"Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał

Warszawa dn. 8 stycznia 2016 r.
Dr hab. prof. nadzw. Mirosław Karpiuk
Opinia prawna
sporządzona dla Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu w Warszawie
„Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, ze
szczególnym uwzględnieniem zagadnienia dotyczącego kompetencji do
odmowy zastosowania przepisów o organizacji i trybie postępowania (art. 197
Konstytucji RP)”
Zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP wprowadza art.
8 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowiąc jednocześnie, że zasada ta nie ma
zastosowania w przypadku, gdy sama Konstytucja stanowi inaczej. Wyrażona w art.
8 ust. 2 Konstytucji zasada, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba
że Konstytucja stanowi inaczej oznacza, że norma konstytucyjna może stanowić
podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne
jej zastosowanie1. W związku z powyższym zasada bezpośredniego stosowania
Konstytucji jest uruchamiana, gdy istnieje przepis konstytucyjny na tyle precyzyjny,
że może stanowić podstawę działania (rozstrzygania). W analizowanym przypadku
przepisem Konstytucji nakazującym podjęcie określonych działań (procesowych) w
oparciu o ustawę, zatem przepisem o charakterze odsyłającym, który powinien być
przez TK stosowany, jest jej art. 197. Jest on sformułowany w sposób jasny:
„Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem
określa ustawa”, ale sam nie określa, ani organizacji TK, ani trybu postępowania
przed TK, również żaden inny przepis Konstytucji nie odnosi się szczegółowo do
przedmiotowej materii. Zatem art. 197 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej
podstawy, gdyż w tym zakresie wymagana jest ustawa. Nie upoważnia to jednak TK
do zignorowania dyspozycji art. 197 Konstytucji nakazującej stosowanie rozwiązań
ustawowych.
1
Wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 10 maja 2013 r., VI ACa 1362/12, LEX Nr 1372488, czy Wyrok SN z dnia 8
stycznia 2009 r., Biul.SN 2009, Nr 6, poz. 12.
1
Co prawda art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż jej przepisy stosuje się wprost, o
ile ona sama nie stanowi inaczej, jednakże nie budzi już obecnie wątpliwości, że w
ten sposób mogą działać jedynie te normy, które posiadają dostatecznie
sprecyzowaną hipotezę oraz dyspozycję2. W związku z powyższym norma
konstytucyjna, która ma być stosowana bezpośrednio musi posiadać odpowiedni
stopień dookreśloności, pozwalający na wywiedzenie z niej pewnych uprawnień, czy
też obowiązków. Nie może to być norma odsyłająca do innych przepisów
(ustawowych).
Art. 8 ust. 1 Konstytucji, według którego Konstytucja jest najwyższym prawem
RP,
nie
powinien
być
rozpatrywany
w
oderwaniu
od
innych
przepisów
3
konstytucyjnych , w tym też w oderwaniu od art. 197 Konstytucji nakazującego
bezpośrednio ustawodawcy – uregulowanie wskazanych w tym przepisie kwestii,
oraz pośrednio TK – procedowania według reguł ustawowych.
Ustrojodawca w art. 8 Konstytucji określa nie tylko charakter prawny i miejsce
ustawy zasadniczej w istniejącym systemie źródeł prawa, ale wprowadza także, po
raz pierwszy w Polsce, zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.
Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: „chyba
że Konstytucja stanowi inaczej”. Wystąpi to w sytuacji, gdy przepis ustawy
zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez
parlament odpowiedniej ustawy4. Wymagania takie ustrojodawca postawił w
przypadku organizacji i trybu postępowania przed TK.
Analizując
zagadnienie
bezpośredniego
stosowania
Konstytucji
przez
Trybunał Konstytucyjny, zwracając przy tym szczególną uwagę na kompetencje do
odmowy zastosowania przepisów o organizacji i trybie postępowania (art. 197
Konstytucji RP), nie sposób pominąć zasady praworządności, którą wprowadza art. 7
Konstytucji RP, w świetle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa5, a władzę publiczną na gruncie art. 10 ust. 2 Konstytucji stanowi
także Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli TK działa na podstawie i w granicach prawa,
jako organ władzy publicznej, a jest do tego zobowiązany przez art. 7 i 8 Konstytucji,
2
T. Woźny, Glosa do wyroku SN z dnia 27 października 2006 r., III KK 299/06, LEX/el. 2008.
S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie – kilka refleksji, „Państwo i Prawo”
2004, z. 11, s. 24.
4
W. Skrzydło, Komentarz do art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX 2013.
5
Zasady ustroju RP, do których zalicza się również zasadę praworządności, stanowią nie tylko fundament nie
tylko działania państwa, ale tez jego istnienia, M. Karpiuk, Zasady ustroju politycznego państwa w
Rzeczypospolitej Polskiej, (w:) M. Bożek, M. Karpiuk, J. Kostrubiec, K. Walczuk, Zasady ustroju politycznego
państwa, Poznań 2012, s. 31.
