Przegląd strefy euro IV

 Departament Integracji ze Strefą Euro Narodowy Bank Polski Przegląd strefy euro IV Warszawa, grudzień 2010 r. Spis treści Synteza ....................................................................................................................................... 3
Wstęp ......................................................................................................................................... 6
Część 1. Kryzys a polityka fiskalna w strefie euro .................................................................... 8
1.1. Zmiany w obszarze finansów publicznych w II połowie 2010 r. ......................................... 8
Niemcy.................................................................................................................................... 9
Francja .................................................................................................................................. 10
Włochy.................................................................................................................................. 12
Grecja ................................................................................................................................... 13
Hiszpania .............................................................................................................................. 16
Portugalia ............................................................................................................................. 17
Irlandia.................................................................................................................................. 17
1.2 Reforma zarządzania gospodarczego w strefie euro ......................................................... 18
1.3. Dług publiczny a wiarygodność państw na rynku kapitałowym ....................................... 31
1.4. Sytuacja fiskalna a ocena wiarygodności państwa na rynku kapitałowym – porównanie ratingów ................................................................................................................................... 41
1.5. Podsumowanie.................................................................................................................. 46
Część 2. Wpływ kryzysu na konkurencyjność państw członkowskich strefy euro................ 48
2.1. Pozycja konkurencyjna państw członkowskich przed kryzysem....................................... 48
2.2. Wpływ kryzysu na gospodarki państw członkowskich strefy euro ................................... 60
2.2.1. Wpływ kryzysu na wzrost gospodarczy.......................................................................... 60
2.2.2. Oddziaływanie kryzysu na eksport oraz sytuację na rachunku obrotów bieżących ...... 62
2.3. Reakcja na kryzys............................................................................................................... 68
2.4. Podsumowanie.................................................................................................................. 76
Aneks. Analiza SWOT włoskiej gospodarki............................................................................. 79
Silne strony gospodarki włoskiej ...................................................................................... 80
Słabe strony gospodarki włoskiej..................................................................................... 81
Szanse gospodarki włoskiej .............................................................................................. 84
Zagrożenia gospodarki włoskiej ....................................................................................... 85
Literatura:................................................................................................................................. 86
2
Synteza Powyższe opracowanie jest kolejnym, czwartym przeglądem strefy euro1. Celem przygotowywanych w cyklu półrocznym opracowań jest omówienie istotnych zagadnień związanych z funkcjonowaniem strefy euro w obszarze polityki monetarnej, finansowej, fiskalnej oraz polityki strukturalnej. W niniejszej edycji uwaga została skupiona przede wszystkim na wpływie kryzysu gospodarczego na wybrane obszary funkcjonowania strefy euro: obszar finansów publicznych oraz konkurencyjności. Część pierwsza opracowania zawiera analizy dotyczące wpływu kryzysu na politykę fiskalną w państwach członkowskich strefy euro. Pogorszenie sytuacji sektora finansów publicznych wymusiło na nich podjęcie działań dostosowawczych. W szczególności dotyczy to krajów peryferyjnych, w których wystąpiła silna presja rynków finansowych na szybkie przeprowadzenie zacieśnienia fiskalnego o odpowiednio dużej skali. Państwa, w których nie nastąpił wzrost rentowności obligacji skarbowych, mają większą swobodę wyboru momentu rozpoczęcia oraz tempa konsolidacji fiskalnej. W dalszej części skupiono uwagę na tematyce zarządzania gospodarczego w ramach wspólnego obszaru walutowego. Obecny kryzys pokazał, że jest ono niewystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa makroekonomicznego strefy euro jako całości. Konieczność zwiększenia efektywności zarządzania gospodarczego w strefie euro – przez poszerzenie zakresu nadzoru o sektor prywatny oraz wskaźniki informujące o narastaniu nierównowagi zewnętrznej – znalazła odzwierciedlenie w pakiecie legislacyjnym Komisji Europejskiej z września 2010 r. oraz w opublikowanym miesiąc później raporcie specjalnej grupy zadaniowej pod kierownictwem przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya. Ważną propozycją Komisji jest prowadzenie „zdrowej polityki budżetowej” (prudent fiscal policy), uzależniającej nominalne tempo wzrostu wydatków publicznych od nominalnego tempa wzrostu PKB z kilku ostatnich lat. Z analiz zaprezentowanych w opracowaniu wynika, że dotychczasowe skoncentrowanie monitoringu fiskalnego na nominalnym i strukturalnym saldzie sektora finansów publicznych mogło dawać zbyt optymistyczny obraz sytuacji fiskalnej w niektórych państwach członkowskich strefy euro. 1
Opracowanie prezentowane było na posiedzeniu Zarządu NBP w grudniu 2010 r.
3
W dalszych analizach prezentowanych w pierwszej części opracowania omówiono wpływ długu publicznego na wiarygodność państwa na rynku kapitałowym. Analizy empiryczne pokazują, że premia za ryzyko kredytowe, która jest komponentem stopy procentowej, w dużej mierze zależy od stopnia zadłużenia poszczególnych państw. W opracowaniu podkreślono jednak, że oprócz relacji długu do PKB, na wiarygodność państw na rynku kapitałowym wpływa wiele innych czynników. Po pierwsze, znaczenie ma kształtowanie się średniej zapadalności oraz duration. Po drugie, przy wycenie wiarygodności gospodarek, rynki finansowe mogą być szczególnie zainteresowane determinacją rządów dążących do zachowania wypłacalności, a ta z kolei może zależeć od struktury własnościowej wyemitowanego długu. Im wyższy jest udział finansowania krajowego, tym wyższy koszt ewentualnego bankructwa lub restrukturyzacji długu i tym bardziej rząd pragnie uniknąć bankructwa lub restrukturyzacji zadłużenia. Po trzecie, istotna jest zależność między międzynarodową pozycją inwestycyjną a krajową stopą oszczędności. W opracowaniu zwrócono uwagę, że w strefie euro (z wyjątkiem państw peryferyjnych) ograniczone znaczenie ma czynnik międzynarodowego ryzyka. Wydaje się on natomiast istotny w wycenie obligacji Polski. Wiarygodność emitentów w pewnym stopniu zależy także od perspektyw wzrostu gospodarczego. Część druga opracowania koncentruje się na omówieniu wpływu kryzysu gospodarczego na konkurencyjność państw członkowskich strefy euro. W pierwszej kolejności omówiona została pozycja konkurencyjna państw członkowskich przed kryzysem. W przeprowadzonych analizach wykorzystano saldo na rachunku obrotów bieżących jako syntetyczny wskaźnik pozycji konkurencyjnej kraju na arenie międzynarodowej. Na tej podstawie wyodrębniono trzy grupy państw. Pierwszą z nich stanowią gospodarki wysoko konkurencyjne, nie tylko na skalę europejską, lecz także światową. Należą do niej Niemcy, Austria, Belgia, Holandia i Finlandia, notujące nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Druga grupa krajów jest mniej jednolita. Zaliczone do niej zostały: Francja, Włochy i Irlandia. Dwie pierwsze gospodarki w II połowie lat 90. notowały nadwyżki w obrotach bieżących, które jednak od 2001 r. przekształciły się w deficyty. W trzeciej grupie nalazły się kraje, których konkurencyjność była niska już na początku funkcjonowania strefy euro i pogarszała się w trakcie uczestnictwa. Są to Hiszpania, Grecja i Portugalia, które notują deficyty na rachunku obrotów bieżących. 4
Analizując czynniki determinujące zróżnicowanie konkurencyjności państw członkowskich wskazano: brak trwałego spełniania kryteriów konwergencji, w szczególności kryterium stabilności cen oraz kryterium fiskalnego, utrzymujące się różnice inflacyjne prowadzące do pogorszenia konkurencyjności cenowej, sztywności strukturalne na rynkach pracy oraz dóbr i usług, jak też pozycję państwa w zakresie konkurencyjności pozacenowej. W dalszej kolejności omówiono wpływ kryzysu na gospodarki państw członkowskich strefy euro. Podkreślono, że kryzys spowodował silne pogorszenie zarówno eksportu, jak i importu państw członkowskich strefy euro, doprowadzając do zmniejszenia ich udziału w światowym eksporcie. Załamanie gospodarcze doprowadziło do spadku PKB i zatrudnienia we wszystkich państwach członkowskich (z wyjątkiem Niemiec). Skala obniżenia produkcji i zatrudnienia była jednak silnie zróżnicowana. Bardzo znaczący spadek zatrudnienia nastąpił w Irlandii i Hiszpanii ‐ w 2009 r. odpowiednio o 8,2 i 6,6 pkt proc. w stosunku do roku poprzedniego. W Niemczech zatrudnienie w 2009 r. utrzymało się praktycznie na tym samym, co w 2008 r., poziomie. Relatywnie mały spadek zatrudnienia w 2009 r. odnotowały Belgia, Austria, Francja i Włochy. W niektórych gospodarkach skala zmian zatrudnienia była znacznie mniejsza, niż wynikałoby to ze skali obniżenia produkcji. Przyczyną były podjęte przez rządy poszczególnych państw członkowskich działania pomocowe mające na celu ograniczenie negatywnych skutków kryzysu na rynkach pracy. 5
Wstęp Poniższy Przegląd strefy euro jest kolejnym (czwartym), cyklicznym opracowaniem przygotowanym przez DISE. Przeglądy strefy euro przygotowywane są co pół roku. Ich celem jest omówienie istotnych zagadnień związanych z funkcjonowaniem strefy euro, zarówno w obszarze polityki monetarnej, finansowej, fiskalnej, jak też polityki strukturalnej. W pierwszej połowie 2010 r. oraz w okresie od października do listopada 2010 r. strefa euro doświadczała negatywnych skutków transferu ryzyka systemowego z sektora prywatnego do sektora publicznego. Po kryzysie greckim w maju 2010 r. powołano Europejski Mechanizm Restrukturyzacji Długu. W lipcu opublikowano wyniki stress testów, które nie wskazywały na zagrożenie dla systemu bankowego w Europie. Dowodem wzrostu stabilizacji było kształtowanie się rentowności większości papierów skarbowych. Niestety wydarzenia w październiku i listopadzie 2010 r. wyraźnie podważyły jakość stress testów, gdyż nie wykazały one m.in. słabości irlandzkiego systemu bankowego, które stały się zarzewiem kolejnych napięć w strefie euro. Ratowanie irlandzkiego AIB spowodowało, że deficyt budżetowy Irlandii na 2010 r. wzrósł do nienotowanego dotąd poziomu 32% PKB (warto wspomnieć, że przed wybuchem kryzysu cały dług publiczny Irlandii w 2007 r. stanowił 25% PKB). Czynnikiem prowadzącym do eskalacji niepewności na rynkach finansowych oraz w wyniku tego do wzrostu rentowności papierów skarbowych w ostatnich miesiącach 2010 r. mogła być polityka Niemiec, w szczególności deklaracje kanclerz Angeli Merkel w sprawie uruchomienia specjalnego mechanizmu na wypadek zawieszenia zdolności obsługi zadłużenia publicznego przez któregoś z członków strefy euro. Mechanizm ten, przewidujący udział inwestorów prywatnych w ponoszeniu kosztów wynikających z ewentualnego bankructwa, ma wejść w życie w 2013 r., kiedy wygasną narzędzia udzielania pomocy ustalone w maju 2010 r. Co ważne, zmiany proponowane przez Niemcy mają zostać wprowadzone w ramach modyfikacji Traktatu lizbońskiego. Niemiecka propozycja zamiast uspokoić rynki przyczyniła się (z powodu wielu niejasności, takich jak dokładny udział inwestorów prywatnych w procesie restrukturyzacji długu) do wzrostu napięć. Paul De Grauwe twierdzi nawet, że za sprawą tak sformułowanej 6
koncepcji dotyczącej restrukturyzacji długu narażono strefę euro na te same (a być może i większe) ryzyko i zagrożenia, na jakie były wystawione kraje członkowskie w latach 90. ubiegłego stulecia. Od chwili wybuchu kryzysu w 2008 r. Europejski Bank Centralny (EBC) wyraźnie odszedł w swoich działaniach od podstawowego celu, którym jest utrzymanie stabilności cen, na rzecz szeroko rozumianej stabilizacji finansowej w strefie euro. W listopadzie 2010 r. EBC de facto naciskał na władze Irlandii o zwrócenie się o pomoc do UE i MFW. Posunięcie oceniano jako kontrowersyjne. Niemniej sytuacja, w której 25% operacji płynnościowych dla całego sektora bankowego kierowanych było do kraju, którego populacja stanowi mniej niż 1% strefy euro, była wyjątkowo niekomfortowa. Kontrowersyjność działania EBC wynika z tego, że rząd Irlandii ma środki finansowe umożliwiające mu finansowanie deficytu sektora finansów publicznych przynajmniej do połowy 2011 r. Jednak rząd ten nie był i nie jest w stanie zapewnić sprawnego funkcjonowania nadmiernie rozbudowanego systemu bankowego. Ponadto gospodarka musi ponieść odpowiedzialność za błędy w polityce makroekonomicznej prowadzonej w latach 2002–2008. Powodem obecnych zawirowań na rynkach finansowych krajów strefy euro jest w dużej mierze źle funkcjonujący system bankowy, który przetrwał dzięki działaniom podjętym przez EBC, jak też ogromnemu zaangażowaniu się rządów poszczególnych krajów. Niestety ratowanie systemu bankowego przez rządy przyczyniło się do drastycznego zadłużenia tych państw. O skutkach wzrostu długu publicznego oraz o polityce fiskalnej piszemy w pierwszej części niniejszego opracowania. Oprócz perturbacji na rynkach finansowych skutki kryzysu są również silnie odczuwalne w sferze realnej gospodarki. Próba oceny wpływu załamania gospodarczego została przedstawiona w drugiej części opracowania, gdzie dokonano analizy oddziaływania kryzysu na konkurencyjność poszczególnych gospodarek. Trudności z restrukturyzacją gospodarek oraz odbudową wzrostu mogą doprowadzić do eskalacji zaobserwowanych już napięć społecznych w strefie euro. W aneksie opracowania szczególną uwagę poświęcono gospodarce włoskiej. Mimo jej stosunkowo słabej pozycji konkurencyjnej i potrzeby kontynuowania reform strukturalnych zdyscyplinowana polityka fiskalna spowodowała, że Włochom udało się uniknąć drastycznego wzrostu rentowności papierów skarbowych. Ułatwia to restrukturyzację gospodarki i podnoszenie jej konkurencyjności. 7
Część 1. Kryzys a polityka fiskalna w strefie euro 1.1. Zmiany w obszarze finansów publicznych w II połowie 2010 r. Sytuacja fiskalna w strefie euro w 2009 r. oraz prognozy dotyczące kształtowania się salda finansów publicznych i długu publicznego w poszczególnych gospodarkach strefy euro, zostały omówione w materiale „Przegląd strefy euro” z czerwca 2010 r. W niniejszej edycji analizujemy działania budżetowe państw wspólnego obszaru walutowego, mające zmniejszyć nagromadzone nierównowagi fiskalne. Z punktu widzenia funkcjonowania strefy euro, decydujące znaczenie mają działania podejmowane z jednej strony w największych krajach obszaru, a z drugiej – w państwach, których sytuacja stanowi największe zagrożenie dla stabilności wspólnego obszaru walutowego, czyli w Grecji, Portugalii, Irlandii i Hiszpanii. W trzech największych gospodarkach strefy euro – Francji, Niemczech oraz we Włoszech, których produkt krajowy brutto w 2010 r. wyniósł 65% PKB całej strefy euro – rządy planują ograniczenie deficytu sektora publicznego do poziomu poniżej 3% PKB odpowiednio w 2014, 2013 oraz 2012 r. Spośród tych trzech państw, największą redukcję deficytu w najbliższych dwóch latach zapowiedziała Francja, mimo że to Niemcy uchodzą za symbol konsolidacji fiskalnej. We Francji średniorocznie wartość deficytu ma zostać obniżona o 1,6% PKB w ujęciu nominalnym. Należy jednak zaznaczyć, że znaczna część poprawy salda sektora finansów publicznych we Francji ma być skutkiem poprawy sytuacji gospodarczej i szybszego wzrostu PKB, a nie dyskrecjonalnych działań władz. We Włoszech i Niemczech planuje się zmniejszenie deficytu w 2011 i 2012 r. średnio o 1,15% PKB oraz 0,9% PKB. Programy konsolidacji fiskalnych w Portugalii i Hiszpanii, zmodyfikowane w ostatnich miesiącach 2010 r. przez rządy tych krajów, mają ograniczyć deficyt w szybciej niż planowano w aktualizacjach programów stabilności przygotowanych na początku 2010 r. Hiszpański deficyt w 2011 r. ma zostać ograniczony do 6,0% PKB, podczas gdy w aktualizacji programu stabilności jego wysokość prognozowana była na poziomie 7,5% PKB. W Portugalii, w miejsce pierwotnie planowanego ujemnego salda sektora publicznego w wysokości 6,6% PKB w 2011 r., parlament przyjął rządową propozycję, ustalającą deficyt w wysokości 4,6% PKB. W Grecji z kolei realizowany jest program redukcji deficytu do 2,0% PKB w 2015 r.. W 2010 r. deficyt ma spaść do 7,8% PKB (wcześniej planowano 8,1% PKB) za sprawą niższych wydatków na 8
obronność oraz wyższej, niż prognozowano, inflacji. W 2011 r. grecki rząd zamierza zmniejszyć deficyt do 7% PKB, podczas gdy porozumienie z MFW, EBC i KE przewidywało poziom 7,6% PKB. W Irlandii planowane jest wprowadzenie oszczędności w 2011 r. o wartości 3,7% PKB, a deficyt publiczny wyniesie od 9,25% PKB do 9,5% PKB. W Irlandii, Portugalii i Grecji szybsza niż prognozowana redukcja deficytu budżetowego wynika m. in. z utrzymującego się wysokiego poziomu rentowności obligacji skarbowych. Sytuacja na rynkach finansowych sprawia, że koszty pozyskania kapitału przez kraje peryferyjne wciąż są bardzo wysokie. Wprowadzenie pakietu pomocowego dla Grecji oraz utworzenie mechanizmu stabilizacji finansowej UE i MFW o wartości 750 mld euro nie poprawiły istotnie wiarygodności części państw peryferyjnych strefy euro. Dlatego w celu odzyskania zaufania inwestorów i dzięki temu obniżenia kosztów finansowania konieczne okazały się szybkie i głębsze dostosowania fiskalne. Najważniejszym czynnikiem ograniczającym ryzyko ponownego wzrostu rentowności obligacji jest – oprócz wielkości i struktury długu oraz perspektyw wzrostu gospodarczego – szczegółowy plan redukcji deficytu. Rynki mogą reagować nie tylko na brak konsolidacji, ale także niedostateczną wiarygodność programu dostosowań czy ich zbyt powolne tempo. Dotyczy to nie tylko krajów peryferyjnych, lecz także trzech głównych państw strefy euro, choć warto pamiętać o szczególnej roli Niemiec jako bezpiecznej przystani (safe haven). Z powodu większego zaufania rynków do niemieckiej gospodarki utratę tego zaufania może wywołać znacznie gorszy stan finansów publicznych niż w pozostałych państwach strefy euro. Niemcy Projekt budżetu na 2011 r. wraz z planem finansowym na lata 2010–2014 został uchwalony w Bundestagu 28 października 2010 r. Ustawa została skierowana do izby wyższej parlamentu – Bundesratu. Bundestag ma jednak możliwość odrzucenia poprawek Bundesratu, dlatego można uznać, że końcowa ustawa budżetowa zachowa najważniejsze zapisy, określające wielkość zadłużenia i planowane działania konsolidacyjne. 9
