2010: Łukasz Bigoszewski – Walka z korupcją w Unii Europejskiej
advertisement
Analiza UniaEuropejska.org Walka z korupcją w Unii Europejskiej Łukasz Bigoszewski 2 Analiza UniaEuropejska.org Problem korupcji jest przedmiotem zainteresowania wielu badaczy, instytucji międzynarodowych, a także zwyczajnych ludzi. Dzieje się tak z kilku powodów. Przede wszystkim wynika to z faktu, że samo pojęcie jest kontrowersyjne i trudno definiowalne. Korupcja, chociaż generalnie oceniana jest negatywnie, to jednak wielu w państwach (np. tych o ustroju socjalistycznym) była i nadal jest postrzegana mniej restrykcyjnie. Często większe przyzwolenie na korupcję występuje także w określonych kręgach kulturowych, w których akceptowalne jest dawania określonego „prezentu” lub wyświadczanie „przysługi” w zamian za załatwienie określonej sprawy. Korupcja odnosi się do wielu dziedzin życia społecznego takich jak przykładowo oświata, służba zdrowia i gospodarka czy wreszcie polityka, dlatego też dotyczy ona każdego obywatela. Proceder ten, jeśli występuje w makro skali i jest rozpowszechniony w danym kraju, to zawsze wiąże się z ubóstwem, zacofaniem czy czasem wręcz z upadkiem danego państwa. Biorąc pod uwagę wymienione czynniki, nie dziwi fakt, iż wiele instytucji międzynarodowych podjęło intensywną walkę z korupcją. Wśród tych podmiotów wymienić należy także Unię Europejską. Pojęcie korupcji w nauce i teorii Na początek warto jednak przedstawić ten problem z perspektywy historycznej. Korupcja występuje już od najdawniejszych czasów historycznych. Pierwszy dokument dotyczący korupcji napisany został około 3400 roku p. n. e. i pochodzi z Asyrii. Inne źródła podkreślają, że już ponad dwa tysiące lat temu ukazała się pierwsza publikacja dotycząca korupcji. Książka została zatytułowana Arthasiastra i została wydana przez Chanakye, jednego z doradców ówczesnego władcy Indii (rządzącego w latach 330 – 298 p.n.e.)1. W obecnych czasach zjawisko korupcji występuje niemal na całym świecie, jednak oczywiście w zróżnicowanym stopniu. Nie można arbitralnie stwierdzać, iż dotyczy ono tylko najbiedniejszych państw tzw. Trzeciego Świata, gdyż występuje także w krajach rozwiniętych o ugruntowanej demokracji z rozbudowanymi instytucjami kontrolnymi. Przed korupcją nie można się całkowicie ustrzec, można ją jednak ograniczać przez zastosowanie odpowiednich mechanizmów. Ponadto, gdy nie zastosuje się odpowiednich środków kontrolnych, zjawisko to szybko się rozprzestrzenia i może doprowadzić do poważnego osłabienia i utrudnienia 1 G. Makowski, Korupcja jako problem społeczny, Warszawa 2008, s. 107 - 108. 3 Analiza UniaEuropejska.org prawidłowego rozwoju państwa. Dlatego właściwe wydaje się w tym miejscu porównanie korupcji do śmiertelnej choroby, jaką jest rak. Paraleli tej użył także Bank Światowy określając korupcję mianem „globalnego nowotworu”2. W drugiej połowie XX wieku korupcja szczególnie mocno dotykała jednak państwa postkolonialne w Azji i Afryce rządzone przez autokratycznych przywódców. Oblicza się, że przywódcy Zairu - Mobutu Sese Seko, Indonezji - Mohammad Suharto i Filipin - Ferdynand Marcos mogli łącznie przywłaszczyć sobie kwotę sięgającą nawet 50 miliardów dolarów 3. Słuszne, zwłaszcza w kontekście opisywania działania autokratycznych przywódców państw rozwijających się, wydaje się przypomnienie słów jednego z klasyków liberalizmu Lorda Actona, który stwierdził, że „wszelka władza korumpuje, a władza absolutna korumpuje absolutnie”. Oprócz państw niedemokratycznych, skandale korupcyjne miały też miejsce w rozwiniętych demokracjach, jak choćby w RFN, gdzie nieprawidłowości w finansowaniu CDU spowodowały dymisję kanclerza Helmuta Kohla4. Do zjawiska korupcji w sposób bardziej lub mniej bezpośredni odnosiło się wielu filozofów i myślicieli. Korupcja była postrzegana zarówno przez Platona jak i Arystotelesa, jako działanie dysfunkcjonalne, stanowiące poważne wyzwanie dla istniejącego politycznego porządku. N. Machiavelli określał korupcję jako proces, w którym virtu (cnota) obywatela zostaje osłabione lub wręcz zniszczone. Zdaniem myśliciela idealne warunki do rozwoju przekupstwa występują wtedy, kiedy słabe pozbawione virtu jednostki nie posiadają silnego przywódcy. Monteskiusz, podobnie jak filozofowie starożytni, zwracał uwagę przede wszystkim na fakt, iż korupcja jako negatywny proces przyczynia się do tego, że stabilne i dobre reżimy (monarchie) zmieniają się w złe, a co za tym idzie, w despotyczne ustroje. O korupcji pisał także J. J. Rousseau, jednak twierdził on to, że to system polityczny, a konkretnie walka o władzę demoralizuje jednostki. Ponadto, badacz podkreślił, iż zwalczenie 2 M. Dębicki, B. Kudrycka, Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2000, s. 18. 3 Suharto, Marcos and Mobutu heads corruption table with $50bn scams, (źródło: URL <www.guardian.co.uk/world/2004/mar/26/indonesia.philippines>, październik 2010). 4 P. Koryś, M. Tymiński, „Wstęp”, [w:] P. Koryś, M. Tymiński (red.), Oblicza korupcji. Zjawisko, skutki, metody przeciwdziałania, Warszawa 2006, s. 9. 4 Analiza UniaEuropejska.org tego procederu może nastąpić tylko dzięki ustanowieniu równości społecznej i wprowadzeniu dobrego prawa5. Przystępując do definiowania korupcji, należy na wstępie poczynić ważną uwagę. Otóż, trzeba pamiętać, że słowo korupcja jest określeniem terminu wieloaspektowego i wielowątkowego, dlatego też trudno stworzyć jedną definicję tego pojęcia. Rozumienie tego słowa zależy zarówno od podmiotu, jak i od metodologii badawczej, jaką się wykorzystuje. Dlatego też pojęcie to będzie inaczej rozumiane z punktu widzenia psychologicznego, prawnego czy historycznego. Inaczej również zagadnienie to będzie postrzegane w prawie karnym, administracyjnym czy gospodarczym6. Szerokie i ogólne rozumienie pojęcia korupcji przedstawia M. Tymiński, który określa ją jako „nadużycie uprawnień związanych ze sprawowaną funkcją w celu uzyskania od osób trzecich niedozwolonych prywatnych korzyści, które mogą przyjąć zarówno formę materialną, jak i niematerialną”7. Bank Światowy stosuje natomiast dosyć ogólną definicje korupcji, gdyż korupcję określa jako „nadużycie władzy publicznej dla osiągnięcia prywatnych zysków” 8. J. Pope definiuje korupcję jako „zachowanie władz publicznych politycznych jak i urzędników polegające na niewłaściwym wykonywaniu swych kompetencji w wyniku których bogacą się oni lub osoby im bliskie”9. Powyższe określenia są o tyle użyteczne, że obejmują one szereg czynności i nie utożsamiają korupcji w sposób stereotypowy jedynie z terminem przekupstwa. Warto podkreślić, że w części definicji celowo położono nacisk na określenie stron, które są inicjatorami propozycji korupcyjnych i podmiotów, wobec których wysuwana jest inicjatywa przekupstwa. Według tego kryterium można wyróżnić korupcję bierną i czynną. Czynna korupcja dotyczy ludzi, które chcą poprzez określoną gratyfikację lub też obietnicę jej przyznania załatwić określoną sprawę. Odnosi się do sytuacji, gdy ma miejsce nakłanianie 5 C. J. Friedrich, „Corruption Concepts in Historical Perspective” [w:] A. J. Heidenheimer, M. Johston, V. T. LeVine (red.), Political Corruption. A Handbook, New Brunswick, s. 17 – 20. 6 J. Płaskonka, „Empiryczne badania nad poziomem korupcji”, Służba Cywilna, nr 6, 2003, s. 111. 7 M. Tymiński, „Różne twarze korupcji”, [w:] P. Koryś, M. Tymiński (red.), Oblicza korupcji…, s. 14. 8 D. Kaufmann, P. C. Vicente, Legal Corruption, Washington 2005, s. 1, (źródło: URL <www.siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/Legal_Corruption.pdf>, październik 2010. 