Dwa zasadnicze zagadnienia
advertisement
Łódź, 11 kwietnia 2006 roku Trybunał Konstytucyjny w Warszawie Wnioskodawca: Naczelna Rada Adwokacka działająca przez: Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie reprezentowany przez: adw. dr Szymona Byczko Kancelaria Adwokacka w Łodzi Al. Kościuszki 80/82 90-437 Łódź adw. dr Jacka Skrzydło Kancelaria Adwokacka w Łodzi ul. Sienkiewicza 151/1 90-302 Łódź (pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy – w aktach sprawy) sygn. akt: K 6/06 PISMO PRZYGOTOWAWCZE Nie mogąc odnieść się do stanowisk Prokuratora Generalnego ani Marszałka Sejmu ze względu na to, że do dnia dzisiejszego stosowne pisma nie zostały złożone w Trybunale, wnioskodawca pragnie jednak uzupełnić argumentację zawartą we wniosku. 1. Cechą charakterystyczną regulacji dotyczących adwokatury w systemie organów ochrony prawnej przed wejściem w życie ustawy z 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze było to, że przyjęte rozwiązania nie miały charakteru przypadkowego, lecz wynikały z wieloletniej tradycji. Poczynając od odzyskania niepodległości przez Polskę w 1918 roku, ustrój i miejsce adwokatury w polskim porządku prawnym regulowały kolejno: - dekret Naczelnika Państwa z 24 grudnia 1918 roku w przedmiocie statutu tymczasowego Palestry Państwa Polskiego (Dz. U. nr 22 z 1918 roku, poz. 75), - rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 października 1932 roku Prawo o ustroju adwokatury (Dz. U. nr 86 z 1932 roku, poz. 733), - ustawa z 4 maja 1938 roku Prawo o ustroju adwokatury (Dz. U. nr 33 z 1938 roku, poz. 289), - ustawa z 27 czerwca 1950 roku o ustroju adwokatury (Dz. U. nr 30 z 1950 roku, poz. 275 ze zm.), - ustawa z 19 grudnia 1963 roku o ustroju adwokatury (Dz. U. nr 57 z 1963 roku, poz. 309) oraz - ustawa z 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U. nr 16 z 1982 roku, poz. 124). Różny był kontekst historyczny tych regulacji, różny był charakter państwa, różne brzmienie przepisów konstytucyjnych, różna także wizja postrzegania przez aktualnie sprawujących władzę takich zagadnień jak relacje między państwem a jednostką, praworządność, demokracja czy rządy prawa. Należy jednak podkreślić, że wymienione wyżej akty prawne regulujące pozycję adwokatury - niezależnie od okoliczności społecznopolitycznych, w których były przyjmowane - miały jedną zasadniczą cechę wspólną: poszanowanie autonomii i niezależności samorządu adwokackiego. Respektowały to zarówno władze odrodzonego Państwa Polskiego w 1918 roku jak również (przynajmniej werbalnie) władze PRL. Jednym z zasadniczych przejawów tej autonomii było pozostawianie w kompetencjach adwokatury decyzji o przyjmowaniu na aplikację adwokacką, prowadzenia aplikacji adwokackiej, organizowania egzaminu adwokackiego, dokonywania wpisów na listę aplikantów i na listę adwokatów, uchwalania kodeksów etyki zawodowej, egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej od członków palestry. Zdaniem wnioskodawcy, na tym polega właśnie "piecza" nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ta wieloletnia praktyka ustawodawcza powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu interpretacji art. 17 ust. 1 Konstytucji, zwłaszcza jeśli chodzi o miejsce adwokatury w państwie i określenie zakresu jej niezależności od władzy publicznej. Wykładnia zawartego w art. 17 ust. 1 Konstytucji zwrotu "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" będzie prawidłowa, jeżeli weźmie się pod uwagę sens wszystkich obowiązujących 2 wcześniej i powtarzających się regulacji ustawowych dotyczących adwokatury, które konsekwentnie powielały te same zasady. Powierzając stale adwokaturze określone kompetencje (powtórzmy, że chodzi przede wszystkim o decydowanie o przyjęciu na aplikację, organizowanie egzaminu zawodowego, sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego) spowodowały one, że pojęcie „piecza”, które pojawiło się w art. 17 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. nie funkcjonuje w próżni prawnej, posiada konkretne znaczenie. Ustawa, która odbiera adwokaturze znaczną część owej "pieczy" powinna zostać uznana za naruszającą standard konstytucyjny. Samorząd zawodowy reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, który pozbawiony jest znacznej części swoich dotychczasowych, mocno osadzonych w tradycji ustawodawczej uprawnień - nie może