Konsultacje społeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu
advertisement
WSPÓàCZESNE ZARZĄDZANIE nr 1/2010 Kwartalnik ĝrodowisk Naukowych i Liderów Biznesu Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu strategicznym jednostkami samorządu terytorialnego Henryk GawroĔski* Słowa kluczowe: konsultacje społeczne, partycypacja, zarządzanie, strategia, samorząd Keywords: social consultation, participation, management, strategy, local government Synopsis: W artykule przedstawiono istotę konsultacji społecznych, ich zróżnicowane formy, a także przyczyny braku zaangażowania w ich wprowadzenie władz samorządowych. Zidentyfikowano i przedstawiono wynikające z prawa i dobrych praktyk postulowane cechy tych konsultacji. Na tle tych rozważań przedstawiono ocenę skuteczności różnych form udziału społeczności lokalnej w zarządzaniu strategicznym w gminach województwa warmińsko-mazurskiego, opracowana na podstawie badania ankietowego mieszkańców, a także przykłady dobrych praktyk konsultacji społecznych w gminach tego województwa. Jeśli jakaś decyzja dotyczy więcej niż jednej osoby, przestaje być wewnętrzną decyzją administracyjną. Wkracza ona w prawo ludzi do samorządzenia i wspólnego rozwiązywania spraw lokalnych. Konsultacje społeczne to jedna z form dialogu społecznego. Określane są jako dwukierunkowa komunikacja administracji publicznej z partnerami społecznymi, prowadzona w celu uzyskania opinii na temat proponowanych przez administrację rozwiązań. Pozostałymi formami dialogu społecznego są [Zasady, 2002, s. 10]: – lobbing, czyli rzecznictwo interesów, – reprezentacja, czyli stałe lub czasowe uczestnictwo reprezentantów grupy w instytucjach o charakterze opiniodawczo-doradczym, – współpraca, czyli stałe uzgadnianie kwestii społecznych i gospodarczych przez administrację z partnerami społecznymi, w ramach negocjacji, opiniowania i informowania, a także współdecydowanie w tych sprawach, w ramach specjalnie do tego powołanych instytucji. Najsilniejszą formą współpracy są negocjacje, których wynikiem powinna być umowa wiążąca strony. Konsultacje angażują tych samych uczestników co negocjacje, ale nie muszą prowadzić do zawarcia porozumienia, chociaż strony zazwyczaj honorują ich wynik. Konsultacje to zatem coś więcej niż informowanie, ale nie oznaczają współdecydowania, które jest podejmowaniem wspólnej, kompromisowej decyzji, za obustronną lub - - - - WstĊp - * Dr Henryk Gawroński, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna. 25 wielostronną zgodą. Podstawową zasadą współdecydowania jest więc zasada konsensusu, czyli jednomyślności. Konsultacje służą w szczególności uspołecznieniu procesu podejmowania ważnych dla społeczeństwa, nieodwracalnych decyzji. Wyraża się ono we współdziałaniu mieszkańców, organizacji gospodarczych i społecznych w kształtowaniu programów rozwojowych poprzez włączanie lokalnych inicjatyw do tych programów oraz w podnoszeniu wartości lokalnego kapitału społecznego, na który składają się zasoby ludzkie z ich przymiotami, jak: status indywidualny, stan zdrowia, poziom wykształcenia, kwalifikacje zawodowe, ale również spójność i więzi międzyludzkie, klimat wzajemnego zaufania, tradycja, wspólne zasady i normy postępowania, wzajemna pomoc i współpraca w związkach nieformalnych. Konsultacjami objęci powinni być wszyscy partnerzy społeczni, których problem dotyczy, niezależnie od formy prawnej czy organizacyjnej, mający interes prawny i faktyczny w zabraniu głosu w dyskusji publicznej. Najczęściej określa się takich uczestników mianem stakeholders, czyli udziałowców problemu lub interesariuszy. Klasyfikacje wywodzące się z dziedziny public relations mówią z kolei o odbiorcach działań, obszarach oddziaływania, grupach interesu czy grupach otoczenia [Black, 1999, s. 45–46]. Natomiast z punktu widzenia stopnia zainteresowania i znajomości problemu wymienia się [Czarnowski, 1997, s. 107]: – społeczeństwo – jest to najbardziej ogólna, masowa kategoria społeczna, zainteresowana sprawami najbardziej ogólnymi i w sposób z reguły powierzchowny; – publiczność zainteresowaną – to grupa znająca problemy życia publicznego i rozumiejąca własne interesy w danej dziedzinie; – publiczność poinformowaną – która aktywnie uczestniczy w debatach nad zagadnieniami publicznymi; – publiczność elitarną – która inicjuje i definiuje problemy będące tematem debat publicznych oraz organizuje te debaty i ukierunkowuje ich przebieg. Celem artykułu jest identyfikacja konsultacji społecznych jako formy partycypacji społecznej w zarządzaniu strategicznym jednostkami samorządu terytorialnego (dalej: JST). W artykule scharakteryzowano zróżnicowane formy konsultacji społecznych, a także przyczyny, które powodują, że władze samorządowe nie sprzyjają konsultacjom społecznym, zidentyfikowano źródła prawa określające obowiązek ich przeprowadzania, formę