Tabela 1.1. Dochody i wydatki budżetu rządu federalnego Niemiec w latach 2010–2014 (w mld euro) 2010 2011 2012 2013 2014 Dochody rządu federalnego 239,3 249,9 260,9 269,9 277,0 Wydatki rządu federalnego 319,5 307,4 301,0 301,5 301,1 Saldo budżetowe rządu federalnego ‐80,2 ‐57,5 ‐40,1 ‐31,6 ‐24,1 Saldo budżetowe rządu federalnego (w % PKB) ‐3,4 ‐2,4 ‐1,6 ‐1,3 ‐0,9 Zmiana salda rządu federalnego (w % PKB) 1,0 0,8 0,3 0,4 Oszczędności budżetu federalnego wg planu 11,2 19,1 23,7 27,6 konsolidacji Źródło: Projekt budżetu rządu Niemiec na 2011 r. oraz Bundesministerium der Finanzen (2010). Planowana na lata 2011–2014 redukcja wydatków ma pozwolić na ograniczenie deficytu rządu federalnego z 80 mld euro (3,4% PKB) w 2010 r. do 24 mld euro (0,9% PKB) w 2014 r., natomiast do 2016 r. deficyt ma on spaść do 10 mld euro (0,4% PKB). Łączna wartość oszczędności zaakceptowanych przez rząd federalny w lipcu 2010 r. wyniesie 82 mld euro w latach 2011–2014. Na tę sumę składają się ograniczenia subwencji ekologicznych, wydatków socjalnych, zmniejszenie ulg podatkowych na dzieci oraz likwidacja subsydiowania ze środków publicznych części kosztów ogrzewania domów. Dodatkowe oszczędności mają być osiągnięte dzięki ograniczeniu wydatków na obronę narodową oraz zmniejszeniu kosztów administracji publicznej. Cięcia wydatków publicznych stanowią ponad połowę wartości całego pakietu konsolidacyjnego. Najważniejszymi źródłami dodatkowych dochodów mają być większe wpływy z sektora jądrowego, dywidendy od Deutsche Bank, a także nowe podatki: od ruchu lotniczego (większa opłata lotnicza) oraz od transakcji finansowych (od 2012 r.). Francja Ogłoszony 29 września 2010 r. rządowy projekt budżetu na 2011 r. wraz wieloletnim planem finansowym na lata 2011–14, ma zostać przyjęty do końca bieżącego roku przez francuski parlament. Celem projektu jest redukcja deficytu sektora publicznego z 7,7% PKB w 2010 r. do poziomu 6,0% PKB w 2011 r. Do 2014 r. deficyt ma zostać obniżony do 2% PKB. 10
Wyróżnikiem francuskiego programu jest planowana zdecydowana poprawa salda sektora finansów publicznych: w 2011 r. redukcja deficytu ma wynieść prawie 1,8% PKB, a w kolejnych trzech latach 1,4%, 1,6% oraz 1,0% PKB. Należy jednak podkreślić, że znaczna część poprawy salda sektora finansów publicznych we Francji ma być skutkiem polepszenia sytuacji gospodarczej i szybszego wzrostu PKB, a nie dyskrecjonalnych działań władz. Tabela 1.2. Zmiana deficytu oraz długu publicznego Francji w latach 2009‐2014 (w % PKB) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Saldo sektora publicznego ‐7,5 ‐7,7 ‐6,0 ‐4,6 ‐3,0 ‐2,0 Zmiana deficytu ‐4,2 ‐0,2 1,8 1,4 1,6 1,0 Dług publiczny 78,1 82,9 86,2 87,4 86,8 85,3 Saldo sektora rządowego ‐6,0 ‐5,6 ‐4,0 ‐3,1 ‐2,1 ‐1,5 Saldo sektora samorządowego ‐0,3 ‐0,4 ‐0,5 ‐0,3 ‐0,2 0,0 Saldo systemu emerytalnego ‐1,3 ‐1,7 ‐1,5 ‐1,2 ‐0,8 ‐0,5 Źródło: Ministere de l’Economie, des Finances et de l’Industrie (2010). Część z zapowiedzianych działań konsolidacyjnych (około 16 mld euro, tj. 0,84% PKB) w latach 2011–2013 będzie wynikać z zakończenia programu stymulacyjnego z lat poprzednich, więc nie stanowi kosztownych politycznie nadzwyczajnych cięć wydatków lub nowej podwyżki podatków. Dyskrecjonalne działania dostosowawcze będą prowadzone zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej budżetu. Wzrost dochodów podatkowych w latach 2011–2013 ma sięgnąć 10,9 mld euro (około 0,6% PKB), głównie dzięki ustanowieniu nowego progu podatkowego ze stawką 41% oraz eliminacji tzw. tarczy podatkowej dla najbogatszych, czyli likwidacji zasady, że łączne obciążenia podatkowe nie mogą przekroczyć 50% dochodów. Ograniczone mają być ponadto zwolnienia i ulgi podatkowe dla części korzystających z nich grup społecznych i zawodowych. Według szacunków rządu francuskiego 40% nowych wpływów podatkowych ma obciążać gospodarstwa domowe, a 60% przedsiębiorstwa. Redukcja wydatków budżetowych w latach 2011–2013 ma przynieść 7 mld euro oszczędności. W najbliższych latach zamrożone zostaną nominalne pułapy wydatków rządowych. Kontynuowane ma być również ograniczanie etatów w administracji publicznej według zasady, że na dwie osoby odchodzące na emeryturę przyjmowany jest tylko jeden nowy pracownik. Wydatki bieżące ministerstw mają 11
zostać ograniczone o 5%, a wartość subwencji dla samorządów lokalnych zostanie zamrożona na poziomie z 2010 r. Propozycją, która wywołała największe niezadowolenie społeczne, jest podniesienie wieku emerytalnego z 65. do 67. roku życia oraz wieku przechodzenia na wcześniejszą emeryturę z 60. do 62. roku życia. Według szacunków rządu bez tej zmiany deficyt systemu emerytalnego w 2018 r. sięgnąłby 1,7% PKB (42 mld euro). W protestach przeciwko reformie wzięło udział do 3,5 mln osób. Strajk 10 z 12 rafinerii francuskich doprowadził do ograniczenia dostaw paliwa do stacji benzynowych. Ustawa reformująca system emerytalny została przyjęta przez parlament pod koniec października i wejdzie w życie do połowy listopada 2010 r. Włochy Podobnie jak w Niemczech i Francji, także we Włoszech parlament nie przegłosował jeszcze projektu budżetu. Zakłada on, że deficyt sektora publicznego ma zostać ograniczony do poziomu poniżej 3% PKB w 2012 r. W lipcu 2010 r. rząd zatwierdził pakiet cięć fiskalnych na lata 2011–2012 (25 mld euro, około 1,6% PKB), dzięki którym deficyt ma zostać ograniczony do poziomu odpowiednio 3,9% PKB i 2,7% PKB. Według prognoz bez tych zmian sięgnąłby 4,7% PKB i 4,3% PKB. Tabela 1.3. Deficyt oraz dług publiczny Włoch oraz cięcia fiskalne w latach 2011‐2012 (w % PKB) 2009 2010 2011 2012 Saldo sektora publicznego ‐5,3 ‐5,0 ‐3,9 ‐2,7 Zmiana salda sektora publicznego 0,3 1,1 1,2 Saldo strukturalne ‐3,6 ‐3,1 ‐2,5 ‐2,0 Zmiana salda strukturalnego ‐0,2 0,5 0,6 0,5 Dług publiczny 115,1 116,9 116,5 114,6 Źródło: Ministero dell’Economia e delle Finanze (2010). 12
Program przewiduje redukcję transferów rządowych do samorządów lokalnych oraz regionalnych o ponad 4,5 mld euro rocznie, co pozwoli na ograniczenie deficytu o 0,6% PKB w ciągu dwóch lat. Na trzy lata zostaną zamrożone także płace w sektorze publicznym oraz liczba etatów (według zasady, że na pięć osób odchodzących na emeryturę zatrudniona może być tylko jedna). Dodatkowo, o 10% zostaną zredukowane płace najlepiej zarabiających osób zatrudnionych w administracji, czyli głównie urzędnikom wysokiego szczebla oraz ministrów. W latach 2011–2012 o 10% zmniejszone zostaną wydatki ministerstw. Planowane jest także podniesienie wieku emerytalnego od 2015 r., według średniej oczekiwanej długości życia. Zlikwidowanych zostanie wybranych 27 instytucji publicznych, w tym między innymi ISAE (Istituto di Studi e Analisi Economica), prowadzący badania wskaźnika zaufania konsumentów we Włoszech. Zadania te zostaną przeniesione do włoskiego Ministerstwa Gospodarki. Zwiększenie dochodów ma zostać osiągnięte przede wszystkich w wyniku ograniczenia ukrywania dochodów oraz unikania opodatkowania. W ramach tych działań wprowadzona zostanie amnestia podatkowa dla osób, które nie zadeklarowały i nie opodatkowały posiadanych domów. Grecja Ujawnienie rozmiarów deficytu finansów publicznych Grecji w październiku 2009 r. dało początek kryzysowi fiskalnemu, który następnie dotknął wiele innych gospodarek i był źródłem największych problemów w dotychczasowej historii strefy euro. Nowo powołany premier Papandreu ogłosił, że deficyt sektora finansów publicznych w 2009 r. będzie dwukrotnie większy niż prognozowany w programie stabilności (3% PKB) i wyniesie 6% PKB. W kolejnym komunikacie ogłoszono, że ujemne saldo sektora publicznego osiągnie poziom 12,5% PKB. Wiosenna notyfikacja EDP Eurostatu podniosła ocenę deficytu w 2009 r. do 13,6% PKB. Jego ostateczna wielkość jest jednak większa, gdyż ogłoszone w połowie listopada 2010 r. wyniki audytu przeprowadzonego przez Eurostat wskazują na 15,3% PKB. Pakiet pomocowy UE i MFW dla Grecji z maja 2010 r. został uwarunkowany wprowadzeniem w życie głębokich działań oszczędnościowych. Porozumienie z MFW, EBC oraz Komisją Europejską zakłada, że do 2015 r. deficyt ma spaść do 2% PKB, co przy kosztach obsługi długu na poziomie 7,8% PKB oznaczać będzie pierwotną nadwyżkę sięgającą 5,8% 13
PKB. Według prognoz rządowych deficyt w 2010 r. ma wynieść 7,8% PKB wobec zakładanego wcześniej 8,1% PKB, głównie wskutek mniejszego, niż oczekiwano, spadku nominalnego PKB (za sprawą wyższej inflacji) oraz dodatkowych cięć wydatków wojskowych. Według rządowego projektu ustawy budżetowej ogłoszonego 4 października 2010 r. w 2011 r. deficyt ma wynieść 7% PKB, czyli mniej niż wynika z porozumienia z Komisją Europejską, EBC oraz MFW (7,6% PKB). Budżet nie został jeszcze uchwalony przez parlament, lecz porozumienie rządzącej partii PASOK z opozycyjną Nową Demokracją pozwala wnioskować, że projektowane pułapy deficytu zostaną zaakceptowane. Tabela 1.4 prezentuje szczegółowe działania dostosowawcze w ramach programu konsolidacji fiskalnej uzgodnionego z UE i MFW. Nie uwzględniono w niej dodatkowych działań podjętych w ostatnich miesiącach 2010 r., polegających na obniżce wydatków na obronę narodową o 0,7% PKB (1,6 mld euro). Tabela 1.4. Program dostosowań fiskalnych Grecji w latach 2010–2013 (w % PKB) Wyszczególnienie 201
201
0
1 201
Sum
2 2013 a Strona dochodowa 0,54 2,95 0,76 ‐0,27 3,98
Podniesienie stawek VAT 0,35 0,45 0,79
Poszerzenie bazy podatkowej VAT 0,45 0,22 0,67
Opodatkowanie działalności dotychczas niedozwolonych 0,36 0,36
podatku katastralnego) 0,18 0,09 0,04 0,31
Dodatkowe opodatkowanie firm o wysokiej rentowności 0,27 0,27
Opłaty od gier hazardowych 0,09 0,18 0,26
Objęcie amnestią nielegalnego używania gruntów 0,22 0,22
Zryczałtowane opodatkowanie wolnych zawodów 0,18 0,04 0,22
Rewaluacja wartości nieruchomości (wzrost wpływów z Podatek akcyzowy na tytoń 0,09 0,13 0,22
Podatek akcyzowy na paliwo 0,09 0,11 0,20
Podatek od emisji zanieczyszczeń 0,13 0,13
Podatek akcyzowy na napoje niealkoholowe 0,13 0,13
14
Opodatkowanie pozapłacowych składników wynagrodzeń (samochody służbowe) 0,07 0,07
Podatek akcyzowy na dobra luksusowe 0,04 0,04
0,02 0,02 0,04
Zmiana klasyfikacji podatkowej niektórych dochodów 0,02 0,02
Opłaty za licencje na gier hazardowych 0,22 0,10 ‐0,31 0,01
1,97 1,14 1,69 2,30 7,09
emerytura) 0,65 0,22 0,87
Ograniczenie inwestycji publicznych 0,22 0,22 0,22 0,66
Podatek akcyzowy na napoje alkoholowe Strona wydatkowa Likwidacja dodatków do emerytur (m.in. 13. i 14. Ograniczenie subwencji dla przedsiębiorstw publicznych 0,66 0,66
Reforma administracji samorządowej 0,22 0,22 0,21 0,66
Likwidacja dodatków do płac w sektorze publicznym (m.in. 13. i 14. pensja) 0,48 0,18 0,65
0,26 0,21 0,48
Ograniczenie tempa przyrostu zatrudnienia w administracji publicznej Ograniczenie zużycia pośredniego w sektorze finansów publicznych Zamrożenie wzrostu emerytur 0,30 0,13 0,44
0,04 0,11 0,09 0,24
0,22
Zmiany zasad przyznawania zasiłków dla bezrobotnych (kryterium dochodowe) Obniżenie najwyższych emerytur 0,22 0,15 0,07 0,22
0,17
0,17
Ujednolicenie siatek płac w administracji publicznej 0,04 0,04
Pozostałe efekty reform strukturalnych 1,79 1,79
Likwidacja części dodatku do najniższych zasiłków i emerytur Całkowite skumulowane efekty 2,51 4,08 2,45 2,03 11,07
Całkowite skumulowane efekty po stronie dochodowej 0,54 2,95 0,76 ‐0,27 3,98
Całkowite skumulowane efekty po stronie wydatkowej 1,97 1,14 1,69 2,30 7,09
Źródło: MFW oraz „Rzeczpospolita” z 14.05.2010 r. 15
Hiszpania Skala redukcji deficytu według hiszpańskiego projektu budżetu na 2011 r. będzie jedną z największych wśród państw UE. Ujemne saldo sektora publicznego ma bowiem zostać ograniczone w ciągu jednego roku z 9,3% PKB do 6,0% PKB. Tak duża redukcja deficytu ma zostać przeprowadzona przede wszystkim na poziomie sektora centralnego – zarówno przez zwiększenie wpływów podatkowych (o 6,2%), jak i ograniczenie wydatków o 7,9%. Tabela 1.5. Deficyt oraz dług publiczny Hiszpanii w latach 2009‐2013 (w % PKB) 2009 2010 2011 2012 2013 Saldo sektora rządowego ‐9,4 ‐6,7 ‐4,8 ‐3,2 ‐2,1 Saldo systemu zabezpieczeń społecznych 0,8 0,2 0,4 0,4 0,4 Saldo rządów regionalnych ‐2,0 ‐2,4 ‐1,3 ‐1,3 ‐1,1 Saldo sektora samorządowego ‐0,5 ‐0,4 ‐0,3 ‐0,3 ‐0,2 Saldo sektora finansów publicznych ‐11,1 ‐9,3 ‐6,0 ‐4,4 ‐3,0 Zmiana salda 1,8 3,3 1,6 1,4 Dług publiczny 53,2 62,8 68,7 b.d. b.d. Źródło: Ministerio de Economia y Hacienda (2011). Projekt zakłada również redukcję budżetów ministerialnych o ponad 15,6%, po wyłączeniu wydatków sztywnych. Publiczne wydatki inwestycyjne mają zostać obniżone o około 40%. Wydatki na edukację będą zmniejszone o 8%, a na badania i rozwój – o 7%. Dodatkowo, emerytury oraz płace w sektorze publicznym, które już w lipcu 2010 r. zostały ograniczone o 5%, zostaną zamrożone. Łączne wydatki rządu centralnego w 2011 r. mają być niższe o 18,9% niż w 2010 r. Rzeczywisty spadek wydatków będzie jednak mniejszy i wyniesie 7,9%, gdyż pozostała część redukcji wydatków rządowych wynika ze wzrostu udziałów rządów regionalnych we wpływach podatkowych oraz przeniesienia części wydatków rządowych na poziom regionalny, a tym samym nie wpływa na zmniejszenie wydatków sektora publicznego. Koszt obsługi długu rządowego ma wynieść 2,5% PKB (27,4 mld euro), czyli o 18,1% więcej niż w 2010 r. 16
Zaplanowany wzrost dochodów podatkowych (o 6,2%) wynika ze wzrostu wpływów z podatków bezpośrednich (o 6,2%), jak też pośrednich (5,7%), w tym VAT (o 7,3%). W lipcu 2010 r. podstawowa stawka VAT została podniesiona z 16% do 18%, a preferencyjna stawka VAT z 7% do 8%. O 1% zostaną podniesione stawki podatku od osób fizycznych (z 43% do 44%), których dochód znajduje się w przedziale między 120 tys. euro a 175 tys. euro, oraz o 2% (z 43% do 45%) dla zarabiających ponad 175 tys. euro. Portugalia Przyjęty przez parlament 3 listopada 2010 r. plan konsolidacyjny mniejszościowego rządu Portugalii zakłada ograniczenie deficytu do 4,6% PKB w 2011 r. z 7,3% PKB w 2010 r. i 9,4% PKB w 2009 r. Ograniczenie deficytu ma zostać w 2/3 osiągnięte wskutek cięć wydatków publicznych. Rządowy program zakłada m.in. obniżki płac w sektorze publicznym o 5% oraz zamrożenie emerytur. Zredukowana ma być również liczba etatów w administracji publicznej. Zmniejszony ma zostać budżet ochrony zdrowia oraz wydatki realizowane przez samorządy lokalne. Po stronie dochodowej jednym z najważniejszych elementów programu jest podniesienie podatku VAT z 21% do 23%. Zmniejszeniu ulegną odliczenia podatkowe na dzieci. Jednym z rozwiązań, które ma dodatkowo obniżyć księgową wartość deficytu, jest przeniesienie funduszy programu emerytalnego Portugal Telecom do systemu publicznego, co doprowadzi do zwiększenia wpływów o około 2,6 mld euro (około 1,6% PKB) w 2010 r. Irlandia Budżet na 2011 r. ogłoszony został przez rząd w grudniu 2010 r. Nieznane są szczegóły dotyczące struktury pakietu konsolidacyjnego, którego wartość ma stanowić 3,7% PKB (6,0 mld euro). Przewiduje się ograniczenie wydatków bieżących oraz wydatków inwestycyjnych na drogi, kolej i inne projekty infrastrukturalne. Zapowiedziano również dodatkowe ograniczenia ulg podatkowych na dzieci oraz zasiłków dla bezrobotnych. 17
Tabela 1.6. Deficyt oraz dług publiczny Irlandii w latach 2010‐2014 (w % PKB) 2010 2011 2012 2013 2014 Saldo sektora ‐32 ‐9,25; ‐6,75; ‐5,25; ‐2,75; publicznego (bez pomocy dla ‐9,50 ‐7,25 ‐5,50 ‐3,00 105 106 105 101 banków – 11,9) Dług publiczny 98,5 Źródło: www.finance.gov.ie. Irlandzki deficyt w 2010 r. osiągnie niespotykany wcześniej poziom 32% PKB, przede wszystkim z powodu wsparcia irlandzkich banków, głównie Anglo Irish Banku, wynoszącego 19% PKB (30 mld euro). Oznacza to również rekordowe w całej UE potrzeby pożyczkowe brutto, przekraczające w 2010 r. 38% PKB. Zamierzeniem rządu jest obniżenie deficytu do poziomu 3% PKB w 2014 r. Ogłoszony 4 listopada 2010 r. czteroletni plan budżetowy na lata 2011–2014 zakłada, że w 2011 r. deficyt wyniesie 9,25–9,50% PKB. Propozycje rządu zakładają dodatkowe cięcia wydatków w ciągu czterech najbliższych lat (2011–2014) o łącznej wartości 15 mld euro (9,5% PKB z 2010 r.). 1.2 Reforma zarządzania gospodarczego w strefie euro Po przystąpieniu do strefy euro zasady prowadzenia polityki gospodarczej istotnie się zmieniają. Po pierwsze, nie jest już dostępne jedno z podstawowych narzędzi łagodzenia wahań cyklicznych, czyli autonomiczna polityka monetarna. Po drugie, nie istnieje możliwość absorpcji szoków asymetrycznych przez dostosowanie nominalnego kursu walutowego. Tym samym do przeprowadzenia dostosowań muszą służyć pozostałe mechanizmy, w tym głównie polityka fiskalna. Możliwość wykorzystania polityki budżetowej do łagodzenia wahań koniunktury zależy jednak od wyjściowej kondycji finansów publicznych, tj. od poziomu długu publicznego oraz rozmiarów deficytu. Z kolei korzystny stan finansów publicznych jest uwarunkowany konsekwentnym prowadzeniem symetrycznej polityki budżetowej, tzn. konieczne jest antycykliczne zacieśnianie fiskalne w czasach ożywienia gospodarczego. Takie działanie pozwala stworzyć przestrzeń fiskalną, a tym samym 18
umożliwić swobodne działanie automatycznych stabilizatorów w czasach dekoniunktury czy stworzyć margines dla działań dyskrecjonalnych. Ponadto w warunkach wspólnego obszaru walutowego nasila się pokusa nadużycia (moral hazard). Skłonność do prowadzenia niestabilnej polityki fiskalnej może być większa, gdyż korzyści polityczne z takiego działania pozostają niezmienione, natomiast koszty rozkładają się pomiędzy wszystkich członków unii. Przy definiowaniu zasad koordynacji polityk gospodarczych w strefie euro brano pod uwagę możliwe zagrożenia płynące z niewłaściwej polityki fiskalnej, prowadzonej przez kraje będące członkami wspólnego obszaru walutowego. Zaowocowało to stworzeniem ram prawnych, określających zestaw reguł, których powinny przestrzegać kraje członkowskie. W Traktacie z Maastricht zdefiniowano dopuszczalny pułap deficytu (3% PKB) i długu publicznego (60% PKB). Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW) z kolei oprócz części korekcyjnej, zawiera także środki prewencyjne, których celem jest zapobieganie zbyt luźnej polityce fiskalnej. Zgodnie z zapisami Paktu państwa członkowskie mają obowiązek dojścia do takiego poziomu salda strukturalnego (MTO – medium‐term objective), który zapewni margines bezpieczeństwa na czas dekoniunktury i pozwoli utrzymać nominalny deficyt poniżej 3% PKB. Kryzys pokazał jednak, że zarządzanie gospodarcze w strefie euro, ograniczające się głównie do nadzoru nad polityką fiskalną państw członkowskich, nie wystarcza do zapewnienia bezpieczeństwa makroekonomicznego strefy euro jako całości. Okazało się, że narastanie nierównowag wewnętrznych i zewnętrznych w krajach wspólnego obszaru walutowego zagraża sprawnemu funkcjonowaniu unii monetarnej. W tym kontekście warto przywołać przykład Irlandii i Hiszpanii. Na wykresach 1.1 i 1.2 widać, że w okresie poprzedzającym kryzys oba kraje spełniały wspólnotowe reguły fiskalne, zapisane w korekcyjnej i prewencyjnej części PSW. W latach 2007–2009 nastąpiło tam jednak pogorszenie salda sektora finansów publicznych, najsilniejsze w strefie euro. W sektorze prywatnym tych gospodarek miał miejsce nadzwyczajny boom na rynku nieruchomości oraz ekspansja w sektorze finansowym. Pęknięcie bańki na rynku nieruchomości oraz towarzyszące temu problemy sektora finansowego spowodowały przeniesienie napięć z sektora prywatnego do sektora publicznego. Nadwyżki budżetowe (nawet w ujęciu strukturalnym) w Irlandii i Hiszpanii przed kryzysem nie stanowiły zatem wystarczającego marginesu bezpieczeństwa i nie zapobiegły skokowemu pogorszeniu salda sektora finansów 19
publicznych. Nierównowaga fiskalna, obserwowana w tych krajach od 2008 r., nie jest więc skutkiem nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej, lecz przede wszystkim odzwierciedleniem problemów, które narosły w sektorze prywatnym. Wykres 1.1. Nominalny wynik sektora finansów Wykres 1.2. Skorygowany cyklicznie wynik publicznych sektora finansów publicznych 3
3
0
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-3
-3
-6
-6
-9
-9
-12
Irlandia
-15
Irlandia
Hiszpania
-12
Hiszpania
Źródło: KE, Ameco. Konieczność podniesienia efektywności zarządzania gospodarczego w strefie euro przez objęcie nadzorem sektora prywatnego oraz zastosowanie wskaźników informujących o narastaniu nierównowagi zewnętrznej znalazła odzwierciedlenie w pakiecie legislacyjnym Komisji Europejskiej z września 2010 r. oraz w raporcie specjalnej grupy zadaniowej (task force) pod kierownictwem przewodniczącego Rady Europejskiej, Hermana Van Rompuya z października 2010 r. W opinii Komisji nieefektywna alokacja zasobów, wynikająca ze zbyt niskiego w ujęciu realnym kosztu pieniądza w niektórych państwach strefy euro, prowadziła do nadmiernego wzrostu konsumpcji, narastania bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości oraz zwiększenia wartości wewnętrznego i zewnętrznego długu w przypadku części krajów UE (Komisja Europejska, 2010h). W wyniku tego następowało zróżnicowanie poziomu konkurencyjności państw członkowskich. Komisja proponuje więc, aby w ramach procedury nadmiernej nierównowagi (EIP, excessive imbalance procedure) dokonywany był przegląd wielu wskaźników makroekonomicznych i finansowych2 w celu identyfikacji niepokojących tendencji w sektorze prywatnym, które mogłyby zagrozić stabilności makroekonomicznej państwa członkowskiego oraz funkcjonowaniu strefy euro. Procedura 2
