Wpływ kryzysu 2008-2009 na sytuację w dziedzinie finansów
advertisement
UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny STUDIA PODYPLOMOWE „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” Wioleta Meszka nr albumu: 9365457 Wpływ kryzysu 2008-2009 na sytuację w dziedzinie finansów publicznych krajów PIGS Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin, rok 2016 SPIS TREŚCI Wprowadzenie.............................................................................................................2 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych i polityki fiskalnej dla właściwego funkcjonowania unii walutowej.............................................................................4 2. Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w krajach PIGS w latach 1999-2007..............................................................................................12 3. Skutki kryzysu finansowo-gospodarczego 2008-2009 dla finansów publicznych krajów PIGS i procesy dostosowawcze w tych gospodarkach............................21 Podsumowanie...........................................................................................................33 Bibliografia................................................................................................................35 Spis tabel....................................................................................................................38 1 Wprowadzenie Strefa euro funkcjonuje od 1 stycznia 1999 roku i obejmuje 19 krajów Unii Europejskiej. Utworzenie jej poprzedził prawie pięćdziesięcioletni okres pogłębiania współpracy politycznej i gospodarczej pomiędzy krajami Europy Zachodniej. Początkowym i głównym celem powstania strefy euro było utrzymanie pokoju w Europie po II wojnie światowej. Kolejnym, istotnym motywem integracji europejskiej była chęć powiększania dobrobytu państw, które w niej uczestniczyły. Bardzo istotnym i ważnym elementem integracji państw Unii Europejskiej oraz wzmocnienia jej pozycji na arenie międzynarodowej miała być wspólna waluta, a także wspólna polityka pieniężna. Podstawowym celem pierwszego etapu wprowadzenia UGiW, obejmującego okres 1990-1993, było utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego. W 1992 roku podpisano Traktat z Maastricht, który określił kryteria konwergencji gospodarczej. Wprowadzona została ściślejsza koordynacja i wspólny nadzór polityk gospodarczych państw członkowskich, a także wzmocniono współpracę pomiędzy bankami centralnymi w ramach Komitetu Gubernatorów Banków Centralnych.1 Zasadniczym celem drugiego etapu (1994-1998), było zapewnienie szerokiej konwergencji polityk ekonomicznych państw członkowskich. Rada UE sformułowała wytyczne do prowadzenia polityki gospodarczej, a kraje członkowskie zostały zobowiązane do przedstawienia średniookresowych programów konwergencyjnych.2 Kraje zostały zobowiązane również do koordynacji polityki pieniężnej i makroekonomicznej oraz unikania nadmiernego deficytu budżetowego oraz do zapewnienia niezależności swojego banku centralnego od rządu. Od 1999 roku rozpoczął się ostatni - trzeci etap tworzenia UGiW. Jedenaście krajów Unii Europejskiej spełniło kryteria z z Maastricht i zostało przyjętych do strefy euro (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia i Hiszpania). Grecja nie spełniła wtedy warunków uczestnictwa i została do strefy przyjęta dopiero 1 stycznia 2001 r.3 Niestety, niedopasowanie polityki pieniężnej w strefie euro do sytuacji 1 B.Nowak, Unia gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, „Studia Europejskie”, nr 4, 2000 r., s. 53. 2 Ibidem. 3 P.D. Grauwe, Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003, s. 142. 2 gospodarczej poszczególnych krajów członkowskich okazało się dużo większe niż się spodziewano. Przyczyniło się to do nawarstwienia problemów i do powstania kryzysu, który początkowo z kryzysu bankowego przerodził się w kryzys finansów publicznych i przeniósł się do sfery realnej gospodarek krajów należących do SE. Globalny kryzys finansowy szczególnie mocno dotknął kraje określane jako PIGS (od Portugal, Ireland, Greece, Spain), w których wzrost gospodarczy silnie zależał od sektorów budowlanego i usług finansowanych oraz od importu oszczędności z pozostałych państw strefy euro (głównie z Niemiec).4 Dzisiaj możemy stwierdzić, że stopy procentowe w strefie euro okazały się zbyt niskie dla części krajów, głównie właśnie dla Grecji, Irlandii, Portugalii i Hiszpanii. Niskie stopy procentowe zniechęcały do oszczędzania, a zachęcały do większych wydatków (finansowanych tanimi kredytami), co doprowadziło do napięcia w systemie bankowym w tych krajach. Głównym celem pracy jest pokazanie, że niewystarczające spełnienie kryteriów konwergencji, które zostały określone w Traktacie z Maastricht, zwiększa ryzyko pogorszenia sytuacji gospodarczej, a zwłaszcza w dziedzinie finansów publicznych dla niektórych krajów i powoduje, że koszty z członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej mogą być większe niż korzyści. Posłużono się przykładem krajów PIGS, czyli Portugalii, Irlandii, Grecji oraz Hiszpanii. Analizą objęto okres 1999-2007, a więc przed pojawieniem się kryzysu w strefie euro oraz lata kryzysu (2008-2009) i następujące z uwzględnieniem jego wpływu na sytuację finansowo-gospodarczą w tych krajach. Przedstawiono jak kształtowało się na przestrzeni lat saldo budżetowe w krajach PIGS oraz starano się udzielić odpowiedzi na następujące pytania: czy pierwsze lata funkcjonowania strefy euro charakteryzowały się restrykcyjną polityką fiskalną, natomiast w kolejnych latach nastąpiło jej rozluźnienie, jak w okresie globalnego kryzysu gospodarczego państwa strefy euro radziły sobie z utrzymywaniem dyscypliny fiskalnej i czy kryzys przyczynił się do zwiększenia dywergencji salda sektora finansów publicznych pomiędzy państwami strefy euro. O wyborze tematu pracy zadecydował fakt , iż Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobowiązana w przyszłości do przyjęcia wspólnej waluty (po 4 L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014, s. 136. 3 spełnieniu kryteriów nominalnej konwergencji gospodarczej). Wstąpienie do Unii Walutowej jest bardzo odpowiedzialnym krokiem, dlatego też należy przeanalizować wszelkie możliwe konsekwencje wiążące się z przyjęciem euro. Należy prześledzić wydarzenia, jakie miały miejsca w Portugalii, Irlandii, Grecji i Hiszpanii, w celu wyeliminowania podobnych zjawisk i błędów w Polsce. 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych i polityki fiskalnej dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Każde państwo potrzebuje określonych środków finansowych do sprawnego i efektywnego funkcjonowania. Polityka fiskalna rozumiana jako dobór źródeł i metod gromadzenia dochodów publicznych, jak też kierunków i sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia celów społecznych i gospodarczych, ustalonych przez właściwe organy publiczne5. Jest podstawowym narzędziem oddziaływania państwa na gospodarkę i obejmuje szereg działań i mechanizmów oraz strategii ekonomicznych, które powinny zapewnić państwu dochody, które pokryją jak największą część deklarowanych przez nie wydatków. Sprawnie prowadzona polityka fiskalna ma na celu przede wszystkim zaspokojenie popytu państwa na pieniądz, co możliwe jest do osiągnięcia np. poprzez wprowadzenie tzw. automatycznych stabilizatorów gospodarki, tj. adekwatny do potrzeb system podatkowy (podatek progresywny, procentowy) czy system świadczeń socjalnych i zasiłków dla bezrobotnych. Polityka fiskalna jest historycznie najstarszą częścią polityki gospodarczej państwa.6 Jeżeli chodzi o znaczenie polityki fiskalnej w strefie euro, to stanowi ona bardzo ważny instrument polityki makroekonomicznej z wielu powodów. Po pierwsze, podstawowym warunkiem funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej, w tym głównie stabilności gospodarki i wspólnej waluty, jest równowaga finansów publicznych. Po drugie, finanse publiczne reprezentują około połowy gospodarki w Eurolandzie, a wydatki budżetowe stanowią istotny składnik globalnego popytu. Po trzecie, rozważana polityka fiskalna stanowi warunek osiągnięcia celów polityki 5 Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Wyd. Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 1998, s.7. 6 P. Sokół, Możliwości wykorzystania podatków w oddziaływaniu na procesy społeczne i gospodarcze, „Problemy zarządzania” nr 4(10), 2005, s.175-186. 4 pieniężnej, ponieważ zapewnia stabilizację warunków gospodarowania.7 W krótkim okresie wpływa ona na wzrost gospodarczy oraz poziom cen za pomocą działań dyskrecjonalnych, automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz zmian stawek podatków pośrednich. W średnim oraz długim okresie polityka fiskalna i wzrost gospodarczy mogą się wzmacniać wzajemnie.8 Dostosowanie polityki budżetowej i pieniężnej do zmian sytuacji gospodarczej (przebiegu cyklu koniunkturalnego) jest warunkiem skutecznej polityki makroekonomicznej. Chodzi tutaj przede wszystkim o optymalne wykorzystanie interakcji pomiędzy tymi dwiema politykami- oddziaływaniu na koniunkturę poprzez automatyczne stabilizatory koniunktury oraz za pomocą stopy procentowej.9 Do automatycznych stabilizatorów koniunktury zalicza się: podatek dochodowy, podatek od wartości dodanej (VAT), zasiłek dla bezrobotnych i inne formy świadczeń społecznych. Zaletą podatkowych automatycznych stabilizatorów koniunktury w kontekście wpływu polityki fiskalnej na wzrost gospodarczy w krótkim okresie, jest ich w miarę szybka reakcja na zmianę sytuacji dochodowej podmiotów, a co ważniejsze, nikt nie musi decydować o ich uruchomieniu. Ponadto zmniejszają one podatność gospodarki na wstrząsy, sprawiając że aktywność gospodarcza nie spadnie do katastrofalnego poziomu. Wadą natomiast jest fakt, że pomagają one jedynie łagodzić wahania poziomu produkcji, lecz nie eliminują ich. Po czwarte, polityka fiskalna w odróżnieniu od monetarnej nie została scentralizowana i jest prowadzona przez kraje członkowskie. W sytuacji, gdy nie ma już możliwości oddziaływania za pomocą polityki pieniężnej na koniunkturę, wykorzystuje się w tym celu politykę budżetową. Utrzymując zdecentralizowaną politykę fiskalną, warunkiem koniecznym stało się przeciwdziałanie występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych oraz narastaniu długu publicznego, poprzez wprowadzanie reguł fiskalnych i mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie.10 7 B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie,funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMSC,Lublin 2007, s.171. 