Porozumienie z Durbanu

advertisement
Porozumienie z Durbanu –
sukces czy porażka?
Piotr Czembor – Prawnik
w kancelarii Salans
W wypowiedziach dotyczących skutków pakietu decyzji z Durbanu
(Porozumienie z Durbanu) przyjętych na ostatniej konferencji
klimatycznej ONZ można dostrzec skrajne oceny.
Z jednej strony mówi się o historycznym przełomie i ambitnym
porozumieniu, z drugiej o braku satysfakcjonujących i konkretnych
rozwiązań. W tym kontekście pojawić się może również pytanie o skutki
Porozumienia z Durbanu dla polskiego przedsiębiorcy.
Mapa drogowa globalnego porozumienia
Do największych sukcesów Porozumienia z Durbanu zalicza się
uzgodnienie przez Strony Ramowej Konwencji ONZ w Sprawie Zmian
Klimatu
planu
dojścia
do
nowego
globalnego
porozumienia
klimatycznego. Przyszłe porozumienie, które ma zostać wypracowane
w ramach tzw. Platformy z Durbanu, obejmować ma wszystkie
państwa, a więc nie tylko kraje, które w ramach Protokołu z Kioto
przyjęły na siebie zobowiązania redukcyjne, lecz również USA i kraje
nieposiadające dotychczas zobowiązań redukcyjnych (m.in. Chiny,
Brazylię czy Indie). Uzgodniono, że nowa prawnie wiążąca umowa
klimatyczna powinna zostać przyjęta nie później niż do końca roku
2015. Umowa ta ma obowiązywać i być stosowana od roku 2020.
Mimo powyższych uzgodnień (mapy drogowej dla przyszłego
porozumienia) nie można obecnie przesądzić ostatecznie o tym, czy
takie nowe globalne porozumienie klimatyczne faktycznie zostanie
1
przyjęte. Tekst sformułowanych zobowiązań jest stosunkowo „miękki”
Dziesiątki decyzji tworzą
i ogólnikowy.
gmatwaninę ustaleń, która
Dodatkowo
dziesiątki
decyzji
podjętych
podczas
wcześniejszych konferencji na Bali i w Cancun wraz z nowymi
zawsze podczas kolejnych
uzgodnieniami dotyczącymi przyszłych zobowiązań tworzą gmatwaninę
konferencji klimatycznych
ustaleń, która zawsze podczas kolejnych konferencji klimatycznych
może zostać zmieniona i to
może zostać zmieniona i to w całkowitej zgodności z obowiązującym
w całkowitej zgodności
prawem.
z obowiązującym prawem.
Artykuł 17 Ramowej Konwencji ONZ stanowi bowiem, że każda ze Stron
Konwencji, może na każdej sesji zwyczajnej zaproponować nowy tekst
protokołu do Konwencji oraz że Konferencja Stron może na każdej sesji
Każda ze Stron Konwencji może
przedstawić zawsze jakiś nowy
zwyczajnej przyjmować protokoły do Konwencji. Oznacza to, że każda
projekt uzgodnień do Konwencji
ze Stron Konwencji może przedstawić zawsze jakiś nowy projekt
i dążyć do zmiany już
uzgodnień (protokołu) do Konwencji i dążyć do zmiany już ustalonych
ustalonych zasad.
zasad. Co więcej, nawet przyjęcie do końca 2015 roku przyszłego
porozumienia nie gwarantuje jeszcze wejścia w życie uzgodnionych
zobowiązań. Istotne będą bowiem „szczegóły” dotyczące procedury
Z tej perspektywy obecnie
jego wejścia w życie oraz indywidualne decyzje ratyfikacyjne
trudno mówić tym bardziej
poszczególnych państw (przykładowo USA podpisały Protokół z Kioto,
o jakichkolwiek konkretnych
ale go nie ratyfikowały, natomiast Protokół z Kioto przyjęto 11 grudnia
zobowiązaniach redukcyjnych
1997 roku, a wszedł w życie dopiero 16 lutego 2005 roku). Jeżeli więc
po roku 2020.
nie
będzie
rzeczywistej
woli
zawarcia
nowego
porozumienia
klimatycznego przez wszystkie państwa, to nie zostanie ono zawarte
lub nie będzie realizowane mimo uzgodnień zawartych w tym zakresie
w Durbanie. Istotny postęp w negocjacjach, który podkreśla Unia
Europejska (UE), z prawnego punktu widzenia nie zaowocował więc
obecnie globalnym porozumieniem klimatycznym. Być może zostanie
ono przyjęte w ciągu najbliższych 3 lat i być może wejdzie ono w życie
w ciągu kolejnych 5 lat. Nie ma jednak co do tego całkowitej pewności.