Wskaźniki zostaną przedstawione przez KE na dalszym etapie prac legislacyjnych. Ich wartości mogą być dla różne poszczególnych państw. KE jako przykład ewentualnych wskaźników podaje: saldo na rachunku obrotów bieżących, zadłużenie zagraniczne, realny efektywny kurs walutowy, zadłużenie sektora prywatnego, dynamikę kredytów. 20
nadmiernej nierównowagi, wraz z wcześniejszym powołaniem unijnego nadzoru makro‐ i mikroostrożnościowego, ma zatem wypełnić lukę w systemie wspólnotowego zarządzania gospodarczego i usprawnić koordynację polityk ekonomicznych. Na obecnym, wczesnym etapie prac trudno jednak ocenić przyszłą skuteczność procedury nadmiernej nierównowagi w przeciwdziałaniu niepokojącym tendencjom w sektorze prywatnym czy ich korygowaniu. W zakresie reformy PSW postulaty koncentrowały się dotychczas przede wszystkim na wzmocnieniu systemu sankcji i egzekwowania zaleceń Rady, zarówno w części prewencyjnej, jak i korekcyjnej paktu. Wskazywano niejednokrotnie na brak faktycznych możliwości dyscyplinowania krajów członkowskich w przypadku nieprzestrzegania przez nie zasad wspólnotowych, w szczególności, dotyczących części prewencyjnej PSW (tj. dążenia do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego – MTO). W konsekwencji wiele państw nie zacieśniało polityki fiskalnej w okresach ożywienia gospodarczego. Obecny kryzys gospodarczy pokazał skutki takich zaniechań – w wielu krajach deficyt i dług osiągnęły rekordowe rozmiary, co z kolei rodzi obawy o stabilność fiskalną w długim okresie. Komisja Europejska i grupa zadaniowa przewodniczącego Van Rompuya w swoich propozycjach zmian PSW postulują więc m.in. wzmocnienie systemu sankcji oraz uwzględnienie kryterium długu publicznego w ramach procedury nadmiernego deficytu. Ważną propozycją Komisji jest także zdefiniowanie w części prewencyjnej PSW pojęcia „zdrowej polityki budżetowej” (prudent fiscal policy). Według definicji zaproponowanej przez Komisję dany kraj prowadzi zdrową politykę budżetową wówczas, gdy nominalne tempo wzrostu wydatków publicznych nie przekracza nominalnego tempa wzrostu PKB kilku ostatnich lat. W przypadku państwa, które nie osiągnęło MTO, nominalne tempo wzrostu wydatków powinno być zdecydowanie niższe niż tempo wzrostu nominalnego PKB. Odstępstwo od tej reguły byłoby dopuszczalne, gdyby wzrost wydatków był równoważony odpowiednimi działaniami zwiększającymi dochody sektora finansów publicznych. Intencją Komisji jest, aby kraje członkowskie przeznaczały nadzwyczajne dochody (tzw. windfall revenues) wynikające z uwarunkowań cyklicznych na redukcję długu, a nie finansowanie bieżących wydatków3. 3
Gdyby państwo naruszało zasadę zdrowej polityki budżetowej, czyli gdyby wydatki publiczne w danym roku były wyższe, niż wynikałoby to z dynamiki nominalnego PKB, o 0,5% PKB bądź średnio o 0,25% PKB rocznie w kolejnych dwóch latach, Komisja na podstawie art. 121.4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mogłaby 21
Wykres 1.3. Nominalne tempo wzrostu dochodów i wydatków sektora finansów publicznych oraz PKB w Irlandii, Hiszpanii i w strefie euro Irlandia
Irlandia
20%
20%
15%
15%
10%
10%
5%
5%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2001
2009
-5%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-5%
-10%
-10%
PKB
PKB
dochody
wy datki
-15%
-15%
Hiszpania
Hiszpania
15%
15%
10%
10%
5%
5%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2001
2009
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-5%
-5%
-10%
-10%
PKB
PKB
dochody
wy datki
-15%
-15%
Strefa euro
Strefa euro
15%
15%
10%
10%
5%
5%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
-5%
2008
2009
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-5%
-10%
-10%
PKB
dochody
-15%
PKB
wy datki
-15%
Uwaga: wielkości średnie dla 11 państw, które przystąpiły do strefy euro w 1999 r. Źródło: Eurostat, KE Ameco. Poszerzenie zakresu monitoringu w ramach części prewencyjnej PSW wydaje się wysoce zasadne. Dotychczasowe koncentrowanie się na poziomie oraz zmianie wielkości salda w ujęciu strukturalnym mogło sprawiać, że potencjalnie niebezpieczne tendencje zachodzące w sektorze finansów publicznych nie zostały uchwycone. Wystarczy przywołać przykład Irlandii i Hiszpanii, gdzie saldo skorygowane cyklicznie kształtowało się przed formułować ostrzeżenie pod adresem takiego państwa członkowskiego. W przypadku ustawicznego łamania zasady zdrowej polityki budżetowej Rada UE rekomendowałaby podjęcie działań korygujących. 22
kryzysem na poziomie spełniającym wymogi unijne (wykres 1.1). Jeżeli jednak w analizie kondycji sektora finansów publicznych w tych krajach przed kryzysem uwzględnimy dynamiki dochodów i wydatków w odniesieniu do dynamik nominalnego PKB, to możemy zauważyć niepokojące tendencje (patrz wykres 1.3). Po pierwsze, w ciągu 3–4 lat przed kryzysem w obu krajach nominalne tempo wzrostu dochodów sektora finansów publicznych znacznie przewyższało nominalne tempo wzrostu PKB, a różnica między dynamikami tych zmiennych była większa niż średnio w strefie euro. Tendencja ta może być w znacznej mierze tłumaczona boomem na rynku nieruchomości oraz dużymi wzrostami cen aktywów finansowych, w wyniku czego wystąpiły nadzwyczajne dochody sektora finansów publicznych z tego tytułu. Z drugiej strony w tym samym czasie następował silny wzrost wydatków publicznych, w Irlandii zdecydowanie przekraczający tempo wzrostu nominalnego PKB. W Hiszpanii wydatki rosły przeciętnie w takim samym stopniu jak nominalny PKB. Dla porównania, wydatki publiczne w strefie euro zwiększały się wówczas wolniej niż nominalny PKB. Należy jednak zaznaczyć, że dynamiczny przyrost dochodów przed kryzysem miał przede wszystkim charakter cykliczny, a wzrost wydatków trzeba uznać za zmianę strukturalną. Można się zatem spodziewać, że odmienny charakter wzrostu dochodów (cykliczny) i wydatków (strukturalny) w analizowanych krajach znajdzie odzwierciedlenie w zmianie poziomu salda strukturalnego sektora finansów publicznych. Dane dotyczące poziomu salda skorygowanego cyklicznie dla Irlandii i Hiszpanii w okresie przedkryzysowym pokazują jednak odmienny obraz. W obu krajach w latach 2002–2006 stopniowo polepszała się pozycja fiskalna w ujęciu strukturalnym (w Irlandii z ‐1,5% do 2,1% PKB, a w Hiszpanii z ‐
0,6% do 1,6% PKB). Ponadto widać wyraźną korelację pomiędzy poziomem salda skorygowanego cyklicznie a tempem wzrostu dochodów sektora finansów publicznych (patrz wykresy poniżej), przy czym taka zależność jest także charakterystyczna dla strefy euro (dane uśrednione). Nasuwa się więc przypuszczenie, że część cyklicznego przyrostu dochodów publicznych, związana z ponadprzeciętnym wzrostem cen aktywów, musiała zostać uznana w procesie korygowania cyklicznego za strukturalne zwiększenie dochodów. 23
Wykres 1.4. Nominalne tempo wzrostu dochodów i wydatków sektora finansów publicznych (lewa oś) oraz poziom deficytu strukturalnego (CAB) w Irlandii, Hiszpanii i w strefie euro (w % PKB, prawa oś) Irlandia
20%
proc. PKB
4
15%
2
proc. PKB
Hiszpania
15%
4
2
10%
0
10%
0
5%
-2
5%
-4
0%
-6
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-5%
-2
0%
-4
2001
-8
-5%
-10
-10%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-6
-8
-10%
dochody
wy datki
dochody
-12
CAB
CAB
-15%
-14
-15%
wy datki
proc. PKB
0
Strefa euro
-12
10%
-10
-1
5%
-2
0%
-3
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-4
-5%
-5
dochody
wy datki
CAB
-10%
-6
Uwaga: wielkości średnie dla 11 państw, które przystąpiły do strefy euro w 1999 r. Źródło: Eurostat, KE Ameco. Najbardziej powszechna metoda korygowania cyklicznego salda sektora finansów publicznych, stosowana przez Komisję Europejską, OECD i MFW4, polega na pomniejszeniu nominalnego salda budżetowego (BB) o szacowany składnik cykliczny (CC)5: CAB = BB – CC, przy czym CC = ε * OG, gdzie ε to parametr wrażliwości salda względem cyklu koniunkturalnego, a OG to luka popytowa (Larch, Turrini, 2009). 4
5
Szczegółowy opis tej metody można znaleźć w: Girouard, André (2005). CAB, BB i CC są wyrażone jako procent PKB 24
Parametr wrażliwości salda na fazę cyklu koniunkturalnego ε jest wypadkową wrażliwości na cykl gospodarczy części dochodowej εR i wydatkowej εG sektora finansów publicznych. Z kolei parametr wrażliwości dochodów publicznych jest wynikiem agregacji elastyczności poszczególnych kategorii dochodowych względem cyklu. Wrażliwość wydatków publicznych jest przybliżana przez oszacowanie wrażliwości na fazę cyklu wydatków związanych z bezrobociem. Komisja Europejska, obliczając poziomy salda skorygowanego cyklicznie dla poszczególnych państw członkowskich, bazuje na wielkościach elastyczności budżetowych przedstawionych w tabeli 1.7. 25
Tabela 1.7. Elastyczności dochodów, wydatków i salda sektora finansów publicznych względem cyklu w państwach członkowskich strefy euro Wrażliwość względem cyklu Kraj dochodów wydatków salda (εR) (εG) (ε = εR‐ εG ) Belgia 0,47 ‐0,07 0,54 Dania 0,50 ‐0,15 0,65 Niemcy 0,40 ‐0,11 0,51 Grecja 0,42 ‐0,01 0,43 Hiszpania 0,38 ‐0,05 0,43 Francja 0,44 ‐0,06 0,49 Irlandia 0,36 ‐0,05 0,40 Włochy 0,49 ‐0,02 0,50 Cypr 0,39 ‐0,01 0,39 Luksemburg 0,48 ‐0,01 0,49 Malta 0,35 ‐0,01 0,36 Holandia 0,39 ‐0,17 0,55 Austria 0,43 ‐0,04 0,47 Portugalia 0,41 ‐0,04 0,45 Słowenia 0,42 ‐0,05 0,47 Słowacja 0,27 ‐0,02 0,29 Finlandia 0,41 ‐0,09 0,50 Szwecja 0,48 ‐0,10 0,58 Strefa euro 0,42 ‐0,06 0,48 Uwaga: wrażliwość dochodów, wydatków i salda wyrażonych w relacji do PKB. Źródło: Larch, Turrini (2009). Metoda korygowania cyklicznego stosowana przez Komisję zakłada stałą w czasie elastyczność poszczególnych kategorii dochodów i wydatków względem cyklu (Komisja Europejska, 2007; Larch, Turrini, 2009). W okresie nadzwyczajnych boomów i głębokich recesji korekta nominalnego salda sektora finansów publicznych o czynnik cykliczny jest zatem niewystarczająca. W czasie dynamicznego wzrostu cen aktywów mamy do czynienia z nadzwyczajnym zwiększaniem się dochodów publicznych z tego tytułu (windfall revenues). W takiej sytuacji standardowa elastyczność dochodów podatkowych względem cyklu jest zbyt mała, aby oddać skalę wpływu cyklu koniunkturalnego na saldo budżetowe (Komisja 26
Europejska, 2007). W rezultacie oszacowana na podstawie tej elastyczności wielkość strukturalnego salda sektora finansów publicznych może okazać się zawyżona i nie oddawać rzeczywistej strukturalnej różnicy pomiędzy dochodami a wydatkami publicznymi. W czasie nadzwyczajnej koniunktury, której towarzyszy silny wzrost cen aktywów, saldo budżetowe skorygowane cyklicznie może się zatem poprawić, mimo braku dyskrecjonalnych działań ze strony rządu. Analogicznie, w okresie głębokiej recesji saldo strukturalne może się pogarszać, gdyż część cyklicznego ubytku dochodów może zostać uznana za strukturalną wskutek niedopasowania standardowej elastyczności do warunków nadzwyczajnego spadku PKB. W konsekwencji użycie tej miary w unijnym monitoringu w ramach części prewencyjnej PSW może dawać zniekształcony obraz sytuacji w sektorze finansów publicznych w danym kraju i prowadzić do mylnych wniosków6. Porównując elastyczności dochodów podatkowych względem cyklu koniunkturalnego, zamieszczone w tabeli 1.7, widzimy, że wartości tych elastyczności dla Hiszpanii i Irlandii należą do jednych z najniższych w strefie euro7. Może to dodatkowo potwierdzać tezę, że w krajach tych wpływ czynnika cyklicznego na dochody i saldo w czasie dobrej koniunktury w latach poprzedzających kryzys, został niedoszacowany, a tym samym fiskalna pozycja strukturalna tych gospodarek została oceniona zbyt pozytywnie. Skoro nadzwyczajny wzrost dochodów podatkowych jest zwykle objawem narastających nierównowag w sektorze prywatnym, odpowiedzią powinna być korekta tendencji zachodzących w sektorze prywatnym przy użyciu stosownych narzędzi polityki gospodarczej. Dlatego konieczne jest rozpatrywanie polityki fiskalnej w szerszym kontekście, czemu wychodzą naprzeciw propozycje Komisji poszerzenia zakresu zarządzania gospodarczego o nadzór nad potencjalnymi nierównowagami wewnętrznymi i zewnętrznymi w państwach członkowskich, a także powołanie unijnych organów nadzoru mikro‐ i markoostrożnościowego. 6
W tym opracowaniu nie jest omawiana problematyka szacowania luki popytowej i wpływu jej reestymacji na saldo strukturalne, a tym samym na ocenę w czasie rzeczywistym pozycji strukturalnej finansów publicznych w danym kraju. Niemniej w niektórych krajach rewizja szacunków luki popytowej była olbrzymia, stąd też ocena polityki budżetowej ex ante mogła być zdecydowanie różna od oceny ex post. 7
Ich wielkość jest zależna od udziału podatków w PKB, a więc w krajach o niskim poziomie fiskalizmu elastyczności są na ogół niższe. 27
Ramka 1.1. Główne propozycje reformy zarządzania gospodarczego w UE w świetle raportu grupy zadaniowej Van Rompuya oraz pakietu legislacyjnego Komisji Europejskiej Propozycje wzmocnienia zarządzania gospodarczego, przedstawione w raporcie końcowym z prac grupy zadaniowej Van Rompuya dotyczą pięciu obszarów: 1. Zwiększenia dyscypliny fiskalnej przez wzmocnienie Paktu Stabilności i Wzrostu, 2. Poszerzenia zakresu nadzoru gospodarczego o monitoring nierównowag makroekonomicznych, 3. Pogłębienia koordynacji polityk gospodarczych, 4. Stworzenia solidnych ram zarządzania w sytuacjach kryzysowych, 5. Wzmocnienia instytucji unijnych i krajowych w celu zwiększenia skuteczności zarządzania gospodarczego. Zagadnienia te zostały ujęte przez Komisję Europejską w pakiecie legislacyjnym, zawierającym sześć aktów prawnych, opublikowanych 29 września 2010 r.: ƒ
COM(2010) 522 – Proposal for a Council Regulation (EU) amending Regulation (EC) No 1467/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure; ƒ
COM(2010) 523 – Proposal for a Council Directive on requirements for budgetary frameworks of the Member States; ƒ
COM(2010) 524 – Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the effective enforcement of budgetary surveillance in the euro area; ƒ
COM(2010) 525 – Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on enforcement measures to correct excessive macroeconomic imbalances in the euro area; ƒ
COM(2010) 526 – Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1466/97 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and coordination of economic policies; ƒ
COM (2010) 527 – Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the 28
Council on the prevention and correction of macroeconomic imbalances. W ramach reformy PSW Komisja Europejska zaproponowała m.in. aby: 1) w mechanizmie nadzoru budżetowego lepiej odzwierciedlone zostało kryterium długu publicznego,8 2) w części prewencyjnej PSW poszerzono monitoring o analizę dynamiki wydatków publicznych (w tym celu proponuje się wprowadzenie definicji „zdrowej polityki budżetowej”),9 3) zwiększono automatyzm i dotkliwość sankcji za łamanie zapisów PSW i nieprzestrzeganie rekomendacji Rady.10 Projekt legislacyjny Komisji z 29 września 2010 r. zakładał, że Rada podejmowałaby decyzje o nałożeniu sankcji lub karze, stosując tzw. głosowanie odwrotne: wniosek Komisji o nałożenie sankcji przez Radę byłby uznawany za przyjęty, chyba, że Rada odrzuciłaby go kwalifikowaną większością głosów. Taki zapis umożliwiłby zwiększenie automatyzmu sankcji. Propozycja ta wzbudziła jednak sprzeciw Francji i państw południa Europy. W ramach francusko‐niemieckiego kompromisu (tzw. Deklaracja z Deauville z 18 października 2010 r.) ustalono, że nakładanie sankcji w części korekcyjnej będzie poprzedzone 8
Komisja zaproponowała m.in., by tempo redukowania długu do poziomu 60% PKB uznać za zadowalające, jeśli w poprzedzającym badanie trzyletnim okresie nadwyżka długu ponad wartość referencyjną malała o 5% rocznie. 9
Według definicji zaproponowanej przez Komisję dany kraj prowadzi zdrową politykę budżetową wówczas, gdy nominalne tempo wzrostu wydatków publicznych nie przekracza nominalnego tempa wzrostu PKB z kilku ostatnich lat. W przypadku państwa, które nie osiągnęło średniookresowego celu budżetowego (MTO), nominalne tempo wzrostu wydatków powinno być zdecydowanie niższe niż tempo wzrostu nominalnego PKB. Odstępstwo od tej reguły byłoby dopuszczalne, gdyby wzrost wydatków był zrównoważony odpowiednimi działaniami zwiększającymi dochody sektora finansów publicznych. 10
W części prewencyjnej PSW na kraj strefy euro, który ustawicznie lub poważnie narusza zasady zdrowej polityki budżetowej i wobec którego Rada wydała rekomendację na mocy art. 121.4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podjęcia działania korygujących, Rada nakładałaby obowiązek wpłaty oprocentowanego depozytu w wysokości 0,2% PKB. Depozyt byłby zwracany, gdyby kraj w ocenie Rady przestał naruszać zasady zdrowej polityki budżetowej. W przypadku nieprzestrzegania obowiązków wskazanych w części korekcyjnej Paktu Rada nakładałaby obowiązek wpłaty nieoprocentowanego depozytu 0,2% PKB na kraj strefy euro, wobec którego podjęła decyzję na mocy art. 126.6 TFUE o istnieniu nadmiernego deficytu. Depozyt, w drodze decyzji Rady, zostałby przekształcony w karę, gdyby Rada na podstawie art. 126.8 TFUE stwierdziła, że kraj nie podjął skutecznych działań w odpowiedzi na jej rekomendacje dotyczące ograniczenia nadmiernego deficytu. Jeśli Rada zadecyduje (na mocy art. 126.12 TFUE), o zakończeniu procedury nadmiernego deficytu, nieoprocentowany depozyt zostanie zwrócony państwu członkowskiemu. 29
głosowaniem w Radzie, która większością kwalifikowaną stwierdziłaby, po pierwsze, występowanie nadmiernego deficytu, a po drugie: czy dany kraj członkowski zastosował się do zaleceń Rady w zakresie korekty nadmiernego deficytu. Tym samym dyskrecjonalność stosowania sankcji zostanie prawdopodobnie zachowana. W zamian Niemcy uzyskały poparcie Francji dla zmian traktatowych w celu stworzenia stałego mechanizmu zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Komisja Europejska i grupa zadaniowa proponują poszerzenie zakresu zarządzania gospodarczego o analizę nierównowag wewnętrznych i zewnętrznych w państwach członkowskich, w których występuje dywergencja w poziomie konkurencyjności. Podstawę procedury nadmiernej nierównowagi (EIP, excessive imbalance procedure) stanowiłby monitoring wskaźników pozwalających wykryć nierównowagi makroekonomiczne w poszczególnych krajach oraz mechanizm ostrzegania w przypadku zbliżania się wskaźników do progów alarmowych11. Komisja miałaby regularnie publikować aktualną tabelę wskaźników wraz ze sprawozdaniem i wykazem państw członkowskich, w których występuje ryzyko zaburzeń równowagi. W przypadku stwierdzenia występowania nadmiernej nierównowagi, Komisja Europejska inicjowałaby procedurę nadmiernej nierównowagi Rada ECOFIN na mocy art. 121 ust. 4 TFUE mogłaby wydać rekomendacje określające konieczne działania korygujące oraz termin ich podjęcia. Państwo członkowskie objęte procedurą nadmiernej nierównowagi byłoby zobowiązane do przedłożenia Radzie ECOFIN planu naprawczego, a następnie do regularnego raportowania Komisji i Radzie o postępie w realizacji planu. Procedura byłaby zamykana po stwierdzeniu przez Radę ECOFIN, że w danym kraju nie występuje już nadmierna nierównowaga. 11
Aby zapewnić pełną przejrzystość funkcjonowania mechanizmu ostrzegania, Komisja opublikuje w osobnym dokumencie wskaźniki, które zostaną uwzględnione w tabeli, ich wartości oraz metodykę obliczania każdego z nich. Zestaw wskaźników mógłby być z czasem modyfikowany, stosownie do zmieniających się zagrożeń dla stabilności makroekonomicznej bądź zmian w zakresie dostępności danych. 30
1.3. Dług publiczny a wiarygodność państw na rynku kapitałowym Zawirowania na rynkach finansowych w 2008 r., których jednym ze skutków była dywergencja rentowności obligacji rządowych, sprawiły, że ponownie zainteresowano się problemem czynników wpływających na wycenę ryzyka kredytowego gospodarek w UE i strefie euro. Ryzyko kredytowe jest związane z niewywiązaniem się emitenta ze zobowiązania wykupienia obligacji na ustalonych warunkach. Premia za ryzyko kredytowe, która jest komponentem stopy procentowej, w dużej mierze powinna zatem zależeć od wielkości zadłużenia poszczególnych państw. Z wielu badań wynika, że wzrost zadłużenia (w relacji do PKB) na ogół wywołuje reakcję rynków finansowych w postaci żądania wyższej stopy procentowej. Np. Laubach (2009) dowodzi, że wzrost długu publicznego USA o 10% PKB prowadzi do wzrostu nominalnej i realnej stopy procentowej o 30–40 punktów bazowych. Chinn i Frankel (2005) twierdzą, że analogiczny przyrost długu w krajach UE prowadził w latach 1988–2002 do wzrostu stopy procentowej o 70–120 punktów bazowych. Według badań MFW (IMF 2010) wzrost ten jest nieco niższy i wynosi średnio 50 punktów bazowych. Jednocześnie z większości analiz dotyczących gospodarek europejskich wynika, że po utworzeniu strefy euro kara nakładana na jej państwa członkowskie przez rynki finansowe za zadłużenie obniżyła się (por. np. Marattin, Salotti, 2010). 31
