Raport o przekształceniach własnościo- wych w 2006 roku
advertisement
Druk nr 985 Warszawa, 11 września 2008 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Minister Skarbu Państwa MSP/DA/1391/2008 Pan Bronisław Komorowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Szanowny Panie Marszałku W załączeniu, jako materiał informacyjny, przekazuję - Raport o przekształceniach własnościowych w 2006 roku, który stanowi formę realizacji zapisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.), nakładającej na ministra Skarbu Państwa obowiązek corocznego przygotowywania sprawozdania o ekonomicznych, finansowych i społecznych skutkach prywatyzacji oraz sprawozdania o stanie mienia Skarbu Państwa. „Raport” składa się z czterech sekwencji tematycznych. Pierwszą stanowią rozdziały prezentujące kolejno: przekształcenia własnościowe w latach 1990-2006 wg głównych ścieżek, procedur i programów prywatyzacyjnych; analizę międzyregionalnych zróżnicowań procesów przekształceń własnościowych wg form organizacyjno-prawnych podmiotów i metod prywatyzacji oraz analizę raportów NIK NT. prywatyzacji w roku 2006. Kolejna sekwencja Raportu, o charakterze ekonomicznym, zawiera refleksje nt. wzajemnych związków budżetu i prywatyzacji, ze szczególnym uwzględnieniem jej aspektów fiskalnych oraz analizę ekonomicznych aspektów udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji polskiej gospodarki. Trzecia sekwencja Raportu poświęcona została problematyce społecznych aspektów przekształceń własnościowych. Czwarta sekwencja Raportu wprowadza czytelnika w międzynarodowy kontekst przekształceń własnościowych. Z wyrazami szacunku Minister (-) Aleksander Grad MINISTERSTWO SKARBU PAŃSTWA RAPORT O PRZEKSZTAŁCENIACH WŁASNOŚCIOWYCH W 2006 ROKU Warszawa 2008 SPIS TREŚCI Strona WSTĘP..............................................................................................................................................................7 ROZDZIAŁ I Przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych w latach 1990 – 2006.................................9 1.1. Przedsiębiorstwa państwowe w latach 1990-2006......................................................................................9 1.2. Komercjalizacja.........................................................................................................................................10 1.3. Prywatyzacja pośrednia.............................................................................................................................12 1.4. Program Narodowych Funduszy Inwestycyjnych.....................................................................................14 1.5. Prywatyzacja bezpośrednia.......................................................................................................................16 1.6. Likwidacja i upadłość przedsiębiorstw państwowych..............................................................................23 ROZDZIAŁ II - Andrzej Gałązka Międzyregionalne zróżnicowania procesów przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w okresie 1990-2006...............................................................................................................28 2.1. Monitoring przestrzennych aspektów procesów przekształceń własnościowych w Polsce a ogólne problemy rozwoju regionalnego................................................................................................................28 2.2. Proces przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych na tle ogólnych zmian strukturalnych grup podmiotów gospodarczych w Polsce w latach 1990-2006.......................................33 2.3. Przekształcenia własnościowe a zmiany w rozmieszczeniu przedsiębiorstw państwowych w latach 1990-2006...................................................................................................................................40 2.4. Przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych w okresie 1990-2006 wg metod prywatyzacji – specyfika regionalna.........................................................................................................46 2.4.1. Międzyregionalne zróżnicowania struktury procesów prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych wg głównych metod przekształceń własnościowych......................................46 2.4.2. Komercjalizacja i prywatyzacja pośrednia.............................................................................49 2.4.3. Prywatyzacja bezpośrednia.....................................................................................................52 2.4.4. Likwidacja przedsiębiorstw państwowych z przyczyn ekonomicznych................................57 2.5. Zakończenie..............................................................................................................................................62 ROZDZIAŁ III – Janusz Mierzwa Prywatyzacja w raportach NIK w 2006 roku..............................................................................................66 3.1. Wstęp........................................................................................................................................................66 3.2. Analiza wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli...............................................................................68 3.2.1. Prywatyzacja Zespołu Elektrociepłowni Łódź S.A................................................................68 3.2.2. Prywatyzacja Polskich Hut Stali S.A............................................ ........................................70 3.2.3. Sektor bankowy......................................................................................................................73 3.2.4. Prywatyzacja Zelmer S.A.......................................................................................................75 3.3. Prywatyzacja w aspekcie regionalnym na przykładzie kontroli przekształceń własnościowych w województwie łódzkim......................................................................................................................77 3.4. Wykorzystanie przychodów z prywatyzacji..........................................................................................80 3.5. Kontrola wykonania budżetu za rok 2005.............................................................................................87 3.6. Podsumowanie.......................................................................................................................................88 ROZDZIAL IV – Katarzyna Mikołajczyk Prywatyzacja a budżet państwa...................................................................................................................92 4.1. Fiskalny cel prywatyzacji.........................................................................................................................92 4.2. Budżet państwa w 2006 roku...................................................................................................................98 4.2.1. Warunki realizacji budżetu państwa......................................................................................99 4.2.2. Dochody i wydatki budżetu państwa...................................................................................102 4.2.3. Deficyt i dług Skarbu Państwa.............................................................................................106 4.2.4. Sektor finansów publicznych...............................................................................................110 4.3. Wpływ prywatyzacji na budżet państwa w 2006 roku...........................................................................116 4.3.1. Przychody z prywatyzacji – przychody budżetowe.............................................................116 4.3.2. Dywidendy i wpłaty z zysku – dochody budżetowe............................................................125 4.3.3. Rozdysponowanie przychodów z prywatyzacji – państwowe fundusze celowe.................130 4 ROZDZIAŁ V – Małgorzata Jaworek Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki..........................................138 5.1. Ekonomiczne i społeczne aspekty udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji polskiej gospodarki.......................................................................................................140 5.1.1. Zaangażowanie inwestorów zagranicznych w proces prywatyzacji polskiej gospodarki w latach 1990-2006........................................................................................140 5.1.2. Struktura bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji.................................143 5.1.2.1. Struktura według sekcji i działów PKD.................................................................143 5.1.2.2. Struktura według kraju pochodzenia inwestora.....................................................146 5.1.2.3. Struktura przestrzenna...........................................................................................147 5.1.3. Efekty mikroekonomiczne udziału kapitału zagranicznego w prywatyzacji przedsiębiorstw.........................................................................................149 5.1.4. Zmiany wielkości zatrudnienia..........................................................................................156 5.1.5. Społeczny klimat wokół kapitału zagranicznego w procesie prywatyzacji.......................159 5.2. Efekty prywatyzacji przedsiębiorstw z udziałem inwestorów zagranicznych – wyniki badań własnych.......................................................................................................................................165 5.2.1. Wybór inwestora zagranicznego.......................................................................................165 5.2.2. Motywy przejęcia przedsiębiorstwa przez inwestora zagranicznego...............................167 5.2.3. Zobowiązania inwestorów zagranicznych i stopień ich realizacji....................................168 5.2.4. Poparcie dla procesu prywatyzacji przedsiębiorstwa........................................................170 5.2.5. Zmiany w dziedzinach produkcji, rynku, organizacji i zarządzania, finansów oraz działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw..............................................................171 5.2.6. Zmiany wielkości zatrudnienia.........................................................................................172 5.2.7. Beneficjenci skutków prywatyzacji przedsiębiorstwa.................................................... .175 ROZDZIAŁ VI – Krzysztof Pawlas Uwarunkowania społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw państwowych....................................177 6.1. Wstęp......................................................................................................................................................177 6.2. Społeczna rola przedsiębiorstw państwowych na bazie standardów europejskich ...............................179 6.3. Kierunki działań w zakresie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw........................................179 6.4. Zasady CSR w praktyce działania administracji rządowej...................................................................184 6.5. Stosowanie zasad CSR w Polsce w wybranych spółkach z udziałem Skarbu Państwa.........................190 6.6. Społeczna rola przedsiębiorstwa............................................................................................................193 6.6.1. Bilans społeczny.....................................................................................................................195 6.6.2. Pomiar społecznej roli przedsiębiorstwa................................................................................196 6.6.3. Przykłady tworzenia bilansu społecznego w krajach europejskich........................................197 6.6.4. Cele i przedmiot bilansu społecznego przedsiębiorstwa........................................................202 6.7. Zastosowania „Bilansu społecznego” do praktyki krajowej polityki społecznej...................................207 6.8. Zakończenie............................................................................................................................................208 ROZDZIAŁ VII - Marek Chrzanowski Prywatyzacja a przedsiębiorczość korporacyjna i społeczno-ekonomiczna efektywność organizacji.....................................................................................................................................................212 7.1. Przesłanki istnienia zależności w triadzie..............................................................................................212 7.2. Prywatyzacja a przedsiębiorczość korporacyjna....................................................................................217 7.2.1. Pierwszorzędne skutki prywatyzacji....................................................................................219 7.2.2. Drugorzędne skutki prywatyzacji........................................................................................222 7.2.3. Skutki prywatyzacji dla działań przedsiębiorczych.............................................................225 7.3. Przedsiębiorczość korporacyjna a efektywność działania przedsiębiorstw ...........................................227 7.4. Bariery rozwoju przedsiębiorczości organizacyjnej w Polsce................................................................230 7.5. Wyniki badań ankietowych prowadzonych w latach 2005-2006...........................................................232 7.6. Podsumowanie........................................................................................................................................237 5 ROZDZIAŁ VIII – Piotr Kozarzewski Prywatyzacja w Polsce na tle innych krajów transformacji............................................................238 8.1. Wstęp...............................................................................................................................................238 8.2. Prywatyzacja jako filar transformacji postkomunistycznej.............................................................239 8.2.1. Koncepcje reform systemowych a własność prywatna................................................239 8.2.2. Cele prywatyzacji.........................................................................................................243 8.2.3. Miejsce prywatyzacji w reformach systemowych . Sekwencja, zakres i tempo..........245 8.3. Strategia i taktyka prywatyzacji .....................................................................................................246 8.3.1. Polityka prywatyzacyjna a kierunek transformacji systemowej...................................246 8.3.2. Ewolucja sposobów podejścia do polityki prywatyzacyjnej....................................... 248 8.3.3. Metody prywatyzacji................................................................................................... 251 8.4. Efekty prywatyzacji........................................................................................................................ 262 8.4.1. Metodologia oceny wyników prywatyzacji..................................................................262 8.4.2. Osiągnięcie celów prywatyzacji...................................................................................263 8.4.3. Źródła sukcesów i porażek prywatyzacji......................................................................273 8.4.4. Rola prywatyzacji w transformacji: pułapki reform.....................................................277 8.5. Wnioski i rekomendacje..................................................................................................................280 ROZDZIAŁ IX – Ryszard Rapacki, Piotr Maszczyk Strategie i efekty programów prywatyzacji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1990-2006................................................................................................................................284 9.1. Wstęp...............................................................................................................................................284 9.2. Koncepcje, programy i metody prywatyzacji – ujecie teoretyczne.................................................286 9.2.1. Prywatyzacja w kontekście procesu transformacji systemowej...................................286 9.2.2. Cele prywatyzacji.........................................................................................................288 9.2.3. Uwarunkowania, zakres i tempo prywatyzacji.............................................................290 9.2.4. Metody i techniki prywatyzacji....................................................................................292 9.2.4.1. Prywatyzacja masowa........................................................................................293 9.2.4.2. Sprzedaż przedsiębiorstwa inwestorom zewnętrznym......................................295 9.2.4.3. Sprzedaż przedsiębiorstwa pracownikom lub kadrze kierowniczej..................296 9.2.5. Próba typologii strategii prywatyzacji w krajach postsocjalistycznych.......................297 9.3. Przemiany własnościowe w krajach Europy Środkowej i Wschodniej – ujęcie empiryczne.........301 9.3.1. Metody prywatyzacji....................................................................................................301 9.3.2. Ilościowe wyniki prywatyzacji.....................................................................................303 9.3.3. Jakościowe wyniki prywatyzacji..................................................................................307 9.3.3.1. Struktura własności............................................................................................308 9.3.3.2. Jakościowe wyniki prywatyzacji na poziomie przedsiębiorstw........................309 9.3.3.3. Jakościowe wyniki prywatyzacji na poziomie gospodarki................................321 9.4. Podsumowanie................................................................................................................................329 ZAKOŃCZENIE..................................................................................................................................333 ANEKS STATYSTYCZNY.................................................................................................................343 WSTĘP Prezentowany Raport o przekształceniach własnościowych stanowi formę realizacji zapisu art.2 pkt.1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. nr 106, poz. 493 z późn. zm.), nakładającej na Ministra Skarbu Państwa obowiązek corocznego przygotowywania i przedkładania Radzie Ministrów oraz z jej upoważnienia Sejmowi m.in. sprawozdania o ekonomicznych, finansowych i społecznych skutkach prywatyzacji. Raport jest opracowaniem podejmującym zadanie wszechstronnego opisu i analizy stanu zaawansowania, uwarunkowań oraz konsekwencji przekształceń własnościowych. Stanowi on próbę podsumowania prywatyzacji z perspektywy minionych kilkunastu lat nie tylko w wymiarze statystycznym, ale znacznie szerzej – w aspekcie strukturalnym, makroekonomicznym i międzynarodowym. Niniejszy Raport składa się z czterech sekwencji tematycznych. Pierwszą stanowią trzy rozdziały. Rozdział I (autorstwa pracowników Departamentu Analiz MSP) charakteryzujący przekształcenia własnościowe w latach 1990 – 2006 wg głównych ścieżek, procedur i programów prywatyzacyjnych, następnie Rozdział II (napisany przez Pana Andrzeja Gałązkę) poddający analizie międzyregionalne zróżnicowania procesów przekształceń własnościowych wg form organizacyjno-prawnych podmiotów i metod prywatyzacji oraz Rozdział III (sporządzony przez Pana Janusza Mierzwę) zawierający analizę raportów NIK nt. prywatyzacji w roku 2006. Materiał prezentowany w pierwszej sekwencji nie ogranicza się do statystycznego przedstawienia przebiegu procesów składających się na proces transformacji. Bilans dokonań prywatyzacyjnych ubiegłych lat, wg stosowanych metod i trybów prywatyzacji oraz w skali regionalnej, a także krytyczna ocena przeprowadzonych przekształceń stanową punkt wyjścia dla pokazania w trzech następnych sekwencjach Raportu szerszych, społecznych, ekonomicznych i politycznych odniesień do przemian własnościowych, które dokonały się w analizowanym okresie. 