Zrozumiałym jest też, że z tej perspektywy obecnie trudno mówić tym
bardziej o jakichkolwiek konkretnych zobowiązaniach redukcyjnych po
roku 2020.
2
Uzgodnienie dotyczące
Deklaracja przedłużenia Protokołu z Kioto
drugiego okresu zobowiązań
Kolejnym sukcesem, na który zwraca się uwagę, jest uzgodnienie
dotyczące przedłużenia poza rok 2012 obowiązywania Protokołu
z Kioto. Postanowiono, że drugi okres zobowiązań Protokołu z Kioto
rozpocznie się z dniem 1 stycznia 2013 roku i zakończy się dnia
31 grudnia 2017 roku lub 31 grudnia 2020 roku.
Protokołu z Kioto ma bardziej
charakter deklaracji i samo
w sobie nie przesądza ani
o ograniczeniu ogólnego pułapu
emisji, ani o konkretnych
Długość drugiego okresu rozliczeniowego (5 lub 8 lat), jak również
zobowiązaniach redukcyjnych
konkretne wartości liczbowe zobowiązań redukcyjnych poszczególnych
po roku 2012.
państw w tym okresie mają jednak zostać uzgodnione dopiero w roku
2012. Jeżeli więc zaproponowane w Durbanie zmiany tekstu Protokołu
z Kioto weszłyby w życie, to w drugim okresie rozliczeniowym, który
najprawdopodobniej trwałby do 2020 roku (zbieżność z ustaleniami
dotyczącymi
nowego
globalnego
porozumienia oraz
zbieżność
z obecnymi celami redukcyjnymi UE), nadal obowiązywałyby redukcje
emisji państw wymienionych w zmienionym załączniku B Protokołu
z Kioto.
Ponownie można więc – jak w przypadku globalnego porozumienia
klimatycznego – podsumować, że uzgodnienie dotyczące drugiego
okresu zobowiązań Protokołu z Kioto ma bardziej charakter deklaracji i
samo w sobie nie przesądza ani o ograniczeniu ogólnego pułapu emisji
(który obecnie w ramach Protokołu z Kioto wynosi co najmniej 5%
poniżej poziomu emisji z roku 1990), ani o konkretnych zobowiązaniach
redukcyjnych poszczególnych państw wymienionych w załączniku B
Protokołu z Kioto po roku 2012.
Warto zwrócić uwagę, że uzgodniony w Durbanie projekt zmiany
Protokołu z Kioto w miejscu dotychczasowej 5-procentowej generalnej
redukcji emisji, nie podaje kontentej wartości liczbowej (projekt zmiany
art. 3 Protokołu z Kioto zawiera zamiast dotychczasowych 5%
oznaczenie „X”). Puste pozostają również tabele załącznika B, w których
mają się znaleźć konkretne ograniczenia i redukcje emisji
3
poszczególnych państw, w tym Polski. Uzgodnienie i wprowadzenie
Można więc powiedzieć, że
konkretnych wartości redukcyjnych w roku 2012 jest więc dopiero
w Porozumieniu z Durbanu
warunkiem wstępnym do tego, by drugi okres rozliczeniowy Protokołu
w zasadzie jedynie UE
z Kioto zaistniał oraz miał tę samą moc prawną jak pierwszy okres
zobowiązała się do redukcji
zobowiązań.
emisji o 20% do roku 2020.
W tym kontekście warto również wskazać, iż grupa państw, które mają
uczestniczyć w drugim okresie zobowiązań Protokołu z Kioto, jest
istotnie węższa niż dotychczas. Właściwie to zobowiązania redukcyjne
dotyczą państw UE oraz Islandii, Chorwacji i Norwegii. Zmieniony
załącznik B w tabeli dotyczącej drugiego okresu Protokołu z Kioto
Zobowiązania poszczególnych
państw UE nie idą więc ani o
krok dalej niż to, co wynika już
z obowiązującej wewnętrznej
wyraźnie nie wymienia Kanady (która dodatkowo formalnie wystąpiła
polityki klimatycznej UE oraz
z Protokołu z Kioto), Rosji, Japonii i oczywiście Stanów Zjednoczonych.
z zapisów tzw. pakietu
Ponadto brak jest wypisanych zobowiązań redukcyjnych dla Australii
klimatycznego.