Wykres 1.5. Zmiana długu publicznego i spreadów rentowności 10‐letnich obligacji rządowych w okresie I kwartał 2008 r. – I kwartał 2010 r. Źródło: Eurostat. Z wykresu 1.5 wynika, że w latach 2008–2010 istniała zależność pomiędzy przyrostem zadłużenia publicznego a wzrostem spreadów oprocentowania długoterminowych obligacji w stosunku do rentowności niemieckich obligacji (bundów). Wzrost relacji długu do PKB o 10 pkt proc. wywoływał średnio wzrost rentowności o około 30 punktów bazowych. Siła reakcji była więc nieco niższa od zidentyfikowanej we wcześniejszych badaniach (chociaż zbliżona do zależności zaobserwowanej w USA), co zresztą jest zgodne z wnioskami Marattina i Salottiego (2010) o wpływie utworzenia strefy euro na obniżenie siły tego związku. Niemniej jednak niektóre kraje były przez rynki finansowe bardziej niż inne „karane” za wzrost zadłużenia. Państwa, w których wzrost spreadów był wyższy, wynikało to ze zwiększenia relacji długu do PKB; na wykresie 1.5 oznaczono je punktami znajdującymi się powyżej linii. Są to: Słowacja, Portugalia, Polska (jedyny kraj spoza strefy euro w zestawieniu), i przede wszystkim Grecja. W analizowanym okresie (I kwartał 2008 – I kwartał 2010 r.) wzrost zadłużenia publicznego o 10 pkt proc. PKB powiązany był ze wzrostem spreadu o 120 punktów bazowych w Grecji, o 100 w Polsce, o 50 w Portugalii i o 42 na 32
Słowacji. W pozostałych państwach analogiczny wzrost spreadów kształtował się poniżej 30 punktów bazowych. Wykres 1.6. Dług publiczny w 2009 r. (% PKB) Uwaga: wartość długu netto jest różnicą między wartością długu brutto (całość zadłużenia publicznego) a wartością płynnych aktywów finansowych znajdujących się w posiadaniu rządu (rezerwy walutowe, aktywa funduszy rządowych, gotówka, depozyty, udzielone pożyczki oraz udziały w publicznie notowanych spółkach giełdowych) Źródło: Eurostat. Powyższe dane sugerują, że wpływ tendencji w zakresie zmian poziomu zadłużenia gospodarek na wiarygodność państw na rynku kapitałowym jest zróżnicowany oraz że prawdopodobnie istnieją inne determinanty tej wiarygodności. Badania potwierdzają, że wyżej oprocentowany jest w szczególności dług emitowany przez państwa wysoko zadłużone, choć ważnym czynnikiem jest również kształtowanie się średniej zapadalności oraz duration. Oznacza to, że akumulacja zadłużenia nie wywołuje „kary”, jeśli rynki finansowe nie uważają poziom długu za niebezpieczny (por. np. Ardagna, Caselli, Lane, 2007, Marattin, Salotti, 2010). Istotnie, wzrost oprocentowania obligacji (przypadający na każdy dodatkowy wzrost długu o 1 pkt proc. PKB) państw o najniższych relacjach długu do PKB, takich jak Finlandia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Austria i Niemcy, był niewielki. Z drugiej strony w części państw także ta zależność nie obowiązuje. Hiszpania została potraktowana surowiej niż bardziej zadłużone gospodarki Belgii czy Francji, natomiast w przypadku najbardziej zadłużonych Włoch wzrost oprocentowania obligacji przypadające na każdy 33
punkt procentowy dodatkowej relacji długu do PKB był niższy niż np. na Słowacji (por. wykres 1.6.). Różnic między wiarygodnością poszczególnych państw nie tłumaczą także odmienne poziomy długu publicznego netto, tj. długu brutto skorygowanego o wartość posiadanych aktywów zagranicznych (wykres 1.8). Wprawdzie kilka krajów mogło obronić swoją wiarygodność na rynkach kapitałowych (szczególnie Finlandia, której aktywa są zdecydowanie większe od długu), ale w wielu innych przypadkach różnice między długiem brutto a netto nie miały istotnego wpływu na wiarygodność państw na rynku kapitałowym. Taką sytuację można tłumaczyć tym, że w okresach kryzysów, kiedy zwiększa się ryzyko nieściągalności należności, a także ryzyko refinansowania, dług brutto może mieć większy wpływ na ocenę wiarygodności kredytowej danej gospodarki niż zadłużenie netto. Tabela 1.8. Znaczenie podmiotów zagranicznych w strukturze własnościowej wyemitowanego długu w 2009 r. dług publiczny w % długu publicznego w posiadaniu nierezydentów posiadaniu nierezydentów (% PKB) Niemcy 40,3 52,5 Francja 48,7 57,8 Włochy 56,4 47,6 Hiszpania 26,9 40,2 Portugalia
60,2 70,1 Irlandia 47,2 59,9 Grecja 99,0 79,8 Źródło: MFW Global Financial Stability Report 2010. Przy wycenie wiarygodności gospodarek rynki finansowe mogą być szczególnie zainteresowane skalą determinacji rządów w dążeniu do zachowania wypłacalności. Ta z kolei może zależeć od struktury własnościowej wyemitowanego długu. Im wyższy udział finansowania krajowego, tym wyższy koszt ewentualnego bankructwa lub restrukturyzacji długu i tym bardziej rząd jest zdeterminowany, by uniknięć bankructwa lub restrukturyzacji 34
zadłużenia.12 Tymczasem porównanie państw tzw. grupy PIIGS wskazuje, że wierzycielami długu greckiego są w 80 % podmioty zagraniczne, a w przypadku Portugalii w ich posiadaniu znajduje się 70% długu (tabela 1.8). Państwa o wyższym udziale podmiotów krajowych w strukturze własnościowej długu (Hiszpania, Włochy) charakteryzowały się w okresie objętym analizą niższym wzrostem rentowności obligacji przypadającej na dodatkowy 1 pkt. proc. PKB długu. Oprócz determinacji rządów istotnym czynnikiem decydującym o ryzyku niewypłacalności i tym samym o wiarygodności poszczególnych gospodarek jest możliwość spłaty zagranicznego zadłużenia. Z jednej strony zależy ona od skali zakumulowanego zadłużenia, czyli od długu zagranicznego netto, który w praktyce (w gospodarce o stałym kursie walutowym) bliski jest zakumulowanym saldom rachunków obrotów bieżących i przepływów inwestycji zagranicznych. Często wykorzystywaną aproksymantą długu zagranicznego netto jest międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (IIP). Im niższa (bardziej ujemna) IIP, tym wyższe ryzyko związane ze spłatą powstałego zadłużenia. Utrzymywanie się deficytu na rachunku obrotów bieżących może wynikać zarówno z dużych inwestycji, jak i z małych oszczędności krajowych, przy czym z dwóch krajów o podobnym długu zagranicznym netto większym ryzykiem obarczony jest ten, w którym występuje właśnie niska stopa oszczędności. Oznacza ona bowiem ograniczony potencjał spłacania zobowiązań zaciągniętych za granicą. Podsumowując, najbardziej zagrożone niewypłacalnością są państwa o wysokim zadłużeniu zagranicznym netto i jednocześnie niskiej stopie oszczędności. Porównanie krajów strefy euro (i Polski) pod względem obu zmiennych zilustrowano na wykresie 1.7. Na jego podstawie można zidentyfikować państwa, które należą do grupy największego ryzyka związanego z wysokim zadłużeniem zagranicznym netto. Są to Grecja, Portugalia oraz Irlandia. Na przeciwległym biegunie znajdują się Belgia, Niemcy oraz Holandia. Mało zagrożone tym ryzykiem są Finlandia, Francja, Austria, Włochy i Słowenia. 12
W sytuacji, kiedy znaczna część obligacji skarbowych jest w rękach podmiotów krajowych, ewentualna restrukturyzacja długu publicznego oznaczałaby, że podmioty krajowe (banki, towarzystwa ubezpieczeniowe etc.) musiałyby ponieść koszty związane z tzw. haircut. Nie pozostałoby to bez wpływu na kondycję sektora finansowego oraz rodziłoby ryzyko przeniesienia się problemów do sfery realnej. 35
Wykres 1.7. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna i stopa oszczędności w 2009 r. Źródło: narodowe banki centralne, Eurostat. Zarówno ogólna skala zadłużenia, jak i struktura własnościowa długu, a także zdolność gospodarek do spłaty zagranicznych zobowiązań mogą wyjaśniać zróżnicowanie zachowania rynków kapitałowych wobec wzrostu długu publicznego poszczególnych krajach w latach 2008–2010. Wiarygodność gospodarek w pewnym stopniu zależy także od perspektyw wzrostu gospodarczego. Wciąż jednak pozostaje kilka pytań, dotyczących zwłaszcza Słowacji, a także Polski – jedynego analizowanego państwa spoza wspólnego obszaru walutowego. Obydwa kraje charakteryzują się względnie niską relacją długu do PKB (zarówno brutto, jak i netto), jednymi z najniższych udziałów podmiotów zagranicznych w strukturze własnościowej długu (w 2007 r. poniżej 40% w obu krajach), a także co najmniej przeciętnymi stopami oszczędności. Względnie wysoka wrażliwość rentowności obligacji słowackich do pewnego stopnia może być uzasadniona głęboko ujemną pozycją inwestycyjną, natomiast trudno użyć tego argumentu w przypadku Polski. Warto zastanowić się nad rolą wahań globalnej awersji do ryzyka w kształtowaniu się spreadów obligacji polskich i państw strefy euro. 36
Na wykresie 1.8 zilustrowano kształtowanie się wskaźnika międzynarodowego ryzyka w całym okresie funkcjonowania strefy euro. Do oceny wskaźnika zastosowano różnicę oprocentowania między uznawanymi za bezpieczne obligacjami rządu USA a relatywnie ryzykownymi obligacjami korporacyjnymi o ratingu Baa13. Wskaźnik ten spadał od początku 2003 do końca 2004 r., a następnie utrzymywał się na dość stabilnym i niskim poziomie mniej więcej aż do sierpnia 2007 r., kiedy pojawiły się pierwsze oznaki nadchodzącego kryzysu14. Wykres 1.8. Spread pomiędzy oprocentowaniem obligacji korporacyjnych o ratingu Baa a oprocentowaniem US Treasuries Źródło: BEA. W tabeli 1.9 zamieszczono współczynniki korelacji pomiędzy wskaźnikiem globalnego ryzyka a oprocentowaniem obligacji rządowych państw strefy euro i Polski. Najwyższe współczynniki korelacji uzyskano dla Irlandii, Polski i Słowenii. W pozostałych państwach były one niższe niż 50%. W Holandii i Francji związek między wahaniami globalnego ryzyka a oprocentowaniem obligacji w zasadzie nie występuje, natomiast w Niemczech związek ten jest odwrotny, co wynika z postrzegania tej gospodarki jako bezpiecznej przystani (tzw. safe haven). 13
Taka miara międzynarodowego ryzyka jest powszechnie wykorzystywane w literaturze, por. np.: Codogno, Favero, Missale (2003), Marattin, Salotti (2010). 14
Na rynku finansowym oznaką tą był m.in. wzrost spreadu między LIBOR‐em a OIS z 10 do ok. 70 punktów bazowych w sierpniu 2007 r. 37
Ciekawych wniosków dostarcza też porównanie zgodności spadkowej (spadek międzynarodowego ryzyka i spadek rentowności obligacji) i wzrostowej (wzrost międzynarodowego ryzyka i wzrost rentowności obligacji). Jedynym państwem, które w obu zakresach wykazało ponad 50 procentową zgodność zmian (zgodność fazy w ponad połowie miesięcy w okresie styczeń 2005 – wrzesień 2010 r.), jest nienależąca do strefy euro Polska, którą rynki finansowe wciąż zaliczają do gospodarek wschodzących. Zgodność fazowa oprocentowania obligacji słowackich była wyższa w okresach spadku międzynarodowego ryzyka niż w okresach jego wzrostu. Najmniejszą zgodność w fazie spadkowej zaobserwowano w Grecji, Hiszpanii i Francji, co oznacza, że w krajach tych spadkowi wskaźników międzynarodowego ryzyka rzadko towarzyszyły spadki rentowności obligacji. W okresach wzrostu międzynarodowego ryzyka najwyższą zgodność zmian rentowności obligacji zarejestrowano w Polsce (55% epizodów) oraz w Grecji (52%). Wszystkie pozostałe kraje wykazały zgodność fazową w mniej niż 50% epizodów. Szczególnie niska okazała się w najbogatszych państwach strefy euro: Austrii, Finlandii, Holandii, Niemczech i we Francji. 38
Tabela 1.9. Współczynnik międzynarodowego ryzyka a rentowność obligacji państw strefy euro i Polski w okresie styczeń 2005 – wrzesień 2010 r. Kraj Współczynnik korelacji Zgodność spadkowa Zgodność wzrostowa
Irlandia 0,67
0,37
0,45
Polska 0,62
0,54
0,55
Słowenia 0,54
0,37
0,33
Włochy 0,46
0,37
0,30
Słowacja 0,45
0,48
0,30
Portugalia 0,37
0,37
0,39
Hiszpania 0,33
0,31
0,36
Grecja 0,33
0,20
0,52
Belgia 0,23
0,40
0,27
Austria 0,23
0,34
0,21
Finlandia 0,10
0,37
0,21
Holandia 0,03
0,34
0,21
Francja ‐0,02
0,31
0,21
Niemcy ‐0,30
0,34
0,21
Uwagi: zgodność spadkowa: spadek współczynnika ryzyka międzynarodowego i spadek rentowności krajowych obligacji 10‐letnich, zgodność wzrostowa: wzrost współczynnika ryzyka międzynarodowego i wzrost rentowności krajowych obligacji 10‐letnich. Źródło: obliczono na podstawie danych BEA i Eurostat. Wiarygodność państw strefy euro na rynku kapitałowym zależy w pewnym stopniu od zmian długu publicznego (czyli także od bieżącego deficytu), jednak wydaje się, że istnieje też wiele innych istotnych czynników. Np. niska wiarygodność Grecji, wyrażająca się w bardzo silnym wzroście stóp procentowych, nie była skutkiem wyłącznie wzrostu deficytu i, w konsekwencji, relacji długu do PKB. Duże znaczenie mogła mieć struktura własnościowa długu, a także wysoki dług zagraniczny w połączeniu z niskimi stopami oszczędności. W Irlandii względnie niski wzrost oprocentowania obligacji w reakcji na silniejszy niż w Grecji przyrost zadłużenia mógł wynikać z nadal niższej relacji długu do PKB (zwłaszcza długu publicznego netto), a także mniejszego udziału podmiotów zagranicznych w strukturze własnościowej długu. W większości państw strefy euro korelacja wskaźników międzynarodowego ryzyka i zmian rentowności obligacji jest niska (w kilku krajach ujemna), 39
co potwierdza, że rynki kapitałowe na ogół postrzegają strefę euro jako bezpieczną i wiarygodną. Co więcej, zgodność kierunku zmian obu zmiennych występuje w mniej niż 50% epizodów miesięcznych. W przeciwieństwie do państw strefy euro Polska nie korzysta z parasola ochronnego wspólnej waluty. Zmiany rentowności polskich obligacji w dużej mierze można wiązać właśnie z wahaniami wskaźników międzynarodowego ryzyka, chociaż nie bez znaczenia mogą być inne czynniki, np. mała przejrzystość polskich finansów publicznych15. Wykres 1.9. Płatności odsetkowe w państwach strefy euro i w Polsce (w % PKB) Źródło: Eurostat – AMECO. Skutkiem wzrostu zadłużania się gospodarek przy jednoczesnym różnicowaniu się rentowności obligacji skarbowych są zmiany ciężaru kosztów obsługi długu publicznego (por. wykres 1.9). W 2007 r. najwyższą relację płatności odsetkowych do PKB miały Włochy (5%), a także Grecja i Belgia (około 4%). Z kolei w Irlandii, Słowenii, Słowacji i Finlandii koszty te nie przekraczały 1,5% PKB. Według prognoz Komisji Europejskiej w 2011 r. płatności odsetkowe w Grecji wzrosną do 6% PKB, we Włoszech nieco się obniżą, natomiast w Belgii pozostaną na podobnym poziomie. Do państw najbardziej obciążonych tego rodzaju płatnościami dołączy Irlandia, która według prognoz odnotuje najwyższy przyrost omawianej relacji. Na tle państw strefy euro coraz gorzej wypada Polska. Wskutek wzrostu kosztów odsetek o 0,7% PKB ich relacja ukształtuje się w 2011 r. na poziomie 3% PKB, wyższym niż 15
Według badania Hallerberga i von Hagena (2006) polski sektor finansów publicznych na tle 15 państw będących członkami UE przed 1 maja 2004 r. charakteryzuje się najmniejszą przejrzystością. 40
m.in. we Francji, Niemczech czy Hiszpanii. Oprócz Włoch i Belgii jedynym państwem, gdzie obciążenie płatnościami odsetkowymi się obniży, będzie Finlandia, która w latach 2007–2011 wprawdzie zwiększy swój dług publiczny łącznie o około 20% PKB, ale wciąż cieszy się wysoką wiarygodnością na rynkach finansowych. 1.4. Sytuacja fiskalna a ocena wiarygodności państwa na rynku kapitałowym – porównanie ratingów Spośród 16 państw strefy euro (do 1 stycznia 2011 r.), obligacje sześciu krajów charakteryzują się najwyższym ratingiem (AAA przyznane przez Standard&Poor’s i Fitch Rating oraz Aaa według oceny Moody’s). Są to Austria, Finlandia, Francja, Holandia, Luksemburg oraz Niemcy. Wysoki rating (od AA+ do AA‐ oraz Aa1 do Aa3) utrzymują również Belgia, Hiszpania i Słowenia. Także obligacje Irlandii i Włoch posiadają wysoki rating (średnia wartość ratingu przyznanego przez trzy firmy ratingowe pozostaje na poziomie AA‐). Pozostałe cztery kraje – Cypr, Słowacja, Malta i Portugalia – zachowują średni poziom ratingu (od A+ do A‐ oraz A1 do A3). Obligacje greckie mają status spekulacyjnych. 41
Tabela 1.10. Rating długookresowego długu państw UE nominowanego w walutach obcych Państwo S&P Fitch Moody’s Austria AAAs AAAs Aaas Dania AAAs AAAs Aaas Finlandia AAAs AAAs Aaas Francja AAAs AAAs Aaas Holandia AAAs AAAs Aaas Luksemburg AAAs AAAs Aaas Niemcy AAAs AAAs Aaas Szwecja AAAs AAAs Aaas Wielka Brytania AAAs AAAs Aaas Belgia AA+s AA+s Aa1s Hiszpania AAn AA+s Aa1s Słowenia AAs AAs Aa2s Włochy A+s AA‐s Aa2s Irlandia AA‐n A+n Aa2r Cypr A+n AA‐s Aa3s Słowacja A+s A+s A1s Czechy Ap A+p A1s Malta As A+s A1s Portugalia A‐n AA‐n A1s Estonia As As A1s Polska A‐s A‐s A2s Litwa BBBs BBBs Baa1s Węgry BBB‐s BBBn Baa1r Bułgaria BBBs BBB‐n Baa3p Rumunia BB+s BB+s Baa3s Grecja BB+n BBB‐n Ba1s Łotwa BBs BB+s Baa3s Źródło: Fitch Rating, Moody’s, Standard & Poor’s. 42
Zależność między średnim ratingiem a rentownością oprocentowania wynika z dwóch czynników. Po pierwsze, zarówno w decyzjach instytucji ratingowych, jak rynkowej wycenie obligacji brany jest pod uwagę stan finansów publicznych państw. Decyzje konsolidacyjne rządu lub pogorszenie salda deficytu wpływają bezpośrednio na rentowność oraz zmianę oceny ratingowej. Po drugie, istnieje dodatkowa współzależność między zmianą ratingu lub nawet samą zmianą perspektywy ratingowej (np. ze stabilnej na negatywną) a wahaniami rentowności. Ogłoszone w mediach decyzje S&P, Moody’s oraz Fitch mają rynkowe konsekwencje. Na wykresie 1.9 przedstawione zostały zmiany rentowności oraz średnia wartość ratingu dla pięciu państw strefy euro oraz Polski. Wartości ratingów zostały wyrażone w postaci liczb według tabeli 1.11, rating AAA równy jest 1, a BBB+ wynosi 8 itd. Na podstawie tego porównania można wskazać współzależność zmian między 1 stycznia 2010 a 4 listopada 2010 r. Widać też, że ratingi Irlandii oraz Hiszpanii są średnio lepsze od rentowności obligacji, a we Włoszech i w Polsce sytuacja jest odwrotna. Wartość ratingu jest niższa, niż wskazuje poziom rynkowego oprocentowania długu. 43
Wykres 1.9. Zmiany różnicy rentowności między obligacji wybranych państw a obligacjami niemieckimi oraz średni rating obligacji Grecji, Portugalii, Hiszpanii, Irlandii, Włoch i Polski od 1 stycznia 2010 do 4 listopada 2010 r. Źródło: Fitch Rating, Moody’s, Standard & Poor’s oraz Bloomberg. Niepewność co do stanu finansów publicznych peryferyjnych krajów strefy euro wpływa na poziom rentowności ich obligacji. W ostatnich dniach października 2010 r. zwiększyła się rentowność obligacji krajów peryferyjnych, w szczególności greckich, 44
irlandzkich oraz portugalskich. Mimo decyzji rządów o ograniczaniu deficytu budżetowego wiarygodność fiskalna tych krajów pozostaje dość słaba. Interesujące jest, że mimo zapowiedzi o powtórzeniu quantitative easing w USA, co spowoduje zwiększenie płynności na rynkach międzynarodowych, rentowność obligacji krajów peryferyjnych nie spadła. Może to oznaczać, że rynek nie ocenia obligacji tych krajów jako wiarygodnego celu inwestycji. Tabela 1.11. Porównanie ratingów Moody’s, S&P oraz Fitch Rating Moody's S&P oraz Fitch Interpretacja 1 Aaa AAA Prime 2 Aa1 AA+ High grade 3 Aa2 AA High grade 4 Aa3 AA‐ High grade 5 A1 A+ Upper medium grade 6 A2 A Upper medium grade 7 A3 A‐ Upper medium grade 8 Baa1 BBB+ Lower medium grade 9 Baa2 BBB Lower medium grade 10 Baa3 BBB‐ Lower medium grade Non‐investment grade 11 Ba1 BB+ speculative Non‐investment grade 12 Ba2 BB speculative Non‐investment grade 13 Ba3 BB‐ speculative 14 B1 B+ Highly speculative 15 B2 B Highly speculative 16 B3 B‐ Highly speculative Uzupełnieniem ratingu jest perspektywa P perspektywa pozytywna S perspektywa stabilna N perspektywa negatywna Źródło: Fitch Rating, Moody’s, Standard & Poor’s. 45