8 J. Spychała, Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, Vol.2, No.6 (267), 2014, s.129. 9 B. Mucha-Leszko, Strefa ….., op.cit., s.171. 10 J. Spychała, Dyscyplina...., op.cit, s.131. 5 Istota koordynacji polityki fiskalnej i pieniężnej polega na takiej kombinacji tych dwóch niezwykle ważnych polityk gospodarczych, aby móc osiągać cele związane zarówno ze stabilności cen, jaki ze wzrostem gospodarczym i zatrudnieniem. Już zatem na poziomie państwa narodowego długookresowa koordynacja tych dwóch polityk jest sporym wyzwaniem. Rozpatrując przypadek państw strefy euro należy podkreślić, że w przypadku polityki budżetowej możemy mówić tylko o koordynacji związanej z wprowadzeniem pewnych bardziej restrykcyjnych, z bardziej skutecznymi sankcjami reguł fiskalnych do porządku prawnego UE. Polityka pieniężna z kolei została już w momencie wprowadzenia euro przeniesiona na szczebel wspólnotowy i scentralizowana przez Europejski Bank Centralny, natomiast polityka fiskalna pozostała w gestii władz krajowych państw członkowskich strefy euro. Polityka fiskalna jest też bardziej narażona na wpływ bieżącej polityki i można zaryzykować tezę, że politykom bardziej „zależy” na posiadaniu wpływu na politykę fiskalną niż pieniężną.11 Mimo, iż miano świadomość, że skuteczność reguł fiskalnych w ograniczeniu deficytu jest daleka od doskonałości i nie stanowią one wystarczającego narzędzia zapewniającego równowagę budżetową uznano, że właściwie skonstruowane reguły fiskalne w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi stanowią najbardziej użyteczne narzędzie zapewniania stabilizacji fiskalnej.12 Jednym z najważniejszych wydarzeń będącym fundamentem wprowadzenia wspólnej waluty było podpisanie w 1992 roku Traktatu z Maastricht, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r. W traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską zawarto zapisy narzucające dyscyplinę fiskalną w ramach przyszłej Unii Gospodarczej i Walutowej, które określają granice bezpieczeństwa w przypadku szoków gospodarczych i recesji. Powtórzone one zostały w kolejnych traktatach, w tym w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podpisanym w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., który stanowi aktualnie obowiązujące pierwotne źródło prawa.13 11 A. Nowak-Far , Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu finansowego, [w:] J. Osiński (red.) Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, SGH, Warszawa 2009, s. 81–82. 12 J. Siwińska-Gorzelak, Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski, P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. Siwińska-Gorzelak (red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s.84. 13 J. Spychała, Dyscyplina...., op.cit, s.131 6 By stworzyć solidne ramy do osiągnięcia wyższego poziomu wzrostu PKB, jak i dla uniknięcia zakłóceń związanych z wprowadzeniem jednego pieniądza konieczne było, by państwa członkowskie osiągnęły wysoki poziom konwergencji (zbieżności) gospodarczej. Dodatkowo ustalono również, że kraje członkowskie zmuszone są uzyskać zbieżność prawa krajowego oraz przepisów dotyczących kwestii walutowych i krajowych banków centralnych.14 Należy zauważyć, że już w 1989 roku raport Delorsa przekonywał, że dyscyplina w polityce fiskalnej ma równie duże znaczenie dla unii walutowej, co wiarygodna polityka pieniężna realizowana przez bank centralny. Z tego właśnie powodu istotne było włączenie instytucjonalnych ram narodowych polityk fiskalnych do porządku prawnego Wspólnot Europejskich. Wprowadzono zatem w Traktacie z Maastricht kryteria fiskalne, zobowiązujące państwa do ograniczenia deficytu oraz długu publicznego, mające na celu uchronienie euro przed ryzykiem inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną. W tabeli 1 zaprezentowano kryteria konwergencji które zostały ustalone w Traktacie z Maastricht. 14 Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do Euro, „Wspólnoty Europejskie” 2007, s.5. 7 Tab.1. Kryteria konwergencji gospodarczej z Maastricht Co jest mierzone Sposób pomiaru Kryteria konwergencji Stabilność cen Zharmonizowana stopa inflacji cen towarów konsumpcyjnych Nie więcej niż 1,5 punktu procentowego ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższej dynamice cen Zdrowe finanse publiczne Deficyt budżetowy jako % PKB Wartość referencyjna: nie więcej niż 3% Stabilność finansów publicznych Deficyt publiczny jako % PKB Wartość referencyjna: nie więcej niż 60% Trwałość konwergencji Długookresowa stopa procentowa Nie więcej niż 2 punkty procentowe ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższym poziomie inflacji Stabilność kursu walutowego Odchylenie od kursu centralnego Uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM przez 2 lata bez naruszania ustaleń Źródło: KE, Jedna...op. cit., s.6. Przyczyną przyjęcia powyższych regulacji w zakresie finansów publicznych było przede wszystkim: 1. Ograniczenie niekorzystnego oddziaływania nadmiernych deficytów budżetowych państw UGiW na wysokość stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE. 2. Minimalizacja zagrożenia napięciami w polityce pieniężnej wynikających z deficytów w budżecie większości państw. 3. Zagrożenie niewypłacalności krajów członkowskich. Kryteria zbieżności obejmowały zatem pięć obszarów gospodarczych państwa: obszar stabilności walutowej mierzonej poziomem wymiany walut na podstawie ich kursów, obszar kształtowania się cen w zestawieniu ze stopą inflacji, mierzoną w perspektywie dziesięcioletnich obligacji skarbowych obszar długookresowych stóp procentowych, oraz obszar zadłużenia i budżetu państwa mierzonego deficytem.15 Kryteria zbieżności gospodarczej z Maastricht zostały ustanowione głównie pod presją Niemiec, aby dopuścić do uczestnictwa w strefie tylko te kraje UE, które 15 J. Królak-Werwińska , E jak euro waluta nowej Europy, Difin, Warszawa 2005, s.23-24. 8 charakteryzują się stosunkowo dobrą sytuacją gospodarczą.16 Ponadto Niemcy obawiali się, że zadłużenie publiczne będzie wpływać na osłabienie wspólnej waluty, a niektóre kraje członkowskie UGiW przyczyniałyby się do wzrostu stóp procentowych w całej unii poprzez nadmierne pożyczanie na rynku. Mogłoby się to dziać ze szkodą dla pozostałych krajów członkowskich.17 Dwa wskaźniki mówiące o stanie finansów publicznych w krajach członkowskich UE to: 1)deficyt budżetowy- którego wskaźnik nie może przekroczyć 3% PKB, z wyłączeniem sytuacji nadzwyczajnych o charakterze przejściowym, w której deficyt obiega od tej normy jednak z tendencją zbliżającą się do 3% , 2)zadłużenie publiczne, które nie może przekraczać pułapu stanowiącego 60% PKB. Po dwóch dekadach prowadzenia ekspansywnej polityki fiskalnej, która spowodowała znaczny wzrost długu państw europejskich w relacji do PKB, polityka nadmiernych deficytów budżetowych była uznawana przez wielu ekonomistów o orientacji monetarystycznej za czynnik istotnie wpływający na wzrost inflacji. Dotychczasowe działania Bundesbanku oraz niemieckiego rządu federalnego były relatywnie restrykcyjne w porównaniu z działaniami innych państw europejskich. Było to jednym ze źródeł silnej pozycji marki niemieckiej oraz jej stabilnej wartości. Wyrażając zgodę na integrację walutową, Niemcy dążyły do uzyskania traktatowej gwarancji, że nowa europejska waluta będzie równie silna i stabilna, jak pieniądz, z którego miały zrezygnować. Wprowadzenie w Traktacie z Maastricht kryteriów fiskalnych, zobowiązujących państwa do ograniczenia deficytu oraz długu publicznego, miało na celu uchronienie euro przed ryzykiem inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną.18 Mimo, iż kryteria zbieżności określiły warunki przystąpienia do strefy euro, to w samym traktacie (TWE) nie znalazły się jasne zapisy, które określałyby jak członkowie mają mobilizować się do utrzymywania niskiego deficytu budżetowego. Nie został bowiem do końca rozwiązany problem nadmiernego zadłużania państw po przyjęciu wspólnej waluty. Z tego powodu niemiecki minister finansów Theo Waigel 16 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 12. 17 L. Oręziak, Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 37. 18 L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2015, s. 120-121. 9 zaproponował w listopadzie 1995 r. Pakt stabilności, który miał stworzyć ramy krajowych polityk fiskalnych przez utrzymanie dopuszczalnego poziomu deficytu i długu publicznego w wysokości odpowiednio 3% PKB i 60% PKB. Idea ustanowienia reguł fiskalnych dla państw przyszłej strefy euro została wstępnie zaakceptowana na posiedzeniu Rady Europejskiej w Dublinie (grudzień 1996 r.). Pół roku później, 17 czerwca 1997 r., Rada Europejska zaakceptowała przyjęcie Paktu pod nazwą Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW). Konkretne zapisy Paktu znalazły się w dwóch rozporządzeniach Rady Unii Europejskiej z 7 lipca 1997 r.19 Na podstawie tych przepisów państwa członkowskie UE, które uczestniczą w trzecim etapie tworzenia UGiW zobowiązane zostały do corocznego przygotowywania programów stabilności, a pozostałe kraje programów konwergencji. Miało to na celu m.in. zapobieganie na wczesnym etapie przed występowaniem nadmiernego deficytu budżetowego w krajach UE.20 PSW miał pełnić dwie funkcje: zapobiegawczą i naprawczą. Na podstawie postanowień zawartych w części dotyczącej funkcji zapobiegawczej państwa członkowskie UE muszą prowadzić racjonalną politykę fiskalną i działać w sposób skoordynowany poprzez ustalenie przez każdy z nich swojego średniookresowego celu budżetowego. Kraje członkowskie, w których obowiązującą walutą jest euro, opisują sposób, w jaki zamierzają osiągnąć swoje średniookresowe cele budżetowe w programach stabilności, które następnie są oceniane przez Komisję Europejską i rządy państw UE w ramach europejskiego semestru koordynacji polityki gospodarczej Natomiast w ramach funkcji korygującej Paktu procedura nadmiernego deficytu zapewnia korygowanie nadmiernego deficytu budżetowego lub długu publicznego. Jest to metoda stopniowego ograniczania nadmiernego deficytu budżetowego oraz zmniejszenia nadmiernego zadłużenia.21 Pakt Stabilności i Wzrostu określił również, jakie będą konsekwencje zbyt wysokiego deficytu budżetowego. Wszystkie kraje SE, których deficyt przekroczy próg 3% PKB 19 Ibidem. 