w prawidłowy sposób wykonywać "pieczy" nad należytym wykonywaniem tych zawodów. W powołanym we wniosku wyroku z 22 maja 2001 roku (K 37/00) Trybunał Konstytucyjny definiując pojęcie "pieczy" wykonywanej przez samorządy nad zawodami zaufania publicznego wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że realizacja konstytucyjnej zasady oznacza konieczność powierzenia samorządowi zawodowemu zadań i kompetencji o charakterze publicznym, w tym władczych, sprawowanych wobec wszystkich osób wykonujących dany zawód zaufania publicznego, niezależnie od innych ról społecznych czy publicznych pełnionych przez takie osoby. Do kompetencji takich należy m.in. decydowanie o prawie wykonywania określonego zawodu. Wskazana wyżej argumentacja, dotycząca zresztą innego zawodu zaufania publicznego, może mieć pełne zastosowanie dla poparcia wniosku w zakresie uznania za sprzeczne z Konstytucją tych przepisów, które pozbawiają adwokaturę prawa do podejmowania decyzji o naborze na aplikację i przeprowadzania egzaminu zawodowego. 2. Kolejną kwestią, wymagającą rozważenia jest pozycja adwokatury w systemie organów ochrony prawnej w związku z powierzeniem jej władztwa o charakterze publicznoprawnym, zgodnie z zasadą subsydiarności. Sprawowanie przez adwokaturę "pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego jest sposobem realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności), zawartej wprost w Preambule do Konstytucji i stanowiącej element demokratycznego państwa prawnego. W demokratycznym państwie prawnym poszczególne jego elementy nawzajem się równoważą - dotyczy to nie tylko trzech podstawowych segmentów władzy państwowej ale także takich instytucji, którym ustawodawca powierzył określone funkcje publiczne (chodzi tu na przykład o Najwyższą Izbę Kontroli lub Rzecznika Praw Obywatelskich) nie zaliczając ich jednakże do żadnej z władz. 3 Dzięki temu władza wykonawcza nie może uzyskać nadmiernej przewagi nad innymi organami władzy publicznej, a także nad instytucjami samorządowymi. Należy to postrzegać jako przejaw zasady powściągliwości władz, zgodnie z którą współdziałanie niezależnych podmiotów sprawujących władztwo publiczne jest pojmowane jako hamulce władzy publicznej. Konsekwencją takiego modelowania instytucji ustrojowych jest unikanie koncentracji władzy w państwie. Proces ten dotyczy także wymiaru sprawiedliwości, czego przykładem jest powoływanie sędziów przez Prezydenta ale na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, do której Minister Sprawiedliwości deleguje przedstawicieli - nie mając jednak w niej większości. Podobną rolę spełnia niezależna od sądów i władzy wykonawczej adwokatura, podlegająca nadzorowi Ministra Sprawiedliwości. Zaskarżone rozwiązania, przyznające Ministrowi Sprawiedliwości i jednocześnie Prokuratorowi Generalnemu rozstrzygający głos przy naborze na aplikację adwokacką i przy egzaminie zawodowym naruszają ustrojową koncepcję równowagi podmiotów uczestniczących w sprawowaniu władzy publicznej. Jest to szczególnie wyraźne, jeżeli uwzględni się przeciwstawną z zasady rolę prokuratury i adwokatury w procesie karnym. Podkreślenia wymaga to, że motywem zaskarżonej nowelizacji były zastrzeżenia dotyczące jedynie naboru na aplikację adwokacką i zasad uzyskiwania dostępu do zawodu. Efektem zaskarżonej regulacji jest natomiast opisane powyżej zburzenie równowagi pomiędzy uczestnikami wymiaru sprawiedliwości. Jest to szczególnie niepokojące, jeżeli uwzględni się dalsze plany zmian w przepisach dotyczących adwokatury - do Sejmu wpłynęły już projekty stosownych ustaw przewidujące możliwość karania adwokatów wysokimi grzywnami a także przewidujące przekazanie sądom powszechnym kompetencji samorządu adwokackiego w zakresie sądownictwa dyscyplinarnego. Powyższe uwagi pozwalają na uznanie, że tak daleko posunięte ograniczenia w sprawowaniu funkcji przez adwokaturę, pozbawienie jej zasadniczych atrybutów niezależności, takich jak prawo decydowania o tym, kto ma prawo stać się członkiem korporacji, prowadzi do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Instytucja niezależnej adwokatury ma na celu urzeczywistnienie zasady dekoncentracji władzy publicznej, unikania jej monopolizowania. W tym stanie rzeczy można uznać, że zaskarżone regulacje, w zakresie nowej organizacji naboru na aplikację i organizacji egzaminu zawodowego naruszają