Paweł Sosnowski PRZEPISY PRAWNE W DZIEDZINIE
advertisement
Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... Człowiek i Środowisko 39 (4) 2016, s. 45-57 Paweł Sosnowski PRZEPISY PRAWNE W DZIEDZINIE PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO W POLSCE W OKRESIE MIĘDZYWOJENNYM Słowa kluczowe: lokalizacja zabudowy, ogólne plany zabudowania, procedura planistyczna, planowanie przestrzenne, regionalne plany zabudowania, szczegółowe plany zabudowania, uprawnienia obywateli w zakresie kształtowania przestrzeni, wywłaszczenie. 1. Wstęp Człowiek zawsze dążył do wpływania w jak najszerszym zakresie na otaczającą go rzeczywistość, a tym samym na racjonalne wykorzystanie przestrzeni. Zamysł planowego, skoordynowanego zagospodarowania przestrzeni towarzyszył ludziom i społeczeństwom od zarania dziejów1. Wyrażał się on przede wszystkim w formach i sposobach zabudowy Aleksandrii z okresu Ptolemeuszy, czy też grodu biskupińskiego. O tym, że istniało planowe i świadome wykorzystanie przestrzeni, świadczy także organizacja i budowa sieci dróg oraz sieci nawadniania terenów w starożytności. Informacji o tym, że istniało świadome wykorzystywanie przestrzeni przez ówcześnie żyjących dostarczają nam również analizy dotyczące lokacji wsi, a później miast. Lokalizowano je w miejscach pozwalających na szybką i tanią budowę, a jednocześnie w miejscach trudno dostępnych dla wrogów (np. miasta budowano na wzniesieniach). Jak zauważa W. Brzeziński, zamysł planowego wykorzystania przestrzeni nabierał szczególnego znaczenia i był realizowany przede wszystkim na obszarach, gdzie taka konieczność Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, s. 16. 1 45 Paweł Sosnowski była podyktowana albo warunkami geograficznymi i klimatycznymi, albo względami obronności2. Lokalizowanie zabudowy w przestrzeni odbywało się na podstawie jednostronnych rozstrzygnięć a nie aktów prawnych znanych nam dzisiaj, tj. ustaw i rozporządzeń. Uregulowanie tych kwestii w drodze aktów powszechnie obowiązujących nastąpiło w Europie jako odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania społeczne. Zmiany te miały istotny wpływ na regulacje prawne w zakresie planowania przestrzennego w Polsce okresu międzywojennego. Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie czytelnikom regulacji prawnych w zakresie planowania przestrzennego w Polsce okresu międzywojennego, a także rozwoju tych regulacji i ich wpływu na uprawnienia obywateli w zakresie kształtowania przestrzeni. W artykule ukazano również regulacje europejskie (francuskie i niemieckie), jak również uwarunkowania wpływające na polskie regulacje prawne w zakresie przestrzeni. 2. Kształtowanie się europejskiego prawa dotyczącego przestrzeni Feudalny porządek społeczny z dominującą pozycją władcy, któremu służyło prawo kształtowania przestrzeni, wynikające z prawa zwierzchniej własności ziemi3, skutkowało tym, iż tylko on mógł decydować o sposobach wykorzystania przestrzeni poprzez wydawanie zakazów lub nakazów wiążących przede wszystkim jego poddanych, a tym samym w nieskrępowany sposób mógł wpływać na kształt otoczenia (przestrzeni). Poddani nie mieli możliwości wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane przez feudała. Tak funkcjonujący sposób kształtowania przestrzeni uległ zmianie dopiero w okresie liberalizmu, w którym nastąpiło zniesienie poddaństwa. Obywatel stał się podmiotem praw i obowiązków i przestał on być wyłącznie przedmiotem działań monarchy i jego urzędników. Obywatelom przyznano podmiotowe prawa publiczne spośród których do najważniejszych należała tzw. wolność budowlana. Została ona wyrażona po raz pierwszy w pruskiej ustawie krajowej z dnia 1 czerwca 1794 r. Allgemeinem Landrechte für die preußischen Staaten, zwanej Landrechtem Pruskim. Ustawa ta głosiła, że Plan zagospodarowania przestrzennego. Studium z zakresu nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1961, s. 53, tenże: Podstawy prawne planowania gospodarczego i przestrzennego, Warszawa 1948, s. 45. 