Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej

POLITYKA PUBLICZNA
Stanisław Mazur
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk
o polityce publicznej
Słowa kluczowe: nauki o polityce publicznej, wielodyscyplinarność, zorientowanie na problem, orientacja
normatywna, metodologia nauk o polityce publicznej
Wprowadzenie
Artykuł ten jest wyrazem refleksji nad wybranymi aspektami metodologicznymi nauk
o polityce publicznej1. Przyjęto, że dla ich omówienia zasadne jest nawiązanie do kwestii wykraczających poza zagadnienia stricte metodologiczne. W szczególności za ważne
uznano odwołanie się do argumentacji ogniskujących się wokół statusu teoretycznego
badań nad politykami publicznymi. Bez tego nie sposób bowiem odnieść się do założeń
metodologicznych tych studiów.
W pierwszej części tekstu skupiono się na opisaniu statusu teoretyczno-metodologicznego nauk o polityce publicznej. Dla zilustrowania toczącej się na jego temat debaty przywołano racje zarówno protagonistów, jak i oponentów postrzegania ich jako
dyscypliny naukowej. W drugiej części przedstawiono natomiast, w sposób skrótowy,
centralne nurty badawcze budowane na gruncie studiów nad politykami publicznymi.
W tej części zaprezentowano także dominujące orientacje metodologiczne rozwijane
w obrębie tych studiów. W części końcowej artykułu nakreślono podstawowe dylematy
teoretyczne i metodologiczne stojące przed nauką o polityce publicznej.
Wyczerpujące omówienie tak kompleksowego zagadnienia, jakim jest metodologia
badań nad politykami publicznymi, wykracza poza konwencję artykułu. Z tego powodu
skoncentrowano się jedynie na zasygnalizowaniu węzłowych problemów metodologicznych, przed którymi stoją badacze polityk publicznych, a także na naszkicowaniu możliwości ich rozwiązania.
1 W artykule terminy „nauki o polityce publicznej”, „badania nad polityką publiczną” oraz „studia nad
polityką publiczną” traktowane są jako wyrażenia synonimiczne.
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 18/2015
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 7
2015-09-15 09:15:45
8  Stanisław Mazur
POLITYKA PUBLICZNA
Status teoretyczno-metodologiczny badań
nad politykami publicznymi
Za intelektualnego fundatora nauki o polityce publicznej — jako autonomicznej dziedziny wiedzy — uchodzi H.D. Lasswell2. Badacz ten w artykule The Policy Orientation, zamieszczonym w The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Methods3, w sposób klarowny wyłożył jej reguły. Za zasady konstytutywne tej dziedziny wiedzy uznał:
a) wielodyscyplinarność,
b) zorientowanie na problem i jego kontekstowe umiejscowienie,
c) orientację normatywną.
Pomimo ponad sześćdziesięciu lat, które upłynęły od opublikowania tego tekstu, owe
reguły wciąż są postrzegane jako kanoniczne. Zasady sformułowane przez Lasswella
niezmiennie konstytuują podwaliny teoretyczne, metodologiczne i aplikacyjne studiów
nad politykami publicznymi. Wytyczają one także oś sporu między tymi, którzy żarliwie
bronią naukowego statusu tych studiów, i tymi, którzy uporczywie pozycji tej im odmawiają. Z tego powodu uznano, że opis metodologii nauk o polityce publicznej należy
poprzedzić omówieniem ich teoretycznych podstaw.
Wielodyscyplinarność
Wielodyscyplinarność, w zamyśle Lasswella, miała zapobiegać zjawisku fragmentaryzacji wiedzy. Badacz ten dostrzegał, że postępująca specjalizacja nauk, w szczególności
społecznych, prowadzi do zawężania ich perspektyw epistemologicznych i metodologicznych, a tym samym do ograniczenia ich potencjału pojmowania i objaśniania zdarzeń i procesów społecznych4.
W integrowaniu dorobku różnych nauk, w którym Lasswell upatrywał wartości badań
nad politykami publicznymi, inni dostrzegają ich ułomność. Uważają, że przedmiotem tych
badań jest tak szeroki i różnorodny konglomerat problemów, że trudno w nim odnaleźć to,
co jest dla nich wspólne. Ponadto, zwracają oni uwagę, że problemy, które podejmują badacze
polityk publicznych, w znaczącym stopniu przynależą do pola zainteresowań innych dyscyplin, lub też mają one charakter graniczny. Ich zdaniem, to daje prawo do zakwestionowania
autonomii intelektualnej studiów nad politykami publicznymi. Tym samym, jak utrzymują,
nieuprawnione staje się traktowanie ich jako autonomicznej dyscypliny naukowej.
2
Badania nad naukami publicznymi narodziły się w Stanach Zjednoczonych. Z tego powodu przywoływane w artykule stanowiska i teorie w przeważającej mierze zostały zaczerpnięte z tego kręgu kulturowego. Ów redukcjonistyczny zabieg nie oznacza jednak niedoceniania wpływu badaczy europejskich na
rozwój tego obszaru badań. Warto także zwrócić uwagę na interesujące publikacje polskich badaczy (zob.:
Wprowadzenie do nauk o polityce publicznej, red. M. Zawicki, Warszawa 2013; A. Zybała, Polityki publiczne.
Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach, Krajowa
Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2012).
3 The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, red. D. Lerner, H.D. Lasswell, Standford 1951.
4 H.D. Lasswell, The policy orientation, [w:] Ibidem.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 8
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  9
POLITYKA PUBLICZNA
Z założenia z problemowej niedookreśloności pola badawczego tej dyscypliny wyprowadza się zastrzeżenie o niemożności sformułowania jej uniwersalnej definicji. Niezdolność ta prowadzi, zdaniem oponentów Lasswella, do niespójności w wytyczaniu
pola studiów nad politykami publicznymi. W konsekwencji uniemożliwia to wypracowanie specyficznej metodologii oraz wspólnego języka komunikowania się5.
Krytycy uznawania badań nad politykami publicznymi za dyscyplinę naukową uważają, że są one pozbawione jednolitych ram konceptualnych oraz nie posiadają specyficznych metod i narzędzi analitycznych. Utrzymują, że badania te stanowią raczej sposób myślenia, luźno powiązany zbiór reguł i poglądów niż usystematyzowaną wiedzę;
a ponadto są w większej mierze sztuką i rzemiosłem niż prawdziwą wiedzą6.
Zdaniem zwolenników zarzut o niedookreślonym zakresie problemowym nauki o polityce publicznej jest natomiast nieuprawniony lub jedynie częściowo uzasadniony. Utrzymują oni bowiem, że pole tych badań wyodrębniono w stopniu wystarczającym dla określenia jego tożsamości badawczej — jego jądro stanowią problemy społeczne o charakterze
kolektywnym i sposoby ich rozwiązywania. Świadomie nie zakreślają oni obrzeży tego
pola, eksponując kompleksową i dynamiczną naturę działań publicznych. Ich zdaniem,
ta ostatnia uzasadnia konieczność jej badania z perspektywy wielu dyscyplin. W ten tylko
sposób, w ich opinii, możliwe jest przekraczanie silosów teoretycznych i czerpanie inspiracji z różnych dziedzin7. Aspiracje Lasswella, odnoszące się do scalania różnych perspektyw
badawczych, wykraczały poza nauki społeczne, co określał słowami: „Badacze społeczni
nie są jedynymi, którzy wnoszą wkład do nauki o polityce publicznej”8.
Lasswell wyodrębnił dwa podejścia do badania polityki publicznej. Podejście pierwsze
wiązało się z doskonaleniem wiedzy o procesie tworzenia i implementacji polityk publicznych. Drugie z nich było zorientowane na wykorzystanie wiedzy dla celów praktycznych9.
Terminem, którym Lasswell posłużył się dla wyrażenia jedności tych podejść, stało się
sformułowanie „nauki o polityce publicznej w demokracji (policy sciences of democracy)”.
