomiast, jeśli tym elektoratem są wyborcy (a), to korzystne dla interesu partii X jest
rezygnacja (częściowa lub całkowita) ze swego programu i przejęcie (częściowe lub całkowite)
programu opozycyjnej partii Y, zakładającej wzrost poziomu wsparcia [elektoratu (a)]. Tutaj więc
następuje substytucja wolności bezpieczeństwem.
4. Łatwo można skonstatować, że okolicznościami politycznymi, omówionymi w pkt. 2 i
3, były w większości przypadków, z jednej strony, domniemywane przez partię rządzącą
bieżące zmiany preferencji partyjnych i programowych elektoratu, a z drugiej możliwe zmiany w
układzie sił w parlamencie na niekorzyść tej partii. To te właśnie zmiany skłaniały partię
rządzącą do odpowiedniej korekty (reorientacji) polityki mikrostrukturalnej. Wskutek takiego
postępowania rzeczywiście realizowana polityka mikrostrukturalna „dzięki” swej niestabilności
jest w tendencji zgodna z aktualnym układem sił w parlamencie oraz domniemywanymi przez
partię rządzącą bieżącymi preferencjami wyborców.
144
Zakładamy, że taką diagnozę przyjmuje partia Z, niezależnie od tego czy jest ona prawdziwa, czy też
nie. Dotyczy to również pozostałych wariantów sytuacyjnych.
128
Dla ekonomisty wychowanego na normatywnym podejściu do polityki gospodarczej takie
jej traktowanie przez partię rządzącą stanowi anomalię systemową nie mającą znaczenia
teoretycznego. Z jego punktu widzenia jest bowiem pożądane, aby partia rządząca wykazywała
konsekwencję w nastawieniu idealistycznym w całym cyklu wyborczym, a więc nie tylko w toku
kampanii wyborczej, ale także w okresie międzywyborczym. Wówczas polityka (niezależnie od
jej typu), którą partia ta realizuje, byłaby stabilna145.
Problem jednak polega na tym, że taka postawa partii rządzącej może być
„niefunkcjonalna” z punktu widzenia strategicznego celu partii w określonych okolicznościach
politycznych. Jeśli więc nawet założyć, że władzę zdobędą idealiści, to również oni muszą
wiedzieć, że w ramach instytucji demokracji przedstawicielskiej podstawowym warunkiem
realizacji ich programu jest utrzymanie tej władzy (w parlamencie i rządzie). Z kolei warunkiem
jej utrzymania jest umiejętność sprostania wyzwaniom wynikającym z omówionych wyżej
okoliczności politycznych. Zatem logika racjonalnego postępowania w przypadku wystąpienia
okoliczności politycznych grożących utratą władzy dyktuje partii rezygnację z idealizmu w
realizacji programu na rzecz oportunizmu.
Realizacja programu, który dla członków partii o nastawieniu idealistycznym jest zbieżny
z misją tworzenia podstaw powszechnego dobrobytu, przeistacza się więc w prowadzenie
codziennej gry politycznej o utrzymanie się u władzy jako wyjściowego warunku realizacji tej
misji. Ale dramat polega na tym, że gra ta może odbywać się kosztem owej misji – na rzecz
interesu ekonomicznego jednej tylko grupy elektoratu, grupy która władzę tę podtrzymuje.
Jeśli więc partia pierwotnie idealistyczna nie może z wiadomych przyczyn politycznych
realizować swego programu ekonomicznego, sformułowanego w okresie kampanii wyborczej,
ma dwa wyjścia: a) utrzymać się u władzy dostosowując ten program, do bieżących warunków
politycznych; b) pozostać wierną pierwotnemu programowi … i stracić władzę jeszcze przed
kolejnymi wyborami146.
5. Istnieją jeszcze dwie inne okoliczności polityczne w okresie międzywyborczym mające
wpływ na realizację polityki mikrostrukturalnej. Okolicznością pierwszą jest faktyczny upadek
koalicji partyjno-rządowej, zaś okolicznością drugą – rzeczywista utrata przez partię rządzącą
przewagi w parlamencie. W obu tych sytuacjach (oznaczających spełnienie się gróźb
omówionych w pkt. 2c) partia traci zdolność realnego rządzenia. Odbija się to destrukcyjnie na
polityce mikrostrukturalnej, której grozi dyskontynuacja.