20 J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, „Materiały i studia NBP”, Zeszyt Nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s.24. 21 Komisja Europejska, Pakt Stabilności i Wzrostu, http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm, dostęp 15 kwietnia 2016r. 10 mogą podlegać karom finansowym, które mogą wynieść: 0,2% PKB (przy naruszeniu przepisów zapobiegawczych i naprawczych) oraz 0,5% PKB, jeśli przepisy naprawcze naruszane będą wielokrotnie.22 Główne etapy procedur realizowanych na podstawie PSW przedstawiono w tabeli 2. Tab. 2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w unii gospodarczej i walutowej Część prewencyjna Część represyjna 1. Państwa strefy euro przedkładają na okres kilku lat programy stabilizacyjne 1. Komisja Europejska oraz Rada stosują procedurę nadmiernego deficytu na podstawie art. 126 TFUE oraz rozporządzenia 1467/97 WE 2. Celem programów stabilizacyjnych jest osiągnięcie równowagi lub nadwyżki budżetowej przez dane państwo 2. Komisja Europejska monitoruje sytuację członkowskie fiskalną państw członkowskich oraz przedkłada Radzie stosowne zalecenia (co 3. Ocenę programów stabilizacyjnych oraz może być upublicznione) nadzór nad ich wykonaniem przeprowadza Komisja Europejska 3. Rada przekazuje zalecenia państwu, które charakteryzuje się nadmiernym 4. W sytuacji stwierdzenia przez Radę deficytem budżetowym istotnych odchyleń pomiędzy celami programu stabilizacyjnego a rzeczywistą 4. W sytuacji gdy dane państwo zastosuje sytuacją fiskalną (na podstawie art. 121 się do zaleceń Rady, procedura ust. 4 TFUE oraz art. 6 i 10 nadmiernego deficytu jest zamykana rozporządzenia 1466/97 WE) kieruje ona do danego państwa wczesne ostrzeżenie 5. Na państwo należące do strefy euro, mające zapobiec wystąpieniu nadmiernego które w wyznaczonym terminie nie deficytu budżetowego skoryguje nadmiernego deficytu, może zostać nałożona sankcja Źródło: J. Spychała, Dyscyplina..., op. cit., s.134. 22 Ibidem. 11 2. Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w krajach PIGS w latach 1999-2007 Jak zostało przedstawione w poprzednim punkcie, motywem do zaangażowania organów sprawujących nadzór nad funkcjonowaniem unii walutowej w sprawy związane z polityką fiskalną państw członkowskich było ryzyko pojawienia się różnych negatywnych zjawisk wynikających z realizacji niezdyscyplinowanej polityki fiskalnej przez kraje strefy euro. Spowolnienie gospodarcze, które nastąpiło w latach 2001 i 2002 uwidoczniło, że obowiązujące wówczas europejskie reguły fiskalne nie spełniały swoich zadań tak, jak tego oczekiwano. PSW nie obligował w stopniu wystarczającym do zacieśnienia polityki fiskalnej w okresach dobrej koniunktury. Ponadto pogłębianie się nierównowagi budżetowej w niektórych państwach mankamenty obowiązującego mechanizmu sankcyjnego. członkowskich ujawniło 23 Państwami które doświadczyły zaburzeń równowagi budżetowej i gospodarczej w warunkach integracji walutowej były państwa zaliczone do tzw. grupy PIGS, czyli Portugalia, Irlandia, Grecja i Hiszpania. Wysoki poziom zadłużenia krajów UE jest skutkiem prowadzenia w latach 70. i 80. XX w. polityki nadmiernych deficytów. Okres niekorzystnej koniunktury w latach 70., który został wywołany dwoma kryzysami naftowymi był przyczyną pogorszenia się sald budżetowych w państwach EWG. Działania przy pomocy instrumentów fiskalnych nie pozwoliły państwom na odbudowę szybkiego tempa rozwoju, ponieważ problemy lat 70. i 80. miały charakter ogólnoświatowy.24 W latach 80. bardzo szybko rosło zadłużenie w krajach PIGS, i tak w Irlandii z 69% PKB w 1980 r. do 93% w 1990 r., w Grecji z 22% PKB do 71% PKB natomiast w Hiszpanii z 16%PKB do 43% PKB.25 Początek lat 90 tych był kolejnym okresem spowolnienia gospodarczego, a państwa europejskie stanęły przed problemem rozpoczęcia procesu integracji walutowej przy jednoczesnym wysokim poziomie zadłużenia publicznego. Gdy w maju 1998 roku nastąpiła klasyfikacja poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej do unii 23 J. Spychała, Dyscyplina...., op.cit, s.134. 24 L. Skiba, Polityka.....op. cit., s.148-149. 25 Ibidem. 12 walutowej , spośród ówczesnych 15 państw Unii Europejskiej Rada Europejska zakwalifikowała 11 państw (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Hiszpania) uznając, że spełniły kryteria konwergencji gospodarczej określone TWE. Grecja, która nie spełniła początkowo żadnego z kryteriów dołączyła do strefy euro 1 stycznia 2001. Większość z jedenastu krajów zakwalifikowanych do strefy euro nie spełniała kryterium długu publicznego (60% PKB). Komisja jednak uznała, że nastąpiła pod tym względem istotna poprawa26. Dane w zakresie spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht w roku 1997 wskazują, że zaledwie w trzech krajach (Francja, Finlandia i Luksemburg) dług publiczny nie przekroczył poziomu 60% PKB, natomiast w krajach z grupy PIGS wynosił: Irlandia – 66,3%PKB, Portugalia – 62% PKB, Hiszpania – 68,8% PKB i Grecja – 108,7% PKB. W roku 1999 tylko 5 z 11 krajów, które jako pierwsze przyjęły wspólną walutę posiadało dług publiczny poniżej 60% PKB, a wśród nich była Irlandia i Portugalia (tab.3). Tab.3. Dług publiczny w strefie euro i w krajach PIGS w latach 1999-2007 jako % PKB Kraj 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Portugali a 54,3 53,3 55,6 58 56,9 58,3 63,6 64,7 63,6 Irlandia 49,3 38,3 36,8 34 31,1 29,5 27,4 25,1 25,4 Grecja 106,2 114 107 104,9 97,9 98,6 98 95,3 94,5 Hiszpania 63,1 61,1 56,9 54 48,7 46,2 43 39,7 36,2 69,1 69,6 70,2 68,5 66,3 72,7 70,2 69,2 69,1 SE- 12 Źródło: L. Oręziak, Finanse.....op. cit., s. 68 i 79. Analizując kształtowanie się wielkości długu publicznego w całej strefie należy zauważyć, iż w okresie 1999-2007 jego poziom stale spadał, poza latami 2004-2005. Dwa pierwsze lata funkcjonowania strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury, co w efekcie zaowocowało wyraźną poprawą salda budżetu oraz wartości długu 26 B. Mucha-Leszko, Strefa euro..., op.cit, s.108. 13 publicznego poszczególnych państw członkowskich. Przyśpieszenie wzrostu gospodarczego spowodowało zwiększenie przychodów podatkowych oraz zmniejszenie poziomu wydatków.27 Dobrze z utrzymaniem długu publicznego w ryzach radziła sobie Irlandia, natomiast Hiszpania tylko w momencie tworzenia strefy euro oraz w czasie kryzysu posiadała problem zbyt wysokiego długu publicznego. Wskazując kraj z grupy PIGS, którego wartość zadłużenia była bliska wartości referencyjnej w pierwszych latach funkcjonowania SE wymienić należy Portugalię, jednak i ona w latach 20032005 zwiększyła swój poziom zadłużenia. Natomiast zdecydowanie powyżej wartości referencyjnej, w całym analizowanym okresie, dług publiczny kształtował się w Grecji.28 Poszczególne kraje różnią się od siebie pod względem modelu polityki budżetowej. Wśród państw stosujących w latach 1999-2007 politykę ograniczania zadłużenia i zrównoważonego budżetu była Hiszpania i Irlandia. Krajami w których wartość deficytów instytucji rządowych i samorządowych w tych latach znacznie przekraczała średnią w UE, były Grecja i Portugalia.29 Tab.4. Wartość salda budżetowego krajów PIGS i strefy euro w latach 1999-2007 jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka Kraj 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Portugali a -3 -3,2 -4,8 -3,3 -4,4 -6,2 -6,2 -4,3 -3 Irlandia 2,4 4,9 1 -0,3 0,8 1,4 1,3 2,8 0,3 Grecja -1,8 -4,1 -3,7 -3,7 -5,6 -7,4 -5,1 -2,6 -2,8 Hiszpani a -1,3 -1 -0,5 -0,4 -0,4 0 1,2 2,2 2 -1,3 -1 -1,7 -2,4 -3,1 -2,9 -2,6 SE-12 Źródło: Eurostat, Euro- indicators, http://ec.europa.eu/, (30.04.2016 r.) -1,3 -0,6 W tabeli 4 przedstawiono wartość sald budżetowych krajów PIGS i strefy euro w latach 1999-2007. Po okresie dobrej koniunktury, kiedy deficyt budżetowy strefy euro spadł z 2,6% PKB w 1997 roku do 1% PKB w 2000 r., sytuacja fiskalna wszystkich krajów 27 L. Oręziak, Polityka.....op. cit., s. 68. 28 M. Ochrymiuk, A. Rogut, Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, s. 23. https://www.nbp.pl/publikacje/o_euro/konwergencja_nominalna.pdf, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 29 L. Skiba, Polityka.....op. cit., s. 152. 