3 J. Bardach, Historia państwa i prawa Polski, t. 1. Do połowy XV wieku, Warszawa 1964, s. 100-101. 2 46 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... każdy właściciel gruntu jest uprawniony do jego zabudowy, bądź do dokonywania przebudowy wcześniej wzniesionych budynków. Ustawa krajowa z 1794 r. wprowadziła i nałożyła na podmioty, które zamierzały podjąć budowę, dwa obowiązki, tj. obowiązek zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do budowy oraz obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego. Liberalizacja obrotu gruntami, a także przyznanie właścicielom możliwości swobodnego zagospodarowania gruntu, spowodowało ograniczenie możliwości aktywnego oddziaływania przez władzę publiczną na przestrzeń, a w szczególności na jej zagospodarowanie. Było to bardzo niekorzystne, ponieważ utraciła ona możliwość wpływania na rozwój terenów budowlanych, a także na sposób ich zabudowy. Natomiast z punktu widzenia obywateli sytuacja taka była jak najbardziej korzystna, gdyż uzyskali oni możliwość realizacji na swoim gruncie dowolnych przedsięwzięć – zgodnych z własnymi oczekiwaniami. Dostrzegając tą niekorzystną sytuację, przejawiającą się brakiem możliwości aktywnego oddziaływania na przestrzeń, władza publiczna starała się ją zmienić w drodze regulacji prawnych. Pierwszą próbą było wprowadzenie tzw. generalnych klauzul policyjnych. Zawierały one upoważnienia do ingerencji władzy publicznej w sferę publicznych i prywatnych praw podmiotowych na wypadek zaistnienia sytuacji, w której podmioty korzystające z tych praw swoim zachowaniem mogłyby spowodować lub powodowałyby stan zagrożenia dla normalnego toku życia zbiorowego, a przede wszystkim dla życia, zdrowia, mienia i porządku publicznego. Klauzule te upoważniały władzę publiczną do ingerencji w prawo własności, jak również w prawo do korzystania z przestrzeni4. W praktyce jednak okazały się one nieskuteczne, nie dawały bowiem możliwości przeciwdziałania chaotycznej zabudowie oraz konfliktom wynikającym z zabudowy gruntów. Proces ograniczania uprawnień obywateli w Niemczech w zakresie korzystania z przestrzeni i własności postępował bardzo szybko. Na szczególną uwagę zasługuje ustawa z dnia 3 stycznia 1845 r. o podziale działek i zakładaniu nowych osiedli oraz ustawa z dnia 2 lipca 1875 r. dotycząca wyznaczania i dokonywania zmian ulic i placów w miastach i miejscowościach wiejskich. Przełomowym aktem prawnym w Niemczech, który stał się podstawą obecnie funkcjonującego systemu planowania przestrzennego, była ustawa budowlana z dnia 1 lipca 1900 r., zwana ustawą budowlaną dla Saksonii. Ustawa ta rozszerzyła zakres upoważnień organów administracji publicznej Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 21 4 47 Paweł Sosnowski tak, że zaczęły one odgrywać bardziej aktywną rolę w zakresie wpływania na zagospodarowanie przestrzenne, w szczególności na zabudowę obszarów. Organy administracji publicznej zostały również upoważnione do kierowania rozwojem danego obszaru (do jego projektowania). Wymienione wyżej kompetencje wyrażały się przez ograniczenie możliwości swobodnego działania przez właścicieli czy inwestorów. Musieli oni bowiem uzyskać na swoje działanie akceptację organu administracji publicznej, np. na dokonanie podziału gruntu (podział był możliwy jedynie pod warunkiem uzyskania stosownej zgody od upoważnionego organu administracji publicznej), zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (warunkiem wyrażenia zgody przez organ na zatwierdzenie jakiegokolwiek projektu podziału była jego zgodność z planem zabudowy sporządzonym dla danego terenu). Ustawa budowlana dla Saksonii przewidywała również upoważnienie