nie tylko art. 17 ust 1 Konstytucji. Pozbawienie adwokatury pieczy prowadzi do tak dalekiego zachwiania równowagi w wykonywaniu władztwa publicznego, że w uzasadnia także postawienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji. 4 3. W przekonaniu wnioskodawcy nowy art. 4 ust. 1a, naruszając art. 17 ust. 1 Konstytucji może także wpływać pośrednio na realizację pewnego zakresu konstytucyjnego prawa obywateli do sądu, to jest prawa do odpowiedniej reprezentacji w sądzie. Niezależność adwokatury łączy się z realizacją tego prawa w ten sposób, iż są oni reprezentowani przez niezależnego od wymiaru sprawiedliwości przedstawiciela, korzystającego z ochrony prawnej, zobowiązanego do zachowania tajemnicy zawodowej i objętego obowiązkowym ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej. Obecne rozwiązanie (art. 4 ust. 1a) osłabia tę rolę, bo dopuszcza do świadczenia pomocy prawnej osoby nie posiadające gwarancji niezależności i zachowania tajemnicy zawodowej, nie chronione przez system zakazów dowodowych i nie podlegające żadnemu kodeksowi etyki. Podkreślamy, że wnioskodawcy nie chodzi o to, aby zmonopolizować świadczenie pomocy prawnej, poprzez uniemożliwienie wykonywania czynności z tego zakresu osobom nie będącym adwokatami. Już dziś robią to przecież na przykład doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi. Chodzi jednakże o to, aby osoba świadcząca pomoc prawną legitymowała się czymś więcej niż tylko dyplomem ukończenia studiów prawniczych. W przekonaniu wnioskodawcy, konieczne jest spełnienie przez taką osobę co najmniej następujących warunków: - weryfikacja przydatności do zawodu w formie egzaminu dopuszczającego do jego wykonywania, - obowiązkowa przynależność do samorządu zawodowego, sprawującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu, - związanie tajemnicą zawodową, - odpowiedzialność dyscyplinarna, - obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej. Dopiero spełnienie powyższych warunków może zapewnić pewne minimum ochrony interesów klienta. Osoby świadczące pomoc prawną na podstawie art. 4 ust. 1a - nie dają żadnej z tych gwarancji. Podkreślmy raz jeszcze, że osoby świadczące pomoc prawną na podstawie art. 4 ust. 1a Prawa o adwokaturze wykonują czynności z zakresu zawodu zaufania publicznego. Należy zadać pytanie, o dopuszczalność sytuacji, w której część osób świadczących pomoc prawną podlega obowiązkowi przynależności do samorządu zawodowego, z wszystkimi tego konsekwencjami - a część nie. Negatywnej odpowiedzi udzielił już Trybunał Konstytucyjny 5 w powołanym we wniosku wyroku z 22 maja 2001 roku (K 37/00). Trybunał Konstytucyjny stwierdził w sposób wyraźny i jednoznaczny, że specyfika zawodu zaufania publicznego przesądza o tym, że przynależność do samorządu wszystkich osób, które uważa się za wykonujące tego rodzaju zawody jest przymusowa. Trybunał podzielił pogląd Prokuratora Generalnego, który twierdził, że "skoro w interesie publicznym i dla ochrony danej korporacji zawodowej samorząd ma sprawować kontrolę nad prawidłowością wykonywania zawodu i czyni to jak gdyby w imieniu władzy publicznej, to nie można się zgodzić z postulatem, aby część osób wykonujących określony zawód była poza strukturami samorządowymi i nie podlegała tej kontroli". Trybunał stwierdził, że trudno wskazać powody, dla których osoba pełniąca funkcję uznaną z mocy prawa za wykonywanie zawodu zaufania publicznego miałaby podlegać innym rygorom wykonywania tego zawodu niż pozostałe osoby wykonujące ten zawód. W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczenie osób świadczących pomoc prawną na podstawie kwestionowanego przepisu (a więc wykonujących zawód zaufania publicznego) poza jakimkolwiek samorządem oznacza, że wykonywanie przez nich zawodu pozostaje bez właściwej reprezentacji i odpowiedniego nadzoru nad należytym jego wykonywaniem, które to funkcje powierzone zostały w całości samorządowi zawodowemu. Mamy w ten sposób do czynienia z dwiema grupami wykonującymi ten sam zawód (świadczenie pomocy prawnej) w różnych zupełnie warunkach - grupą reprezentowaną i nadzorowaną przez samorząd oraz grupą pozbawioną tego rodzaju reprezentacji i nadzoru. O tym, że taka sytuacja jest sprzeczna z istotą samorządu a ponadto niezgodna z art. 17 ust. 1 przesądził w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny. Zgodna z treścią