Administracja publiczna
advertisement
Administracja publiczna 1. Miejsce Konstytucji w hierarchii źródeł prawa administracyjnego. W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. W znaczeniu szeroki przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Źródła prawa administracyjnego – choć zróżnicowane nie stanowią zbioru niezależnych od siebie aktów normatywnych, lecz tworzą pewien system, w których poszczególne elementy są w określony sposób powiązane ze sobą. W tym systemie obowiązuje zasada hierarchiczności źródeł prawa. Oprócz tego można wskazać zasadę rozdziału źródeł prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego oraz zasadę zupełności konstytucyjnego systemu źródeł prawa. System źródeł prawa normuje Konstytucja R. P. W rozdziale III Konstytucja rozróżnia dwie kategorie źródła prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego, źródła prawa wewnętrznego (w administracji) Przepisy prawa powszechnie obowiązującego to takie, których adresatami są wszyscy i które wiążą tych adresatów. Adresatami mogą być więc wszystkie organy państwowe, obywatele, cudzoziemcy i bezpaństwowcy, osoby prawne (zrzeszenia, spółki, spółdzielnie, fundacje), jak i publiczne (wspólnoty samorządowe, Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe), nawet samo państwo. Postępowanie ich wszystkich może być ustalone przepisami, zaliczonymi do tej grupy. Przepisy prawa wewnętrznego z kolei – to przepisy, które normują stosunki wewnątrz aparatu administracyjnego i które są wiążące jedynie dla adresatów podporządkowanych organizacyjnie podmiotom wydającym te przepisy. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego w RP są: Konstytucja, Ustawy, Ratyfikowane umowy międzynarodowe, Rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są też – na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucja jest źródłem prawa najwyższej rangi. Normuje ona podstawowe zasady ustroju państwa, gospodarki, funkcjonowania społeczeństwa oraz podatkowe prawa i obowiązki obywateli. Pozostałe źródła prawa muszą być zgodne z Konstytucją. 2. Umowy międzynarodowe jako źródło prawa. Źródłami prawa równorzędnymi ustawie są ratyfikowane umowy międzynarodowe, których stroną jest Rzeczypospolita Polska. Ratyfikacja jest kompetencja Prezydenta Rzeczypospolitej. Niektóre jednak umowy międzynarodowe mogą być ratyfikowane jedynie za uprzednia zgodą wyrażoną w ustawie. Są to mianowicie umowy dotyczące: a) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, b) wolności, praw i obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 1 c) członkostwa RP w organizacji międzynarodowej, d) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, e) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu W Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że sama przewiduje iż jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa taka ma moc równą ustawie. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednia zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawa, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. (Ustawa zajmuje – jeśli nie liczyć Konstytucji, podstawowe miejsce w systemie źródeł prawa. W demokratycznym państwie prawnym stanowi ona podstawę do działania administracji publicznej i jest jedyną forma normowania sfery praw i wolności obywateli). J. Jagielski „Prawo administracyjne” konspekt wykładu str. 17 –18 3. Wymień i omów akty prawne stanowione przez administrację naczelną. Rozporządzenia Według art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy w niej wskazane, na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Konstytucja wyposaża w prawo do wydawania wymienionych rozporządzeń następujące organy: 1) Prezydenta RP (art. 142 ust.1) 2) Radę Ministrów (art. 146 ust. pkt. 2) 3) Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2) 4) Wchodzącego w skład Rady Ministrów przewodniczącego określonego w ustawie Komitetu, 5) Ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 20 Wymienione organy mają wydawać rozporządzenia tylko w celu wykonywania ustawy i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydawania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Oznacza to, że rozporządzenie może być wydawane tylko w celu rozwinięcia spraw, którym poświęcona jest ustawa, przy czym rozwinięcie to nie może być dowolne, lecz musi być zgodne z postanowieniami ustawy (wolą ustawodawcy). W ten sposób konstytucja opowiedziała się za ścisłym, merytorycznym i formalnym związkiem ustawy i rozporządzenia. Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Może to zrobić tylko w czasie stanu wojennego i tylko wówczas, jeżeli Sejm nie będzie mógł się zebrać na posiedzenie. Podlega ona zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Przedmiotem takiego rozporządzenia mogą być tylko sprawy wymienione w art. 228 pkt. 3 i 4 Konstytucji, a więc: 1) zasady działania organów władzy oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywateli, 2) podstawy, zakres i tryb wyrównania strat majątkowych, wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Poza tym Konstytucja wymaga, aby rozporządzenie z mocą ustawy było wydawane w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa, a przewidywane działania odpowiadały stopniowi zagrożenia. Także rozporządzenia wprowadzające stany nadzwyczajne są wydawane w szczególnym trybie i okolicznościach wyczerpująco określonych w Konstytucji. 2 1) Rozporządzenie wprowadzające stan wojenny – może być wydane tylko w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Polski lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, 2) Rozporządzenie wprowadzające stan wyjątkowy – tylko w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Rozporządzenia te wydaje Prezydent RP na wniosek rady Ministrów. Prezydent ma obowiązek przedstawić je sejmowi w ciągu 48 godzin od ich podpisania. Sejm winien niezwłocznie je rozpatrzyć i podjąć uchwałę o ich przyjęciu do wiadomości lub uchyleniu. Rozporządzenia są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Dzień wydania dziennika, w którym jest opublikowane rozporządzenie, uznaje się za dzień prawnego ogłoszenia rozporządzenia. 