Wyraziste wyodrębnienie dwóch składowych, tj. „nauk” i „demokracji” miało poważne implikacje dla rozwoju studiów nad politykami publicznymi. Element „nauki” zwracał uwagę na
potencjał badania polityk publicznych i ich rozumienia. Pojęcie „demokracji” eksponowało ich
aplikacyjne walory i użyteczność w aspekcie rozwiązywania problemów społecznych.
Zorientowanie na problem i jego kontekstowe umiejscowienie
Wiele krytycznych uwag kierowanych pod adresem nauk o polityce publicznej wynika
z ich wyrazistego zorientowania na rozwiązywanie problemów praktycznych. Zarzuca
się im prymat aplikacyjności nad warstwą teoretyczną. Utrzymuje się, że istotą nauki jest
gromadzenie wiarygodnej wiedzy, stanowiącej podstawę konstruowania modeli i teorii.
5
6
7
8
9
D. Bobrow, J. Dryzek, Policy Analysis by Design, Pittsburgh 1987.
The Oxford Handbook of Public Policy, red. R. Goodin, M. Rein, M. Moran, New York 2006.
K.B. Smith, Ch.W. Larimer, The public policy theory primer, New York 2013.
H.D. Lasswell, op. cit., s. 13.
H.D. Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences, New York 1971.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 9
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
10  Stanisław Mazur
Możliwość budowania teoretycznych konstruktów, które poddają się empirycznej weryfikacji, jest — zdaniem krytyków tej dyscypliny — bardzo ograniczona10.
Zarzut o nikłym potencjale teoriotwórczym badań nad politykami publicznymi
potęgują oskarżenia o intelektualne kłusownictwo. Z jednej strony, przejawia się ono
w oskarżeniach o nadmierne zapożyczenia teorii tworzonych na gruncie innych dyscyplin. Z drugiej — dodaje się, że pomimo intensywnej eksploatacji dorobku teoretycznego innych dyscyplin, studia nad politykami publicznymi niewiele wnoszą do poszerzenia zasobów teoretycznych nauk społecznych. Owe łupieżcze praktyki przesądzają o (co
najwyżej) drugo- lub trzeciorzędnym znaczeniu ich prac11.
Krytycznych ocen, dotyczących nadmiernego zorientowania na aspekty praktyczne
oraz niewielkiej zdolności do budowania teorii, nie podzielają intelektualni spadkobiercy Lasswella, którzy z praktycznej orientacji studiów nad politykami publicznymi
uczynili regułę kanoniczną. W ich przeświadczeniu aplikacyjna natura prowadzonych
przez nich badań stanowi o ich ważności badawczej i użyteczności społecznej. W istocie
przyznają oni prymat aplikacyjności nad teoretycznymi aspektami badań społecznych.
Twierdzą, że wdrożeniowa natura badań nad politykami publicznymi stanowi nieoceniony sposób na empiryczne weryfikowanie konceptów teoretycznych, a jednocześnie
służy wytwarzaniu budulca niezbędnego do budowy gmachu wiedzy12.
W tym względzie wydają się wierni przekonaniu o roli badacza, którą określił Lasswell.
Twierdził on, że: „Badacz polityki publicznej jest dalece bardziej zainteresowany w ocenie
i rekonstrukcji praktyk społecznych niż w kształtowaniu indywidualnego pojmowania wyższych form abstrakcji, z których wyprowadza wartości”13. W stwierdzeniu tym łatwo dostrzec
wpływy pragmatyzmu amerykańskiego i rozwijanej przez jego intelektualnego przywódcę
J. Deweya koncepcji wiedzy jako mechanizmu rozwiązywania problemów społecznych.
Orientacja normatywna
Postulat normatywnej orientacji studiów nad politykami publicznymi spotyka się z dezaprobatą, w szczególności ze strony badaczy o proweniencji pozytywistycznej. Wartościowanie w nauce pozostaje bowiem w jawnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł
pozytywistycznego uprawiania nauki, którą jest zasada neutralności normatywnej. Naruszenie tej zasady prowadzi, ich zdaniem, do erozji obiektywizmu poznania naukowego,
skutkującego radykalną subiektywizacją procesu poznawczego. W tym ujęciu badacz pozostaje obserwatorem zdarzeń i procesów, nie bierze w nich udziału, ani też nie wpływa na
ich przebieg. Dla części z tych badaczy konsekwencją przyjęcia normatywnego podejścia
do analizy spraw publicznych jest przekroczenie linii oddzielającej naukę od propagandy14.
10 D. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Glenview 1988; P.A. Sabatier, Political science and public policy, „Political Science and Politics” 24, 1991.
11 K.B. Smith, Ch.W. Larimer, op. cit.
12 M. Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, II ed., Oxford 2003.
13 H.D. Lasswell, The policy..., s. 12.
14 R. Horowitz, Scientific propaganda: Harold D. Lasswell, [w:] Essays on the Scientific Sudy of Plitics, red.
H.J. Storing, New York 1962.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 10
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  11
POLITYKA PUBLICZNA
Badacze polityk publicznych zdają się odrzucać przekonanie o neutralności aksjologicznej badań naukowych. Zwracają oni uwagę, że orientacja normatywna jest zarówno
nieunikniona, jak i konieczna. Nieunikniona — ponieważ nauki społeczne są „subiektywistycznie uwikłane” poprzez określoną perspektywę poznawczą posługującego się nią
badacza15. Konieczna — ponieważ ich rolą jest promowanie określonych wartości.
Aspiracje Lasswella, zapewne częściowo wynikające z osobistych doświadczeń z okresu
II wojny światowej, oraz roszczenia kolejnych pokoleń badaczy sięgały sfery kształtowania
polityk publicznych i nasycania jej wartościami demokratycznymi. Po części ich myślenie
o celowości aktywnego zaangażowania się w sprawy publiczne można zobrazować poprzez
odwołanie do często przywoływanego postulatu K. Marksa: „Filozofowie rozmaicie tylko interpretowali świat; idzie jednak o to, aby go zmienić”16. Na gruncie nauk o polityce publicznej silnie eksponowany jest pogląd o potrzebie maksymalizacji wartości demokratycznych
i promowania określonej aksjologii. Jak stwierdził Lasswell: „…szczególny nacisk należy położyć na rozwój wiedzy służącej pełniejszej realizacji postulatu ludzkiej godności”17.
W tabeli 1 zestawiono argumenty protagonistów oraz oponentów uznawania studiów
nad politykami publicznymi za dyscyplinę naukową.
Tabela 1. Spory wokół statusu teoretyczno-metodologicznego nauk o polityce publicznej
Zasada konstytutywna
Oponenci
Protagoniści
Niedookreślony zakres problemowy Pola badań wytyczają problemy pu(Bobrow i Dryzek 1987;
bliczne
Goodin, Rein i Moran 2006)
(Lasswell 1951)
Wielodyscyplinarność
Brak uniwersalnej definicji
(Bobrow i Dryzek 1987;
Goodin, Rein i Moran 2006)
Brak jednolitej definicji umożliwia
integrację różnych perspektyw
(Lasswell 1951; Smith i Larimer
2013)
„Intelektualne kłusownictwo”
(Smith i Larimer 2013)
Pluralizm teoretyczny służy lepszemu
zrozumieniu rzeczywistości
(Lasswell 1951)
Zdolność do tworzenia teorii funkNikła zdolność do budowania teorii
cjonalnych
(Goodin, Rein i Moran 2006)
(Smith i Larimer 2013)
Aplikacyjność jest wartością równie
istotną jak potencjał do budowania
teorii
(Lasswell 1951)
Zorientowanie na problem
Nadmiernie praktyczne zorientowanie
(Goodin, Rein i Moran 2006;
Stone 1988; Sabatier 1991)
Orientacja normatywna
Normatywne uwikłanie zagraża na- Celem nauki jest promowanie warukowej obiektywności
tości demokratycznych
(Horowitz 1962)
(Lasswell 1951; Ditley 1987)
Źródło: opracowanie własne.
