Pobierz

ROLNICTWO ROSJI –
nowy system państwowego wspierania produkcji
opr. Marek Ociepka
WPHI Moskwa
www.heinze.ru
Władze zmieniają zasady wsparcia rolnictwa. Teraz subsydia będą udzielane
w rozliczeniu na jednostkę produkcji lub użytków rolnych. W tym roku inicjatywa ta
wdrażana jest w produkcji roślinnej, gdzie podstawowa część środków będzie udzielana w
rozliczeniu na hektar zasiewów. W przypadku pozytywnych efektów, władze zamierzają
rozszerzyć system na inne gałęzie produkcji rolnej, w tym na produkcję zwierzęcą.
Wykorzystywanie nowego instrumentu wsparcia daje Rosji znacząca przewagę w ramach
WTO, jednakże, wydaje się, nic poza tym.
Nowy mechanizm
W 2013 roku wdrażany jest nowy program rządowy wsparcia rolnictwa, przewidziany na
okres do 2020 roku. Z punktu widzenia skali i struktury wewnętrznej (graf. 1, 2) program
jest zbliżony do analogicznego, który był realizowany w ll 2008-2012, jednakże sposoby
wydzielania środków na jednym z kluczowych kierunków różnią się radykalnie.
graf. 1
-------Struktura wsparcia rządowego rolnictwa w ll 2008-2012 w %
110 mld rbl (średnio w roku)
Około połowy środków na wsparcie produkcji roślinnej będzie teraz wydzielane przy
pomocy zupełnie nowego dla Rosji instrumentu – w rozliczeniu na hektary.
Mechanizm wsparcia jest następujący:
federalny (głównie) i regionalne budżety wydzielają pieniądze na subsydia na hektary w
regionach, których ogólna wielkość składa się z dwóch części. Część, z budżetu
federalnego, idzie na wsparcie minimalnej stawki subsydiów, tylko na podstawie
wielkości terenu zasiewów. Druga część, nazywaną stymulującą, rozliczana jest
z uwzględnieniem intensywności produkcji rolnej i urodzajności gleby w regionie – jej
wielkość różni się w zależności od jakościowych parametrów ziemi gleby.
graf. 2
---------
Struktura wsparcia rządowego rolnictwa w ll. 2013-2020
189 mld rbl (średnio w roku)
W 2013 roku na minimalną stawkę subsydiów będzie przeznaczona podstawowa część
środków federalnych (60%), jej wielkość wyniesie 125 rbl/ha. Intensywność produkcji
roślinnej będzie z kolei wyliczana na podstawie ogólnego urodzaju kultur rolnych
w regionie, przeliczone (przyrównane) do jednostek ziarna zbóż. Współczynniki
przeliczania (sprowadzając różne uprawy do jednostki ziarna podstawowych zbóż)
opublikowało w lutym tego roku Ministerstwo Rolnictwa – graf. 3.
Na realizację ww. mechanizmu wsparcia Ministerstwo Rolnictwa Rosji otrzyma
z budżetu federalnego w 2013 roku 15,2 mld rubli, a do 2020 roku suma ta zwiększy się do
37,6 mld rbl.
Część pieniędzy, jak już wspomniano, wydzielać będą budżety regionalne, ale szczegóły
zasad postępowania jeszcze nie są znane – jak będą określać stawki wsparcia, z czym będą
je wiązać. W zależności jeszcze od zasobności regionu, wysokość tych dotacji zapewne
będzie różna.
Wraz z wprowadzaniem nowych instrumentów, porzucono, od nowego roku stare.