8 Kolejna sekwencja Raportu, o charakterze ekonomicznym, zawiera w dwóch rozdziałach kolejno: w Rozdziale IV (autorstwa Pani Katarzyny Mikołajczyk) refleksje nt. wzajemnych związków budżetu i prywatyzacji, ze szczególnym uwzględnieniem jej aspektów fiskalnych oraz w Rozdziale V (napisanym przez Panią Małgorzatę Jaworek) analizę ekonomicznych aspektów udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji polskiej gospodarki. Trzecia sekwencja Raportu poświęcona została problematyce społecznych aspektów przekształceń własnościowych. W Rozdziale VI (autorstwa Pana Krzysztofa Pawlasa) znajdujemy informacje na temat uwarunkowań społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw państwowych oraz zastosowania „bilansu społecznego” w praktyce krajowej polityki społecznej. W Rozdziale VII Pan Marek Chrzanowski przedstawił charakterystykę wpływu przekształceń własnościowych na kształtowanie się przedsiębiorczości korporacyjnej i społeczno-ekonomiczną efektywność organizacji. Czwarta sekwencja Raportu wprowadza czytelnika w międzynarodowy kontekst przekształceń własnościowych. Składają się na nią dwa rozdziały: Rozdział VIII autorstwa Pana Piotra Kozarzewskiego, który prezentuje metody i efekty prywatyzacji w Polsce na tle innych krajów transformacji oraz Rozdział IX (napisany wspólnie przez Panów Ryszarda Rapackiego i Piotra Maszczyka) poświęcony analizie strategii i efektów programów prywatyzacji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1990 – 2006. Raport kończy podsumowanie, będące próbą rekapitulacji rozważań podejmowanych w kolejnych rozdziałach. Prezentowany Raport powstał w Departamencie Analiz Ministerstwa Skarbu Państwa jako dzieło, składające się w większości z autorskich opracowań mających charakter ekspertyz przygotowanych przez szerokie grono przedstawicieli krajowego środowiska naukowo-badawczego, którym składamy tą drogą należne podziękowania. ROZDZIAŁ I PRZEKSZTAŁCENIA WŁASNOŚCIOWE PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W LATACH 1990-2006 1.1. Przedsiębiorstwa państwowe w latach 1990-2006 Według stanu na koniec 2006 roku w rejestrze Gospodarki Narodowej (REGON) znajdowało się 913 1 przedsiębiorstw sektora państwowego. Przyjmując jako stan początkowy liczbę 8453 przedsiębiorstw, które istniały w dniu 31 grudnia 1990 roku 2 stwierdzić można w tej dziedzinie zmianę o charakterze wręcz ustrojowym. Proces kształtowania się liczby przedsiębiorstw w latach 1990 - 2006 roku obrazuje Wykres nr 1. Do końca 2006 roku procesami przekształceń własnościowych objęto 5747 (68%) przedsiębiorstw. W tym: • 1587 skomercjalizowano, • 2263 poddano prywatyzacji bezpośredniej, • zaakceptowano 1897 wniosków o likwidację z przyczyn ekonomicznych, z czego zlikwidowano 1056 przedsiębiorstw, a w 681 ogłoszono upadłość. Na zmianę liczby przedsiębiorstw państwowych wpłynęła więc głównie realizacja ustaw dotyczących przekształceń własnościowych. W jej wyniku dnia 31 grudnia 2006 roku wykreślono z rejestru 4824 przedsiębiorstwa państwowe, które zostały przekształcone w spółki prawa handlowego lub zlikwidowane w trybie rozporządzenia wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi przedsiębiorstwa poprzez sprzedaż, wniesienie do spółki lub oddania do odpłatnego korzystania. W 33 % wydzielonych podmiotów zostało wszczęte postępowanie likwidacyjne w trybie przepisów art.19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Trudności w zbyciu majątku nieruchomego przedsiębiorstw likwidowanych w tym trybie (przeważnie o nieuregulowanym stanie prawnym) niejednokrotnie prowadziły do wydłużania się procesów 1 2 Biuletyn Statystyczny nr 12; GUS, Warszawa 2006 r., tab. 62. Biuletyn statystyczny nr 11, GUS, Warszawa 1991 r., s. 57. 10 likwidacyjnych, wobec czego wiele przedsiębiorstw w których rozpoczęto proces likwidacji w upadło. Wykres nr 1 Liczba przedsiębiorstw państwowych w latach 1990 - 2006 8453 8228 8000 7242 7000 5924 6000 4955 5000 4127 4000 3665 3000 3368 2906 2599 2268 2054 1951 1736 2003r. 2002r. 2001r. 2000r. 1999r. 1998r. 1997r. 1996r. 1995r. 1994r. 1993r. 1992r. 1991r. 1990r. 0 2005r. 1306 1029 1000 913 2006r. 2000 2004r. 9000 Źródło: Dane GUS. Prywatyzacja nie ogranicza się jednak tylko do zmiany formy prawnej, statusu własnościowego przedsiębiorstw państwowych czy w konsekwencji do zmniejszenia ich liczby. Jest punktem wyjścia do rzeczywistych zmian ekonomicznych, których liczbowe efekty opisane zostaną w kolejnych punktach niniejszego rozdziału. 1.2. Komercjalizacja W analizowanym okresie lat 1990-2006 w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa przekształcono 1570 przedsiębiorstw państwowych (tablica nr 1). Do 27,6% wzrósł udział przedsiębiorstw skomercjalizowanych w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych objętych przekształceniami własnościowymi w 2006 roku. Zdecydowana większość podmiotów w tej grupie to przedsiębiorstwa zajmujące się przetwórstwem przemysłowym – 67,8%. W jednoosobowe spółki Skarbu Państwa przekształcane zwłaszcza przedsiębiorstwa zatrudniające powyżej 500 osób (1048 przedsiębiorstw, czyli 66,8%ogółu przekształconych). 11 Tablica nr 1 Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa powstałe w latach 1990-2006 Lata Liczba jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w danym roku Ogółem 1991 260 1992 220 1993 47 1994 196 1995 235 1996 118 1997 178 1998 110 1999 90 2000 36 2001 9 2002 11 2003 12 2004 23 2005 16 2006 9 Ogółem 1 570 Źródło: Dane MSP. Dynamika (1991=100) Dynamika Rok porzedni=100 w % 16,6 14,0 3,0 12,5 15,0 7,5 11,3 7,0 5,7 2,3 0,6 0,7 0,8 1,5 1,0 0,6 100,0 100 84,6 18,1 75,4 90,3 45,3 68,5 42,3 34,6 13,8 3,5 4,2 4,6 8,8 6,1 3,5 - 84,6 21,4 417,0 119,9 50,2 150,8 61,8 81,8 40,0 25 122,2 109,1 191,7 69,6 56,2 - Z ogólnej liczby 1570 przedsiębiorstw skomercjalizowanych do końca 2006 roku prywatyzację pośrednią rozpoczęto w 364, 512 wniesiono do programu Narodowych Funduszy Inwestycyjnych, w 127 nastąpiła zamiana wierzytelności na akcje/udziały w ramach BPU, a w 6 przypadkach nastąpiło objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym przez podmioty inne niż Skarb Państwa i państwowe osoby prawne. Wykres nr 2 Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa wg stanu na 31.12.2006 r. jsSP prywatyzowane pośrednio 22,9% BPU 8,1% jsSP wniesione do NFI 32,8% pozostałe 36,2% Źródło: Dane MSP. Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych występowała we wszystkich 12 województwach. Najwięcej spółek zarejestrowano w województwach: śląskim, dolnośląskim, mazowieckim i wielkopolskim, zaś najmniej w województwach: podlaskim, świętokrzyskim i lubuskim. Szczegółową charakterystykę stanu przekształceń własnościowych w przekroju terytorialnym zawarto w Rozdziale II niniejszego Raportu. 1.3. Prywatyzacja pośrednia Do 31 grudnia 2006 roku prywatyzacją pośrednią objęto 364 jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Tablica nr 3). W 48 przypadkach udostępniono akcje w ofercie publicznej, w kolejnych 67 rozpoczęto zbywanie pierwszego pakietu akcji/udziałów w formie przetargu publicznego, w 266 w trybie publicznego zaproszenia do rokowań oraz w 3 w trybie niepublicznym za zgodą Rady Ministrów (wniesienie akcji SP do innej spółki w zamian za objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym tej spółki). W 18 spółkach zawarto podwójne transakcje tj. zbycie akcji w ofercie publicznej oraz sprzedaż inwestorowi strategicznemu. W 330 spółkach akcje/udziały nabyli inwestorzy strategiczni, z tego w 113-stu zagraniczni, a w 199 polscy, natomiast w 22 spółkach kapitał mieszany, w tym w 17 spółkach – zagraniczny z udziałem kapitału polskiego oraz w 5 spółkach kapitał mieszany zagraniczny. Liczba spółek, w których nastąpił proces zbywania akcji w ofercie publicznej stanowiła 13,2% wszystkich prywatyzowanych jsSP, a 90,7% to spółki, w których akcje/udziały zbywane były inwestorom strategicznym (krajowym i zagranicznym). Z danych zamieszczonych w Tablicy nr 2 wynika natomiast, że 72,5% prywatyzowanych spółek miało „rodowód” przemysłowy. Stanowi to potwierdzenie poszukiwania przez inwestorów przede wszystkim potencjału wytwórczego, a nie handlowego czy usługowego. Z kolei spośród spółek przemysłowych największym zainteresowaniem cieszyły się spożywcze, oraz działające w przemyśle mineralnym i maszynowym. Spółki prywatyzowane metodą pośrednią rozmieszczone były we wszystkich województwach, z czego najwięcej w województwach: mazowieckim - 53, śląskim – 46, wielkopolskim - 35. Najmniej spółek sprywatyzowanych metodą pośrednią zlokalizowanych było w województwach: - warmińsko-mazurskim (2,3%), - podlaskim (2,5%), - lubuskim (2,8%), - lubelskim (3,1%), - zachodnio-pomorskim (3,4 %). Tablica nr 2 13 Prywatyzacja pośrednia wg PKD w latach 1990-2006 Liczba spółek, w których zbyto pierwszy pakiet akcji/udziałów w latach 1990-2006 w 2006r. Sekcje PKD Górnictwo i kopalnictwo Przetwórstwo przemysłowe Zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę Budownictwo Handel hurtowy i detaliczny, naprawy pojazdów mechanicznych 15 264 19 0 4 1 30 12 0 0 Transport, gospodarka magazynowa i łączność Pośrednictwo finansowe Hotele i restauracje Ochrona zdrowia i opieka społeczna Obsługa nieruchomości, wynajem i działalność związana z prowadzeniem interesów RAZEM: Źródło: Dane MSP. 11 6 3 1 3 1 0 0 0 0 364 6 Wykres nr 3 Przebieg prywatyzacji pośredniej w latach 1990-2006 60 48 liczba spółek 50 44 36 40 30 22 32 26 22 24 16 20 6 10 18 21 21 6 10 6 Źródło: Dane MSP. r. 19 97 r. 19 98 r. 19 99 r. 20 00 r. 20 01 r. 20 02 r. 20 03 r. 20 04 r. 20 05 r. 20 06 r. 96 r. 19 95 r. 19 94 r. 19 93 r. 19 92 r. 19 91 19 19 90 r. 0 6 14 Tablica nr 3 Prywatyzacja pośrednia w latach 1990-2006 (wg stanu na koniec roku) Lata Łączna liczba transakcji spółek, Oferta publiczna Przetarg publiczny Zaproszenie do rokowań Tryb niepubliczny (wniesienie akcji SP) Inwestor strategiczny Krajowy Zagraniczny Mieszany 48 67 266 330 199 113 22 Ogółem 382/364* 7/6 5 0 2 2 1 0 1 1990 r. 23/22 6 0 17 17 9 8 0 1991 r. 23/22 1 0 22 22 7 13 2 1992 r. 48 3 0 45 45 17 25 3 1993 r. 40/36 8 0 32 32 18 10 4 1994 r. 30/26 5 0 25 25 13 9 3 1995 r. 24 1 3 20 23 16 6 1 1996 r. 46/44 9 22 15 37 25 9 3 1997 r. 16 5 7 4 11 7 3 1 1998 r. 19/18 0 11 8 19 16 1 2 1999 r. 24/21 1 8 15 23 12 10 1 2000 r. 32 0 11 21 32 24 7 1 2001 r. 21 0 4 17 21 15 6 0 2002 r. 6 0 0 6 6 3 3 0 2003 r. 10 2 1 7 8 5 3 0 2004 r. 7/6 2 0 5 5 5 0 0 2005 r. 6 0 0 3 3 6 6 0 0 2006 r. * w 18 spółkach zawarto podwójne transakcje, tj. sprzedaż w ofercie publicznej oraz sprzedaż inwestorowi strategicznemu Źródło: Dane MSP. 1.4. Program Narodowych Funduszy Inwestycyjnych Wyodrębnioną częścią prywatyzacji pośredniej jest Program Narodowych Funduszy Inwestycyjnych (NFI). Został on uruchomiony na podstawie ustawy z 1993 roku o Narodowych Funduszach Inwestycyjnych i ich prywatyzacji. W grudniu 1994 roku utworzono 15 Narodowych Funduszy Inwestycyjnych w formie spółek akcyjnych, do których Skarb Państwa wniósł 512 spółek parterowych. Założeniem Programu było umożliwienie powszechnej prywatyzacji majątku narodowego oraz stworzenie mechanizmu pozwalającego na aktywną restrukturyzację spółek objętych Programem. Pierwsze notowanie akcji NFI na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie odbyło się w czerwcu 1997 roku. W wyniku połączenia Funduszy III i XI w Fundusz Jupiter S.A. od 2000 roku funkcjonowało 14 NFI. 15 Udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym poszczególnych Narodowych Funduszy Inwestycyjnych systematycznie maleje. Na koniec 2006 roku Skarb Państwa posiadał akcje w trzech NFI (Foksal, Jupiter, Fortuna). Udział Skarbu Państwa w tych funduszach kształtował się w przedziale od 2,01% do 4,66% (dla porównania na koniec 2005 roku: 0,17-13,77%). Zmiana udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym funduszy wynika z realizowanych przez MSP wypłat wynagrodzeń za wyniki finansowe dla firm zarządzających majątkiem NFI, sprzedaży akcji w wyniku ogłaszanych wezwań, transakcji giełdowych oraz umarzania akcji własnych przez fundusze. W 2006 roku dokonano sprzedaży akcji Skarbu Państwa w 6 funduszach, w tym w 4 Skarb Państwa zbył wszystkie akcje. Z pierwotnej puli 512 spółek uczestniczących w Programie NFI według danych na dzień 31.12.2006 roku Minister Skarbu Państwa sprawował nadzór nad 141 spółkami portfelowymi, z których 54 prowadziło działalność (spółki aktywne), 73 znajdowało się w stanie upadłości, w 7 trwał proces likwidacji, a w 7 nie prowadzono działalności. Łącznie przez cały okres realizacji programu NFI Skarb Państwa zawarł 292 umowy sprzedaży akcji spółek portfelowych z czego przeniesienie praw własności nastąpiło w 285 spółkach uzyskując dla budżetu państwa kwotę ok. 1 300 mln zł. Do 31.12.2006 r. sprzedaż spółek biorących udział w Programie NFI w podziale na tryby sprzedaży, sprzedane pakiety i uzyskane kwoty kształtowała się następująco: • sprzedaż w drodze przetargu publicznego – 48 spółek za łączną kwotę około 182 mln zł.; • sprzedaż w trybie szczególnym (za zgodą RM) – 232 spółki, uzyskane z tego tytułu przychody w kwocie 965 mln zł.; • sprzedaż w trybie odpowiedzi na wezwanie ogłoszone na podstawie ustawy z dn. 29 lipca 2005 r. „o ofercie publicznej i warunkach...” (Dz.U. Nr 184, poz.1539) – 4 spółki za kwotę około 12 mln zł.; • sprzedaż w ofercie publicznej – sprzedano akcje 2 spółek realizując przychód w wysokości 134 mln zł. W przypadku 1 spółki zawarto transakcje zbycia akcji w dwóch trybach – odpowiedzi na wezwanie i sprzedaży w trybie szczególnym za zgodą Rady Ministrów. Minister Skarbu Państwa w 2006 roku kontynuował wykonywanie praw z akcji i udziałów w spółkach NFI, monitorował i sprawował bezpośredni nadzór nad spółkami oraz realizował proces wychodzenia Skarbu Państwa ze spółek uczestniczących w Programie. 16 W 2006 roku dokonano (wg daty przeniesienia praw własności) sprzedaży akcji 12 spółek, w tym: - 9 spółek w trybie innym niż publiczny (tryb sprzedaży: zgoda Rady Ministrów na tryb niepubliczny); - 3 w trybie przetargu publicznego. Uzyskane z tego tytułu przychody wyniosły 14,4 mln zł. Spośród spółek sprzedanych w 2006 roku 8 zajmowało się przetwórstwem przemysłowym pozostałe 4 budownictwem. Dochody budżetu państwa w analizowanym roku z tytułu dywidend wypracowanych w spółkach portfelowych wyniosły 6,15 mln zł. W 2006 roku Skarb Państwa zbył całkowicie akcje czterech NFI uzyskując z tego tytułu przychody w wysokości 9,9 mln zł. W 2006 roku trzy Fundusze: 1 NFI, VICTORIA i FORTUNA rozpoczęły proces likwidacji. Strategie działania funduszy, które zdecydowały się pozostać na rynku koncentrowały się głównie na osiągnięciu dla akcjonariuszy wysokich stóp zwrotu z inwestycji poprzez uruchamianie i prowadzenie na bazie Funduszu działalności deweloperskiej, inwestycyjnej w obszarze private equity,venture capital i seed capital. 1.5. Prywatyzacja bezpośrednia Od początku realizacji procesów prywatyzacyjnych do dnia 31.12.2006 roku prywatyzacją bezpośrednią objęto 2263 przedsiębiorstwa państwowe, w tym 557 było prywatyzowanych poprzez sprzedaż, 248 poprzez wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, 1391 oddano do odpłatnego korzystania. Wobec 67 przedsiębiorstw zastosowano mieszane formy prywatyzacji bezpośredniej. Spośród 2263 zaakceptowanych przez Ministra Skarbu Państwa wniosków o prywatyzację bezpośrednią z rejestru przedsiębiorców wykreślono 2181 przedsiębiorstw państwowych, co stanowi 96,4% liczby wydanych akceptacji. Do końca 2006 roku prywatyzacja bezpośrednia objęła głównie przedsiębiorstwa przetwórstwa przemysłowego (głównie produkujące żywność i maszyny) – 36,7%, 17 budowlane – 22,4% i handlowe – 17,4% głównie z województw: mazowieckiego, dolnośląskiego i wielkopolskiego. Prywatyzacja bezpośrednia dotyczyła przede wszystkim (podobnie jak w latach ubiegłych) przedsiębiorstw o znaczeniu regionalnym lub lokalnym, zatrudniających najczęściej w przedziale od 50 do 249 pracowników. Na koniec 2006 roku (wg danych MSP) funkcjonowały 551 przedsiębiorstwa państwowe w tym 269 czynnych. W przypadku 218 czynnych przedsiębiorstw państwowych rolę organu założycielskiego pełnili wojewodowie, a dla 16 przedsiębiorstw i jednego banku państwowego Minister Skarbu Państwa. W roku 2006 MSP zaakceptowało 10 wniosków o prywatyzację bezpośrednią. Spośród nich do prywatyzacji bezpośredniej poprzez sprzedaż skierowano 6 przedsiębiorstw, poprzez wniesienie do spółki 1 przedsiębiorstwo, poprzez oddanie do odpłatnego korzystania - 3. W analizowanym roku dokonano sprzedaży 15 i oddano do odpłatnego korzystania 3. Przedsiębiorstwa, które uzyskały zgodę na prywatyzację bezpośrednią w 2006 roku były zlokalizowane w 8 województwach, w tym najwięcej w pomorskim i śląskim. Dominowały przedsiębiorstwa z branży budownictwa i przetwórstwa przemysłowego. Z rejestru przedsiębiorców wykreślono 24 przedsiębiorstwa państwowe a przeprowadzenie procesu ich prywatyzacji - od akceptacji wniosku do wykreślenia z rejestru – trwało średnio ponad 10 miesięcy. Najkrótszy proces trwał około 2 miesięcy. Wartość funduszu założycielskiego każdego z 10 przedsiębiorstw, które uzyskały w 2006 roku akceptację MSP na prywatyzację bezpośrednią (według danych na koniec 2005 roku) mieściła się w granicach od 201 tys. zł do 2,5 mln zł. Ponad połowa przedsiębiorstw (60,0%) posiadała fundusz założycielski o wartości nie przekraczającej 1 mln zł. Spośród 10 przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio w 2006 większość zakończyła rok 2005 stratą netto. Wartość zobowiązań inwestycyjnych nabywców, które są jednym z ważnych elementów umowy prywatyzacyjnej, wahała się między 150 tys. a 10,2 mln zł. Łączna wartość tych zobowiązań wyniosła około 23 mln zł. Przychody z tytułu prywatyzacji bezpośredniej wyniosły w 2006 roku około 350 mln i były znacząco większe od zaplanowanych na dany rok.. Poprawa koniunktury gospodarczej sprawiła, że część inwestorów wcześniej spłaciła należności rozłożone na raty. MSP uzyskało również atrakcyjne ceny za sprzedawane nieruchomości. 