Jest to również przypadek niestabilności tej polityki, ale nie wskutek jej zmiany w ramach
marketingu politycznego, lecz niemożności w ogóle jej kontynuacji.
4. Podsumowanie
1. W referacie wykorzystaliśmy schemat analityczny marketingu politycznego w
gospodarce do opisu możliwych sposobów destabilizacji polityki mikrostrukturalnej przez partię
rządzącą.
Schemat ten składa się z dwóch kluczowych elementów:
(a) strategicznego celu partii jakim jest posiadanie władzy w państwie – jest to naturalny
cel każdej partii politycznej,
(b) okoliczności politycznych wymuszających odpowiednie postępowanie partii w cyklu
wyborczym.
2. Zidentyfikowaliśmy okoliczności polityczne sprzyjające oportunizmowi partii w
instrumentalnym traktowaniu przez nią polityki mikrostrukturalnej:
a) kampania wyborcza,
b) tworzenie koalicji parlamentarno-rządowej,
c) domniemana utrata poparcia części wyborców,
d) groźba rozpadu koalicji parlamentarno-rządowej,
e) zagrożenie utratą większości w parlamencie.
W powyższych okoliczności polityka mikrostrukturalna może ulec destabilizacji wskutek
manipulowania nią:
145
146
Nie licząc czynników ekonomiczno-prawnych, które tę stabilność mogłyby naruszyć.
Pomijając to, że partii tej grozi wypadnięcie z parlamentu i upadek organizacyjny (z przyczyn
finansowych).
129
w ramach danego typu polityki – w kierunku mniej lub bardziej radykalnej jej
wersji w stosunku do pierwotnych założeń;
• między wyróżnionymi dwoma typami polityki – w kierunku zastąpienia jednego
typu polityki typem drugim.
3. Niestabilność polityki mikrostrukturalnej powodowana przez okoliczności wymienione
w pkt. 2b, 2c, 2d i 2e, występuje w okresie jej realizacji przez partię rządzącą. Są to
okoliczności oznaczające zagrożenie utraty władzy przez tę partię.
4. Marketing polityczny w gospodarce jest uprawiany (przez wszystkie partie) nie tylko w
trakcie formalnej kampanii wyborczej, lecz także w okresie międzywyborczym (przez partię
rządzącą). Tym samym cykl wyborczy pokrywa się w nieustającą kampanią wyborczą (formalną
i nieformalną)147.
•
5. Wnioski148
1. W demokracji parlamentarno-gabinetowej niestabilność polityki mikrostrukturalnej w
okresie jej realizacji jest funkcją dwóch czynników: specjalnych okoliczności politycznych oraz
reakcji partii rządzącej na te okoliczności.
O ile okoliczności te, oznaczające brak stabilizacji sceny politycznej, nie są zjawiskiem
koniecznie występującym w demokracji149, o tyle reakcję na nie ze strony partii rządzącej w
odniesieniu do polityki mikrostrukturalnej należy uznać jako systemową prawidłowość
demokracji przedstawicielskiej.
Czyli: jedynie prawdopodobna niestabilność sceny politycznej rodzi bardziej
prawdopodobne zachowanie partii rządzącej w postaci destabilizacji polityki mikrostrukturalnej.
2. O tym co się dzieje w okresie międzywyborczym z polityką mikrostrukturalną pod
względem jej stabilności nie ma znaczenia pierwotne nastawienie partii: idealistyczne vs.
oportunistyczne. Niezależnie od tego nastawienia rządząca partia wykazuje skłonność do
instrumentalnego wykorzystywania tej polityki.
Jeśli zatem partia jest pierwotnie idealistyczna, gdy staje się rządzącą, to chcąc nie
chcąc, przekształca się w partię oportunistyczną150.
3. Nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy oportunizmem partii rządzącej, a typem
realizowanej polityki mikrostrukturalnej. W zależności od kategorii elektoratu, do którego partia
ta się odwołuje, jest ona gotowa realizować oba wyróżnione typy tej polityki.
Tym samym nie można powiedzieć, że oportunistyczna partia rządząca z istoty swej
„psuje” politykę mikrostrukturalną (poza tym, że ją destabilizuje)151.