oraz zakres, przedstawiono – wynikające z prawa i dobrych praktyk – postulowane cechy tych konsultacji. Na tle tych rozważań przedstawiono ocenę skuteczności różnych form udziału społeczności lokalnej w zarządzaniu strategicznym w gminach województwa warmińsko-mazurskiego, wyrażoną w badaniu ankietowym mieszkańców, a także przykłady dobrych praktyk konsultacji społecznych w gminach tego województwa. - - - - - H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... Istota partycypacji w zarządzaniu lokalnym Przez partycypację rozumie się udział członków organizacji w procesach decyzyjnych lub w korzystaniu z ekonomicznych efektów pracy organizacji. Szczególnie ważna jest partycypacja decyzyjna. Jest ona traktowana jako forma społecznego dialogu - - - - - 26 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA w organizacji oraz zinstytucjonalizowany środek rozwiązywania konfliktów społecznych i wiąże się z istotną zmianą społecznej struktury organizacji gdyż wymaga rezygnacji ze sztywnego podziału na kierujących i kierowanych [Błaszczyk, 1988, s. 22]. Jako podstawowe, ogólne cele partycypacji w organizacji, wymienia się: – cele o charakterze psychologicznym – rozwój pracowników, poczucie autonomii, samorealizacja, godność, poprawa motywacji, humanizacja pracy, – cele społeczno-polityczne – demokratyzacja zarządzania organizacją, aktywizacja jej pracowników, poprawa klimatu społecznego i stosunków przemysłowych, redukcja konfliktów społecznych w organizacji, – cele ekonomiczne – zwiększenie wydajności, kreatywności pracowników, poprawa jakości decyzji i ich realizacji [Lendzion, Stankiewicz-Mróz, 2005, s. 110]. Partycypacja zaspokaja też potrzeby samorealizacji, przynależności do grupy i uznania. Z punktu widzenia interesu ekonomicznego członków społeczności lokalnej należy założyć, że jeśli partycypacja przyczynia się do wzrostu wartości zasobów lokalnych, to przyczynia się również do korzystania z tego wzrostu przez członków danej społeczności, a pracownicy sfery samorządowej korzystają wprost z miejsc pracy stworzonych przez samorząd w urzędzie i różnych jednostkach organizacyjnych JST. Celem zarządzania przez partycypację w samorządzie terytorialnym jest realizacja konstytucyjnej zasady demokracji poprzez wzrost aktywności społeczeństwa w kierunku tzw. społeczeństwa obywatelskiego. Udział społeczności lokalnej w zarządzaniu swoją jednostką skupia się raczej na roli grup, a nie jednostek. Mogą to być grupy skupione wokół jakiegoś wspólnego interesu lub organizowane przez wspólne miejsce zamieszkania czy prowadzenia działalności. Mimo że w tak rozumianej partycypacji uwaga skupiona jest na grupach, to w praktyce partycypacja wymaga aktywności poszczególnych jednostek będących reprezentantami grup mieszkańców oraz ich organizacji, a także przedsiębiorców i ich organizacji. Analogicznie jak w politycznym modelu podejmowania decyzji, w którym nie ma jasnych, z góry określonych celów, bo są one nieustannie dyskutowane i redefiniowane przez interesariuszy, z których każdy, zależnie od zajmowanej pozycji, ma własną strategię, proces decyzyjny ma charakter indukcyjny i rozpoczyna się od zadań, które ze swej istoty pojawiają się w przypadku zróżnicowanych interesów i konfliktów, a nie od ustalenia celów [Kożuch, 2004, s. 171]. Zadaniem partycypacji w tym przypadku jest rozwiązywanie konfliktów zgodnie ze społeczną racjonalnością, w sposób akceptowany przez możliwie szerokie grono interesariuszy. Zakres partycypacji jest związany wprost ze stylem zarządzania w JST. Syntetyczną strukturę tego zakresu, uzależnioną od interaktywnego bądź nieinteraktywnego stylu zarządzania, przedstawia tzw. drabina partycypacji, poczynając od braku partycypacji, przy zamkniętym autokratycznym stylu zarządzania, a kończąc na autonomicznym realizowaniu przez inicjatora określonych działań, przy wsparciu organizacyjnym i finansowym JST, czyli od władzy autorytarnej do władzy zatwierdzającej. W „drabinie” tej wyróżnia się następujące szczeble [Swianiewicz, Klimska, Mielczarek, 2004, s. 35–41]: – zamknięty styl autorytarny – samorząd podejmuje decyzje i nie stara się o nich informować społeczności lokalnej; 27 – otwarty styl autorytarny – samorząd formułuje swoją politykę w sposób niezależny, przekazuje informacje mieszkańcom, przekonując ich do proponowanych rozwiązań, uczestnik społeczności lokalnej jest biernym odbiorcą informacji; – konsultacje na temat proponowanego przez samorząd rozwiązania w ramach ograniczonej liczby dopuszczalnych opcji – mieszkańcy mogą się na jego temat wypowiedzieć w określonym czasie; – uczestnictwo – szeroka dyskusja nad rozwiązaniem pewnych problemów, jej uczestnicy, czyli społeczeństwo (jednostki, grupy i ich związki), mogą samodzielnie definiować problemy i sugerować bądź jednoznacznie definiować propozycje ich rozwiązania; – delegacja – przekazanie uprawnień do podejmowania określonych decyzji i realizacji polityki branżowej, członkowie społeczności stają się współdecydującymi, np. rada sołecka otrzymuje określone kompetencje i środki na realizacje zadań; – współpraca z organizacjami na równych zasadach w ramach projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, np. budownictwo komunalne przez prywatnego dewelopera, wybrane formy pomocy społecznej udzielane przez organizacje non-profit; – wspomaganie przez samorząd (czas, pieniądze, wiedza) samodzielnych inicjatyw rozwojowych społeczeństwa i ich organizacji, np. OSP realizuje program ochrony przeciwpożarowej przy wsparciu organizacyjnym i finansowym gminy. Zazwyczaj w jednym projekcie uczestniczą określone grupy partycypantów, ale mogą oni znajdować się na różnych szczeblach „drabiny partycypacji”. Grupy interesu lokalnego mają najczęściej charakter formalny, ale mogą też występować grupy nieformalne, tworzone ad hoc, np. w celu zamanifestowania sprzeciwu w określonych sprawach. Organizacje te kanalizują istotne siły społeczne i mimo braku formalnych podstaw, a czasem i racjonalnych argumentów, są w stanie wywrzeć decydujący wpływ na konkretne postanowienia władz. Występują też podmioty, których interesy z mocy prawa lub ze względu na np. dobry obyczaj winny być brane pod uwagę. Dotyczy to np.: – właścicieli nieruchomości – z tytułu prawa własności, niezależnie od tego, gdzie mieszkają; – osób i grup doraźnie przebywających w lokalnej przestrzeni, którym należy zapewnić ochronę zdrowia i bezpieczeństwo; – społeczności sąsiednich gmin, z którymi należy koordynować uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Każda długofalowa wizja rozwoju lokalnego musi więc w jakimś stopniu uwzględniać istnienie zróżnicowanego pola interesów, a wybór tych, które zyskają prymat, musi być oparty na porozumieniu społecznym osiąganym poprzez udział społeczeństwa w różnych formach konsultacji społecznych i debatach publicznych. - - - - - H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... Formy konsultacji spoáecznych Formy konsultacji społecznych należy dostosować do pozycji uczestników procesu konsultacji w stosunku do jej przedmiotu. W stosunku do różnych środowisk, w szczególności wyodrębnionych ze względu na stopień zainteresowania i znajomość - - - - - 28 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA problemu, należy stosować różne formy konsultacji i różne powinny być też oczekiwania wobec opinii, jakie można uzyskać. Podstawą skuteczności konsultacji będzie jednak sprawność systemu dostępu do informacji i skuteczność informowania. W stosunku do publiczności zainteresowanej, poinformowanej i elitarnej można używać takich form, jak kwestionariusze czy zaproszenie do pisemnego skomentowania proponowanych rozwiązań. Dla osób niezwiązanych bezpośrednio z wdrażaniem lub korzystaniem z danego rozwiązania, czyli szeroko rozumianego społeczeństwa, należy raczej stosować techniki takie jak spotkania, dni otwarte, wystawy, grupowe wywiady zogniskowane. Do szczególnych form konsultacji społecznych, a jednocześnie technik tych konsultacji, zaliczyć zatem można: – zasięganie opinii publicznej w formie zwyczajowo przyjętej – sondaże uliczne, sondaże internetowe, ankietowanie, środki masowego przekazu, – przedstawianie pisemnych opinii organizacji lub osób uznanych za autorytety w sprawie, – spotkania i dyskusje z różnymi grupami społecznymi, – uzgodnienia między instytucjami w formie wynikającej z przepisów prawa, – zgłaszanie uwag do dokumentów, – powoływanie rad obywatelskich (dzielnice osiedla, sołectwa), – warsztaty strategiczne w grupach nominalnych z ewentualnym udziałem ekspertów, – konferencje poszukiwawcze z dopuszczalnym udziałem ekspertów zewnętrznych, – rozprawy administracyjne otwarte dla społeczeństwa [art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego], – metodę delficką [Cieślak, 2008, s. 207–209], – teledemokrację, czyli wykorzystanie elektronicznych środków przesyłu informacji. Konferencje poszukiwawcze mają na celu identyfikację wizji, misji i głównych celów strategicznych JST, natomiast warsztaty strategiczne mają przełożyć tę wizję na szczegółowe cele strategiczne i operacyjne oraz wskazać szczegółowe zadania i projekty realizacyjne. Warsztaty powinny być prowadzone w grupach branżowych, stosownie do analizowanej grupy zadań JST, z udziałem przedstawicielstwa pozostałych grup branżowych. Dopuszczalne jest integrowanie celów strategicznych w ramach sfer: społecznej, gospodarczej, marketingowej, ekologicznej, rolnictwa, kultury i ochrony zdrowia. Szczególne znaczenie ma to, aby warsztaty strategiczne odbywały się poza siedzibą urzędu gminy czy starostwa. Właściwym miejscem jest tu instytucja branżowa osiągająca najlepsze wyniki w swojej branży, warsztaty stają się wówczas pokazem dobrej praktyki działania, np.: warsztaty dotyczące oświaty powinny odbyć się w najlepiej zarządzanej placówce oświatowej, a warsztaty dotyczące ochrony zdrowia – w szpitalu. Zagrożeniem dla prawidłowego przebiegu konferencji i warsztatów strategicznych jest dominacja jednej lub kilku indywidualności, duża presja grupy na uczestników konferencji, brak odpowiedzialności uczestników oraz niechęć do publicznej zmiany zajętego wcześniej stanowiska, a także przeciążenie zbędnymi lub niezwiązanymi z tematem informacjami. Rozprawa administracyjna powinna być przeprowadzona, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... 