15
16
17
W. Dilthey, Przeżycie i twórczość poetycka, [w:] Z. Kuderowicz, Dilthey, Warszawa 1987.
K. Marks, F. Engels, Tezy o Feuerbachu. Dzieła, Warszawa 1975.
H.D. Lasswell, The policy…, s. 10.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 11
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
12  Stanisław Mazur
Reasumując, we współczesnej nauce zachodzą równoległe procesy. Pogłębianiu jej
specjalizacji i wyodrębnianiu w niej nowych dyscyplin towarzyszy rozwój jej integracji.
Przejawem tego ostatniego jest między innymi intensyfikacja zależności o charakterze
międzydyscyplinarnym i interdyscyplinarnym. Te ostatnie zazwyczaj poprzedzają powstanie transdyscypliny, czyli wypracowanie jednolitych ram teoretycznych i metodologicznych wykraczających poza perspektywy określonych dyscyplin18. Badania nad politykami publicznymi, w obecnym stadium ich rozwoju, zdają się przynależeć do kategorii
badań interdyscyplinarnych.
Metodologia nauk o polityce publicznej
W tej części przedstawiono wybrane aspekty metodologii nauk o polityce publicznej.
Zaliczono do nich:
• paradygmaty badawcze,
• ramy metodologiczne,
• podejścia badawcze,
• metody i techniki.
Paradygmaty badawcze
W badaniach nad politykami publicznymi znajduje zastosowanie wiele paradygmatów
badawczych. Do tych najczęściej wykorzystywanych należą następujące:
a) instytucjonalny (instytucje formalne i nieformalne, ich wpływ na rozkład władzy,
procesy decyzyjne, układy implementacyjne);
b) konfliktowy (sprzeczność interesów, mechanizmy konfliktów, przebieg, funkcje
i konsekwencje konfliktów);
c) behawioralny (zachowania wyborcze, studia nad elitami, zachowania polityczne,
procesy decyzyjne, sterowanie społeczne, mobilizacja społeczna);
d) racjonalnego wyboru (zaufanie, konkurowanie, koordynacja, dylematy działania
społecznego; niesprawności państwa);
e) wyboru publicznego (działanie mechanizmów demokracji, podejścia kontraktualistyczne, ekonomiczne aspekty działania władzy publicznej, grupy interesu, renta polityczna);
f) systemowy (ewolucja systemów społecznych, autopojetyczność, kompleksowość,
emergencja).
18 Istnieje wiele podejść do określenia stopnia i natury integracji zachodzącej w obrębie nauk społecznych. W tym przypadku posłużono się autorskim rozumieniem tego procesu.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 12
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  13
Ramy metodologiczne
POLITYKA PUBLICZNA
Na gruncie badań nad politykami publicznymi toczy się, podobnie jak w wielu dyscyplinach społecznych, debata między pozytywistami i konstruktywistami19. Ci pierwsi
sprzyjają obiektywizmowi i akcentują rolę badań ilościowych20, podczas gdy drudzy
przekonani są o prymacie subiektywizmu i użyteczności metod jakościowych21. Zdaniem konstruktywistów walorem ich podejścia jest to, że odnosi się do tych obszarów
rzeczywistości społecznej i tych problemów, które dla badaczy identyfikujących się
z orientacją pozytywistyczną są mało znaczące lub pozostają poza zakresem ich zainteresowania z powodu niemożności zastosowania do nich metody naukowej. Tradycje
składające się na ten paradygmat zdają się też lepiej objaśniać złożoność wielu zjawisk
i interakcji społecznych w sytuacji kompleksowości i policentryczności. Oparte na założeniach pluralizmu epistemologicznego i wielości interpretacji podejście wydaje się odpowiadać logice zmian społecznych związanych z heterogenizacją etyk, zróżnicowaniem
aksjologicznym oraz różnymi odmianami dyferencjacji i autonomizacji.
Podejście konstruktywistyczne (w jego wersji umiarkowanej) jawi się, na swój sposób,
bardziej liberalne i otwarte niż jego pozytywistyczny konkurent. Owa demokratyczność
polega na odrzuceniu, przez składające się na niego tradycje, roszczenia do wyłączności
na wyznaczanie sposobów badania świata i formułowanie sądów naukowych. O jego radykalnej inkluzyjności przesądza otwartość na inkorporowanie różnych orientacji oraz
predylekcja do kwestionowania sądów uchodzących za oczywiste, w tym również tych
budowanych na podstawie o procedur naukowych.
Podstawowy zarzut pod adresem konstruktywizmu to odrzucenie przez niego większości kryteriów składających się na klasycznie pojmowaną metodę naukową. Z tych
argumentów jego oponenci wywodzą pogląd o jego pseudonaukowości, odmawiając mu
wartości naukowej i uznając jednocześnie, że jego ustalenia badawcze i sądy nie poddają się empirycznej weryfikacji. Konwencjonalny sposób pojmowania wiedzy naukowej — zakładający weryfikację empiryczną i falsyfikowalność, normatywną neutralność
badacza, przekazywalność i kumulatywność, potencjał empirycznego uogólnienia oraz
zdolność do wyjaśniania i prognozowania — w nikłym stopniu obecny jest w tym paradygmacie22. Swoista elastyczność epistemologiczna i metodologiczna tego podejścia za19
W celu wyeksponowania w sposób wyrazisty istoty tego sporu pominięto omawianie podejścia krytycznego i postmodernistycznego.
20 Handbook of Evaluation Research, red. E.L. Struening, M.B. Brewer, Beverly Hillls 1983; R.I. Levin
et al., Quantitative Approaches to Management, New York 1989; J.D. Morrow, Game Theory for Political Scientists, Princeton 1994.
21 F. Fischer, Reframing Public Policy: Discoursive Politics and Deliberative Practices, New York 2003;
P. DeLeon, Democracy and the Policy Sciences, Albany 1997; D. During, Participatory policy analysis in a social service agency: a case study, „Journal of Policy Analysis and Management” 12, 2003; The argumentative
turn in policy analysis and planning, red. F. Fisher, J. Forester, Durham 1993; T. Nagel, The View Form Nowhere, New York 1986; Deleberative policy analysis, red. M. Hajer, H. Wagenaar, New York 2003.
22 Interesujący opis cech wiedzy naukowej można znaleźć w pracy: J.B. Johnson, H.T. Reynolds,
J.D. Mycoff, Metody badawcze w naukach politycznych, Warszawa 2010, s. 43 i n.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 13
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
14  Stanisław Mazur
równo stanowi o jego atrakcyjności, jak i wiąże się z problemem strukturyzacji procesu
badawczego i „anarchizacją” wynikających z niego ustaleń.
Pozytywiści piętnują zwłaszcza jego antynaturalistyczną ontologię, koncentrację na
interpretacji zachowań, znaków, symboli i znaczeń, a marginalizowanie prostej logiki
relacji przyczynowo-skutkowych. Zarzutu tego nie sposób pominąć lub zbagatelizować.
Za równie znaczącą ułomność paradygmatu wielości badacze związani z podejściem pozytywistycznym uważają eksponowanie prymatu zrozumienia badanych zjawisk nad ich
jednoznacznym wyjaśnieniem. To, co zdaje się wzbudzać ich szczególnie silną dezaprobatę, to apoteoza wielu możliwych interpretacji, postrzeganie zjawisk społecznych poprzez pryzmat kompleksowości, kontyngencji, emergencji i probabilizmu. Wszystko to
powoduje, że jego przeciwnicy upatrują w nim swoistej, szkodliwej, intelektualnej mody,
kwestionującej podstawy, na których ufundowano pozytywistyczny porządek badania
świata społecznego.