9 J. Pope, Rzetelność życia publicznego, Warszawa 1999, s. 34. 5 Analiza UniaEuropejska.org urzędnika administracji państwowej do złamania prawa lub podjęcia decyzji niezgodnej z własnymi prerogatywami. Korupcja bierna ma miejsce natomiast wtedy, gdy urzędnik sam występuje z pomysłem przyjęcia łapówki w związku z załatwieniem określonej kwestii, która należy do zakresu jego kompetencji. Należy mieć na uwadze, że w obecnych czasach korupcja przybiera coraz bardziej wysublimowane formy. Politycy, oprócz bezpośredniej korupcji, stosują coraz bardziej wyrafinowane jej przykłady przejawiające się m.in. w sponsoringu czy niektórych rodzajach lobbingu10. Należy podkreślić fakt, że również w ramach Unii Europejskiej zostało zdefiniowane pojęcie korupcji, gdyż w dołączonym do Konwencji o ochronie interesów finansowych WE Pierwszym Protokole z 27 września 1996 roku wyjaśniono znaczenie korupcji czynnej i biernej. W myśl tego dokumentu korupcja bierna rozumiana jest jako „zamierzone działanie urzędnika, który bezpośrednio lub za pośrednictwem osób trzecich żąda lub otrzymuje jakąkolwiek korzyść dla siebie lub innej osoby albo też przyjmuje obietnicę takiej korzyści w zamian za podjęcie działania lub jego zaniechanie w ramach swoich obowiązków lub wykonanie swej funkcji z naruszeniem oficjalnych obowiązków, powodujące lub mogące spowodować uszczerbek dla interesów finansowych Wspólnot Europejskich”. Korupcja czynna to „ zamierzone działanie, podejmowane przez jakąkolwiek osobę bezpośrednio lub za pośrednictwem osób trzecich, polegające na obietnicy udzielenia lub udzielaniu jakiekolwiek korzyści urzędnikowi dla niego samego lub na rzecz innej osoby, mające na celu nakłonienie go do działania lub zaniechania wykonania jego obowiązków, powodujące lub mogące spowodować uszczerbek dla interesów finansowych Wspólnot Europejskich”11. Jeśli chodzi o typologie korupcji, to można stwierdzić, że różnych rodzajów korupcji jest niemal tak wiele, jak i jej definicji. Warto bliżej przyjrzeć się kilku typologiom korupcji. Analizując skalę i znaczenie dla działania systemu społeczno-ekonomicznego, można wyodrębnić trzy typy korupcji: incydentalną, zinstytucjonalizowaną i systemową. Korupcja o charakterze incydentalnym występuje w państwach, w których stopień korupcji jest bardzo niski i występuje ona w niewielkim stopniu. Korupcja zinstytucjonalizowana ma miejsce 10 A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii, Wrocław 2004, s. 195-196. P. Wawrzyk, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2007, s. 230 -231. 11 6 Analiza UniaEuropejska.org wtedy, gdy staje się ona normalnym elementem działalności instytucji państwowych. Korupcja systemowa odnosi się do sytuacji, w których czynności korupcyjne są ogólnie akceptowalne i powszechne w instytucjach publicznych i wpływają na ich wzajemne relacje. Ze względu na wyodrębnione podmioty biorące udział w procederze korupcyjnym można wyróżnić: korupcję pospolitą dotyczącą głownie niższych urzędników państwowych (np. nauczycieli), korupcję biurokratyczną dotyczącą przedstawicieli publicznych średniego i wyższego szczebla oraz korupcję polityczną dotyczącą wybieranych przy użyciu wyznaczników politycznych najwyższych urzędników państwowych12. Zjawiska korupcyjne, które są związane z instytucjami publicznymi można zdefiniować jako korupcję publiczną. Natomiast korupcja dotycząca sfery prywatnej to korupcja prywatna. Ze względu na czas trwania, można wyodrębnić łapownictwo związane z krótkookresową, przeważnie jednorazową umową oraz zachowania, takie jak na przykład nepotyzm czy kumoterstwo, będące działaniami występującymi w długim okresie13. Istnieją różnorodne przyczyny występowania zjawisk korupcyjnych. W analizę korupcji zaangażowane są zarówno przedstawiciele świata nauki, jak i międzynarodowe instytucje. Zgodnie z międzynarodowymi badaniami Instytutu Gallupa14, łapownictwu sprzyjają: niskie płace urzędników administracji państwowej, nietykalność urzędników publicznych, brak transparentności prac rządu, złe zarządzanie majątkiem publicznym, proces prywatyzacji, wzrost inwestycji zagranicznych w handlu, ograniczenie swobody funkcjonowania mediów oraz liberalizacja przepisów finansowych oraz inne czynniki15. Działania antykorupcyjne Unii w latach 90. XX wieku Jeśli chodzi o Unię Europejską, instytucja ta zaczęła zajmować się tematyką korupcją z chwilą przyjęcia Traktatu z Maastricht. Unia Europejska stosuje w kwestii zwalczania korupcji bogate i zróżnicowane instrumenty prawne, w skład których wchodzą środki 12 M. Tymiński, „Różne twarze…”, P. Koryś, M. Tymiński (red.), Oblicza korupcji…, s. 16. Tamże, s. 17. 14 Instytut Gallupa jest najstarszym ośrodkiem badania opinii publicznej na świecie. Został on założony w 1935 roku w USA. 15 J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 282. 13 7 Analiza UniaEuropejska.org zarówno o charakterze wiążącym, jak i niewiążącym. Działalność antykorupcyjna Unii Europejskiej przypada głównie na drugą połowę lat 90. i zbiega się z aktywnością w tej dziedzinie takich podmiotów jak na przykład Rada Europy czy Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Korupcja stanowi poważne zagrożenie, gdyż jest szeroko powiązana z przestępczością międzynarodową. Wręczanie łapówek to często jeden z najbardziej powszechnych środków, jakim posługują się zorganizowane grupy przestępcze. Dlatego sama korupcja i związane z nią przestępstwa wpływają negatywnie na rozwój integracji europejskiej i funkcjonowanie Wspólnego Rynku16. W ramach Wspólnot Europejskich, nieprawidłowości związane z oszustwami, a także z nadużyciami dotyczącymi środków pieniężnych przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej, miały miejsce już w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku17. Głównym czynnikiem utrudniającym przyjmowanie przez Wspólnotę aktów prawnych w kwestii przeciwdziałania i zwalczania czynów korupcyjnych popełnianych w krajach członkowskich był brak traktatowych podstaw prawnych umożliwiających jej działalność w dziedzinie prawa karnego. Wymiar sprawiedliwości jest tradycyjnie postrzegany jako przestrzeń zastrzeżona dla własnej suwerenności, dlatego też internacjonalizacja prawa w tej dziedzinie przyjmowana jest z dużą ostrożnością. Dopiero wraz z utworzeniem III filara UE (wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne), doszło do stopniowej harmonizacji dziedzin prawa karnego w takich kwestiach jak choćby terroryzm czy korupcja18. Kwestie związane z korupcją są regulowane w ramach Unii Europejskiej w dwóch filarach. W ramach I filara Wspólnota dba o swoje interesy finansowe, natomiast z III filarem wiąże się stworzenie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, m.in. poprzez zwalczanie 16 A. Grzelak, F. Jasiński, „Unia Europejska wobec korupcji. Przegląd najnowszych rozwiązań”, Służba Cywilna nr 8, 2004, s. 99. 17 L. Marcinkowski, „Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich”, Kontrola Państwowa nr 1, 2004, s. 52. 18 C. Nowak, „Harmonizacja prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej w zakresie korupcji – ujęcie teoretyczne”, [w:] W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych, Warszawa 2007, s. 321. 