29 udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, a także mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Metoda delficka to metoda podejmowania decyzji wykorzystująca wiedzę, doświadczenie i opinie dużej liczby ekspertów z danej dziedziny poprzez ich ankietowanie w kilku etapach. Powtórne ankietowanie zmniejsza zakres rozbieżności opinii i doprowadza w końcu do zgodnej opinii większości ekspertów. Konsultacjami społecznymi nie są, chociaż oddają nastroje społeczne i mogą być podstawą do ogłoszenia konsultacji społecznych w jakiejś sprawie: – dyskusje (artykuły, riposty, wyjaśnienia) i tzw. newsy w prasie, – okresowe wysłuchiwanie skarg i wniosków przez wójta (burmistrza, prezydenta), – przyjmowanie mieszkańców przez radnych w sprawach indywidualnych, – wiece, manifestacje, strajki, akcje protestacyjne, – utarczki słowne niezadowolonych interesantów z urzędnikami. Rolą władz JST we współpracy z luźnymi koalicjami różnych interesariuszy jest takie sterowanie procesem dyskusji, aby uzyskać ich maksymalny wkład we właściwą decyzję, a jednocześnie kontrolować proces decyzyjny, aby nie zablokował się ze względu na dużą liczbę uczestników [Długosz, Wygnański, 2005, s. 13]. - - - - - Przyczyny oporów legalnych wáadz wobec konsultacji spoáecznych Legalna władza na ogół nie sprzyja konsultacjom społecznym, ponieważ: – ujawnia się wówczas konkurencyjność celów – trudno jest zaspokoić interesy jednej grupy nie naruszając interesów innej; – ujawnia się nie zawsze pozytywny efekt wcześniejszego zaangażowania w postaci przywiązania decydenta do idei, którą wcześniej lansował, i w postaci kosztów poniesionych; – efekt konsultacji może zburzyć tzw. osadzenie społeczne decydentów – kontakty wcześniej nawiązane, zarówno pojedynczych osób, jak i całych organizacji; – przypadkowość priorytetów i wariantów decyzyjnych rozmywa odpowiedzialność – zawsze można powiedzieć „chcieliśmy dobrze”; – przypadkowość działań sprzyja fetyszyzacji biurokracji i pozowaniu pracy; – publiczny wybór celów i działań ogranicza możliwość manipulowania, np. decydent unika podjęcia decyzji, przerzucając ją na jakiś organ kolegialny (komisja, rada), nawet jeśli nie jest to wymagane, a jednocześnie manipuluje tą grupą i wpływa na treść jej decyzji poprzez ustalenie porządku posiedzenia, kontrolowanie dostępu do informacji oraz tworzenie koalicji. 30 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA - - - - - Aspekty prawne przeprowadzania konsultacji spoáecznych Partycypacja społeczna może mieć dla władz JST charakter dobrowolny lub obowiązkowy. Dobrowolny charakter mają konsultacje, często jednak wymuszane naciskami mieszkańców, którzy – zdesperowani działaniami administracji albo ich brakiem – robią tzw. szum medialny wokół przedmiotu niezadowolenia. Natomiast obowiązkowe konsultacje społeczne przeprowadzone być muszą w przypadkach wynikających z przepisów prawa krajowego lub unijnego, np. programy rewitalizacji. Niżej omówione źródła prawa określają obowiązki władz JST w tym zakresie, a także formę i proces przebiegu konsultacji: 1. Wojewoda zobowiązany jest powołać stałą konferencję współpracy gmin, powiatów i województwa, stanowiącą forum wymiany informacji oraz ustalania wspólnego stanowiska, w szczególności w odniesieniu do strategii rozwoju województwa oraz regionalnych i krajowych programów operacyjnych. Zarząd województwa, w przypadku regionalnych programów operacyjnych, zobowiązany jest również powołać komitet monitorujący [art. 7 i 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju]. 2. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ogłasza ten fakt publicznie. Zawiadamia pisemnie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i wydawania opinii, m.in.: starostę powiatu, władze gmin sąsiednich, konserwatora zabytków, organy wojskowe, ochrony granic i ochrony środowiska, rozpatruje złożone wnioski, uzgadnia projekt dokumentu z zarządem województwa i z wojewodą, wykłada projekt dokumentu do publicznego wglądu, organizując w tym czasie dyskusję publiczną, przedstawia radzie gminy projekt dokumentu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a w końcu przesyła wojewodzie podjętą uchwałę do zbadania jej legalności i ogłoszenia [art. 11 i 17 ustawy Prawo zamówień publicznych]. 