4. W przeciwieństwie do modeli polityków, nie ma jednoznacznych skutków oportunizmu
partii rządzącej na obszarach polityki mikrostrukturalnej. Skutki te można określić co najwyżej
przedziałowo. Zgodnie z tym w gospodarce może być, relatywnie dużo lub mało wsparcia,
etatyzmu i regulacji. Przy czym proporcje między nimi mogą się zmieniać w trakcie realizacji
polityki mikrostrukturalnej, wskutek jej destabilizowania.
147
Tym się różni omawiany tu marketing polityczny w gospodarce od tego dotyczącego sfery
pozaekonomicznej, który jest badany głównie w toku formalnej kampanii wyborczej. (Zob. np. P.
Harris, D. Wring 2002).
148
Wnioski odnoszą się do polityki mikrostrukturalnej w trakcie jej realizacji. Traktujemy je jako hipotezy
badawcze wymagające empirycznej weryfikacji w wyniku konfrontacji ich z konkretną gospodarką.
149
Na ten temat winni się wypowiedzieć specjaliści od nauk politologicznych.
150
Na tym polega główna różnica między naszą interpretacją partii idealistycznej, a interpretacją partii
stronniczej w modelach polityków. W modelach tych partia stronnicza (lewicowa lub prawicowa)
pozostaje rządząca w całym cyklu wyborczym, nie będąc zagrożoną utratą władzy w okresie jej
sprawowania. Jest to ujęcie statyczne, nie uwzględniające okoliczności politycznych, o których jest
mowa w referacie.
151
Jest to zresztą rzecz względna, gdyż np. przestawienie się przez partię rządzącą z polityki (1) na
politykę (2) tylko zwolennik polityki (1) zinterpretuje jako jej „psucie”.
130
6. Uwagi końcowe
1. Czy w ogóle możliwe jest, aby w nieformalnej kampanii wyborczej partie
koncentrowały się wyłącznie na kwestiach pozaekonomicznych? Wówczas polityka
mikrostrukturalna nie musiałaby być wykorzystywana instrumentalnie w marketingu politycznym,
dzięki czemu jej ewentualna niestabilność wynikałaby wyłącznie z przyczyn ekonomicznych.
Jest to możliwe, ale wówczas gdyby partie uznały, że dla większości wyborców nie miałby
znaczenia ich interes ekonomiczny, a jedynie owe kwestie pozaekonomiczne. Odpowiedź na
pytanie o (nie) realność wystąpienia w rzeczywistości takiej sytuacji jest oczywista i nie wymaga
badań empirycznych.
Aby więc traktować poruszoną w tym referacie problematykę jako bezprzedmiotową,
czyli aby polityka mikrostrukturalna nie była uwikłana w grę polityczną, trzeba byłoby znieść w
ogóle instytucję marketingu politycznego. Ale, aby tego dokonać należałoby pójść jeszcze dalej
i uniezależnić w ogóle rządzenie państwem od elektoratu, czyli w praktyce zlikwidować go.
Takie pomysły jeszcze niedawno były (są) praktykowane w niektórych krajach na świecie, z
wiadomym skutkiem. Trzeba więc pogodzić się z tym, że demokracja kosztuje, choć zawsze
można zastanawiać się, jak zmniejszyć koszty jej funkcjonowania.
2. To prowadzi nas do kolejnej kwestii. W ekonomii trwa od jakiegoś czasu debata
dotycząca wpływu jakości (efektywności) instytucji na wzrost i funkcjonowanie gospodarki.
Debata ta, w ślad za pionierskimi pracami D. Northa, koncentruje się zazwyczaj wokół instytucji
ekonomicznych152. W ramach tej debaty rozpatruje się różne warianty reformy instytucjonalnej.
W związku z tym pojawia się pytanie, czy w świetle tego co zostało tu powiedziane możliwa jest
taka reforma instytucjonalna, która ograniczałaby występowanie sprzyjających oportunizmowi
okoliczności politycznych? Kwestię tę traktujemy jako otwartą, zwłaszcza w odniesieniu do
Polski, znajdującej się obecnie w fazie ostrego kryzysu politycznego153.
3. Wróćmy teraz do zagadnienia ekonomicznej realności polityki mikrostrukturalnej, od
którego dotychczas abstrahowaliśmy (założenie 10).