Lista zarzutów formułowanych przez orędowników pozytywistycznej tradycji wobec
konstruktywizmu jest niemała. Część z nich odnosi się do jego podstaw normatywnych,
inne dotyczą kwestii metodologicznych. Pomimo różnej natury tych zastrzeżeń, ich źródłem jest przekonanie o „jednym” świecie społecznym oraz przeświadczenie o „jedynej
uprawnionej” metodzie jego badania. To pierwsze wiąże się z wiarą w możliwość radykalnej obiektywizacji ujęć świata społecznego. W pełni zatem uprawniona metoda jego
poznawania oznacza odmowę uznania wartości naukowej wszystkich tych metod, które
nie odpowiadają pozytywistycznemu wzorcowi. Takie ortodoksyjne nastawienie prowadzi do ograniczenia wartości badawczej podejścia pozytywistycznego. Nie sposób bowiem badań życia społecznego prowadzić wyłącznie poprzez zastosowanie unitaryzmu
metodologicznego, podejścia redukcjonistycznego oraz deterministycznej perspektywy
zdarzeń społecznych — to nie wystarcza do opisywania i wyjaśniania świata społecznego
i zachodzących w nim różnorodnych interakcji.
Wyróżniki pozytywistycznego i konstruktywistycznego podejścia metodologicznego
przedstawiono w tabeli 2.
Tabela 2. Wyróżniki pozytywistycznego i konstruktywistycznego podejścia metodologicznego
Założenie
Pozytywizm
Konstruktywizm
Ontologia
Naturalistyczna
Antynaturalistyczna
Epistemologia
Monizm badawczy
Policentryzm badawczy
Podstawy epistemologiczne
Dążenie do odkrycia prawdy
Dążenie do zrozumienia
Metodologia
Unitaryzm metodologiczny
Pluralizm metodologiczny
Teleologia
Budowanie relacji przyczynowych
Interpretacja znaczeń, zjawisk,
dyskursów
Wiedza
Obiektywna, odkrywana
Subiektywna, tworzona
Postawa badawcza
Neutralność poznawcza
Introspekcja
Charakter wiedzy
Generalizacja i ujednolicenie
Heterogenizacja i różnicowanie
Kompleksowość
Redukcjonizm
Antyredukcjonizm
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 14
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  15
Zastosowanie procedury naukowej
Interpretacje w ramach interakcji
społecznych
Metody badawcze
Eksperyment, obserwacja, ankieta, badania ilościowe, analizy statystyczne
Badania współuczestniczące, introspekcja, interpretacja, etnografia, analiza języka
Przyszłość
Determinizm
Probabilizm, emergencja
Źródło: Opracowanie własne.
Podejścia badawcze
POLITYKA PUBLICZNA
Geneza wiedzy
Podejścia badawcze studiów nad politykami publicznymi są osadzone w bardzo szeroko
rozpiętych ramach, a składające się na nie elementy są mocno zróżnicowane. Obrazuje
to rycina 123.
Procesy
decyzyjne
Typy polityk
publicznych
Zmiany
w politykach
publicznych
Podejście
systemowe
Modele
implementacji
Studia heurystyczne
(Jones 1970; Lasswell
1971; Anderson 1974;
Brewer i deLeon 1983)
Model klasyczny
Model Lowiego
(1972)
Ramy Koalicji
Przekonań
(Sabatier i Jenkins-Smith 1993)
Model Eastona
(Easton 1953)
Scentralizowany
(Pressman
i Wildavsky 1973)
Cykl polityki
publicznej
(Jones 1970)
Model ograniczonej
racjonalności
(Simon 1993)
Polityki
substancjalne
proceduralne
Koncepcja
przerwanej
równowagi
(Pierson 2000)
Teoria
kontyngencji
(Donaldson 2001)
Zdecentralizowany
(Lipsky 1980)
Model
inkrementalny
(Lindblom 1959)
Model Wilsona
(Wilson 1973)
Teoria zależności
od środowiska
(Berger i Luckmann
1967)
Hybrydowy
(Mayntz i Derlien
1989)
Model mieszany
(Etzioni 1967)
Konflikt wokół
polityk publicznych
(Cobb i Elder 1972)
Model
biurokratyczno-polityczny
(Allison 1971)
Czyste i mieszane
polityki publiczne
(Spitzer 1987)
Proces
polityczny
Teoria zależności
od zasobów
(Pfeffer i Salancik
1978)
Model „kosza na
śmieci”
(Cohen, March
i Olsen 1972)
Rycina 1. Ramy studiów nad politykami publicznymi
Źródło: Opracowanie własne.
23
Zestawienie to ujmuje jedynie wybrane podejścia badawcze.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 15
2015-09-15 09:15:45
16  Stanisław Mazur
POLITYKA PUBLICZNA
Proces polityczny
Prekursorem badania polityk publicznych poprzez odwołanie się do sekwencji ich tworzenia był Lasswell. Budowanie takiego postrzegania i diagnozowania polityk publicznych opatrzono pojęciem stadiów heurystycznych. Określa się je także mianem procesu
politycznego. Podejście to stało się podstawą do wypracowania wielu propozycji opowiadających się za badaniem polityk publicznych poprzez pryzmat stadiów ich tworzenia i implementacji.
Stadia heurystyczne
Koncepcja stadiów heurystycznych jest podejściem opartym na badaniu polityk publicznych poprzez pryzmat faz procesu politycznego24. W podejściu tym polityki publiczne
są traktowane jako linearny, sekwencyjny i rekursywny proces podejmowania decyzji.
Wyróżnia się następujące stadia: identyfikacja problemu; określenie alternatywnych
sposobów jego rozwiązania; implementacja wybranej alternatywy; ewaluacja wpływu
wdrożonego rozwiązania.
Cykl polityki publicznej
Krytyka słabości konceptualnych i słabej mocy eksplanacyjnej podejścia heurystycznego doprowadziła do wypracowania koncepcji cyklu polityki publicznej. Koncepcja ta
miała stanowić udoskonaloną wersję stadiów heurystycznych (lata 50. XX wieku). Jej
prominentnym reprezentantem jest Ch. Jones. Na cykl polityki publicznej składa się pięć
etapów25: tworzenie agendy; wypracowanie programu; wdrożenie programu; ewaluacja
procesu programowania i implementacji; zakończenie programu.
Proces decyzyjny
Model klasyczny
Model klasyczny zakłada pełną racjonalność aktorów podejmujących decyzje. W przypadku tego modelu przyjmuje się założenie, że służy on maksymalizowaniu efektywności
i skuteczności procesu osiągania celów. Uznaje się, że decydent dysponuje pełną wiedzą,
zna wszystkie możliwe alternatywy i ich konsekwencje, potrafi podjąć decyzję w pełni
racjonalną w odniesieniu do celów, które zamierza osiągnąć. To podejście, w którym
zakłada się konstruktywizm i determinizm — możliwe jest jednoznaczne i precyzyjne
określenie celów, a znajomość kontekstu decyzyjnego, dostępnych alternatyw i ich konsekwencji powodują, że podjęcie określonych decyzji zawsze prowadzi do tego samego
wyniku. W tym modelu przestrzeń dla zachowań dyskrecjonalnych w zasadzie nie ist24 C.O. Jones, Introduction to the Study of Public Policy, Belmont 1970; H.D. Lasswell, A Pre-view…;
J.E. Anderson, Public Policy-Making, New York 1974; G.D. Brewer, P. DeLeon, Foundations of Policy Analysis, Homewood Illinois 1983.
25 C.O. Jones, op. cit.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 16
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  17
nieje. Pomimo swej teoretycznej elegancji, model ten należy uznać za nieprawomocny,
ponieważ założenia, na podstawie których go skonstruowano, są nierealistyczne i sfalsyfikowane poprzez wiele badań empirycznych.
Wiara w pełną racjonalność działania, propagowana w modelu racjonalnego działania,
została zakwestionowana przez H. Simona. Badacz ten uznał, że ograniczenia kognitywne
powodują, że człowiek nie jest w stanie pozyskać i przetworzyć odpowiedniej — na potrzeby klasycznego modelu decyzyjnego — informacji. Skłania go to do sformułowania tezy
o „ograniczonej racjonalności”, pojmowanej jako stan, w którym problemy nie są rozwiązywane poprzez poszukiwania rozwiązań optymalnych, ale poprzez zastosowanie rozwiązań satysfakcjonujących26. Model ten odnosi się do sytuacji, w której decydenci podejmują
decyzje w warunkach braku pełnej informacji, w stanach niepewności, ryzyka i sprzecznych oczekiwań. Sposobem weryfikacji poprawności przyjętego sposobu rozwiązania problemu jest ocena jego wyników. Ważne miejsce w tym modelu zajmują heurystyki rozumiane jako proste i praktyczne zasady podejmowania decyzji w sposób szybki i efektywny.