1.5. Podsumowanie Nie ulega wątpliwości, że pogłębienie się nierównowag fiskalnych w krajach strefy euro w wyniku globalnego kryzysu gospodarczego wymaga reakcji, gdyż obecny poziom deficytu i długu sektora finansów publicznych rodzi obawy o stabilność długookresową. W przypadku krajów peryferyjnych wystąpiła silna presja rynków finansowych na szybkie przeprowadzenie zacieśnienia fiskalnego na odpowiednio dużą skalę. Grecja, Irlandia, Portugalia i Hiszpania wprowadzają w 2010 r. w życie obniżki wydatków i podwyżki podatków o łącznej wielkości od 2,5% do 7,5% PKB. Państwa, w których nie nastąpił wzrost rentowności obligacji skarbowych, mają większą swobodę wyboru momentu rozpoczęcia oraz tempa konsolidacji fiskalnej. W dwóch największych gospodarkach strefy euro – Francji i Niemczech – rządy planują ograniczenie deficytu sektora publicznego do poziomu poniżej 3% PKB, odpowiednio w 2014 i 2013 r., przy czym programy konsolidacyjne rozpoczną się w 2011 r. Zawirowania na rynkach finansowych w 2008 r., których skutkiem była m. in. dywergencja rentowności obligacji skarbowych, doprowadziły do wznowienia zainteresowania czynnikami wpływającymi na wycenę ryzyka kredytowego gospodarek w UE i strefie euro. Ryzyko kredytowe jest związane z niewywiązaniem się emitenta ze zobowiązania do wykupienia obligacji na ustalonych warunkach. Jak pokazują badania empiryczne, premia za ryzyko kredytowe, która jest składnikiem stopy procentowej, w dużej mierze zależy od zadłużenia poszczególnych państw. Wyższe oprocentowanie nakładane jest zatem na dług emitowany przez państwa bardzo zadłużone, jeśli rynki finansowe postrzegają dalszy wzrost zadłużenia jako niebezpieczny. Wydaje się jednak, że oprócz relacji długu do PKB na wiarygodność państw na rynku kapitałowym wpływa wiele innych czynników. Po pierwsze, znaczenie ma kształtowanie się średniej zapadalności oraz duration. Po drugie, przy wycenie wiarygodności gospodarek rynki finansowe mogą być szczególnie zainteresowane determinacją w dążeniu rządów do zachowania wypłacalności. Ta z kolei może zależeć od struktury własnościowej wyemitowanego długu. Im wyższy jest udział finansowania krajowego, tym wyższy koszt ewentualnego bankructwa lub restrukturyzacji długu i tym bardziej zależy rządowi na uniknięciu bankructwa lub restrukturyzacji zadłużenia. Po trzecie, istotna jest zależność między międzynarodową pozycją inwestycyjną a krajową stopą oszczędności. W państwach strefy euro (z wyjątkiem państw peryferyjnych) 46
ograniczone znaczenie ma natomiast międzynarodowe ryzyko. Ma ono jednak duże znaczenie dla wyceny obligacji Polski. Wiarygodność emitentów w pewnym stopniu zależy także od perspektyw wzrostu gospodarczego. Kryzys pokazał także, że zarządzanie gospodarcze w ramach wspólnego obszaru walutowego, ograniczające się głównie do nadzoru nad polityką fiskalną państw członkowskich, nie wystarcza do zapewnienia bezpieczeństwa makroekonomicznego całej strefy euro. Okazało się, że narastanie nierównowag wewnętrznych i zewnętrznych w krajach wspólnego obszaru walutowego zagraża sprawnemu funkcjonowaniu unii monetarnej. Konieczność zwiększenia efektywności zarządzania gospodarczego w strefie euro przez poszerzenie zakresu nadzoru o sektor prywatny oraz wskaźniki informujące o narastaniu nierównowagi zewnętrznej, znalazła odzwierciedlenie w pakiecie legislacyjnym Komisji Europejskiej z września 2010 r. oraz w raporcie specjalnej grupy zadaniowej pod kierownictwem przewodniczącego Rady Europejskiej, Hermana Van Rompuya z października 2010 r. Postulaty dotyczące reform fiskalnych w strefie euro koncentrowały się dotychczas na wzmocnieniu systemu sankcji i egzekwowania zaleceń Rady, zarówno w części prewencyjnej, jak i korekcyjnej PSW. Ważną propozycją Komisji jest zdefiniowanie w ramach części prewencyjnej PSW pojęcia „zdrowej polityki budżetowej” (prudent fiscal policy). Według definicji zaproponowanej przez Komisję dany kraj prowadzi zdrową politykę budżetową wówczas, gdy nominalne tempo wzrostu wydatków publicznych nie przekracza nominalnego tempa wzrostu PKB z kilku ostatnich lat. Dotychczasowe koncentrowanie monitoringu fiskalnego na nominalnym i strukturalnym saldzie sektora finansów publicznych mogło dawać zbyt optymistyczny obraz sytuacji, co pokazano na przykładzie Irlandii i Hiszpanii. W krajach tych w następstwie wzrostu cen aktywów wystąpiły nadzwyczajne dochody sektora finansów publicznych (windfall revenues), którym towarzyszył wzrost wydatków, niejednokrotnie przekraczający dynamikę nominalnego PKB. Wskutek słabości metodologii korygowania cyklicznego deficytu sektora finansów publicznych, gdy strukturalny wzrost wydatków finansowany był cyklicznym zwiększaniem dochodów, nie znalazło to odzwierciedlenia w zmianie salda strukturalnego. 47
Część 2. Wpływ kryzysu na konkurencyjność państw członkowskich strefy euro 2.1. Pozycja konkurencyjna państw członkowskich przed kryzysem Kryzys finansowy i gospodarczy, który rozpoczął się w II połowie 2007 r., można podzielić na trzy fazy. Pierwsza to kryzys na rynkach finansowych na skutek zawirowań, które nastąpiły najpierw w Stanach Zjednoczonych, a następnie przeniosły się na pozostałe rynki finansowe świata. Faza ta trwała od około połowy 2007 r., z kulminacyjnym i bardzo gwałtownym przebiegiem po upadku Lehman Brothers w połowie września 2008 r., do mniej więcej listopada. Gwałtowne załamanie płynności i zaufania w międzynarodowym systemie finansowym przyczyniło się do odcięcia źródeł finansowania, załamania wskaźników optymizmu oraz drastycznego zmniejszenia przepływów handlowych i inwestycyjnych. Rozpoczęło to drugą fazę kryzysu, którą można określić mianem gospodarczej. Trwała ona od III kwartału 2008 r. do III‐IV kwartału 2009 r. Nadzwyczajne działania podjęte przez rządy poszczególnych krajów ‐ w postaci ratowania upadających instytucji finansowych ‐ oraz pakiety stymulacyjne przyczyniły się do znacznego wzrostu długu publicznego i wystąpienia trzeciej fazy kryzysu, który można określić mianem kryzysu fiskalnego16. Ze względu na zdecentralizowany charakter polityki fiskalnej w strefie euro, spowodowało to wyeksponowanie i nasilenie trudności najsłabszych krajów jak Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia. Celem tej części opracowania jest próba oceny wpływu kryzysu na konkurencyjność gospodarek państw członkowskich strefy euro. Skoncentrujemy się na przebiegu kryzysu w jego drugiej fazie, oceniając przemiany, które nastąpiły w okresie od III kwartału 2008 do IV kwartału 2009. Analizie zostaną poddane kanały oddziaływania kryzysu na takie wskaźniki, jak zmiany PKB, zmiany w handlu zagranicznym, w tym sytuację i nierównowagi na rachunku obrotów bieżących, a także konkurencyjność cenową i pozacenową. 16
Bez wątpienia trudno wyznaczyć ostre granice pomiędzy poszczególnymi fazami, rynki finansowe ciągle bowiem nie powróciły do swojego stanu sprzed kryzysu. Niektóre kraje odnotowują słabe tempo wzrostu gospodarczego i przez następne kilka lub kilkanaście lat będą walczyć z problemem nadmiernego zadłużenia. 48
Syntetycznym wskaźnikiem oceny pozycji konkurencyjnej gospodarki na arenie międzynarodowej może być kształtowanie się salda na rachunku obrotów bieżących. Pod tym względem już przed wybuchem kryzysu widoczne było zróżnicowanie krajów strefy euro. Analizując przemiany w zakresie tak rozumianej konkurencyjności przed kryzysem podzieliliśmy poszczególne kraje strefy euro na trzy grupy. Grupa pierwsza to gospodarki wysoko konkurencyjne, na skalę nie tylko europejską, lecz także światową. Należą do niej Niemcy, Austria, Belgia, Holandia i Finlandia, notujące nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. W grupie tej podobnie kształtuje się wskaźnik bilansu obrotów bieżących w Niemczech i Austrii, które od połowy lat 90. do 2001 r. notowały malejące ujemne saldo obrotów bieżących, a od 2002 r. osiągają dodatnie, rosnące saldo (por. wykres 2.1). Jednym z głównym czynników poprawy konkurencyjności tych gospodarek była defragmentacja produkcji, w tym inwestycje w nowych krajach członkowskich, które dołączyły do UE w 2004 r. Dotyczy to zwłaszcza Austrii, utrzymującej znaczne powiązania inwestycyjne z nowymi krajami unijnymi z środkowo‐wschodniej i południowej Europy, gdzie dokonała na znacznych inwestycji, głównie w sektorze usług. Niemcy to najsilniejsza gospodarka strefy euro, zdecydowanie zorientowana na eksport. Wskaźnik otwartości (mierzonej jako stosunek sumy wartości eksportu i importu do PKB) dla tego kraju wynosił około 88% w 2008 r. przy średniej dla strefy euro z 2008 r. ‐ 83% (Komisja Europejska, 2010g). Nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących Niemcy zawdzięczają wymianie towarowej, a bilans w sektorze usług, głównie z powodu turystyki, jest ujemny (co prawda w niewielkim stopniu). Eksport niemiecki kierowany jest przede wszystkim do pozostałych państw Unii Europejskiej (2/3 eksportu), w dalszej kolejności USA i Azji. Pod względem struktury towarowej Niemcy tradycyjnie dysponują przewagą w zakresie dóbr kapitałochłonnych, jednak w porównaniu z innymi krajami strefy euro zaczęły także relatywnie specjalizować się w dobrach pracochłonnych. Również sektor wysokich technologii jest dobrze reprezentowany w niemieckim eksporcie17. Należy zauważyć, że znaczną rolę w gospodarce Niemiec odgrywa przeniesienie części produkcji za granicę w formie offshoringu, co pozwala na wzrost specjalizacji i obniżenie kosztów produkcji. Do poprawy pozycji konkurencyjnej Niemiec istotnie przyczyniły się tez przeprowadzone reformy rynku pracy. 17
Jedną z cech charakteryzujących niemiecka gospodarkę jest wysoki poziom oszczędności gospodarstw domowych, który również po części odpowiada za sytuację na rachunku obrotów bieżących. 49
Gospodarka austriacka jest bardzo silnie związaną z niemiecką i wykazuje do niej znaczne podobieństwa. Wymiana handlowa z Niemcami stanowi odpowiednio 32% eksportu i 39% importu tego kraju (dane z 2008, za Komisja Europejska, 2010g). Dodatnie saldo na rachunku obrotów bieżących Austria zawdzięcza dużej otwartości gospodarki, współpracy z Niemcami oraz wysokiej nadwyżce w handlu usługami (głównie dzięki turystyce), która przewyższyła deficyt w handlu dobrami z lat 2008‐09. Austria koncentruje się na kontaktach handlowych z krajami sąsiadującymi, a jednocześnie zwiększa zaangażowanie w nowych krajach UE. Wymiana handlowa z rozwijającymi się rynkami, np. chińskim, jest istotnie utrudniona przez strukturę austriackiego sektora przedsiębiorstw (zdominowanego przez małe i średnie firmy), w którym brakuje dużych, międzynarodowych przedsiębiorstw zdolnych do konkurencji na znaczną skalę. Gospodarka Belgii charakteryzuje się bardzo dużą otwartością. W 2008 r., według danych Komisji Europejskiej (Komisja Europejska, 2010g) wskaźnik otwartości wyniósł 172% PKB. Wzrost belgijskiego eksportu hamowany jest przez specjalizację tego kraju w sprzedaży produktów średnio zaawansowanych technologicznie, takich jak chemikalia i stal oraz w przemyśle samochodowym. W sektorach tych konkurencja cenowa ze strony krajów rozwijających się coraz bardziej się zaostrza. Dodatkowo, pod względem geograficznym eksport belgijski jest wyraźnie zorientowany na kraje strefy euro, zwłaszcza na Niemcy, Francję i Holandię. Skutkiem nieobecności Belgii na szybko rosnących rynkach krajów rozwijających się jest wolniejszy rozwój konkurencyjności i osłabienie udziału eksportu. Belgia od 1995 r. notowała dodatnie saldo na rachunku obrotów bieżących, jednak od 2002 r. na ogół podlegało ono tendencji spadkowej (por. wykres 2.1), co było spowodowane szybszym tempem wzrostu importu niż eksportu. Poza wspomnianą już strukturą geograficzną i towarową belgijskiego eksportu na zmniejszenie nadwyżki wpływ miała także ekspansywna polityka fiskalna. Finlandia odnotowuje przewagi konkurencyjne w wybranych sektorach, od których gospodarka jest jednak silnie uzależniona. Dominujące sektory to przemysł inżynierii metali (metal engineering industry, budowa maszyn, statków), elektronika oraz przemysł drzewno‐
papierniczy, które reprezentują ok. 70% całego eksportu tego kraju. Do rozwoju fińskiego eksportu przyczynił się wzrost sektora ICT (Information and Communications Technology, technologie informacyjne i komunikacyjne), do którego przyczynił się w dużym stopniu tzw. Klaster Nokii. Gospodarka Finlandii cechuje się istotną rolą produkcji przemysłowej przy 50
niewielkim udziale usług. Struktura geograficzna wydaje się premiować fiński eksport ze względu na jego duże zaangażowanie na rynkach azjatyckich krajów rozwijających się, a także w Rosji. Spośród państw strefy euro Finlandia ma najwyższy udział handlu z krajami spoza strefy w całej wymianie handlowej (Komisja Europejska, 2010g). Tak duże zaangażowanie poza strefą euro naraża jednak fiński eksport na znaczne ryzyko aprecjacji euro względem innych walut. Ostatni kraj z omawianej grupy to Holandia, która podobnie jak Finlandia i Belgia od lat 90. charakteryzuje się stałą nadwyżką na rachunku obrotów bieżących. Jest to jedna z najbardziej otwartych gospodarek świata (suma wartości importu i eksportu w wyniosła 161% PKB w 2008 r.). Należy zwrócić uwagę na rolę geograficznego położenia Holandii, które predestynuje ją do pełnienia funkcji kraju tranzytowego. W związku z tym znaczna część holenderskiego eksportu to reeksport (47% w 2008 r.). Korzystne położenie ułatwia handel z krajami Unii, do których Holandia kieruje 78% swojego eksportu. Jednocześnie importuje z krajów unijnych połowę sprowadzanych towarów. Holenderski eksport to głównie maszyny i sprzęt transportowy, chemikalia oraz paliwa mineralne. Podobnie jak w przypadku Niemiec Holandia miała ujemny bilans handlu usługami, jednak już w 2004 r. zdołała uzyskać dodatni wynik w handlu usługami, które w przeciwieństwie do eksportowanych przez ten kraj towarów są w mniejszym stopniu kierowane na rynek unijny (58%). Jednocześnie to właśnie struktura geograficzna eksportu Holandii, zorientowanego na rynek wewnątrzunijny, stanowi hamulec jej dalszego wzrostu. Potrzeby importowe w krajach strefy euro rosną znacznie wolniej niż w gospodarkach rozwijających się, takich jak kraje BRIC (Brazylia, Rosja, Indie, Chiny), które nie odgrywają dużej roli w holenderskim eksporcie (około 15%). Również struktura towarowa eksportu Holandii nie jest zbyt innowacyjna, a udział wydatków na badania i rozwój (B+R) jest przeciętny w stosunku do średniej w strefie euro. Relatywnie niewielki jest udział prywatnych inwestycji w B+R, co można tłumaczyć dość wyraźnym zorientowaniem holenderskiej gospodarki na handel usługami, jednak i w tym sektorze udział inwestycji B+R jest niższy niż w Niemczech czy Finlandii. Druga grupa krajów jest mniej jednolita i składają się na nią Francja, Włochy i Irlandia18. Dwie pierwsze gospodarki w drugiej połowie lat 90. notowały nadwyżki w obrotach bieżących, które jednak od 2001 r. przekształciły się w deficyty. 18
Zakwalifikowanie Irlandii do jednej grupy z Francją i Włochami może budzić pewne wątpliwości, jednakże analizując pozycję konkurencyjną Irlandii wydaje się, że gospodarka ta różni się znacząco na korzyść od 51
Gospodarka Francji charakteryzuje się małą otwartością – około 62% PKB w 2008 r., przy średniej w UE wynoszącej 89%. Wśród eksportowanych produktów są dobra wysokiej technologii19 (np. farmaceutyki), jednakże duży jest udział dóbr niskiej technologii, które są wysoce narażone na konkurencję ze strony gospodarek rozwijających się. Gospodarka Francji, mimo że dominują w niej usługi, nie zdołała uczynić z tego swojej przewagi konkurencyjnej (NBP, 2010a). Mała skłonność do eksportu usług sprawia, że Francja nie zdołała poprawić za pomocą sprzedaży usług swojego negatywnego wyniku na rachunku obrotów bieżących. Do głównych partnerów handlowych Francji należą Niemcy, Włochy, Hiszpania i Wielka Brytania, a także pozostałe kraje „starej” Unii Europejskiej, co dowodzi, ze francuski handel nie jest kierowany na rynki państw rozwijających się, charakteryzujące się szybkim wzrostem. Udział francuskiego eksportu w światowej wymianie handlowej w porównaniu z eksportem strefy euro podlega tendencji spadkowej od 1998 r. Włochy podobnie jak Francja charakteryzują się małą otwartością. Saldo na rachunku obrotów bieżących tego kraju podlegało spadkowi od wartości dodatnich w II połowie lat 90. do pogłębiającego się deficytu od 2000 r. Eksport włoski zdominowany jest przez wyroby przetworzone, a udział usług kształtuje się na stabilnym poziomie 20%. Widoczna jest przewaga dóbr pracochłonnych i niskiej technologii, chociaż można zauważyć pewien zwrot w kierunku produktów wysokiej technologii. Chociaż 44% eksportu Włochy kierują do krajów strefy euro, do partnerów handlowych Włoch należą także Stany Zjednoczone i Wielka Brytania. Do Rosji, pozostałych krajów Wspólnoty Niepodległych Państw i MENA (Bliskiego Wschodu i Północnej Afryki) kierowane jest około 10% włoskiego eksportu, czyli więcej niż w przypadku innych krajów strefy euro. Struktura geograficzna włoskiego eksportu jest znacznie zdywersyfikowana ‐ tak, by odpowiadała rosnącym potrzebom rynków krajów wschodzących. W latach 2000–2009 Włochy podobnie jak Francja traciły udział w eksporcie światowym, w przeciwieństwie do Niemiec, które w tym samym czasie poprawiły swój wynik. Również konkurencyjność cenowa Włoch, podobnie jak Francji, uległa pogorszeniu, głównie w wyniku wzrostu jednostkowego kosztu pracy i zatrzymaniu wzrostu produktywności. Hiszpanii, Portugalii i Grecji zarówno pod względem stopnia regulacji rynku pracy, jak też rynku dóbr i usług. 19
Rozróżnienie na dobra wysokiej, średniej i niskiej technologii zależy od intensywności B+R niezbędnych do ich wytworzenia. Dobra wysokiej technologii (high tech) wymagają intensywności B+R powyżej 8%, średnio‐
wysokiej między 2,5 a 8%, średnio‐niskiej 1% do 2,5% i wreszcie produkty niskiej technologii – intensywność B+R poniżej 1%. Por: A. Loschky, Reviewing the nomenclature for high‐technology – the sectoral approach, JRC, IPSC, European Comission, Luksemburg 2010. 52
Irlandia to kraj, który zdołał znacznie zwiększyć skalę swojego eksportu w ciągu ostatnich kilkunastu lat. W latach 80. eksport i import stanowiły około 80% PKB, podczas gdy w 2001 r. otwartość gospodarki Irlandii wzrosła aż do 186% PKB, co stanowi jeden z najwyższych wyników w strefie euro. W tym okresie nastąpiła zmiana struktury eksportowej Irlandii: od koncentrowania się na eksporcie dóbr do eksportu usług. Szybki wzrost usług w połączeniu z powolnym wzrostem dóbr jest jednym z elementów długoterminowej strategii Irlandii, której celem jest oparcie eksportu na dobrach wysokiej technologii, wymagających wiedzy, wykorzystujących bezpośrednie inwestycje zagraniczne (Komisja Europejska, 2010g). Obecnie ponad 90% towarów eksportowanych to produkty przemysłowe, głównie chemikalia (w tym farmaceutyki) oraz maszyny i sprzęt transportowy. Dzięki koncentracji na produktach charakteryzujących się antycyklicznością (chemikaliach i farmaceutykach) irlandzki eksport był w momencie kryzysu w relatywnie bezpiecznej pozycji w porównaniu z innymi krajami strefy euro. Istotna jest znaczna specjalizacja Irlandii w produktach wysokiej technologii, zwłaszcza ICT, co częściowo spowodowane jest umiejętnością przyciągnięcia dużych, międzynarodowych koncernów, m.in. z USA. W pozostałych sektorach spadek eksportu był podobny jak w innych krajach strefy euro. Usługi eksportowane przez Irlandię to głównie usługi komputerowe i biznesowe. Z racji swojej dużej otwartości, w tym również na gospodarki spoza strefy euro, Irlandia ponosi ryzyko zmian kursu walut. Trzecia grupa to kraje już na starcie do strefy euro charakteryzujące się niską konkurencyjnością, która pogarszała się w trakcie uczestnictwa. Należą do niej Hiszpania, Grecja i Portugalia. Przed przyjęciem euro gospodarki te zajmowały najgorsze pozycje w rankingach konkurencyjności spośród krajów członkowskich UE. Mimo przejściowej poprawy, związanej m.in. ze spełnianiem kryteriów konwergencji nominalnej, brak dyscypliny w zakresie reform i niski koszt pozyskania pieniądza przez rządy przyczyniły się do pogorszenia pozycji konkurencyjnej tych gospodarek. W wyniku procesów „doganiania”, przesadnie optymistycznych przewidywań co do wzrostu, liberalizacji finansowej, presji demograficznej i źle przeprowadzonych reform strukturalnych, kraje te doprowadziły do wykształcenia poważnych nierównowag. Zmiany wysokości stóp procentowych oraz ich niski, realny poziom, przyczyniły się do destabilizacji i często prowadziły do boomu kredytowego bądź w sektorze nieruchomości (OECD, 2010b). Grecja, pomimo rosnącej otwartości, pozostaje gospodarką relatywnie zamkniętą. Wprawdzie wskaźnik otwartości wzrósł z 43% PKB w 1995 r. do 60% w 2008 r., jednak nadal 53
sytuuje ją znacznie poniżej średniej dla strefy euro. Należy zauważyć, że to nie rozwój handlu ze strefą euro wpłynął na wzrost otwartości greckiej gospodarki. Udział wymiany z krajami strefy spadł z 58% w 1995 r. do poniżej 50% w 2008 r., w przypadku usług przez cały ten okres utrzymywał się na poziomie 30%. Pogorszenie konkurencyjności względem partnerów ze strefy euro przyczyniło się do zwiększenia zainteresowania Grecji rynkami południowo‐