4. Wymień organy stanowiące akty prawa miejscowego. Zgodnie z Konstytucją źródłami prawa powszechnie obowiązującego są również akty prawa miejscowego. Jak wynika z ich nazwy, zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Z konstytucji wynika, iż do ustanawiania takich źródeł prawa powołane są: organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego tj. wojewoda i organy administracji niezespolonej, sejmik województwa, rada powiatu, rada gminy, zarząd. Wojewoda i organy administracji niezespolonej wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W zakresie nie uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać nadto rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze województwa lub jego części. Aktami tymi sejmik w szczególności reguluje: - statut województwa, - zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim, - zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Podstawą prawną tych aktów są upoważnienia zawarte w ustawach. Ich przedmiotem są w szczególności: - sprawy wymagające uregulowania w statucie, - przepisy porządkowe, - szczególny tryb zarządzania mieniem powiatu, - zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada stanowi akty prawa miejscowego w formie uchwały, chyba że ustawa upoważniająca stanowi inaczej. Zarząd może wydawać także przepisy porządkowe niecierpiące zwłoki przepisy porządkowe. Uchwała zarządu zawierająca takie przepisy wymaga jednak zatwierdzenia przez radę na najbliższej sesji. 3 Rada gminy na podstawie ustawy o samorządzie gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: - wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, - organizacji urzędów i instytucji gminnych, - zasad zarządzania mieniem gminy, - zasad i trybu i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wszystkie akty prawa miejscowego są objęte obowiązkiem niezłocznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tylko odnośnie do aktów nie zawierających przepisów powszechni obowiązujących odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłaszania. Ponadto przepisy porządkowe sę ogłaszane: najpierw w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowy przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu, a później w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 5. Omów problematykę publikacji aktów normatywnych. Sprawy te reguluje ustaw o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z póź. zm.). 1) Ustawa – ogłasza się w Dzienniku Ustaw, 2) Ratyfikowane umowy międzynarodowe – Dziennik Ustaw, 3) Rozporządzenia - Dziennik Ustaw, 4) Rozporządzenia z mocą ustawy – Dziennik Ustaw, 5) Akty prawa miejscowego – Wojewódzki Dziennik Urzędowy w tym: - przepisy porządkowe – także w drodze obwieszczenia, oraz w sposób zwyczajowy przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. 6. Wymień i omów podstawowe kategorie aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest podstawową formą działania administracji. Jest to jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego. Przez akt administracyjny rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt taki musi być wydany zawsze w oparciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy. Rodzaje aktów administracyjnych 1. Akty wewnętrzne i akty zewnętrzne. 2. Akty deklaratoryjne i konstytutywne. 3. Akty zależne od woli adresata i akty od niego niezależne. 4. Akty wywołujące skutki cywilnoprawne i akty nie wywołujące takich skutków. 5. Akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuacje prawną rzeczy. 6. Akty administracyjne związane i tzw. swobodne, czyli wydawane na zasadzie uznania administracyjnego. Akty wewnętrzne są to akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc akty kierowane do podmiotów znajdujących się w podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt. 4 Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej wystarcza tu ogólne upoważnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu. Brak też ustawowej procedury wydawania takich aktów – nie ma do nich zastosowania k.p.a. Akty zewnętrzne administracji są to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. W grupie tej znajdują się akty kierowane ni tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Typowy przykład aktu administracyjnego zewnętrznego to decyzja administracyjna. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, ze w danej sytuacji wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Stąd też aktom deklaracyjnym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń np. stwierdzenie przyznania emerytury czy renty, stwierdzenie nabycia obywatelstwa. Akty konstytutywne tworzą, znoszoną lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego są aktami konstytutywnymi. Akty te z reguły noszą nazwę pozwolenia, zezwolenia, nakaz, zakaz, zarządzenie, np. zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP. Akty zależne od woli adresata to takie, do których wydanie konieczny jest wniosek adresata o wydanie aktu,. Przykładem takiego aktu może być pozwolenie na broń. Są to niemal zawsze akty przyznające uprawnienia. Akty niezależne od woli strony są wydawane z urzędu, mogą tez być wydawane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wydania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. Przykładami takiego aktu są: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Akty wywołujące skutki cywilnoprawne i akty nie wywołujące takich skutków. Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. Przykładem aktu wywołującego skutki w dziedzinie prawa cywilnego jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela ma państwo (gminę). Akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytuację prawna rzeczy. Wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób prawnych i fizycznych, a także innych podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przy tym, z zasady, prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być przeniesione na inne osoby. W niektórych przypadkach prawa i obowiązki, określone aktem administracyjnym adresowanym do konkretnego podmiotu, mogą być powiązane z konkretna rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą one automatycznie na nabywcę, np. pozwolenie na udowe może być przeniesione na innego inwestora. Akty administracyjne związane i tzw. swobodne, czyli wydawane na zasadzie uznania administracyjnego. Podział ten opiera się na kryterium swobody organu administracyjnego, odróżniającego prawo administracyjne od innych dziedzin prawa. Dziś podział ten stracił nieco na znaczeniu, jako ze kontroli NSA podlegają zarówno akty związane, jak i swobodne, obie kategorie z punktu widzenia tylko legalności, a więc ich zgodności z 5 prawem. Akt swobodny podlega sądowej kontroli z punktu widzenia tego, czy odpowiada formalnym wymogom prawa. 