i Nowej Zelandii, Białorusi, Kazachstanu, Ukrainy, Lichtensteinu,
Monako i Szwajcarii. Można więc powiedzieć, że w Porozumieniu
z Durbanu w zasadzie jedynie UE zobowiązała się do redukcji emisji
o 20% do roku 2020 oraz ponownie wyraziła warunkową ofertę 30%
redukcji poziomów emisji do roku 2020 w odniesieniu do poziomów
emisji z roku 1990 pod warunkiem przyjęcia porównywalnych
zobowiązań przez inne kraje. Zobowiązania poszczególnych państw UE,
które będą realizowane w ramach wspólnych wysiłków UE zgodnie
z art. 4 Protokołu z Kioto, nie idą więc ani o krok dalej niż to, co wynika
już z obowiązującej wewnętrznej polityki klimatycznej UE oraz
z zapisów tzw. pakietu klimatycznego. W istocie UE nie zgodziła się
w Durbanie na nic więcej niż to, co jest już przyjęte w polityce
wewnętrznej. W tym kontekście trudno więc mówić o sukcesie
wysiłków na rzecz ochrony klimatu.
Oczywiście nie można zapominać również, że ewentualna zmiana
Protokołu z Kioto możliwa będzie nie tyko po ostatecznym uzgodnieniu
tekstu projektu takiej zmiany, co ma nastąpić w roku 2012, lecz również
po przeprowadzeniu formalnej procedury zmiany protokołu z Kioto
4
zgodnie z jego artykułem 3 ust. 9, artykułem 20 oraz 21 ust. 7, w tym
po zatwierdzeniu poprawek do załącznika B przez poszczególne
zainteresowane Strony zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym. To
czy proces ten uda się zakończyć w roku 2012 pozostaje sprawą
otwartą. Porozumienie z Durbanu także i w tym zakresie jest jedynie
pierwszym krokiem w kierunku drugiego okresu zobowiązań Protokołu
z Kioto.
Niektóre pozostałe ustalenia Porozumienia z
Durbanu
W Durbanie przyjęto również szereg uzgodnień dotyczących różnych
Odsunięto w czasie decyzję
aspektów walki ze zmianami klimatycznymi. W szczególności więc,
w sprawie likwidacji handlu
przyjęto regulacje dotyczące zarządzania emisjami w leśnictwie
nadwyżkami ograniczeń emisji
i użytkowaniu gruntów (tzw. LULUCF), co było dodatkowym ukłonem
w kierunku państw rozwijających się oraz co stwarza dodatkowe szanse
na wdrożenie w przyszłości mechanizmów handlu emisjami korzystnych
z punktu widzenia polskiego leśnictwa. O tym jednak czy mechanizm
ten zostanie wykorzystany mogą przesądzić dodatkowe regulacje UE
czy też brak odpowiednich regulacji krajowych określających
szczegółowe ramy funkcjonowania tego mechanizmu. Odsunięto
w czasie decyzję w sprawie likwidacji handlu nadwyżkami ograniczeń
emisji (tzw. AAUs). Pozwala to
mieć
nadzieję,
że
również
w ewentualnym drugim okresie zobowiązań Protokołu z Kioto Polska,
która taką nadwyżkę posiada i od czasu do czasu ją sprzedaję, będzie
mogła dalej przeznaczać tak uzyskane środki na wsparcie projektów
ograniczających emisję w ramach dobrze funkcjonującego programu
GIS (tzw. program zielonych inwestycji realizowany przez NFOŚiGW).
Ponadto ustanowiono ramy instytucjonalne i strukturalne zielonego
funduszu klimatycznego (Green Climate Fund), z którego mają być
finansowane projekty dotyczące redukcji emisji oraz adaptacji do zmian
klimatycznych. Pozostaje oczywiście otwarta sprawa zapewnienia
rzeczywistego i skutecznego finansowania tego funduszu. Uzgodniono
5
(tzw. AAUs).
włączenie projektów związanych z wychwytywaniem i składowaniem
Uzgodniono włączenie
dwutlenku węgla (CCS) do mechanizmu czystego rozwoju (CDM)
projektów związanych
zrównując właściwie tę budzącą kontrowersje technologię z projektami
z wychwytywaniem i
elektrowni wiatrowych czy słonecznych. W przyszłości więc projekty
składowaniem dwutlenku węgla
CCS mają szansę na generowanie jednostek poświadczonej redukcji
(CCS) do mechanizmu czystego
emisji (CER), które być może będą mogły zostać wykorzystane np. przez
rozwoju (CDM) zrównując
polskich operatorów do „pokrycia” emisji w ramach unijnego systemu
właściwie tę technologię
handlu uprawnieniami do emisji. Ewentualne przedłużenie Protokołu
z projektami elektrowni
z Kioto stwarza wreszcie szansę na nowe projekty JI (Joint
wiatrowych czy słonecznych.