wschodniej Europy, a w szczególności krajów bałkańskich. W strukturze towarowej greckiego eksportu duży (aczkolwiek ulega tendencji spadkowej) jest udział produktów pracochłonnych i niskiej technologii. Między 1995 a 2008 r. o 5 pkt. proc. (do 20%) zmniejszył się udział produktów żywnościowych i żywych zwierząt oraz produktów ropopochodnych (crude materials). Wzrosła rola paliw mineralnych, ponieważ przemysł rafineryjny odgrywa dużą rolę w Grecji, która zaopatruje w te produkty pozostałe kraje bałkańskie. W sektorze wysokich technologii dynamiczny jest wzrost przemysłu chemicznego. Na złą sytuację na greckim rachunku obrotów bieżących wpłynął szybszy wzrost importu niż eksportu, co było spowodowane rosnącym popytem krajowym. Handel usługami rósł znacznie szybciej niż handel dobrami, na co wpłynął dobry wynik sektora turystycznego oraz transportowego (które łącznie stanowią ok. 90% eksportowanych przez Grecję usług), a także wyższa elastyczność popytu na usługi. Hiszpania, podobnie jak Grecja, mimo wzrostu stopnia otwartości pozostaje relatywnie zamknięta; wskaźnik otwartości w 2008 r. osiągnął poziom 61% PKB, co jest wynikiem znacznie poniżej średniej dla strefy euro. Ponadto wzrost otwartości był spowodowany głównie przez wzrost importu, a nie eksportu. W związku z zahamowaniem wymiany handlowej spowodowanej przez kryzys w 2009 r. otwartość hiszpańskiej gospodarki spadła o 8 pkt. proc. W wymianie handlowej Hiszpanii dominują dobra (70% eksportu i 80% importu). W sektorze usług widoczna jest stagnacja spowodowana m.in. zmniejszeniem roli turystyki, której rozwój został w ostatnim czasie zahamowany na całym świecie. W strukturze geograficznej hiszpańskiego eksportu 57% sprzedawanych produktów trafia do krajów strefy euro (dane z 2009 r.), około 6% do Wielkiej Brytanii oraz Afryki, około 5% do Ameryki Łacińskiej, a około 4% do USA. Niewielką rolę odgrywa natomiast wymiana handlowa z Chinami i Indiami. Hiszpania specjalizuje się stanowią w dobrach średniozaawansowanych technologicznie. Udział przemysłów zaawansowanych technologii stanowi około 10% hiszpańskiego eksportu, jednak jest to grupa najszybciej rozwijająca się. W latach 2000–2008 Hiszpania doświadczyła realnej aprecjacji w stosunku do pozostałych 54
krajów strefy euro. Było to skutkiem relatywnie wysokiej stopy inflacji w Hiszpanii, spowodowanej szybkim wzrostem płac i wolniejszym tempem wzrostu produktywności niż w pozostałych krajach strefy euro, oraz ‐ podobnie jak w Grecji ‐ sztywnościami w niektórych sektorach rynku. Portugalia jest relatywnie bardziej otwarta niż dwie pozostałe gospodarki z grupy krajów o pogarszającej się konkurencyjności. Wskaźnik otwartości dla tego państwa w 2008 r. wyniósł 84% PKB ‐ jedynie 4 pkt. proc. poniżej średniej dla strefy euro, chociaż we wcześniejszych latach poziom otwartości Portugalii przewyższał średnią strefy euro. Wzrost eksportu Portugalii był powolny do 2008 r., osiągając wartości poniżej średniej dla strefy euro. Podobnie kształtował się import, głównie ze względu na niewielki popyt na rynku portugalskim. W eksporcie Portugalii dominują dobra, jednak udział usług ma tendencję wzrostową i przewyższa średni udział tego sektora w eksporcie krajów strefy euro. W strukturze geograficznej portugalskiej wymiany handlowej dominują duże rynki państw UE, ze zdecydowaną przewagą Hiszpanii (27% eksportu dóbr). Podobnie wygląda struktura handlu usługami, jednak większą rolę odgrywa eksport do Wielkiej Brytanii. Wykres 2.1. Bilans na rachunku obrotów bieżących wybranych państw strefy euro oraz Polski w latach 1995–2010 Uwaga: kraje uporządkowane wg salda z 2007 r. Źródło: AMECO Poniżej omówiono czynniki determinujące zmiany konkurencyjności gospodarek strefy euro przed kryzysem. 55
o Brak trwałego spełnienia kryteriów konwergencji nominalnej Na etapie tworzenia instytucjonalnych i prawnych podstaw funkcjonowania strefy euro obawiano się braku trwałego spełnienia kryteriów zbieżności nominalnej przez tzw. kraje peryferyjne. Wynikało to z nieobecności „kultury stabilności cen” i braku przywiązania do stabilności finansów publicznych w tych gospodarkach. Konieczność spełnienia kryteriów z Maastricht wymogła dostosowania w sferze polityki makroekonomicznej i regulacyjnej, które stanowiły kotwicę nominalną, dzięki której kraje ze zmienną i relatywnie wysoką inflacją znalazły się w obszarze o stabilniejszym i niższym poziomie cen. Niemniej po przyjęciu euro nie udało się w wielu dziedzinach utrzymać wystarczającego tempa dostosowań strukturalnych odwołujących się do konwergencji realnej. Po zakwalifikowaniu do strefy euro w wielu krajach wysiłki reformatorskie wygasły, a dbałość o stabilność cen, o którą tak zabiegano przed utworzeniem unii walutowej, znacznie się zmniejszyła. W zakresie takich wielkości jak stopa inflacji, poziom deficytu i długu publicznego rozpoczął się proces dywergencji. Traktat z Maastricht stawia wymóg trwałego spełnienia kryteriów nominalnych, jednak jedynym realnym instrumentem dyscyplinującym prowadzenie polityki gospodarczej po wprowadzeniu euro pozostał Pakt Stabilności i Wzrostu. Egzekwowanie jego postanowień przez największe kraje okazało się bezskuteczne ‐ głównie ze względów politycznych. Podważyło to wiarygodność PSW. Pod względem konkurencyjności najbardziej dotkliwy okazał się brak zdolności do utrzymania stabilności cenowej. Z przeprowadzonej analizy (Ochrymiuk, Rogut 2010), wynika, że od utworzenia strefy euro do połowy 2010 r. jedynie Niemcy i Austria nieprzerwanie wypełniały kryterium stabilności cen. Stopy inflacji odbiegały sporadycznie od wartości referencyjnej w Belgii, Francji, Finlandii, i we Włoszech natomiast Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Grecja i Luksemburg przez większość czasu z reguły nie spełniały kryterium inflacyjnego. o Różnice inflacyjne prowadzące do pogorszenia konkurencyjności cenowej Na skutek różnic inflacyjnych, jak również odmiennego kształtowania się wydajności pracy oraz wzrostu płac nominalnych już przed kryzysem widoczne było coraz większe zróżnicowanie poszczególnych państw strefy euro, mierzone wartością realnego efektywnego kursu walutowego (REER) – por. wykres 2.2. 56
Wykres 2.2. Zmiany realnego efektywnego kursu walutowego dla wybranych państw strefy euro w latach 2000–2009, indeks 1999=100* *Deflator – nominalny jednostkowy koszt pracy, liczony dla panelu 36 krajów (UE‐27 oraz Australii, Kanady, USA, Japonii, Norwegii, Nowej Zelandii, Meksyku, Szwajcarii, Turcji). Źródło: Eurostat. Komisja Europejska wskazuje, że dywergencje konkurencyjności cenowo‐kosztowej w okresie przedkryzysowym można tłumaczyć w dużej mierze dostosowaniem relatywnego poziomu cen związanym z uczestnictwem państw członkowskich w jednolitym rynku oraz przejrzystością cenową wynikającą z wprowadzenia euro, a w wypadku niektórych państw – także efektem Balassy‐Samuelsona (Komisja Europejska, 2010g). Różnice w poziomach konkurencyjności cenowej w strefie euro mogą być także wynikiem nieadekwatnych reakcji płacowych na wewnętrzne szoki w niektórych państwach, problemów z produktywnością czy presji na wzrost wynagrodzeń. Nie bez znaczenia dla wzrostu różnic inflacyjnych były realnie ujemne stopy procentowe (głównie w krajach peryferyjnych) oraz boom inwestycyjny w mało wydajnym sektorze nieruchomości. o Sztywności strukturalne w sferze rynków pracy, dóbr i usług Jeśli porównamy dwa istotne czynniki, które mogą wpływać na efektywność wykorzystania czynników produkcji, czyli poziom regulacji na rynku dóbr i usług20 oraz na 20
Do oceny regulacji rynku dóbr i usług, OECD posługuje się wskaźnikiem PMR (Product Market Regulation), który ilustruje zakres interwencji w trzech podstawowych kategoriach: kontroli państwa, barier dla 57
rynku pracy, wiele krajów strefy euro wypada niekorzystnie na tle pozostałych gospodarek OECD. Pomimo znacznej poprawy wartości wskaźnika regulacji gospodarek, kraje peryferyjne wciąż pozostawały w grupie krajów strefy euro o najwyższym jego poziomie. Wykres 2.3. Poziom regulacji rynku dóbr i usług wg PMR* w wybranych krajach OECD * Product Market Regulation; im wyższy wskaźnik, tym wyższy poziom regulacji. Źródło: OECD (2008) Analiza dokonana przez Bank Światowy na potrzeby raportu Doing Business 2010, pokazuje, że jednym z dość powszechnych problemów strukturalnych w krajach strefy euro są sztywności i przeregulowania rynku pracy (por. wykres 2.3). W momencie wybuchu kryzysu przyczyniły się one do zwiększenia bezrobocia, zmuszając rządy do skoncentrowania się na działaniach pomocowych dla tej sfery gospodarki. Wzrost bezrobocia jest kosztem zachodzących procesów dostosowawczych. Co prawda są one w znacznej części spowodowane załamaniem gospodarczym, jednak odzwierciedlają również braki strukturalne na rynku pracy, których zwalczenie jest istotnym wyzwaniem dla państw strefy euro. Analizując przykładowo wskaźnik zatrudniania pracowników, będący jednym z komponentów wskaźnika Doing Business można zauważyć, że relatywnie słabo państwa strefy euro wypadają w obszarze trudności zwolnień (wymogi prawne związane ze zwalnianiem pracowników) i związanych z nimi kosztów. Natomiast trudności związane z przedsiębiorczości oraz barier dla handlu i inwestycji. 58
zatrudnianiem pracowników są wysokie zwłaszcza we Francji i Hiszpanii. Warto zauważyć, że sztywności rynku pracy oraz dóbr i usług rzutują na całą gospodarkę, zmniejszając zainteresowanie inwestorów, osłabiając tendencję do zakładania nowych przedsiębiorstw oraz utrudniając elastyczność reakcji na zmiany koniunktury, a przez to zaburzając działanie rynkowych mechanizmów dostosowawczych. Wykres 2.4. Wskaźnik zatrudniania pracowników (employing workers) z rozbiciem na niektóre składowe w wybranych krajach strefy euro według Doing Business 2010 *im niższy wynik, tym mniejsze przeregulowanie i sztywności w danym obszarze. **na przykładzie pracownika z 20‐letnim stażem Źródło: Doing Business 2010. o Pozycja w zakresie konkurencyjności pozacenowej W średnim i długim okresie pozycja konkurencyjna gospodarki zależy również od czynników pozacenowych. (Komisja Europejska 2010f) zwraca uwagę, że struktura towarowa eksportu krajów strefy euro jest mało innowacyjna. Problemem jest silniejsza niż w Stanach Zjednoczonych czy Japonii specjalizacja w dobrach pracochłonnych i zbyt mały udział dóbr z sektora ICT (informacyjnych i telekomunikacyjnych). Do grup towarowych najbardziej przyczyniających się do wzrostu eksportu strefy euro należą farmaceutyki i sektor maszynowy. Na poziom konkurencyjności bardzo duży wpływ mają uwarunkowania wewnętrzne poszczególnych krajów. Jedną z determinant przesądzających o skali ekspozycji produkcji 59
eksportowej danego kraju na kryzys był skład koszyka eksportowego. W szczególności usługi (z wyjątkiem transportu) oraz produkty z branż tradycyjnych, takich jak spożywcza czy farmaceutyczna, nie ucierpiały zbytnio w wyniku kryzysu. Najsilniej dotknął on handel dobrami kapitałowymi i inwestycyjnymi, w których specjalizują się kraje nadwyżkowe (Komisja Europejska, 2010f). Na skutek kryzysu bardzo silnie ucierpiały kraje podatne na szoki asymetryczne z powodu specyfiki swoich gospodarek. Przykładem jest Słowacja, gdzie branża motoryzacyjna, która doświadczyła intensywnego załamania w wyniku kryzysu, miała 20% udziału w eksporcie w 2008 r. Również eksport Finlandii został silnie zahamowany w wyniku problemów branży drzewno‐papierniczej (NBP, 2009a). 2.2. Wpływ kryzysu na gospodarki państw członkowskich strefy euro 2.2.1. Wpływ kryzysu na wzrost gospodarczy Kryzys wpłynął na zahamowanie wzrostu gospodarczego praktycznie na całym świecie. Strefa euro również dotkliwie odczuła skutki globalnego spowolnienia, głównie z powodu załamania światowej wymiany handlowej, na co nałożyły się problemy wynikające z nierównowag w niektórych krajach członkowskich (IMF, 2009). Wynikające z kryzysu problemy państw strefy euro wywołały w 2009 r. 4‐procentowy spadek tempa wzrostu PKB w strefie euro (por. wykres 2.5) oraz wzrost stopy bezrobocia i długu publicznego (IMF, 2009). Na tle krajów strefy euro i Unii Europejskiej widoczna jest odmienna pozycja Polski, która nie została tak silnie dotknięta przez globalne załamanie handlu i PKB. 60
Wykres 2.5. Stopa wzrostu realnego PKB dla wybranych państw strefy euro i UE‐27* Uwaga: *zmiana procentowa w stosunku do roku poprzedniego, dla lat 2010 i 2011 przedstawiono prognozy Eurostatu. Źródło: Eurostat We wszystkich państwach strefy euro w 2009 r. odnotowana została ujemna stopa wzrostu PKB. Wykresy 2.6–2.7 ilustrują, jak zmieniała się sytuacja gospodarcza poszczególnych krajów (oceniana przez pryzmat PKB) w czasie różnych faz kryzysu. Warto jednak pamiętać, że trudno jest precyzyjnie wyodrębnić fazy kryzysu oraz, że w poszczególnych krajach przebieg faz miał różny charakter21. Skala łącznego spadku PKB była także silnie zróżnicowana wśród państw członkowskich. W 2009 r. PKB najbardziej spadło w Słowenii (o 8,1%), Finlandii (o 8%) oraz Irlandii (o 7,6%). Duże spadki odnotowano też we Włoszech (o 5%), na Słowacji i w Niemczech (odpowiednio o 4,8 i 4,7%, r/r). Najmniejszy spadek PKB nastąpił na Cyprze (o 1,7%), Malcie (o 2,1%) i w Grecji (o 2,3%). Relatywnie niewielkie spadki odnotowano we Francji, Portugalii (o 2,6%) i Belgii (o 2,8%). Wykres 2.6. Zmiana PKB w krajach strefy euro i Polsce w okresie II kwartał 2007 – III kwartał 2008 (w stosunku do tego samego okresu roku 21
Niemcy zostały wyraźnie „uderzone” przez kryzys gospodarczy, podczas gdy Włochy ucierpiały już w fazie finansowej, mimo że włoski sektor finansowy okazał się być relatywnie odporny na skutki kryzysu finansowego. Wynikało to z faktu, że gospodarka włoska nie była w tak dużym stopniu uzależniona od eksportu oraz doznała niskiego wzrostu gospodarczego niemal od utworzenia strefy euro. 61
poprzedniego)
Źródło: opracowano na podstawie Eurostat. Wykres 2.7. Zmiana PKB w krajach strefy euro i Polsce w okresie III kwartał 2008 – II kwartał 2009 (w stosunku do tego samego okresu roku poprzedniego) Źródło: opracowano na podstawie Eurostat. 2.2.2. Oddziaływanie kryzysu na eksport oraz sytuację na rachunku obrotów bieżących W okresie poprzedzającym kryzys widoczny był wzrost wymiany handlowej, a kraje strefy euro notowały relatywnie szybkie tempo wzrostu eksportu. Kryzys wpłynął na silne pogorszenie eksportu państw członkowskich strefy euro (por. wykres 2.8). Skala spadku eksportu była jednakże silnie zróżnicowana. 62
Wykres 2.8. Wielkość obrotów handlowych dla wybranych krajów strefy euro, indeks wielkości eksportu 2000=100 Źródło: Eurostat Analizując zmiany udziału poszczególnych państw członkowskich w światowym eksporcie (por. wykres 2.9), można zauważyć, że w latach 2000–2007 spośród państw członkowskich strefy euro Niemcy, Holandia i, w mniejszym stopniu, Belgia oraz Austria istotnie zwiększyły wielkość swojego udziału w rynku. Jednocześnie w wyniku kryzysu wszystkie zaprezentowane na wykresie 2.9 państwa członkowskie straciły dużą część swojego udziału w światowym eksporcie. Wykres 2.9. Zmiana udziału poszczególnych krajów strefy euro oraz Wielkiej Brytanii, Polski i Japonii w światowym eksporcie w latach 2000‐2007 oraz 2008‐2010 (w pkt proc.) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych AMECO. 63
Analizując wpływ kryzysu na poszczególne kraje za pośrednictwem kanału handlowego można zauważyć, że gospodarka niemiecka została zainfekowana przez kryzys przede wszystkim z powodu struktury towarowej swojego eksportu. Dobra inwestycyjne, które odgrywają dużą rolę w eksporcie tego kraju, silnie ucierpiały w wyniku kryzysu. Kryzys dotknął silnie Austrię ze względu na opisaną w punkcie 2.1 koncentrację geograficzną eksportu oraz jego mało innowacyjną strukturę towarową, na którą składają się maszyny i pojazdy oraz produkty przetworzone, głównie z żelaza i stali. Obie te grupy produktowe, które reprezentują 65% austriackiego eksportu dóbr (KE, 2010g) należały do najmocniej zainfekowanych przez kryzys. Na problemy Belgii wpływała głównie struktura produktowa eksportu. Jest ona mało innowacyjna i KE zwraca uwagę na konieczność zwiększenia inwestycji w B+R. Wzrost eksportu w Belgii utrudniała także przewaga małych i średnich przedsiębiorstw, które nie posiadają zasobów pozwalających na skuteczne konkurowanie na międzynarodowych rynkach, oraz wysoki jednostkowy koszt pracy (Komisja Europejska, 2010g) [por. wykres 2.13 i 2.14]. Z powodu swojej specyfiki, eksport fiński został silnie dotknięty przez kryzys. Dobra inwestycyjne, które odgrywają dużą rolę w produkcji Finlandii, znacznie ucierpiały w wyniku kryzysu, a ich powrót na ścieżkę wzrostu wymaga poprawy sytuacji w zakresie dóbr konsumpcyjnych. Handel produktami drzewno‐papierniczymi również uległ załamaniu. Dodatkowo, sektor ten w Finlandii staje się coraz mniej konkurencyjny, ponieważ inne państwa np. Szwecja, oferują znacznie tańszą produkcję drewna (dzięki deprecjacji swojej waluty), a coraz większy udział w rynku mają kraje Azji i Ameryki Południowej. Poprawa konkurencyjności Szwecji ze względu na deprecjację korony stanowi zagrożenie dla fińskiej gospodarki, ponieważ kierunki specjalizacji firm szwedzkich i fińskich są często takie same. Kryzys relatywnie mocno dotknął gospodarkę Holandii, jednak dzięki dodatniemu bilansowi handlowemu jej udział w rynku eksportowym nie zmniejszył się. Należy pamiętać, że swój dobry wynik Holandia w dużym stopniu zawdzięcza reeksportowi, który nie ma dużej wartości dodanej. Jak wspomniano, już przed kryzysem zdolność eksportowa gospodarki Francji stopniowo się zmniejszała. Załamanie gospodarcze doprowadziło do silnego spadku na przełomie 2008 i 2009 r., chociaż już w II kwartale 2009 r. nastąpiła poprawa sytuacji, spowodowana działaniami rządów UE nakierowanymi na pomoc przemysłowi 64
samochodowemu. Do zmniejszenia konkurencyjności tego kraju przyczyniła się mało innowacyjna struktura geograficzna i towarowa eksportu, składającego się głównie z dóbr zagrożonych bezpośrednią konkurencją ze strony krajów o niższych kosztach wytwarzania, głównie Chin. Udział wydatków na badania i rozwój tylko nieznacznie przekracza średnią dla strefy euro, a ponadto ulega zmniejszeniu od 1993 r. Problemem gospodarki francuskiej jest także to, że niewiele małych i średnich firm jest na tyle silnych, by móc konkurować na światowych rynkach. Na złą sytuację francuskiego eksportu miało też wpływ pogorszenie konkurencji cenowej. Włochy jeszcze przed kryzysem nie nadążały za globalną konkurencją. Ich udział w rynku ulegał zmniejszeniu, aczkolwiek w 2007 r. sytuacja nieco się poprawiła. Jednak wybuch kryzysu oraz ponowne pogorszenie konkurencyjności kosztowej i załamanie globalnego popytu na dobra, w których gospodarka włoska się specjalizuje (głównie tekstylia, odzież, produkty przemysłu skórzanego i obuwniczego, meblarskiego oraz drewnianego) pogrążyły włoski eksport. Komisja Europejska (2010g) nie przewiduje zwiększenia udziału w rynku eksportu Włoch w 2010 ani 2011 r. W Irlandii w wyniku kryzysu to właśnie sektor usług ucierpiał najbardziej. Od połowy lat 90. irlandzka gospodarka doświadczała realnej aprecjacji w stosunku do państw później tworzących strefę euro. Zmiany wartości walut silnie oddziałują na gospodarkę Irlandii z racji jej dużej otwartości oraz niewielkich rozmiarów – przez co jest raczej biorcą niż dawcą cen na rynkach międzynarodowych. Szerokie kontakty z USA i Wielką Brytanią narażają Irlandię na skutki wahań kursów walutowych, zwłaszcza w sytuacji pokryzysowej zmienności kursu euro. Do pogorszenia konkurencyjności Irlandii w wyniku kryzysu przyczyniła się także presja inflacyjna na wzrost płac i cen oraz spadek tempa wzrostu produktywności. Przed wybuchem kryzysu w Irlandii, podobnie jak i w Hiszpanii, powstały jedne z największych w strefie euro baniek na rynku nieruchomości. Boom na rynku nieruchomości w dużej mierze odpowiadał za skalę i przebieg kryzysu w tych krajach (Dadush i in., 2010). Jednym z problemów greckiej gospodarki jest utrzymująca się inflacja, która jest spowodowana sztywnościami na rynkach produktów oraz – w mniejszym stopniu – efektem Balassy‐Samuelsona (Komisja Europejska, 2010g). Widoczna jest także aprecjacja REER obliczanego za pomocą jednostkowych kosztów pracy, co jest konsekwencją znacznie szybszego wzrostu płac niż w pozostałych państwach strefy euro. Dywersyfikacja geograficzna greckiego eksportu, który w dużej mierze kierowany jest poza strefę euro, 65