18 Jednocześnie przychody z prywatyzacji ogółem zostały zrealizowane jedynie w 11,3% co w konsekwencji spowodowało ponad 50% udział prywatyzacji bezpośredniej w ogólnej kwocie przychodów z prywatyzacji w 2006r. Sprzedaż przedsiębiorstwa Prywatyzacja bezpośrednia poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa odbywa się w trybie przetargu publicznego lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Stosuje się ją wobec przedsiębiorstw słabych ekonomicznie, wymagających szybkiego dokapitalizowania i dostępu do nowych rynków. W związku z tym szczególnie istotne są zawarte w umowie sprzedaży zobowiązania kupującego w zakresie przyszłych inwestycji oraz ochrony środowiska i dóbr kultury, a także zobowiązania dotyczące ochrony miejsc pracy. Do 31 grudnia 2006 roku do sprzedaży przekazano łącznie 557 przedsiębiorstw, co stanowiło 24,6% ogólnej liczby przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio. W roku 2006 do sprzedaży skierowano 6 przedsiębiorstw. Tablica nr 4 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio w trybie sprzedaży wg sekcji PKD SEKCJE PKD Górnictwo Przetwórstwo przemysłowe Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczna, gaz Budownictwo Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa w latach 1990-2006 w tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % 5 0,9 0 0,0 240 43,1 3 50,0 1 0,2 0 0,0 93 16,7 2 33,3 Handel hurtowy i detaliczny 100 17,9 Transport, gospodarka 50 9,0 magazynowa i łączność Obsługa nieruchomości, 58 10,4 wynajem, nauka i usługi... Pozostałe sekcje 10 1,8 OGÓŁEM 557 100,0 Źródło: Dane Departamentu Analiz Strategicznych MSP. 0 0,0 1 16,7 0 0 6 0,0 0,0 100,0 Spośród wszystkich przedsiębiorstw prywatyzowanych tą metodą prawie połowę stanowiły przedsiębiorstwa przetwórstwa przemysłowego (43,1%), reprezentujące głównie przemysł spożywczy lub maszynowy. Przedsiębiorstwa prywatyzowane w 2006 roku należały 19 do sekcji: przetwórstwo przemysłowe - produkcja obrabiarek i narzędzi mechanicznych, budownictwo – budownictwo ogólne i inżynieria lądowa oraz transport- transport drogowy towarów. Pod względem terytorialnym omawiane przedsiębiorstwa zlokalizowane były w województwach: śląskim (2), mazowieckim, lubuskim, pomorskim i wielkopolskim (po 1). W 2006 roku umowy z inwestorami podpisano w przypadku 5 przedsiębiorstw prywatyzowanych w tym trybie. Tablica nr 5 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio w trybie sprzedaży przedsiębiorstwa wg liczby zatrudnionych Liczba zatrudnionych do 49 50-249 250-499 500 lub więcej RAZEM Źródło: Dane MSP. Przedsiębiorstwa prywatyzowane bezpośrednio poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa w latach 1990-2006 w tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % 227 40,7 2 33,3 255 45,8 4 66,7 44 7,9 0 0,0 31 5,6 0 0,0 557 100,0 6 100,0 Według stanu na koniec 2006 roku, w większości przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio poprzez sprzedaż zatrudnienie nie przekraczało 249 osób (łącznie 86,5%). Przedsiębiorstwa prywatyzowane tą metodą w 2006 roku należały także do grupy firm małych i średnich zatrudniających mniej niż 250 pracowników. Wniesienie przedsiębiorstwa do spółki Prywatyzacja bezpośrednia poprzez wniesienie przedsiębiorstwa do spółki następuje w trybie rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Stosuje się je wobec przedsiębiorstw wymagających długookresowych działań restrukturyzacyjnych. Do nowopowstałej spółki udziałowcy inni niż Skarb Państwa powinni wnieść wkłady na pokrycie co najmniej 25% kapitału zakładowego. Jeśli udziałowcami spółki oprócz Skarbu Państwa są wyłącznie osoby będące w dniu wydania zarządzenia o prywatyzacji pracownikami przedsiębiorstwa, rolnicy lub rybacy, powinni oni wnieść łącznie wkłady na pokrycie co najmniej 10% kapitału zakładowego. 20 Do 31 grudnia 2006 roku 248 przedsiębiorstw uzyskało akceptację na prywatyzację poprzez wniesienie do spółki, co stanowiło 10,9% ogólnej liczby przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio. W roku 2006 zgodę na powyższą formę prywatyzacji uzyskało 1 przedsiębiorstwo. Tablica nr 6 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio poprzez wniesienie do spółki wg sekcji PKD Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane poprzez wniesienie do spółki w latach 1990-2006 w tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % SEKCJE PKD Górnictwo Przetwórstwo przemysłowe Zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę Budownictwo Handel hurt. i detaliczny Transport , gospodarka magazynowa i łączność Obsługa nieruchomości, wynajem, nauka i usługi... Pozostałe sekcje OGÓŁEM Źródło: Dane MSP. Większość 6 150 2,4 60,5 1 0 100,0 0,0 2 28 22 0,8 11,3 8,9 0 0 0 0 0 0 33 13,3 0 0,0 6 1 248 2,4 0,4 100,0 0 0 1 0,0 0,0 100,0 przedsiębiorstw prywatyzowanych tą metodą (60,5%) stanowiły przedsiębiorstwa przetwórstwa przemysłowego w tym głównie produkujące artykuły spożywcze oraz maszyny i urządzenia. Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszyw w Działdowie prywatyzowane w 2006 r. Prowadziło działalność z zakresu wydobywania żwiru i piasku. Tablica nr 7 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio poprzez wniesienie do spółki wg liczby zatrudnionych Liczba zatrudnionych do 49 50-249 250-499 500 lub więcej RAZEM Źródło: Dane MSP. Przedsiębiorstwa prywatyzowane bezpośrednio poprzez wniesienie do spółki w latach 1990-2006 w tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % 39 15,7 0 0,0 117 47,2 1 100,0 50 20,2 0 0,0 42 16,9 0 0,0 248 100,0 1 100,0 21 Liczba zatrudnionych w przedsiębiorstwach prywatyzowanych tą metodą była zróżnicowana, ze zdecydowaną przewagą przedsiębiorstw średnich zatrudniających od 50 do 249 osób (47,2%) oraz zatrudniających od 250 do 499 osób (20,2%). Przedsiębiorstwo prywatyzowane w 2006 r. poprzez wniesienie zatrudniało około 70 osób. W 2006 roku zbyto pakiety akcji/udziałów należących do Skarbu Państwa w 14 spółkach powstałych w wyniku wniesienia do spółki. Łączna wartość transakcyjna sprzedanych w 2006 roku akcji/udziałów spółek do których zostało wniesione mienie przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio, wyniosła około 33,8 mln zł. Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania Zastosowanie metody prywatyzacji poprzez oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania dotyczy przedsiębiorstw spełniających łącznie dwie przesłanki dotyczące wartości sprzedaży towarów i usług oraz wysokości funduszy własnych (art. 39 ust. 2 ustawy o kip), przy czym Rada Ministrów może wyrazić zgodę na prywatyzację przedsiębiorstwa, które nie spełnia tych warunków. Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego użytkowania jest metodą prywatyzacji skierowaną głównie do pracowników tego przedsiębiorstwa. Zgodnie z warunkami określonymi w art. 51 ust. 1 ustawy o kip do spółki musi przystąpić odpowiednio ponad połowa ogólnej liczby pracowników przedsiębiorstwa państwowego albo pracowników i rolników lub rybaków. W celu zapewnienia dopływu kapitału przynajmniej 20% udziałów muszą objąć osoby niezatrudnione w prywatyzowanym przedsiębiorstwie państwowym, czyli inwestor zewnętrzny. Do końca 2006 roku metodę oddania przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania zastosowano w stosunku do 1391 przedsiębiorstw tj. do 61,5% wszystkich przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio. W roku 2006 Minister skarbu Państwa zaakceptował 3 wnioski o prywatyzację w tym trybie. Przedsiębiorstwa te zlokalizowane były w województwach : małopolskim, pomorskim i zachodniopomorskim. W przypadku 3 przedsiębiorstw prywatyzowanych poprzez oddanie do odpłatnego korzystania podpisano umowy z inwestorami. Przedsiębiorstwa przetwórstwa przemysłowego (głównie z branży spożywczej i maszynowej) oraz przedsiębiorstwa budowlane stanowiły na koniec 2006 roku łącznie ponad połowę (57,4%) ogółu przedsiębiorstw prywatyzowanych tą metodą. W roku 2006 22 przedsiębiorstwa prywatyzowane przez oddanie do odpłatnego korzystania prowadziły działalność zakwalifikowaną w PKD jako budownictwo i transport zbiorowy. Tablica nr 8 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio poprzez oddanie do odpłatnego korzystania wg sekcji PKD Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane poprzez oddanie do odpłatnego korzystania w latach 1990-2006 w tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % SEKCJE PKD Górnictwo Przetwórstwo przemysłowe Budownictwo Handel hurtowy i detaliczny 21 433 365 250 1,5 31,1 26,3 18,0 0 0 2 0 0,0 0,0 66,7 0,0 Transport, gospodarka magazynowa i łączność Obsługa nieruchomości, wynajem nauka i usługi 95 6,8 1 33,3 191 13,7 0 0,0 Pozostałe sekcje 36 2,6 0 0,0 1391 100,0 3 100,0 OGÓŁEM Źródło: Dane MSP. Tablica nr 9 Przedsiębiorstwa państwowe prywatyzowane bezpośrednio przez oddanie do odpłatnego korzystania wg liczby zatrudnionych Liczba zatrudnionych do 49 50-249 250-499 500 i więcej RAZEM Źródło: Dane MSP. Przedsiębiorstwa prywatyzowane bezpośrednio poprzez oddanie do odpłatnego korzystania w latach 1990-2006 W tym w roku 2006 Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % 277 19,9 1 33,3 734 52,8 2 66,7 219 15,7 0 0,0 161 11,6 0 0,0 1391 100,0 3 100,0 Według danych na koniec 2006 roku poziom zatrudnienia we wszystkich przedsiębiorstwach prywatyzowanych tą metodą był zróżnicowany, z przewagą przedsiębiorstw zatrudniających od 50 do 249 osób (52,8%). W roku 2006 prywatyzacją objęła przedsiębiorstwa zatrudniające mniej niż 250 osób. 23 W sytuacji zaprzestania spłaty rat leasingowych przez spółkę powstałą poprzez oddanie majątku do odpłatnego korzystania, głównie w związku z pogorszeniem się jej sytuacji płatniczej, umowa zawarta pomiędzy spółką a Skarbem Państwa może zostać rozwiązana. Do końca 2006 roku rozwiązano umowy w przypadku 83 spółek, w tym z 2 spółkami w roku 2006. Należy podkreślić, że sprawność realizacji zmian własnościowych metodą prywatyzacji bezpośredniej mierzona liczbą zakończonych procesów prywatyzacyjnych do liczby wydanych akceptacji w całym okresie przekształceń własnościowych jest cały czas wysoka - na koniec 2006 roku wyniosła 96,4%. Tablica nr 10 Przedsiębiorstwa państwowe wykreślone z rejestru p.p. w wyniku prywatyzacji bezpośredniej w zestawieniu z liczbą zaakceptowanych wniosków stan na 31 grudnia 2006 roku Lp. Tryb prywatyzacji bezpośredniej 1. 2. 3. 4. Sprzedaż przedsiębiorstwa Wniesienie do spółki Oddanie do odpłatnego korzystania Rozwiązania mieszane RAZEM Źródło: Dane MSP. Liczba akceptacji MPW/MSP 557 248 1391 67 2263 Liczba p.p. wykreślonych z rejestru 512 235 1377 57 2181 % realizacji 91,9 94,7 99,0 85,1 96,4 Z zestawienia danych liczbowych ilustrujących poszczególne metody prywatyzacji bezpośredniej wynika, że oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania jest wciąż najpopularniejszą i statystycznie najbardziej efektywną formą prywatyzacji. Od roku 2002 obserwuje się jednak spadek liczby przedsiębiorstw objętych prywatyzacją w tym trybie przy jednoczesnym wzroście liczby przedsiębiorstw, które uzyskały w tym samym roku zgodę na prywatyzację bezpośrednią poprzez sprzedaż. 1.6. Likwidacja i upadłość przedsiębiorstw państwowych Likwidacja na podstawie art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z dnia 25 września 1981 roku (Dz.U.91.18.80 z późniejszymi zmianami) zwana również likwidacją z przyczyn ekonomicznych lub likwidacją upadłościową, przeprowadzana jest w 24 przedsiębiorstwach wykazujących długotrwałą stratę i nie rokujących szans na poprawę wyniku finansowego. Decyzję o likwidacji podejmuje organ założycielski z własnej inicjatywy bądź na wniosek rady pracowniczej przedsiębiorstwa, o ile Minister Skarbu Państwa nie zgłosi sprzeciwu. Organ założycielski wyznacza również likwidatora przedsiębiorstwa. Likwidacja kończy się wykreśleniem przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorców. Najbardziej efektywną i najczęściej stosowaną strategią likwidacji nierentownych przedsiębiorstw jest sprzedaż zorganizowanych części majątku inwestorom zewnętrznym. Strategia ta – zbliżona do procedur prywatyzacji bezpośredniej – prowadzi z reguły do skutecznej poprawy sytuacji sprzedanej części przedsiębiorstwa i utrzymania zatrudnienia. Niesprzedane mienie pozostaje po likwidacji własnością Skarbu Państwa. W pierwszym okresie transformacji własnościowej likwidacja z przyczyn ekonomicznych była najczęściej stosowaną formą przekształceń. W kolejnych latach liczba podejmowanych procesów likwidacyjnych systematycznie się zmniejszała. W latach 1990-91 rozpoczęto 535 likwidacji, natomiast w ciągu ostatnich pięciu lat – średnio 29 likwidacji rocznie. Do dnia 31 grudnia 2006 roku Minister Skarbu Państwa nie zgłosił sprzeciwu wobec 1897 wniosków o likwidację przedsiębiorstwa państwowego w trybie art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych,w z tego w 130 przypadkach likwidacja dotyczyła przedsiębiorstw podległych organom administracji centralnej. W przypadku 1056 przedsiębiorstw państwowych likwidację zakończono i wykreślono z rejestru. Upadłość ogłoszono w 681 przedsiębiorstwach co stanowiło 35,9% wszystkich rozpoczętych procesów likwidacyjnych. W 2006 roku proces likwidacyjny rozpoczęto w 13 przedsiębiorstwach, zakończono zaś wykreśleniem z rejestru w przypadku 25 przedsiębiorstw, a w 5 ogłoszono upadłość. W przedsiębiorstwach zlikwidowanych w 2006 roku czas trwania procesu likwidacji wynosił średnio około 3 lat i był bardzo zróżnicowany: najkrótszy proces likwidacji trwał 7 miesięcy, najdłuższy ponad 10 lat. 25 Tablica nr 11 Rozpoczęte i zakończone procesy likwidacji z art. 19 ust. o p.p. Rok 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Liczba procesów rozpoczętych 535 318 226 160 144 97 60 44 57 57 53 44 35 Liczba procesów zakończonych 19 86 116 112 100 132 99 70 56 46 12 37 50 Ogłoszone upadłości 2004 2005 23 31 55 41 3 3 2006 RAZEM 13 1897 25 1056 5 681 12 88 124 123 83 62 44 24 21 22 29 25 13 Źródło: Dane MSP Struktura branżowa przedsiębiorstw likwidowanych w trybie art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych była bardzo zróżnicowana. W większości dotyczyło to przedsiębiorstw zajmujących się przetwórstwem przemysłowym – 34,0%, budowlanych – 18,4%, oraz firm prowadzących usługi związane z obsługą nieruchomości i wynajmem – 16,4%. Wśród przedsiębiorstw likwidowanych w 2006 roku najliczniejszą grupę stanowiły przedsiębiorstwa przetwórstwa przemysłowego produkujące artykuły spożywcze, płytki ceramiczne, wyroby z surowców mineralnych niemetalicznych oraz budownictwo, handel hurtowy i obsługa nieruchomości. W okresie od 1990 do dnia 31 grudnia 2006 roku likwidacją z art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych objęto przede wszystkim przedsiębiorstwa małe i średnie zatrudniające do 249 osób, stanowiły one 89,3 % ogółu likwidowanych przedsiębiorstw państwowych. 26 Tablica nr 12 Przedsiębiorstwa państwowe poddane likwidacji z przyczyn ekonomicznych wg sekcji PKD Przedsiębiorstwa likwidowane w trybie art. 19 ust. o pp SEKCJE PKD 1 w latach 1990-2006 Liczba procesów rozpocz. 2 Struktura (%) 3 w tym w 2006 r. liczba % Liczba procesów realizacji procesów zakończ. (4:2) rozpocz. 4 5 6 Struktura (%) 7 Rolnictwo, łowiectwo... 94 5,0 28 29,8 0 0,0 Górnictwo i kopalnictwo 32 1,7 18 56,3 0 0,0 Przetwórstwo przemysłowe 645 34,0 322 49,9 6 46,1 3 0,2 2 66,7 0 0,0 Budownictwo 350 18,4 176 50,3 3 23,1 Handel hurtowy i detaliczny 260 13,7 170 65,4 2 15,4 6 0,3 5 83,3 0 0,0 Transport, gospodarka magazynowa i łączność 168 8,8 97 56,7 0 0,0 Obsługa nieruchomości, wynajem, nauka i usługi 311 16,4 218 70,1 2 15,4 Pozostałe 28 1,5 20 71,4 0 0,0 1897 100,0 1056 55,7 13 100,0 Zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę Hotele i restauracje OGÓŁEM Źródło: Dane MSP. Tablica nr 13 Stan zatrudnienia w przedsiębiorstwach likwidowanych w latach 1990-2006 Liczba zatrudnionych Przedsiębiorstwa likwidowane w latach 1990-2006 w tym w 2006 r. Liczba p.p. Struktura % Liczba p.p. Struktura % do 49 829 43,7 13 100,0 do 50-249 864 45,6 0 0,0 do 250-499 122 6,4 0 0,0 500 i więcej 82 4,3 0 0,0 1897 100,0 13 100,0 RAZEM Źródło: Dane MSP. 27 W 2006 roku likwidacja z przyczyn ekonomicznych prowadzona była w przedsiębiorstwach małych – zatrudniających do 27 osób. Przedsiębiorstwa poddane likwidacji w 2006 r. zlokalizowane były głównie w województwach: śląskim (8), mazowieckim (2), małopolskim, opolskim i zachodniopomorskim (po 1). Likwidacja przedsiębiorstw państwowych z przyczyn ekonomicznych ujmowana jako procentowy udział procesów zakończonych poprzez wykreślenie z rejestru przedsiębiorstw państwowych w liczbie rozpoczętych, była podobnie jak w latach ubiegłych dość niska w porównaniu do innych metod prywatyzacji i wynosiła na koniec 2006 roku 55,6%. Stosunkowo niska efektywność tej formy prywatyzacji wynika przede wszystkim z trudności w zbywaniu majątku likwidowanych przedsiębiorstw, spowodowanych głównie skomplikowanym stanem prawnym lub ograniczeniami formalnymi związanymi z procedurami likwidacyjnymi. Pozytywnym zjawiskiem obserwowanym od kilku jest zmniejszanie się liczby rozpoczętych likwidacji przy jednoczesnym zwiększeniu efektywności procesu likwidacji mierzonego liczbą wykreśleń z rejestru przedsiębiorców oraz spadkiem przedsiębiorstw dla których proces ten zakończył się ogłoszeniem upadłości. liczby 28 Andrzej Gałązka ROZDZIAŁ II MIĘDZYREGIONALNE ZRÓŻNICOWANIA PROCESÓW PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W OKRESIE 1990-2006 2.1. Monitoring przestrzennych aspektów procesów przekształceń własnościowych w Polsce a ogólne problemy rozwoju regionalnego W kolejnych edycjach Raportu o przekształceniach własnościowych, który jest opracowywany corocznie przez Ministerstwo Skarbu Państwa, znajduje się część poświęcona przestrzennym aspektom procesów przekształceń własnościowych w Polsce. Wynika to z faktu, iż co najmniej od kilkudziesięciu lat w naukach ekonomicznych rozwijane są analizy procesów społeczno-gospodarczych w ujęciu przestrzennym. Racjonalnym powodem tego zainteresowania są powszechnie obserwowane poważne problemy wynikające z występowania zróżnicowań poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego w różnych skalach przestrzennych: globalnej i grup państw, w skali międzyregionalnej, wewnątrzregionalnej i lokalnej. Z uwagi na wagę zagadnienia - próbując rozpoznać procesy rozwoju społecznogospodarczego w ujęciu przestrzennym - sformułowano dotychczas kilkadziesiąt rozmaitych teorii rozwoju regionalnego. Część spośród nich są to teorie oryginalne, część stanowi rozwinięcie lub modyfikację koncepcji już istniejących. Trzeba też zauważyć, iż niektóre teorie wyjaśniające mechanizmy rozwoju regionalnego są niekiedy wzajemnie sprzeczne, tak w warstwie założeń podstawowych, jak i w warstwie analitycznej - a zwłaszcza aplikacyjnej. Najogólniej, jak to możliwe, rzecz ujmując, ww. teorie rozwoju regionalnego można podzielić na dwie grupy: 29 • teorie o proweniencji neoliberalnej – odwołujące się przede wszystkim do działania podmiotów gospodarczych i naturalnych sił wolnego rynku, w którym to mechanizmie rozwoju władze publiczne stwarzają tylko warunki do działania sił rynkowych; • teorie nawiązujące do doktryny J.M. Keynes’a – wskazujące na szeroką gamę czynników decydujących o rozwoju regionalnym, w którym to systemie przewiduje się m.in. wykorzystywanie interwencjonizmu publicznego. Wyniki dotychczasowych obserwacji procesów rozwoju społeczno-gospodarczego prowadzonych w różnych skalach przestrzennych (międzypaństwowej, międzyregionalnej) nie dają jednoznacznej odpowiedzi w kwestii podstawowej tj: czy w sposób naturalny w długim okresie występuje tendencja do zmniejszania się przestrzennych zróżnicowań rozwoju (konwergencja), czy też zróżnicowania rozwoju nasilają się (dywergencja). Większość współczesnych „ekonomistów regionalnych” skłania się ku tezie, o dominacji zjawisk polaryzacji rozwoju. Z przyczyn oczywistych, nie przedstawiamy tu ani wybranych teorii, ani nawet systematyki teorii rozwoju regionalnego. Staramy się tylko wskazać na współczesną wagę problematyki regionalnych ujęć procesów społeczno-gospodarczych 1. Współcześnie (początkowe lata XXI wieku) na najbardziej interesującym nas obszarze, tj. na terytorium UE, największe dysproporcje rozwojowe, mierzone poziomem PKB na mieszkańca, występują w państwach o najwyższym poziomie tego miernika. W szczególności wyróżniają się pod tym względem regiony zawierające stolice państw – to one są niejako głównymi „kreatorami” największych rozpiętości międzyregionalnych poziomu PKB per capita (por. Wykres nr 1). W Tablicy nr 1 przedstawiono nie tylko międzyregionalne rozpiętości poziomu ww. miernika w 27 państwach członkowskich UE, ale przede wszystkim odsetek mieszkańców każdego kraju zamieszkujących regiony o określonym poziomie PKB per capita. Bliższa analiza zawartości Wykresu nr 1 i Tablicy nr 1 dobitnie wskazuje, iż międzyregionalne zróżnicowania tak mierzonego rozwoju są w Polsce raczej niewielkie. Głównym problemem jest jednak to, iż występują one w warunkach ogólnie niskiej „produktywności”. I ten fakt zapewne sprawia, iż owe zróżnicowania są tak wyraźnie zauważalne i odczuwane. 