Heurystyki tylko do pewnego stopnia bazują na faktach, stanowią one raczej uproszczone
schematy poznawcze, ukształtowane i zinternacjonalizowane przez decydenta.
POLITYKA PUBLICZNA
Model ograniczonej racjonalności
Model inkrementalny
W krytyce racjonalnego działania człowieka dalej posunął się C.E. Lindblom. Zdaniem
tego autora decyzje mają charakter inkrementalny i służą korygowaniu decyzji uprzednio
podjętych. Badacz ten utrzymuje, że tworzenie polityki jest kompleksowym procesem bez
zdefiniowanego początku i końca, efektem interakcji aktorów społecznych, wytwarzających efekt zwany polityką27. Wychodząc z tego założenia, badacz ten buduje — w opozycji
do modelu klasycznego i administracyjnego — model inkrementalny, który zakłada, że
problemy w organizacjach są zbyt skomplikowane i dlatego tworzenie teoretycznych konstrukcji ich rozwiązywania przynosi ograniczony efektu. W tym modelu podjęcie decyzji
nie jest oparte na wnikliwych analizach, pomija się w nich rozpatrywanie wszystkich możliwości, ponieważ jest to zbyt kosztowne i czasochłonne. W przypadku podjęcia decyzji,
która okaże się wadliwa lub przyniesie za sobą negatywne, nieprzewidywalne konsekwencje, rozpoczyna się działania służące ich skorygowaniu. Istotą procesu decyzyjnego w modelu inkrementalnym jest zatem nieustanny ciąg korygowania decyzji.
Model mieszany
Próbą wypracowania kompromisu między poglądami Simona i Lindbloma był tak
zwany mieszany model oceny, opracowany przez A. Etzioniego28. Łączy on elementy
26
H.A. Simon, Decision making: rational, nonrational, and irrational, „Educational Administration
Quarterly” 29, 1993.
27 Ch.E. Lindblom, The science of ‘muddling through’, „Public Administration Review” 19, 1959, nr 2.
28 A. Etzioni, Mixed scanning: a third approach to decision-making, „Public Administration Review” 27,
1967, nr 4.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 17
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
18  Stanisław Mazur
modeli administracyjnego i inkrementalnego. Tworzy w ten sposób model hybrydowy, który odwołuje się do założenia o poszukiwaniu satysfakcjonującego rozwiązania problemu. Z jednej strony, unika rozbudowanej analizy alternatyw decyzyjnych
i oceny ich konsekwencji, z drugiej zaś — podejmowania decyzji bez jakiejkolwiek
podstawy analitycznej. Etzioni wyodrębnia w strukturze decyzji dwa porządki, tj.
wyższy, na którym podejmuje się fundamentalne dla organizacji decyzje (w sposób
zbieżny z założeniami modelu administracyjnego), oraz niższy, który jest oparty na
logice modelu inkrementalnego. Połączenie to skutkuje relatywnie wysokim poziomem dyskrecjonalizmu, ale także umożliwia organizacji osiąganie jej podstawowych
celów.
Model biurokratyczno-polityczny
Poszukując odpowiedzi na pytania o sposoby podejmowania decyzji politycznych w sferze polityki publicznej, G. Allison wskazał trzy modele decyzyjne (racjonalnego aktora,
procesu organizacyjnego, polityki biurokratycznej). Każdy z tych modeli posługuje się
odmienną logiką i wytwarza inne efekty. Aby w pełni zrozumieć procesy decyzyjne, konieczne jest, zdaniem Allisona29, odwołanie się do każdego z tych modeli.
Model „kosza na śmieci”
Przykładem „anarchistycznej perspektywy” postrzegania procesu decyzyjnego jest
model „kosza na śmieci” opracowany przez M.D. Cohena, J.G. Marcha i J.P. Olsena30. Opisuje on sytuację, w której relacja pomiędzy problemami i ich rozwiązaniami nie jest jednoznaczna i linearna. Problem, sytuacja decyzyjna, strumienie
informacji oraz rozwiązanie problemu mogą pojawiać się w różnych sekwencjach
(np. rozwiązanie może poprzedzać problem). Wzorzec ten opisuje zorganizowany
chaos. W podejściu tym rozwiązanie problemu może następować w sposób przypadkowy, spontaniczny i niepowtarzalny. Nie ma w nim standardów związanych z podejmowaniem decyzji.
Typologie polityk publicznych
Model Lowiego
Prekursorem podejścia badawczego do analizy polityk publicznych, odwołującego się do
ich materii i efektów, był T. Lowi, który wyszczególnił cztery typy polityk publicznych:
dystrybucyjną, redystrybucyjną, regulacyjną i konstytutywną31. Zdaniem Lowiego,
możliwe jest wytyczenie linii wyznaczających odrębność każdej z przywołanych powyżej polityk.
29
G.T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Glenview 1971.
D. Cohen, J.G. March, J.P. Olsen, A garbage can model of organizational choice, „Administrative Science Quarterly” 17, 1972, nr 1.
31 T. Lowi, Four systems of policy, politics and choice, „Public Administration Review” 32, 1972, nr 4.
30
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 18
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  19
Polityki substancjalne i proceduralne
POLITYKA PUBLICZNA
Odmienną próbą kategoryzacji polityk publicznych jest ich podział na polityki publiczne substancjalne i proceduralne oraz polityki publiczne materialne i symboliczne. Mianem polityk publicznych substancjalnych określa się takie polityki, których istotą jest
wyjaśnienie sposobu osiągania przez władze publiczne określonych celów w ściśle określonym obszarze interwencji. Natomiast politykami proceduralnymi są mechanizmy
postępowania władz publicznych, tj. przepisy kodeksów postępowania administracyjnego. Polityki proceduralne to reguły gry, które wyznaczają ramy dla wdrażania polityk
substancjalnych.
Model Wilsona
Propozycja Lowiego spotkała się z krytyką, która bazowała na wykazaniu jej słabości
w obszarach metodologicznych. Jako jedną z nich wskazywano fakt, że w wielu przypadkach dana polityka publiczna może być przypisana do więcej niż jednej kategorii32.
Ponadto kwestionowano sposób, w jaki Lowi ujmował zależności między zaproponowanymi przez siebie typami polityki. Na bazie tej krytyki pojawiła się propozycja nowego
sposobu definiowania polityk publicznych. Jego podstawą uczyniono kategorię społecznych kosztów i korzyści dystrybucji dóbr publicznych. Na jej podstawie wyodrębniono
korzyści polityki publicznej (skoncentrowane, rozporoszone) oraz jej koszty (skoncentrowane versus rozproszone)33.
Konflikt wokół polityk publicznych
Typologii Lowiego zarzucono także zbyt upraszczające założenia i niewielki potencjał
eksplanacyjny. R.W. Cobb i C.D Elder zaproponowali alternatywną klasyfikację polityk publicznych bazującą nie na materii polityk publicznych, jak to założył Lowi, ale na
konflikcie towarzyszącym ich uprawianiu. Autorzy tej klasyfikacji skoncentrowali się na
tym, jak powstaje konflikt wokół polityk publicznych i jak jest on rozwiązywany. Według
nich, konflikt może pojawić się między dwiema lub większą liczbą grup społecznych
a jego podłożem jest niesprawiedliwa dystrybucja pozycji lub dóbr publicznych34.
Czyste i mieszane polityki publiczne
Krytyka typologii zaproponowanej przez Lowiego skłoniła innego badacza — R. Spitzera — do rewizji jej założeń35. Istotą rewizyjnego podejścia stało się odrzucenie zasadności założenia o możliwości pełnego i jednoznacznego przypisania określonych polityk
publicznych do kategorii polityk wskazanych przez Lowiego (dystrybucyjna; redystrybucyjna; regulacyjna; konstytutywna). Spitzer wprowadził dwie kategorie polityk pu32
33
34
J.Q. Wilson, Political organizations, New York 1973.