Wcześniej, państwo dotowało (także w zależności od terenu zasiewów czy poziomu
produkcji) zakup paliwa i materiałów eksploatacyjnych dla środków transportu, nawozów
i nasion. Pozycje te obejmują podstawowe wydatki producentów rolnych artykułów
roślinnych – rozmiar dotacji stanowił od kilkuset do tysięcy rubli
w przeliczeniu na hektar i odgrywał dla rolników niemałą rolę. Oprócz tego państwo
kompensowało im część stawki procentowej kredytów bankowych przeznaczonych na
cele obrotowe produkcji, z czego rolnicy chętnie korzystali.
graf. 3
--------
Przyrównanie
upraw
różnych
kultur
rolnych
do
jednej
(ziarnowych)
wg Ministerstwa Rolnictwa FR
(wskaźnik „1” = pszenica, ryż, jęczmień)
Niezależnie od roślinnej produkcji rolnej, dokonano pierwszej próby zastosowania
nowego instrumentu w rozwoju produkcji zwierzęcej. Od nowego roku subsydia tzw. „nie
uwarunkowane” wydzielane są w przeliczeniu na kilogram otrzymywanego mleka – 1,2
rubla klasy wyższej i 0,4 rbl klasy pierwszej.
Główny problem rolników to, czy poziom wsparcia państwa będzie większy czy mniejszy?
Inny problem to, na ile nowy instrument okaże się efektywniejszy
w porównaniu ze starym?
Przyjdzie zaciągnąć pasa
W opinii ekspertów, nowy instrument koncepcyjnie jest lepszy od starego.
Na początku lat 2000, w miejsce wcześniejszej praktyki rozdawania rolnikom kredytów,
które faktycznie nie były zwracane, był wdrożony mechanizm subsydiowania części
stawki procentowej pożyczek. System ten, z punktu widzenia efektywności i korupcji, był
poważnym krokiem postępu. Z czasem instrument ten zaczął dominować na tyle, że były
okresy kiedy to podstawowa część subsydiów, była dystrybuowana w ten sposób. Przy
tym realna, z uwzględnieniem inflacji i wsparcia państwa, wartość pożyczek dla rolników
okazała się prawie ujemna, poniżej inflacji – w 2010 roku średnia stawka, przy
uwzględnieniu
subsydiowania
wynosiła
4,3
%,
a inflacja wówczas 8,8 %. W takich warunkach nie było sensu angażować własne środki w
rozwój biznesu. Obecnie, wartość udzielonych kredytów w rolnictwie przewyższa już
wartość rocznej produkcji.
Wynikła więc potrzeba zmiany systemu. Dodatkowym motywem dla wdrożenia
subsydiowania „do hektara” stał się fakt, że lepiej to odpowiada praktyce
międzynarodowej wspierania rolnictwa. Wprawdzie stare instrumenty i nowy system
odnoszą się do tzw. „żółtego” koszyka instrumentów wsparcia, stosowania których
zdecydowanie ogranicza WTO, ale, w opinii rosyjskich ekspertów, dotacje do hektara, w
odróżnieniu np. od subsydiowania poszczególnych rodzajów zasobów i cen, dotyczą
środków w mniejszym stopniu wypaczającym rynek, zgodnie z metodyką OECD.
Subsydiowanie „do hektara” szeroko wykorzystywane jest w Europie i to jest argument,
którym chcą się posługiwać rosyjscy negocjatorzy w rozmowach nt. stosowanego
wspierania rozwoju gospodarki przez państwo. Tym bardziej, że wartość tej dotacji
państwa („do hektara”) jest na wiele niższym poziomie niż w Europie.
Średnia wielkość dotacji ze środków federalnych wynosi 207 rubli do hektara.
W Ministerstwie Rolnictwa uważają, że regiony dodatkowo wydzielą 10 mld rubli.
W rezultacie średnia wielkość dotacji wyniesie w sumie 300 rubli i to będzie, w opinii
rosyjskiego ministra rolnictwa, dwa razy mniejsza suma wsparcia niż wcześniej. Według
informacji tygodnika „Ekspert”, Ministerstwo Rolnictwa FR uważa poziom dotacji za
zdecydowanie niewystarczający i wniosło o jego zwiększenie o 10 mld rubli, jeszcze w tym
roku. W ten sposób, uwzględniając środki regionalne, ogólny budżet na subsydia do
hektara
ulegnie
zwiększeniu
do
36,5
mld
rubli.