naraża gospodarkę na koszty związane ze zmianą wartości walut. Ponadto rynki krajów bałkańskich, na które Grecja kieruje swój eksport, są raczej niewielkie i niezbyt chłonne, przez co możliwości rozwoju są silnie ograniczone. Gospodarka grecka nie jest również zdolna zastąpić importu produkcją krajową, co powoduje stały wzrost importu przy ciągłym spadku eksportu, który jest hamowany przez załamanie gospodarcze związane z kryzysem. Hiszpania skorzystała z przedkryzysowej ekspansji światowych rynków, jednak załamanie gospodarcze przerwało tendencję wzrostową jej gospodarki. Spadek udziału w rynku w przypadku Hiszpanii był mniejszy niż w innych krajach strefy euro, dzięki relatywnie niskiej specjalizacji w sektorach „tradycyjnych” (Komisja Europejska, 2010g), jak tekstylia czy ubrania; przewyższającemu średnią strefy udziałowi usług w eksporcie oraz niższej podatności na załamanie gospodarcze w sektorze wyrobów gotowych (artykułów przemysłowych ‐ manufactured products). Pogarszająca się sytuacja na rachunku obrotów bieżących Hiszpanii odzwierciedlała spadek jej konkurencyjności oraz uwarunkowania cykliczne i strukturalne, w tym wspomnianą już inflację i problemy ze stymulacją wzrostu produktywności. Kryzys szczególnie mocno wpłynął na zahamowanie wymiany handlowej Portugalii, silniej oddziałując na eksport niż import. Handel dobrami podlegał większemu dostosowaniu niż handel usługami. Portugalia, podobnie jak inne kraje z najsłabszej grupy, doświadczyła tzw. realnej aprecjacji względem innych państw strefy euro. Kryzys spowodował wzrost jednostkowych kosztów pracy w Portugalii. Nierównowagi zewnętrzne Portugalii pozostają istotne, chociaż kryzys doprowadził do ich nieznacznego zmniejszenia; gospodarka Portugalii nieco lepiej niż pozostałe kraje strefy euro poradziła sobie z początkową fazą kryzysu, jednak dalsze zmniejszanie nierównowag zależy od wzrostu konkurencyjności gospodarki oraz zmniejszenia deficytu w bilansie handlu dobrami i usługami. Należy zaznaczyć, że sytuacja Włoch i Portugalii w momencie wybuchu kryzysu była podobna, ponieważ w okresie poprzedzającym załamanie w obu krajach spadała produktywność, występowały problemy na rynkach pracy i pogorszenie konkurencyjności (Dadush i in, 2010). 66
Wykres 2.10. Wielkość eksportu wybranych krajów strefy euro oraz Polski w latach 2007–
2010 (w %, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego) Źródło: Eurostat Wykres 2.11. Wielkość importu wybranych krajów strefy euro oraz Polski w latach 2007–
2010 (w %, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego) Źródło: Eurostat Należy podkreślić, że przebieg kryzysu doprowadził do złagodzenia nierównowag istniejących pomiędzy krajami strefy euro. Wynika to z faktu, że dotknął on silniej państwa nadwyżkowe, ze względu na ich większą otwartość, głównie w dziedzinie eksportu, a przez to znaczną ekspozycję na globalne załamanie wymiany handlowej. Kraje deficytowe 67
doświadczyły silniejszego spadku popytu sektora prywatnego oraz zmiany tendencji w konsumpcji ‐ w postaci znacznego zastąpienia importu produkcją krajową. Czynniki te doprowadziły do zmniejszenia deficytów na rachunkach obrotów bieżących tych państw, co obrazuje wykres 2.12. Zgodnie z projekcjami AMECO, spodziewany jest spadek deficytu na rachunku obrotów bieżących w 2010 roku w większości krajów deficytowych poza Francją i Włochami, gdzie możliwe jest niewielkie pogorszenie salda rachunku obrotów bieżących. Wykres 2.12. Saldo na rachunku obrotów bieżących w wybranych krajach strefy euro i Polsce (w % PKB) Uwaga: dla 2011 r. podano prognozę Źródło: AMECO Nie można jednak przypisywać zbyt dużej roli opisanym pokryzysowym rozwiązaniom, są one bowiem w dużej mierze nacechowane cyklicznością, która może prowadzić do ich redukcji wraz z powrotem ożywienia gospodarczego. Komisja Europejska (Komisja Europejska 2010g) podkreśla, że warunkiem koniecznym poprawy sytuacji państw deficytowych strefy euro jest wzmocnienie ich konkurencyjności, zwłaszcza przez przesunięcie produkcji z rynku wewnętrznego w kierunku działalności eksportowej. 2.3. Reakcja na kryzys Wybuch kryzysu doprowadził do zmniejszenia dysproporcji kosztowo‐cenowych mierzonych REER pomiędzy państwami strefy euro (por. wykres 2.2). Nastąpiło to z powodu 68
wzrostu jednostkowych kosztów pracy w szczególności w najbardziej konkurencyjnych cenowo krajach nadwyżkowych, doprowadzając do złagodzenia różnic pomiędzy nimi a pozostałymi państwami członkowskimi (por. wykres 2.13). Wykres 2.13. Zmiany realnego jednostkowego kosztu pracy w wybranych krajach strefy euro i w Polsce (w %, r/r) Źródło: Eurostat. Wykres 2.14. Zmiany realnego jednostkowego kosztu pracy w wybranych krajach strefy euro i w Polsce (w %, r/r) Źródło: Eurostat 69
Można zatem zauważyć, że podobnie jak w przypadku salda na rachunku obrotów bieżących (por. pkt. 2.2), również w zakresie REER kryzys wpłynął łagodząco na istniejące pomiędzy państwami członkowskimi zróżnicowanie. Nie należy jednak przeceniać roli tego czynnika, gdyż spowodowany jest on w znacznej części uwarunkowaniami o charakterze cyklicznym, w tym wypadku zmianami produktywności pracy (Komisja Europejska, 2010e). Istotną rolę w poprawie salda na rachunku obrotów bieżących miały tendencje występujące wewnątrz gospodarek państw strefy euro, głównie związane z poziomem zastąpienia importu produkcją krajową. Przykładem odmiennych reakcji na załamanie gospodarcze mogą być zmiany wydajności pracy, które bardzo różnie kształtowały się w państwach strefy euro. Obniżyła się ona w Niemczech, Francji i Finlandii, podczas gdy w Grecji i Hiszpanii wskaźnik ten oparł się negatywnej tendencji i utrzymał wartości dodatnie, a nawet wzrastał. Spadek wydajności pracy był skutkiem prowadzonej w wielu państwach członkowskich polityki podtrzymywania zatrudnienia (więcej na ten temat w dalszej części opracowania). Negatywne oddziaływanie kryzysu łagodziły wpływ działania pomocowe i antykryzysowe podejmowane przez poszczególne państwa. Banki centralne oraz rządy skoncentrowały swoją działalność na wsparciu sektora bankowego i sferze realnej (NBP, BISE, 2009a). Jedną z najczęściej wspieranych branż była branża motoryzacyjna, której pomocy udzielono aż w 10 państwach, a najpopularniejszą metodą działań ratunkowych były zachęty dla konsumentów. Zachęty skłaniające do zakupu nowych samochodów istotnie przyczyniły się do utrzymania pozytywnych tendencji w popycie konsumpcyjnym w strefie euro w 2009 r., a zwłaszcza w jego II kwartale.22 Dostosowania na rynku pracy w czasie kryzysu Kryzys gospodarczy spowodował silny spadek produkcji we wszystkich państwach członkowskich strefy euro. Zmiany wielkości produkcji prowadzą (przy pozostałych czynnikach niezmienionych) do spadku wydajności pracy. Z punktu widzenia przedsiębiorców oznacza to konieczność dostosowań kosztów produkcji przez dostosowania płac albo zatrudnienia. Ze względu na wysokie koszty zwalniania i zatrudniania pracowników 22
Monitoring II 70
pracodawcy preferują dostosowania po stronie płac. Są one trudne do przeprowadzenia z powodu regulacji usztywniających wynagrodzenia w dół (kontrakty płacowe, indeksacja wynagrodzeń). Analizując dane dotyczące przeciętnego tempa wzrostu wynagrodzeń w okresie kryzysu, można jednakże zauważyć, że nastąpiły w tym obszarze pewne dostosowania. W 2009 r. przeciętne tempo wzrostu płac obniżyło się do poziomu najniższego w historii strefy euro (2% wg danych AMECO). Jednocześnie, mimo obniżenia tempa wzrostu nominalnych wynagrodzeń, silny spadek przeciętnego tempa wzrostu cen w strefie euro przyczynił się do wzrostu wynagrodzeń realnych (nominalnych, deflowanych wskaźnikiem cen dóbr i usług konsumenta, por. wykres 2.15). Wykres 2.15. Tempo wzrostu nominalnych (lewy wykres) i realnych (prawy wykres) wynagrodzeń przeciętnie w strefie euro w latach 1999 – 2009* 109
4,0%
108
3,5%
107
3,0%
106
2,5%
105
2,0%
104
1,5%
103
1,0%
102
0,5%
101
0,0%
100
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
*w %, w stosunku do roku poprzedniego dla lewego wykresu, 2000=100 dla prawego wykresu Źródło: AMECO. Analizując dostosowania płacowe w poszczególnych państwach członkowskich strefy euro, można zauważyć, że w 2008 r. były one niewielkie. Tylko w sześciu państwach członkowskich strefy euro (Belgii, Irlandii, Grecji, Luksemburgu, Portugalii i Słowacji) nastąpiło obniżenie tempa wzrostu nominalnych wynagrodzeń; w pozostałych tempo wzrostu wynagrodzeń w 2008 r. było wyższe niż w roku poprzednim. W części państw członkowskich tempo wzrostu wynagrodzeń w 2008 r. pozostało wysokie. O 7% wzrosły wynagrodzenia w Słowenii, o około 6% w Hiszpanii, Grecji i Słowacji, o 5% w Finlandii. Częściowo wynikało to z indeksacji wynagrodzeń o przeszły poziom inflacji. 71
Dostosowania płacowe następowały w państwach członkowskich z pewnym opóźnieniem. W 2009 r. praktycznie we wszystkich (poza Cyprem i Portugalią) państwach członkowskich strefy euro tempo wzrostu wynagrodzeń nominalnych spadło (por. wykres 2.16). Najsilniejsze dostosowania nastąpiły w Irlandii, gdzie w 2009 r. nominalne wynagrodzenia spadły o 1,6% w stosunku do roku poprzedniego. W Niemczech w 2009 r. płace nominalne pozostały na tym samym poziomie co w 2008 r. Wysokie tempo wzrostu wynagrodzeń w 2009 r. notowano w Grecji (5,5%) i na Słowacji (4,7%). Wykres 2.16. Tempo wzrostu nominalnych wynagrodzeń w państwach członkowskich strefy euro w latach 1999 – 2009 (w stosunku do roku poprzedniego) W N_AT
W N_B E
W N_CY
W N_DE
.12
.12
.12
.12
.08
.08
.08
.08
.04
.04
.04
.04
.00
.00
.00
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
W N_ES
03
04
05
06
07
08
09
.00
99
00
01
02
W N_FI
03
04
05
06
07
08
09
99
.12
.12
.12
.08
.08
.08
.04
.04
.04
.04
.00
.00
.00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
W N_IE
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
W N_IT
03
04
05
06
07
08
09
99
.12
.08
.08
.08
.08
.04
.04
.04
.04
.00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
.00
99
00
01
02
W N_NL
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
W N_P T
03
04
05
06
07
08
09
99
.12
.08
.08
.08
.08
.04
.04
.04
.04
.00
.00
.00
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
06
07
08
09
02
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
06
07
08
09
W N_SK
.12
01
01
W N_S I
.12
00
05
.00
99
.12
99
04
W N_MT
.12
00
00
W N_LU
.12
99
03
.00
99
.12
.00
02
W N_GR
.08
00
01
W N_FR
.12
99
00
.00
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
03
04
05
Źródło: AMECO. Jednocześnie silny spadek tempa wzrostu cen obserwowany w okresie kryzysu, przy relatywnie niewielkich dostosowaniach nominalnych wynagrodzeń, spowodował zmiany płac realnych. 72
Tylko w Niemczech w obu latach (2008 i 2009) realne wynagrodzenia spadły. W Irlandii, mimo dostosowań po stronie nominalnych wynagrodzeń, silniejszy spadek tempa wzrostu cen prowadził do wzrostu realnych płac w 2009 r. o ponad 2% (por. wykres 2.17). Najwyższy wzrost realnych wynagrodzeń w 2009 r. nastąpił w Portugalii (6,4%), na Cyprze (5,4%), w Grecji (5,1%), Słowenii (4,9%), w Hiszpanii i na Słowacji (4,6%). Wykres 2.17. Tempo wzrostu płac realnych w państwach członkowskich strefy euro w latach 2000 – 2009 (2000 = 100) W R_AT
W R_BE
W R_CY
W R_DE
130
130
130
130
120
120
120
120
110
110
110
110
100
100
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
100
99
00
01
02
W R_ES
03
04
05
06
07
08
09
100
99
00
01
02
W R_FI
03
04
05
06
07
08
09
99
130
130
120
120
120
120
110
110
110
110
100
100
100
01
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
W R_IE
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
W R_IT
03
04
05
06
07
08
09
99
130
130
120
120
120
110
110
110
110
100
100
100
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
W R_NL
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
W R_PT
03
04
05
06
07
08
09
99
130
120
120
120
120
110
110
110
110
100
01
02
03
04
05
06
07
08
09
100
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
06
07
08
09
02
03
04
05
06
07
08
09
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
06
07
08
09
W R_SK
130
00
01
W R_SI
130
99
05
100
99
130
100
04
W R_MT
130
01
00
W R_LU
120
00
03
100
99
130
99
02
W R_GR
130
00
01
W R_FR
130
99
00
100
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
99
00
01
02
03
04
05
Źródło: AMECO. Jak powiedziano, dostosowania w obszarze płac, chociaż preferowane przez pracodawców (którzy nie muszą wówczas ponosić kosztów związanych ze zwalnianiem, a w przypadku poprawy koniunktury – ponownym szukaniem i zatrudnianiem pracowników), są trudne do przeprowadzenia. Aby ograniczyć koszty produkcji, przedsiębiorcy dostosowują zatem wielkość zatrudnienia. Analizując dane dotyczące zmian zatrudnienia, można zauważyć, że podążają one za zmianami produkcji z pewnym opóźnieniem, wynikającym z tzw. chomikowania siły roboczej. 73
W okresie osłabienia tempa wzrostu gospodarczego jest ono rezultatem zatrzymywania w przedsiębiorstwach wysoko wykwalifikowanych, doświadczonych pracowników, ze względu na koszty zwalniania (koszty odpraw) i zatrudniania (koszty ogłoszeń, szkoleń nowych pracowników), jak też problemy ze znalezień specjalistów w okresach ożywienia gospodarczego. W początkowej fazie kryzysu przedsiębiorcy, nie wiedząc, jak silny będzie spadek popytu na produkowane przez nich dobra i usługi, starają się ograniczyć zwolnienia. Jednym ze sposobów zatrzymania pracowników, przy ograniczeniu kosztów pracy, jest zmniejszanie liczby godzin pracy. W początkowej fazie ożywienia gospodarczego dostosowania w przedsiębiorstwach przebiegają analogicznie – poprzez zwiększanie liczby godzin pracy osób zatrudnionych. Opóźnienia w dostosowaniach wielkości zatrudnienia podczas ostatniego kryzysu były jednak niewielkie. Silne spowolnienie tempa wzrostu produkcji w strefie euro (z 2,8% w 2007 r. do 0,4% w 2008 r.) spowodowało spadek tempa wzrostu zatrudnienia z 1,8% do 0,7%. W 2009 r. wraz z silnym spadkiem produkcji (o 4,1%) zatrudnienie w strefie euro zmniejszyło się o 1,9% (por. wykres 2.18). Wykres 2.18. Tempo zmian produkcji i zatrudnienia w strefie euro w latach 1999 – 2009 (w %, w stosunku do tego samego okresu roku poprzedniego) 6
4
2
0
-2
-4
-6
99
00
01
02
03
04
05
06
zmiany produkcji
zmiany zatrudnienia
07
08
09
10
Źródło: Eurostat. Analizując dostosowania zatrudnienia do zmian produkcji można zauważyć, że w Irlandii, w której już w I kwartale 2008 r. spadła wielkość produkcji, w II kwartale 2008 r. nastąpił 74
spadek przeciętnego poziomu zatrudnienia. Podobna reakcja obserwowana była we Włoszech, gdzie od II kw. 2008 r. notowano spadek produkcji, a od III kw. 2008 r. – spadek zatrudnienia. W IV kwartale 2008 r. już w siedmiu gospodarkach strefy euro zatrudnienie spadło, a w kolejnych kwartałach tylko w Luksemburgu tempo wzrostu zatrudnienia pozostało dodatnie. Wykres 2.19. Tempo zmian zatrudnienia w państwach członkowskich strefy euro w okresie I kwartał 1999 – II kwartał 2010 r. (w %, w stosunku do tego samego okresu roku poprzedniego) DL_AT
DL_B E
DL_CY
DL_DE
5
5
5
5
0
0
0
0
-5
-5
-5
-5
-10
-10
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
-10
99
00
01
02
03
DL_ES
04
05
06
07
08
09 10
-10
99
00
01
02
03
DL_FI
04
05
06
07
08
09 10
99
5
5
0
0
0
0
-5
-5
-5
-5
-10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
-10
99
00
01
02
03
DL_IE
04
05
06
07
08
09 10
00
01
02
03
DL_IT
04
05
06
07
08
09 10
99
5
0
0
0
0
-5
-5
-5
-5
-10
-10
-10
-10
02
03
04
05
06
07
08
09 10
99
00
01
02
03
DL_NL
04
05
06
07
08
09 10
99
00
01
02
03
DL_P T
04
05
06
07
08
09 10
99
5
5
0
0
0
0
-5
-5
-5
-5
-10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
-10
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
05
06
07
08
09 10
02
03
04
05
06
07
08
09 10
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
06
07
08
09 10
DL_SK
5
99
01
DL_SI
5
-10
04
DL_MT
5
01
00
DL_LU
5
00
03
-10
99
5
99
02
DL_GR
5
99
01
DL_FR
5
-10
00
-10
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 10
99
00
01
02
03
04
05
Źródło: Eurostat. Skala spadku zatrudnienia była silnie zróżnicowana pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi (por. wykres 2.19). Bardzo silny spadek zatrudnienia miał miejsce w Irlandii i Hiszpanii (w 2009 r. odpowiednio o 8,2% i 6,6% w stosunku do roku poprzedniego). Silny spadek zatrudnienia w tych państwach był, jak podkreśla Komisja Europejska (EC 2009) między innymi wynikiem wysokiego odsetka zatrudnionych w pracochłonnych sektorach. W 75
Hiszpanii przyczyną tak silnego spadku zatrudnienia był również dualizm rynku pracy i wynikający stąd bardzo wysoki odsetek pracujących na czas określony. Relatywnie mały spadek zatrudnienia w 2009 r. odnotowały Niemcy, Belgia, Austria, Francja i Włochy. W krajach tych można zauważyć większe wykorzystanie elastycznych form organizacji pracy, w tym tymczasowe zmniejszanie czasu pracy (short‐time working), czasowe zamknięcia fabryk i inne sposoby skracania czasu pracy, które często chroniły firmy zarówno przed bankructwem, jak i likwidacją miejsc pracy. Znaczenie miały finansowane przez rządy państw członkowskich programy, które uzupełniały wynagrodzenia pracowników w przypadku zmniejszania liczby godzin pracy np. The Cassa Integrazione Guadagni we Włoszech, the Chômage technique we Francji, czy the Kurzarbeitergeld w Niemczech (por. Komisja Europejska 6/2010). Niektóre państwa członkowskie wprowadziły również możliwość wykorzystywania zredukowanych godzin pracy na szkolenia (np. Austria, Belgia i Niemcy, por. EC 6/2010). W okresie kryzysu wzrosło również znaczenie ograniczania pozapłacowych kosztów pracy (przykładowo zmniejszenie składek na ubezpieczenie społeczne w Belgii, Francji i Niemczech). Relatywnie stabilne tempo zmian zatrudnienia w niektórych państwach członkowskich było również wynikiem większego nacisku na działania poprawiające proces dopasowywania na rynku pracy pracowników i pracodawców ‐ wzmocnienie systemu szkoleń w celu zwiększenia szans zatrudnienia, jak też znaczny rozwój pomocy społecznej i innych mechanizmów wsparcia dochodów (Komisja Europejska 2010). 2.4. Podsumowanie Załamanie gospodarcze zwróciło uwagę na nieprzestrzeganie kryteriów konwergencji, w tym ekspansję fiskalną, która panowała w wielu krajach strefy euro w okresie dobrej koniunktury przed wybuchem kryzysu. Proces ten doprowadził do powstania znacznych nierównowag wewnętrznych i zewnętrznych. Część krajów, np. Grecja, nawet w momencie wejścia do strefy euro nie spełniała wszystkich wymagań. Wynikało to z mniejszej dyscypliny rynków finansowych oraz nierespektowania procedur przewidzianych w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Skuteczny system kontroli sytuacji finansowej krajów członkowskich przed 76
kryzysem mógł sprawić, że skala załamania doświadczonego przez poszczególne państwa byłaby mniejsza. Dodatkowo kryzys pokazał, ze niekiedy kryteria konwergencji mogą nie wystarczać do oceny stanu gospodarczego państw członkowskich. Dlatego też bardzo istotny wydaje się być aspekt konkurencyjności przy określaniu zdolności kraju do uczestnictwa w strefie euro. Jak podkreśla Komisja Europejska, istotne zaburzenia makroekonomiczne okazały się w momencie kryzysu znacznym problemem dla całej Unii Europejskiej, a zwłaszcza dla strefy euro.23 Siła, z jaką kryzys uderzył w niektóre państwa członkowskie strefy euro, stanowi dowód na niezbędność kontroli ponadpaństwowej, której celem byłoby wykrywanie nierównowag makroekonomicznych na dużą skalę. Najważniejsze jest stworzenie systemu gwarantującego przestrzeganie nowych przepisów, gdyż to właśnie brak prawidłowo funkcjonującego systemu sankcji doprowadził do nieefektywności rozwiązań zawartych w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Należy podkreślić, że kryzys spowodował zahamowanie procesów wzrostu w całej strefie euro. W 2009 r. wszystkie kraje strefy euro notowały ujemne tempo wzrostu gospodarczego, a z państw unijnych jedynie Polska zdołała utrzymać dodatnie wartości stopy wzrostu realnego PKB. Uwarunkowania wewnątrzkrajowe w znacznym stopniu przesądziły o skali narażenia poszczególnych państw członkowskich na negatywne skutki kryzysu gospodarczego. Istotną rolę odegrała zarówno sytuacja sprzed kryzysu, poziom nierównowag, jakość finansów publicznych czy saldo na rachunku obrotów bieżących, jak i tendencje oraz reakcje występujące po kryzysie w poszczególnych sektorach gospodarek. Już przed kryzysem widoczna była znaczna polaryzacja krajów strefy euro pod względem gospodarczym. Do państw najbardziej konkurencyjnych należały Niemcy, Austria, Belgia, Finlandia i Holandia. Dwa pierwsze kraje z tej grupy jako jedyne od czasu utworzenia strefy euro aż do połowy 2010 r. zdołały trwale wypełnić kryterium inflacyjne. Co ciekawe, nawet Niemcy najsilniejsza gospodarka strefy euro nie są wolne od przeregulowań np. w sferze zatrudnienia. Jednak mimo negatywnego oddziaływania kryzysu kraje z grupy nadwyżkowej nadal dysponują największą siłą gospodarczą oraz ciągle notują dodatnie saldo na rachunkach obrotów bieżących. 23