Ibidem.
R.W. Cobb, C.D. Elder, Participation in american politics: the dynamics of agenda building, Boston
1972.
35
R.J. Spitzer, Promoting policy theory: revising the arenas of power, „Policy Studies Journal” 15, 1987,
nr 4.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 19
2015-09-15 09:15:45
20  Stanisław Mazur
POLITYKA PUBLICZNA
blicznych: c z y s t e (polityki, które w sposób jednoznaczny przynależą tylko do jednej
z kategorii wskazanych przez Lowiego) oraz m i e s z a n e (polityki przynależące do więcej niż jednej z kategorii wskazanych przez Lowiego).
Zmiany w politykach publicznych
Ramy koalicji przekonań
W podejściu tym zakłada się, że w obrębie systemów społecznych zawiązują się „koalicje
przekonań”, które składają się z aktorów posiadających podobne przekonania i wartości36. Koalicje przekonań to konstelacje tworzone przez aktorów integrujących swoje
zasoby i starania dla osiągnięcia ważnych dla nich celów. Ich spoiwem są cele (na ogół
zbliżone, a nie tożsame) oraz podobne systemy normatywne (jak i po części interesy).
Dla osiągnięcia celów aktorzy uzgadniają wspólne strategie i koordynują swoje działania. Ważną rolę w teoretycznej konstrukcji koalicji przekonań odgrywają tak zwani
pośrednicy. Ich podstawową funkcją jest minimalizowanie zakresu i intensywności
sprzeczności pojawiających się wśród aktorów koalicji przekonań poprzez poszukiwanie rozwiązań kompromisowych, podejście koncyliacyjne i negocjacje. Pośrednicy ci na
ogół cieszą się zaufaniem aktorów działających w koalicji przekonań, a zarazem posiadają pewien zakres władzy formalnej, związanej z podejmowaniem decyzji.
W modelu koalicji przekonań wyróżnia się dwa typy zmiany rozkładu władzy,
tj. zmianę zasadniczą oraz zmianę częściową. Pierwsza z nich oznacza istotne modyfikacje podstawowych aspektów subsystemu politycznego. Zmiana częściowa wiąże się
z modyfikacją części aspektów subsystemu politycznego.
Koncepcja przerwanej równowagi
Koncepcja przerwanej równowagi37 oznacza stan, w którym instytucja „chwieje się
w posadach” i pojawia się możliwość jej modyfikacji lub zmiany. Okresy ewolucyjne
charakteryzują się społecznym uczeniem się, w trakcie którego refleksyjni aktorzy społeczni stopniowo przystosowują się do instytucji w sposób, który jest ograniczony przez
istniejące praktyki instytucjonalne, zasady, rutyny i schematy kognitywne. Te okresy są
przerywane przez kryzysy, które wiążą się z walką i kontestowaniem istoty instytucjonalnego status quo, co może prowadzić do fundamentalnej transformacji porządku instytucjonalnego i wykreowania nowego układu instytucjonalnego38. Ważną cechą tego nurtu
jest podkreślanie znaczenia kontekstu czasoprzestrzennego. Na gruncie tej tradycji rozwija się pojęcie „ścieżki zależności” — rozumianej jako determinizm czynników histo36 Policy change and learning: an advocacy coalition approach, red. P. Sabatier, H. Jenkins-Smith, Boulder 1993.
37 Koncepcja przerwanej równowagi wywodzi się z rozważań paleontologów N. Eldredge’a i S. Jay
Goulda nad procesami ewolucji. Darwinowska teoria ewolucji zakłada gradualizm zmian ewolucyjnych.
Zdaniem Eldredge’a i Goulda, tempo ewolucyjnych zmian jest zróżnicowane i zmienne. Szerzej zob.
J. Gould, The Structure of Evolutionary Theory, Cambridge 2002.
38 J.L. Campbell, Institutional Change and Globalization, Princeton 2004.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 20
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  21
Podejście systemowe
Model Eastona
POLITYKA PUBLICZNA
rycznych w działaniach instytucji i aktorów społecznych39. Historyczni instytucjonaliści
odrzucają twierdzenie (rozwijane m.in. na gruncie teorii modernizacji) o uniwersalności zachowań poddanych oddziaływaniu przez tożsame czynniki abstrahujące od uwarunkowań czasu i przestrzeni. Uznają oni, że implikacje przeszłości dla teraźniejszości
i przyszłości są niezaprzeczalne, a zarazem złożone i nie poddają się prostej eksplanacji
i prognozowaniu.
Według D. Eastona na system polityczny, rozumiany jako samoregulujący się organizm,
składają się trzy elementy: wspólnota polityczna (jednostki uczestniczące w życiu politycznym), reżim polityczny (reguły postępowania, na których opiera się działanie władzy) oraz instytucje polityczne (sformalizowana część systemu politycznego). Centralne
znaczenie dla funkcjonowania systemu politycznego ma: wejście, proces oraz wyjście.
Dla Eastona system polityczny to proces dwustronnego przepływu informacji i energii
pomiędzy otoczeniem społecznym a władzami. Easton40 za cel badań nad polityką uznał
zrozumienie, w jaki sposób władze podejmują decyzje oraz jak decyzje te są wdrażane.
Kluczowymi kategoriami w tym podejściu stają się komunikacja, interakcje i synergia.
To one warunkują jakość działania systemu politycznego oraz wzajemnego oddziaływania otoczenia społecznego i władzy w ramach tego systemu.
Teoria kontyngencji
W teorii kontyngencji zakłada się, że organizacje są systemami otwartymi. Oznacza
to, że zmusza się je do balansowania między ich potrzebami endogennymi a presjami
płynącymi z ich egzogennego otoczenia. Godzenie tych celów i presji jest determinowane dążeniem organizacji do efektywnego wykonywania przypisanych im zadań.
W tej perspektywie organizacje są postrzegane jako systemy otwarte — zmuszone do
permanentnej adaptacji do przeobrażeń zachodzących w ich egzogennym i endogennym środowisku41.
Dążąc do dostosowania się do presji płynących z otoczenia, organizacje stają przed
koniecznością wyboru rozwiązań adaptacyjnych ze zbioru nieograniczonej liczby alternatyw. Ich wybór jest warunkowany kontekstem, w którym organizacja działa, a także
typem realizowanych przez nią zadań. Oznacza to, że brakuje uniwersalnego wzorca
adaptacji organizacji do ich otoczenia42. W myśl teorii kontyngencji, organizacja skupia
się na technicznych aspektach działania i zabiega o to, aby egzogenny system nie zakłócał ich wykonywania.
39
P. Pierson, Path dependence, increasing returns, and the study of politics, „American Political Science
Review” 94, 2000, nr 2.
40 D. Easton, The Political System. An Inquiry in the State of Political Science, New York 1953.
41 L. Donaldson, The Contingency Theory of Organizations, Sydney 2001.
42 G. Morgan, Images of Organization, Thousand Oaks 2006.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 21
2015-09-15 09:15:45
22  Stanisław Mazur
POLITYKA PUBLICZNA
Zależność organizacji od środowiska
W tej perspektywie badawczej (opartej na założeniach nowego instytucjonalizmu) organizacje, w szczególności publiczne, uzyskują prawomocność poprzez dopasowanie
się do zewnętrznych presji, poprzez adaptację praktyk i instytucji, które służą jej zewnętrznej legitymizacji. Mniej istotne jest to, czy służą one podniesieniu jej efektywności i skuteczności, a co za tym idzie — osiąganiu jej formalnych celów. Innymi słowy,
teoria kontyngencji akcentuje racjonalność organizacji, a teorie nowego instytucjonalizmu eksponują znaczenie gier o charakterze rytualnym i symbolicznym, jak również
historyczne zależności (instytucjonalizm historyczny) i autonomiczne interesy dominujących aktorów organizacyjnych (teoria racjonalnego wyboru). Organizacje nie zawsze
preferują i adaptują strategie, struktury i procesy służące osiąganiu formalnych celów,
wzmacnianiu efektywności i skuteczności ich działań, a zamiast tego działają i poszukują sposobów akomodacji presji płynących z ich egzogennego systemu. Organizacje
dokonują instytucjonalizacji wzorców, które uznają za służące ich trwaniu i rozwojowi43.