14 członkowskich zaczęła się znacząco pogarszać. Dla niektórych państw oznaczało to spadek nadwyżek w budżecie, a w przypadku innych (np. Portugalii) wzrost deficytów.30 Jak już wspomniano w 1999 roku Grecja nie spełniała kryteriów wyznaczonych Traktatem z Maastricht i nie wprowadziła u siebie wspólnej waluty euro. W kraju tym stopa inflacji dochodziła w latach 80. do poziomu aż 19% i dopiero w połowie lat 90. spadła do poziomu jednocyfrowego. Deficyt budżetowy (deficyt sektora finansów publicznych) w końcu lat 90. stanowił aż 16% PKB, a dług publiczny – ponad 100% wartości PKB. W latach 1999-2001 w sposób dosyć tajemniczy wymienione wskaźniki radykalnie się poprawiły i deficyt sektora finansów publicznych zmniejszył się do 1% wartości PKB, a stopa inflacji do 5%. Dlatego też pod koniec 2000 r. instytucje UE zgodziły się, bez entuzjazmu, aby Grecja stała się od 1 stycznia 2001 r. 12. krajem strefy euro. I tak 1 stycznia 2001 r. Grecy bez żalu pożegnali się z najstarszą walutą świata – drachmą i wprowadzili u siebie do obiegu euro. Wtedy jeszcze ani władze UE, ani menedżerowie Europejskiego Banku Centralnego i pracownicy Komisji Europejskiej nie wiedzieli, że przedstawione im przez rząd grecki dane statystyczne dotyczące wartości deficytu sektora finansów publicznych, długu publicznego i stopy inflacji były nieprawdziwe.31 Tab.5. Tempo wzrostu PKB w strefie euro i w Grecji w latach 1999-2007 Grecja 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 3,4 4,5 4,6 3,8 4,8 4,7 3,7 4,3 3,7 2,8 3,5 1,9 0,9 0,8 2 1,4 2,7 2,6 SE-12 Źródło: B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMCS, Lublin 2007, s. 234. Z danych w tabeli 5 wynika, że wzrost PKB Grecji był na wysokim poziomie, wyższym od średniego w krajach strefy euro, nawet w latach od 2001-2003, kiedy w krajach strefy euro nastąpiło wyraźne osłabienie tempa wzrostu PKB o ponad 1 punkt procentowy do poziomu 0,8%, w Grecji wskaźnik ten nadal utrzymywał się na wysokim 30 L. Oręziak, Polityka.....op. cit., s. 68 31 Dane liczbowe dotyczące: stopy inflacji, deficytu budżetowego i długu publicznego podaję na podstawie A.Gwiazda, Udawanie Greka w eurolandzie, „Tygodnik Przegląd”, 18.04.2010 r. http://www.tygodnikprzeglad.pl/udawanie-greka-eurolandzie/ , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 15 poziomie powyżej 3,8%. W początkowych okresach (lata 90. XX w.) Portugalia nie spełniała żadnych kryteriów zawartych w traktacie z Maastricht. Dopiero od połowy lat dziewięćdziesiątych nastąpił wyraźny progres w ich wypełnianiu. Dług publiczny przez pierwszą połowę lat dziewięćdziesiątych w Portugalii wahał się w okolicy wartości referencyjnej równej 60%, co w danym czasie nie pozwoliłoby na przystąpienie tego kraju do UGiW . Najwyższą wartość osiągnął w 1991 roku, kiedy wynosiła ona 71,1% PKB. Płynny spadek relacji długu publicznego do PKB rozpoczął się w 1996 roku, równocześnie ze spadkiem deficytu budżetowego. Pozwoliło to Portugalii, mimo przekroczenia wartości referencyjnej zadłużenia publicznego o 0,4% w roku 1997 na wypełnienie tego kryterium. Uznano bowiem, iż utrzymujący się spadek wielkości długu w ostatnich latach daje pozytywne prognozy na obniżenie go w latach następnych. Deficyt publiczny w latach 1990-1994 w bardzo dużym stopniu przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%. Jedynie w 1992 r. wartość ta wynosiła 3,6% PKB i zbliżona była do wartości oczekiwanej. W 1996 roku rozpoczął się proces płynnego ograniczania nierównowagi finansów publicznych. Deficyt finansów publicznych dzięki wprowadzeniu działań w roku referencyjnym, czyli w 1997 r., wyniósł 2,0% PKB i kształtował się o 1 pkt. procentowy poniżej założonej wartości referencyjnej. Inflacja w latach 1990-1994 znacznie przekraczała wartość ustaloną w kryterium konwergencji i wahała się w przedziale 5-13%. Inflacja w 1997 roku wyniosła 1,8%, czyli była znacznie poniżej wartości referencyjnej, która w danym okresie wynosiła 2,7%. Zrealizowanie budżetowego kryterium konwergencji w przypadku Portugalii nie byłoby możliwe, gdyby okres referencyjny nie zrównał się z okresem szybko postępującego wzrostu gospodarczego. Pozwoliło to na bardzo poważną ekspansję fiskalną, przy jednoczesnym formalnym spełnieniu wymagań Traktatu. Skutki tej koincydencji zdarzeń ujawniły się w okresie późniejszym. Tak więc sytuacja w sektorze finansów publicznych nie wyglądała najlepiej zarówno w Grecji, jak i w Portugalii. Portugalia jest również przykładem państwa, które nie spełniało kryteriów konwergencji realnej, nie przeprowadziło reform strukturalnych i w którym coraz bardziej rosły wydatki budżetowe. Działania podejmowane w celu spełnienia kryteriów fiskalnych miały tylko charakter doraźny i opierały się głównie na stronie budżetowej. Obniżenie deficytu budżetowego do wymaganego poziomu 16 umożliwiły wzrastające wpływy budżetowe będące efektem m.in. zwiększonej aktywności gospodarczej, poprawy ściągalności podatków, zniesienia licznych ulg podatkowych, wprowadzania nowych obciążeń podatkowych czy podniesienia stawek podatkowych. Jednocześnie wydatki budżetowe wzrastały, przy czym w największym stopniu zwiększały się transfery socjalne. Znaczną część budżetu pochłaniały kosztowne systemy emerytalne i wzrastające koszty zatrudnienia w sektorze publicznym. Jedyną pozycją wydatkową, która uległa zmniejszeniu były koszty obsługi zadłużenia, które spadały z uwagi na spadek długu publicznego w relacji do PKB (zwiększone przychody do budżetu, m.in. z prywatyzacji, wysokie tempo wzrostu gospodarczego) oraz spadek długookresowej stopy procentowej.32 Początkowo korzystna koniunktura gospodarcza i stały dopływ środków z budżetu UE umożliwiały tym gospodarkom kilkuletnie „dryfowanie”. Z czasem zaczęły być jednak dostrzegalne rezultaty zaniechania niezbędnych reform i znalazła potwierdzenie bardzo niska i krótkotrwała skuteczność dochodowych dostosowań budżetowych podjętych w latach 90.33 Irlandia od początku spełniała większość założonych kryteriów, co umożliwiło jej bezproblemowe przystąpienie do Unii Walutowej. Była to odważna decyzja, zważywszy na znaczne powiązania rynków brytyjskiego i irlandzkiego. Irlandia była krajem, w którym występował zbyt intensywny wzrost liczby udzielanych kredytów, o czym świadczył wysoki poziom zadłużenia gospodarstw domowych w relacji do PKB, który w okresie 1999-2005 wynosił aż 125%. Dodatkową przyczyną późniejszego kryzysu był boom występujący na rynku nieruchomości, który stał się jedną z głównych przyczyn załamania koniunktury w tym kraju.34 Na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. dług publiczny w Irlandii znajdował się na dość wysokim poziomie, gdyż jego wysokość przekraczała 90% PKB i utrzymywała się na tym poziomie aż do 1993 roku. Od 1994 roku wartość ta zaczęła z roku na rok płynnie spadać i tak w roku referencyjnym wyniosła 62,2%. Podana wielkość przekraczała ustalone w Maastricht kryterium, lecz Rada do Spraw Gospodarczych i 32 B.Baran, Źródła zaburzeń równowagi krajów PIGS w warunkach integracji walutowej, http://www.ue.katowice.pl/fileadmin/_migrated/content_uploads/3_B.Baran_Zrodla_Zaburzen_Rown owagi....pdf s.1, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 33 Ibidem. 34 Ibidem. 17 Finansowych uznała, że utrzymujący się spadek długu przez dwa ostatnie lata dawał pozytywną perspektywę obniżenia się długu poniżej wartości referencyjnej w kolejnych latach oraz, że można to uznać za spełnienie kryterium zadłużenia publicznego. Irlandia była jednym z niewielu krajów, który już od 1990 r. wypełniał kryterium związane z wartością deficytu budżetowego. W roku referencyjnym wysokość deficytu wynosiła zaledwie 0,6%, co bez problemu pozwoliło Irlandii na wejście do strefy euro. Od początku lat dziewięćdziesiątych inflacja w Irlandii utrzymywała się na dość niskim i stabilnym poziomie, wynoszącym 3,4% w 1990 r., 3,2% - 1991 r. oraz 3,1% w 1992 r. W kolejnym roku nastąpił spadek tempa wzrostu cen o ponad 1,5 punktu procentowego. W późniejszych latach - aż do 1996 r. – odnotowano lekkie pogorszenie się poziomu inflacji, gdyż jej wysokość przekraczała 2%. Irlandia w 1997 r.- czyli roku referencyjnym - jako jedno z niewielu państw spełniała kryterium inflacyjne dotyczące stabilności cen. Jeżeli chodzi o Hiszpanię, to na początku lat dziewięćdziesiątych Hiszpania spełniała jedynie kryterium długu publicznego. W 1990 r. wynosił on około 44% PKB, jednak jego poziom do połowy lat dziewięćdziesiątych nieustannie wzrastał, a w 1994 r. przekroczył 60% PKB. Postęp w zakresie wypełnienia kryteriów konwergencji zauważalny był dopiero od połowy lat dziewięćdziesiątych. Ostatecznie, Hiszpania wypełniła w 1998 roku wszystkie wymagane kryteria i zdołała zakwalifikować się do państw przystępujących do unii walutowej. Na początku lat dziewięćdziesiątych dług publiczny znajdował się na umiarkowanym poziomie, jednakże ze względu na zbyt wysoki deficyt budżetowy, jego wysokość z roku na rok wzrastała. Najwyższą wartość długu uzyskano w 1996 r., kiedy przekroczył on 70% PKB. Płynny spadek zadłużenia od 1997 r. umożliwił Hiszpanii wypełnienie kryterium długu pomimo tego, iż dług publiczny w roku referencyjnym przekraczał zakładaną wartość 60% PKB. W latach 1990-1992 deficyt publiczny przekroczył wartość referencyjną 3% PKB o 1,1% w 1990 r., 1,9% w 1991 r. oraz 0,6% PKB w 1992 roku. Jednakże w 1993 r. deficyt budżetowy przekroczył poziom 6% PKB. Sytuacja ta utrzymywała się do 1996 roku, gdyż w tym roku rozpoczął się proces płynnego ograniczania nierównowagi finansów publicznych. Deficyt finansów publicznych w 1997 r., tj. w okresie referencyjnym, wyniósł 2,6% PKB czyli o 0,4% PKB poniżej wartości referencyjnej. 18 Obniżenie deficytu miało miejsce przy jednoczesnej redukcji fiskalizmu. Przez pierwsze dwa lata przynależności do Unii Gospodarczej i Walutowej zdyscyplinowanie finansów publicznych nadal się zwiększało, co doprowadziło do zbilansowania wydatków i dochodów publicznych oraz do prawie całkowitego ich wyrównania, dzięki czemu w 2000 r. deficyt wyniósł 0,3% PKB. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku inflacja w Hiszpanii utrzymywała się na dość wysokim poziomie wynoszącym 6,7% w 1990 r. oraz 5,9% w latach 1991-1992. Wynikało to przede wszystkim z szybkiego tempa wzrostu plac. W kolejnym roku nastąpił spadek tempa wzrostu cen o ponad 1 punkt procentowy, a wynikało to głównie z panującej wówczas recesji. W późniejszych latach - aż do 1996 r. - nie odnotowano postępu w obniżaniu inflacji. Proces dezinflacji w Hiszpanii rozpoczął się w 1996 r. Wzrost cen był znacznie niższy, niż wartość referencyjna, która w 1997 r. wynosiła 1,8% i Hiszpania zdołała spełnić inflacyjne kryterium konwergencji. Dodatkowym źródłem nierównowagi w warunkach integracji walutowej była również nadmierna ekspansja kredytowa, a przykładem gospodarek, które jej doświadczyły były właśnie Grecja, Irlandia, Hiszpania i Portugalia. Mechanizm ekspansji kredytowej w tych krajach miał swój początek w spadku inflacji i konwergencji stóp procentowych, co doprowadziło do wzrostu kredytów − zarówno od strony popytowej (wzrost skłonności i zdolności podmiotów prywatnych do ich zaciągania), jak i podażowej (wzrost zdolności banków do refinansowania krajowej akcji kredytowej za granicą, rozluźnienie polityki pieniężnej prowadzące do uwolnienia środków finansowych)35. Dynamicznie rozwijały się rynki finansowe i wprowadzano nowe produkty finansowe (dogodne oferty kredytowe szczególnie w segmencie kredytów hipotecznych). Efektem wzrostu zobowiązań finansowych i spadku stopy oszczędności był wzrost relacji kredytów do oszczędności i spadek oszczędności netto gospodarstw domowych. W Irlandii główne instytucje finansowe zanotowały w latach 2003–2006 co najmniej 25% wzrost udzielanych kredytów. Można również wskazać przykłady banków, których ekspozycja względem nieruchomości komercyjnych (jako odsetek ogółu udzielonych kredytów) przekraczała 70%. Ponadto, wskaźnik LTV dla nowych kredytów systematycznie 35 23. 