8 Analiza UniaEuropejska.org przestępczość zorganizowanej, do której wlicza się także korupcję. W doktrynie zagadnienia dotyczące ochrony interesów finansowych UE są traktowane jako odrębne w porównaniu do walki z korupcją w rozumieniu walki ze zorganizowaną przestępczością 19. Z drugiej strony korupcja negatywnie wpływa na interesy Wspólnot Europejskich20 przez co te dwie sprawy są ze sobą ściśle powiązane21. W samych traktatach odwołanie do problematyki korupcji następuje w traktacie amsterdamskim. W artykule 29 TUE dotyczącym celów i współpracy policyjnej i sądowej stwierdzono, że celem Unii jest „zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (…) Cel ten jest osiągany przez zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej lub innej, zwłaszcza terroryzmu, handlu ludźmi i przestępstw przeciwko dzieciom, nielegalnego handlu narkotykami oraz nielegalnego handlu bronią, korupcji i nadużyć finansowych (…)”22. Pierwszym dokumentem stricte związanym z kwestiami dotyczącymi korupcji w Europie była rezolucja w sprawie prawnej ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich uchwalona przez Radę Europejską 6 grudnia 1994 roku23. W akcie tym podkreślono, że państwa członkowskie powinny położyć szczególny nacisk na działania mające na celu zwalczanie korupcji dotyczącej interesów finansowych oraz pracowników Wspólnot Europejskich24. W 1997 roku Rada Europejska przyjęła Plan działania w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej. Plan przyjęto, w celu realizacji wpisanego w traktacie amsterdamskim 19 A. Grzelak, F. Jasiński, „Unia Europejska wobec korupcji…”, s. 99. A. Grzelak, „Walka z korupcją w prawie Unii Europejskiej”, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych., Warszawa 2006, s. 92. 21 Przepisy prawa europejskiego ustanawiają 2 typy działań naruszających interesy finansowe UE nieprawidłowości oraz przestępstwa, wśród których wymienia się m.in. korupcję popełnianą przez urzędników publicznych, a także pranie pieniędzy pochodzących z procederu korupcyjnego. 22 B. Porzecka (red.), Prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 19. 23 Uchwała Rady WE z 6 grudnia 1994 dotycząca ochrony interesów finansowych Wspólnoty, Dz. Urz. WE C 355, 14. 12. 1994. 24 C. Nowak, „Harmonizacja prawa polskiego…”, [w:] W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa…, s. 323. 20 9 Analiza UniaEuropejska.org założenia, jakim było kreowanie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W dokumencie stwierdzono, że skutki korupcji i przestępstw finansowych dotykają w tym samym zakresie zarówno instytucje finansowe jak i obywateli. W Planie podkreślono potrzebę stopniowej harmonizacji prawa, a także współpracy organów zwalczających przestępczość zorganizowaną. Ponadto zauważono, że aby skutecznie zwalczać korupcję należy tworzyć nowe prawo, a także monitorować i jak najlepiej wykorzystywać już istniejące w tej kwestii środki. W akcie podkreśla się także, że zapobieganie jest tak samo ważne jak zwalczanie przestępstw. Rada Europejska często przypominała, że jej wytyczne mogą być zrealizowane, jeśli do współpracy przyłączą się także państwa członkowskie i Komisja Europejska25. W odpowiedzi na Plan działania Komisja wydała 21 maja 1997 roku „Komunikat do Parlamentu Europejskiego w sprawie zwalczania korupcji”, w którym rekomendowano wdrożenie odpowiednich środków związanych z międzynarodowym handlem i polityką konkurencji, zarządzania środkami wspólnotowymi czy też strategii przedakcesyjnej 26. Komunikat był pierwszym kompleksowym dokumentem w sprawie walki z korupcją. Jako główne przeszkody w ujednoliceniu polityki antykorupcyjnej w państwach członkowskich UE Komisja Europejska wymieniła kwestie metodologiczne i definicyjne27. W dokumencie tym wskazano, że w państwach członkowskich UE występuje zróżnicowane prawo w kwestii penalizacji wręczania łapówek funkcjonariuszom publicznym. We wszystkich 15 państwach członkowskich UE przekupywanie urzędników było karane, ale nie w jednakowym stopniu, a ponadto w większości państw należących do Unii Europejskiej nie było penalizowane wręczanie łapówek zagranicznym urzędnikom oraz członkom organizacji międzynarodowych. W związku z powyższym w akcie podkreślono potrzebę wprowadzenia kar za korupcję bez względu na okoliczności ani to, kogo ona dotyczy28. 25 Action plan to combat organized crime (Adopted by the Council on 28 April 1997), Council of European Union, Luxembourg 1997 (źródło: URL <www.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51997XG0815:EN:HTML>, październik 2010). 26 A. Grzelak, „Walka z korupcją w prawie…”, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii…, s. 93. 27 C. Nowak, „Harmonizacja prawa polskiego…”, [w:] W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa…, s. 328. 28 Tamże. 10 Analiza UniaEuropejska.org Uzupełnieniem Komunikatu był dokument roboczy Parlamentu Europejskiego z marca 1998 roku w sprawie środków przeciwdziałania korupcji w krajach członkowskich UE29. Pierwsza część dokumentu składa się ze wstępu i ogólnych informacji odnoszących się do polityki państw UE w zakresie zwalczania korupcji. W drugiej części aktu znajdują się raporty dotyczące każdego państwa członkowskiego UE30. W dokumencie roboczym potwierdzono wnioski zawarte w Komunikacie, które dotyczyły tego, że walka z korupcją w państwach członkowskich nie jest prowadzona w jednakowy sposób i według tych samych schematów. Wskazano także kroki, jakie podjęła Wspólnota w celu zwalczania korupcji. Wspomniano m.in. o utworzeniu w 1988 roku UCLAF-u31, o wydaniu przez Komisję Europejską 27 listopada 1996 roku zielonej księgi dotyczącej zamówień publicznych, a także o Protokole Dodatkowym do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnoty. W akcie odwołano się do działalności trzech państw UE (Wielkiej Brytanii, Włoch i Francji), które podjęły konkretne działania ograniczające nieprawidłowości związane z zamówieniami publicznymi32. W ramach przyjętych przez UE planów politycznych warto także wymienić przyjęty w 1998 roku Wiedeński plan działań33, w którym potwierdzono, że korupcja jest jednym z działań w dziedzinie przestępczości zorganizowanej, a także zauważono, że należy stypizować to zjawisko, czyli przyjąć odpowiednie elementy czynu zabronionego w prawie wspólnotowym34. 29 Measures to prevent corruption in EU member states, Luxembourg 1998 (źródło: URL <www.europarl.europa.eu/workingpapers/juri/pdf/101_en.pdf>, październik 2010) 30 Raporty dotyczą kolejno: Austrii, Belgii, Finlandii, Francji, Niemiec, Grecji, Irlandii, Włoch, Luksemburga, Holandii, Portugalii, Hiszpanii, Szwecji, Wielkiej Brytanii. 31 UCLAF (ang. Unit for the Coordination of Fraud Prevention) - Jednostka do spraw Koordynacji Walki z Korupcją. 32 Measures to prevent… 33 Pełna nazwa tego dokumentu brzmi: Plan działań Rady i Komisji dotyczący jak najlepszego wykonania postanowień Traktatu z Amsterdamu odnośnie do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. 34 A. Grzelak, „Walka z korupcją w prawie…”, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii…, s. 93. 11 Analiza UniaEuropejska.org W latach 90. przyjęto w UE także akty prawne odnoszące się do problemu korupcji, wśród których najważniejsze to: Pierwszy Protokół do Konwencji z 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich35; Drugi Protokół do Konwencji z 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich36; Konwencja 26 maja 1997 roku w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii Europejskiej; Decyzja Rady z 25 maja 1999 roku dotyczącą zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty; Decyzja Komisji z 2 czerwca 1999 roku dotyczącą zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty37. Wszystkie konwencje unijne dotyczące problemu korupcji wyróżniają się jednolitym układem tekstu: najpierw ustala się stopień odpowiedzialności za czyny będące przedmiotem regulacji i definiuje się te czyny, później określa się sankcje, które państwo zgadza się przyjąć dla karania winnych przestępstw, a następnie regulowane są sprawy dotyczące wzajemnej kooperacji państw38. W preambule Pierwszego Protokołu podkreślono, że istotne jest, aby zagadnienie korupcji uregulować w podobny sposób w systemach prawa karnego państw członkowskich, a ponadto wspomniano, iż należy karać działania korupcyjne z udziałem przedstawicieli administracji 35 Pierwszy Protokół wszedł życie 17 października 2002 roku, w Polsce obowiązuje od 08. 