1 Na różnym poziomie szczegółowości teorie rozwoju regionalnego przedstawione są m.in. w następujących publikacjach: R. Domański, Geografia ekonomiczna. Ujęcie dynamiczne, WN PWN W-wa 2006; R.Domański, Gospodarka przestrzenna. Podstawy teoretyczne, WN PWN W-wa 2006; T.G. Grosse, Przegląd koncepcji rozwoju regionalnego, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 1 (8) 2002; K.Stackelberg, U.Hahne, Teorie rozwoju regionalnego, (w:) Rozwój ekonomiczny regionów. Rynek pracy. Procesy migracyjne, W-wa 1998. 30 Można przyjąć iż samo istnienie zróżnicowań przestrzennych sytuacji społecznogospodarczej nie jest czymś z natury rzeczy negatywnym. Należałoby jednak stwierdzić, że „... Przestrzenne zróżnicowanie działalności społeczno-gospodarczej jest niezbędnym warunkiem jej efektywności i rozwoju. Różnicując działalność w przestrzeni, społeczeństwo wykorzystuje najodpowiedniejsze zasoby i walory środowiska, znajduje najkorzystniejsze warunki do życia, ustala efektywny podział pracy i tworzy impulsy do wzajemnego oddziaływania pobudzającego rozwój. (...) W rzeczywistym świecie trudno jest jednak ustalić optymalną różnorodność. Podobnie rzecz przedstawia się w świecie pojmowanym jako zbiór regionów. Najczęściej występuje w nim nadmierne zróżnicowanie. Zróżnicowanie oceniamy jako nadmierne wtedy, kiedy w danym obszarze odbiega ono od stanu istniejącego w innym obszarze uznanym jako za lepszy, prawidłowy lub pożądany, oraz wtedy, kiedy prowadzi do następstw uznawanych za niekorzystne, nieprawidłowe i niepożądane. ...” 2 Tak więc, z oczywistych względów międzyregionalnych zróżnicowań poziomu produktywności nie można, w każdym przypadku, oceniać negatywnie. Według ugruntowanej opinii zróżnicowania rozwoju, jeśli nie mają cech zasadniczych dysproporcji rozwojowych, są rzeczą naturalną i stymulują (w różnej formie) podejmowanie działań prorozwojowych. Tak więc przedmiotem interwencji powinno być raczej podnoszenie „bezwzględnego” poziomu rozwoju obszarów o słabej bazie ekonomicznej, niż dążenie (niewspółmiernymi do skali problemu środkami) do zmniejszania rozpiętości rysujących się zróżnicowań w tej dziedzinie między obszarami o najwyższej i najniższej produktywności. Trzeba w tym kontekście również przypomnieć, iż metodyka liczenia PKB opierająca się na określonych rynkowo relacjach „wartościowania” działalności podejmowanej w różnych sektorach, gałęziach i branżach gospodarki może powodować „niedowartościowanie” produktywności określonych regionów z tytułu dominującego tam sektora/branży gospodarki, a nie z powodu „nienowoczesności” tego sektora/branży. Tak więc, najczęściej czym innym są duże rozpiętości międzyregionalne poziomu rozwoju gospodarczego w państwach ogólnie słabo rozwiniętych ekonomicznie, a inne znaczenie mają nawet duże zróżnicowania w tym zakresie w krajach wysokorozwiniętych. 2 Por. R. Domański, Geografia ekonomiczna. Ujęcie dynamiczne, WN PWN, Warszawa 2006, s. 224. 31 Znaczeniu terytorialnego wymiaru gospodarki w zasadniczej części poświęcono ostatni (maj 2006 r.), VI Raport Spójności KE. Stwierdza się tam m.in., iż osiągnięcie spójności społeczno-gospodarczej terytorium UE jest priorytetem wspólnotowej polityki strukturalnej finansowanej z budżetu Wspólnot Europejskich w okresie budżetowym 20072013 3. Jeszcze dobitniej sformułowano to w dokumencie „Polityka spójności wspierająca wzrost gospodarczy i zatrudnienie: Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013” 4. Materialnym potwierdzeniem wagi tego zagadnienia jest struktura budżetu WE, w którym na politykę spójności (w tym regionalną) przeznacza się prawie 40% ogółu wydatków. W Polsce, w okresie transformacji ustrojowej, istotnym czynnikiem kształtowania struktur społeczno-gospodarczych kraju są procesy przekształceń własnościowych, w tym w szczególności te dotyczące przedsiębiorstw państwowych. Ich wpływ na rozwój regionalny jest na tyle istotny, że stał się przedmiotem analiz i monitoringu prowadzonego przez MSP. Tak więc niniejszy rozdział „Raportu ...” ma stanowić przyczynek do diagnozy rozwoju regionalnego Polski w okresie transformacji systemowej. „Raport...” Ministerstwa Skarbu Państwa, dotyczący przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych, dzięki spójnym danym, umożliwia dokonanie analizy przedmiotowych zjawisk w okresie wieloletnim. Wykorzystując w badaniu te same wskaźniki w kolejnych latach, uzyskuje się informacje umożliwiające dokonywanie ocen różnych aspektów procesu prywatyzacji w długim okresie. Z tych to głównie powodów, w niniejszym rozdziale Raportu zachowano układ treści zgodny z poprzednimi edycjami tego dokumentu. 3 4 Por. Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion. Provisional version, European Union. Regional Policy, Communication from the Commision, May 2007. Por. Polityka spójności wspierająca wzrost gospodarczy i zatrudnienie: Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013, Komunikat Komisji, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, dnia 5.7.2005 r., COM (2005) 0299. 32 Wykres nr 1 Międzyregionalne zróżnicowania poziomu PKB per capita w poszczególnych państwach członkowskich UE w 2004 roku Luks. Irlandia Holand. Austria Dania Belgia W.Bryt. Szwecja Niemcy Finland. Francja Włochy Hiszp. Cypr Grecja Słowen. Czechy Portug. Malta Węgry Słowac. Estonia Litwa Polska Łotwa Rumun. Bułg. 0 50 100 150 200 250 300 350 Na Wykresie nr 1 państwa uszeregowano wg malejącego poziomu PKB per capita liczonego jako % średniej UE 27. Źródło: A. Gałązka, Zróżnicowania przestrzenne sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarze UE jako czynnik integracji i dezintegracji, (w:) Co dzieli, co integruje Wspólnotę Europejską?, red. naukowa Katarzyna Żukrowska, SGH KES, Warszawa 2007, s. 171. 33 Tablica nr 1 Międzyregionalne zróżnicowania poziomu PKB na mieszkańca w poszczególnych państwach członkowskich UE - % ludności w poszczególnych krajach UE 27 zamieszkującej regiony o określonym poziomie PKB na mieszkańca w 2004 r. (PKB średnia UE 27 w 2004 r.=100%) Kraj Luksemburg Irlandia Holandia Austria Dania Belgia W. Brytania Szwecja Niemcy Finlandia Francja Włochy Hiszpania Cypr Grecja Słowenia Czechy Portugalia Malta Węgry Słowacja Estonia Litwa Polska Łotwa Rumunia Bułgaria poniżej 75% 2,9 29,0 2,5 49,0 88,6 67,6 100,0 72,0 88,9 100,0 100,0 86,5 100,0 100,0 100,0 PKB na mieszkańca w 2004 r. (średnia UE 27 w 2004 r.=100%) 75-100 100% w tym: w tym: i więcej 100-125 125-150 150-200 poniżej 30-50 50-75 30% 100,0 100,0 26,7 73,3 2,2 97,8 35,1 36,0 26,6 3,4 96,6 57,6 19,2 19,7 100,0 100,0 29,0 71,0 35,4 26,0 24,8 75,2 50,9 15,0 4,4 100,0 79,2 20,8 27,0 73,0 43,8 16,6 12,6 12,8 87,2 37,5 49,8 2,9 35,2 61,9 43,7 18,2 29,0 6,6 64,4 22,4 42,0 2,5 56,2 41,3 21,5 19,8 100 49,0 12,5 38,5 38,5 100,0 88,6 11,4 11,4 67,6 6,2 26,2 26,2 100 51,0 20,9 28,0 28,0 88,9 11,1 11,1 100,0 100 57,8 28,7 13,5 100 43,4 46,5 10,2 72,9 27,1 200% i więcej 100 9,6 4,9 Państwa uszeregowano wg malejącego poziomu PKB per capita liczonego jako % średniej UE 27. Źródło: A. Gałązka, Zróżnicowania przestrzenne sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarze UE jako czynnik integracji i dezintegracji, (w:) Co dzieli, co integruje Wspólnotę Europejską?, red. naukowa Katarzyna Żukrowska, SGH KES, Warszawa 2007, s. 169. 2.2. Proces przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych na tle ogólnych zmian strukturalnych grup podmiotów gospodarczych w Polsce w latach 1990-2006 Ocena procesu przekształceń własnościowych, zarówno w skali ogólnokrajowej jak i regionalnej, wymaga obserwacji ww. przekształceń przedsiębiorstw państwowych w kontekście zmian strukturalnych form organizacyjno-prawnych ogółu podmiotów gospodarczych w Polsce. Przedsiębiorstwa te były i są elementem systemu gospodarczego 34 kraju i ich sytuacja jest co najmniej pośrednio związana z przekształceniami strukturalnowłasnościowymi dokonującymi w systemie gospodarczym Polski. Według informacji GUS, w 2006 r. w Polsce było zarejestrowanych w systemie REGON ponad 3,64 miliona podmiotów gospodarczych. Ilościowo rzecz ujmując w układzie form organizacyjno-prawnych5 - w większości były to zakłady osób fizycznych. Stanowiły one 76% (2765,3,5 tys.) ogólnej ilości podmiotów gospodarczych w kraju, spółki cywilne to 7,7% (278,3 tys.), a spółki prawa handlowego 6,7% (243,3 tys.). Liczba stowarzyszeń i organizacji społecznych stanowiła ok. 2,1% (76,3 tys.), spółdzielni 0,5% (18,2 tys.), fundacji - 0,3% (9,1 tys.). Interesujące nas szczególnie z punktu widzenia tego opracowania - przedsiębiorstwa państwowe, stanowiły niespełna 0,03% (0,913 tys.) wszystkich podmiotów. Wymienione powyżej grupy firm obejmowały 93,3% ogółu zarejestrowanych podmiotów gospodarczych w Polsce w 2006 r. Tablica nr 2 Zmiany ilościowe wybranych grup podmiotów gospodarczych w Polsce w okresie 1989-2006 Forma organizacyjno-prawna Rok bazowy Liczba podmiotów w roku: bazowym Podmioty gospodarcze ogółem 1993 2006 Zmiany liczby podmiotów gospodarczych względem roku bazowego w szt. w %: stan z roku bazowego=100% 1 640 710 82,2 1 995 329 3636039 w tym Przedsiębiorstwa państwowe 1990 8 453 913 -7 540 -89,2 Zakłady osób fizycznych 1989 813 485 2765348 1 951 863 239,9 Spółki cywilne 1992 99 331 278337 179 006 180,2 Spółki prawa handl. ogółem 1989 16 906 243338 226 432 1339,4 w tym wg rodzaju kapitału (w danych GUS występuje wielokrotne liczenie spółek o mieszanym kapitale): Sp. z udz. Skarbu Państwa 1989 208 1944 1 736 834,6 Spółki prywatne krajowe 1990 33 239 205562 172 323 518,4 Spółki prywatne j.-v. 1989 429 57782 57 353 13369,0 Spółdzielnie 1989 15 024 18200 3 176 21,1 Stowarzyszenia 1991 5 722 76279 70 557 1233,1 Fundacje 1991 1 213 9119 7 906 651,8 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS. W dalszej części niniejszego rozdziału przedstawimy, w ujęciu bezwzględnym i względnym, rozlokowanie ww. grup podmiotów gospodarczych w Polsce w układzie regionalnym. Analiza taka pośrednio wskazuje na atrakcyjność poszczególnych województw dla 5 Jest to powszechnie stosowana klasyfikacja podmiotów gospodarczych - por. Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w 2006 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007. 35 lokalizacji podmiotów gospodarczych, a to już bezpośrednio wiąże się z możliwościami i ograniczeniami w jakich przebiegały procesy przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w Polsce. Współcześnie w Polsce (2006 r.) najliczniejszą grupą podmiotów gospodarczych są zakłady osób fizycznych. W okresie 1989-2006 liczba takich podmiotów wzrosła prawie 2,5krotnie tj. z nieco ponad 800 tys. do prawie 2,8 mln – (por. Tablica nr 2). Największy udział w ogólnokrajowej liczbie zakładów prowadzonych przez osoby fizyczne w 2006 r. miały województwa: mazowieckie (16%), śląskie (12%), wielkopolskie (10%), małopolskie i dolnośląskie i (po 8%). Najmniej takich podmiotów (2-3% stanu ogólnokrajowego) skupiały województwa: opolskie, podlaskie, lubuskie, warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie. Pod względem liczby zakładów prowadzonych przez osoby fizyczne przypadających na 10 tysięcy mieszkańców czołowe miejsca zajmują województwa: zachodniopomorskie (969), mazowieckie (857), wielkopolskie (803) i lubuskie (794). Najniższy poziom nasycenia w tym zakresie (519600 zakładów na 10 tys. mieszkańców) występuje w województwach: podkarpackim, lubelskim, warmińsko-mazurskim i podlaskim. Poziom zróżnicowań między ww. skrajnymi grupami województw był 1,5-krotny. Drugą pod względem liczebności grupą podmiotów gospodarczych w Polsce są spółki cywilne. W latach 1992-20066 ich liczba w Polsce wzrosła z niespełna 100 tys. do prawie 280 tys. (por. Tablica nr 2). Najwięcej takich spółek jest w województwach: mazowieckim (19%) i śląskim (14%) oraz małopolskim (10%), wielkopolskim (9%) i dolnośląskim (8%). Najmniej takich firm (1,6-2,5% ilości ogólnopolskiej) znajduje się w województwach: podlaskim, lubuskim, opolskim, warmińsko-mazurskim i świętokrzyskim. Nasycenie spółkami cywilnymi w odniesieniu do liczby mieszkańców jest największe w województwach: mazowieckim (101 spółek na 10 tys. ludności), śląskim (83), zachodniopomorskim i dolnośląskim (po 82) i małopolskim (81). Zdecydowanie najsłabszymi w tym zakresie (38-55 takich podmiotów na 10 tys. ludności) są województwa: podlaskie, warmińsko-mazurskie, lubelskie, podkarpackie i świętokrzyskie. Rozpiętości poziomu nasycenia poszczególnych regionów omawianymi spółkami są ok. 2-krotne. Spółki prawa handlowego są trzecią pod względem liczebności grupą podmiotów gospodarczych w kraju. W okresie 1989-2006 ich liczba wzrosła z niespełna 17 tys. do ponad 240 tys. tj. ok. 13-krotnie. Najwięcej takich podmiotów było zarejestrowanych na obszarze 6 Tj. w okresie dla którego posiadamy porównywalne dane GUS. 36 województw: mazowieckiego (28% wielkości ogólnopolskiej), śląskiego (11%), wielkopolskiego (9%), dolnośląskiego, pomorskiego (po 8%) i małopolskiego (7%). Najmniej spółek prawa handlowego (1,6-2,5%) było w województwach: podlaskim, świętokrzyskim, opolskim, warmińsko-mazurskim i podkarpackim. Pod względem liczby spółek prawa handlowego przypadających na 10 tysięcy mieszkańców dominuje w kraju województwo mazowieckie (132), a już wyraźnie niższy od ww. stopień nasycenia takimi podmiotami wykazywały: pomorskie (84), dolnośląskie (70), zachodniopomorskie (69) i wielkopolskie (64). Względnie najrzadziej (29-37 spółek na 10 tys. ludności) spółki takie występują w województwach: podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, lubelskim i warmińsko-mazurskim. Międzyregionalne różnice poziomu nasycenia tymi podmiotami są duże: 2-3-krotne. Z punktu widzenia atrakcyjności lokalizacyjnej regionów, interesujących obserwacji dostarcza analiza poziomu nasycenia poszczególnych województw różnymi typami spółek prawa handlowego - według pochodzenia kapitału. W tym zakresie stwierdza się bardzo wyraźne zróżnicowania międzyregionalne. Wśród spółek prawa handlowego ogółem spółki z udziałem Skarbu Państwa są najmniejszą grupą. Ich liczba w latach 1989-2006 wzrosła prawie 10-krotnie tj. z ok. 200 do prawie 2,0 tys. (por. Tablica nr 2). W roku 2006 województwo mazowieckie skupiało 20% takich spółek, śląskie 13%, wielkopolskie, dolnośląskie i małopolskie po ok. 9%. Najmniejszy udział w ogólnopolskiej ilości takich podmiotów (2,0-2,8%) miały województwa: podlaskie, warmińskomazurskie, lubuskie i opolskie. Pod względem poziomu nasycenia spółkami z udziałem Skarbu Państwa (w przeliczeniu na 10 tysięcy mieszkańców) międzyregionalne różnice niskim poziomie miernika nie są znaczące. Pierwsze miejsce w kraju zajmuje pod tym względem województwo mazowieckie (0,8), ale następne w kolejności województwa (dolnośląskie, śląskie, wielkopolskie, małopolskie, opolskie, pomorskie, świętokrzyskie i podkarpackie) wykazują nasycenie takimi spółkami na poziomie 0,5, a najsłabsze (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie) - 0,3 na 10 tysięcy mieszkańców. Wśród ogółu spółek prawa handlowego największą ilościowo grupę stanowią prywatne spółki krajowe. W latach 1990-2006 ich liczba wzrosła prawie 6-krotnie - z ponad 33 tys. do prawie 206 tys. (Tablica nr 2). Z ogólnej liczby tych podmiotów w kraju najwięcej przypadało na województwa: mazowieckie (26%), śląskie (12%), wielkopolskie (9%), dolnośląskie, pomorskie i małopolskie (po ok. 8%). Z kolei najniższy udział w ww. liczbie takich spółek (1,8-2,3%) miały województwa: podlaskie, świętokrzyskie, opolskie, warmińskomazurskie i lubuskie. Pierwsze miejsce w kraju pod względem nasycenia prywatnymi spółkami 37 krajowymi zajmowało województwo mazowieckie (104 na 10 tys. mieszkańców). Na drugim miejscu znajdowało się województwo pomorskie (74), a następnymi w kolejności były: dolnośląskie (57), zachodniopomorskie i wielkopolskie (po ok. 55). Najniższy poziom nasycenia tego typu podmiotami (26-33 na 10 tys. mieszkańców) wykazywały województwa: podkarpackie, świętokrzyskie, podlaskie, lubelskie i warmińsko-mazurskie. Zróżnicowania międzyregionalne poziomu nasycenia omawianymi podmiotami były więc bardzo znaczne, bo 34-krotne. Spośród ogółu spółek prawa handlowego, bardziej wrażliwymi na uwarunkowania lokalizacyjne są spółki z udziałem kapitału zagranicznego. Wynika to zapewne z potencjalnie znacznej mobilności tego typu kapitału. Liczba spółek j-v w Polsce w latach 1989-2006 wzrosła z nieco ponad 400 do prawie 58 tys. (Tablica nr 2). Zdecydowanie największy