7. Decyzja administracyjna – pojęcie i treść. Decyzja administracyjna jest typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego. I jako taki akt jest ona władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja jest określoną czynnością procesową, do której wydania potrzebny jest odrębny przepis prawa. Dla zrekonstruowania pojęcia decyzji – istoty decyzji nie jest ważna sama nazwa „decyzja”, bowiem ta występuje w przepisach rozmaicie oznaczona, ale sama treść i jej struktura prawna. W przepisach prawnych decyzja może być oznaczona jako: pozwolenie, zezwolenie, decyzja, nakaz, zakaz, koncesja, licencja. Klasyfikacja decyzji 1) Decyzje deklaracyjne i konstutywne 2) Decyzje stanowcze (definitywne) i tymczasowe (prowizoryczne) 3) Decyzje pozytywne i negatywne 4) Decyzje dochodzące do skutku niezależnie od woli adresata lub wskutek wniosku strony, 5) Decyzje swobodne i tzw. związane 6) Decyzje ostateczne i nieostateczne Treść decyzji 1. Oznaczenie organu administracji publicznej, 2. Data wydania, 3. Oznaczenie strony (lub stron) – adresatów decyzji 4. Osnowa – treść rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, 5. Powołanie podstawy prawnej, 6. Uzasadnienie faktyczne i prawne, 7. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych, 8. Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji, 9. Inne składniki - termin - warunek zawieszający, - warunek rozwiązujący, - zlecenie - klauzula odwołania 8. Akty normatywne administracji. Akt normatywny charakteryzuje się następującymi cechami: jest to władcze rozstrzygniecie organu władzy publicznej (władzy wykonawczej, czyli organu administracji rządowej albo samorządu terytorialnego) zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Od aktu administracyjnego akt normatywny odróżnia się przede wszystkim określeniem adresata – akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, lecz określa tylko cechy, przy których wystąpieniu każda osoba 6 staje się adresatem aktu. Kryterium sposobu określenia sytuacji ma charakter drugorzędny, choć typowy akt normatywny nie ulega skonsumowaniu w wyniku jednorazowego działania, lecz ma zastosowanie zawsze, jeżeli zaistnieje określona w nim sytuacja. Czasami jednak akty normatywne dotyczą konkretnej sytuacji – przykładowo, w czasie powodzi organy gminy wydają zarządzenie porządkowe nakazujące natychmiastowe opuszczenie przez ludność danej miejscowości. Akty normatywne organów administracji noszą różne nazwy. Najczęściej używany jest tu termin: rozporządzenie i zarządzenie, choć nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym. Oprócz tego często używa się nazwy „uchwała”, jeśli jest to akt normatywny organu kolegialnego. Na mocy wyraźnego postanowienia Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów maja charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe wymienionym organom. Zatem ta kategoria aktów normatywnych należy do prawnych form działania administracji występujących w tzw. sferze wewnętrznej. Czasami przepisy wyposażają organy administracji w prawo do wydawania aktów normatywnych w bardzo szerokim zakresie, np. upoważnienie dla różnych organów do stanowienia norm technicznych wynikających z ustawy o normalizacji albo upoważnienia do regulacji pozycji prawnej użytkowników zakładów, udzielane przez przepisy kierownictwa zakładów administracyjnych. Specyfika aktów normatywnych, wyrażająca się w generalnym określeniu adresata i wynika stąd obowiązek podania do wiadomości publicznej wydanego aktu. 9. Omów różnice między działaniami faktycznymi a działaniami prawnymi administracji. Wskaż formy działań faktycznych. Czynności faktyczne są tymi działami organów administracji, które sprawiają największą trudność doktrynie przy próbach ich zdefiniowania. Trudność wydzielenia czynności faktycznych sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnym działaniami faktycznymi wyraźnie określone skutki prawne – np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia. Wydaje się, że różnica między czynnościami prawnymi a czynnościami faktycznymi leży w tym, że czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może to być norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku skutków administracyjnych, niemniej jest normą, regułą, według której adresat winien postępować. Natomiast czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania. Wydaje się również, ze różnica leży w procedurze dokonywania poszczególnych czynności. Tam, gdzie przepisy powierzają organom administracji uregulowanie lub rozstrzygnięcie określonej spray, mamy niewątpliwie do czynienia z czynnością prawną. Gdy jednak nakazuje organowi dokonanie pewnego działania w sensie czysto fizycznym – np. doręczenie ogłoszenie, zapisanie, będziemy mieli do czynienia z czynnością faktyczną. Do dokonywania czynności faktycznych nie mają zastosowania przepisy k.p.a. chociaż czasami dokonanie czynności faktycznych może być poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego. Przykładowo, organ administracji, wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wydaje akt administracyjny, natomiast doręczając ten nakaz lub dokonując rozbiórki tego obiektu – wykonuje czynność faktyczną. 