3. Organ wykonawczy JST, sporządzający program ochrony środowiska, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie tego programu. Natomiast przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty polityk, strategii, planów i programów w dziedzinie: przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu – opracowywane przez organy administracji i ustalające ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko [ustawa o udostępnianiu informacji]. 4. Wojewódzkie i powiatowe rady zatrudnienia są organami opiniodawczo-doradczymi – odpowiednio marszałka województwa i starosty w sprawach polityki rynku pracy, a powiatowe rady zatrudnienia są organami opiniodawczo-doradczymi starosty w sprawach polityki rynku pracy [ustawa o promocji zatrudnienia]. Z punktu widzenia pozyskiwania wsparcia projektów inwestycyjnych z funduszy unijnych JST powinna posiadać albo strategię, albo plan rozwoju lokalnego. Społeczeństwo powinno uczestniczyć w opracowaniu strategii rozwoju, a następnie konsultować H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... 31 nieodwracalne projekty inwestycyjne. Im więcej osób zaangażuje się w proces budowania strategii i im bardziej będą się one z nią utożsamiały, tym większa będzie szansa na jej pomyślną realizację. - - - - - Postulowane cechy (standardy) konsultacji spoáecznych Efektywne konsultacje społeczne prowadzone przez władze JST powinny spełniać standardy prawne, czyli wypełniać obowiązki zawarte w przepisach (niektóre z nich podano w poprzednim punkcie), w tym także obowiązki w zakresie ochrony interesów państwa i dóbr osobistych obywateli, oraz standardy pozaprawne, odnoszące się do społecznie akceptowanych, prakseologicznych reguł sprawnego działania – 3 x e, czyli efektywności (skuteczności), ekonomiczności i etyczności. Na podstawie doświadczeń praktycznych i zalecanych rozwiązań modelowych [Konwencja z Aarchus; ustawa o udostępnianiu informacji] można podjąć próbę opracowania katalogu cech konsultacji społecznych, które powinny w szczególności: – umożliwić udział społeczeństwa na tyle wcześnie, by wszystkie warianty realizacji inwestycji były jeszcze możliwe; – być skutecznie rozpropagowane – informacja o planowanym przedsięwzięciu misi dotrzeć do zainteresowanej społeczności, strony mające interes prawny należy poinformować w sposób indywidualny, należy też zbadać, czy informacja dotarła; – umożliwiać bezpłatny, pełny i natychmiastowy dostęp do informacji i wgląd do dokumentacji o dotyczącej przedmiotu konsultacji; – zaktywizować inwestora (np. w budowie dróg – ODDKiA), aby jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę rozpoznał zasięg zainteresowanej społeczności, rozpoczął dyskusję i udzielił informacji dotyczących celów planowanego przedsięwzięcia; – dawać czas do namysłu – należy ustalić rozsądne ramy czasowe dla kolejnych etapów, nie krótsze niż przewiduje prawo; w szczególności osobnymi etapami konsultacji jest zapoznawanie się społeczności z dokumentami oraz okres składania wniosków; – nie zniechęcać, np. poprzez odmowę przyjęcia wniosku czy udzielenia informacji w jakiejkolwiek formie, jeśli wnoszący uważa je za odnoszące się do przedsięwzięcia; – być obiektywne, czyli rzetelnie i bezstronnie rozpatrywać wnioski, aby w decyzji były należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa; – dawać jawną decyzję – jeśli decyzja była podjęta w po konsultacjach, należy o niej skutecznie i bezzwłocznie poinformować społeczeństwo zgodnie z procedurami; – być wielokrotne (wielofazowe) – konsultuje się na każdym etapie realizacji projektu, to jest: rozpoznania, opracowania, akceptacji, ewaluacji i zawsze po zmianie warunków; 32 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA – integrować proces planistyczny i projektowy – wyniki konsultacji na etapie planistycznym powinny wpływać na prace projektowe; – być profesjonalne – powinny być prowadzone przez wyspecjalizowane firmy, stosowana metodologia, technologie, dobór prób i pytań muszą być przemyślane, nie można np. traktować odpowiedzi spontanicznych jako opinii całej społeczności; – być aktywne – muszą badać przyczyny stosunku do projektu, identyfikować możliwe zmiany, uwzględniać zgłaszane wnioski w miarę ich racjonalności; – poważnie traktować ludzi – np. nie można konsultować mało znaczących detali, przedstawiać projekt, gdy dokumentacja projektowa jest już wykonana albo przedstawiać go na spotkaniu, na którym nie ma dokumentacji inwestycji. - - - - - Partycypacja spoáeczna w ocenie spoáecznoĞci lokalnej Diagnozę oczekiwań społecznych w zakresie partycypacji społeczności lokalnej w kreowaniu polityki lokalnego rozwoju i zarządzaniu gminą, przeprowadzono w oparciu o badanie ankietowe mieszkańców województwa warmińsko-mazurskiego w lutym 2008 r. Ankietą objęto 544 mieszkańców w