Implementation), które mogą być realizowane z udziałem krajów
przyjmujących na siebie zobowiązania redukcyjne. Być może więc
polscy przedsiębiorcy będą mogli w dalszym ciągu wykorzystywać ten
mechanizm elastyczny jako dodatkowe źródło finansowania inwestycji
ograniczających emisję.
Analizując powyższe uzgodnienia, trudno więc oprzeć się jednak
wrażeniu, że również i te niejako dodatkowe uzgodnienia Porozumienia
z Durbanu jawią się stosunkowo mgliście i niepewnie. Konieczne są
bowiem
dalsze
kroki
do
faktycznego
wdrożenia
powyższych
instrumentów.
Szersza perspektywa
Mimo entuzjastycznych wypowiedzi składanych przez przedstawicieli
Mimo entuzjastycznych
UE po zakończeniu konferencji w Durbanie, wejście w życie nowych
wypowiedzi przedstawicieli UE,
globalnych zobowiązań klimatycznych przed 2020 rokiem będzie
wejście w życie nowych
niezwykle trudne. Porozumienie z Durbanu nie zaowocowało jak
globalnych zobowiązań
dotychczas
klimatycznych przed 2020
nowymi
zobowiązaniami
redukcyjnymi,
a
jedynie
potwierdziło dążenia wspólnoty międzynarodowej do ich ustalenia
w stosunkowo odległej perspektywie.
Przesadzony wydaje się również sukces w zakresie przedłużenia
Protokołu z Kioto, skoro jak na razie jest to bardziej deklaracja niż fakt
prawny. Jeżeli uwzględni się jednak to, że w ramach drugiego okresu
6
rokiem będzie niezwykle trudne.
zobowiązań uczestniczyć będzie w zasadzie jedynie UE i to
prawdopodobnie w ramach zobowiązań wyznaczonych już przez pakiet
klimatyczny, perspektywa przedłużenia Protokołu z Kioto jest całkiem
realna. Jest to jednak wątpliwy sukces w obszarze pogłębiania
globalnych wysiłków klimatycznych.
Powinno być zrozumiałym, że państwa (w szczególności takie jak Chiny,
Indie czy Stany Zjednoczone) nie przyjmą na siebie zobowiązań, jeżeli
nie będą w stanie ich wypełnić, a inwestycje w technologie
niskoemisyjne nie będą opłacalne. Dlatego też analiza perspektyw
związanych z przedłużeniem okresu zobowiązań w ramach Protokołu
z Kioto oraz zawarciem globalnego porozumienia klimatycznego nie
może pomijać długoterminowych scenariuszy zapotrzebowania na
energię i rozwoju technologii energetycznych. Dobrym punktem
odniesienia może tu być przygotowana przez Międzynarodową Agencję
Energetyczną analiza – Word Energy Outlook 2011, która bada
zagrożenia i możliwości stojące przed światową energetyką oraz
potencjalne scenariusze rozwoju sektora energetyczno-paliwowego
w perspektywie roku 2035. Znamienne może być w szczególności
stwierdzenie WEO 2011, iż koniec ery paliw kopalnych jest wciąż
odległy choć ich dominacja spada.
Jak wskazano w WEO 2011, do roku 2035 wzrośnie popyt na wszystkie
nośniki energii, generalnie o ponad 30% (przy wzroście ludności o
1,7 mld oraz średniorocznym wzroście światowej gospodarki o 3,5%).
Jednocześnie WEO 2011 przewiduje stały wzrost globalnych emisji oraz
ewolucyjny rozwój technologii OZE i technologii gazowych. Scenariusz
Nowych Polityk, czyli analiza rynków energii przy założeniu, że
deklarowane przez państwa działania zostaną zrealizowane przewiduje
że ponad 50% zapotrzebowania na energię wystąpi w samych tylko
Chinach i Indiach. Z tej perspektywy trudno spodziewać się, że państwa
te przyjmą na siebie dodatkowe zobowiązania redukcyjne, szczególnie
że i tak emisja w przeliczeniu na mieszkańca jest (i będzie) w tych
7
JeŜeli uwzględni się to, Ŝe
w ramach drugiego okresu
zobowiązań uczestniczyć
będzie w zasadzie jedynie
UE i to prawdopodobnie
w ramach zobowiązań
wyznaczonych juŜ przez
pakiet klimatyczny,
perspektywa przedłuŜenia
Protokołu z Kioto jest
całkiem realna.