Rada Europejska. Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania. 5.10.2010 77
Włochy, Francja i Irlandia od początku XXI w. przekształciły nadwyżki na rachunkach obrotów bieżących w salda ujemne o tendencji do pogłębiania się. Problemem dwóch pierwszych państw jest mała innowacyjność struktury eksportowej i niewielkie inwestycje w sektorze wysokich technologii, co prowadzi do stagnacji albo wręcz pogarszania się ich eksportu. Irlandia notowała bardzo szybkie tempo wzrostu gospodarczego do 2007 r. włącznie i charakteryzowała się niewielkim przeregulowaniem rynków pracy oraz wysoką otwartością i zdolnością do przyciągania inwestorów zagranicznych. Jednak nadmierny rozwój budownictwa sprawił, że załamanie w tym segmencie rynku zahamowało rozwój kraju. Nadmiernie rozbudowany sektor bankowy, mała skala integracji handlowej ze strefą euro, ekspozycja na ryzyko kursowe w kontaktach z krajami spoza strefy euro oraz wewnątrzkrajowa presja inflacyjna na wzrost płac i cen sprawiły, że obecnie gospodarka ta często jest porównywana do Grecji, Włoch, Portugalii czy Hiszpanii, a znaczny poziom zadłużenia prowadzi do spekulacji o możliwym bankructwie. Kryzys silniej wpłynął na pozycję najsłabszej grupy państw, których konkurencyjność ulega ciągłemu pogorszeniu. Należy do nich zaliczyć Hiszpanię, Portugalię i Grecję. Ten ostatni kraj od lat zmaga się z relatywnie wysoką inflacją, którą w dużej mierze spowodowały błędy w polityce makroekonomicznej, prowadzące do szybkiego wzrostu płac. Na znaczne pogorszenie sytuacji wpłynął też wysoki poziom zadłużenia oraz kierowanie eksportu głównie do krajów sąsiadujących, spoza strefy euro, które dysponują mało chłonnymi rynkami a dodatkowo narażają greckich eksporterów na ryzyko zmian kursu. Portugalia i Hiszpania, podobnie jak Grecja, to kraje o wielu strukturalnych i instytucjonalnych barierach wzrostu. Przeregulowane rynki, problemy na rynkach pracy, a także znaczne problemy ze stymulacją wzrostu produktywności to główne przyczyny pogarszania się ich konkurencyjności. 78
Aneks. Analiza SWOT włoskiej gospodarki Gospodarka Włoch charakteryzowała się na początku XXI w. jedną z najniższych stóp wzrostu gospodarczego spośród krajów strefy euro. Na wykresie A.1. widać ponadto, że spadek tempa wzrostu PKB we Włoszech w wyniku kryzysu był większy niż średni spadek dla krajów strefy euro i w 2008 r. wynosił 0,4% dla strefy euro i ‐1,3% dla Włoch. W kolejnym roku spadek wzrostu gospodarczego Włoch także był większy niż w strefie euro wynosząc ‐5,2% wobec 4,1% w strefie euro. Kryzys silnie dotknął włoską gospodarkę, w której już przed jego wybuchem obserwowano zmniejszanie się konkurencyjności. Powolny wzrost gospodarczy, wysokie zadłużenie i spadek konkurencyjności to czynniki, które utrudniają rozwój włoskiej gospodarki. Mogą także, przez osłabienie gospodarki, zwiększać jej podatność na potencjalne szoki, które mogą nastąpić w początkowej fazie po kryzysie (Dadush i in., 2010). W dalszej części opracowania podjęto próbę odpowiedzi na pytanie o źródła odmiennej sytuacji włoskiego sektora finansowego oraz szanse na poprawę konkurencyjności włoskiej gospodarki. 79
Wykres A.1. Stopa wzrostu realnego PKB w krajach państwach członkowskich UE w latach 2000‐2011* (w %) 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Irlandia
Polska
Hiszpania
Finlandia
Austria
Dania
Grecja
Holandia
EU 27
Francja
Belgia
strefa euro
Portugalia
Niemcy
Włochy
10
8
6
4
2
0
‐2
‐4
‐6
‐8
2011
Na 2011 r. podano prognozę Eurostatu. Państwa uporządkowane według stopy wzrostu w 2005 r. Źródło: Eurostat. Silne strony gospodarki włoskiej Jedną z silnych stron włoskiej gospodarki jest relatywnie odporny na gorszą koniunkturę, stabilny system finansowy. Po restrukturyzacji i konsolidacji został on umocniony i zmodernizowany (MFW, 2006). Największe zmiany we włoskich finansach nastąpiły na przestrzeni lat 2006–2010, za rządów Tremontiego i Padoa‐Schioppy. Zwłaszcza wprowadzona przez Tremontiego polityka ograniczania wydatków (cassaforte) pozwoliła uchronić Włochy przed jeszcze większym deficytem budżetowym. System bankowy Włoch stosunkowo dobrze poradził sobie z globalnym załamaniem dzięki odpowiednim regulacjom oraz mniejszemu zainteresowaniu produktami, które okazały się zgubne dla sektora bankowego innych krajów (Dinmore, 2010), a także tradycyjnie konserwatywnemu zarządzaniu. Dzięki temu włoskie banki nie potrzebowały dużej pomocy finansowej (Dadush, 2010). Do pozytywnych stron włoskiej gospodarki należy także stosunkowo wysoki poziom oszczędności gospodarstw domowych – por. wykres A.2. Również niskie zadłużenie gospodarstw domowych (57% dochodu do dyspozycji w stosunku do średniej w strefie euro 80
wynoszącej w 2008 r. 93% (Dadush 2010), stanowi jedną z silnych stron Włoch. Na dobrą kondycję włoskiego sektora finansowego z pewnością wpłynęło także uniknięcie boomu mieszkaniowego w tak wielkiej skali, jak w Irlandii czy Hiszpanii. Wykres A.2. Oszczędności gospodarstw domowych (jako % dochodów do dyspozycji) w latach 2004‐2008 w wybranych państwach członkowskich UE Źródło: Eurostat. Słabe strony gospodarki włoskiej Jak wspomniano, Włochy charakteryzują się relatywnie powolnym tempem wzrostu gospodarczego w porównaniu z pozostałymi krajami strefy euro. Dane przedstawione na wykresie A.1 pokazują pewne podobieństwa pomiędzy stopą wzrostu Włochy i Niemiec. Należy jednak zauważyć, że gospodarki te diametralnie się różnią. Przykładem może być poziom długu publicznego zilustrowany na wykresie A.3. Włochy cechują się wysoką relacją zadłużenia do PKB ‐ powyżej średniej dla krajów strefy euro. Sytuacja Włoch pod tym względem należała do najgorszych w UE w latach 2000‐2009, a stosunek zadłużenia tego kraju do PKB był wyższy niż w Grecji. Gospodarki Włoch i Niemiec zdecydowanie się różnią – wprawdzie charakteryzują się podobnie niską stopą wzrostu (chociaż według najnowszych prognoz KE Niemcy osiągną w 2011 r. wysokie tempo wzrostu gospodarczego), jednak ich zadłużenie jest zdecydowanie odmienne. Dodatkowo, co podkreśla Daniel Gros (2006), finansowanie zdobyte przez Włochy w wyniku postępującego zadłużenia nie zostało 81
przeznaczone na cele związane ze stabilnym wzrostem gospodarczym, lecz na wydatki krótkookresowe, próby zmniejszenia deficytu budżetowego ad hoc i transfery socjalne (por. dalsza część opracowania). Wykres A.3. Dług publiczny w wybranych państwach członkowskich UE jako % PKB (państwa uporządkowane wg wielkości zadłużenia w 2009 r.) Źródło: Eurostat. Pogorszenie bilansu handlowego spowodowane kryzysem, w tym spadek eksportu, znalazło swoje odzwierciedlenie w słabszej pozycji na rachunku obrotów bieżących. Struktura włoskiego eksportu nie jest zbyt innowacyjna – widoczna jest przewaga produktów pracochłonnych i niskiej technologii, aczkolwiek w ostatnich latach można zauważyć niewielki wzrost udziału dóbr wysokich technologii (Komisja Europejska, 2010g). Specjalizacja w produktach „tradycyjnych”: tekstyliach, odzieży, obuwiu, wyrobach skórzanych, a także sektorach drzewnym i meblarskim, które silnie ucierpiały w wyniku spadku popytu będącego skutkiem kryzysu, jest jedną z przyczyn pogarszania się sytuacji włoskiego eksportu. W raporcie OECD z 2010 r. zwrócono również uwagę na inne problemy Włoch, takie jak zbyt niski udział wydatków na badania i rozwój, mały napływ BIZ, nadmierną biurokrację i problemy z systemem edukacji. Czynniki te wpływają na niski poziom wzrostu gospodarczego oraz niską konkurencyjność włoskiego eksportu, zarówno w handlu dobrami, jak i usługami. 82
Według danych Komisji Europejskiej (2010f) między 1998 a 2009 r. przeciętny roczny realny wzrost eksportu Włoch, podobnie jak Malty, był najniższy w strefie euro – około 2–3%. Znaczna część włoskich niedostosowań ma swoje źródła w strukturalnych problemach wewnątrz kraju. Nadmierne obciążenie podatkowe jest również problemem na rynku pracy, gdzie niski wskaźnik zatrudnienia można przynajmniej częściowo tłumaczyć bardzo wysokim opodatkowaniem pracy (Bardone L., 2010). Dodatkowo sytuację na rynku pracy pogarsza wysoki poziom biurokracji, widoczny m.in. w raporcie Doing Business (por. wykres. 2.4), znacznie utrudniający zarówno zatrudnianie i zwalnianie pracowników, jak też ograniczający swobodę decyzji oraz szybkość reakcji pracodawców na zmiany koniunktury. Opisane bariery strukturalne o charakterze wewnętrznym przyczyniają się również do rozwoju znacznych rozmiarów szarej strefy, której wartość ekonomiści wyceniają na około 30% PKB (Dinmore, 2010). Poziom BIZ napływających do Włoch jest niski. Zgodnie z raportem MFW (2008) Włochy zajmowały pod względem BIZ jedną z najniższych pozycji w gronie państw OECD. Może to być częściowo tłumaczone sztywnością regulacji. Prowadzone analizy (IMF, 2008), wskazały, że obniżając restrykcje prawne do takiego poziomu, jaki występuje w Wielkiej Brytanii, Włochy zdołałyby zwiększyć poziom napływających inwestycji zagranicznych o 45‐
80% w stosunku do ich poziomu w 1990 r. Mówiąc o słabościach włoskiej gospodarki, nie można pominąć aspektu demograficznego w postaci bardzo szybkiego starzenia się włoskiego społeczeństwa. Włoskie statystyki demograficzne niebezpiecznie zbliżają się do poziomu japońskich, a wskaźnik urodzin należy do najniższych na świecie. Jednocześnie społeczeństwo włoskie jest mało otwarte, co znajduje odzwierciedlenie w raczej negatywnym nastawieniu do imigrantów. W połączeniu z szybkim starzeniem się społeczeństwa nie sprzyja to wzrostowi włoskiego PKB (Dinmore, 2010). Według Global Competitiveness Report 2010‐11, Włochy znalazły się na 48. miejscu na świecie. Instytucje włoskie uplasowały się na 92. miejscu na świecie; nieefektywność rządu włoskiego została oceniona na 133. miejscu na świecie, jakość instytucji prywatnych została na 95. miejscu, sytuacja makroekonomiczna na 76., rynek pracy na 118., a rozwój 83
rynków finansowych ‐ na 101. W kategorii jakości struktur biznesowych (business sophistication) Włochy zostały nieco wyżej ocenione – na miejscu 23.24 Do słabszych stron trzeba też zaliczyć znaczne rozwarstwienie pomiędzy północną i południową częścią kraju. Północ rozwija się dobrze, podczas gdy Południe jest raczej zacofane, mało innowacyjne, przez co stanowi niejako barierę rozwojową dla Północy. Szanse gospodarki włoskiej Ponieważ struktura geograficzna włoskiego eksportu jest dość zdywersyfikowana pewną szansę dla jego rozwoju stanowi wzrost udziału krajów rozwijających się w światowej wymianie handlowej. Do krajów spoza Unii trafia ok. 43% eksportu Włoch, a 10% włoskiego eksportu kierowane jest do Rosji, pozostałych państw WNP oraz Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, co stanowi odsetek większy niż w wypadku innych dużych krajów strefy euro (Komisja Europejska, 2010g). Jedną z szans włoskiej gospodarki jest posługiwanie się walutą międzynarodową – euro – która stale zyskuje na znaczeniu. Wprawdzie we Włoszech coraz częściej pojawiają się opinie, że euro przyniosło wiele szkody krajowej gospodarce, jednak przeważa pogląd o jego pozytywnym wpływie (Jones, 2009). Już same przygotowania do przystąpienia do strefy euro w latach 1992–1999 znacznie poprawiły sytuację Włoch na rynku pracy oraz nieco zahamowały rozwój „państwa dobrobytu”. Wchodząc do strefy euro, Włochy charakteryzowały się niskimi stopami inflacji oraz dobrym bilansem handlowym, a także zredukowanym długiem publicznym. Pojawiają się opinie, że to właśnie integracja ze strefą euro wpłynęła negatywnie m.in. na włoską wymianę handlową ze względu na pozbawienie możliwości dewaluacji waluty. Jednak Jones (2009) dowodzi, że w wartościach relatywnych udział włoskiego handlu w rynku nie uległ nagłemu załamaniu, zmniejszając się między 2000 a 2007 r. w stopniu mniejszym, niż udział Francji. Twierdzi też, że spadek udziału w rynku był spowodowany głównie wzrostem presji konkurencyjnej ze strony państw rozwijających się. Gorszą sytuację Włoch spowodowało też umacnianie się euro od 2002 r. w stosunku do dolara. Do głównych korzyści, jakie Włochy czerpią z euro, należą dostęp do międzynarodowej płynności oraz niższy koszt długu. 24
http://gcr.weforum.org/gcr2010/ 84
Zagrożenia gospodarki włoskiej Turystyka, która stanowi jeden z głównych sektorów włoskiej gospodarki, silnie ucierpiała w wyniku kryzysu, co nie sprzyja wzrostowi włoskiego PKB. Niezbyt efektywna towarowa struktura eksportu nie otwiera przed Włochami dużych możliwości. Konieczne jest zmodernizowanie sprzedawanych towarów, odejście od dóbr pracochłonnych i tradycyjnych oraz znacznie silniejsze skoncentrowanie się na produktach wysokiej technologii. Wzrost poziomu długu publicznego w świetle podobnych tendencji w takich krajach jak Grecja czy Irlandia, może utrudniać Włochom uzyskanie wsparcia ze strony pozostałych krajów strefy euro. Brak poprawy sytuacji wewnętrznej może jeszcze bardziej ograniczyć zainteresowanie inwestorów włoskim rynkiem. Należy zauważyć, że decyzje gospodarcze podejmowane przez włoskie rządy, podobnie jak w Grecji, charakteryzują się znacznym upolitycznieniem. Może to utrudnić temu państwu przeprowadzenie reform. Poprawa kondycji gospodarki Włoch wymaga przeprowadzenia wielu reform ‐ zmniejszenia skali zadłużenia, wzmocnienia efektywności sektora publicznego i systemu sądowniczego. Jedną z obiecujących propozycji jest wprowadzenie federalizmu fiskalnego na terenie Włoch, co jednak budzi silne spory ideologiczne i kontrowersje pomiędzy zwolennikami wzrostu centralizacji a federalistami. Problemem jest z pewnością występowanie znacznych różnic dochodowych pomiędzy regionami, zwłaszcza wyraźna linia podziału między dynamiczną, eksportową Północą a uzależnionym od państwowej pomocy Południem. Mimo wszystko, jak wskazuje MFW, federalizm fiskalny stwarza szansę na wzmocnienie odpowiedzialności i dyscypliny fiskalnej (Dinmore, 2010). Pozytywny wpływ na włoską gospodarkę miałaby również pewna zmiana mentalności Włochów. Niska produktywność pracy, mała efektywność i mała otwartość to cechy, które w dużej mierze mają początek w mentalności, a ich wpływ na rozwój gospodarczy jest zdecydowanie negatywny. 85
Literatura: Ardagna S., Caselli F., Lane T., (2007), Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Service: Some Estimates for OECD Countries, The B.E. Journal of Macroeconomics, Berkeley Electronic Press, Vol. 7(1). Bank of England, Quantitative easing explained pamphlet. Bardone, L. (2010), Italy’s employement gap: the role of taxation, ECFIN Bednarski P., Bystrzyński Ł. (2010), Niestresujący test, Gazeta Bankowa, 24 września 2010. BISE (2009), Kanał konkurencyjności handlu zagranicznego krajów UE, Grudzień 2009, NBP. BISE (2009), Monitoring strefy euro II. Grudzień 2009, NBP. CEBS (2010), CEBS’s press release on the results of the 2010 EU‐wide stress testing exercise, 23 lipca 2010. CEBS (2010), Aggregate outcome of the 2010 EU wide stress test exercise coordinated by CEBS in cooperation with the ECB, 23 lipca 2010. CEBS (2010), CEBS, ECB, European Commission Joint press release – Publication of the results of the 2010 EU‐wide stress testing exercise, 23 lipca 2010. CEBS (2010), Summary of the 91 bank‐by bank results by country. Chinn M., Frankel J. (2005), The euro area and world interest rates, USCSC, mimeo. Codogno, L., Missale, A., Favero C., (2003). Yield Spreads on EMU Government Bonds, Economic Policy, Vol. 18, No. 37, s. 503 ‐532 Darushi U., Aleksashenko S., Ali S., eidelman V., Naím M., Stancil B., Subacchi P., (2010), Paradigm Lost. The euro in crisis, Carnegie Endowment For International Peace, Washington. Dinmore G. (2010), Italy: Much to play for, Financial Times, 5 maja 2010.. European Commission (2007), Public Finance in EMU – 2007. 86
European Commission (2009), Economic crisis in Europe. Causes, Consequences and Responses, European Economy No. 7/2009. European Commission (2010a), Annual Report on the Euro Arera – 2009, European Economy 6/2010. European Commission (2010b), European Economic Forecast ‐ Spring 2010, European Economy, nr 2. European Commission (2010c), Interim Forecast, wrzesień 2010. European Commission (2010d), Labour market and wage development in 2009. European Economy 5/2010. European Commission (2010e), Quarterly report on the euro area Highlights in this issue: Focus: The export performance of the euro area, Quantifying the causes of the crisis in the euro area, How has the financial crisis affected cyclical differences within the euro area? Assessing the sources of non‐price competitiveness, Vol. 9 No. 2 2010. European Commission (2010f), Quarterly report on the euro area. Special Issue: The impact of the global crisis on competitiveness and current account divergences in the euro area, Vol. 9, No. 1 2010. European Commission (2010g), Surveillance of Intra‐euro‐area Competitiveness and Imbalances, European Economy 1, 2010. European Central Bank (2010), Monthly Bulletin, October 2010. Europejski Bank Centralny (2010), Projekcje makroekonomiczne ekspertów EBC dla strefy euro, wrzesień 2010. Garelli S. (2003), Competitiveness of nations: the Fundamentals. [w:] IMD World Competitiveness Yearbook, IMD, Lausanne. Girouard, N., André, C. (2005), Measuring cyclically‐adjusted budget balance for OECD countries, OECD Economics Department Working Paper nr 434. Hallerberg, M., von Hagen, J. (2006), Organizacja procesu budżetowego w Polsce. Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza, Program Ernst & Young Sprawne Państwo, Warszawa. 87
Jones E. (2009), Italy and the Euro In the Global Economic Crisis, Instituto Affari Internazionali 2009. Larch, M., Turrini A. (2009), The cyclically‐adjusted budget balance In EU fiscal Policy making: A love at first sight turned into a mature relationship, European Commission, European Economy, Economic Papers 374. Laubach T. (2009), New Evidence on the Interest Rate Effects of Budget Deficits and Debt, Journal of European Economic Association, Vol. 7, ss. 858–85. Marattin L., Salotti S., (2010), The Euro‐dividend: public debt and interest rates in the Monetary Union, DiMaD Working Papers 2010‐04, Dipartimento di Matematica per le Decisioni, Universita' degli Studi di Firenze. MFW (2006), Italy, Financial System Stability Assessment, 2006. MFW (2008), Competitiveness In the Southern Euro Area: France, Greece, Italy, Portugal, and Spain., Working Paper, 2008, International Monetary Fund. MFW (2009), Euro Area Policies, 2009 Article IV, July 2. MFW (2010), Fiscal Monitor, maj 2010. Komisja Nadzoru Finansowego (2010), Komunikat w sprawie wyników stress testów przeprowadzonych na poziomie Unii Europejskiej, 23 lipca 2010. Międzynarodowy Fundusz Walutowy (2010), World Economic Outlook, October 2010. Ochrymiuk M., Rogut A. (2010), Konwergencja nominalna w strefie euro. Implikacje dla Polski. Lipiec 2010, Warszawa, NBP. OECD (2010), Economic Outlook No. 88, November 2010. OECD (2010), 2010 Economic Review – Euro Area. 07.10.2010. Porter M. E., Building the Microeconomic Foundations of Prosperity: Finding from the Business Competitiveness Index. [w:] The Global Competitiveness Report, WEF, 2003‐
2004. Pytlarczyk E., Mazurek M. (2010), Miesięczny przegląd makroekonomiczny, BRE Bank SA, Październik 2010. 88
Rada Europejska (2010), Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, 5 października 2010. Smaghi L. B. (2009), Conventional and unconventional monetary policy, The International Center for Monetary and Banking Studies (ICMB), Geneva, 28 kwietnia 2009. Wieland V.(2009), Quantitative easing: a rationale and some evidence from Japan, National Bureau of Economic Research, Working paper 15565, grudzień 2009. World Bank (2010), Global Economic Monitor. World Bank (2010), The Global outlook in summary, 2008‐2012. 89