udział w ogólnopolskiej liczbie takich spółek ma województwo mazowieckie (36%), a już znacznie niższy: dolnośląskie (10%), wielkopolskie (9%) oraz śląskie (8%). Najmniejszym udziałem w omawianej wielkości ogólnokrajowej (0,8-1,5%) legitymują się województwa: podlaskie, świętokrzyskie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie i lubelskie. Taka bezwzględna koncentracja przestrzenna spółek z udziałem kapitału zagranicznego znajduje odbicie w koncentracji względnej. Województwo mazowieckie liczbą takich spółek – 40 na 10 tysięcy ludności wyraźnie przewyższa drugie w kolejności lubuskie (24) oraz zachodniopomorskie (23), a także dolnośląskie (20), pomorskie (17) i wielkopolskie (15). Najniższy poziom nasycenia spółkami j-v (3,7-4,1) wykazywały w 2006 r. województwa: podlaskie, podkarpackie, lubelskie i świętokrzyskie. Można powiedzieć, że spółki prawa handlowego z udziałem kapitału zagranicznego są najbardziej nierównomiernie rozmieszczoną grupą podmiotów gospodarczych działających na terenie kraju. Znaczącą grupą podmiotów prowadzących działalność gospodarczą są spółdzielnie. Ich liczba w Polsce w latach 1989-2006 zwiększyła się - z ok. 15 tys. do ponad 18 tys. - por. Tablica nr 2. Najwięcej spółdzielni w 2006 r. było zarejestrowanych na terenie województw: mazowieckiego (18% stanu ogólnokrajowego), wielkopolskim (10%), dolnośląskim (8%) oraz śląskim i lubelskim (po 7%). Najmniejszym udziałem w ogólnopolskiej liczbie takich podmiotów (2,8-3,0%) charakteryzowały się województwa: lubuskie, podlaskie, opolskie i świętokrzyskie. Biorąc pod uwagę poziom nasycenia spółdzielniami, w czołówce województw (6-7 spółdzielni na 10 tys. mieszkańców) znalazły się: lubelskie, mazowieckie i zachodniopomorskie. Najmniejsze nasycenie takimi podmiotami (ok. 3-4 spółdzielnie na 10 tys. mieszkańców) 38 występowało w województwach: śląskim, małopolskim, podkarpackim, łódzkim, świętokrzyskim i podlaskim. Inne podmioty prowadzące w wielu przypadkach różnorodną działalność gospodarczą (fundacje, stowarzyszenia i organizacje społeczne) wykazywały w okresie 1989-2006 znaczący rozwój ilościowy. W latach 1991-2006 liczba fundacji zwiększyła się z ok. 1,2 tys. do ponad 9,1 tys., zaś stowarzyszeń z 5,7 tys. do ponad 76 tys. - por. Tablica nr 2. I w tym zakresie, w 2006 r., udział województwa mazowieckiego był dominujący. Koncentrowało się tu prawie 39% ogólnokrajowej liczby zarejestrowanych fundacji i 14% ogólnej liczby stowarzyszeń i organizacji społecznych. Można stwierdzić, że największy udział w ogólnopolskiej liczbie takich podmiotów mają województwa z dużymi aglomeracjami, zaś najmniejszy regiony o najniższym poziomie urbanizacji i industrializacji. Dobrą ilustracją przekształceń strukturalno-własnościowych polskiej gospodarki w latach 1990-2006 jest zestawienie liczby przedsiębiorstw państwowymi z ogólną liczbą podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w poszczególnych podregionach. Wg stanu na 31.12. 2006 r. w ww. poszczególnych podregionach kraju liczba istniejących przedsiębiorstw państwowych wynosiła od kilku do kilkudziesięciu sztuk (więcej jedynie w podregionach: Warszawa – 122, centralny-śląski – 76, Poznań – 55 i Łódź – 51), zaś ogólna liczba wszystkich podmiotów gospodarczych stanowiła w poszczególnych podregionach od kilkunastu tysięcy do kilkudziesięciu tysięcy – por. Mapa nr 1. Różnice były więc w tym zakresie były ponad 1000-krotne. Fakt ten ma swoją wymowę nawet jeśli przyjąć, że wśród ogółu zarejestrowanych podmiotów gospodarczych wg stanu na 31.12.2006 r. najmniejsze podmioty, tj. zakłady osób fizycznych, stanowiły 76% ogółu. Powyższy przegląd współczesnych procesów lokalizacji podmiotów gospodarczych w Polsce pozwala stwierdzić, że przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych, w omawianym okresie 1990-2006 nie były dokonywane w jednorodnej przestrzeni kraju pod względem społeczno-ekonomicznym. Pokazują to wyraźnie omówione powyżej, zróżnicowane terytorialnie, decyzje lokalizacyjne inwestorów prywatnych. Jak wykażemy w dalszej części niniejszego opracowania, procesy przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w swej masie - nie wzmacniały międzyregionalnej polaryzacji w zakresie zróżnicowań sytuacji społeczno-gospodarczej kraju 7. Fakt ten można uznać za zjawisko niezwykle korzystne. 7 Por. A. Gałązka, Przestrzenne aspekty rozwoju gospodarczego w Polsce, (w:) Wzrost gospodarczy i rozwój społeczny jako paradygmaty współczesności, (red. J. Osiński), SGH-KES, Warszawa 2003, ss. 341-359 39 40 2.3. Przekształcenia własnościowe a zmiany w rozmieszczeniu przedsiębiorstw państwowych w latach 1990-2006 Zmiany liczby przedsiębiorstw państwowych w latach 1990-2006 Jak to już zasygnalizowano wcześniej, ogólna liczba wszystkich podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w Polsce, wg stanu na 31 grudnia 2006 r., wynosiła ok. 3,64 mln, z czego przedsiębiorstwa państwowe to tylko 0,03% wszystkich podmiotów. Liczba przedsiębiorstw państwowych) zmniejszyła się w okresie 1990-2006 z 8453 do 913 tj. o ok. 90% stanu wyjściowego. Ponadto, wg danych GUS dla 2006 r., faktycznie 8 funkcjonowało w kraju tylko 566 tego typu podmiotów. Z tej liczby było: w prywatyzacji bezpośredniej – 4, w likwidacji – 82, w upadłości – 201, w postępowaniu naprawczym – 59, pod zarządem – 31, a bez zmian prawno-organizacyjnych pozostało – 92. Aktywnych przedsiębiorstw państwowych, prowadzących działalność gospodarczą, było w końcu 2006 r. tylko 289 9. Poza ww. w 2006 r. Skarb Państwa miał akcje lub udziały w 1296 spółkach, w tym 405 było jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa. Rozmieszczenie przedsiębiorstw państwowych w 1990 roku Lokalizacje poszczególnych podmiotów gospodarczych i ich skupisk, w postaci okręgów przemysłowych, aglomeracji miejsko-przemysłowych itp., są wypadkową oddziaływania bardzo wielu czynników. Takie złożone, mniej lub bardziej odległe w czasie, „historyczne” uwarunkowania decydowały o rozmieszczeniu przedsiębiorstw państwowych w Polsce. Biorąc pod uwagę aktualny podział administracyjny kraju stwierdza się, że w momencie rozpoczynania procesów prywatyzacyjnych (1990 r.) najwięcej przedsiębiorstw państwowych znajdowało się na obszarach wchodzących obecnie w skład województw: mazowieckiego (1076 przedsiębiorstw państwowych, co stanowiło prawie 13% ogółu takich podmiotów w kraju), śląskiego (961 - 11% ogółu), dolnośląskiego (843 - 10%), wielkopolskiego (704 - 8%) i łódzkiego (577 - 7%). W tymże 1990 r. najmniej przedsiębiorstw państwowych działało na obszarach, które obecnie 8 9 Liczbę przedsiębiorstw państwowych GUS podaje na podstawie Wykazu Przedsiębiorstw Państwowych, sporządzanego przez państwowe jednostki organizacyjne pełniące funkcje założycielskie dla przedsiębiorstw państwowych. Może się ona różnić się od publikowanej na podstawie rejestru REGON, ze względu na zakres i sposób aktualizacji Rejestru REGON i Wykazu - por. Uwagi metodyczne (w:) Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007. Te dane o przedsiębiorstwach państwowych dotyczą przedsiębiorstw aktywnych, tj. takich, które prowadziły działalność gospodarczą w końcu 2006 – por. Uwagi metodyczne (w:) Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2007, s. 11 oraz ss. 61-62. 41 znajdują się w granicach województw: podlaskiego, opolskiego, świętokrzyskiego (odpowiednio: 242, 268, 270 jednostek tj. po ok. - 3% ilości ogólnopolskiej), oraz lubuskiego i podkarpackiego (odpowiednio: 302 i 337 jednostek tj. po ok. 4% ogółu). Licząc w wielkościach bezwzględnych, w momencie rozpoczynania procesów przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych, występowały zatem 3-4-krotne międzyregionalne różnice w rozmieszczeniu tych podmiotów na terenach wchodzących w skład obecnych (2006 r.) województw - por. Tablica nr 3. Tablica nr 3 Rozmieszczenie przedsiębiorstw państwowych w 1990 r. oraz w 2006 r. Wyszczególnienie POLSKA Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Liczba ludności wg stanu na 31.12.2006 r. w tys. 38125,5 2882,3 2066,4 2172,8 1008,5 2566,2 3271,2 5171,7 1041,9 2097,6 1196,1 2203,6 4669,1 1279,8 1426,9 3378,5 1692,8 Przedsiębiorstwa państwowe w 1990 r. szt. Polska na 10 tys. =100% ludn. 8453 100,0 2,2 843 10,0 2,9 494 5,8 2,4 427 5,1 2,0 302 3,6 3,0 577 6,8 2,2 488 5,8 1,5 1076 12,7 2,1 268 3,2 2,6 337 4,0 1,6 242 2,9 2,0 529 6,3 2,4 961 11,4 2,1 270 3,2 2,1 410 4,9 2,9 704 8,3 2,1 525 6,2 3,1 Przedsiębiorstwa państwowe w 2006 r. szt. Polska na 10 tys. =100% ludn. 913 100,0 0,2 33 3,6 0,1 59 6,5 0,3 35 3,8 0,2 36 3,9 0,4 81 8,9 0,3 73 8,0 0,2 190 20,8 0,4 7 0,8 0,1 9 1,0 0,0 22 2,4 0,2 32 3,5 0,1 110 12,0 0,2 12 1,3 0,1 23 2,5 0,2 129 14,1 0,4 62 6,8 0,4 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS oraz MSP: Dynamika przekształceń własnościowych Nr 63, MSP Departament Analiz Strategicznych, Warszawa grudzień 2006. W 1990 r. największe nasycenie przedsiębiorstwami państwowymi występowało na obszarach należących obecnie do województw: zachodniopomorskiego (3,1 na 10 tys. ludności), lubuskiego (3,0), dolnośląskiego i warmińsko-mazurskiego (po 2,9), opolskiego (2,6) oraz pomorskiego i kujawsko-pomorskiego (po 2,4). Były to więc, bez wyjątku, regiony Polski zachodniej i północnej. W zestawieniu z liczbą mieszkańców najmniej takich podmiotów było na terenach współczesnych województw: małopolskiego (1,5), podkarpackiego (1,6), lubelskiego, podlaskiego10 (po 2,0). W 1990 r. występowały zatem 2-krotne różnice poziomu nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi obszarów tworzących obecne województwa. Tak więc, 10 W regionach silnie uprzemysłowionych, w szczególności na Górnym Śląsku, występował znaczący udział dużych i bardzo dużych przedsiębiorstw państwowych, natomiast w województwach wschodnich i południowo- 42 zróżnicowania bezwzględnej koncentracji przedsiębiorstw państwowych nie były wprost skorelowane z rozmieszczeniem ludności w układzie regionalnym - por. Tablica nr 3. Rozmieszczenie przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku W 2006 r. największy udział w ogólnopolskiej liczbie przedsiębiorstw państwowych wykazywały województwa: mazowieckie (21%), wielkopolskie (14%), śląskie (12%), łódzkie (9%), małopolskie (8%), zaś najmniejszy: opolskie, podkarpackie, świętokrzyskie (po 1%) oraz podlaskie i warmińsko-mazurskie (po 2,5%). Pod względem nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi (liczba podmiotów przypadających na 10 tysięcy mieszkańców), stwierdza się, że w czołówce krajowej znajdowały się województwa: wielkopolskie, mazowieckie, zachodniopomorskie, lubuskie (po 0,4 na 10 tys. mieszkańców) oraz łódzkie i kujawsko-pomorskie (0,3). Najniższy poziom nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi (0,1) wykazywały województwa: podkarpackie, opolskie, świętokrzyskie, dolnośląskie i pomorskie. Różnice w tym zakresie były mniej więcej 2-krotne, ale przy tak niskim nasyceniu omawianymi podmiotami przedstawione tu różnice są niemal bez znaczenia. W 2006r. przedsiębiorstwa państwowe - jako forma organizacyjno-prawna podmiotów gospodarczych - występowała na terytorium kraju sporadycznie. Wpływ procesów przekształceń własnościowych na zmiany rozmieszczenia przedsiębiorstw państwowych w latach 1990-2006 Od momentu rozpoczęcia prywatyzacji w 1990 r. do końca 2006 r., przekształcenia własnościowe objęły w Polsce 5747 przedsiębiorstw państwowych. W zestawieniu z liczbą 8453 przedsiębiorstw, którą przyjmuje się za “stan wyjściowy” prywatyzacji, oznacza to, że w procesach tych uczestniczyło 68% ogólnej liczby działających w końcu 1990 r. przedsiębiorstw państwowych - Tablica nr 4. W omawianym okresie liczba tych podmiotów zmniejszała się niezależnie od procesów prywatyzacji - m.in. wskutek zaprzestawania działalności lub łączenia istniejących firm. Tak więc nie oznacza to, że 1/3 istniejących w 1990 r. przedsiębiorstw państwowych czeka na przekształcenia własnościowe. W 2006 r. zarejestrowanych było już tylko 913 przedsiębiorstw państwowych, co stanowiło niespełna 11% stanu początkowego (1990 rok). wschodnich funkcjonowała znaczna ilość przedsiębiorstw o względnie niewielkiej liczbie pracujących. 43 Tablica nr 4 Stopień zaawansowania procesów przekształceń własnościowych stan na 31.12.2006 r. Przedsiębiorstwa Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami w państwowe w okresie 1990-2006 r. Wyszczególnienie 1990 r. szt. szt. Polska Wojew. Wojew.=100 =100 =100 POLSKA 5747 100,0 68,0 Podkarpackie 82,8 8453 Dolnośląskie 843 534 9,3 63,3 Małopolskie 78,5 Kujawsko-pomorskie 494 337 5,9 68,2 Śląskie 78,3 Lubelskie 427 284 4,9 66,5 Łódzkie 75,2 Lubuskie 302 181 3,1 59,9 Opolskie 71,6 Łódzkie 577 434 7,6 75,2 Podlaskie 71,1 Małopolskie 488 383 6,7 78,5 Wielkopolskie 69,2 Mazowieckie 1076 689 12,0 64,0 Kujawsko-Pomorskie 68,2 Opolskie 268 192 3,3 71,6 POLSKA 68,0 Podkarpackie 337 279 4,9 82,8 Lubelskie 66,5 Podlaskie 242 172 3,0 71,1 Świętokrzyskie 65,9 Pomorskie 529 297 5,2 56,1 Warmińsko-Mazurskie 64,1 Śląskie 961 752 13,1 78,3 Mazowieckie 64,0 Świętokrzyskie 270 178 3,1 65,9 Dolnośląskie 63,3 Warmińsko-mazurskie 410 263 4,6 64,1 Lubuskie 59,9 Wielkopolskie 704 487 8,5 69,2 Pomorskie 56,1 Zachodniopomorskie 525 285 5,0 54,3 Zachodniopomorskie 54,3 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Zestawienie liczby przedsiębiorstw państwowych, działających w końcu 1990 r. na obszarach tworzących obecne województwa z liczbą przedsiębiorstw, które zostały objęte procesami prywatyzacji do końca 2006 r. wynika, że najwięcej podmiotów przekształcono w województwach: podkarpackim - 83%, małopolskim - 79%, śląskim – 78%, łódzkim - 75%, opolskim – 72%, podlaskim – 71% i wielkopolskim - 69%. Relatywnie najmniej zaawansowane ilościowo zmiany własnościowe występują na obszarach województw: zachodniopomorskiego 54%, pomorskiego - 56%, lubuskiego - 60%, dolnośląskiego – 63% oraz mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego po - 64% - por. Tablica nr 4. Różnice w tym zakresie sięgają 28 pkt. procentowych, czyli zasięg procesy przekształceń własnościowych w województwie przodującym (podkarpackie) jest prawie o połowę większy, niż w najmniej zaawansowanym pod tym względem regionie kraju (zachodniopomorskie) - por. Tablica nr 4. Przypominamy jednak, iż powyższa informacja nie pokazuje rzeczywistego, ilościowego, postępu przekształceń istniejących przedsiębiorstw państwowych w ww. regionach, lecz tylko relację ilości 44 przeprowadzonych procesów przekształceń do liczby przedsiębiorstw państwowych istniejących w poszczególnych województwach w 1990 r. Kolejność poszczególnych regionów pod względem ich udziału w ogólnopolskiej liczbie zarejestrowanych przedsiębiorstw państwowych zmieniła się znacząco w rezultacie dokonywanych w okresie 1990-2006 przekształceń własnościowych. Jest to wyraźnie widoczne, gdy weźmiemy pod uwagę liczbę tych podmiotów przypadającą na 10 tys. mieszkańców. W 1990 r. wyższy od średniej ogólnopolskiej, poziom nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi wykazywało osiem województw (zachodniopomorskie, lubuskie, dolnośląskie, warmińsko-mazurskie, opolskie, pomorskie, kujawsko-pomorskie i łódzkie). W 2006 r. takich regionów było sześć - z tym jednak, że ze „starego” składu pozostały w tej grupie cztery regiony - województwa (zachodniopomorskie, lubuskie, łódzkie i kujawsko-pomorskie), a dwa nowe znalazły się tam w wyniku relatywnie mniejszej intensywności prowadzenia procesów przekształceń własnościowych (wielkopolskie, mazowieckie). Zmiany te wskazują pośrednio obszary, które - z różnych względów - należy uznać za „problemowe” z punktu widzenia przekształceń własnościowych - por. Tablica nr 5. W nieco szerzej ujmowanej tej grupie są województwa z dużymi aglomeracjami: warszawską, łódzką, poznańską, GOP oraz dodatkowo województwa: zachodniopomorskie, lubuskie i kujawsko-pomorskie. Istnieje kilka powodów takiej sytuacji. W części ww. regionów występuje nagromadzenie przedsiębiorstw z branż uznawanych, z różnych przyczyn, za „trudne” do prywatyzacji. Należą do nich m.in. :przemysł ciężki: górnictwo, hutnictwo; energetyka, zakłady specjalne itp. W kilku innych regionach znaczna część istniejących tam jeszcze przedsiębiorstw państwowych, względnie dobrze prosperuje (lub ma dobre perspektywy rozwojowe), gdyż działają one na obszarach powiązanych z dużymi, atrakcyjnymi, lokalnymi rynkami pracy i zbytu. Powyższe zróżnicowania przestrzenne stanu zaawansowania procesów przekształceń własnościowych sygnalizują pewną koncentrację problemów „prywatyzacyjnych” w kilku subregionach przemysłowych. Na takich obszarach łatwiej co prawda prowadzić programy aktywizacji ekonomicznej, jednak na niektórych spośród nich trudniej rozładowywać napięcia społeczne i neutralizować niechęć skierowaną przeciwko koniecznym zmianom. 45 Tablica nr 5 Intensywność procesów przekształceń własnościowych w okresie 1990-2006 a poziom nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi w 1990 i 2006 r. liczby przedsiębiorstw państwowych w 1990 r. Na 10 tys. ludności Zachodniopomorskie Lubuskie Dolnośląskie Warmińsko-Mazurskie Opolskie Pomorskie Kujawsko-Pomorskie Łódzkie POLSKA Świętokrzyskie Wielkopolskie Mazowieckie Śląskie Podlaskie Lubelskie Podkarpackie Małopolskie Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Województwa wg % przedsiębiorstw państwowych liczby przedsiębiorstw objętych przekształceniami państwowych w 2006 r. w okresie 1990-2006 na 10 tys. ludności 3,1 Podkarpackie 82,8 Wielkopolskie 3,0 Małopolskie 78,5 Mazowieckie 2,9 Śląskie 78,3 Zachodniopomorskie 2,9 Łódzkie 75,2 Lubuskie 2,6 Opolskie 71,6 Łódzkie 2,4 Podlaskie 71,1 Kujawsko-Pomorskie 2,4 Wielkopolskie 69,2 POLSKA 2,2 Kujawsko-Pomorskie 68,2 Śląskie 2,2 POLSKA 68,0 Małopolskie 2,1 Lubelskie 66,5 Podlaskie 2,1 Świętokrzyskie 65,9 Warmińsko-Mazurskie 2,1 Warmińsko-Mazurskie 64,1 Lubelskie 2,1 Mazowieckie 64,0 Pomorskie 2,0 Dolnośląskie 63,3 Dolnośląskie 2,0 Lubuskie 59,9 Świętokrzyskie 1,6 Pomorskie 56,1 Opolskie 1,5 Zachodniopomorskie 54,3 Podkarpackie 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 Mimo występujących symptomów dość niekorzystnego rozkładu branżowoprzestrzennego procesów przekształceń - w okresie 1990-2006 nastąpiła zasadnicza zmiana skali problemu, co jest efektem zmniejszenia się liczby przedsiębiorstw państwowych w kraju o prawie 90%. Co prawda, w 2006 r. nadal zachowane były znaczne zróżnicowania międzywojewódzkie wskaźnika nasycenia tymi podmiotami między skrajnym grupami województw, ale w tymże 2006 r. występował nieporównywalny, 6-7-krotnie niższy poziom nasycenia przedsiębiorstwami państwowymi, niż ten notowany w 1990 r. Zarejestrowane zróżnicowania międzyregionalne w omawianym zakresie mają w 2006 r. dużo mniejsze znaczenie niż te występujące w 1990 r., bo dotyczą stosunkowo niewielkiej grupy podmiotów gospodarczych. 