dla administracji publicznej do wydawania orzeczeń o wywłaszczeniu niezabudowanych gruntów położonych na obszarze miast, jeżeli grunty te były przeznaczone w planie zabudowy pod ulice. Wywłaszczenie w takim przypadku było dokonywane bez odszkodowania. Oprócz Niemiec znaczącą pozycję w zakresie rozwoju ustawodawstwa dotyczącego przestrzeni zajmowała Francja. Pierwszy akt prawny regulujący tzw. plany linii zabudowy został wydany w 1607 roku5. Następny akt prawny odnoszący się do przestrzeni został wydany dopiero w 1808 roku. Regulował on kwestie zabudowy otoczenia cmentarzy. Również Kodeks Napoleona wprowadzał przepisy pozwalające na ingerencję władzy publicznej (państwa) w sposób zagospodarowania terenów i ich wykorzystanie na cele publiczne6. Szczególne znaczenie dla planowania przestrzennego miał dekret z 1852 r., odnoszący się do linii zabudowy i wznoszenia budowli w Paryżu. Jak pisze K. Makowska, widoczny sukces i racjonalność tego przedsięwzięcia (chodzi o zasady wyrażone przede wszystkim w Kodeksie Napoleona) spowodowały uchwalenie przepisów ustalających zasady organizacji terenów publicznych w miastach, linie zabudowy i wysokość budynków oraz niezbędne wyposażenie miast (zaopatrzenie w wodę pitną). W okresie od 1884 do 1919 r. wydano szereg dekretów zobowiązujących do opracowania planów zaopatrzenia miast w wodę, opracowania schematów sieci komunikacji wewnętrznej i terenów otwartych. W latach następnych władza publiczna przygotowała i uchwaliła akty prawne (ustawy) normujące zagadnienia wyposażenia i zagospodarowania obszarów rozwijających się Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 12. K. Makowska, Decentralizacja planowania przestrzennego we Francji, ST 1993, nr 7-8, s. 124. 5 6 48 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... przestrzennie (urbanizujących się)7. Oprócz dekretów przestrzeń w wyżej wymienionym okresie była regulowana w drodze ustaw. Na uwagę zasługuje ustawa z 1887 r. o ochronie zabytków architektury8. Akty te upoważniały organy administracji publicznej do podejmowania działań administracyjnych w celu zapobieżenia naruszeniu interesu ogólnospołecznego przez właścicieli gruntów w związku z wykonywaniem (korzystaniem z) prawa własności, a w szczególności z zabudową gruntu. Istotne znaczenie wśród tych przepisów miała wprowadzona w 1902 r. regulacja ustawowa umożliwiająca wydawanie przepisów sanitarnych dla miast. I tak organy publiczne mogły nałożyć obowiązek uzyskania pozwoleń budowlanych i sprawdzania zgodności wykonywanych budów z tymi przepisami. Jak wynika z powyższego, francuskie rozwiązania prawne przyznawały organom publicznym szerokie możliwości wpływania na przestrzeń, przez co interwencjonizm państwowy był bardzo rozwinięty. Polskiego ustawodawstwa w omawianym okresie nie było, bowiem nie istniało wówczas państwo polskie. Sposób korzystania z przestrzeni regulowało na obszarze państwa polskiego ustawodawstwo Prus, Austrii i Rosji. O ile regulacje pruskie były szerokie i obejmowały przestrzeń w możliwie największym zakresie, o tyle regulacje austriackie9 i rosyjskie były szczątkowe. 3. Polskie rozwiązania prawne z zakresu planowania przestrzennego w latach 1918-1939 Szczególne znaczenie ma ten okres dla Polski, bowiem po 123 latach niewoli spowodowanej rozbiorami Rzeczpospolita Polska odzyskała niepodległość. Zaczyna się wówczas organizować, w miejsce administracji państw zaborczych, polska administracja publiczna, która pomimo różnych problemów (zróżnicowanie gospodarcze poszczególnych obszarów, zdezorganizowanie administracji, brak przygotowanej kadry urzędniczej, zniszczenie kraju działaniami wojennymi) wykonuje różne zadania, m.in. dotyczące gospodarowania przestrzenią10. Okres ten charakteryzował się K. Makowska, Decentralizacja..., dz. cyt., s. 124. Z. Niewiadomski, p. przypis 5. 