wieku 19–45 lat, w tym 288 mieszkańców gmin mających siedziby w miastach powiatowych (gp), 124 – mieszkańców gmin mających siedzibę w pozostałych miastach (gm) i 132 mieszkańców gmin wiejskich (gw). Zważywszy na fakt, że w badaniach sondażowych przyjmuje się ok. 1000 respondentów na 30 mln mieszkańców (w licznych sondażach OBOP czy CBOS w Polsce podaje się, że badania przeprowadzono na próbie ok. 1200 respondentów i są one uważane za reprezentatywne), próbę 544 mieszkańców na ok. 1,5 mln mieszkańców województwa można uznać za reprezentatywną. Respondenci przypisywali poszczególnym formom partycypacji punkty od 1 (mała skuteczność) do 7 (duża skuteczność), a wykazany poniżej wynik oznacza procent możliwych do uzyskania punktów: – pisanie listów i petycji do władz – 43,3% (gp); 42,8% (gm); 38,9% (gw); – organizowanie demonstracji – 50,8% (gp); 42,8% (gm); 34,1% (gw); – uczestnictwo w spotkaniach z władzami – 49,2% (gp); 64,9% (gm); 69,0% (gw); – lobbing przedsiębiorców i ich organizacji – 50,8% (gp); 45,2% (gm); 54,0% (gw); – lobbing związków zawodowych – 50,8% (gp); 52,4% (gm); 45,2% (gw); – realizacja zadań przez NGO – 51,7% (gp); 54,2% (gm); 54,0% (gw); – organizacja referendum – 43,3% (gp); 61,3% (gm); 61,9% (gw). Analiza powyższych danych wskazuje na w miarę zrównoważone preferencje badanych osób co do skuteczności poszczególnych form partycypacji. Na uwagę zasługuje preferowanie przez mieszkańców gmin wiejskich uczestnictwa w spotkaniach z władzami. Jest to efekt tego, że w małych gminach większość mieszkańców osobiście zna radnych czy wójta, a dostęp do nich jest łatwiejszy niż w tzw. gminach większych. Na wsiach wyraźnie większe jest też zaufanie do instytucji referendum. Nie badano tu wiedzy respondentów na temat organizacji referendum i warunków jego ważności. Trzeba przy tym stwierdzić, że przeprowadzenie skutecznego referendum w aktualnych warunkach prawnych jest niezmiernie trudne. H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... 33 W przeciwieństwie do postawy mieszkańców gmin wiejskich w miastach powiatowych wyraźnie więcej zwolenników ma organizowanie demonstracji, a także pisanie listów i petycji do władz oraz lobbing związków zawodowych. Można z tego wnioskować, że mieszkańcy miast powiatowych, chcą być bardziej anonimowi i liczą, że ktoś inny załatwi sprawę za nich, a mieszkańcy gmin wiejskich bardziej liczą na własne działania w interesujących ich sprawach. W wielu JST badanego regionu udało się pokonać bariery i coraz częściej spotyka się władze gmin, mające kreatywne podejście do zarządzania gminą, które świadomie prowokują do publicznej dyskusji, włączając społeczeństwo do procesu zarówno planowania strategicznego, jak i realizacji projektów strategicznych. - - - - - Dobra praktyka: aktualizacja strategii rozwoju Gminy miasta Eák Etap 1. Rozpoznanie. Powołanie zespołu opracowującego strategię (maj 2007 r.). Wśród mieszkańców Ełku została przeprowadzona ankieta, w której mogli oni określić problemy, słabe i mocne strony miasta oraz rangę poszczególnych celów strategicznych. Etap 2. Opracowanie. Warsztat I (21 sierpnia 2007 r.) – zapoznanie uczestników z metodologią opracowania strategii, określenie wstępnej wizji i problemów rozwoju miasta, prezentacja wyników ankiety wśród mieszkańców miasta, przeprowadzenie analizy SWOT. Udział w tym warsztacie wzięli: zespół ds. strategii, przedstawiciele urzędu miasta i jednostek miejskich, rady miasta, urzędu wojewódzkiego i marszałkowskiego, starostwa powiatowego oraz gminy Ełk. Warsztat II (28 września 2007 r.) – wypracowano wizję miasta w 2016 r., określono cel nadrzędny, wypracowano cele strategiczne (gospodarcze, społeczne, przestrzenne, ekologiczne), opracowano listę celów szczegółowych, określono hierarchię realizacji celów, przedstawiono system zarządzania i monitoringu realizacji strategii. Udział w warsztacie wzięli: zespół opracowujący strategię, lokalni liderzy, przedstawiciele samorządów, administracji rządowej, organizacji pozarządowych oraz innych instytucji. Warsztat III (październik 2007 r.) – opracowanie działań w ramach celów strategicznych, które należy podjąć, aby Ełk rozwijał się dynamicznie, a które prowadzą do realizacji założonych celów, przyjęcie zapisów zarysu planu operacyjnego, przedstawienie systemu zarządzania strategią, prezentacja wskaźników ewaluacji celów i monitoringu realizacji strategii. W warsztacie udział wzięli: zespół opracowujący strategię, lokalni liderzy, przedstawiciele samorządów, administracji rządowej, organizacji pozarządowych oraz innych instytucji. Etap 3. Redakcja. Przyjęcie dotychczasowych ustaleń strategii, opracowanie wstępnej struktury strategii, redakcyjne opracowanie dokumentu strategii przez zespół opracowujący, skierowanie projektu strategii do rady miasta oraz do 4 etapu konsultacji społecznych. Etap 4. Akceptacja. Akceptacja