państwach znacznie poniżej poziomów emisji przypadających na
Z punktu widzenia polskiego
mieszkańca UE czy Stanów Zjednoczonych. Trudno więc będzie
przedsiębiorcy, taka ocena
wypracować sprawiedliwy i akceptowalny dla wszystkich podział
rynków dotycząca perspektyw
zobowiązań redukcyjnych. Z drugiej strony obecność Chin, Indii czy
dla szybkiego przyszłego
Stanów Zjednoczonych jako największych globalnych emitentów,
globalnego porozumienia ma
a jednocześnie
oczywiście wymierne efekty
państw
o
skrajnie
przeciwstawnych
interesach
gospodarczych, jest niezbędna dla przyszłego porozumienia. W tym
kontekście trudno się dziwić, że analitycy słabo wierzą w globalne
porozumienie klimatyczne. Ocenę tą w pewnym sensie obrazują
poziomy
cen
uprawnień
do
emisji,
w
szczególności
tych
wygenerowanych w ramach mechanizmów elastycznych Protokołu
z Kioto (CER, ERU), których cena obecnie zbliża się do poziomu 4 €.
Z punktu widzenia polskiego przedsiębiorcy, taka ocena rynków
dotycząca
perspektyw
dla
szybkiego
przyszłego
globalnego
porozumienia ma oczywiście wymierne efekty finansowe. Brak wiary
w dalsze zobowiązania redukcyjne obniża cenę uprawnień do emisji,
a co za tym idzie – bieżące koszty uczestnictwa w systemie handlu
emisjami (EU ETS) poszczególnych instalacji. To z kolei przekłada się na
mniejszy wzrost cen energii elektrycznej, ciepła oraz poszczególnych
produktów, co jest szczególnie istotne w okresie spowolnienia
gospodarczego.
Wydaje się, że przyjęcie przyszłego porozumienia klimatycznego
możliwe będzie dopiero po spełnieniu pewnych fundamentalnych
warunków. Same deklaracje przedstawicieli UE nie będą wystarczające.
W szczególności istotny wydaje się poziom ewentualnych zobowiązań
redukcyjnych, jaki miałyby przyjąć na siebie poszczególne państwa.
Racjonalne wydaje się twierdzenie, iż państwa zobowiążą się jedynie do
takich redukcji czy ograniczeń, które będą zgodne z istniejącymi już i
realizowanymi
długofalowymi
wewnętrznymi
politykami
energetycznymi tych państw (przykładem może tu być UE).
Poszczególne państwa nie wyrażą więc zgody na umowę, która będzie
8
finansowe.
kolidować z realiami gospodarczymi i ograniczy wzrost gospodarczy
Kluczowy wydaje się tu być
danego państwa. Dlatego też kluczowy wydaje się dalszy rozwój
dalszy rozwój opłacalnych
opłacalnych ekonomicznie technologii niskoemisyjnych, które w takiej
ekonomicznie technologii
polityce mogłyby zostać faktycznie uwzględnione. Ważnym wydaje się
niskoemisyjnych.
również
rozwój
wiarygodnych
instrumentów
analitycznych
pokazujących mierzalne krótkookresowe koszty ekonomiczne zmian
klimatycznych,
jakie
ponoszą
poszczególne
państwa
poprzez
zaniechanie walki ze zmianami klimatu. Problemem walki ze zmianami
klimatycznymi jest bowiem nie tyko cena technologii niskoemisyjnych,
lecz również trudności w wiarygodnym i pewnym przedstawieniu
ekonomicznych konsekwencji zmian klimatycznych wywołanych przez
stosowanie tańszych technologii wysokoemisyjnych. Skutki zmian
klimatycznych (susze, powodzie, wymieranie gatunków, czy wpływ tych
warunków na ceny żywności, migracje, konflikty społeczne), są trudne
do uchwycenia i finansowego skalkulowania w polityce nastawionej na
szybki zysk i krótkookresowe wyniki finansowe.
Bez rozwoju ekonomicznie uzasadnionych technologii niskoemisyjnych,
w które pozostałe państwa dobrowolnie będą chciały inwestować
uwzględniając czysty rachunek ekonomiczny, polityka klimatyczna UE
musi ulec pewnej weryfikacji. W bliskiej perspektywie niewątpliwie
trudno więc będzie bronić planów zwiększenia wewnętrznego celu
redukcyjnego UE na poziomie 30%, a w dalszej – scenariuszy redukcji
emisji CO2 o 80% – 90% do roku 2050.
Autor: Piotr Czembor, prawnik w Zespole Energetyki i Zasobów
Naturalnych w kancelarii Salans
9
Download