Teoria zależności od zasobów
Teoria zależności od zasobów lokuje się blisko teorii nowego instytucjonalizmu, ale nie
jest z nią tożsama. Jej centralną tezę stanowi konceptualne założenie, że aby zrozumieć
zachowanie organizacji, musimy najpierw zrozumieć jej systemowy kontekst, czyli ekologię organizacji. Teoria zależności od zasobów zakłada, że otoczenie zapewnia krytyczne dla organizacji zasoby44. Cechą zasadniczą organizacji jest dążenie do redukowania
lub unikania niepewności. J. Pfeffer i G.R. Salancik utrzymują, że środowiskowy charakter organizacji, a co za tym idzie, nieuniknione jej interakcje z innymi organizacjami
celem pozyskania krytycznych dla niej zasobów, rodzi relacje zależności. Organizacja,
która posiada ważne zasoby, redukuje zależność i ogranicza pole konfliktów z innymi
aktorami. Koncentracja zasobów oznacza przede wszystkim koncentrację władzy. Im
mniej zasobów, tym większa koncentracja władzy w środowisku i liczniejsze powiązania
między aktorami oraz ich kompleksowość, prowadzące do pogłębiania stanu niepewności, w sposób nieunikniony rodzącego konflikty i napięcia45.
Modele implementacji
Podejście scentralizowane
Założenia tego modelu zostały wypracowane przez J.L. Pressmana i A. Wildavsky’ego46.
Istotny wkład w ukształtowanie tego modelu wnieśli także E. Bardach oraz D. Mazma43 P.L. Berger, T. Luckmann, The Social Construction of Reality: a Treaties in the Sociology of Knowledge,
London 1967.
44 J. Pfeffer, G.R. Salancik, The External Control of Organizations: a Resource Dependence Perspective,
Stanford 2003.
45 W. Nienhüser, Resource dependence theory — how well does it explain behavior of organizations,
„The International Review of Management Studies” 19, 2008, nr 1−2.
46 J.L. Pressman, A. Wildavsky, Implementation, Los Angeles 1973.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 22
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  23
Podejście zdecentralizowane
Podejście zdecentralizowane48 podkreśla znaczenie tak zwanych urzędników liniowych
jako kluczowych aktorów w procesie implementacji polityki w negocjacjach z partnerami społecznymi. Podstawową zaletą tego podejścia jest wysoki stopień elastyczności
działań wdrożeniowych oraz dobre rozeznanie ich lokalnych uwarunkowań. Do słabości
należy natomiast zaliczyć wysokie koszty koordynacji oraz brak spójności procesu implementacji.
POLITYKA PUBLICZNA
nian i P. Sabatier47. Eksponuje się w nim zdolność decydentów centralnych do osiągnięcia zamierzonych efektów i efektywnej kontroli procesu implementacji. Do słabości
tego modelu zalicza się nadmierną sztywność procedur implementacyjnych oraz niską
zdolność do elastycznego reagowania.
Podejście hybrydowe
Model hybrydowy49 integruje przywołane powyżej podejścia. Uzasadnieniem do konstruowania tego modelu jest między innymi argument o znacznym stopniu skomplikowania procesów społecznych, które nie dają się zawrzeć w ramach podejść skoncentrowanych na wybranych czynnikach/aktorach życia społecznego.
Metody i techniki
Metody
Przynależność nauk o polityce publicznej do nauk społecznych wpływa na charakter
metod badawczych stosowanych przez badaczy polityk publicznych. Szczególnie intensywnie wykorzystuje się w badaniach nad politykami publicznymi metody wypracowane na gruncie ekonomii, finansów, nauk politycznych, administracji publicznej, zarządzania publicznego, statystyki, socjologii, psychologii, filozofii, etyki.
Syntezując bogactwo metod wykorzystywanych w analizie polityk publicznych, S. Nagel wskazuje na:
1) matematyczną optymalizację z naciskiem na badania operacyjne, zarządzanie
i podejmowanie decyzji;
2) podejście ekonometryczne z naciskiem na statystyczną analizę regresji;
3) podejście quasi-eksperymentalne z naciskiem na pretesty, posttesty, grupy kontrolne, grupy quasi-eksperymentalne;
47
E. Bardach, The Implementation Game. What Happens After a Bill Becomes a Law, Cambridge 1977;
P.A. Sabatier, D. Mazmanian, Implementation and Public Policy, Glenview 1983.
48 M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell, 1980.
49 R. Mayntz, H.U. Derlien, Party patronage and politicization of the west Germany administrative elite
1970−1987 — toward hybridization?, „Governance” 2, 1989, nr 4.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 23
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
24  Stanisław Mazur
4) wielokryterialne podejmowanie decyzji z naciskiem na: a) określanie celów społecznych; b) ustanawianie alternatywnych sposobów ich osiągania; c) relacje między celami i alternatywami do wyboru: najlepsza alternatywa, kombinacja i alokacja50.
Przywołaną powyżej systematykę należy uzupełnić metodami komparatystycznymi.
Służą one poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie o podobieństwa i odmienności sposobów uprawiania polityk publicznych (w różnych państwach, systemach, organizacjach)
i ich efekty.
Techniki
W uproszczeniu można powiedzieć, że w przypadku badań nad politykami publicznymi
posiłkują się one nieomal wszystkimi technikami stosowanymi przez dyscypliny, z dorobku których te analizy czerpią. Ponadto, wykorzystywane są techniki z nauk międzydyscyplinowych: badania ilościowe, jakościowe i mieszane; analiza kosztów i korzyści,
studia przypadków, badania opinii publicznej, ewaluacja, analiza statystyczna i ekonometryczna; eksperymenty, analizy systemowe, benchmarking, typologizowanie. Coraz
częściej sięga się także do technik używanych w kognitywistyce.
Podsumowanie
Nauki o polityce publicznej rozwijają się dynamicznie — zarówno w warstwie teoretycznej, jak i metodologicznej. Wciąż jednak ich fundamenty konceptualne, a także podstawy metodologiczne pozostają projektem niedokończonym, a ich status odpowiada
formule studiów interdyscyplinarnych.
W sferze teoretycznej konieczne jest dookreślenie pola badawczego studiów nad
politykami publicznymi, jak również weryfikacja kryteriów wyodrębniania jej nurtów.
Równie istotne jest wyznaczenie granic autonomii tych studiów względem innych dziedzin, w szczególności politologii, zarządzania publicznego i ekonomii. Ponadto, ważne
jest sformułowanie reguł przenoszenia dorobku teoretycznego tych ostatnich na grunt
studiów nad politykami publicznymi.
Pluralizm teoretyczny jawi się jako zagadnienie o znaczeniu podstawowym dla rozwoju nauk o polityce publicznej jako transdyscypliny (ten kierunek rozwoju studiów
nad politykami publicznymi wydaje się być prawdopodobny). Dostrzegając wagę pluralizmu teoretycznego dla tego rozwoju, nie sposób nie dostrzec jednak związanych z tym
potencjalnych zagrożeń. W skrajnym przypadku mogą one prowadzić do radykalnej
eklektyczności teoretycznej badań nad politykami publicznymi, skutkującej niemożnością ustanowienia ich spójnych ram konceptualnych.
Na rozważenie i ewentualne redefiniowanie zasługuje silnie zakorzeniona w badaniach nad politykami publicznymi separacja na ich nurty teoretyczny i praktyczny. Wy50
S. Nagel, Handbook of Public Policy Evaluation, Thousand Oaks 2001, s. 151.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 24
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  25
POLITYKA PUBLICZNA
daje się, że bardziej płodna niż ich rozdzielenie może się okazać perspektywa ich twórczej integracji — sfera badań teoretycznych służy budowaniu konceptów teoretycznych,
których weryfikacja następuje poprzez ich wykorzystanie w sferze uprawiania polityk
publicznych. Wyniki tej weryfikacji przyczyniają się do rewizji koncepcji i teorii.