3
2
zatem także na podstawie i w granicach jej art. 197. Przepis ten, ani inny artykuł
Konstytucji, nie przewiduje przypadków uzasadniających odmowę zastosowania art.
197 Konstytucji.
Art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji
organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu
były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej6. W związku z
powyższym TK nie może domniemywać reguł organizacyjnych jego dotyczących, ani
trybu postępowania. Normy te musi dekodować w oparciu o ustawę wydaną na
podstawie art. 197 Konstytucji. Konstytucja nie normuje szczegółowo organizacji
Trybunału
Konstytucyjnego
oraz
trybu
postępowania
przed
Trybunałem
Konstytucyjnym, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy.
TK nie jest ciałem ustawodawczym i musi w myśl art. 7 Konstytucji
respektować
normy
obowiązujących
ustaw,
chyba
że
orzeczono
ich
niekonstytucyjność. O zgodności ustaw z Konstytucją orzeka TK, co wprost wynika z
art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są
ostateczne, co z kolei stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenie wchodzi w życie
z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej
aktu normatywnego. Termin ten nie może przy tym przekroczyć osiemnastu
miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu
miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie
przewidzianymi w ustawie budżetowej, TK określa termin utraty mocy obowiązującej
aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów, co wynika z art. 190
ust. 3 Konstytucji.
Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego niż dzień
ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw terminu utraty
mocy obowiązującej niezgodnego z konstytucją przepisu ustawy znajduje wyraźną i
niewątpliwą podstawę wynikającą z art. 190 ust. 3 Konstytucji. W razie skorzystania
przez Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości do nadejścia wskazanego przez
Trybunał terminu uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc
obowiązującą, w związku z czym musi być przestrzegany i stosowany przez
wszystkich jego adresatów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to
6
Postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., II FSK 476/11, LEX Nr 896347.
3
rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest
nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą 7.
TK nie zajmuje się rozstrzyganiem in concreto, to sądy sprawując wymiar
sprawiedliwości
rozstrzygają
w
konkretnych
sprawach,
TK
orzeka
o
niekonstytucyjności ustaw in abstracto. Sąd nie może orzec niekonstytucyjności
przepisu, może jedynie odmówić zastosowania przepisu, który według niego jest
niekonstytucyjny, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o niekonstytucyjności przepisu
ustawy.
W przypadku kolizji przepisu ustawowego i konstytucyjnego ten drugi jest
stosowany z pominięciem pierwszego, co wynika z hierarchicznego ukształtowania
źródeł prawa powszechnie obowiązującego na gruncie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Dotyczy to też art. 190 ust. 5 Konstytucji, który będzie miał pierwszeństwo co do
zastosowania w przypadku kolizji z przepisem ustawowym. Wynika to również z
zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wyrażonej w art. 8 ust. 2
Konstytucji.
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, o którym ona sama mówi w art. 8 ust. 2,
ma sens i zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia nie jest uregulowana
ustawowo. Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do wniosku, że organ
stosujący prawo może zawsze pominąć normę ustawową i zastosować normę
konstytucyjną. Nie ma przecież żadnego przepisu stwierdzającego, że organowi
wolno tak czynić tylko wtedy, gdy kwestionuje normę ustawową. Zakwestionowanie
tej normy ma charakter subiektywny i oznacza własny pogląd danego organu 8.
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, wynikające z art. 8 ust. 2, ma sens i
zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia, aczkolwiek jest uregulowana ustawowo,
to jest przy tym dotknięta wadą niekonstytucyjności.
Konkluzja:
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny
odbywa się w przypadku, gdy przepis konstytucyjny jest na tyle dookreślony,
że pozwala na samoistne jego zastosowanie. Przepisem w odpowiednim
stopniu sprecyzowanym, pozwalającym na przyjęcie jego „statusu” jako
7
8
Wyrok TK z dnia 2 lipca 2003 r., K 25/01, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 60.
Wyrok NSA z dnia 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, Legalis Nr 157637.
4
podstawy
prawnej,
w
kontekście
zasady
bezpośredniego
stosowania
przepisów konstytucyjnych, nie może być przepis odsyłający do ustawy, jakim
jest art. 197 Konstytucji RP. Jednak z zasady praworządności, wyrażonej w art.
7 Konstytucji RP, wynika obowiązek działania Trybunału Konstytucyjnego na
podstawie i w granicach prawa. Obowiązek ten dotyczy również przestrzegania
art. 197 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny nie może domniemywać
swoich kompetencji, w tym procesowych, realizuje je na podstawie Konstytucji
RP oraz obowiązujących przepisów ustawy, wydanych na podstawie art. 197
Konstytucji RP, ustawa ta normuje też organizację TK. Nie może zatem
wyinterpretować
kompetencji
do
odmowy
zastosowania
przepisów
o
organizacji i trybie postępowania (art. 197 Konstytucji RP), jeżeli przepisy te są
legalne, nie ma takiego konstytucyjnego upoważnienia.
5