12. 2008 roku. 36 Drugi Protokół wszedł w życie i obwiązuje w Polsce od 19. 05. 2009 roku. W. Kawa, „Antykorupcyjne regulacje prawne Unii Europejskiej” [w:] A. Dylus, A. Kudowski, M. Zaborski (red.), Korupcja: oblicza, uwarunkowania, przeciwdziałanie, Warszawa 2006, s. 139. 38 A. Grzelak, „Walka z korupcją w prawie…”, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii…, s. 96. 37 12 Analiza UniaEuropejska.org wspólnotowej oraz funkcjonariuszy innych państw członkowskich, a nie tylko urzędników wywodzących się z własnego kraju39. Państwa członkowskie UE, które podpisały Pierwszy Protokół, zobowiązały się uznać bierną i czynną korupcję urzędniczą za przestępstwo w swoim wewnętrznym prawie (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 3 Pierwszego Protokołu). Państwa członkowskie muszą zapewnić, iż w przypadku korupcji funkcjonariusza wspólnotowego stosowana będzie identyczna kwalifikacja prawna czynu, jaka miałaby miejsce w odniesieniu do urzędnika krajowego (art. 4 Pierwszego Protokołu)40. Przepisy art. 4 Protokołu odnoszą się do zasady asymilacji, która jest podstawową zasadą związaną z ochroną interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Polega ona na zagwarantowaniu przez państwa członkowskie podjęcia takich samych środków zarówno w przypadku przestępstw popełnianych przez urzędników państwowych, jak i funkcjonariuszy wspólnotowych41. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 209 Traktatu o Unii Europejskiej przyjętym 7 II 1992 roku, który mówił, że „państwa członkowskie podejmują takie same środki, aby zwalczać nadużycia godzące w interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej, jak te, jakie podejmują do zwalczania nadużyć naruszających ich własne interesy finansowe”42. Z tego przepisu nie wynikało jednak jasno, czy działania inne niż oszustwa naruszające interesy finansowe Wspólnot podlegają karaniu, dlatego też do Protokołu wprowadzono klauzulę asymilacyjną dotyczącą także przestępstwa korupcji czynnej i biernej 43. Zastosowanie zasady asymilacji w odniesieniu do korupcji biernej i czynnej zostało także przedstawione w Sprawozdaniu wyjaśniającym w sprawie Pierwszego Protokołu44. 39 Protokół sporządzony na podstawie artykułu K. 3 Traktatu o Unii Europejskiej do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. WE C 313, 23. 10. 1996, art. 1. (źródło: URL <www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:08:41996A1023(01):PL:PDF>, październik 2010). 40 J. Łacny, „Działania naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej”, [w:] W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa…, s. 302-303. 41 Protokół sporządzony na podstawie…, art. 4. 42 Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. WE 191, 29.07.1992, art. 209. 43 C. Nowak, Harmonizacja…opr. cyt., s. 324 – 325. 44 Explanation Report on the Protocol to the Convention on the protection of the European Communities financial interests (Text approved by the Council on 19 December 1997), Luxembourg 1998 (źródło: URL <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1998:011:0005:0012:EN:PDF>, październik 2010). 13 Analiza UniaEuropejska.org W kontekście kar w Protokole stwierdzono, że powinny być one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, a w wypadku cięższych przestępstw sankcją powinno być pozbawienie wolności, które może być w określonych przypadkach przesłanką do ekstradycji (art. 5 par. 1)45. Warto podkreślić, że chociaż sama Konwencja w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26 lipca 1995 roku w bezpośredni sposób nie odnosi się do problemu korupcji, to jednak niezmiernie ważne jest to, że w Pierwszym Protokole następuje odwołanie do tego dokumentu (art. 7). Ponadto do Protokołu odnoszą się także zagadnienia Konwencji z 1995 roku dotyczące stosowania w określonych przypadkach zasady ne bis in idem, przepisów prawa krajowego, a także przekazywania informacji przez państwa do Komisji Europejskiej46. Szczególnie ważna jest zasada ne bis in idem, która mówi o tym, że dana osoba nie może być dwukrotnie karana za to samo przestępstwo, nawet jeśli proces dotyczący tego przestępstwa toczy się w dwóch państwach47. O korupcji w pewnym stopniu wspomina się także w Drugim Protokole do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 19 czerwca 1997 roku. Z art. 2 Drugiego Protokołu wynika, że państwa członkowskie muszą wprowadzić kryminalizację prania dochodów z oszustwa, a także zysków z korupcji biernej i czynnej. W Drugim Protokole mówi się również, o tym, że trzeba ustanowić odpowiedzialność osób prawnych za takie czynności, jak korupcja, oszustwo i pranie pieniędzy48. 45 Protokół sporządzony na podstawie…, art. 5. Tamże, art. 7. 47 Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r. sporządzona na podstawie artykułu K. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. WE, C 316, 27. 11. 1995, art. 7 (źródło: URL <www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:08:41995A1127(03):PL:PDF>, październik 2010). 48 B. Srebro, Ochrona interesów prawnych UE, Kraków 2005, s. 169. 46 14 Analiza UniaEuropejska.org Warto powiedzieć, że Konwencja z 1995 roku, wraz z Protokołami, wprowadza minimalny stopień ochrony interesów finansowych UE, z czego wynika, że państwa członkowskie mogą tworzyć bardziej rygorystyczne przepisy mające na celu ochronę tych interesów49. Ważnym aktem powiązanym z zagadnieniem korupcji jest przyjęta 26 maja 1997 roku Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy państw członkowskich. Akt ten powiela większość problemów, które zostały rozpatrzone w Pierwszym Protokole, jednak inaczej definiuje czyn zabroniony. Wykluczono w nim następstwo zachowania sprawcy w dziedzinie uczynionej lub grożącej szkody dla interesów WE50. Pierwszym aktem regulującym problematykę korupcji w sektorze prywatnym było Wspólne działanie z 22 grudnia 1998 roku, które zobowiązywało państwa członkowskie do penalizacji czynnej i biernej korupcji w sektorze prywatnym (w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą). Rada postanowiła wydać jednak nowy dokument, jakim była Decyzja ramowa 2003/568/WSiSW z 22 lipca 2003 roku w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym. Duże znaczenie dla powstania Decyzji ramowej miał fakt, że wspólne działanie zostało w pełni implementowane jedynie przez 8 państw51. Akty prawne i deklaracje przyjęte przez Unię Europejską w latach 90. były niezwykle ważną inicjatywą w kontekście walki z korupcją. Szczególnie istotny był fakt, że do problematyki korupcji odwoływano się w traktatach, a także w innych wiążących aktach prawnych. Ustanowienie definicji korupcji, wprowadzenie zasady asymilacji w kontekście korupcji, a także obowiązek kryminalizacji czerpania zysków z tej działalności to tylko niektóre z pozytywnych przejawów działalności antykorupcyjnej Unii Europejskiej. Oczywiście można stwierdzić, iż możliwe było przyjęcie bardziej rygorystycznych przepisów, choćby ustanowienie jednolitych kar za przekupstwa, jednak nie należy zapominać o tym, że państwa członkowskie z reguły z dużą ostrożnością podchodziły do idei harmonizowania i 49 Tamże, s. 167. A. Grzelak, F. Jasiński, „Unia Europejska wobec korupcji…”, s. 105. 