46 2.4. Przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych w okresie 1990-2006 wg metod prywatyzacji- specyfika regionalna 2.4.1. Międzyregionalne zróżnicowania struktury procesów prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych wg głównych metod przekształceń własnościowych Jak stwierdzono wcześniej, w latach 1990 – 2006 poddano procesom przekształceń własnościowych 5747 przedsiębiorstw państwowych, z czego: • 1587 (28%) skomercjalizowano, • 2263 (39%) objęto prywatyzacją bezpośrednią, • 1897 (33%) poddano procesom likwidacji z przyczyn ekonomicznych. Na obszarach tworzących obecne województwa, liczba przedsiębiorstw państwowych objętych przekształceniami w omawianym okresie była bardzo zróżnicowana, a wielkości te były w dużym stopniu pochodną ogólnej liczby przedsiębiorstw państwowych, zlokalizowanych w poszczególnych regionach. Jednak struktura dokonanych w latach 19902006 przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych, ujmowana według zastosowanych metod prywatyzacji, jest dość zrównoważona. Dotyczy to zarówno skali ogólnopolskiej jak i dezagregacji regionalnych – por. Tablica nr 6 i 7 oraz Mapa nr 2. Komercjalizację przedsiębiorstw państwowych zastosowano, średnio w kraju, w przypadku ponad co czwartego przekształcanego przedsiębiorstwa państwowego. Prywatyzacją bezpośrednią objęto niespełna 40% przedsiębiorstw, a likwidacji z przyczyn ekonomicznych poddano co trzecie przekształcane przedsiębiorstwo państwowe. Można zauważyć, iż częstotliwość stosowania ww. metod przekształceń własnościowych w poszczególnych województwach (Tablica nr 7) nawiązuje do historycznie ukształtowanego przestrzennego układu stopnia uprzemysłowienia różnych części kraju. Jak powszechnie wiadomo, w wyniku forsownej industrializacji, prowadzonej w Polsce po II wojnie światowej, występował wyraźnie wyższy stan rozwoju przemysłu na obszarze tworzącym swoisty „trójkąt równoramienny”, którego podstawą była południowa granica Polski, a wierzchołkiem aglomeracja Trójmiasta. Tereny leżące poza ww. obszarem były zindustrializowane mniej intensywnie 11. 11 Por. T. Lijewski, Zmiany przestrzennego zagospodarowania Polski w latach 1945-1989, Studia KPZK, Tom CI, PWN, Warszawa 1993. i: B. Malisz, Przekształcenia przestrzennej struktury zagospodarowania Polski. Koncepcje-praktyka-rezultaty, (w:) Planowanie przestrzenne, (red. J. Regulski), PWE, Warszawa 1985. 47 48 Tablica nr 6 Województwa wg głównych metod przekształceń przedsiębiorstw państwowych - stan na 31.12.2006 r. Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami własnościowymi w okresie 1990-2006 Wyszczególnienie ogółem w tym ogółem w tym skomercja- art. 37 i art. 19 skomercja- art. 37 art. 19 lizowane art. 39 lizowane i art.39 POLSKA 5747 1587 2263 1897 100,0 100,0 100,0 100,0 Dolnośląskie 534 182 216 136 9,3 11,5 9,5 7,2 Kujawsko-pomorskie 337 90 140 107 5,9 5,7 6,2 5,6 Lubelskie 284 61 130 93 4,9 3,8 5,7 4,9 Lubuskie 181 38 76 67 3,1 2,4 3,4 3,5 Łódzkie 434 116 163 155 7,6 7,3 7,2 8,2 Małopolskie 383 112 159 112 6,7 7,1 7,0 5,9 Mazowieckie 689 177 289 223 12,0 11,2 12,8 11,8 Opolskie 192 64 71 57 3,3 4,0 3,1 3,0 Podkarpackie 279 87 114 78 4,9 5,5 5,0 4,1 Podlaskie 172 34 83 55 3,0 2,1 3,7 2,9 Pomorskie 297 73 133 91 5,2 4,6 5,9 4,8 Śląskie 752 278 203 271 13,1 17,5 9,0 14,3 Świętokrzyskie 178 64 55 59 3,1 4,0 2,4 3,1 Warmińsko-mazurskie 263 31 107 125 4,6 2,0 4,7 6,6 Wielkopolskie 487 123 196 168 8,5 7,8 8,7 8,9 Zachodniopomorskie 285 57 128 100 5,0 3,6 5,7 5,3 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Komercjalizacja, jako metoda przewidziana dla dużych podmiotów, była względnie najrzadziej stosowaną metodą przekształceń przedsiębiorstw państwowych w dzisiejszych województwach leżących poza ww. „trójkątem przemysłowym” (warmińsko-mazurskie, podlaskie, zachodniopomorskie, lubuskie i lubelskie). Te regiony z kolei wykazywały przeważnie największy udział prywatyzacji bezpośredniej w przekształcaniu przedsiębiorstw państwowych na swoim terenie. Pod względem przekształceń w trybie likwidacji z przyczyn ekonomicznych, dominowały obok województw spoza ww. „trójkąta” (tj. środkowo-zachodnich i północnozachodnich oraz środkowo-wschodnich i północno-wschodnich) również województwa z dużymi aglomeracjami przemysłowymi (łódzkie, śląskie, wielkopolskie) – por. Tablica nr 7. Względna częstotliwość stosowania każdej spośród trzech metod przekształceń własnościowych była więc warunkowania, jak się wydaje, przede wszystkim specyfiką podmiotów, a nie atrakcyjnością inwestycyjną regionu i wynikającą stąd względną „łatwością” lub „trudnościami” aplikacji określonej metody przekształceń. 49 Tablica nr 7 Międzyregionalne zróżnicowanie struktury procesów przekształceń własnościowych wg zastosowanych ścieżek prywatyzacji w okresie 1990-2006 10-20,0% Warmińsko-mazurskie Podlaskie Zachodniopomorskie % ogółu przedsiębiorstw państwowych w poszczególnych województwach poddanych różnym rodzajom przekształceń własnościowych 20,1-30,0% 30,1-40,0% Komercjalizacja 11,8 Lubuskie 19,8 Lubelskie 20,0 Pomorskie 21,0 Podkarpackie 21,5 Opolskie 24,6 Dolnośląskie 31,2 33,3 34,1 Wielkopolskie Mazowieckie 25,3 Świętokrzyskie 25,7 Śląskie 36,0 37,0 Kujawsko-Pomorskie Łódzkie POLSKA Małopolskie 26,7 26,7 27,6 29,2 40,1-50,0% Prywatyzacja bezpośrednia (art.37 i art.39) ustawy o k i p p Śląskie 27,0 Świętokrzyskie Opolskie Łódzkie POLSKA 30,9 Wielkopolskie 40,2 37,0 Dolnośląskie 37,6 Warmińsko-Mazurskie 39,4 Podkarpackie 40,4 40,7 40,9 Małopolskie Kujawsko-Pomorskie Mazowieckie Lubuskie Pomorskie Zachodniopomorskie Lubelskie Podlaskie 41,5 41,5 41,9 42,0 44,8 44,9 45,8 48,3 Likwidacja z przyczyn ekonomicznych (art.19) Dolnośląskie 25,5 Pomorskie 30,6 Warmińsko-Mazurskie Podkarpackie Małopolskie Opolskie 28,0 Kujawsko-Pomorskie 29,2 Podlaskie 29,7 Mazowieckie 31,8 32,0 32,4 Lubelskie POLSKA Świętokrzyskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Łódzkie Śląskie Lubuskie 32,7 33,0 33,1 34,5 35,1 35,7 36,0 37,0 47,5 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. 2.4.2. Komercjalizacja i prywatyzacja pośrednia Komercjalizacją, w okresie 1990-2006, objęto 1587 przedsiębiorstw państwowych. Najwięcej takich przekształceń przeprowadzono na obszarach województw: śląskiego - 278 (18%), dolnośląskiego - 182 (12%), mazowieckiego - 177 (11%), wielkopolskiego - 123 (8%), łódzkiego - 116 (7%) i małopolskiego - 112 (7%). Najmniejszą liczbę (po około 60 przypadków), a więc tym samym najmniejszy udział (2-4%) w ogólnopolskiej liczbie przedsiębiorstw 50 przekształcanych tą metodą, miały obecne województwa: warmińsko-mazurskie – 31 (2%), podlaskie - 34 (2%), lubuskie - 38 (2%), zachodniopomorskie - 57 (4%) oraz lubelskie – 61 (4%), świętokrzyskie i opolskie – po 64 (po 4%). Tablica nr 8 Struktura wielkości przedsiębiorstw państwowych skomercjalizowanych w okresie do 31.12.2006 r. wg liczby zatrudnionych i województw Wyszczególnienie ogółem POLSKA Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Źródło: Jak w Tablicy nr 3. 1587 182 90 61 38 116 112 177 64 87 34 73 278 64 31 123 57 Przedsiębiorstwa państwowe skomercjalizowane wg wielkości zatrudnienia ogółem wg wielkości zatrudnienia do 50250- 500 i do 50250500 i 49 249 499 więcej 49 249 499 więcej 11 197 331 1048 100,0 0,7 12,4 20,9 66,0 2 23 42 115 100,0 1,1 12,6 23,1 63,2 0 8 13 69 100,0 0,0 8,9 14,4 76,7 0 5 7 49 100,0 0,0 8,2 11,5 80,3 1 2 6 29 100,0 2,6 5,3 15,8 76,3 0 11 25 80 100,0 0,0 9,5 21,6 69,0 0 16 22 74 100,0 0,0 14,3 19,6 66,1 4 32 34 107 100,0 2,3 18,1 19,2 60,5 0 8 13 43 100,0 0,0 12,5 20,3 67,2 0 5 17 65 100,0 0,0 5,7 19,5 74,7 0 2 7 25 100,0 0,0 5,9 20,6 73,5 1 10 16 46 100,0 1,4 13,7 21,9 63,0 1 35 66 176 100,0 0,4 12,6 23,7 63,3 0 10 17 38 100,0 0,0 15,6 26,6 59,4 0 6 5 20 100,0 0,0 19,4 16,1 64,5 0 16 29 77 100,0 0,0 13,0 23,6 62,6 2 8 12 35 100,0 3,5 14,0 21,1 61,4 W ujęciu względnym, udział w ogólnej liczbie przekształceń przedsiębiorstw państwowych w danym województwie, komercjalizację stosowano najczęściej na obszarach: śląskiego - 37%, świętokrzyskiego - 36%, dolnośląskiego - 34%, opolskiego - 33%, podkarpackiego - 31% i małopolskiego - 29%. Względnie najrzadziej (poniżej 22% ogółu przedsiębiorstw poddanych przekształceniom w województwie) ta metoda była wykorzystywana w województwach: warmińsko-mazurskim - 12%, podlaskim i zachodniopomorskim - po 20%, lubuskim – 21% i lubelskim – 22%. W skali ogólnopolskiej, wśród przedsiębiorstw państwowych poddawanych komercjalizacji, zgodnie z założeniami, dominowały jednostki co najmniej średniej wielkości. Około 66% (1048 podmiotów) ogólnej liczby przedsiębiorstw skomercjalizowanych (1587) do końca 2006 r. stanowiły jednostki zatrudniające 500 osób lub więcej. 21% (331) 51 podmiotów przekształconych tą metodą stanowiły przedsiębiorstwa państwowe zatrudniające w granicach 250-499 osób. Tylko nieco ponad 13% (208) tak przekształcanych przedsiębiorstw państwowych zatrudniało poniżej 250 osób. Zróżnicowania międzyregionalne w zakresie udziału przedsiębiorstw państwowych skomercjalizowanych, skategoryzowanych wg wielkości zatrudnienia, są 2-3-krotne - por. Tablica nr 8. Tablica nr 9 Spółki z udziałem Skarbu Państwa, w których MSP posiada akcje lub udziały wg procentowego udziału w kapitale zakładowym spółki - stan na 31.12.2006 r. Spółki z udziałem Skarbu Państwa (SP) wg % udziału SP w kapitale wg % udziału SP w kapitale spółki Wyszczególnienie Og. spółki Og. do25 pow. pow. pow. 100% do 25 Pow. pow. pow. 100% 25 5075 25 50 75-100 -50 75 -100 -50 -75 POLSKA 1296 535 269 50 37 405 100,0 41,3 20,8 3,9 2,9 31,3 Dolnośląskie 122 48 21 4 0 49 100,0 39,3 17,2 3,3 0,0 40,2 Kujawsko-pomorskie 59 21 16 0 2 20 100,0 35,6 27,1 0,0 3,4 33,9 Lubelskie 47 28 7 1 2 9 100,0 59,6 14,9 2,1 4,3 19,1 Lubuskie 33 16 5 2 2 8 100,0 48,5 15,2 6,1 6,1 24,2 Łódzkie 70 33 14 3 4 16 100,0 47,1 20,0 4,3 5,7 22,9 Małopolskie 81 38 15 2 3 23 100,0 46,9 18,5 2,5 3,7 28,4 Mazowieckie 205 84 45 11 7 58 100,0 41,0 22,0 5,4 3,4 28,3 Opolskie 42 18 7 1 2 14 100,0 42,9 16,7 2,4 4,8 33,3 Podkarpackie 76 39 9 2 3 23 100,0 51,3 11,8 2,6 3,9 30,3 Podlaskie 30 12 9 1 0 8 100,0 40,0 30,0 3,3 0,0 26,7 Pomorskie 73 30 20 4 2 17 100,0 41,1 27,4 5,5 2,7 23,3 Śląskie 199 73 41 8 5 72 100,0 36,7 20,6 4,0 2,5 36,2 Świętokrzyskie 57 19 10 2 1 25 100,0 33,3 17,5 3,5 1,8 43,9 Warmińsko-mazurskie 27 11 4 1 1 10 100,0 40,7 14,8 3,7 3,7 37,0 Wielkopolskie 113 45 32 6 1 29 100,0 39,8 28,3 5,3 0,9 25,7 Zachodniopomorskie 60 19 13 2 2 24 100,0 31,7 21,7 3,3 3,3 40,0 * dwa podmioty znajdowały się poza granicami kraju Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Wśród ogółu przedsiębiorstw państwowych przekształcanych tą metodą największy udział relatywnie „małych” podmiotów (do 250 zatrudnionych), wykazywały: mazowieckie (20%), warmińsko-mazurskie (19%), zachodniopomorskie (18%) i świętokrzyskie (15%), zaś najmniejszy: 6-8% - udział występował na obszarach województw: podkarpackiego, podlaskiego, lubuskiego i lubelskiego. Jednostki średnie i duże tj. zatrudniające 500 osób i więcej, dominowały (ok. 3/4 wśród ogółu przedsiębiorstw skomercjalizowanych w danym województwie) na terenie: lubelskiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, podkarpackiego i podlaskiego. Wyraźnie 52 najmniej (poniżej 2/3) takich podmiotów było w województwach: świętokrzyskim, mazowieckim, zachodniopomorskim, wielkopolskim, pomorskim, dolnośląskim, śląskim i warmińsko-mazurskim. Procesy komercjalizacji prowadziły m.in. do powstawania spółek z udziałem Skarbu Państwa, które oczywiście także ulegały dalszym przekształceniom. W końcu 2006 r. wśród wszystkich spółek z udziałem Skarbu Państwa (SP) liczebnie przeważały podmioty z niskim udziałem SP w kapitale zakładowym spółek. W ujęciu ogólnopolskim ok. 41% takich spółek posiadało mniej niż 25% udziałów SP w swoim kapitale zakładowym. Z kolei nieco ponad 30% ogółu spółek z udziałem SP było w 100% własnością Skarbu Państwa, a w ok. 21% spółek SP posiadał od 25% do 50% udziałów. Pośrednie poziomy udziałów SP w kapitale zakładowym (50%-75% oraz 75%-100%) - w omawianych spółkach występowały sporadycznie (w sumie stanowiły w kraju ok. 7%) - por. Tablica nr 9. Omawiana struktura własnościowa spółek z udziałem SP była międzyregionalnie zróżnicowana: • Największy odsetek spółek o najniższym (do 25%) udziale SP w ich kapitale zakładowym występował w województwach: lubelskim (60%), podkarpackim (51%), lubuskim (49%), łódzkim i małopolskim (po 47%), a względnie najmniej takich spółek było w województwach: zachodniopomorskim (32%) oraz świętokrzyskim (33%), kujawskopomorskim (36%) i śląskim (37%). • Najwyższy udział podmiotów będących w 100% własnością Skarbu Państwa, wśród ogółu spółek z udziałem SP znajdujących się w poszczególnych regionach, występował w województwach: świętokrzyskim (44%), dolnośląskim i zachodniopomorskim (po 40%), warmińsko-mazurskim (37%) oraz śląskim (36%), a najmniejszy (poniżej 25%) w lubelskim, łódzkim, pomorskim i lubuskim - por. Tablica nr 9. 2.4.3. Prywatyzacja bezpośrednia Zasięg i stan zaawansowania procesu przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych metodą prywatyzacji bezpośredniej Prywatyzacją bezpośrednią w latach 1990-2006 objęto 2263 przedsiębiorstwa państwowe. W ujęciu bezwzględnym, najwięcej takich podmiotów znajdowało się na terenie województw: mazowieckiego - 289 (13%), dolnośląskiego - 216 (10%), śląskiego - 203 (9%), 53 wielkopolskiego - 196 (9%), łódzkiego - 163 (7%) i małopolskiego - 159 (7%). Najmniejszą liczbę (poniżej 90) i tym samym najmniejszy udział (do 4%) w ogólnopolskiej liczbie przedsiębiorstw przekształcanych tą metodą, miały województwa: świętokrzyskie - 55 (2%), opolskie - 71 (3%), lubuskie - 76 (3%) i podlaskie - 83 (4%). Tablica nr 10 Przedsiębiorstwa państwowe objęte prywatyzacją bezpośrednią (*) w okresie do 31.12.2006 r. wg stopnia zaawansowania przekształceń i województw Art. 37 ust. o ppp oraz art. 39 ust. o kip Liczba przeds. Wyszczególnienie państw. wykreśl. % Województwa wg % realizacji z rejestru realizacji przedsiębiorców POLSKA 2263 2181 96,4 Świętokrzyskie 100,0 Dolnośląskie 216 207 95,8 Warmińsko-mazurskie 99,1 Kujawsko-pomorskie 140 136 97,1 Opolskie 98,6 Lubelskie 130 128 98,5 Lubelskie 98,5 Lubuskie 76 74 97,4 Śląskie 98,0 Łódzkie 163 155 95,1 Podlaskie 97,6 Małopolskie 159 153 96,2 Lubuskie 97,4 Mazowieckie 289 269 93,1 Kujawsko-Pomorskie 97,1 Opolskie 71 70 98,6 Zachodniopomorskie 96,9 Podkarpackie 114 110 96,5 Podkarpackie 96,5 Podlaskie 83 81 97,6 POLSKA 96,4 Pomorskie 133 125 94,0 Wielkopolskie 96,4 Śląskie 203 199 98,0 Małopolskie 96,2 Świętokrzyskie 55 55 100,0 Dolnośląskie 95,8 Warmińsko-mazurskie 107 106 99,1 Łódzkie 95,1 Wielkopolskie 196 189 96,4 Pomorskie 94,0 Zachodniopomorskie 128 124 96,9 Mazowieckie 93,1 (*) - przedsiębiorstwa państwowe przekształcane na podstawie art. 37 ustawy o ppp oraz art. 39 ustawy o kip Źródło: Jak w Tablicy nr 3. liczba akceptacji MPW/MSP Największy udział jednostek przekształconych w trybie prywatyzacji bezpośredniej, w ogólnej liczbie przedsiębiorstw państwowych poddawanych przekształceniom własnościowym, wykazywały województwa: podlaskie - 48%, lubelskie – 46%, zachodniopomorskie i pomorskie (po 45%) oraz lubuskie, mazowieckie, kujawsko-pomorskie i małopolskie – po ok. 42%. Ta metoda przekształceń była wykorzystywana względnie najrzadziej w województwach: śląskim 27%, świętokrzyskim - 31%, opolskim – 37% i łódzkim – 38%. Z ogólnej liczby 2263 przedsiębiorstw państwowych poddanych prywatyzacji bezpośredniej w okresie 1990-2006, proces przekształceń zakończono w 2181 przypadkach (ok. 96%). Mierzona w ten sposób skuteczność procesów prywatyzacji bezpośredniej wykazywała 54 niewielkie zróżnicowania międzywojewódzkie - por. Tablica nr 10. W trzynastu województwach zakończono 96% ogółu procesów przekształceń rozpoczętych przy wykorzystaniu tej metody (świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie, opolskie, lubelskie, śląskie, podlaskie, lubuskie, kujawsko-pomorskie, zachodniopomorskie, podkarpackie, wielkopolskie, małopolskie i dolnośląskie). W sumie niewiele różniący się od ww. - stopień zaawansowania realizacji tych procesów (ok. 93-95%) miały pozostałe województwa: mazowieckie, pomorskie i łódzkie. Rozpiętość między skrajnymi grupami regionów w tym przypadku jest znikoma - wynosi ok. 7 punktów procentowych (przy średniej ogólnopolskiej ok. 96%). Wielkość przedsiębiorstw państwowych przekształcanych metodą prywatyzacji bezpośredniej Na 2263 przedsiębiorstwa państwowe sprywatyzowane bezpośrednio do końca 2006 r. 50% (1132) stanowiły jednostki średniej wielkości tj. zatrudniające 50-249 osób, co było zgodnie z założeniami, wynikającymi ze specyfiki omawianej metody przekształceń. Niespełna co czwarte (24%) przekształcane tą metodą przedsiębiorstwo państwowe zatrudniało mniej niż 50 osób, a co szóste (ok. 15%) wykazywało w granicach 250-499 osób zatrudnionych. Przedsiębiorstwa duże (tj. zatrudniające 500 osób i więcej) stanowiły wśród prywatyzowanych bezpośrednio nieco ponad 11% - por. Tablica nr 11. Udział ww. grup przedsiębiorstw, skategoryzowanych wg wielkości zatrudnienia, a poddawanych prywatyzacji bezpośredniej, był w poszczególnych województwach dość zróżnicowany. Wynosił on: • w grupie przedsiębiorstw najmniejszych (poniżej 50 zatrudnionych): maksymalnie od ok. 31-36% (warmińsko-mazurskie, pomorskie, podlaskie) do minimalnie ok. 17-20% (opolskie, śląskie, lubuskie, lubelskie i zachodniopomorskie), • w grupie przedsiębiorstw małych (50-249 zatrudnionych): maksymalnie od ok. 54-60% (warmińsko-mazurskie, lubuskie, zachodniopomorskie, lubelskie i opolskie) do minimalnie ok. 42-47% (łódzkie, śląskie, pomorskie i dolnośląskie), • w grupie przedsiębiorstw średniej wielkości (250-499 zatrudnionych): maksymalnie od ok. 18-22% (podkarpackie, łódzkie, śląskie) do minimalnie ok. 6-12% (warmińskomazurskie, podlaskie, zachodniopomorskie, mazowieckie i lubelskie), • w grupie przedsiębiorstw dużych (500 i więcej zatrudnionych): maksymalnie od ok. 1316% (łódzkie, dolnośląskie, wielkopolskie, śląskie i świętokrzyskie) do minimalnie 6-8% (podkarpackie, pomorskie, opolskie, podlaskie i lubelskie). 