10. Prezydent jako naczelny organ administracji państwowej. Podstawą włączenia urzędu Prezydenta RP do problematyki administracji centralnej jest zaliczenie go przez Konstytucję do „władzy wykonawczej”, która z punktu widzenia treści pozostaje w bardzo bliskim związku z treściami, jakie w poszukiwaniu definicji administracji publicznej przypisywane są temu pojęciu. Czy można 7 postawić znak równości miedzy Prezydentem a centralnym (naczelnym) organem administracji? Wydaje się, że nie. Pozycja prawna Prezydenta RP jest swoista i z całą pewnością różni się od pozycji innych organów zaliczanych do administracji centralnej i kategorii naczelnych organów administracji. Fakt, że Prezydent zaliczony został przez Konstytucję do organów władzy wykonawczej, nie oznacza, że tym samym został uznany za jeden z organów władzy administracji państwowej. Konstytucja kształtuje wszakże pozycję prawną i rolę Prezydenta odrębnie w stosunku do administracji państwowej. Jest o usytuowany poza strukturą tej administracji, a jego ustrojowa rola – to rola głowy państwa, a nie ogniwa włączonego w nurt bieżącego rządzenia i administrowania. Konstytucja – oddzielnie normuje położenie prawne Prezydenta oraz Rady Ministrów i administracji rządowej – określa go jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i gwaranta ciągłości władzy państwowej. W związku z tym powierza mu funkcję strażnika przestrzegania Konstytucji RP, suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium. Z tak określoną rolą Prezydenta nie wiążą się, co prawda, jakieś odrębne, specjalne kompetencje, nie mniej jednak ta konstytucyjna funkcja daje mu prawo występowania z pozycji najwyższego (najważniejszego) reprezentanta kraju w formach niewładczych wobec wszystkich pozostałych organów w najważniejszych dla państwa sprawach. Ustala to charakterystyczną, szczególna w stosunku do innych organów w państwie rangę Prezydenta, chociaż płaszczyzną jej przejawiania się pozostaje w pierwszym rzędzie sfera stosunków politycznych, a nie prawnych. Wskazane aspekty nie pozwalają na traktowanie Prezydenta RP w kategoriach organu – choćby naczelnego – administracji państwowej. Ponadto należy podkreślić, że Prezydent wyposażony jest przez Konstytucję w szerokie i doniosłe kompetencje, które wykraczają poza sferę władzy wykonawczej i przenikają do sfery pozostałych władz państwowych, wyróżnionych według zasady trój podziału. Tak np. Prezydent ma prawo rozwiązania Sejmu, Bierze udział (przez podpisanie lub odmowę podpisania ustawy) w procesie ustawodawczym, Posiada kompetencje do powoływania sędziów. Tę pozycję Prezydenta RP rozwijają przepisy Konstytucji przydzielając mu liczne kompetencje, które można ująć w pewne podstawowe funkcje. 1) Funkcja reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych, - ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych, - mianowanie i odwołanie pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych, - przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych, 2) Funkcja dotycząca ochrony zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, - pełnienie funkcji najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych RP, - mianowanie na czas określony Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzaju sił zbrojnych 3) Funkcja w dziedzinie wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, - wprowadzenie stanu wyjątkowego, 4) Funkcja prawodawcza, - przysługuje mu inicjatywa ustawodawcza, - uczestnictwo w procesie ustawodawczym, - wydaje rozporządzenie i zarządzenia, 8 - może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, 5) Kompetencje Prezydenta do powoływania rządu. 11. Rada Ministrów i jej powoływanie. Kompetencje Rady Ministrów. W świetle Konstytucji, Rada Ministrów zaliczona jest do władzy wykonawczej. W przeciwieństwie do dotychczasowych unormowań konstytucyjnych nowa Konstytucja nie stawia znaku równości między Radą Ministrów a rządem RP i nie podnosi do rangi konstytucyjne zasady kolegialności działania Rady Ministrów. Zdecydowanie wyraźniej natomiast eksponuje ona rolę Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z Konstytucją Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi RM. Prezes RM, jak i wiceprezes RM mogą pełnić równocześnie funkcję ministra. W skład RM mogą być ponadto powoływani przewodniczący komitetów określonych w ustawach np. Komitet Badań Naukowych. Nie ma obowiązku powoływania w skład RM wiceprezesów RM. Decyduje o tym Prezes RM, od jego uznania i wniosku zależy powołanie wiceprezesa lub wiceprezesów RM. W przypadku nie powołania wiceprezesa obowiązki jego pełnić może jeden z ministrów. Proces tworzenia rządu jest w świetle Konstytucji złożony i skomplikowany. Występuje tu kilka możliwości, które mogą być zastosowane w przewidzianej kolejności jedna po drugiej. Pierwsza możliwość polega na tym, że Prezydent desygnuje Prezesa RM i na jego wniosek powołuje RM. Natomiast w ciągu 14 dni Prezes RM przedstawia Sejmowi program działania RM z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania bezwzględna większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowej liczby posłów. W razie nie powołania rządu w tym trybie zastosowanie znajduje kolejny tryb. Sejm w ciągu 14 dni wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowany przez niego skład RM, przy czym wybór następuje bezwzględna liczba głosów przy obecności co najmniej polowy ustawowej liczby posłów. Prezydent powołuje wybrany przez Sejm rząd i odbiera od niego przysięgę. Nieskuteczna próba powołania rządu według drugiego kryterium prowadzi do zastosowania kolejnego sposobu sformowania RM. Prezydent powołuje Prezesa RM i na jego wniosek Rade Ministrów, natomiast Sejm uchwala wotum zaufania (po przedłożeniu przez premiera programu działania rządu) zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania Prezydent skraca kadencje Sejmu i zarządza nowe wybory. Dymisja rządu może być uzasadniona (może nastąpić) następującymi okolicznościami: 1) ukonstytuowaniem się nowego Sejmu, 2) rezygnacją przez Prezesa rady Ministrów z dalszego pełnienia funkcji, 3) nieudzieleniem przez Sejm wotum zaufania Radzie Ministrów, 4) uchwaleniem przez Sejm wotum nieufności wobec Rady Ministrów. Funkcje i kompetencje Rady Ministrów 1) zapewnia wykonanie ustaw oraz wydaje rozporządzenia, 2) chroni na podstawie ustaw interesy Skarbu Państwa 3) uchwala projekt budżetu i kieruje jego wykonaniem oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu, 4) utrzymuje stosunki i zawiera umowy z rządami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi, 9 5) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, sprawując ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powołanych do czynnej służby wojskowej, 6) określa organizację i tryb swojej pracy. 