51 Tamże, s. 107. 50 15 Analiza UniaEuropejska.org ujednolicania przepisów prawa karnego na gruncie międzynarodowym. Ponadto niezwykle istotną kwestią była także realizacja w praktyce przyjętych przepisów. Unijna walką z korupcją w nowym tysiącleciu Pomimo uchwalenia wielu ważnych aktów prawnych dotyczących korupcji, Unia Europejska kontynuowała walkę z korupcją także w ostatniej dekadzie. Dobrym tego przykładem było przyjęcie w 2000 roku Milenijnej strategii zapobiegania i kontroli przestępczości zorganizowanej. W akcie tym wezwano do przestrzegania i wykonywania istniejących już przepisów w kwestii zwalczania korupcji52. W dniu 28 maja 2003 roku Komisja przyjęła Komunikat w sprawie polityki zwalczania korupcji, w którym przeanalizowano dotychczasowe osiągnięcia, a także ustalono, co powinno zostać dokonane w przyszłości na polu walki z korupcją53. W konkluzjach Komunikatu podkreślono potrzebę monitorowania wdrożenia prawa wspólnotowego i wspierania akcesji Wspólnot do dwóch Konwencji Rady Europy o korupcji. We wnioskach stwierdzono także, że w walce z korupcją powinny zaangażować się organy UE najwyższego szczebla. W konkluzjach Komunikatu napisano także, że kraje członkowskie UE i Komisja powinny popierać sektor prywatny w promowaniu uczciwego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej54. Do tekstu Komunikatu z 2003 roku dołączono listę 10 zasad antykorupcyjnych skierowanych do państw kandydujących i przystępujących do UE oraz do państw spoza UE. Wśród przyjętych 52 zasad znalazły się m.in. postulaty wdrożenia krajowych strategii The prevention and control of organized crime: A European Union Strategy for the beginning of New Millennium, Luxembourg, 2000 (źródło: URL <www.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2000:124:0001:0033:EN:PDF>, październik 2010). 53 A. Grzelak, „Walka z korupcją w prawie…”, [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii…, s. 94 54 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on a comprehensive EU policy against corruption, European Commission, Brussels 2003 (źródło: URL <www.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0317:FIN:EN:PDF>, październik 2010). 16 Analiza UniaEuropejska.org antykorupcyjnych, przystosowania międzynarodowych przepisów własnego antykorupcyjnych. ustawodawstwa Ponadto do podkreślono unijnych i konieczność tworzenia kampanii społecznych poświęconych korupcji (oraz nagłaśnianie tego problemu w mass mediach), a także spieranie praktyk antykorupcyjnych w sektorze prywatnym, np. w formie uchwalania kodeksów postępowania przeciwko korupcji55. Kolejnym aktem przyjętym przez Unię Europejską, który był w pewnym stopniu powiązany ze zjawiskiem korupcji jest Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 roku w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. Korupcja została w artykule 2 wymieniona jako jeden z wielu czynów, który może stanowić podstawę w określonych przypadkach do zastosowania europejskiego nakazu aresztowania56. Jednym z ostatnich dokumentów dotyczących korupcji jest przyjęta 28 października 2008 roku Decyzja Rady 2008/852/WSiSW w sprawie sieci punktów kontaktowych służących korupcji. W Decyzji stwierdzono, że zwalczanie tego zjawiska może być dokonane jedynie w oparciu o sprawną współpracę na polu międzynarodowym, w której podstawowe znaczenie będzie odgrywać unijna sieć antykorupcyjna. Członkowie sieci, aby efektywnie realizowali swoje zadania, powinni spotykać się raz do roku. Sieć zorganizowana jest na podstawie współpracy między Europejskimi Partnerami Przeciwko Korupcji (EPAC)57. Bardzo ważną instytucją w walce z korupcją jest Corpus Iuris. Corpus Iuris miało być w założeniu zbiorem najważniejszych zasad dotyczących ochrony karnej interesów finansowych Unii Europejskiej. Główna idea tej inicjatywy było wywołanie publicznej dyskusji nad znaczeniem i rolą procedury karnej i prawa karnego w integracji europejskiej. Pomysł ten miał być swoistym połączeniem elementów wspólnotowych i krajowych z tym jednak zastrzeżeniem, iż prawo karne miało być stosowane przez kraje członkowskie, a nie samą Unię Europejską58. Projekt 55 Tamże, s. 104 –105. Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi, Dz. Urz. UE L 190, 18. 07. 2002, art. 2 (źródło: URL <www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:06:32002F0584:PL:PDF>, listopad 2010). 57 Decyzja Rady 2008/852/WSiSW z dnia 24 października 2008 roku w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji, Dz. Urz. UE L 301, 12. 11. 2008, art. 1-3 (źródło: URL <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008D0852:PL:HTML>, listopad 2010). 58 J. Vervaele, „Wprowadzenie”, [w:] E. Bacigalupo, M. Delmas-Marty, G. Grasso, J, Spencer, D. Spinellis, K. Tiedemann, J. Vervaele, C. van den Wyngaert (red.) Corpus Iuris, Florencja 1999, s. 4 (źródło URL <http://ec.europa.eu/anti_fraud/green_paper/corpus/pl.pdf>, listopad 2010). 56 17 Analiza UniaEuropejska.org Corpus Iuris został ustanowiony przez grupę ekspertów pod przewodnictwem M. DelmasMarty, a pierwsza jego wersja ukazała się w 1997 roku59. Pomimo intensywnie prowadzonych badań nad projektem, nie stał się on obowiązującym aktem prawnym. Wśród głównych czynników, które stanowią przeszkodę we wprowadzeniu przedsięwzięcia w życie, wymienia się: brak inicjatywy politycznej państw członkowskich UE oraz brak podstaw prawnych występujących w traktatach umożliwiających Wspólnocie wdrożenie aktu częściowo unifikującego prawo karne państw członkowskich60. Ważnymi aktami prawnymi w kwestii zwalczania korupcji są konwencje przyjęte przez organizacje międzynarodowe. Wśród istotnych dokumentów, które Unia zaliczyła do swojego dorobku prawnego należy wymienić: Konwencję OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych z 17 grudnia 1997 roku, Karnoprawną i Cywilnoprawną Konwencję o korupcji Rady Europy z1999 roku i Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie korupcji przyjętą 31 października 2003 przez Zgromadzenie Ogólne61. Instytucje zwalczające korupcję w Unii Europejskiej Aby prowadzić skuteczną walkę z korupcją należy posiadać nie tylko rozbudowane instrumenty prawne, ale także odpowiednie ku temu instytucje. Nawet najdoskonalsze prawo ustanowione w danej dziedzinie nie będzie realizowane, jeżeli nie będzie podmiotów, które będą weryfikować jego realizację. Zarówno podstawowe instrumenty prawne jak i instytucje zajmujące się problemem korupcji zaczęły powstawać przeważnie od połowy lat 90. Co prawda pierwszy podmiot zajmujący się nadużyciami finansowymi, UCLAF powstał już w 1988 roku, jednak większość instytucji zajmujących się tą materią, a więc Europol, Eurojust, Europejska Sieć Sądowa oraz przede wszystkim OLAF, zostało utworzonych kilka lat później. Ważnym wydarzeniem, które wpłynęło na zwiększenie aktywności Wspólnot w 59 J. Łacny, „Działania naruszające interesy…”, [w:] W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa…, s. 311. 60 Tamże, s. 314. 61 A. Grzelak, F. Jasiński, „Unia Europejska wobec korupcji…”, s. 102-103. 