55 Jak widać, między skrajnymi grupami województw występowała ok. 1,5-2-krotna różnica udziałów poszczególnych kategorii wielkości przedsiębiorstw przekształcanych metodą prywatyzacji bezpośredniej. Tablica nr 11 Struktura wielkości przedsiębiorstw państwowych objętych prywatyzacją bezpośrednią (*) w okresie do 31.12.2006 r. wg liczby zatrudnionych i województw Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami na podst. art. 37 ust. o ppp oraz art. 39 ust. o kip Wyszczególnienie ogółem Liczba zatrudnionych ogółem Liczba zatrudnionych do 50- 250- 500 i do 50- 250- 500 i 49 249 499 więcej 49 249 499 więcej POLSKA 2263 545 1132 332 254 100,0 24,1 50,0 14,7 11,2 Dolnośląskie 216 52 102 34 28 100,0 24,1 47,2 15,7 13,0 Kujawsko-pomorskie 140 34 69 23 14 100,0 24,3 49,3 16,4 10,0 Lubelskie 130 26 78 16 10 100,0 20,0 60,0 12,3 7,7 Lubuskie 76 14 42 12 8 100,0 18,4 55,3 15,8 10,5 Łódzkie 163 41 68 33 21 100,0 25,2 41,7 20,2 12,9 Małopolskie 159 39 83 20 17 100,0 24,5 52,2 12,6 10,7 Mazowieckie 289 75 146 34 34 100,0 26,0 50,5 11,8 11,8 Opolskie 71 12 43 11 5 100,0 16,9 60,6 15,5 7,0 Podkarpackie 114 29 58 20 7 100,0 25,4 50,9 17,5 6,1 Podlaskie 83 30 40 7 6 100,0 36,1 48,2 8,4 7,2 Pomorskie 133 43 61 20 9 100,0 32,3 45,9 15,0 6,8 Śląskie 203 37 89 44 33 100,0 18,2 43,8 21,7 16,3 Świętokrzyskie 55 12 27 7 9 100,0 21,8 49,1 12,7 16,4 Warmińsko-mazurskie 107 33 58 6 10 100,0 30,8 54,2 5,6 9,3 Wielkopolskie 196 42 95 31 28 100,0 21,4 48,5 15,8 14,3 Zachodniopomorskie 128 26 73 14 15 100,0 20,3 57,0 10,9 11,7 (*) - przedsiębiorstwa państwowe przekształcane na podstawie art. 37 ustawy o ppp oraz art. 39 ustawy o kip Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Sposób rozdysponowania mienia przedsiębiorstw przekształcanych metodą prywatyzacji bezpośredniej Częstość występowania planowanych, różnych sposobów rozdysponowania mienia przedsiębiorstw przekształcanych metodą prywatyzacji bezpośredniej wykazuje podobne międzyregionalne zróżnicowania jak prezentowana wcześniej struktura wielkości przedsiębiorstw przekształcanych tą metodą. Tak więc, w przypadku realizacji prywatyzacji bezpośredniej: • W kraju, najczęściej stosowano oddanie mienia do odpłatnego korzystania - przeciętnie ok. 62% przypadków. Największy udział takich rozwiązań - ok. 2/3-3/4 ogółu - odnotowano w województwach: wielkopolskim, śląskim, kujawsko-pomorskim, zachodniopomorskim, 56 lubuskim i opolskim, a najmniejszy (w granicach 45-55%) w województwach: podkarpackim, podlaskim, pomorskim i warmińsko-mazurskim. • W skali ogólnokrajowej drugim pod względem popularności rozwiązaniem była sprzedaż mienia, którą zastosowano w ok. 25% przypadków. Największy udział tego sposobu zagospodarowania majątku (ponad 32%) wystąpił w województwach: podkarpackim, warmińsko-mazurskim, lubelskim i łódzkim, najniższy zaś (ok. 13-16% przypadków) w województwach: opolskim, świętokrzyskim, lubuskim i wielkopolskim. Tablica nr 12 Przedsiębiorstwa państwowe objęte prywatyzacją bezpośrednią (*) w okresie do 31.12.2006 r. wg projektowanego rozdysponowania mienia i województw Wyszczególnienie POLSKA Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami na podst. art. 37 ust. o ppp oraz art. 39 ust. o kip w tym rozdysponowanie mienia w tym rozdysponowanie mienia poprzez poprzez ogółem sprze- wnies. odpłatne mieszane ogółem sprze- wnies. odpłatne mieszane daż do sp. korzyst. sposoby daż do sp. korzyst. sposoby 2263 557 248 1391 67 100,0 24,6 11,0 61,5 3,0 216 51 18 139 8 100,0 23,6 8,3 64,4 3,7 140 33 8 98 1 100,0 23,6 5,7 70,0 0,7 130 44 10 73 3 100,0 33,8 7,7 56,2 2,3 76 11 8 56 1 100,0 14,5 10,5 73,7 1,3 163 53 15 91 4 100,0 32,5 9,2 55,8 2,5 159 37 16 101 5 100,0 23,3 10,1 63,5 3,1 289 79 26 170 14 100,0 27,3 9,0 58,8 4,8 71 9 7 53 2 100,0 12,7 9,9 74,6 2,8 114 42 19 51 2 100,0 36,8 16,7 44,7 1,8 83 24 17 39 3 100,0 28,9 20,5 47,0 3,6 133 35 22 68 8 100,0 26,3 16,5 51,1 6,0 203 41 17 142 3 100,0 20,2 8,4 70,0 1,5 55 7 12 33 3 100,0 12,7 21,8 60,0 5,5 Warmińsko-mazurskie 107 38 7 59 3 100,0 35,5 6,5 55,1 2,8 Wielkopolskie Zachodniopomorskie 196 128 31 22 34 12 128 90 3 4 100,0 100,0 15,8 17,2 17,3 9,4 65,3 70,3 1,5 3,1 (*) - na podst. art. 37 ustawy o ppp oraz art. 39 ustawy o kip Źródło: Jak w Tablicy nr 3. • W skali ogólnokrajowej trzecim, pod względem częstotliwości stosowania (ok. 11% ogółu przypadków) sposobem planowanego rozdysponowania mienia, było wniesienie jego jako kapitału do spółki. Najwięcej takich działań (17-22% przypadków) odnotowano w województwach: pomorskim, podkarpackim, wielkopolskim, podlaskim i świętokrzyskim, a najmniej (ok. 6-8% ogółu przypadków) w województwach: kujawsko-pomorskim, warmińsko-mazurskim, lubelskim, dolnośląskim i śląskim. 57 • W skali kraju najrzadziej - 3% przypadków - wystąpiły mieszane sposoby zagospodarowania mienia przedsiębiorstw– por. Tablica nr 12. Znaczący (4-6%) udział tego sposobu zagospodarowania majątku wykazywały jedynie województwa: podlaskie dolnośląskie mazowieckie świętokrzyskie i pomorskie, podczas gdy w województwach: kujawskopomorskim, lubuskim, śląskim, wielkopolskim, podkarpackim i lubelskim zastosowano tę metodę w mniej niż 2% przypadków. 2.4.4. Likwidacja przedsiębiorstw państwowych z przyczyn ekonomicznych Zasięg i stan zaawansowania procesu przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych metodą likwidacji z przyczyn ekonomicznych Spośród ogółu przedsiębiorstw państwowych poddawanych procesom likwidacji z przyczyn ekonomicznych (1897), najwięcej znajdowało się na obszarach obecnie wchodzących w skład województw: śląskiego - 271 (14%), mazowieckiego - 223 (12%), wielkopolskiego – 168 (9%), łódzkiego - 155 (8%), dolnośląskiego - 136 (7%) oraz warmińsko-mazurskiego - 125 (7%). Najmniej przekształcanych tą metodą przedsiębiorstw państwowych (poniżej 80 tj. po ok. 4% i mniej udziału w wielkości ogólnopolskiej) stwierdzono na terenach województw: podlaskiego - 55 (3%), opolskiego – 57 (3%), świętokrzyskie – 59 (3%), lubuskiego - 67 (4%) oraz podkarpackiego – 78 (4%) – por. tablica nr 6 i 7. Największy ekonomicznych udział wśród jednostek ogółu przekształconych przedsiębiorstw drogą likwidacji prywatyzowanych w z przyczyn poszczególnych województwach wykazywały: warmińsko-mazurskie - 48%, lubuskie - 37%, śląskie i łódzkie – po 36% oraz zachodniopomorskie i wielkopolskie - po 35%. Względnie najrzadziej ten sposób przekształceń był wykorzystywany w województwach: dolnośląskim - 26%, podkarpackim 28%, małopolskim - 29% oraz opolskim - 30% - por. tablica nr 6 i 7. Jak to stwierdzono wcześniej, częstotliwość występowania różnych „ścieżek prywatyzacji”, wyrażana w wielkościach absolutnych, jest w znaczniej mierze pochodną ilościowej koncentracji przedsiębiorstw na terenie poszczególnych województw. Obraz międzyregionalnych zróżnicowań w tej mierze, daje więc dopiero analiza względnej częstotliwości zastosowania wymienionych powyżej trzech głównych metod przekształceń własnościowych w poszczególnych regionach. Badając w taki sposób strukturę przekształceń przedsiębiorstw państwowych według stosowanych „ścieżek prywatyzacji” można stwierdzić, że występowały pod tym względem wyraźne zróżnicowania międzywojewódzkie. Te różnice w 58 częstości stosowania poszczególnych metod między skrajnymi grupami województw kształtują się na poziomie 1,5:1. Tablica nr 13 Przedsiębiorstwa państwowe objęte likwidacją z art.19 ustawy o p.p. w okresie do 31.12.2006 r. wg stopnia zaawansowania przekształceń i województw Przedsiębiorstwa państwowe objęte likwidacją na podst. art. 19 ust. o p.p. Wyszczególnienie Brak sprzeciwu MPW/MSP POLSKA 1897 Dolnośląskie 136 Kujawsko-pomorskie 107 Lubelskie 93 Lubuskie 67 Łódzkie 155 Małopolskie 112 Mazowieckie 223 Opolskie 57 Podkarpackie 78 Podlaskie 55 Pomorskie 91 Śląskie 271 Świętokrzyskie 59 Warmińsko-mazurskie 125 Wielkopolskie 168 Zachodniopomorskie 100 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. % ogłoszono % wykreśl. z rejestru realizacji upadłość realizacji przedsięb. 1056 75 65 50 42 76 60 141 32 45 31 54 147 31 59 90 58 55,7 55,1 60,7 53,8 62,7 49,0 53,6 63,2 56,1 57,7 56,4 59,3 54,2 52,5 47,2 53,6 58,0 681 54 36 37 19 69 37 64 24 33 22 25 86 26 56 63 30 35,9 39,7 33,6 39,8 28,4 44,5 33,0 28,7 42,1 42,3 40,0 27,5 31,7 44,1 44,8 37,5 30,0 Woj. wg % realizacji ogółem Podkarpackie 100,0 Opolskie 98,2 Świętokrzyskie 96,6 Podlaskie 96,4 Dolnośląskie 94,9 Kujawsko-Pomorskie 94,4 Lubelskie 93,5 Łódzkie 93,5 Warmińsko-mazurskie 92,0 Mazowieckie 91,9 POLSKA 91,6 Wielkopolskie 91,1 Lubuskie 91,0 Zachodniopomorskie 88,0 Pomorskie 86,8 Małopolskie 86,6 Śląskie 86,0 Spośród 1897 przypadków przekształceń przedsiębiorstw państwowych w drodze likwidacji z przyczyn ekonomicznych, odnotowanych w okresie 1990-2006 (na podstawie art. 19 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych), proces ten zakończono wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców w 1056 przypadkach. Stanowiło to ok. 56% rozpoczętych postępowań. Jest to prawie o połowę niższy poziom realizacji rozpoczętych w tym trybie procesów przekształceń od osiągniętego w przypadku prywatyzacji bezpośredniej. W 681 przypadkach proces przekształceń metodą likwidacji z przyczyn ekonomicznych zakończono poprzez upadłość, co stanowiło ok. 36% ogółu przekształceń rozpoczętych tą metodą. Zaawansowanie rozpoczętych procesów likwidacji przedsiębiorstw państwowych z przyczyn ekonomicznych jest wyraźnie zróżnicowane międzyregionalnie. Między skrajnymi wartościami, w przypadku zakończenia procesu wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców, rozpiętość sięga 15 punktów procentowych - i to przy średniej ogólnopolskiej wynoszącej ok. 56%. Najwyższy odsetek tak sfinalizowanie tej formy przekształceń (ok. 58-63%) odnotowano w 59 województwach: podkarpackim zachodniopomorskim, pomorskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim i mazowieckim, a najniższy (ok. 47-53%) w województwach: warmińsko-mazurskim, łódzkim i świętokrzyskim – por. Tablica nr 13. Z kolei względnie najczęściej proces przekształceń w trybie likwidacji z przyczyn ekonomicznych zakończony ogłoszeniem upadłości występował w województwach: warmińsko-mazurskim i łódzkim (po 45%), świętokrzyskim (44%), podkarpackim i opolskim (po 42%). Z najmniejszą częstotliwością występowania tego stadium przekształceń mamy do czynienia w: pomorskim i lubuskim (po28%), mazowieckim (29%) i zachodniopomorskim (30%) – por. Tablica nr 13. Wielkość przedsiębiorstw przekształcanych metodą likwidacji z przyczyn ekonomicznych Pod względem wielkości zatrudnienia, wśród ogółu przedsiębiorstw państwowych przekształcanych przy wykorzystaniu procesu likwidacyjnego dokonywanego z przyczyn ekonomicznych (1897 jednostek), dominowały podmioty małe i średnie. W praktyce oznacza to, iż przedsiębiorstwa zatrudniające 50-249 osób stanowiły w omawianej grupie ok. 46% ogółu (864) czyli podobnie jak przedsiębiorstwa zatrudniające mniej niż 50 osób (44% ogółu – 829 jednostek). Tylko nieco ponad 6% przekształcanych tą metodą przedsiębiorstw państwowych wykazywało zatrudnienie w granicach 250-499 osób, a jednostki duże (tj. zatrudniające 500 lub więcej osób) stanowiły tu ok. 4% - por. Tablica nr 14. Pod względem udziału w poszczególnych województwach przedsiębiorstw poddawanych likwidacji z przyczyn ekonomicznych, skategoryzowanych wg wielkości zatrudnienia, stwierdza się wyraźne różnice międzyregionalne: • przedsiębiorstwa najmniejsze (do 50 zatrudnionych) stanowiły: od maksimum ok. 4751% (mazowieckie, śląskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie, kujawsko-pomorskie i podlaskie) do minimum - 35-38% (opolskie, podkarpackie, dolnośląskie i łódzkie), • przedsiębiorstwa małe (50-249 zatrudnionych) stanowiły: od maksimum ok. 49-60% (podlaskie, świętokrzyskie, łódzkie, wielkopolskie i opolskie) do minimum ok. 36-40% (kujawsko-pomorskie, pomorskie, zachodniopomorskie), • przedsiębiorstwa średniej wielkości (250-499 zatrudnionych) stanowiły: maksimum - od ok. 9-10% (pomorskie, lubuskie, świętokrzyskie, podkarpackie) do minimum - poniżej 6% (podlaskie, opolskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie, małopolskie i śląskie), 60 • przedsiębiorstwa duże (500 lub więcej zatrudnionych) stanowiły: maksimum od ok. 6-9% (małopolskie, dolnośląskie i zachodniopomorskie) do minimum ok. 1-3% (podlaskie, świętokrzyskie, wielkopolskie, lubuskie). Jak widać, różnica udziałów poszczególnych grup przedsiębiorstw, o różnej wielkości, przekształcanych w drodze likwidacji z przyczyn ekonomicznych między skrajnymi grupami województw, była na poziomie (poza specyficznymi przypadkami) jak 1,5:1. Tablica nr 14 Struktura wielkości przedsiębiorstw państwowych objętych likwidacją na podstawie art. 19 ust. o p.p. w okresie do 31.12.2006 r. wg liczby zatrudnionych i województw Przedsiębiorstwa państwowe objęte likwidacją na podst. art. 19 ust. o pp Ogółem liczba zatrudnionych Ogółem liczba zatrudnionych do 50- 250500 i do 50250500 i 49 249 499 więcej 49 249 499 więcej POLSKA 1897 829 864 122 82 100,0 43,7 45,5 6,4 4,3 Dolnośląskie 136 51 65 11 9 100,0 37,5 47,8 8,1 6,6 Kujawsko-pomorskie 107 54 39 9 5 100,0 50,5 36,4 8,4 4,7 Lubelskie 93 41 43 6 3 100,0 44,1 46,2 6,5 3,2 Lubuskie 67 29 30 6 2 100,0 43,3 44,8 9,0 3,0 Łódzkie 155 59 78 10 8 100,0 38,1 50,3 6,5 5,2 Małopolskie 112 46 53 6 7 100,0 41,1 47,3 5,4 6,3 Mazowieckie 223 104 96 16 7 100,0 46,6 43,0 7,2 3,1 Opolskie 57 20 34 1 2 100,0 35,1 59,6 1,8 3,5 Podkarpackie 78 29 37 8 4 100,0 37,2 47,4 10,3 5,1 Podlaskie 55 28 27 0 0 100,0 50,9 49,1 0,0 0,0 Pomorskie 91 44 36 8 3 100,0 48,4 39,6 8,8 3,3 Śląskie 271 128 113 16 14 100,0 47,2 41,7 5,9 5,2 Świętokrzyskie 59 23 29 6 1 100,0 39,0 49,2 10,2 1,7 Warmińsko-mazurskie 125 62 55 3 5 100,0 49,6 44,0 2,4 4,0 Wielkopolskie 168 68 89 8 3 100,0 40,5 53,0 4,8 1,8 Zachodniopomorskie 100 43 40 8 9 100,0 43,0 40,0 8,0 9,0 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Wyszczególnienie Sposób rozdysponowania mienia przedsiębiorstw przekształcanych metodą likwidacji z przyczyn ekonomicznych Pod względem sposobu rozdysponowania mienia przy przekształceniach przedsiębiorstw państwowych metodą likwidacji z przyczyn ekonomicznych, nie stwierdza się znacznych zróżnicowań międzyregionalnych. Najpowszechniej w tej metodzie przekształceń, w całym okresie 1990-2006, stosowano sprzedaż mienia – średnio 87% tj. 1642 przypadki w całym kraju. Najczęściej takie działania (ok. 88-89%) odnotowano w województwach: małopolskim, 61 opolskim, dolnośląskim i podlaskim, a z najmniejszą częstotliwością występowały one (po ok. 85%) w województwach: pomorskim, podkarpackim, zachodniopomorskim, kujawskopomorskim i lubuskim. Jak widać różnice między skrajnymi grupami województw są tu znikome. Tablica nr 15 Przedsiębiorstwa państwowe objęte likwidacją na podst. art. 19 ust. o p.p. w okresie do 31.12.2006 r. wg rozdysponowania mienia i województw Wyszczególnienie POLSKA Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Źródło: Jak w Tablicy nr 3. Przedsiębiorstwa państwowe objęte likwidacją na podst. art. 19 ust. o p.p. w tym rozdysponowanie w tym rozdysponowanie mienia Ogółem mienia poprzez Ogółem poprzez sprze- wnies. mieszane sprzewnies. mieszane daż do sp. sposoby daż do sp. sposoby 1897 1642 5 250 100,0 86,6 0,3 13,2 136 120 0 16 100,0 88,2 0,0 11,8 107 91 0 16 100,0 85,0 0,0 15,0 93 81 0 12 100,0 87,1 0,0 12,9 67 57 0 10 100,0 85,1 0,0 14,9 155 133 0 22 100,0 85,8 0,0 14,2 112 98 1 13 100,0 87,5 0,9 11,6 223 195 0 28 100,0 87,4 0,0 12,6 57 50 0 7 100,0 87,7 0,0 12,3 78 66 0 12 100,0 84,6 0,0 15,4 55 49 0 6 100,0 89,1 0,0 10,9 91 77 1 13 100,0 84,6 1,1 14,3 271 236 1 34 100,0 87,1 0,4 12,5 59 51 0 8 100,0 86,4 0,0 13,6 125 108 0 17 100,0 86,4 0,0 13,6 168 145 0 23 100,0 86,3 0,0 13,7 100 85 2 13 100,0 85,0 2,0 13,0 Pod względem częstotliwości występowania na drugim miejscu znajdował się, w przypadku tej metody przekształceń własnościowych, mieszany sposób zagospodarowania mienia. W całym kraju dotyczył on nieco ponad 13% tj. 250 przypadków. Międzywojewódzkie różnice były tu również znikome. Największy udział tego typu działań (po ok. 15%) wystąpił w województwach: lubuskim, kujawsko-pomorskim i podkarpackim. W pozostałych województwach mieszane sposoby zagospodarowania mienia zastosowano w 11-14% przypadków. W przypadku prywatyzacji likwidacyjnej sporadycznie, wnoszono mienie do spółki - w skali kraju w 0,3% tj. 5 przypadków. Rozwiązania takie odnotowano jedynie w województwach: zachodniopomorskim (2,0%), pomorskim (1,1%), małopolskim (0,9%) oraz śląskim (0,4%) – por. Tablica nr 15. 62 2.5. Zakończenie Według informacji podawanych przez GUS, w końcu 2006 r. w Polsce było zarejestrowanych 913 przedsiębiorstw państwowych12, jednak istniało zaledwie 566.13 Ponad połowa z nich (53%) była objęta postępowaniem upadłościowym lub procesem likwidacji ze względów ekonomicznych. Tylko w ok. 16% spośród ww. 566 jednostek nie rozpoczęto jeszcze żadnych działań prowadzących do ich reorganizacji. Jest to wielkość niezbyt znacząca, jeśli zestawimy ją z ogólną liczbą istniejących w 1990 r. przedsiębiorstw państwowych (8453) oraz ogólną liczbą przedsiębiorstw poddanych przekształceniom w okresie 1990-2006 (5747). Wskazuje to na zasięg przeprowadzonego dotychczas procesu przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w Polsce. Powyższe fakty upoważniają do stwierdzenia, że w obecnej fazie przekształceń własnościowych wiodącym zadaniem staje się zarządzanie majątkiem Skarbu Państwa. Podstawowe znaczenie będą miały procesy prowadzenia aktywnej polityki przekształceń podmiotów, w których Skarb Państwa posiada udziały lub których jest jednoosobowym właścicielem. Poza tym, w warunkach globalizacji oraz postępującej integracji Polski w ramach UE, istotnym jest również stałe i usystematyzowane monitorowanie stanu całego sektora publicznego w Polsce. Ma to bezpośredni związek realizacją podstawowych funkcji państwa (regulacja, stabilizacja i alokacja). 16 lat procesów przekształceń własnościowych prowadzono w sposób, który w efekcie osiągnął zrównoważoną strukturę wewnętrzną pod względem stosowanych ”ścieżek prywatyzacji”. Na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że zarówno w skali ogólnopolskiej, jak i w dezagregacjach wojewódzkich, nie występuje dominacja żadnej z głównych metod przekształceń własnościowych. Odnosząc powyższe spostrzeżenie do struktury wielkości przekształcanych przedsiębiorstw oraz planowanych i realizowanych sposobów zagospodarowania mienia Skarbu Państwa, jest to zjawisko ogólnie pozytywne. Komercjalizacji poddawano przede wszystkim duże przedsiębiorstwa państwowe, natomiast prywatyzację bezpośrednią stosowano głównie wobec podmiotów średniej wielkości. Likwidacja z przyczyn ekonomicznych objęła przede wszystkim małe przedsiębiorstwa państwowe – por. Wykres nr 2. 12 Por.: Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w 2006 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2006 oraz Dynamika przekształceń własnościowych, Nr 63, MSP, Warszawa grudzień 2006 13 Por.: Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, 63 Przeprowadzona analiza pozwala również na ogólne stwierdzenie, iż stosowane metody przekształceń były zależne od struktury i specyfiki prywatyzowanych jednostek, a w mniejszym stopniu od sytuacji społeczno-gospodarczej, występującej w poszczególnych regionach. Na podkreślenie zasługuje zwłaszcza fakt, iż trudna sytuacja społeczno-gospodarcza występująca w niektórych województwach nie miała decydującego wpływu na wybór sposobu prywatyzacji – por. Tablica nr 16. W Tablicy nr 16 zestawiono wybrane elementy charakteryzujące omawiane procesy przekształceń własnościowych w poszczególnych regionach z sytuacją na rynku pracy oraz z „produktywnością” poszczególnych województw mierzoną poziomem PKB per capita (średnio dla okresu 2000-2005 14). Zestawienie to wskazuje, że nie ma wyraźnych, negatywnych zależności pomiędzy sytuacją społeczno-gospodarczą poszczególnych województw, a typem realizowanych na ich terenie przekształceń własnościowych. Co więcej, porównanie zakresu międzyregionalnych zróżnicowań poziomu rozwoju (w świetle PKB per capita) w Polsce i pozostałych krajach UE wskazuje na względnie korzystną sytuację w naszym kraju. Patrząc z perspektywy UE, problemem są nie tyle zróżnicowania międzyregionalne rozwoju Polski, co ogólnie niski poziom rozwoju kraju (i jego regionów) w zestawieniu z sytuacją w większości państw „starej” UE. Można stwierdzić, iż prowadzenie procesu prywatyzacji nie prowadziło, w sposób bezpośredni, do pogłębienia przestrzennych zróżnicowań sytuacji społecznogospodarczej w kraju i nie stało się istotnym elementem polaryzacji rozwoju społecznogospodarczego. 