12. Rola i funkcje Prezesa Rady Ministrów. Prezes RM zajmuje kluczowe miejsce w strukturze i mechanizmie funkcjonowania rządu, a w konsekwencji w całej administracji centralnej. Na pozycję Prezesa Rady Ministrów składają się dwie zasadnicze funkcje: z jednej strony jest on przewodniczącym Rady Ministrów, z drugiej zaś monokratycznym samodzielnym organem administracji państwowej, wyposażonym w sferę własnych zadań i kompetencji. Ten podwójny charakter roli Prezesa RM w Konstytucji zarysowany jest stosunkowo słabo czytelnie, znacznie wyraźniej natomiast formułowany jest w ustawie o Radzie Ministrów. W świetle Konstytucji i ustawy o Radzie Ministrów, Prezes RM koordynuje i kontroluje pracę ministrów oraz wykonuje zadania określone w odrębnych przepisach. Pozycja Prezesa RM – jako przewodniczącego Rady Ministrów – obejmuje kierowanie jej działalnością i organizowanie jej pracy jako organu kolegialnego. W tym zakresie Prezes Rady ministrów m.in. zwołuje posiedzenia RM, ustala porządek dzienny posiedzeń, zaprasza na posiedzenia osoby nie będące członkami RM, przewodniczy posiedzeniom, zarządza przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów, podpisuje akty podjęte przez RM. Prezes RM realizuje tu zadania i kompetencje charakterystyczne dla przewodniczącego każdego organu kolegialnego. Jednakże przewodniczenie RM nie wyczerpuje się w tych organizatorskich funkcjach premiera wobec RM jako ciała kolegialnego. Prezes RM spełnia niewątpliwie szerszą rolę, mianowicie kieruje również merytoryczną działalnością RM i jest kierownikiem (szefem) rządu odpowiedzialnym politycznie za efekty jego działania. W myśl Konstytucji, Prezes RM zapewnia wykonanie polityki RM i określa sposoby jej wykonania. Prezes RM w wykonaniu polityki rządu może wydawać nadzorowanym przez niego centralnym organom administracji wiążące decyzje i polecenia. Mogą one dotyczyć całokształtu działalności tych organów, z wyłączeniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Jako naczelny organ administracji państwowej prezes RM dysponuje szerokim zakresem zadań i kompetencji, obejmujących różnorakie dziedziny. Do tych funkcji należą m.in. funkcja prawodawcza, obejmująca przede wszystkim wydawanie rozporządzeń na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, zarządzeń jako aktów o charakterze wewnętrznym, obowiązujące jedynie jednostki organizacyjne podległe Prezesowi RM, funkcja personalna, na którą – oprócz uprawnień w zakresie kształtowania składu osobowego RM, nadzór nad licznymi urzędami centralnymi np. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, szef Służby Cywilnej, funkcje kierownicze i nadzorcze w stosunku do terenowych organów administracji rządowej. Również wobec samorządu terytorialnego posiada on dość szerokie kompetencje odnoszące się do organizacji samorządu i jego działalności, cały kompleks pojedynczych, ale niekiedy bardzo znaczących z różnych dziedzin administracji. 10 13. Pojęcie działów administracji rządowej. Podział administracji na działy ukształtowany jest dziś normatywnie przez ustawę o działach administracji rządowej. Ustawa ta tworzy 32 działy administracji rządowej oraz określa zakres spraw wchodzących w zakres poszczególnych działów. Ponadto ustala również, jakie organy, urzędy czy inne jednostki organizacyjne przyporządkowane są określonemu działowi (tym samym dział administracji wyraża się nie tylko w sferze przedmiotowej, ale i – przynajmniej po części w zakresie podmiotowym). W świetle ustawy zatem „dział” to wyznaczony ustawowo (poprzez m.in. nazwę i ustalenie składników przedmiotowych) krąg spraw z zakresu administracji rządowej, poddany kierownictwu ministra, jak również określone przez ustawę organy i inne podmioty szczebla centralnego, działające w dziedzinach spraw objętych działem, które podporządkowane są temu ministrowi lub poddane jego nadzorowi. Działy tworzą względnie trwałą siatkę podziału sfery administracji rządowej, która stanowi punkt wyjścia dla dalszego komponowania tej sfery według potrzeb i założeń wynikających z koncepcji politycznych rządzenia państwem. Na gruncie ustanowionych działów administracji Prezes Rady Ministrów dokonywać ma mianowicie takich zabiegów koncepcyjno – organizatorskich (polegających głównie na połączeniu działów i oddawaniu ich kierownictwu ministrów), które będą zmierzać do stworzenia układu strukturalno – funkcjonalnego odpowiadającego wizji politycznej i programowej rząd. Ustawa o działach ‘zagospodarowanie” działów administracji pozostawia w zasadzie nieskrępowanej inicjatywie Prezesa Rady Ministrów, z zastrzeżeniem jedynie, działy: budżet, finanse publiczne oraz instytucje finansowe skupione będą pod kierownictwem jednego ministra a konsekwencji, zakładając, że premier powierzyłby każdy dział oddzielnemu ministrowi powstałoby 30 ministrów. 14. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie. Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje: 1) przedstawiciela Rady Ministrów w województwie, 2) zwierzchnika zespolonej administracji rządowej, 3) organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, 4) organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, 5) reprezentanta Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. W ustawie o administracji rządowej w województwie sprecyzowano funkcje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów przez wskazanie rodzajów działalności skierowanej na realizację polityki rządu oraz generalne zobowiązanie wojewody do wykonywania zadań ustalonych przez Radę Ministrów i Prezesa RM, a w szczególności: 1) kontroluje wykonanie przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydawanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów, 2) kontroluje wykonanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej, 3) dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu oraz – w zakresie i na zasadach przewidzianych w ustawach – koordynuje i kontroluje wynikających stąd zadań, 11 4) zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach. 5) Dokonuje oceny stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego województwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy, 6) reprezentuje RM na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych, 7) wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw, 8) współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych, 9) przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa, 10) wykonuje inne zadania przewidziane w ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa RM. Wojewoda może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela RM, polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a sytuacjach nadzwyczajnych, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. 