Jednakże,
rolnicy
i tak mogą okazać się przegranymi, zwłaszcza ci, którzy prowadzą gospodarkę intensywną
(warzywa, buraki, ziemniaki, rośliny basztanowe jak arbuzy, melony, produkcja w
szklarniach, na ziemiach specjalnie nawadnianych) lub którzy produkują w regionach w
słabszych warunkach.
Część regionów chciałaby powiązania wsparcia z ubezpieczeniem. Np. w ocenie eksperta1,
dla upraw buraka cukrowego ubezpieczenie może wynieść od 350 do 3000 rubli na
hektar, a ogólne wydatki operacyjne na jego uprawę wynoszą rzędu 30-40 tysięcy rubli na
hektar (ceny z roku 2012). Czy w takiej sytuacji jest sens w ogóle otrzymywać tak niskie
dotacje? Wcześniej wsparcie państwa na zasiewy buraka cukrowego w Rosji wynosiło
około 2570 rbl na hektar (990 nawozy, 810 nasiona, 770 pestycydy). Oprócz tego, istotne
znaczenie miała dla rolników, mówi ww. ekspert, zniżka na paliwo i olej, otrzymywany,
przy
pomocy
państwa,
od
producentów.
W sezonie 2012 roku ona wyniosła 30 % od ceny na rynku. Od tego roku zaprzestaje się
praktyki udzielania zniżek na olej napędowy i nawozy, a to były sumy znaczące,
przekraczające ogółem 10 mld rubli. Ale było to niezgodne z normami WTO, stąd ich
likwidacja.
Lepiej, w opinii ekspertów - nie wyszło
1
Marat Hanbikow, przewodniczący grupy subsydiowania i ubezpieczania „Razguliaj”
Krytycy nowego systemu wsparcia uważają, że socjalny i ekonomiczny efekt może okazać
się negatywnym i już teraz rodzi nowe pytania. Np. dlaczego z korzystających
z subsydiów wyłączono właścicieli wieloletnich drzew i krzewów oraz pastwisk, które
także zaliczają się do produkcji rolnej? Jest jeszcze taki niuans, produkcję rolną otrzymuje
się nie z powierzchni zasiewów lecz ze żniwnych (nie z zasiania,
a z zebrania). Pierwsze w drugie mogą się nie przekształcić, jeśli przykładowo urodzaju
nie będzie. A w praktyce bywa, że urodzaj ginie fikcyjnie, to jest ziemi rolnej nie obsieli w
ogóle. W ten sposób nowy system tworzy znaczne możliwości dla dopisywania i
fałszerstw. Problem w tym, że władze regionalne i lokalne historycznie ciasno są
powiązane z producentami rolnymi i do tego faktycznie rozporządzają nie podzielonymi
funduszami ziemi, niewykorzystanymi udziałami udziałowców byłych kołchozów i
sowchozów. Przykładowo, pod takie ziemie mogą podstawiać osoby, jako pracujące na
roli i spokojnie otrzymywać subsydia, nie zbierając żadnego urodzaju.
W ocenie tygodnika „Ekspert” już w tym roku statystyka może odnotować zadziwiający
wzrost powierzchni zasiewów w Rosji, który nie będzie korelował ze wzrostem terenów
zbiorów i z urodzajem.
Ale to tylko techniczne problemy, które jeszcze można usunąć w drodze modyfikacji
mechanizmu i poprawy praktyki administrowania. O wiele gorsze są wady koncepcyjne
zasad wsparcia dochodowości w warunkach rosyjskich.