Wiemy, że w demokracji przedstawicielskiej mogą występować okoliczności polityczne
sprzyjające manipulacji polityką mikrostrukturalną przez partię rządzącą. Ale wiadomo
jednocześnie, że rzeczywiste pole manewru przy zmianie tej polityki jest w realnych warunkach
ekonomiczno-prawnych współczesnej gospodarki stosunkowo niewielkie (zwłaszcza jeśli te
zmiany są na korzyść polityki [1]). Dotyczy to również przypadków omawianych w referacie. Z
jednej strony bowiem ograniczenia stwarzają otwarte rynki finansowe z ich ostrymi wymogami
dotyczącymi wiarygodności kredytowo-inwestycyjnej gospodarki, z drugiej – zobowiązania
międzykrajowe. Odnosi się to zwłaszcza do krajów będących członkiem UE i WTO154. Jest
oczywiste, że w powyższych uwarunkowaniach międzynarodowych partia rządząca nie jest w
stanie w dowolnym stopniu manipulować krajową polityką mikrostrukturalną w ramach
marketingu politycznego dla realizacji swego partyjnego interesu.
Tym niemniej skłonność do tej manipulacji, jak wykazaliśmy, zawsze istnieje w
określonych okolicznościach politycznych. Natomiast w jakim zakresie owa manipulacja jest
152
Nawiasem mówiąc ten nurt badawczy rozwija się niezależnie od nurtu zajmującego się wpływem
czynników politycznych na politykę gospodarczą, w ramach którego tworzy się, wspomniane we
Wstępie, modele polityków. Naszym zdaniem istnieje pilna potrzeba integracji obu tych nurtów
badawczych w jeden nurt zajmujący się rolą szeroko pojętych instytucji politycznych w życiu
gospodarczym.
Podobny stan rzeczy występuje w marketingu politycznego. Nad założeniami teoretycznymi tego
marketingu pracują wyłącznie politolodzy w separacji od ekonomistów. Tutaj również istnieje pilna
potrzeba włączenia problematyki marketingu politycznego do badań nad podstawami polityki
gospodarczej.
153
Odwołamy się tu jedynie do wybranych danych statystycznych. Ludność w wieku 60 lat i więcej, o
wykształceniu poniżej średniego, stanowiła w Polsce 1988 r. i 2002 r. odpowiednio: 16 i 15 proc.
elektoratu, zaś ludność w wieku 18-44 lata, o wykształceniu co najmniej średnim, stanowiła
odpowiednio: 22 i 27 proc. elektoratu. Dane te dotyczą zarówno wyborców aktywnych jak i
pasywnych. (Podstawa obliczenia: R. S. GUS 1992, tab. 74; Ludność, 2003, tab. 10).
154
Szerzej: A. Lipowski (2003).
131
możliwa w konkretnym kraju, o tym można powiedzieć dopiero na podstawie badań
empirycznych155.
4. Z faktu członkostwa kraju w UE i WTO wynikają, jak stwierdziliśmy w pkt. 3 określone
uwarunkowania prawne ograniczające manipulację krajową polityką mikrostrukturalną156. W tym
punkcie chodzi o możliwość osłabienia tego ograniczenia w wyniku zmian owych uwarunkowań
na szczeblu UE i WTO. Na tych dwóch forach wspólnie decyduje się bowiem, w mniejszym lub
większym zakresie, o polityce mikrostrukturalnej krajów członkowskich w odniesieniu do
obszarów wymienionych w pkt 2.9. Ogólnie biorąc wypracowywane tam są w tym względzie
rozwiązania kompromisowe w wyniku ścierania się interesów poszczególnych krajów. Interesy
te reprezentuje w każdym kraju partia rządząca. Partia ta (poprzez swych przedstawicieli w UE i
WTO) z omówionych powodów politycznych może forsować typ polityki mikrostrukturalnej
(ponadkrajowej) na korzyść swego elektoratu. Ale, właśnie ze względu na konieczność
dochodzenia do rozwiązań kompromisowych, możliwości osłabienia unijnych i WTO ograniczeń
prawnych są uzależnione od umiejętności danej partii z jednej strony blokowania projektów
rozwiązań dla niej niekorzystnych, a z drugiej forsowania projektów korzystnych. Partia
rządząca musi w tych warunkach umieć wygrywać swoje interesy na szczeblu ponadkrajowym
wchodząc w nieuchronne koalicje z wybranymi partnerami zagranicznymi, przeciw innym
krajom. Jednak ceną tych koalicji może być konieczne ustępstwo programowe na jednym
obszarze polityki mikrostrukturalnej na rzecz innego obszaru.