15. Wojewódzka administracja zespolona. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Zespolenie jest pewną zasadą organizacyjną, która znajduje zastosowanie tak w administracji rządowej, jak i samorządowej. Oznacza ona skoncentrowanie całego (lub znacznej części) aparatu administracyjnego w danej jednostce terytorialnej w ramach jednego urzędu i pod jednym zwierzchnikiem. Zasada zespolenia w gminie polega na tym, ze wójt (burmistrz, prezydent) kieruje urzędem gminy i jest zwierzchnikiem wszystkich jego pracowników. W samorządzie województwa marszałek województwa kieruje urzędem marszałkowskim i jest zwierzchnikiem jego pracowników. Gdy chodzi o administrację rządową w województwie, to ustawa przewiduje generalną zasadę zespolenia służb, inspekcji i straży po zwierzchnictwem wojewody i o ile ustawa nie stanowi inaczej w jednym urzędzie. Przepis ten zakłada, że aparat pracy kierowników służb (inspekcji, straży) powinien być włączony organizacyjnie w skład urzędu wojewódzkiego, z drugiej strony dopuszcza pozostawienie tego aparatu (na podstawie ustaw) jako odrębnych jednostek organizacyjnych. Do służb, inspekcji i straży, znajdujących się w ramach zespolenia na szczeblu wojewódzkim należą: - Policja, - Straż Pożarna, - Służba ochrony zabytków, - Inspekcja Handlowa, 12 - Inspekcja Sanitarna, - Inspekcja Ochrony Środowiska, - Inspekcja Budowlana Administracja zespolona: 1) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, 2) Komendant Wojewódzki Policji, 3) Kurator Oświaty, 4) Państwowa Straż Rybacka, 5) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, 6) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, 7) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, 8) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, 9) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, 10) Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin, 11) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, 12) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, 13) Wojewódzki Konserwator zabytków, 14) Wojewódzki lekarz Weterynarii. 16. Terenowe organy rządowej administracji niezespolonej. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Według obowiązującego ustawodawstwa, pod pojęciem organów administracji niezespolone należy rozumieć terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom oraz kierowników państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wyłącznie w drodze ustawy i pod warunkiem, że jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa. Ustanowienie terenowych delegatur właściwych ministrów może następować wyłącznie w drodze ustawy, określającej ich zadania i zasięg terytorialny (podział terytorialny specjalny). Obecnie w skład systemu administracjo niezespolonej, z woli ustawodawcy, wchodzą następujące organy: 1) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, 2) izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej, 3) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalnych urzędów górniczych, 4) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, 5) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych, 6) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 7) dyrektorzy urzędów celnych, 8) dyrektorzy urzędów morskich, 9) dyrektorzy urzędów statystycznych, 13 10) dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, 11) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej, 12) regionalni inspektorzy celni, 13) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, 14) Główny Inspektor Sanitarny i inspektorzy sanitarni. Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej leży w gestii właściwego centralnego organu administracji i wymaga albo wniosku właściwego miejscowo wojewody, albo uzyskania uprzedniej jego zgody. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wojewody lub nieuzyskania jego zgody minister właściwy do sprawa administracji publicznej może wystąpić do Prezesa RM o rozstrzygniecie sporu. Ustawa może jednak stanowić inny tryb powoływania i odwoływania wymienionych organów. Organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy administracji niezespolonej ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są zobowiązane do zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody. Wojewoda – w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów – może wydawać polecenia obowiązujące także organy administracji niezespolonej. Polecenia te maja charakter środków nadzoru wobec tych organów. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń wojewody wydanym organom administracji niezespolonej i wystąpić do Prezesa RM o rozstrzygnicie sporu. 17. Ustrój samorządu terytorialnego. Realizacja ustawowo określonych zadań publicznych należy do podmiotów dwu rożnych systemów organizacyjnych – samorządowego i rządowego. System organizacyjny administracji samorządowej oraz jego legislacyjny kształt opierają się na kilku podstawowych założeniach. Oprócz znanych powszechnie konstytucyjnych gwarancji, takich jak: 1) obligatoryjna przynależność mieszkańców do wspólnot samorządowych, 2) poszanowanie prawa własności jednostek samorządowych i innych samorządowych osób prawnych, 3) zasad pomocniczości, 4) ustawowa gwarancja samodzielności samorządu, 5) sądowa ochrona samorządów, występują również bardziej szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania systemu samorządowego. Nalezą do nich: 1) zakres działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie narusza samodzielności pozostałych, 2) organy samorządu wojewódzkiego nie są wobec powiatu i gminy organami nadzoru lub kontroli oraz