rozstrzygnięcia w sprawie K 37/00 jest praktyka ustawodawcy, jeżeli chodzi o inne zawody zaufania publicznego. Wspólną cechą tych regulacji jest obowiązkowa przynależność osób wykonujących zawód zaufania publicznego do samorządu i możliwość wykonywania określonego zawodu tylko w ramach tego samorządu. Zgodnie z ustawą z 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tj. Dz. U. nr 5 z 2001 roku, poz. 42 ze zm.), prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a do kompetencji samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów należy nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych 6 Ustawa z 8 czerwca 2001 roku o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. nr 73 z 2001 roku, poz. 763 ze zm.) określa wykonywanie zawodu psychologa jako świadczenie usług psychologicznych, w szczególności takich jak diagnoza psychologiczna, opiniowanie, orzekanie (o ile przepisy odrębne tak stanowią), psychoterapia i udzielanie pomocy psychologicznej, a także prowadzenie przez psychologa badań naukowych w dziedzinie psychologii lub działalność dydaktyczną w tym zakresie. Psychologowie tworzą samorząd zawodowy, osoby wykonujące zawód psychologa stają się członkami samorządu psychologów z mocy prawa, prawo wykonywania zawodu psychologa powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę psychologów Regionalnej Izby Psychologów, członkowie samorządu psychologów podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej prze organami samorządu zawodowego. Ustawa zawiera także przepis karny, przewidując odpowiedzialność za wykroczenie polegające na świadczeniu usług psychologicznych przez osoby nie mające prawa wykonywania zawodu psychologa. Ustawa z 11 kwietnia 2001 roku o rzecznikach patentowych (Dz. U. nr 49 z 2001 roku, poz. 509 ze zm.) wprost przewiduje, że zawód rzecznika patentowego jest zawodem zaufania publicznego, który polega na świadczeniu pomocy w sprawach własności przemysłowej osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Prawo wykonywania tego zawodu powstaje po złożeniu ślubowania, z dniem dokonania wpisu na listę rzeczników patentowych. Przynależność rzeczników patentowych do Polskiej Izby Rzeczników Patentowych jest obowiązkowa, podlegają oni odpowiedzialności dyscyplinarnej przed organami samorządowymi. Ustawa z 13 października 1994 roku o biegłych rewidentach i ich samorządzie (tj. Dz. U. nr 31 z 2001 roku, poz. 359 ze zm.) powierza badanie sprawozdań finansowych tylko osobom spełniającym wymagania określone ustawą i uzależnia je od zdania egzaminu przed komisją wyłanianą przez samorząd, złożenia ślubowania i wpisaniu do rejestru biegłych rewidentów. Absolwent wydziału lekarskiego lub stomatologicznego uczelni medycznej nie może od razu za uzyskaniu dyplomu rozpocząć wykonywania praktyki (propozycja zmiany takiego stanu rzeczy wydawałaby się - można to stwierdzić bez obawy o przesadę - absurdalna). Zgodnie z ustawą z 5 grudnia 1996 roku o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tj. Dz. U. nr 226 z 2005 roku, poz. 1943 ze zm.), udzielanie świadczeń zdrowotnych zastrzeżone jest dla 7 osób wpisanych do właściwego rejestru, którym okręgowa rada lekarska przyzna prawo wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty (jednym z warunków jest odbycie stażu podyplomowego, kończącego się egzaminem). 4. Mając powyższe na względzie, podtrzymujemy stanowisko zawarte we wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej, podnosząc dodatkowo, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, z przyczyn wskazanych w pkt 2 niniejszego pisma, dotyczy także: - - art. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, zmieniającego art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze (pkt 3 wniosku), - - art. 75a Prawo o adwokaturze w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 14 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i art. 75b – 75j ustawy Prawo o adwokaturze dodanych przez art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze (pkt 6 wniosku) - - art. 78 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu określonym art. 1 pkt 19 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, art. 78a – 78i ustawy Prawo o adwokaturze dodanych przez art. 1 pkt 20 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze (pkt 7 wniosku). adw. dr Jacek Skrzydło adw. dr Szymon Byczko 8