9 Jedyną regulacją odnoszącą się do przestrzeni była ustawa z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na cele budowy i utrzymania ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Państwa austriackiego Nr 30). 10 C. Krawczak, Prawo budowlane na ziemiach polskich od połowy XVIII wieku do 1939 roku, Poznań 1975, s. 117. 7 8 49 Paweł Sosnowski dynamicznym rozwojem społeczno-gospodarczym, którego intensyfikacja następowała przede wszystkim na obszarach zurbanizowanych. Na terytorium Polski w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości obowiązywało nadal ustawodawstwo państw zaborczych11. Ustawodawca stanął przed koniecznością ujednolicenia rozwiązań prawnych w przedmiotowym zakresie oraz poprawy zabudowy. Jak wskazuje W. Brzeziński, ustawodawca polski przystępując po pierwszej wojnie światowej do opracowania jednolitego prawa budowlanego był w pełni świadomy tego, że stan zabudowy naszych miast i miasteczek jest bardzo zły. Szczególnie zaniedbane pod tym względem były ziemie byłego zaboru rosyjskiego, gdzie w ciągu niemal całego ostatniego stulecia nie było prawa budowlanego12. Również na pozostałym terytorium Polski regulacje prawne, których przedmiotem było korzystanie z przestrzeni, wymagały zmian. Pierwszym aktem prawnym, który odnosił się do przestrzeni, wydanym przez władze niepodległego państwa polskiego, był dekret Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r.13, posiadający moc prawną ustawy. Dekret ten dotyczył wywłaszczenia nieruchomości na użytek dróg (żelaznych i innych dróg komunikacji lądowej i wodnej) oraz wskazywał, jakie przepisy budowlane należy stosować na obszarze dawnego zaboru rosyjskiego. Należało stosować dotychczas obowiązujące prawo, z uwzględnieniem przepisów z 1916 i 1917 roku wydanych przez ówczesne władze oraz przepisów wydanych przez Ministra Robót Publicznych14. Niedogodnością przedstawionej regulacji był fakt, że obowiązywała ona tylko na części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zróżnicowanych ustawodawstw państw zaborczych oraz tylko na części terytorium (dawny zabór rosyjski) wskazanego dekretu prowadziZ. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, s. 20, a także T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 19; K. Gondorek, Administracja budowlana i planowanie przestrzenne, Kraków 1949, s. 6-7. 12 W. Brzeziński, Polskie prawo budowlane, Warszawa 1955, s. 11, a także L. Bar, Kodeks budowlany. Przepisy i objaśnienia, Warszawa 1967, s. 6. Należy dodać, że w okresie międzywojennym problematyka gospodarowania przestrzenią, tj. dotycząca ustalania zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzeni oraz prawa budowlanego, była rozpatrywana łącznie i regulowana w tym samym akcie prawnym. 13 Dz. P. P. P. Nr 14, poz. 162. Pełny tytuł dekretu brzmi: Dekret Naczelnika Państwa w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu przymusowem na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej. 14 C. Krawczak, Prawo budowlane na ziemiach polskich od połowy XVIII wieku do 1939 roku, Poznań 1975, s. 118. 11 50 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... ło do bezładu planistycznego15. Stan taki trwał 9 lat. Dopiero w 1928 r., dostrzegając to niekorzystne zjawisko, podjęto na nowo próbę określenia zasad korzystania z przestrzeni. W dniu 16 lutego 1928 r. zostało wydane rozporządzenie Prezydenta RP o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli16. Rozporządzenie regulowało w sposób jednolity tylko te kwestie, co do których można było przyjąć jednakowe zasady w odniesieniu do całego terytorium państwa17. Rozporządzenie składało się z dwóch części, które regulowały kwestie dotyczące przestrzennego zagospodarowania obszarów oraz kwestie odnoszące się do technicznych aspektów procesu budowlanego. W części pierwszej określono zasady zabudowy osiedli, zakres