W Europie, gdzie szeroko jest stosowany właśnie taki mechanizm, głównym zadaniem
jest ograniczenie produkcji rolnej i wykorzystanie orientowanych na ekologię technologii
rolniczych. Przykładowo, konserwacja nadmiernie wrażliwych na erozje gleb. Lokalni
farmerzy stosują współczesne technologie, prowadzą bardzo intensywną produkcję, są
bogaci i zadaniem władz UE jest podtrzymać taki poziom bogactwa
i rolniczego dobrobytu, zachowując konkurencyjność produkcji.
W Rosji wszystko zupełnie inaczej. Główny cel rolnictwa, to rozwój procesu
inwestycyjnego i adaptacja nowych technologii, wzrost produkcji i zastąpienie importu
artykułów
żywnościowych,
który
doszedł
do
krytycznych
rozmiarów.
W ocenie tygodnika „Ekspert” do europejskiej intensywnej produkcji Rosji tak daleko „jak
do księżyca” a ziemia skoncentrowana w rękach nie bardzo wielu małych farmerów a w
bardzo ograniczonym kręgu wielkich producentów.
Dotacje do hektara na poziomie regionów mogą faktycznie być rozdysponowywane
zgodnie z ustaloną praktyką, gdzie podstawową część pomocy państwa otrzymuje
ograniczony krąg gospodarstw, bliskich lokalnej i regionalnej władzy, najbardziej
zdolnych do działania.
Wariant drugi, bardziej odpowiadający ideologii tej miary – dotacje równo i dokładnie
zostaną rozmazane dla wszystkich zajmujących się produkcja rolną. W takim przypadku,
głównym odbiorcom tego typu wsparcia państwa okaże się ogromna masa „leżących na
boku” kołchozów i sowchozów, która wciąż jeszcze kontroluje podstawową część ziem.
Należy przy tym przypomnieć, że ¼ wszystkich producentów rolnych stale przynosi
straty, a ponad połowa terenów zasiewów nie otrzymują ani grama nawozów, ponieważ
ich właściciele nie mogą znaleźć na to pieniędzy.
Główna część ww. gospodarstw już dawno utraciła potencjał produkcyjny i bez
jakiegokolwiek widocznego efektu nadal wchłania pomoc państwa, jeszcze z lat 1990tych.
Ostatecznymi beneficjentami nowego systemu wsparcia okażą się nie szerokie masy
ludności rolniczej i udziałowcy gospodarstw lecz, nie najbardziej efektywne,
kierownictwo takich gospodarstw. Absurdalność nowego instrumentu podkreśla jeszcze
taka okoliczność. W Rosji, tylko około 3 % terenów zasiewów należy do prywatnych
gospodarstw pomocniczych i na tych niewielkich terenach, dzięki intensywnej pracy,
produkuje się 41 % produkcji roślinnej. Ale ta kategoria producentów, wg starej tradycji,
wsparcia państwa otrzymywać nie może.
Przywiązane do terenów rolnych i nawet do jednostki produkcji subsydiowanie
dostarcza rolnikom nieprawidłowe sygnały rynkowe. W przypadku produkcji roślinnej,
znaczna część minimalnej, gwarantowanej stawki, stymuluje rolników do zakupu więcej
ziemi i prowadzenia produkcji ekstensywnej. Jednakże dla Rosji aktualnie potrzebna jest
tendencja
przeciwna,
a
mianowicie
wzrost
urodzajności
i wydajności. Oprócz tego dopłaty do hektara nie stymulują, w żaden sposób, wzrostu
konkurencyjności i zmniejszenia wydatków. Jeszcze bardziej destrukcyjnie, system ten
może podziałać na produkcję zwierzęcą (dotacje do sztuki albo do kilograma). Choć
najwięcej narzekają na swoją dolę i częściej potrzebują wydzielania im pieniędzy,
proporcjonalnie do produkcji, hodowcy świń, to do biednych nie należą a dotacje do
kilograma sztuki bydła mogą doprowadzić do sytuacji, w której w tuszach będzie więcej
tłuszczu zamiast mięsa - stwierdzają eksperci.
Na podstawie: „Expert” Nr 10
Moskwa, 13 maja, 2013 roku
***