19 J. Berg i in.: The Bank Lending Survey for the Euro Area. ECB, Occasional Paper Series 2005, s. wzrastał i w 2007 roku już 60% kredytów mieszkaniowych charakteryzowało się jego wartością powyżej 90%, a dla 25% z nich wskaźnik ten wynosił 100%. Dla odmiany, wskaźnik kredytów do depozytów dla systemu bankowego w Irlandii osiągnął poziom około 220% w 2008 roku (dla porównania, wskaźnik ten wynosił około 170% w 2004 roku)36. W Hiszpanii na stymulowanie akcji kredytowej miało wpływ kilka czynników, które wystąpiły na skutek bezpośredni i pośredni przyjęcia euro oraz w wyniku powiązanej z tym integracji rynków finansowych: - obniżenie stóp procentowych (o niemal 4 punkty procentowe), - silny wzrost popytu wewnętrznego - wzrost cen nieruchomości, - nadmierny rozwój sektora budownictwa i nieruchomości, - napływ kapitału zagranicznego, skierowany na rynek nieruchomości, - obniżanie przez banki standardów oceny ryzyka, udzielanie wyższych kredytów. Co ciekawe, w Hiszpanii nie można mówić o nadużywaniu przez banki narzędzia jakim jest sekurytyzacja; „Innym instrumentem, który pośrednio przyczynił się do ograniczenia negatywnych skutków zawirowań na hiszpańskim rynku finansowym wywołanych ostatnim kryzysem finansowym, był specyficzny mechanizm sekurytyzacji. Znacząco różnił się od mechanizmów stosowanych w pozostałych krajach Unii Europejskiej. Wynikało to zarówno z odmiennych – zdecydowanie bardziej konserwatywnych – rozwiązań prawnych, jak i z uwarunkowań praktycznych, które ograniczały atrakcyjność transferu aktywów poza bilans banku według popularnego na świecie modelu originate-to-sell. Sekurytyzacja jest narzędziem zarządzania ryzykiem, który poprzez transfer aktywów do innych podmiotów zmniejsza ekspozycję kredytową banku i w efekcie umożliwia dalszą ekspansję kredytową bez zwiększenia jego bazy kapitałowej. Tymczasem w Hiszpanii wykorzystywano ją raczej jako instrument finansowania. Prawne ramy dla sekurytyzacji w Hiszpanii od początku cechowało podejście ostrożne, co miało związek R. Woreta, R. Sankowski, P. Sepielak, Materiały i Opracowania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Źródła narastania akcji kredytowej w warunkach integracji walutowej, Przyczyny Boomów Kredytowych w Irlandii, Hiszpanii i Portugalii, Warszawa, Agencja Reklamowo-Wydawnicza A.Grzegorczyk: 2010, str 45-46 36 20 z doświadczeniami kryzysu bankowego na przełomie lat 70. i 80.37 3. Skutki kryzysu finansowo-gospodarczego 2008-2009 dla finansów publicznych krajów PIGS i procesy dostosowawcze w tych gospodarkach Kryzys finansowy pojawił się w gospodarce europejskiej w drugiej połowie 2008 r. Stopniowo pogłębiał się i wpływał jednocześnie na gospodarki krajów w strefie euro, jak i całej Unii. Miał być dość szybko zwalczony, niestety w wyniku niedoskonałości instytucjonalnych i braku skutecznych mechanizmów przeciwdziałania i reform na poziomie unijnym, jak i braku utrzymywania przez państwa członkowskie dyscypliny wskaźników konwergencji, nabierał coraz większych rozmiarów przyczyniając się do długotrwałej stagnacji gospodarczej wewnątrz UE, co odbijało się się na finansach publicznych i ujawniło słabe punkty strefy euro.38. Jako początek kryzysu uznaje się symbolicznie bankructwo banku Lehman Brothers w 2008 roku, jednak większość badaczy zgadza się, że rozpoczął się już w 2007 roku i wynikał z „przegrzania” gospodarki Stanów Zjednoczonych oraz nieudolnych prób i metod jej kredytowego. pobudzania, 39 w tym poprzez uruchomienie nadmiernego boomu Ponieważ światowe rynki finansowe są silnie zintegrowane napięcia te szybko przeniosły się do innych części świata, w tym do Europy. Pogorszenie się koniunktury światowej oraz zaburzenia światowego systemu finansowego niewątpliwie przyczyniły się do recesji strefy euro, jednak nie można określić ich jako obecne źródła problemów.40 Jako praprzyczynę, która przyczyniła się do powstania kolejnych źródeł kryzysu, uznać należy brak spełnienia przez strefę euro podstawowych warunków funkcjonowania optymalnego obszaru walutowego. Dziesiątki lat funkcjonowania R. Woreta, R. Sankowski, P. Sepielak, Materiały i Opracowania ….op.cit., s.52. 38 M. Gasz , Źródła niestabilności gospodarczej państw strefy euro w warunkach kryzysu, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2012, s.78-82. 39 M. Rosińska-Bukowska, Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica”, nr 273, 2012, s.345. 40 NBP, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania, Warszawa 2013 s. 6. https://www.nbp.pl/cie/download/kryzys-w-strefie-euro.pdf, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 37 21 pokazały, że kryteria te nie były spełnione przez UGiW już w momencie jej tworzenia, a część państw posiadała małą zdolność do radzenia sobie ze wstrząsami gospodarczymi poprzez niską konkurencyjność i brak odpowiednich regulacji i instytucji.41 Jak wspomniano we wstępie niniejszej pracy globalny kryzys finansowy szczególnie mocno dotknął kraje PIGS , w których wzrost gospodarczy silnie zależał od sektorów budowlanego i usług finansowanych oraz od importu oszczędności z pozostałych państw strefy euro (głównie z Niemiec). W państwach tych recesja była wyjątkowo głęboka, gdyż pogorszenie kondycji gospodarstw domowych oraz zatrzymanie procesu dalszego zadłużania wywołało kryzys i bankructwa wielu deweloperów. W tej sytuacji naturalną konsekwencją było znaczne pogorszenie stanów budżetów państwowych.42 Stopa wzrostu PKB osiągnięta przez strefę euro w 2009 roku była niższa o 4% od osiągniętej w 2007 roku. Tak też w krajach, które wcześniej notowały boom inwestycyjny, tj. Irlandia, Hiszpania, Grecja najsilniej obniżyły się nakłady inwestycyjne i rynek budowlany załamał się. W strefie euro negatywny „szok popytowy” nałożył się na systematycznie narastające różnice konkurencyjności poszczególnych krajów członkowskich. Kraje PIGS miały szybko rosnące jednostkowe koszty pracy. Doprowadziło to do pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej w okresie przedkryzysowym, a także do zmniejszenia udziału w eksporcie światowym i europejskim. Skutkiem tego było ciągłe narastanie deficytów obrotów bieżących w tych krajach. 43 Bardzo ważnym miernikiem stanu gospodarki i pozycji państw jest sytuacja w handlu zagranicznym. W 2007 roku kraje PIGS posiadały duży deficyt salda obrotów bieżących przekraczający nawet 10% PKB. W 2009 roku nierównowaga pomiędzy eksportem a importem zmniejszyła się, a intensywną poprawę zaobserwować można było głównie w Hiszpanii i Irlandii. Było to jednak wynikiem wzrostu importu i popytu wewnętrznego, a nie wynikiem poprawy konkurencyjności eksportu. W pierwszej dekadzie istnienia euro nie udało się trwale zmniejszyć zadłużenia i deficytu budżetowego do poziomu wartości określonych w Traktacie z Maastricht 41 N. Białek, Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, „WSIiZ Working Papers”, No7, January 2014, s. 3-4. 42 L. Skiba, Polityka ...op. cit. s. 4. 43 P. Albiński, Kryzys a polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2012, s.33 . 22 (odpowiednio 60% i 3% PKB). Dług publiczny strefy euro, który w 1998 roku wynosił średnio 72,8% PKB zmniejszył się tylko do 66,2% PKB w roku 2007, a średni deficyt budżetowy kształtował się w tych latach na poziomie 1,9% PKB, pomimo korzystnych warunków makroekonomicznych umożliwiających silniejszą konsolidację budżetową.44 W latach 2007-2014 dług publiczny Eurolandu systematycznie wzrastał i przez cały okres przekraczał wartość referencyjną. Analizując kształtowanie się deficytu publicznego w tych latach należy zauważyć dwa trendy. W latach 2007-2010 deficyt stale wzrastał: z poziomu -0,6% PKB (IV kwartał 2007r.), do wartości ponad dwukrotnie przekraczającej wartość referencyjną (I kwartał 2010 r.). Osiągnął on wtedy wartość największą w omawianym okresie i stanowił -6,6% PKB.45 Tab.6. Saldo budżetowe w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2008-2015 (w% PKB) Kraj 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Portugalia -2,9 -9,3 -7,3 -4,9 -5,1 -4,9 -4,6 -3,1 Irlandia -7,3 -14,4 -32,3 -10,3 -9,1 -5,7 -3,9 -3,3 Grecja -9,4 -15,4 -9,6 -7,4 -7,6 -12,2 -9,7 -2,1 Hiszpania -4,2 -11,1 -9,3 -6,4 -5,5 -6,8 -5,6 -4,5 -2 -6,3 -6 -4,1 -2 -1,1 -0,8 SE-12 Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013, s.42-91. oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s.174. -0,9 Tab.7. Dług publiczny w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2008-2015 (w% PKB) Kraj 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Portugalia 71,7 83,7 94 111,1 125,8 129,7 130,2 124,4 Irlandia 44,5 64,8 92,1 111,2 111,7 123,2 109,7 107,1 Grecja 112,9 129,7 148,3 171,3 156,9 175 177,1 180,2 Hiszpania 40,2 53,9 61,5 69,2 84,4 92,1 97,7 100,4 SE-12 70,2 80 85,6 86,5 91,1 93,2 94,2 Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013, s.42-91. oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s.174. 94 44 J-C Juncker, Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, „Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna”, 12, luty 2007, s.3. 