przedmiotowy planów zabudowania, zasady tworzenia planów oraz zasady tworzenia działek budowlanych, scalania działek niezabudowanych, a także przekształcania działek zabudowanych wadliwie. Rozporządzenie przewidywało istnienie planów zabudowania, które obligatoryjnie miały być sporządzane dla miast i miasteczek (gminy miejskie) oraz uzdrowisk o charakterze użyteczności publicznej. Dla innych terenów niż wyżej wymienione plany zabudowy miały być sporządzane w przypadku, gdy zaistniała taka potrzeba. O takiej potrzebie można mówić zwłaszcza wtedy, gdy na danym terenie mają być realizowane inwestycje państwowe albo gdy ma być założone nowe osiedle. Zgodnie z art. 8 i 11 rozporządzenia mogły być uchwalane plany ogólne i plany szczegółowe. Inicjatywa planistyczna należała do organów samorządowych, wyjątkowo zaś do ministra lub wojewody18. Procedura planistyczna wówczas ukształtowana stała się wzorem przy regulacjach Szerzej na temat aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zob. art. 419 rozporządzenie Prezydenta RP o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli uchylający te akty prawne. 16 Dz. U. Nr 23, poz. 202, z późn. zm. 17 Szerzej zob. K. Gondorek, Administracja budowlana i planowanie przestrzenne, Kraków 1949, s. 7. 18 Zgodnie z art. 24 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, z późn. zm.), właściwym do wszczęcia postępowania planistycznego, był Minister Robót Publicznych – w mieście Warszawie, oraz wojewoda – w innych miejscowościach, jeżeli organy do tego powołane (organy samorządu terytorialnego – art. 21) nie przystąpiły do sporządzania planu zabudowania, mimo że zachodzi taka konieczność, albo gdy wystąpiła klęska żywiołowa a uprawnione organy zwlekają z podjęciem postanowienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, albo gdy podjęte postanowienie nie odpowiada istotnym potrzebom miejscowości. Szerzej o sytuacjach wymienionych w art. 24 - zob. G. Szymkiewicz, Prawo budowlane i zabudowanie osiedli, tom 1, Warszawa 1930, s. 28-29. 15 51 Paweł Sosnowski w latach następnych. Była ona jawna. W ramach postępowania planistycznego dokonywano powiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu (ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości, ogłoszenie w Monitorze Polskim, Dzienniku Wojewódzkim i w co najmniej dwóch pismach miejscowych). Regulowana była również treść ogłoszenia, które miało zawierać oznaczenie terenu, dla którego jest sporządzany plan, oznaczenie miejsca i terminu wyłożenia projektu planu oraz terminu do składania wniosków. Na szczególną uwagę zasługuje sposób regulacji kwestii rozpatrywania wniosków i zastrzeżeń wniesionych do projektu planu. Wnioski złożone przez zainteresowane osoby organ sporządzający (magistrat, wydział powiatowy, wydział wykonawczy komisji uzdrowiskowej) miał obowiązek rozpatrzyć, tj. uwzględnić lub nie uwzględnić. Natomiast zastrzeżenia zgłoszone przez organy publiczne organ sporządzający był zobowiązany uwzględnić. Następnie plan zabudowania był uchwalany (odpowiednio przez radę miejską lub gminną, wydział powiatowy, komisję uzdrowiskową, komisję specjalną) i ponownie wykładany do wglądu. Po okresie wyłożenia istniała możliwość złożenia zarzutów do organu sporządzającego plan. Rozpatrywanie należało natomiast do organu uchwalającego plan. Zarzuty nieuwzględnione były przekazywane do ponownego rozpatrzenia przez organ wyższy (organ nadzoru – ministra lub wojewodę), który jednocześnie posiadał kompetencje do zatwierdzania planów lub żądania wprowadzenia zmian w planie. Rozporządzenie wprowadzało plan parcelacji prywatnych gruntów. Plan taki był sporządzany obligatoryjnie wówczas, gdy chciano dokonać podziału gruntu na działki budowlane. Organy administracji samorządowej uzyskały możliwość aktywnego oddziaływania na przestrzeń. Organy publiczne bowiem decydowały