nie pełnią funkcji organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, 3) utrzymany podział właściwości jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne oraz zlecone z zakresu administracji rządowej wraz z odrębnością organów odwoławczych (samorządowe kolegium odwoławcze i wojewoda), 14 4) jednostki samorządu terytorialnego mogą w trybie umownym (porozumienie o powierzeniu spraw z zakresu zadań własnych zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego oraz porozumienie o powierzeniu spraw z zakresu administracji rządowej zawarte z wojewodą) modyfikować zakres swojej właściwości, 5) funkcjonuje jednolity dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego system organów nadzoru, którego trzon stanowią organy administracji rządowej, 6) utrzymano zróżnicowany system kryteriów nadzoru – w szerszym zasięgu w odniesieniu do nadzoru nad realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (kryterium legalności i celowości) oraz węższym w sprawach realizacji zadań własnych (legalności), 7) ujednolicono charakter prawny i strukturę organów jednostek samorządu terytorialnego. Na system podmiotów administracji samorządowej składają się: - gmina – powstała z mocy prawa wspólnota samorządowa mieszkańców gminy, - powiat – powstała z mocy prawa lokalna wspólnota samorządowa, - województwo – powstała z mocy prawa regionalna wspólnota samorządowa, - sołectwo, dzielnica, osiedle – powstałe na podstawie rady gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, jednostki pomocnicze nie posiadające osobowości prawnej, - gminne osoby prawne – jednostki organizacyjne utworzone przez gminę w celu wykonywania zadań gminy, - powiatowe jednostki samorządowe – jednostki organizacyjne utworzone przez powiat w celu wykonywania zadań powiatu, - wojewódzkie jednostki samorządowe – jednostki organizacyjne utworzone przez województwo w celu wykonywania zadań województwa, - związek komunalny – powstały na podstawie uchwały dwóch lub więcej rad gmin (powiatów), nabywający osobowość prawną po przeprowadzonym postępowaniu rejestracyjnym, fakultatywny lub obligatoryjny, - stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego – stowarzyszenie osób prawnych powołane w celu wspierania idei samorządu terytorialnego, posiadające osobowość prawną, tworzone przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, - samorządowe kolegia odwoławcze – powołane na podstawie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych państwowe jednostki budżetowe, będące w rozumieniu ustawy organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, - regionalne izby obrachunkowe – powołane na podstawie ustawy o regionalnych to państwowe jednostki budżetowe, sprawujące nadzór o kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych samorządowych osób prawnych. 18. Pojęcie gminy, jej zadani i władze. Ustawa o samorządzie gminnym przesadza, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie to oznacza domniemanie kompetencji na rzecz gminy, wzmocnione swoistym domniemaniem prawa gminy do decydowania w jej sprawach, (iż jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach publicznych oznaczeniu lokalnym należy do gminy). Wśród spraw należących do właściwości gminy ustawodawca wyróżnił sprawy składające się na tzw. zadania własne gminy, ogólnie określane jako „zaspokajanie zbiorowych potrzeb 15 wspólnoty”. Zadania te zostały w ustawie przykładowo wyliczone (należą do nich m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami, ochrony środowiska, gminnych dróg, ulic, placów wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia i wiele innych). Druga grupę zadań stanowią tzw. zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowania i przeprowadzania wyborów powszechnych oraz referendów. Obowiązek wykonywania tych zadań przez gminę wynika bądź z ustawy, bądź z porozumienia zawartego z wojewodą. W przypadku zadań własnych gminy ustawa może nadać niektórym z nich charakter obowiązkowy. Właściwości gminy obejmują także sprawy prowadzenia działalności gospodarczej, na zadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Zakres właściwości gminy jest do tego stopnia płynny, gdyż w ustawie zawarto konstrukcje prawne umożliwiające modyfikację rzeczywistego działania konkretnej gminy. 19. Pojęcie powiatu, jego zadania i władze. Ustawodawca określił właściwości powiatu bardzo podobnie do właściwości gminy. Zgodnie z zasadą pomocniczości i przy respektowaniu samodzielności gminy powiatu wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie opisanym w ustawie o samorządzie powiatowym (należą do nich m.in. edukacja publiczna, promocja zdrowia, gospodarka nieruchomościami, gospodarka wodna, obronność, ochrona środowiska, rolnictwo, geodezja). Powiat może tworzyć w celu wykonywania zadań jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, nie może jednak prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Powiat analogicznie do kompetencji gminy może zawierać porozumienia w sprawie prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego (innymi powiatami), a także z województwem, na którego obszarze powiat się znajduje. 20. Pojęcie województwa, jego zadania i władze. Zakres właściwości województwa ustawodawca uregulował odmiennie od pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Składa się ona z dwóch rodzajów spraw: 1) określenie przez przykładowo wyliczone w ustawie cle sprawy strategii rozwoju województwa (np. pobudzanie aktywności gospodarczej, zachowanie wartości środowiska kulturowego oraz przyrodniczego) i kierunków polityki rozwoju województwa (np. kreowanie rynku pracy, wspieranie rozwoju nauki, wspieranie rozwoju kultury, tworzenie warunków rozwoju gospodarczego), 2) zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami. Ten drugi rodzaj spraw należących do właściwości województwa jest skonstruowany analogicznie do właściwości gmin i powiatów. Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych. Do województwa przypisano domniemanie kompetencji poprzez ustawowe zastrzeżenie, że do zakresu działania samorządu wojewódzkiego należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. W ustawie o samorządzie województwa nieco odmiennie uregulowano możliwości województwa w sferze działalności gospodarczej. Województwo w zakresie użyteczności publicznej może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a 16 także może przystępować do takich spółek, natomiast poza sferą użyteczności publicznej może tworzyć spółki z o.o. i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. 21. Wyjaśnij na czym polega resortowa, a na czym terytorialna struktura administracji. 22. podaj zakres obowiązywania Kodeksu Postępowania Administracyjnego. KPA obejmuje kilka odrębnych postępowań, które zostały uregulowane w osobnych działach kodeksu. Związek wzajemny tych postępowań jest dość luźny. Wspólne cechy tych postępowań to, że: 1) dotyczą one przede wszystkim administracji publicznej, 2) są to przepisy proceduralne o zakresie stosowania obejmującym materialne prawo administracyjne. Nie mniej są to różne postępowania i właściwie, każde z nich mogłoby być uregulowane w odrębnym akcie ustawodawczym. Ustawodawca uznał za celowe niemnożenie w sposób nadmierny aktów ustawodawczych i połączył w jednym kodeksie przepisy dotyczące szeregu postępowań. Są to następujące postępowania: 1) ogólne postępowanie administracyjne, w jego ramach można jeszcze wyróżnić postępowanie odrębne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych 2) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, 3) postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o właściwości pomiędzy organami administracji publicznej a sadami powszechnymi, 4) postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Ogólne postępowanie administracyjne, zwane też czasami postępowaniem jurydykcyjnym. To postępowanie stanowi trzon KPA. Zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego jest uregulowany w art. 1, który mówi, że KPA normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy sa one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych wyżej. Wydawanie zaświadczeń KPA reguluje wydawanie zaświadczeń – tej problematyce poświecony jest dział VII KPA. Choć nie wynika to wyraźnie z przepisów art. 1 KPA to zakres stosowania przepisów o wydawaniu zaświadczeń jest taki sam jak przepisów o postępowaniu ogólnym. Z działu kodeksu poświęconego wydawaniu zaświadczeń wynika, że przepisy te maja zastosowanie tylko do wydawania zaświadczeń przez organy administracji -– przy tym chodzi tu o organy administracji rozumiane bardzo szeroko, tak jak tego terminu używa KPA (obejmując podmioty pełniące funkcje zlecone administracji, organy samorządu terytorialnego). Rozstrzyganie sporów między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Tej problematyki dotyczy dział V KPA. Podobnie jak w poprzednim wypadku, regulacja jest fragmentaryczna, jako że stosuje się tam KPC. Sprawy skarg i wniosków Zakres stosowania przepisów w sprawach skarg i wniosków zawartych w dziale VIII KPA jest daleko szerszy niż działów dotyczących postępowania ogólnego. Mianowicie, przepisy regulujące postępowanie w sprawach 17 skarg i wniosków stosuje się do postępowania przed organami państwowymi (wszelkimi, nie tylko organami administracji), organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Obecnie przepisy o rozpatrywaniu skarg i wniosków odgrywają stosunkowo niewielka rolę, jednak przed wprowadzeniem sądowej kontroli administracji ich rola była znaczna. 23. Wymień i omów zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zasada praworządności. Zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w Konstytucji R.P. W oparciu o zasadę praworządności ukształtował się pogląd tak w doktrynie jak i w orzecznictwie, że decyzja administracyjna może mieć podstawę wyłącznie w ustawie, a nie w aktach wewnętrznego kierownictwa, np. pismach ogólnych, instrukcjach. Po drugie – stanie przez organ administracji na straży praworządności wiąże się z faktem, że organ administracji kieruje całym postępowaniem i organ ten ma baczyć, aby prawo nie było naruszone. Naruszenie zasady praworządności zabezpieczone jest sankcją nieważności decyzji administracyjnej, gdy został wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co jest jedną z najczęstszych podstaw w wyrokach NSA wydawanych nie niekorzyść organów administracji. Zasada prawdy obiektywnej Zasada prawdy obiektywnej sprowadza się w postępowaniu administracyjnym do obowiązku nałożonego na organ podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadę tę należy rozumień jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wprowadzonych w drodze domniemań czy prawdach przyznanych przez stronę. Zasada oficjalności Zasada oficjalności (wraz z przeciwstawną jej zasadą dyspozytywności) stanowią dwie zasady, na jakich może być oparte każde postępowanie. Przy tym żaden modek postępowania obecnie nie realizuje w pełni jednej tylko z tych zasad, lecz zawsze dominuje jedna z nich, będąc stonowaną poprzez elementy drugiej. Zasad oficjalności jest zapisana w rozdziale „Zasady ogólne”. natomiast wyraźnie przejawia się ona w całym KPA, który powierza decyzję co do zakresu postępowania, zakresu zbieranego materiału dowodowego itd. organowi administracyjnemu. Przejawami zasady oficjalności jest możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, możliwość kontynuowania postępowania mimo wycofania wniosku strony. Zasada oficjalności jest tonowana elementami zasady dyspozytywności, trudno jednak mówić, ze ta zasad obowiązuje w KPA. Strona nie decyduje bowiem ani o zakresie postępowania dowodowego, możliwe jest prowadzenie postępowania nawet po cofnięciu wniosku strony, w postępowaniu odwoławczym możliwe jest wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a także nie uwzględnienia cofnięcia odwołania. Zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Zasada ta wiąże się ściśle z ideą procesu inkwizycyjnego, bowiem prowadzący sprawę organ administracji wykonuje jakby funkcję skarżącego, sędziego i obrońcy – w tej samej osobie. jest ona powiązana ściśle z niezapisaną wyraźnie w KPA zasadą oficjalności. W warunkach postępowania, które w znacznej części jest wszczęta z urzędu, gdzie organ decyduje o zakresie postępowania, musi on czuwać również nad interesem strony. wiąże się ona również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego 18 19