45 EBC, Statistical Data Warehouse, http://sdw.ecb.europa.eu/ dostęp 30 kwietnia 2016 r. 23 Dane umieszczone w tabeli 6 wskazują, że w momencie trwania kryzysu finansowego (2008 r.), deficyt budżetowy w żadnym kraju z grupy PIGS nie znajdował się na poziomie referencyjnym. W najgorszej sytuacji, jeżeli chodzi o saldo budżetowe, była Grecja 9,4% PKB przy średniej SE na poziomie 2%. Grecja również znacznie odstawała od pozostałych krajów pod względem wysokości długu publicznego, który w tym kraju wynosił wówczas (2008 r.) 112,9 % PKB i niestety stale rośnie. W najlepszej sytuacji znajdowała się Hiszpania i Irlandia, w których poziom długu publicznego był stosunkowo niewielki i wynosił odpowiednio 40,2 i 44,5 % PKB. Jednak w Hiszpanii zadłużenie prywatne było na wysokim poziomie. Kryzys nabierając coraz większych rozmiarów przyczyniał się do długotrwałej stagnacji gospodarczej wewnątrz UE odbijając się na finansach publicznych i pozostałych słabych punktach strefy euro, w tym na zatrudnieniu.46 Bezrobocie jest bardzo ważnym miernikiem makroekonomicznym świadczącym o sytuacji gospodarczej i społecznej państwa. Niestety kryzys gospodarczy zwiększył bezrobocie, szczególnie słabych gospodarczo krajach SE i relatywnie dużym długu publicznym, czyli w krajach PIGS. Tab.8. Stopa bezrobocia w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2007 i 2013 w % Kraj 2007 2013 Zmiana Portugalia 8,5 16,5 (+) 8 Irlandia 5 13,6 (+) 8,6 Grecja 8 26,1 (+) 18,1 Hiszpania 8,8 26,2 (+) 17,4 Strefa Euro 7,4 12 (+) 4,6 Źródło: K. Hajder, Bezrobocie w Unii Europejskiej w świetle kryzysu gospodarczego lat 20082013, UAM, Poznań 2013 , s.53. Rok 2010 przyniósł lekkie ożywienie w gospodarce europejskiej po prawie dwurocznej głębokiej recesji, po czym nastąpił kolejny wybuch drugiej fazy kryzysu w strefie euro , czego przyczyną była negatywna reakcja światowych rynków finansowych na 46 M. Gasz, Źródła niestabilności …..op. cit., , s.78-82 . 24 pogłębianie się zadłużenia sektora publicznego, a także pogarszanie się sytuacji banków w krajach strefy euro. Kryzys bankowy i zadłużeniowy wymagał podjęcia działań na rzecz konsolidacji finansów publicznych w najbardziej zagrożonych krajach, czyli w Grecji, Portugalii, Irlandii, Hiszpanii i we Włoszech. Wymagało to od nich zasadniczej zmiany orientacji polityki gospodarczej i skierowania jej na odbudowę zaufania rynków finansowych do dłużników publicznych. Po odrodzeniu światowego popytu w 2010 r. w kolejnych latach handel globalny rozwijał się znacznie wolniej niż przed wybuchem kryzysu. Handel wewnątrz strefy euro uległ jeszcze większej redukcji pod wpływem pogorszenia sytuacji makroekonomicznej szeregu krajów członkowskich UE. Spadek popytu krajowego pociągnął za sobą silną redukcję rozmiarów importu w Grecji i Hiszpanii. W 2012 r. wysoki deficyt salda obrotów bieżących w stosunku do PKB (ponad 4% PKB) wystąpił tylko w dwóch krajach SE, między innymi w Grecji -7,7% , kiedy w 2009 r. dotyczyło to aż siedmiu krajów, w tym: Grecji, Hiszpanii i Portugalii. Występujące trudności w państwach, które w dużym stopniu odczuły kryzys gospodarczy i finansowy, są nie tylko skutkiem spekulacji oraz złego zarządzania finansami publicznymi, lecz biorą się także z niezdolności państw do tworzenia bogactwa. Przykładem takiego państwa jest Portugalia, która tak naprawdę nie potrafiła dostosować się do warunków Unii Gospodarczo-Walutowej. Jedną z głównych przyczyn portugalskiej recesji była „gorączka kredytowa” i boom konsumpcyjny (nie tylko mieszkaniowy), co wpłynęło na wzrost inflacji. Rząd tego kraju rozwój ekonomiczny oparł na imporcie, a nie eksporcie – co doprowadziło do niebezpiecznego zwiększenia się deficytu handlowego.47 Portugalia notorycznie marnowała pieniądze, które płynęły do niej po wstąpieniu do Unii Europejskiej od 1986 roku. Nie przeprowadzono gruntownych reform ekonomicznych, a środki finansowe kierowano na tymczasowe inwestycje, które tak naprawdę nie doprowadzały do zwiększenia się konkurencyjności gospodarki.48 Portugalia posiadała na początku XXI wieku bezrobocie na dość niskim poziomie - 7%. Jednak stopa bezrobocia w Portugalii systematycznie rośnie od czasu 47 L. Kafarska, Sedlak & Sedlak, Iberyjski kryzys, czyli rynek pracy w Hiszpanii i Portugalii, 03.12.2013, http://rynekpracy.pl/artykul.php/typ.1/kategoria_glowna.27/wpis.737, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 48 Ibidem. 25 wstąpienia do Unii Walutowej. Do roku 2008 bezrobocie w Portugalii miało akceptowalny poziom 8,8%. Od roku 2009 do roku 2012 bezrobocie rosło już o kilka punktów procentowych rocznie. W roku 2012 osiągnęło już prawie 16%. Aby walczyć ze złą sytuacją panującą w kraju postanowiono podnieść wiek emerytalny oraz obniżyć wysokość emerytur zależnie od możliwości budżetu. W budżecie państwa zaplanowano poważną redukcję wydatków, zmniejszenie zatrudnienia w administracji państwowej, obniżenie wydatków na oświatę i badania naukowe. Zapowiedziano także podwyżki podatków m.in. od dochodów, nieruchomości, zysków kapitałowych, wyrobów tytoniowych i towarów luksusowych.49 W roku 2011 Portugalii zostało przekazane wsparcie w kwocie 78 mld euro, ze środków Europejskiego Mechanizmu Stabilizacji Finansowej, Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. W 2014 roku Portugalia ogłosiła rezygnację z przedłużenia programu pomocowego, a jej dług uznano po tej decyzji jako bardziej bezpieczny.50 Spośród krajów Unii Europejskiej to Irlandia została dotknięta najgłębszą recesją. Jak wskazano wcześniej za początek kryzysu w tym kraju można uznać załamanie się rynku nieruchomości – ceny apartamentów spadły o połowę, a wiele budowanych osiedli mieszkaniowych nie zostało dokończonych. Zadłużenie Irlandii z tytułu pożyczek hipotecznych sięgało aż połowy irlandzkiego PKB. 51 Wszystko za sprawą dwóch towarzystw budowlanych oraz czterech banków, które przyczyniły się do powstania i wzrostu „bańki spekulacyjnej” poprzez pożyczanie znacznych środków pieniężnych deweloperom, a także nakłaniając klientów do zakupu nieruchomości o wygórowanej cenie. Irlandzkim rynkiem nieruchomości kierowała chęć zdobycia zysków krótkoterminowych oraz chciwość. Rynek ten dodatkowo wspierany był przez wysokie ulgi podatkowe. Rząd w za dużej mierze pokładał ufność we wzroście sektora nieruchomości oraz wpłatach z opłat skarbowych. W grudniu 2008 r. okazało się, iż Anglo Irish Bank dokonał nie zgłoszonych do instytucji państwowej legalnych, lecz 49 Portugalia przyjęła budżet, 11-10-2012, http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/941457.html?print=tak&p=0, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 50 P. Toporowski, Koniec programu pomocowego dla Portugalii dobry znak dla strefy euro? „Biuletyn PISM”, nr 67, 2014, s.1. 51 M. Rosiska-Bukowska, Kryzys w strefie euro – wybrane aspekty makro i mikroekonomiczne , http://www.katedramsg.uni.lodz.pl/wgrane_pliki/kryzys-w-strefie-euromagdalena-rosinska-bukowska345-371.pdf , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 26 bardzo ryzykownych operacji obrotu aktywami za granicą.52 Zatrudnienie w Irlandii rosło znacząco w latach 2001-2007. Należy zauważyć, że w ciągu trzech lat (2005-2007) gospodarka Irlandii generowała miejsca pracy na poziomie ponad 67 %. Kryzys w 2009 r. doprowadził do spadku zatrudnienia. Od września 2008 roku systematycznie wzrastał wskaźnik stopy bezrobocia. W roku 2009 bezrobocie z 6,4% skoczyło podwójnie do poziomu 12%. Gospodarka Irlandii zachwiała się w wyniku kryzysu. Irlandia zwróciła się z prośbą o pomoc finansową w listopadzie 2010 roku. Jej łączna wartość wynosiła 85 mld euro, z czego 35 mld miało zostać przekazane na dokapitalizowanie banków, a pozostała do budżetu państwa. W dużej mierze konsekwencją pomocy jaka została udzielona bankom był deficyt budżetowy . Jej wysokość w roku 2010 przekroczyła wartość 40 mld euro.53 W grudniu 2013 nastąpiło zakończenie finansowego programu pomocowego dla Irlandii. Jedną z przyczyn kryzysu w Grecji w dużej mierze jest niewystarczające przygotowanie do integracji walutowej. Na kryzys wpływ miała także podupadająca pozycja konkurencyjna gospodarki greckiej przed przystąpieniem do strefy euro. Brakowało również wypełnienia założeń konwergencji nominalnej, a także reform o skutkach średnio- i długookresowych. Wszystko to świadczyło o tym, że Grecja była nieprzygotowana do wprowadzenia wspólnej waluty w 2001 r. Przez długi okres budżet Grecji notował duży deficyt, zaś kolejne wydatki finansowane były z nowych emisji obligacji. Rzeczywista sytuacja była ukrywana dzięki kreatywnej księgowości i naginanym statystykom.54 Czynnikiem, który wpłynął na spadek zaufania do Grecji wśród jej partnerów europejskich była informacja o przekazywaniu przez greckie władze do Eurostatu nieprawdziwych danych statystycznych. Dopiero podczas przeprowadzonej jesienią 2009 roku rewizji danych statystycznych ujawniono ogromną skalę problemów greckich finansów publicznych. Reakcją na wynikłą sytuację było obniżenie przez 52 J. Giżyński, R. Wierzba, E. Gostomski, M. Penczar, M. Liszewska, P. Górski, E. Małecka, Polski sektor bankowy wobec wyzwań związanych z kryzysem finansowym w strefie euro, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2014, s. 33-34. 53 A. Wancio, Europejskie mechanizmy stabilności finansowej – gwarancja stabilności strefy euro czy gra na zwłokę?, „Wspólnoty europejskie”, nr 3, 2011, s.46. 