o zatwierdzeniu bądź niezatwierdzeniu planu parcelacji. Mogły one zatem wpływać na wielkość działek, ich ilość, a tym samym na sposób zabudowy przestrzeni. Dopuszczono także możliwość scalenia działek niezabudowanych, jeżeli ich rozmiary, kształt lub położenie uniemożliwiały zabudowanie ich zgodnie z planem zabudowania. Scalenie gruntów było możliwe do przeprowadzenia jedynie dla obszaru, na którym obowiązywał plan zabudowania. Wyjątek od tej zasady stanowiła możliwość scalenia gruntów wchodzących w skład osiedla lub jego części, zniszczonych wskutek klęski żywiołowej. Scaleniu mogły być poddane również grunty zabudowane lub niezabudowane, ale nadające się – zgodnie z prawem – do zabudowania, jeżeli ich scalenie 52 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... z innymi gruntami (nie dającymi się zabudować) było konieczne dla umożliwienia zabudowy tych gruntów. Rozporządzenie przewidywało również możliwość przekształcania działek, które zostały zabudowane w sposób wadliwy, np. gdy na sąsiadujących ze sobą działkach znajdowały się budynki wybudowane w sposób zagrażający bezpieczeństwu lub zdrowiu publicznemu (wybudowane niezgodnie z wymogami sztuki budowlanej), czy też działek nie odpowiadających wymogom prawa i planu zabudowania – rozmiar i kształt działek powodują, że nie można ich zabudować19. Działki podlegające scaleniu miały być następnie poddawane podziałowi odpowiadającemu obowiązującemu na danym terenie planowi zabudowania. Część drugą rozporządzenia poświęcono przepisom policyjno-budowlanym, regulujących m.in. kwestie urządzenia ulic i placów, lokalizacji budynków oraz ich wysokości, dopuszczenia budowy budynków ogniotrwałych i nieogniotrwałych, techniczne aspekty wznoszenia budynków. Przedmiotem regulacji były również zasady odnoszące się do lokali mieszkalnych, tj. sprawy wysokości lokali, dopływu światła i powietrza itd. W tej części rozporządzenia uregulowano również zagadnienia odnoszące się do wznoszenia budynków specjalnych oraz wymogi sanitarne odnoszące się do budynków. Rozporządzenie wprowadziło jeszcze jedno ważne unormowanie. Chodziło o to, że właściwy minister mógł wydawać przepisy miejscowe, które rozwijały lub normowały w sposób ostrzejszy kwestie objęte rozporządzeniem lub też uzupełniałyby rozporządzenie przez uregulowanie kwestii nie objętych tym aktem prawnym Unormowanie takie było przejawem interwencjonizmu państwa w planowanie przestrzenne, realizowanego wprawdzie przy udziale zainteresowanych wspólnot samorządowych, jednakże ograniczającego wspólnoty samorządowe. Materia planowania przestrzennego regulowana była bardzo ogólnie w drodze postulatów i zaleceń20, a przepisy te miały charakter tak ogólnikowy, że były właściwie tylko postulatami urbanistyki21. Oprócz kwestii stricte planistycznych podjęto na nowo próbę uregulowania kwestii związanych z wywłaszczaniem. Dokonano tego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. o postęSzerzej zob. W. Brzeziński, Prawo budowlane i odbudowa osiedli, Warszawa 1949, s. 14 i nast. oraz 21-22. 20 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 15. 21 W. Brzeziński, Polskie prawo budowlane, Warszawa 1955, s. 11. 19 53 Paweł Sosnowski powaniu wywłaszczeniowym22. Zgodnie z wyżej wymienionym aktem wywłaszczenie było możliwe ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możność wywłaszczenia. Tak ukształtowane normy rozporządzenia dawały organom administracji rządowej szerokie pole działania. Pozwalał na to brak ustawowego określenia pojęcia „wyższa użyteczność”. To organ orzekający o wywłaszczeniu decydował, co należy przez nie rozumieć, a orzekając o wywłaszczeniu i definiując pojęcie „wyższej użyteczności” kierował się swobodnym uznaniem23. Kolejną regulacją z zakresu planowania przestrzennego była ustawa z dnia 14 lipca 1936 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP o prawie budowlanym i zabudowie osiedli24. Ustawa ta nowelizowała rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 roku. Na mocy tej ustawy dokonano rozszerzenia zakresu planowania przestrzennego. Planowaniem mogły zostać objęte już nie tylko osiedla lub miejscowości (planowanie na szczeblu lokalnym), ale także województwa bądź kilka województw sąsiadujących ze sobą (planowanie na szczeblu ponadlokalnym). Sporządzenie regionalnych planów zabudowania konieczne było wówczas, gdy wymagały tego warunki gospodarcze lub społeczne. Planami tymi można było objąć miasta i osiedla powiązane ze sobą siecią komunikacyjną, a w szczególności wspólnym rozwojem gospodarczym. Istotnym elementem tej regulacji było również rozszerzenie zakresu przedmiotowego planów. Odtąd bowiem w aktach tych miały być uwzględnione zamierzenia inwestycyjne o znaczeniu ogólnokrajowym (państwowym)25. Ogólnie napisane rozporządzenie z 1928 r. zostało uszczegółowione aktami wykonawczymi dopiero w 1938 roku. Rada Ministrów dokonała tego rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 1938 r. o przygotowaniu w czasie pokoju obrony przeciwlotniczej i przeciwgazowej w dziedzinach regulacji i zabudowania osiedli oraz budownictwa publicznego i prywatnego26, a także rozporządzeniem z dnia 24 marca 1938 r. o przygotowaniu w czasie Dz. U. RP Nr 86, poz. 776. W. Brzeziński, Prawo budowlane i odbudowa osiedli, Warszawa 1949, s. 34. 24 Dz. U. Nr 56, poz. 405. 25 Zob. także uwagi poczynione przez J. Leśniak, Planowanie przestrzenne, Warszawa 1985, s. 25-26; W. Brzeziński, Plan zagospodarowania przestrzennego. Studium z zakresu nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1961, s. 5354; Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1999, s. 21; T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 20. 26 Dz. U. Nr 32, poz. 278. 22 23 54 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... pokoju obrony przeciwlotniczej i przeciwgazowej w dziedzinie budownictwa przemysłowego27 (wydanymi na podstawie ustawy z dnia 15 marca 1934 r. o obronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej28)29. Uszczegółowienie to dotyczyło m.in. projektowania osiedli, układu dróg, wielkości gruntu przeznaczonego pod zabudowę w nowo zakładanych osiedlach30. 4. Podsumowanie i wnioski Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że odzyskanie przez Rzeczpospolitą Polską niepodległości wpłynęło korzystnie na regulacje prawne z zakresu planowania przestrzennego. Polski ustawodawca korzystając z różnych regulacji – pruskich i austriackich – wprowadził własne akty prawne, które wprawdzie w niezbyt doskonały sposób regulowały materię zabudowy przestrzeni, to jednak stanowiły podstawę gospodarowania przestrzenią zarówno przez administrację państwową, jak i obywateli31. Pierwsza całościowa polska regulacja dotycząca przestrzeni została uchwalona dopiero prawie dziesięć lat po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Należy ponadto wskazać, iż regulacji prawnych w omawianym okresie nie było wiele – raptem siedem (4 rangi ustawowej i 3 rozporządzenia). W ramach regulacji prawnych nie było rozdzielności między prawem budowlanym a prawem planowania przestrzennego. Uznawano bowiem, że rozdzielenie obu zagadnień nie jest wskazane ze względu na ścisłe ich powiązanie ze sobą. Ich rozdzielenie mogłoby prowadzić do luk w prawie. Planowanie przestrzenne pierwotnie było prowadzone na szczeblu lokalnym (miasta, miasteczka i osiedla). Wprowadzono dwa rodzaje planów, tj. plany ogólne i plany szczegółowe, które były pierwotnie obligaDz. U. Nr 31, poz. 207. Dz. U. Nr 80, poz. 742. 29 Podobnie Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 16. 