18 Analiza UniaEuropejska.org kontekście walki z korupcją było oskarżenie w 1999 roku członków Komisji Europejskiej o oszustwa i łapówkarstwo, co skutkowało tym, że przedstawiciele Komisji podali się do dymisji. Należy podkreślić, że ani Unia Europejska, ani Wspólnota Europejska nie stworzyły wyspecjalizowanego organu, który zajmowałby się zwalczaniem korupcji. Zagadnienie to wchodzi w zakres działalności głównie Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych(OLAF). Na początku lat 90. do zakresu działalności utworzonego wcześniej UCLAF-u, dodano nowe uprawnienia dotyczące korupcji, wykrywania nadużyć, defraudacji oraz wszelkich nieprawidłowości mogących doprowadzić do uszczuplenia budżetu Wspólnoty. Organ ten miał także obowiązek kooperacji z policją, wymiarem sprawiedliwości, a także z władzami krajów członkowskich Unii Europejskiej w zwalczaniu m.in. takich czynności jak korupcja, oszustwa pieniężne czy pranie brudnych pieniędzy62. UCLAF nabrał kompetencji do prowadzenia autonomicznych postępowań dopiero z chwilą uchwalenia Decyzja Komisji z 14 lipca 1998 roku63. W negatywnym świetle przedstawiają UCLAF szczególnie dwa dokumenty z 1998 roku: raport Trybunału Obrachunkowego i uchwała Parlamentu Europejskiego. Stwierdzono, że UCLAF nie spełnił pokładanych w nim oczekiwań, a także podkreślono, że jego personel jest niedostatecznie kompetentny i liczy zbyt mało ludzi, a ponadto cechuje go „słabe politycznie i administracyjnie przywództwo” 64. Instytucja ta była także krytykowana za to, iż nie potrafi ona w sposób zadowalający koordynować współpracy między służbami Komisji, a państwami w zakresie zwalczania oszustw. UCLAF został obarczony odpowiedzialnością za to, że stosuje mało klarowne i zbyt skomplikowane procedury związane z prowadzeniem dochodzeń, kontroli i inspekcji65. Tym negatywnym głosom towarzyszyło wezwanie do powołania do 1 grudnia 1998 roku w miejsce UCLAF-u Urzędu ds. Zwalczania Oszustw. Komisja Europejska w grudniu 62 E. Górnicz, J. Ruszkowski, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2003. J. Łacny, „Ochrona interesów finansowych UE - działalność Europejskiego Biura ds. Zwalczania Oszustw (OLAF)”, Przegląd Prawa Europejskiego nr 2, 2003 r., s. 12. 64 L. Marcinkowski, „Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Część II. Aspekty instytucjonalne i perspektywy”, Kontrola Państwowa nr 2, 2004 r., s. 117. 65 J. Łacny, Ochrona interesów finansowych UE…, s. 13. 63 19 Analiza UniaEuropejska.org przedstawiła Parlamentowi i Radzie propozycję ustanowienia Europejskiego Biura ds. Dochodzeń w Sprawach Oszustw (ang. European Fraud Investigation Office). Projekt ten nie został jednak przyjęty i wdrożony66. Ważnym zdarzeniem z historii działalności UCLAF-u był rok 1999, a zwłaszcza jego początek, kiedy to o korupcję, oszustwa i inne nieprawidłowości finansowe zostali oskarżeni niektórzy przedstawiciele Komisji pod przewodnictwem J. Santera. W rezultacie kryzysu wewnętrznego w ramach Komisji doszło do spadku zaufania wobec instytucji wspólnotowych oraz samej Komisji67. W wyniku pierwszego raportu Komisji Niezależnych Ekspertów (powołanej przez Parlament) doszło do potwierdzenia oskarżeń, jakie były przedkładane względem Komisji Europejskiej odnośnie do nieprawidłowości, oszustw i nepotyzmu, co doprowadziło do tego, że Komisja, aby nie dopuścić do pierwszego w swojej historii odwołania przez Parlament, sama podała się dymisji68. Nieprawidłowości i oszustwa zostały wskazane w programach śródziemnomorskich, w sektorze turystyki, w działalność humanitarnej ECHO, w programie edukacyjnym Leonardo da Vinci, w organizacji służb ochrony Komisji, a także w odniesieniu do programów zabezpieczenia nuklearnego69. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) powołano na mocy Decyzji Komisji Europejskiej z 28 kwietnia 1999 roku. Podstawowe znaczenie w kwestii dotyczącej powstania i funkcjonowania tej instytucji ma Rozporządzenie nr 1073 Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej z 25 maja 1999 r., w którym to akcie określono cel powołania Urzędu, ogólne zadania oraz jego podstawowe założenia funkcjonowania W preambule do Rozporządzenia napisano, że OLAF ma za zadanie realizować treść art. 280 TWE, zgodnie z którym zarówno państwa członkowskie, jak i Wspólnota muszą się przeciwstawiać oszustwom i innym nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnot Europejskich. Szczególnie istotne miało być także wykorzystanie wszystkich możliwości działania Wspólnoty w dziedzinie uprawnień śledczych70. W Decyzji powołującej OLAF podkreślono, że główną przesłanką utworzenia Urzędu jest konieczność podnoszenia 66 L. Marcinkowski, Ochrona interesów finansowych…, s. 118. B. Srebro, Ochrona interesów prawnych…, s. 70-71. 68 L. Marcinkowski, Ochrona interesów finansowych…, s. 118. 69 J. Łacny, Ochrona interesów finansowych UE…, s. 14. 70 B. Skwarka, „OLAF w świetle przepisów wspólnotowych”, Kontrola Państwowa nr 2, 2004, s. 13567 136. 20 Analiza UniaEuropejska.org skuteczności w kwestii zwalczania nadużyć finansowych i innej nielegalnej działalności powodującej szkodę wobec interesów finansowych Wspólnot71. W art. 2 Decyzji przedstawiono zadania Urzędu. Głównym celem tej instytucji ma być prowadzenie dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych. Uprawnienia OLAF-u w odniesieniu do prowadzonych dochodzeń są precyzowane przez dwa Rozporządzenia (1073/99 i 1074/99) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 roku dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Na mocy tych dokumentów unijnych, Komisja przekazała Urzędowi uprawnienia dochodzeniowe72. W kwestii dochodzeń zewnętrznych, stwierdzono, że OLAF ma wykonywać sprawy należące do uprawnień Komisji w dziedzinie prowadzenia zewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym, tak aby w zwiększonym stopniu zwalczać nadużycia finansowe, korupcję i innego rodzaju nielegalną działalność, wpływającą niekorzystnie na interesy finansowe Wspólnoty. Podobnie zostały przedstawione priorytety dochodzeń wewnętrznych, również i w ich przypadku jednym z głównych celów było zwalczanie korupcji73. Chociaż walka z korupcją jest jedną z przesłanek działalności OLAF-u, to należy podkreślić, iż nie jest ona głównym problemem w działaniach urzędu. Spośród wszystkich doniesień, które są miesięcznie przekazywane do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, kwestie korupcji stanowią mniejszość. Przykładowo w okresie od sierpnia 2003 do września 2004 roku, doniesienia dotyczące przypadków korupcji stanowiły 9 proc. wszystkich doniesień74. Oprócz OLAF-u, obecnie zwalczaniem korupcji zajmują się także inne wyspecjalizowane instytucje Unii Europejskiej: Europol (od 2001 roku), Europejska Sieć Sądowa, a także Eurojust. 71 Decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).OJ L 136, art. 1 (źródło: URL <www.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:03:31999D0352:PL:PDF>, listopad 2010). 72 J. Łacny, Ochrona interesów finansowych UE…, s. 15. 73 Decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds.. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).OJ L 136, art. 2 (źródło: URL <www.eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:03:31999D0352:PL:PDF>, listopad 2010). 74 Sprawozdanie specjalne nr 1/2005 dotyczące zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wraz z odpowiedziami Komisji, Luksemburg 2005. 