założonych celów strategii, działań operacyjnych i terminów ich realizacji. Przedmiotem konsultacji był projekt aktualizacji strategii rozwoju Ełku do 2016 r. Konsultacje przeprowadzono w dniach od 27 grudnia 2007 r. do 10 stycznia 2008 r. Uczestniczyli w nich mieszkańcy Ełku, organizacje pozarządowe 34 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA z terenu miasta, samorządy, jednostki organizacyjne oraz inne instytucje zainteresowane rozwojem miasta. Konsultacje były prowadzone w formie sondażu internetowego, każdy mógł zaznaczyć jedną z trzech odpowiedzi: pozytywna, negatywna, brak zdania. Projekt aktualnej strategii podany był do wglądu na stronie internetowe urzędu miasta. - - - - - Dobra praktyka: opracowania studium uwarunkowaĔ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Elbląg Przez zapewnienie ładu przestrzennego rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne [art. 2 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych]. Przestrzeń to dobro rzadkie o specyficznych cechach. Jako dobro ekonomiczne, przestrzeń nie może być powiększana, a z drugiej strony gospodarowanie nią musi podlegać ogólnym regułom gospodarności (maksymalizacji efektu przy danych zasobach), nie może jednak podlegać jednocześnie nieograniczonym prawom rynku. Te ograniczenia administracyjnoprawne wynikają z faktu, że przy ogólnym poszanowaniu prawa własności, właściciel przestrzeni musi uwzględniać interesy innych osób, czyli ogólny interes społeczny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, postulowane użytkowanie terenów, obszary zabudowań, obszary i obiekty podlegające ochronie, proponowane rozwiązania w zakresie rozwoju infrastruktury komunikacyjnej, technicznej i społecznej. Studium składa się z części opisowej i graficznej, musi też uwzględniać zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleniach strategii rozwoju i planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: – zachowania dotychczasowych stanu i pozytywnych cech istniejącego układu przestrzennego, to jest: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, dziedzictwa kultury, systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej; – zapewnienia możliwości dalszego rozwoju i wzrostu wartości zasobów lokalnych, poprzez lokalizację inwestycji prywatnych i inwestycji celów publicznych, budowanie systemów ochrony przed istniejącymi i potencjalnymi zagrożeniami itp. Elementy procesu opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Elbląg obejmowały: • 4 września 2003 r. – podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium; • 25 listopada 2003 r. – ogłoszenie Prezydenta Miasta o przystąpieniu do sporządzenia studium przez obwieszczenie – umieszczono je na stronie BIP, na tablicy ogłoszeń w holu UM, w okresie od 26 listopada do 31 grudnia 2003 r., oraz H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... 35 - w „Dzienniku Elbląskim” z dnia 26 listopada 2003 r. i w „Głosie Elbląga” z dnia 28 listopada 2003 r. (termin składania wniosków – 31 grudnia 2003 r.); • 25 listopada 2003 r. – zawiadomienie instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania, wymienionych w dalszych punktach; • sporządzenie wykazu wniosków i ich rozpatrzenie; • sporządzenie projektu studium; • 29 lipca 2005 r. i 04 maja 2006 r. – uzyskanie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej; • 23 maja 2006 r. – wystąpienie o opinie studium do wójta gminy Elbląg, wójta gminy Milejewo, burmistrza miasta i gminy Tolkmicko, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Wojewódzkiego sztabu Wojskowego, Delegatury ABW w Olsztynie, Morskiego Oddziału SG w Gdańsku, Urzędu Morskiego w Gdyni, Geologa Wojewódzkiego, regionalnego Zarządu Gospodarki wodnej w Gdańsku, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie; • 14 czerwca 2006 r. – uzgodnienie projektu studium z wojewodą i zarządem województwa warmińsko-mazurskiego; • wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; • 22 czerwca 2006 r. – ogłoszenie prezydenta miasta o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu przez obwieszczenie – na stronie internetowej UM, stronie BIP oraz w „Dzienniku Elbląskim” z dnia 26 czerwca 2006 r.; • 2 sierpnia 2006 r. – publiczna dyskusja nad projektem studium; • ocena projektu studium przez specjalistów z zakresu zagospodarowania przestrzennego (prof. dr hab. inż. arch. Mieczysław Kochanowski, prof. dr hab. inż. Tomasz Szczuraszka); • 5 października 2006 r. – przedstawienie projektu studium radzie miejskiej do uchwalenia; • 26 października 2006 r. – uchwalenie studium przez radę miasta i przesłanie wojewodzie do zbadania legalności tej uchwały i jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Elementy procesu opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Elbląg wskazują na uspołecznienia tego procesu poprzez wymagane prawem uzgodnienia i konsultacje społeczne. - - - - Uwagi koĔcowe Konsultacje społeczne nie zastępują demokratycznych mechanizmów wyborczych, ale łagodzą ich niedoskonałość i skutecznie prowadzą do działań akceptowanych przez maksymalnie dużą reprezentację społeczeństwa. Jeśli pamiętamy, że konsultowane projekty są na ogół nieodwracalne i mają służyć ludziom, którzy zostają, gdy czas władzy decydenta przeminie – warto zdobyć wiedzę o odbiorcach tych projektów, ich zwyczajach, preferencjach i opiniach, aby projekty te możliwie udoskonalić. 