Ważne dla rozwoju studiów nad politykami publicznymi jest znalezienie pomostów
między metodologią pozytywistyczną (postpozytywistyczną) a orientacją konstruktywistyczną (w jej umiarkowanej wersji). Ich przeciwstawianie nie poszerza zdolności
poznawania rzeczywistości społecznej. Zdaje się, że bardziej właściwe byłoby przełamywanie dzielących ich barier. Nie jest to jednak postulat ich syntezy ani kumulatywnego postrzegania. Kierunku ich zbliżenia należałoby raczej upatrywać w próbie łączenia
różnorodności z dialogiem. Takie eklektyczne podejście może służyć integracji konceptów i metod, których wykorzystanie może poszerzać zdolności badawcze. Taki pogląd
stopniowo zyskuje zwolenników obu tych podejść. Podejście binarne wydaje się nazbyt
mechanistyczne, szczególnie przy założeniu, że rzeczywistość społeczna ma charakter
kompleksowy, emergentny i kontyngentny.
W sferze metodologicznej rozwój badań nad politykami publicznymi wymaga pluralizmu metodologicznego. Zasadne wydaje się łączenie różnych podejść i metod badawczych w celu przełamania monocentryzmu cechującego się ekskluzywnością stosowanych metod oraz niechęcią do integrowania w ramach określonego zagadnienia
badawczego metod zwyczajowo przypisywanych innym orientacjom teoretycznym.
Podejście postulujące dialog pomiędzy różnymi paradygmatami metodologicznymi
— w celu konstruowania podejścia interdyscyplinarnego opartego na zasadzie komplementarności i synergii rozmaitych porządków konceptualnych — to, zdaje się, obiecująca perspektywa.
Bibliografia
Allison G.T., Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Glenview 1971.
Anderson J.E., Public Policy-Making, New York 1974.
Bardach E., The Implementation Game. What Happens after a Bill Becomes a Law, Cambridge 1977.
Berger P.L., Luckmann T., The social construction of reality: a treaties in the sociology of knowledge, London 1967.
Bobrow D., Dryzek J., Policy analysis VY design, Pittsburgh 1987.
Brewer G.D., DeLeon P., Foundations of policy analysis, Homewood 1983.
Campbell J.L., Institutional Change and Globalization, Princeton 2004.
Cobb R.W., Elder C.D., Participation in American politics: the dynamics of agenda building, Boston 1972.
Cohen D., March J.G., Olsen J.P., A garbage can model of organizational choice, „Administrative Science
Quarterly” 17, 1972, nr 1.
Deleberative Policy analysis, red. Hajer M., Wagenaar H., New York 2003.
DeLeon P., Democracy and the policy sciences, Albany 1997.
Dilthey W., Przeżycie i twórczość poetycka, [w:] Z. Kuderowicz, Dilthey, Warszawa 1987.
Donaldson L., The Contingency Theory of Organizations, Sydney 2001.
Dubnick M., Bardes B., Thinking about public policy, New York 1983.
During D., Participatory policy analysis in a social service agency: a case study, „Journal of Policy Analysis
and Management” 12, 2003.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 25
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
26  Stanisław Mazur
Easton D., The Political System. An Inquiry in the State of Political Science, New York 1953.
Etzioni A., Mixed scanning: a third approach to decision-making, „Public Administration Review” 27, 1967,
nr 4.
Fischer F., Reframing Public Policy: Discoursive Politics and Deliberative Practices, New York 2003.
Gould J., The Structure of Evolutionary Theory, Cambridge 2002.
Handbook of Evaluation Research, red. E.L. Struening, M.B. Brewer, Beverly Hills 1983.
Horowitz R., Scientific propaganda: Harold D. Lasswell, [w:] Essays on the Scientific Study of Politics, red.
H.J. Storing, New York 1962.
Howlett M., Ramesh M., Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystem, II ed., Oxford 2003.
Johnson J.B., Reynolds H.T., Mycoff J.D., Metody badawcze w naukach politycznych, Warszawa 2010.
Jones C.O., Introduction to the Study of Public Policy, Belmont 1970.
Lasswell H.D., A Pre-view of Policy Sciences, New York 1971.
Lasswell H.D. The policy orientation, [w:] The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, red.
D. Lerner, H.D. Lasswell, Standford, CA 1951.
Levin R. I. et al., Quantitative Approaches to Management, New York 1989.
Lindblom Ch.E., The science of ‘muddling through’, „Public Administration Review” 19, 1959, nr 2.
Lipsky M., Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell 1980.
Lowi T., Four systems of policy, politics and choice, „Public Administration Review” 32, 1972, nr 4.
Marks K., Engels F., Tezy o Feuerbachu. Dzieła, Warszawa 1975.
Mayntz R., Derlien H.U., Party patronage and politicization of the West Germany administrative elite
1970−1987 — Toward Hybridization?, „Governance” 2, 1989, nr 4.
Morgan G., Images of Organization, Thousand Oaks 2006.
Morrow J.D., Game Theory for Political Scientists, Princetown 1994.
Nagel S., Handbook of Public Policy Evaluation, Thousand Oaks 2001.
Nagel T., The View form Nowhere, New York 1986.
Nienhüser W., Resource dependence theory — how well does it explain behavior of organizations, „The International Review of Management Studies” 19, 2008, nr 1−2.
Pfeffer J., Salancik G.R., The External Control of Organizations: a Resource Dependence Perspective, Stanford
2003.
Pierson P., Path dependence, increasing returns, and the study of politics, „American Political Science Review” 94, 2000, nr 2.
Policy change and learning: an advocacy coalition approach, red. P. Sabatier, H. Jenkins-Smith, Boulder 1993.
Pressman J.L., Wildavsky A., Implementation, Los Angeles 1973.
Sabatier P.A., Mazmanian D., Policy Paradox and Political Reason, Glenview 1983.
Sabatier P.A., Political science and public policy, „Political Science and Politics” 24, 1991.
Simon H.A., Decision making: rational, nonrational, and irrational, „Educational Administration Quarterly”
29, 1993.
Smith K.B., Larimer Ch.W., The Public Policy Theory Primer, New York 2013.
Spitzer R.J., Promoting policy theory: revising the arenas of power, „Policy Studies Journal” 15, 1987, nr 4.
Stone D., Policy Paradox and Political Reason, Glenview 1988.
The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, red. F. Fisher, J. Forester, Durham. 1993.
The Oxford Handbook of Public Policy, red. R. Goodin, M. Rein, M. Moran, New York 2006.
Wilson J.Q., Political Organizations, New York 1973.
Wprowadzenie do nauk o polityce publicznej, red. M. Zawicki, Warszawa 2013.
Zybała A., Polityki publiczne. Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce
i w innych krajach, Warszawa 2012.
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 26
2015-09-15 09:15:45
Założenia teoretyczne i metodologiczne nauk o polityce publicznej  27
Theoretical and methodological assumptions
of public policy sciences
Summary
The article contains a handful of reflections on selected methodological aspects of public policy sciences.
However, the clarity of presentation requires a reference to issues that go beyond strictly methodological
matters. In particular, it was deemed important to invoke the arguments focused around the theoretical
status of research on public policies.
The first part of the paper comprises an account of the theoretical and methodological status of public
policy sciences. In order to illustrate the ongoing debate on whether or not they constitute a scientific discipline, arguments espoused both by its proponents and opponents have been presented. The second part
contains a summary of the central strands of research pursued on the basis of public policy studies and their
dominant methodological orientations. The final part of the article outlines rudimentary theoretical and
methodological dilemmas faced by public policy sciences.
POLITYKA PUBLICZNA
Keywords: public policy, multidisciplinarity, problem orientation, value orientation, research methods in
public policy
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 27
2015-09-15 09:15:45