21 Analiza UniaEuropejska.org *** Analizując aktywność Unii Europejskiej w kontekście walki z korupcją widać, że Unia Europejska pochodzi w sposób holistyczny do tego problemu, wykorzystując zarówno środki dostępne w I oraz w III filarze. Na zwiększenie aktywności antykorupcyjnej Unii Europejskiej duży wpływ mają niewątpliwe rozmaite afery korupcyjne, jakie miały miejsce w państwach członkowskich oraz wewnątrz samych Wspólnot. Unia Europejska, pomimo istnienia powyższych przeciwności podejmuje aktywność ukierunkowaną na ulepszenie swojej walki z korupcją. Dobrą tego egzemplifikacją jest projekt Corpus Iuris. Wypracowywanie nowych rozwiązań, dokładne przestrzeganie funkcjonujących już przepisów oraz efektywne funkcjonowanie instytucji wyspecjalizowanych to podstawowe przesłanki do tego, aby występowanie korupcji w Unii Europejskiej miało w przyszłości jedynie marginalny charakter. *** Zwalczanie korupcji w Traktacie Lizbońskim Traktat z Lizbony, w przeciwieństwie do Traktatu Konstytucyjnego, modyfikuje funkcjonujące dotychczas traktaty (stąd inna nazwa tego dokumentu - traktat rewizyjny), a nie całkowicie je zmienia. Akt ten dodatkowo zmienia nazwę dawnego TWE na TFUE (Traktat o funkcjonowaniu UE), zachowując jednocześnie TUE (Traktat o UE)75. Traktat Lizboński utrzymał niektóre przepisy odnoszące się do współpracy karnej państw członkowskich UE. W TFUE współpraca sądowa w sprawach karnych uregulowana jest w rozdziale IV. Kooperacja ta ma opierać się na zbliżaniu norm wykonawczych i ustawowych w określonych dziedzinach. Ponadto, istotny jest zapis mówiący o wzajemnym uznawaniu 75 A. Grzelak, „Reforma Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości” [w:] J. Barcz, Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 263-264. 22 Analiza UniaEuropejska.org wyroków i orzeczeń sądowych76. Zasada ta nawiązuje do wcześniejszego przepisu UE poruszonego w Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 26 lipca 1995 r. i powtórzonego później w Pierwszym Protokole do tej Konwencji odnoszącego się do problemu korupcji, a mianowicie do zasady ne bis in idem. W kwestii wzajemnego respektowania wyroków i orzeczeń sądowych, a także współpracy transgranicznej, zgodnie z art. 82 TFUE, w sprawach karnych o aspekcie międzynarodowym mogą być za pomocą dyrektywy określane przepisy, które mają charakter norm minimalnych. Przepisy te mogą dotyczyć między innymi wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi. Na podstawie dyrektywy, w przypadku braku jej uchwalenia, grupa państw (musi ich być przynajmniej 9) może także ustanowić mechanizm wzmocnionej współpracy77. Warto podkreślić, iż procedura wzmocnionej współpracy po raz pierwszy była wykorzystana w 2010 r. (została ona wpisana do Dziennika Urzędowego UE 22 lipca 2010 r.). Dotyczyła ona możliwości wyboru przez międzynarodowe pary małżeńskie kraju, którego przepisy będą regulować kwestie dotyczące ich rozwodu78. Istotną regulacją jest fakt, że w art. 83 TFUE wspomniano o tym, że Rada i Parlament Europejski, wykorzystując zwykła procedurę prawodawczą, mogą ustalać w formie dyrektywy minimalne standardy odnoszące się do „określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości”. Do jednej z tych dziedzin zaliczono korupcję79. Bardzo ważna kwestia związana z obszarem Przestrzeni Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości80 dotyczy tego, że akty w tej dziedzinie są uchwalane w drodze zwykłej 76 Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 115/4, 9.5.2008, art. 82. 77 Ibidem. 78 Ustanowienie pierwszej w historii UE wzmocnionej współpracy mającej pomóc międzynarodowym małżeństwom,(źródło:URL<www.polskawue.gov.pl/Ustanowienie,pierwszej,w,historii,UE,wzmocnionej,wspolp racy,majacej,pomoc,miedzynarodowym,malzenstwom,4095.html >, grudzień 2010). 79 Wersja skonsolidowana …, art. 83. 80 Termin „Przestrzeń Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości” został po raz pierwszy poruszony w Traktacie Amsterdamskim i miał określać współpracę w III filarze (od czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego jego nazwa brzmiała: „współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych”). Warto podkreślić, że wraz z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego, doszło do częściowego uwspólnotowienia 23 Analiza UniaEuropejska.org procedury ustawodawczej lub procedury specjalnej (m.in. w odniesieniu do Prokuratury Europejskiej) co jest novum związanym z likwidacją trójfilarowej konstrukcji Unii Europejskiej w nowym traktacie81. Zapisy te stanowią niewątpliwie wyraz dążenia do tego, aby pogłębiać współpracę państw UE w coraz większej ilości dziedzin życia społecznego i politycznego, w tym w obszarze PWSiB, co skutkuje tym, że instytucja ta może być postrzegana jako swoiste „superpaństwo”. Warto jednak powiedzieć, że państwa członkowskie UE w kwestii stosowania dyrektyw (wymienionych w art. 82 i 83 TFUE) zostawiły sobie tzw. parasol ochronny, który polega na tym, że każdy z krajów należących do UE może, powołując się na naruszenie swoich „podstawowych aspektów systemów sprawiedliwości” zawiesić procedurę ustawodawczą związaną z uchwalaniem dyrektywy. W takim przypadku projekt poddawany jest dyskusji i wędruje do Rady Europejskiej, która tylko w przypadku konsensusu, może akt „odwiesić” poprzez przekazanie projektu aktu do Rady po czterech miesiącach. W przypadku braku takiej zgody, wprowadzony może zostać w danej kwestii wspomniany wcześniej mechanizm wzmocnionej współpracy82. Zastosowanie wyżej wspomnianego „wentylu bezpieczeństwa” jest konsekwencją podejmowania przez Radę decyzji w obszarze PWSiB kwalifikowaną większością głosów83. Drugi sposób, w jaki państwa członkowskie mogą pominąć procedurę wspólnego wypracowywania i wcielania w życie minimalnych standardów w sprawach karnych, został przedstawiony w art. 84 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wspomniany przepis mówi o tym, że w odniesieniu do zapobiegania przestępczości, państwa mogą zaniechać harmonizacji norm kosztem „ustanowienia środków w celu promowania i wspierania działania państw członkowskich”84. tego filaru, gdyż część spraw (m.in. politykę wizową) przeniesiono do I filara. Koncepcja PWSiB była dalej rozwijana w Programie z Tampere, Programie Haskim i wreszcie w Traktacie Konstytucyjnym. Zob. szerzej. A. Grzelak, Unia Europejska na drodze do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Warszawa 2009. 81 A. Grzelak, „Reforma Przestrzeni…”, [w:] J. Barcz, Główne…, s.268. 82 Wersja skonsolidowana…, art.83. 83 A. Grzelak, „Reforma Przestrzeni…”, [w:] J. Barcz, Główne…, s.269. 84 Wersja skonsolidowana…, art.84. 24 Analiza UniaEuropejska.org Warto krótko skomentować dwa powyższe mechanizmy blokujące przyjęcie minimalnych standardów. Otóż należy powiedzieć, że te dwie normy niewątpliwie utrudniają pełne „umiędzynarodowienie” niezwykle ważnej dziedziny współpracy państw, jaką jest wymiar sprawiedliwości i sprawy karne. Problem ten jest wynikiem stałego sporu o kształt Unii Europejskiej między zwolennikami całkowitego sfederalizowania tej instytucji, a apologetami koncepcji pozostawienia Unii Europejskiej jako związku suwerennych państw posiadających wyłączne kompetencje, które nie mogą być scedowane na międzynarodową strukturę współpracy. Z enigmatycznych zapisów traktatu wynika, że państwa członkowskie mogą swobodnie powoływać się na „naruszenie podstawowych systemów sprawiedliwości” oraz blokować przyjęcie harmonizujących przepisów przez przyjęcie innych „środków”, co niewątpliwe może blokować pogłębianie integracji w kwestiach dotyczących PWSiB. W Traktacie podkreślono także rolę i znaczenie w zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw dwóch instytucji wyspecjalizowanych Unii Europejskiej – Europolu i Eurojustu. Szczególnie wzmocniono Eurojust, gdyż ustanowiono przepisy o możliwości utworzenia Prokuratury Europejskiej, aby zwalczać przestępstwa kierowane przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej. Prokuratora może zostać ustanowiona w oparciu o Eurojust tylko wtedy, gdy Rada - po uzyskaniu akceptacji Parlamentu Europejskiego - podejmie jednomyślną decyzję. Jeśli w ramach Rady nie będzie jednomyślności, to w takim przypadku ma miejsce identyczna procedura, która odnosiła się do dyrektyw przedstawionych w art. 82 i 83 TFUE85. Z art. 86 jasno wynika, iż w kwestii interesów finansowych Unii przyjęto mieszany model ochrony, gdyż w sferze tej działalność prowadzona jest na poziomie Unii (głównie w ramach Prokuratury Europejskiej) oraz na gruncie narodowym, a więc na szczeblu sądów krajowych państw członkowskich UE86. Głównym celem Prokuratury Europejskiej jest prowadzenie dochodzeń, a także ściganie i stawianie przed obliczem wymiaru sprawiedliwości w „stosownych przypadkach w powiązaniu z Europolem, sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom 85 Ibidem, art. 85–86. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 87. 86 25 Analiza UniaEuropejska.org finansowym Unii”87. Dla przypomnienia, należy wspomnieć o tym, że ustanowienie Prokuratury Europejskiej było postulowane jeszcze w latach 90. w projekcie Corpus Iuris. W zakresie ogólnych zapisów dotyczących PWSiB, trzeba podkreślić, że w tej sferze znacznie wzrosła w stosunku do lat ubiegłych pozycja Parlamentu Europejskiego. Organ ten ma zwiększone kompetencje, gdyż zwiększyła się liczba obszarów, w których przepisy są stanowione w ramach zwykłej procedury ustawodawczej przy kooperacji Rady i Parlamentu88. Warto zauważyć też, że istotną regulacją wprowadzoną przez Traktat Lizboński, odnoszącą się także do problemów korupcji, jest przepis mówiący, iż wszystkie dokumenty organów, instytucji i jednostek organizacyjnych uchwalone przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego na mocy TUE, zostaną utrzymane i będą anulowane tylko w przypadku unieważnienia, uchylenia lub zmiany tych aktów89. W konkluzji należy powiedzieć, że zmiany wprowadzone w dziedzinie PWSiB odnoszące się także do problemu zwalczania korupcji stanowią naturalną ewolucję rozwiązań przyjętych we wcześniejszych traktach, dokumentach i aktach prawnych. Na efektywniejsze przeciwdziałanie korupcji wewnątrz UE niewątpliwie wpływa postępująca harmonizacja przepisów, a także ustanowienie dyrektyw dotyczących uchwalania norm minimalnych. Pozytywnie należy również ocenić przepisy odnoszące się do Europolu, Eurojustu i Prokuratury Europejskiej. Należy jednak pamiętać o tym, że w pełni zintegrowaną działalność Unii w dziedzinie zwalczania korupcji zakłócają wspomniane „parasole bezpieczeństwa”, które sprawiają, że walka z korupcją - choć ulepszona przez przepisy Traktatu Lizbońskiego nie jest jeszcze w pełni doskonała. 87 Wersja skonsolidowana …,art.86. A. Grzelak, T. Ostropolski, Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Tom XI. Część I, Warszawa 2009, s. 156 89 Ibidem, s. 157. 88 26 Analiza UniaEuropejska.org Artykuł powstał między innymi na podstawie pracy magisterskiej Łukasza Bigoszewskiego pod tytułem „Instytucjonalne i prawne aspekty walki Unii Europejskiej z korupcją”, pisanej pod kierunkiem dr Jolanty Itrich-Drabarek i obronionej w lipcu 2009 r. na WDiNP Uniwersytetu Warszawskiego. Bibliografia I. Dokumenty i akty prawne 1. Action plan to combat organized crime (Adopted by the Council on 28 April 1997) Council of European Union, Luxembourg 1997 2. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on a comprehensive EU policy against corruption, Brussels 2003 3. Decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Dz. Urz. UE L 136, 31.05.1999 4. Decyzja Rady 2008/852/WSiSW z dnia 24 października 2008 roku w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji, Dz. Urz. UE L 301, 12. 11. 2008 5. Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi, Dz. Urz. UE L 190, 18. 07. 2002 6. Explanation Report on the Protocol to the Convention on the protection of the European Communities financial interests (Text approved by the Council on 19 December 1997), Luxembourg 1998 7. Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r. sporządzona na podstawie artykułu K. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. WE, C 316, 27. 11. 1995 8. Measures to prevent corruption in EU member states, Luxembourg 1998 9. Protokół sporządzony na podstawie artykułu K. 3 Traktatu o Unii Europejskiej do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. WE C 313, 23. 10.1996 27 Analiza UniaEuropejska.org 10. Sprawozdanie specjalne nr 1/2005 dotyczące zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wraz z odpowiedziami Komisji, Luksemburg 2005 11. The prevention and control of organized crime: A European Union Strategy for the beginning of New Millennium, Luxembourg 2000 12. Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. WE 191, 29.07.1992 13. Uchwała Rady WE z 6 grudnia 1994 dotycząca ochrony interesów finansowych Wspólnoty, Dz. Urz. WE C 355, 14. 12. 1994 14. Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 115/4, 9.5.2008 II. Monografie i opracowania 1. A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii, Wrocław 2004 2. E. Bacigalupo, M. Delmas – Marty, G. Grasso, J, Spencer, D. Spinellis, K. Tiedemann, J. Vervaele, C. van den Wyngaert (red.), Corpus Iuris, Florencja 1999 3. J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004 4. W. Czapliński, A. Wróbel (red.), Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych, Warszawa 2007 5. M. Dębicki, B. Kudrycka, Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2000 6. A. Dylus, A. Kudowski, M. Zaborski (red.), Korupcja: oblicza, uwarunkowania, przeciwdziałanie, Warszawa 2006 7. A. Grzelak, Unia Europejska na drodze do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Warszawa 2009 8. A. Grzelak, T. Ostropolski, Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Tom XI. Część I, Warszawa 2009 9. E. Górnicz, J. Ruszkowski, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 2003 10. A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2006 28 Analiza UniaEuropejska.org 11. A. J. Heidenheimer, M. Johston, V. T. LeVine (red.), Political Corruption. A Handbook, New Brunswick 1999 12. D. Kaufmann, P. C. Vicente, Legal Corruption, Washington 2005 13. K. Kojder (red.), Klimaty korupcji, Warszawa 2002 14. P. Koryś, M. Tymiński (red.), Oblicza korupcji. Zjawisko, skutki, metody przeciwdziałania, Warszawa 2006 15. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010 16. G. Makowski, Korupcja jako problem społeczny, Warszawa 2008 17. J. Pope, Rzetelność życia publicznego, Warszawa 1999 18. B. Porzecka (red.), Prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2006 19. B. Srebro, Ochrona interesów finansowych UE, Kraków 2005 20. P. Wawrzyk, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2007 III. Artykuły 1. A. Grzelak, F. Jasiński, „Unia Europejska wobec korupcji. Przegląd najnowszych rozwiązań”, Służba Cywilna nr 8, 2004 2. J. Łacny, „Ochrona interesów finansowych UE - działalność Europejskiego Biura ds. Zwalczania Oszustw (OLAF)”, Przegląd Prawa europejskiego nr 2, 2003 r., 3. L. Marcinkowski, „Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich”, Kontrola Państwowa nr 1, 2004 4. L. Marcinkowski, „Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Część II. Aspekty instytucjonalne i perspektywy”, Kontrola Państwowa nr 2, 2004 5. J. Płaskonka, „Empiryczne badania nad poziomem korupcji”, Służba Cywilna nr 6, 2003 6. B. Skwarka, „OLAF w świetle przepisów wspólnotowych”, Kontrola Państwowa nr 2, 2004 29 Analiza UniaEuropejska.org IV. Strony internetowe 1. www.antykorupcja.edu.pl. 2. www.bip.nik.gov.pl 3. www.ec.europa.eu 4. www.eur-lex.europa.eu 5. www.europol.europa.eu 6. www.polskawue.gov.pl 7. www.guardian.co.uk 8. www.ukie.gov.pl Analiza UniaEuropejska.org