36 I. PROBLEMY WSPÓàCZESNEGO ZARZĄDZANIA Wśród korzyści wynikających z poprawnie przeprowadzonych konsultacji społecznych podkreślić należy: wielostronne spojrzenie na zagadnienia społecznego rozwoju lokalnego, możliwość skorzystania z wiedzy i doświadczeń ekspertów z zastosowaniem metod naukowych, weryfikację pomysłów przez lokalną społeczność, przemiany sposobu myślenia społeczności lokalnej, utożsamianie się mieszkańców z celami strategicznym i aktywne uczestnictwo w programach rozwoju, kreowanie dodatkowego efektu kształtowania pozytywnego wizerunku JST, identyfikację ludzi chcących działać na rzecz rozwoju lokalnego i ich integrację wokół określonych celów, zwiększenie poczucia lokalnej tożsamości, dostrzeżenie możliwości realizowania zadań przy wykorzystaniu lokalnych zasobów z korzyścią dla realizatorów i całej społeczności lokalnej. Niewątpliwymi wadami zarządzania przez partycypację z wykorzystaniem konsultacji społecznych jest wydłużenie czasu podejmowania decyzji, spowodowane dyskusjami, uzgodnieniami i sporami oraz rozmywanie się odpowiedzialności za podjęte decyzje. Ponadto decyzje mogą być obciążone tzw. syndromem grupowego myślenia, tzn. dotknięte przez zespół zniekształceń, który może wystąpić, jeśli dążenie do konsensusu i spójności przeważa nad dążeniem do podjęcia możliwie najlepszej decyzji. Mogą też pojawić się jawnie lub ukryte grupy interesów, które będą forsować rozwiązania korzystne tylko dla niektórych członków społeczności lokalnej. Natomiast zaletami partycypacji są: większa wiedza i szersza informacja, różnorodne podejście do problemu, większa akceptacja rozwiązań i lepsze zrozumienie podjętych decyzji. Jest to szczególnie istotne w budowaniu atmosfery sprzyjającej wdrożeniu zmian i absorpcji innowacji. Niezbędnym warunkiem korzystnej dla rozwoju lokalnego partycypacji jest odpowiednie przygotowanie partycypantów, w szczególności ich umiejętność pracy zespołowej, ich innowacyjność oraz poczucie współodpowiedzialności. - - - - - BibliograÞa 1. Black, S., (1999), Public relations, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa. 2. Błaszczyk B., (1988), Uczestnictwo pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwami w krajach Europy Zachodniej, PWE, Warszawa. 3. Cieślak M., (2008), Prognozowanie gospodarcze. Metody i zastosowanie, PWN, Warszawa. 4. Czarnowski P., Goban-Klas T., Kadragic A., (1997), Public relations, czyli promocja reputacji, Bussiness Press, Warszawa. 5. Długosz D., Wygnański J., (2005), Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa. 6. Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarchus) ratyfikowana przez Polskę w dniu 31 grudnia 2001 r., Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706. 7. Kożuch B., (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa. 8. Lendzion J.P., Stankiewicz-Mróz A., (2005), Wprowadzenie do organizacji i zarządzania, Oficyna Ekonomiczna, Kraków. 9. Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., (2004), Nierówne koalicje-liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Scholar, Warszawa. 10. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm. 11. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. H. GawroĔski, Konsultacje spoáeczne jako forma partycypacji w zarządzaniu... 37 12. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. 13. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. 14. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm. 15. Zasady dialogu społecznego, (2002), MPiPS, Warszawa. Public Consultations as a Form of Participation in Strategic Management of Territorial Self-Government Units Summary - - - - - The aim of the article is to identify public consultations as a form of social participation in strategic management of territorial self-government units. The article explores different forms of public consultation and grounds why territorial self-government units do not support the idea of public consultation. In addition, the author presents features of public consultation and evaluates the effectiveness of different forms of local society’s participation in strategic management on the example of the communes in the Warmian-Masurian Province. What is more, the article concludes with the examples of good practices in the field of public consultation.