30 Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że na planowanie przestrzenne wpływ miała tzw. Karta Ateńska uchwalona przez Międzynarodowy Kongres Architektów. Głosiła ona konieczność dokonania przestrzennego podziału miejsc zamieszkania, pracy i wypoczynku, co powinno wiązać się z wyznaczeniem odpowiednich obszarów dla tych funkcji. Szerzej zob.: J. Leśniak, Planowanie przestrzenne, Warszawa 1985, s. 28. 31 Na marginesie rozważań warto dodać, że regulacje te, a w szczególności dekret z 1928 r., stały się podstawą do tworzenia powojennych rozwiązań prawnych. 27 28 55 Paweł Sosnowski toryjnie sporządzane dla miast i miasteczek oraz uzdrowisk o charakterze użyteczności publicznej. Dla pozostałych terenów sporządzenie planów miejscowych było fakultatywne. W następnych latach rozszerzono zakres planowania przestrzennego i objęto nim województwa, dla których istniała możliwość sporządzenia planów regionalnych. Ustawodawca dopuścił do udziału w planowaniu przestrzennym wszystkich zainteresowanych, którzy mogli składać do planu wnioski oraz zastrzeżenia. Organ sporządzający, a także uchwalający plan miały jedynie obowiązek ich rozpatrzenia, tj. uwzględnienia lub nieuwzględnienia. Należy podkreślić, że mimo niedoskonałości regulacji prawnych organy administracji rządowej zostały wyposażone w wiele instrumentów, przy pomocy których mogły wpływać na przestrzeń. Po pierwsze, dekretem z 1919 r. przyznano organom rządowym prawo do inicjowania procesu wywłaszczania gruntów, jeżeli były one niezbędne pod budowę dróg. Jeszcze dalej w tym zakresie szło rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r., które dopuszczało wywłaszczenie ze względów wyższej użyteczności, czyli ze względu na bliżej nieokreślone potrzeby publiczne. Również rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, a także ustawa z 1936 r. szeroko kształtowały kompetencje organów państwowych w zakresie planowania przestrzennego. Na szeroko ukształtowane kompetencje do ingerencji wskazują przede wszystkim: zobowiązanie organów sporządzających plan zabudowania do uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących tego planu, a zgłoszonych przez organy publiczne; przekazanie ministrowi lub wojewodzie kompetencji do rozpatrzenia zarzutów złożonych przy drugim wyłożeniu, a nieuwzględnionych przez organ uchwalający plan; zatwierdzanie planów parcelacji gruntów oraz scalanie gruntów; możliwość sporządzenia planu zabudowania przez ministra lub wojewodę w zastępstwie organów samorządowych. Administracja rządowa posiadała bardzo szerokie możliwości wpływania na wykorzystanie przestrzeni, przede wszystkim w tych wszystkich sytuacjach, w których zagrożone było bezpieczeństwo publiczne. Nie posiadała natomiast wystarczających uprawnień, aby skutecznie wpływać na przestrzeń w innych przypadkach – brakowało instrumentów, przy pomocy których mogłaby wpłynąć na jakość wznoszonej zabudowy i powstrzymanie nieprzemyślanej, chaotycznej zabudowy. 56 Przepisy prawne w dziedzinie planowania przestrzennego w Polsce... Legal provisions in spatial planning in Poland in the interwar era Abstract The article presents and analyses legal provisions regarding the space use in the interwar era (1918-1939). It depicts the development of European law with regard to spatial planning and land development (France, Germany) as well as factors which accompany the establishment of Polish legal solutions. The article is composed of introduction and three parts. The first part shows how law in Europe developed within the context discussed, presenting French and German solutions. The second part is devoted to the analysis of Polish legal solutions and their changes. This parts also shows how citizens’ rights as regards their influence on planning acts and thus on spatial development were shaped. The third part contains summary and final conclusions. Adres Autora: dr Paweł Sosnowski Politechnika Warszawska 00-661 Warszawa, Plac Politechniki 1 57 Paweł Sosnowski 58