Wszystko to stwarza możliwość pasjonującej analizy w kategoriach zaproponowanych w
tym referacie157.
Bibliografia
Alesina A. [1987], Macroeconomics Policy in a Two – Party System as a Repetead Game,
„Quaterly Journal of Economics” 102.
Buchanan J. M. [1975], The Limits of Liberty, Chicago.
Downs A. [1957], An Economic Theory of Democracy, Nowy Jork.
Działo J. [2007], Wpływ czynników politycznych na instrumenty i efekty polityki gospodarczej,
„Gospodarka Narodowa”, nr 5/6.
Eichengreen B. [2006], The Political Economy of European Integration, w: The Oxford
Handbook of Political Economy, red. B. R. Weingast, D. Wittman.
Furubotn E. S., Richter R. [2000], Institutions and Economic Theory. The Contribution of the
New Institutional Economics , Ann Arbor.
Harris P., Wring D. [2002], Political Marketing, Londyn.
Hibbs D. [1977], Political Parties and Macroeconomic Policy, „American Political Science
Review” 77.
B. Hoekman, M. M. Kostecki [2001], The Political Economy of the World Trading System,
Oxford.
Lindbeck A. [1976], Stabilization policies in open economies with endogenous policitians,
„American Economics Review Papers and Proceedings”, 66.
Lipowski A. [2003], Mała gospodarka otwierająca się wobec wyzwań XXI w. –ku realistycznym
podstawom polityki gospodarczej, „Ekonomista” nr 3.
155
Na marginesie warto wskazać na ciekawą rozbieżność pod względem kierunku oddziaływania
ograniczeń ekonomiczno-prawnych na (nie)stabilność polityki mikrostrukturalnej. W początkowej fazie
realizacji tej polityki przez zwycięską w wyborach partię powyższe ograniczenia mogą rodzić jej
niestabilność polegającą na odstępstwie od założeń pierwotnych wskutek ujawnienia ich nierealności.
Następnie jednak próby manipulacji polityką mikrostrukturalną przez partię rządzącą w znanych
okolicznościach politycznych mogą być przez owe ograniczenia mitygowane, co sprzyja jej
stabilności.
156
Lub w ogóle uniemożliwiające taką manipulację, gdy dana polityka jest decydowana na szczeblu EU i
WTO.
157
Tym powinna się zajmować ekonomia polityczna funkcjonowania takich organizacji jak UE i WTO.
Jest ona jednak właściwie w stanie początkowym. Występuje bowiem niedostatek systematycznych
badań empirycznych na temat „kuchni” politycznej, w której dochodzi się do rozwiązań
kompromisowych w kwestiach związanych z ponadkrajową polityką gospodarczą. (Na temat UE: B.
Eichengreen 2006; WTO: B. Hoekman, M. M. Kostecki 2001).
132
Lipowski A., J. Górski [2007], Wyborcy a transformacja ustrojowa: przypadek Polski, w:
Dlaczego inni nas przeganiają?, red. J. Winiecki, Warszawa.
Ludność. Stan i struktura społeczno-demograficzna [2003], GUS, Warszawa.
Nordhaus W. D. [1975], The Political Business Cycle, „Review of Economic Studies” 42.
Persson T., Tabellini G. [1990], Macroeconomic Policy. Credibility and Politics, Londyn.
Persson T., Tabellini G. [2002], Political Economics. Explaining Economic Policy, Cambridge,
Londyn.
Riker W. [1986], The Art of Political Manipulation, New Haven.
Rocznik Statystyczny [1992], GUS, Warszawa.
Wittman D. [1983], Candidate motivation: A synthesis of alternative theories, „American Political
Science Review” 77.
Tekst wpłynął 28 września 2007 r.
133
Download
Random flashcards
ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

Pomiary elektr

2 Cards m.duchnowski

Prace Magisterskie

2 Cards Pisanie PRAC

słowka

2 Cards kksenia.kot1997

Create flashcards