54 Kryzys grecki- geneza i konsekwencje, Ministerstwo Finansów, https://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/Euro/Ramy_dok_uzupelniajacy_grecja.pdf , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 27 agencje ratingowe ocen wiarygodności kredytowej Grecji, co doprowadziło do spadku cen greckich aktywów na rynkach finansowych. W rezultacie obniżki ratingów greckie papiery skarbowe uzyskały status tzw. obligacji śmieciowych (które charakteryzuje wysokie ryzyko kredytowe), na skutek czego znalazły się one poza obszarem zainteresowania instytucji finansowych, które nie inwestują w aktywa o niskiej ocenie ratingowej.55 Podniesienie ryzyka niewypłacalności Grecji na rynkach finansowych strefy euro miało wpływ na pogorszenie sytuacji gospodarczej i płynnościowej greckiego systemu bankowego. Do tej sytuacji przyczyniły się między innymi takie czynniki, jak: sztywność rynku pracy, konstrukcja systemu ubezpieczeń społecznych, która doprowadziła do zbytniego rozwoju drobnej przedsiębiorczości, a także do braku przejrzystości instytucjonalnej i legislacyjnej. Niebagatelnym czynnikiem, który miał wpływ na niską konkurencyjność greckiej gospodarki oraz przeciągał proces jej modernizacji był zbyt wysoki poziom regulacji rynku pracy.56 Gospodarka Grecji stosunkowo dobrze radziła sobie z generowaniem miejsc pracy w latach 2003-2008. Wskaźnik zmian zatrudnienia osiągał w tych latach dodatnie wartości. Grecja była także krajem, który przyjmował emigrantów zarobkowych. Dopiero rok 2009 spowodował spadek osób pracujących. W roku 2012 zatrudnienie w Grecji zaczęło gwałtownie spadać, co świadczyło o coraz gorszej sytuacji gospodarczej w tym kraju. Stopa bezrobocia w Grecji utrzymywała się na poziomie akceptowalnym społecznie do roku 2009, gdyż bezrobocie między 7,8% a 10,6% nie wywołuje głębokich niepokojów i demonstracji. W roku 2010 bezrobocie w Grecji zaczęło rosnąć do poziomu 12,7%. W roku następnym wynosiło już aż 17,9%. Trend wzrostowy utrzymał się także w latach 2012 i 2013 - wtedy stopa bezrobocia osiągnęła bardzo wysoki poziom 24,5% w 2012 roku oraz 27,5% w 2013 roku, co świadczyło o pogłębiającej się recesji w tym kraju. Możliwość wystąpienia spirali zadłużenia w Grecji miała swoje odbicie także w innych państwach strefy euro, co wymagało bezzwłocznego wypracowania reakcji na zaistniałą sytuację. Wśród proponowanych rozwiązań kryzysu wymieniano57: 55 Ibidem. 56 Ibidem. 57 E. Latoszek, K. Sachurski, Instrumenty zarządzania kryzysem w obszarze polityki budżetowej w Unii Gospodarczej i Walutowej, 03.2013 r. http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/latoszek_e.pdf , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 28 wykluczenie Grecji ze strefy euro; dopuszczenie do bankructwa; udzielenie jej pomocy finansowej. W 2010 roku cała uwaga UE skupiała się na Grecji, a początkowe starania podejmowania odpowiednich działań naprawczych nie przyniosły efektu. Koniecznością okazała się więc interwencja na poziomie ponadnarodowym i rozszerzono dostęp Grecji do kredytów ratunkowych. Podjęte przedsięwzięcia przynosiły w rezultacie skutki odwrotne do zamierzonych – nastąpiło całkowite załamanie wzrostu gospodarczego, a kolejne podejmowane działania okazywały się nieskuteczne.58 Kryzys w Grecji wynikał z ekspansywnej polityki fiskalnej, skłonności do życia ponad stan oraz po części z wad konstrukcyjnych strefy euro. Wydatki, które nie miały pokrycia w dochodach prowadziły do narastającego deficytu budżetowego. Przez wiele lat pożyczane pieniądze były przeznaczane na konsumpcję, a nie na inwestycje, które mogłyby zmodernizować gospodarkę. Od początku kryzysu deficyt budżetowy kilkakrotnie przekraczał wartość referencyjną, a wartość długu publicznego, która i tak była wysoka, wzrosła i stanowi obecnie ok 180% PKB.59 Jeżeli chodzi o Hiszpanię to boom występujący na rynku nieruchomości połączony był ze zbyt łatwym dostępem do tanich kredytów. Powodował on ciągły przyrost miejsc pracy (również wzmożony napływ imigrantów), podwyżkę cen nieruchomości, zapotrzebowanie na nowe domy i mieszkania, zwiększoną liczbę kredytów hipotecznych, a także wzrost zadłużenia społeczności. Duży niepokój mogły budzić bardzo łatwo dostępne i często nieodpowiedzialnie przyznawane kredyty hipoteczne. W USA trzymano się zasady, by kredyt hipoteczny wynosił maksymalnie 250% dochodu kupującego, zaś w Hiszpanii stosunek ten wynosił 8/1. Wysokość kredytów udzielonych w 2008 r. developerom i inwestorom budowlanym wyniosła aż 50% PKB.60 Należy zwrócić uwagę na fakt, że pierwsza faza kryzysu nie uderzyła bardzo silnie w 58 M. Rosińska – Bukowska, Kryzys....op. cit. s. 348-349, 59 N. Białek Przyczyny...op. cit. s. 11. 60 K. Mroczek, A. Więcek, Kryzys gospodarczy w Grecji i Hiszpanii a jego skutki w ujęciu sektorowym, styczeń 2013 r. https://repozytorium.amu.edu.pl/jspui/bitstream/10593/6084/1/PPES12013_KMAW.pdf , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 29 hiszpańskie banki komercyjne (nie potrzebowały one bowiem zewnętrznego dofinansowania). Kredyty bankowe wysokiego ryzyka ( zwane subprime) nie były w tym państwie tak popularne jak w innych krajach, gdyż banki hiszpańskie zachowywały wystarczające rezerwy. Dużo mocniej odczuły kryzys finansowy lokalne banki oszczędnościowe (tzw. cajas), gdyż to ich zadaniem było finansowanie lokalnych projektów i przedsięwzięć powiązanych z rynkiem nieruchomości.61 Pogłębiający się kryzys doprowadził do spadku wiarygodności kredytowej dużych banków, jak i wiarygodności samego rządu, z powodu coraz to niższych ocen nadawanych przez instytucje ratingowe. Jakość aktywów należąca do banków hiszpańskich wciąż się pogarszała, natomiast konsekwencje utraty wiarygodności kraju są bardzo dotkliwe.62 W 2008 r. kraj ten znalazł się w stanie recesji. Krach w branży budowlanej, nagły spadek cen nieruchomości, a także zmniejszenie dostępu do tanich kredytów oraz ogólny wzrost cen miały największy wpływ na rynek pracy. Zatrudnienie w 2010 r. uległo obniżeniu w stosunku do szczytowego 2007 roku o 2 mln osób. 63 Od 2008 roku następuje ciągły spadek liczby osób zatrudnionych. Różnica pomiędzy rokiem 2007 a 2013 wynosi już 10% i w najbliższych latach może ulec ciągłemu pogarszaniu. Wpływy podatkowe zostały ograniczone przez wysokie bezrobocie, a ponadto jednocześnie zwiększyły się wydatki rządu na zasiłki, co zwiększyło jeszcze bardziej istniejące już problemy budżetowe. Rząd hiszpański, nie posiadając własnych środków przeznaczonych na dofinansowanie banków musiał zwrócić się w 2012 r. o pomoc do Unii Europejskiej. Skala i głębokość konsekwencji kryzysu ujawniły konieczność reform, przede wszystkim w odniesieniu do sektora budowlanego, rynku pracy, a także systemu bankowego. Kryzys spowodował również zwiększenie się deficytu budżetowego i długu publicznego. Należy jednak zauważyć, że przed wystąpieniem kryzysu Hiszpania należała do nielicznych krajów, które bez większych problemów spełniały kryteria konwergencji.64 61 Sytuacja gospodarcza w Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Islandii, Estonii, na Litwie i Łotwie oraz w Polsce – skutki kryzysu, http://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/121/plik/012.pdf , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 62 Ibidem. 63 K. Mroczek, A. Więcek, Kryzys gospodarczy....op.cit., dostęp 30 kwietnia 2016 r. 64 Sytuacja gospodarcza Hiszpanii, Ambasada Rzeczypospolitej Polskiej w Madrycie, http://www.madryt.msz.gov.pl/pl/wspolpraca_dwustronna/wspolpraca_gospodarcza/sytuacja_gospoda 30 Pomoc finansowa dla Hiszpanii to 100 mld euro. W styczniu 2014 roku nastąpiło zakończenie finansowego programu pomocowego dla sektora bankowego Hiszpanii. Po wybuchu kryzysu rządy wielu krajów podjęły działania mające na celu stabilizację sektora finansowego i koniunktury gospodarczej. Pomoc udzielana bankom spowodowała poważne naruszenie równowagi finansów publicznych. Wzrost wydatków budżetowych doprowadził do zwiększenia deficytu i zadłużenia publicznego w relacji do PKB.65 Formy wspierania systemów bankowych i instytucji finansowych obejmowały zasilenie kapitałowe, w tym nabywanie akcji i pożyczki, zakupy aktywów, przejmowanie lub likwidację długów oraz udzielanie gwarancji i nacjonalizację. Skumulowaną wartość operacji stabilizujących sektor finansowy w krajach PIGS i w SE-16 przedstawia tabela 9. Tab.9. Skumulowana wartość operacji krajów PIGS stabilizujących sektor finansowy w strefie euro (16) i ich wpływ na poziom długu publicznego w procentach w relacji do PKB w latach 2008-2009 Kraj Instrumenty wpływające na zadłużenie publiczne (2008-2009) Wsparcie kapitałowe Zakupy aktywów Przejęcia lub likwidacja długów Inne instrumenty Całkowity wpływ na dług publiczny w latach 2008-2009 Nabycie akcji Pożyczki Portugalia 0 0 0 0 0 0 Irlandia 6,7 0 0 0 0 6,7 Grecja 1,6 0 0 0 0 1,6 Hiszpania 0 0 1,8 0 0 1,8 SE-16 1,4 0,2 0,9 0 0,2 2,5 Źródło: B. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Gospodarka i Polityka Makroekonomiczna Strefy.....op.cit. s 230. Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli Portugalia nie udzieliła żadnej pomocy rcza_ hiszpanii/ , dostęp 30 kwietnia 2016 r. 65 B. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Gospodarka i Polityka Makroekonomiczna Strefy Ruro w latach 20082010. Skutki Kryzysu i Słabości Zarządzania, Wyd. UMCS Lublin 2011, s 221. 31 finansowej bankom, natomiast Irlandia i Grecja udzieliły bankom wsparcia w postaci nabycia akcji. Pomoc ta niosła za sobą duże ryzyko wynikające z wprowadzonych gwarancji i różnych instrumentów bezpośredniej pomocy bankom. Dokapitalizowanie banków i innych instytucji finansowych przez nabywanie nowych akcji po cenach rynkowych jest rejestrowane jako transakcje nie mające żadnego wpływu na saldo budżetu państwa. Pogorszenie sytuacji budżetowej następuje wówczas, gdy akcje są nabywane powyżej cen rynkowych. Rejestrowana jest wówczas różnica między włożonym kapitałem a rynkową wartością akcji, co obciąża saldo budżetowe.66 W celu przeciwdziałania dalszemu spadkowi popytu, przywódcy grupy krajów G-20 uznali za niezbędne podjęcie aktywnej polityki fiskalnej. Realizując ten plan Komisja Europejska 26 listopada 2008 roku wprowadziła European Economic Recovery Plan, którego celem było: 1)szybkie pobudzenie popyty i zwiększenie zaufania konsumentów; 2)zmniejszenie kosztów społecznych spowolnienia gospodarczego, zwłaszcza ograniczenie likwidacji miejsc pracy i umożliwienie szybkiego powrotu na rynek pracy osobom zagrożonym długotrwałym bezrobociem; 3)stworzenie warunków do wzrostu konkurencyjności i podjęcie reform strukturalnych, a w szczególności wspieranie innowacji; 4)przyspieszenie transformacji gospodarki polegającej na wykorzystywaniu technologii niskoemisyjnych i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. Pakiet budżetowy został ustalony na 200mld euro, czyli 1,5% PKB UE-27. Według obliczeń KE fiskalny pakiet stymulacyjny (działania dyskrecjonalne) stanowił w strefie euro prawie 2% PKB (1,1% w 2009 roku i 0,8% w 2010 roku).67 Zasadnicze znaczenie miały działania prowadzące do wzrostu popytu konsumpcyjnego ludności (50% pakietu fiskalnego SE-16). Polityka stymulacyjna w tej sferze obejmowała: obniżki podatków bezpośrednich i VAT, pomoc bezpośrednia dla rodzin, obniżki płatności z tytułu zabezpieczenia społecznego oraz pomoc wspierającą rozwój budownictwa mieszkaniowego i rynku nieruchomości. Środki wykorzystywane 66 B. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Gospodarka i Polityka......op. cit., s.231 67 Ibidem s.232 32 do pobudzania konsumpcji indywidualnej w latach 2009-2010 stanowiły 0,9% PKB.68 W tabeli 10 przedstawiono fiskalne pakiety stymulacyjne w krajach grupy PIGS, realizowane w ramach EERP w latach 2009-2010 w procentach w relacji do PKB Tab.10. Fiskalne pakiety stymulacyjne w krajach grupy PIGS realizowane w ramach EERP w latach 2009-2010 w procentach w relacji do PKB Kraj 2009 2010 Ogółem Gospodarstwa Rynek Biznes Inwestycje Ogółem Gospodarstwa domowe pracy publiczne domowe Rynek Biznes Inwestycje pracy publiczne Portugalia 1,1 0,2 0,2 0,3 0,4 0,6 0,2 0,3 0,1 0 Irlandia 0,7 0,4 0,1 0,2 0 1 0,6 0,2 0,2 0 Grecja 0,6 0,5 0,1 0 0 0 0 0 0 0 Hiszpania 2,4 0,5 0,1 0,8 0,9 0,8 0,2 0 0,1 0,5 Źródło: B. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Gospodarka i Polityka Makroekonomiczna Strefy..... op. cit. s 234. Podsumowanie Uczestnictwo w unii walutowej poprzedza konieczność spełnienia nominalnych kryteriów uczestnictwa. Znacznie trudniejsza do osiągnięcia jest jednak realna konwergencja, która odzwierciedla prawdziwą gotowość członkostwa w strefie euro. We wszystkich omawianych krajach PIGS w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych występował wysoki deficyt finansów publicznych, który systematycznie się zwiększał . W efekcie, zarówno w Irlandii, Hiszpanii, Portugalii, jak i Grecji szybko rosła relacja długu publicznego do PKB. Inflacja (CPI) w tym czasie była na poziomie umiarkowanym w Hiszpanii, także umiarkowanym, lecz niestabilnym w Portugalii i wysokim w przypadku Grecji. We wszystkich krajach w pierwszej połowie lat 68 Ibidem s.233 33 dziewięćdziesiątych podjęto nieudane próby realizacji programów zbieżności, których celem miało być zbliżanie się do realizacji kryteriów z Maastricht , a w szczególności redukcji deficytu fiskalnego i inflacji. W Portugalii program zbieżności ogłoszono w grudniu 1991 r., w Hiszpanii w kwietniu 1992 r., a w Grecji w grudniu 1992 r. Wszystkie te próby okazały się nieudane wskutek niedostatecznych reform i zbyt optymistycznych założeń dotyczących wzrostu gospodarczego. W 1993 r. zanotowano ujemne tempo wzrostu w każdym z omawianych krajów. W związku z tymi niepowodzeniami konieczna stała się modyfikacja programów konwergencji. Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić że największym problemem dla krajów PIGS było spełnienie kryterium fiskalnego (dług publiczny nie może przekraczać 60%, zaś maksymalna wysokość deficytu budżetowego wynosi 3%) . Pomimo tego, iż nie spełniły one pierwotnie przyjętego kryterium w Maastricht, zostały one przyjęte do Unii Gospodarczej i Walutowej które doprowadziło do załamania się gospodarek tych krajów a także negatywnie wpłynęło na inne państwa należące do strefy euro jak i Unii Europejskiej. Kryzys finansowy który pojawił się w II połowie 2008 roku szczególnie mocno dotknął kraje z grupy PIGS i negatywnie wpłynął na ich finanse publiczne. Zachwiane zostało zaufanie rynków finansowych do państw PIGS, a groźba bankructwa Grecji skłoniła kraje strefy euro do opracowania programów oszczędnościowych. Nieracjonalna polityka fiskalna doprowadziła do nadmiernego wzrostu zadłużenia i wzrostu deficytów budżetowych. I tak, jak jeszcze kilka lat temu, niektóre kraje (np. Irlandia i Hiszpania) prezentowane były jako przykład sukcesu wynikającego z członkostwa w Unii Europejskiej i wzór do naśladowania, tak wejście ich do strefy ero i skutki kryzysu finansowego spowodowały, iż w długim okresie czasowym konieczne jest wprowadzenie w tych krajach głębszych reform strukturalnych, w tym w obszarze systemów emerytalnych i rynku pracy. 34 Bibliografia Literatura książkowa 1. Albiński P., Kryzys a polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2012 2. Berg J., The Bank Lending Survey for the Euro Area. ECB, Occasional Paper Series, 2005, No.23 3. Fedorowicz Z., Polityka fiskalna, Wyd. Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 1998 4. Giżyński J., Wierzba R., Gostomski E., Penczar M., Liszewska M., Górski P., Małecka E., Polski sektor bankowy wobec wyzwań związanych z kryzysem finansowym w strefie euro, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2014 5. Grauwe P.D., Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003. 6. Kąkol M., Mucha-Leszko B., Gospodarka i Polityka Makroekonomiczna Strefy Ruro w latach 2008-2010. Skutki Kryzysu i Słabości Zarządzania, Wyd. UMCS Lublin 2011 7. Królak-Werwińska J., E jak euro waluta nowej Europy, Difin, Warszawa 2005 8. Mucha-Leszko B., Strefa euro. Wprowadzenie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMSC, Lublin 2007 35 funkcjonowanie, 9. Nowak-Far A. , Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu finansowego, w: Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, red. Osiński J., SGH, Warszawa 2009 10. Skiba L., Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014 11. Siwińska-Gorzelak J., Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski, P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. Siwińska-Gorzelak (red), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006 12. Oręziak L., Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004 13. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009 Publikacje i raporty 1. Białek N., Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, „WSIiZ Working Papers”, No7, January 2014 2. Gasz M. , Źródła niestabilności gospodarczej państw strefy euro w warunkach kryzysu, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2012 3. Juncker J-C., Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, „Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna”, 12, luty 2007 4. Karnowski J., Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, „Materiały i studia NBP”, Zeszyt Nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006 5. Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2012 6. Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013 7. Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do Euro, „Wspólnoty Europejskie” 2007 36 8. Komisja Europejska, Pakt Stabilności i Wzrostu, Lipiec 2015 9. Mucha-Leszko B., Kąkol M., Podstawy teoretyczne i realizacja polityki fiskalnej w strefie euro, „Annales Universitatis Mariae CurieSkłodowska” SectioH,VOL. XLIV, 2010 Lublin 10. Nowak B., Unia gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, „Studia Europejskie”, nr 4, 2000 11. Ochrymiuk M., Rogut A., Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, Warszawa 12. Rosińska-Bukowska M., Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica”, nr 273, 2012 13. Sokół P., Możliwości wykorzystania podatków w oddziaływaniu na procesy społeczne i gospodarcze, Problemy zarządzania 2005, nr4(10) 14. Spychała J., Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, Vol.2, No.6 (267), 2014 15. Toporowski P., Koniec programu pomocowego dla Portugalii dobry znak dla strefy euro? „Biuletyn PISM”, nr 67, 2014 16. Wancio A., Europejskie mechanizmy stabilności finansowej – gwarancja stabilności strefy euro czy gra na zwłokę?, „Wspólnoty europejskie”, nr 3, 2011 17. R. Woreta, R. Sankowski, P. Sepielak, Materiały i Opracowania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Źródła narastania akcji kredytowej w warunkach integracji walutowej, Przyczyny Boomów Kredytowych w Irlandii, Hiszpanii i Portugalii, Warszawa, Agencja ReklamowoWydawnicza A. Grzegorczyk: 2010 Strony internetowe www.ec.europa.eu www.ecb.europa.eu www.ekonomia.rp.pl 37 www.eu.katowice.pl www.europa.eu www.ce.uw.edu.pl www.katedramsg.uni.lodz.pl www.madryt.msz.gov.pl www.nbp.pl www.polskawue.gov.pl www.repozytorium.amu.edu.pl www.rynekpracy.pl www.senat.gov.pl www.tygodnikprzeglad.pl Spis tabel Tab.1.Kryteria konwergencji gospodarczej z Maastricht……………………..................8 Tab.2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w unii gospodarczej i walutowej.......................................................................................................................11 Tab.3. Dług publiczny w strefie euro i w krajach PIGS w latach 1999-2007 jako %PKB……………………………………………………………...…………...... 13 Tab.4. Wartość salda budżetowego krajów PIGS i strefy euro w latach 1999-2007 jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka…………………………………….....…14 Tab.5. Tempo wzrostu PKB w strefie euro i w Grecji w latach 1999-2007……………15 Tab.6. Saldo budżetowe w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2008-2015.....................…...............................................................................................23 Tab.7. Dług publiczny w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2008-2015........................................................................................................................23 Tab.8. Stopa bezrobocia w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2007 i 2013 w %..............................................................................................................24 Tab.9.Skumulowana wartość operacji krajów PIGS stabilizujących sektor finansowy w strefie euro (16) i ich wpływ na poziom długu publicznego w procentach w relacji do PKB w latach 2008-2009................................................................................................ 31 Tab.10. Fiskalne pakiety stymulacyjne w krajach grupy PIGS realizowane w ramach EERP w latach 2009-2010 w procentach w relacji do PKB............................................33 38