14 Warszawa 2007, str. 61 i następne. W niniejszym opracowaniu wykorzystano najnowsze, skorygowane, szacunki PKB w porównywalnych szeregach czasowych, dokonane przez GUS dla okresu 1995-2004 – zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej dla krajów członkowskich UE. Por.: Produkt Krajowy Brutto według województw i podregionów w 2002 r., GUS/US Katowice, Katowice 2004. 64 Wykres nr 2 Struktura wielkości przedsiębiorstw państwowych (wg wielkości zatrudnienia) w różnych metodach przekształceń własnościowych - wg województw stan 31.12.2006 % ogółu przeds. w województwie 0% 20% 40% 60% 80% Lubelskie Lubuskie Podlaskie Opolskie 250-499 zatrudnionych 500 i więcej zatrudnionych POLSKA Śląskie Pomorskie Zachodniopomorskie 100% K O M E R C J A L I Z A C J A Świętokrzyskie Podlaskie Warmińsko_Mazurskie P R Y W. do 49 zatrudnionych Podkarpackie B E Z P O Ś R E D N I A Małopolskie POLSKA 50-249 zatrudnionych Świętokrzyskie Zachodniopomorskie Lubuskie Opolskie Podlaskie Warmińsko_Mazurskie Śląskie do 49 zatrudnionych Lubelskie 50-249 zatrudnionych Lubuskie Małopolskie Świętokrzyskie Dolnośląskie Opolskie do 49 Przedsiębiorstwa o liczbie zatrudnionych: 50-249 250-499 500 i w. L I K W I D A C J A Tablica nr 16 Wybrane mierniki ilościowe regionalnych aspektów przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w Polsce w latach 1990-2006 (% ogółu przedsiębiorstw poddanych przekształceniom, % przedsiębiorstw przekształcanych pośrednio, % przedsiębiorstw prywatyzowanych bezpośrednio, % przedsiębiorstw poddawanych likwidacji na tle średniego poziomu PKB w latach 2000-2005 r. oraz stopy bezrobocia w grudniu 2006 r.) - wg województw % przedsiębiorstw poddanych przekształceniom w okresie 1990-2006 Podkarpackie 82,8 Małopolskie 78,5 Śląskie 78,3 Łódzkie 75,2 Opolskie 71,6 Podlaskie 71,1 Wielkopolskie 69,2 Kujawsko-pomorskie 68,2 POLSKA 68,0 Lubelskie 66,5 Świętokrzyskie 65,9 Warmińsko-mazurskie 64,1 Mazowieckie 64,0 Dolnośląskie 63,3 Lubuskie 59,9 Pomorskie 56,1 Zachodniopomorskie 54,3 Źródło: Jak w Tablicy nr 3. % przedsiębiorstw skomercjalizowanych do 31.12.2006 Śląskie Świętokrzyskie Dolnośląskie Opolskie Podkarpackie Małopolskie POLSKA Łódzkie Kujawsko-pomorskie Mazowieckie Wielkopolskie Pomorskie Lubelskie Lubuskie Zachodniopomorskie Podlaskie Warmińsko-mazurskie 37,0 36,0 34,1 33,3 31,2 29,2 27,6 26,7 26,7 25,7 25,3 24,6 21,5 21,0 20,0 19,8 11,8 % przedsiębiorstw sprywatyzowanych bezpośrednio do 31.12.2006 Podlaskie Lubelskie Zachodniopomorskie Pomorskie Lubuskie Mazowieckie Kujawsko-pomorskie Małopolskie Podkarpackie Warmińsko-mazurskie Dolnośląskie Wielkopolskie POLSKA Łódzkie Opolskie Świętokrzyskie Śląskie 48,3 45,8 44,9 44,8 42,0 41,9 41,5 41,5 40,9 40,7 40,4 40,2 39,4 37,6 37,0 30,9 27,0 % przedsiębiorstw poddanych likwidacji z przyczyn ekonomicznych do 31.12.2006 Warmińsko-mazurskie 47,5 Lubuskie 37,0 Śląskie 36,0 Łódzkie 35,7 Zachodniopomorskie 35,1 Wielkopolskie 34,5 Świętokrzyskie 33,1 POLSKA 33,0 Lubelskie 32,7 Mazowieckie 32,4 Podlaskie 32,0 Kujawsko-pomorskie 31,8 Pomorskie 30,6 Opolskie 29,7 Małopolskie 29,2 Podkarpackie 28,0 Dolnośląskie 25,5 PKB na 1 mieszkańca – średnia dla okresu 2000-2005 w zł Mazowieckie Śląskie Wielkopolskie Dolnośląskie POLSKA Pomorskie Zachodniopomorskie Łódzkie Kujawsko-pomorskie Lubuskie Małopolskie Opolskie Warmińsko-mazurskie Świętokrzyskie Podlaskie Podkarpackie Lubelskie 34325,5 24154,0 23492,8 22763,8 22174,0 21840,0 21347,2 20251,8 19939,3 19683,8 18963,8 18299,0 17124,8 17014,7 16778,5 15510,0 15495,2 Stopa bezrobocia – 31.12.2006 Dolnośląskie Zachodniopomorskie Kujawsko-pomorskie Warmińsko-mazurskie Świętokrzyskie Śląskie POLSKA Lubuskie Podkarpackie Pomorskie Łódzkie Opolskie Lubelskie Wielkopolskie Małopolskie Mazowieckie Podlaskie 17,1 17,1 16,1 16,0 15,6 14,1 13,8 13,8 13,6 13,5 13,4 13,2 12,8 12,7 12,5 12,2 11,4 Janusz Mierzwa ROZDZIAŁ III PRYWATYZACJA W RAPORTACH NIK W 2006 ROKU 3.1. Wstęp Głównym celem prezentowanej analizy jest ukazanie zarówno nieprawidłowości jak i pożądanej, z punktu widzenia legalności, rzetelności, gospodarności i celowości formy realizacji procesów prywatyzacyjnych. Podstawą dla niniejszego badania były informacje pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli. Są one specyficznym źródłem informacji, pozwalającym spojrzeć na pewne zjawiska i procesy „z zewnątrz”, z punktu widzenia instytucji w żaden sposób z tymi procesami nie związanej. Jednocześnie należy pamiętać, że szereg kontroli było podejmowanych pod wpływem skarg, zażaleń czy zapytań, a zatem przedmiotem badań NIK są w większym stopniu procesy prywatyzacyjne budzące pewne wątpliwości. Bazując na doświadczeniach związanych z przygotowaniem (na potrzeby „Raportu o przekształceniach własnościowych w 2005 r.”) analizy dotyczącej prywatyzacji w latach 2000-2005 w raportach NIK, uznano za najbardziej celowe, podobnie jak w pracy zeszłorocznej, ujęcie branżowe opracowania. Ze względu na zróżnicowany przedmiot zainteresowania NIK różny jest stopień szczegółowości źródłowych informacji, co znalazło odzwierciedlenie w niniejszym opracowaniu. Podobnie jak w zeszłym roku, problemem był wybór źródłowych raportów. Zakres tegorocznej analizy jest jednak znacznie węższy, niż w zeszłorocznym raporcie. Ze względu na ujęcie w opracowaniu za lata 2000-2005, w niniejszej analizie nie zamieszczono wyników badania informacji pokontrolnych dotyczących przekształceń własnościowych sektorów chemii ciężkiej i cukrowniczego oraz przemysłu spirytusowego 1 . 1 „Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 r.”, Warszawa 2006, s. 90-100. 67 Analizę informacji pokontrolnych NIK otwiera sprawa kontroli prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni Łódź S.A., przedstawiona na tle przekształceń własnościowych sektora elektroenergetycznego. Problem prywatyzacji podmiotów należących do tej branży został szczegółowo przedstawiony w zeszłorocznym raporcie 2 . W dalszych częściach zawarte są podstawowe ustalenia kontroli procesu prywatyzacji Polskich Hut Stali (PHS) S.A. oraz niektórych aspektów prywatyzacji sektora bankowego. W następnej kolejności przedstawiono proces prywatyzacji Zelmer S.A. Wreszcie przeanalizowano wnioski wynikające z kontroli procesów prywatyzacyjnych, upadłościowych i likwidacyjnych prowadzonych przez Wojewodę Łódzkiego; ze względu na przedmiot niniejszego opracowania skoncentrowano się przede wszystkim na tych pierwszych. Pewnym podsumowaniem analizy procesów prywatyzacyjnych w świetle informacji Najwyższej Izby Kontroli jest przedstawienie wniosków wynikających z kontroli przychodów z prywatyzacji. Ze względu na całościowy charakter kontroli, obejmującej lata 1991-2004, szereg wypływających z niej wniosków odnosi się również do zeszłorocznego opracowania. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że problemy wykazane w trakcie przeprowadzonej kontroli dotyczą nie tylko samego procesu prywatyzacji, ale i szerszego zagadnienia efektywności niektórych instrumentów służących realizacji zadań Państwa. Na zakończenie przedstawiono syntetyczne zestawienie wyników kontroli wykonania budżetu państwa za rok 2005. Ze względu na tematykę niniejszego opracowania koncentrującą się na zagadnieniach związanych z prywatyzacją pominięto problematykę w pewnym stopniu związaną z tym procesem, tj. kwestię restrukturyzacji przedsiębiorstw, która również znalazła 3 odzwierciedlenie w informacjach pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli . W niniejszym opracowaniu pominięto również pewne elementy o mniejszym poziomie istotności dla procesu prywatyzacji, związane z procesem restrukturyzacji oraz wykorzystaniem pomocy publicznej przez PHS. Pełne zestawienie wykorzystanych raportów pokontrolnych znajduje się w aneksie na końcu opracowania. 2 Ibidem, s. 80-82. Informacja o wynikach kontroli realizacji programu restrukturyzacji górnictwa i przetwórstwa siarki, Warszawa 2006; Informacja o wynikach kontroli działalności Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. w zakresie restrukturyzacji polskiego przemysłu, Warszawa 2006. 3 68 3.2. Analiza wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli 3.2.1. Prywatyzacja Zespołu Elektrociepłowni Łódź S.A. Charakterystyka kontroli Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła z własnej inicjatywy badanie przygotowania i realizacji prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi (ZEC Łódź) S.A. w roku 2006 i objęła nim okres od 2000 r. do połowy 2005 r. 4 Przyczyny prywatyzacji Prywatyzacja ZEC Łódź S.A., podobnie jak innych przedsiębiorstw sektora elektroenergetycznego w Polsce, wynikała z obowiązujących programów rządowych. Zgodnie z przyjętym przez Radę Ministrów w 2000 r. „Zintegrowanym harmonogramem prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzenia rynku energii elektrycznej” prywatyzacja ZEC Łódź była planowana na rok 2001. Ostatecznie, zgodnie z przyjętą w 2005 r. „Aktualizacją programu realizacji polityki właścicielskiej Ministra Skarbu Państwa w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego” umowa prywatyzacyjna miała być zawarta w roku 2005. Ocena przygotowania procesów prywatyzacyjnych Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła sposób dokonania wyboru doradcy prywatyzacyjnego tj. Polish Institute of Management sp. z o.o. Krytycznie natomiast Izba odniosła się do sfinansowania kosztów związanych z umową z doradcą ze środków Funduszu Skarbu Państwa. W przekonaniu Izby poprawiająca się kondycja finansowa spółki nakazywałaby pokrycie wyżej wymienionych zobowiązań ze środków ZEC Łódź S.A. NIK negatywnie oceniła również brak aktualizacji wyceny ZEC Łódź S.A. Jej zlecenie przez MSP było tym bardziej uzasadnione, że od momentu sporządzenia wyceny do chwili sprzedaży spółki upłynęło dwa i pół roku, a wyniki finansowe znacząco się w tym okresie polepszyły. 4 Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi S.A., Warszawa 2007, s. 3. 69 Przebieg prywatyzacji i jej ocena Konsekwencją braku zlecenia aktualizacji wyceny ZEC Łódź S.A. była sprzedaż spółki na podstawie nieaktualnych danych i z akceptacją niższych zobowiązań inwestycyjnych. NIK wskazał, że chociaż uzyskana cena za akcję mieściła się w granicach sporządzonej wyceny, to ze względu na brak jej aktualizacji, wartość spółki mogła być wyższa. Najwyższa Izba Kontroli nie wniosła zastrzeżeń do sposobu prowadzenia negocjacji z potencjalnymi inwestorami, jak również nie zakwestionowała wyboru Dalkia Polska S.A. jako podmiotu oferującego bardziej atrakcyjne warunki. Jednocześnie Izba krytycznie odniosła się do określonych w umowie prywatyzacyjnej założeń 10-letniego okresu inwestycji, gdyż były one mniejsze niż założone w wycenie, a część zakładanych w wycenie inwestycji została zrealizowana przed prywatyzacją, co podnosiło wartość spółki. NIK nie wniosła zastrzeżeń do innych postanowień umowy prywatyzacyjnej takich jak m.in.: zobowiązanie inwestora do niesprzedawania co najmniej 51% akcji spółki, kontynuowania działalności statutowej w dotychczasowej siedzibie co najmniej do zakończenia zobowiązań terminowych oraz nieobniżanie kapitału Spółki. Ponadto Dalkia Polska S.A. zobowiązała się do zagwarantowania utrzymania poziomu zatrudnienia do upływu czasu realizacji zobowiązań terminowych jak też realizację programu szkoleń podnoszących kwalifikacje pracowników. Reasumując Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, oceniła prywatyzacji ZEC Łódź S.A.. Należy podkreślić, że taka ocena procesu prywatyzacji spółki wyróżnia ją pozytywnie na tle wyników kontroli procesów prywatyzacyjnych Zakładu Energetycznego STOEN S.A., czy Elektrowni im. Tadeusza Kościuszki S.A. w Połańcu, przedstawionych w „Raporcie własnościowych w 2005” 5 . 5 Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 74-86. o przekształceniach 70 3.2.2. Prywatyzacja Polskich Hut Stali S.A. Charakterystyka kontroli Kontrola prywatyzacji Polskich Hut Stali S.A. była przeprowadzana od sierpnia 2005 do kwietnia 2006 roku i dotyczyła okresu od 2000 do pierwszej połowy 2005 roku. Kontrolę przeprowadzono z inicjatywy własnej NIK, na skutek skarg organizacji związkowych i interpelacji poselskich. Przyczyny prywatyzacji Proces urynkowienia polskiej gospodarki od 1989 r. doprowadził do sukcesywnego pogarszania się kondycji polskiego hutnictwa. Stąd też jednym z podstawowych celów stawianych przed prywatyzacją tego sektora miało być pozyskanie inwestora strategicznego i przeprowadzenie restrukturyzacji, która winna była zapewnić tej branży zdolności konkurowania w warunkach gospodarki rynkowej do końca 2006 r., przy jednocześnie występujących ograniczeniach związanych ze stosowaniem pomocy publicznej 6 . W ocenie Izby restrukturyzacja finansowa i prywatyzacja, przy sprzyjających czynnikach obiektywnych jak dobra koniunktura, doprowadziły do wzrostu efektywności hut wchodzących w skład PHS. Ocena przygotowania procesów prywatyzacyjnych W wyniku przeprowadzonej w l. 2001-2002 kontroli, NIK stwierdziła, że ministrowie odpowiedzialni za przekształcenia własnościowe nie podejmowali do 1999 r. żadnych działań prywatyzacyjnych dotyczących sektora hutniczego. Podstawą dla działań restrukturyzacyjnych sektora hutniczego był przyjęty przez Radę Ministrów w 1998 r. „Program restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaznego i stali w Polsce” oraz „Aktualizacja programu restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali”, przyjęta przez rząd w 2001 r. „Restrukturyzacja i Rozwój Hutnictwa Żelaza i Stali w Polsce do 2006 r.”, uwzględniający stanowisko Unii Europejskiej, został przyjęty przez rząd w 2003 r. Elementem restrukturyzacji branży, zgodnie z decyzją Rady Ministrów z 19.03.2002 r., miało być zawiązanie spółki akcyjnej Polskie Huty Stali i wniesienie do niej posiadanych przez Skarb Państwa akcji Huty Cedler S.A., Huty Florian S.A., Huty Katowice S.A. oraz Huty im. 6 Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji Polskich Hut Stali S.A., Warszawa 2006, s. 21. 71 T. Sendzimira S.A.. Krok ten miał umożliwić racjonalizację kosztów bieżącego zarządu włączanych podmiotów. Prywatyzacja PHS miała być przeprowadzona przez Ministra Skarbu Państwa w oparciu o obowiązujący program restrukturyzacji oraz regulacje unijne, a także na podstawie rekomendacji Międzyresortowego Zespołu. Izba krytycznie odniosła się do zawartych w przyjętych przez rząd programach wymogów, by to PHS zleciły wycenę spółki. W przekonaniu NIK tego typu rozwiązanie nie gwarantowało odbioru merytorycznego i formalnego wyceny przez MSP, jak również zwiększało szansę na osłabienie pozycji negocjacyjnej ministra przeprowadzającego prywatyzację w rozmowach z potencjalnymi inwestorami. Podobnie negatywnie Izba odniosła się do braku konsultacji społecznych w sprawie prywatyzacji PHS. W ramach oceny przygotowań do prywatyzacji NIK krytycznie odniosła się do niedostatecznych działań w okresie poprzedzającym proces, tj. niewyłączenia majątku niehutniczego przed powołaniem PHS S.A., braku restrukturyzacji majątkowej hut oraz braku inwestycji związanych z wytwarzaniem wyrobów gotowych (do czego huty były zobligowane obowiązującymi dokumentami rządowymi). Odpowiedzialnym za powyższe zaniechania był minister właściwy dla spraw gospodarki 7 . W ocenie Najwyższej Izby Kontroli działaniem nierzetelnym i niecelowym było, w ramach procedury prywatyzacyjnej, skierowanie zaproszeń do rokowań w momencie, gdy jeszcze nie nastąpiła konsolidacja czterech hut; brakowało również bilansu otwarcia, memorandum informacyjnego oraz analiz przedprywatyzacyjnych dla PHS. NIK negatywnie oceniła również brak weryfikacji przez MSP kluczowych dokumentów, tj. oszacowania wartości PHS oraz Biznes Planu na lata 2003-2006. Za sprzeczne z zapisami „Programu Restrukturyzacji” Izba uznała również zaniechanie przez Ministra Skarbu Państwa sporządzenia analiz przedprywatyzacyjnych; w procesie prywatyzacji nie wykorzystano również wykonanych w latach 1999-2002, na potrzeby zakończonych niepowodzeniem procesów prywatyzacyjnych, analiz przedprywatyzacyjnych czterech hut włączonych do PHS. Negatywnie, z punktu widzenia legalności i gospodarności, NIK oceniła zatrudnienie przez Ministra Skarbu Państwa doradcy prywatyzacyjnego (konsorcjum BRE Corporate Finance S.A. i EVIP International sp. z o.o.) w trybie „zamówienia z wolnej ręki”, tym 7 Ibidem, s. 31-33. 72 bardziej że wysokość wynagrodzenia była znaczna (ponad 3 mln zł). W ocenie Izby nie zachodziły żadne przesłanki, które umożliwiałyby zastosowanie tego trybu zamówienia. Również proces określenia wartości PHS wzbudziła poważne wątpliwości NIK. Wykonawcą „Wyceny PHS S.A.” było wskazane przez Ministra Skarbu Państwa wyżej wymienione konsorcjum doradcze 8 . Zgodnie z Wyceną, sporządzoną za pomocą metody dochodowej i porównawczej, wartość Spółki wynosiła od 101,6 do 381,1 mln zł. W ocenie Izby zaniżono w wycenie prognozę finansową PHS (w stosunku do opracowanego przez to samo konsorcjum „Biznes Planu PHS na lata 2003-2006”) oraz nie oszacowano wartości rynkowej udziałów/akcji posiadanych przez PHS S.A. Szacunki te doprowadziły, według Najwyższej Izby Kontroli, do zaniżenia wartości PHS o ok. dwa miliardy złotych. Jednocześnie NIK krytycznie oceniła fakt przyjęcia przez Zarząd spółki „Wyceny PHS S.A.” bez oceny merytorycznej jej zawartości, jak również brak weryfikacji wyceny przez MSP. Dowodem na słuszność tezy Izby były wyniki osiągane przez PHS po prywatyzacji – ponad dwa miliardy zysku netto w ciągu trzech lat. Przebieg prywatyzacji i jej ocena NIK krytycznie oceniła nadzór sprawowany przez Ministra Skarbu Państwa nad pracami Zespołu Międzyresortowego. Jego niedoskonałość doprowadziła do m.in. braku formalnego rozwiązania, czy też niedochowania formalnych wymogów w np. postaci podpisania protokołów. Izba pozytywnie oceniła zarówno proces oceny ofert ostatecznych jak i sam wybór inwestora, tj. LNM Holdings N.V., jako podmiotu który złożył najlepszą ofertę. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa nie ustrzegł się działań noszących znamiona korupcjogennych w postaci arbitralnych decyzji dotyczących przesuwania terminu składania ofert 9 . Izba negatywnie oceniła, z punktu widzenia gospodarności, finansowe parametry transakcji, gdyż Skarb Państwa sprzedał swoje akcje za 25 groszy, podczas gdy inwestor nabył akcje PHS od wierzycieli spółki za kwotę czterdziestokrotnie wyższą 10 . Jednocześnie NIK nie zakwestionowała cen uzyskanych za sprzedane akcji Spółki przez jej wierzycieli. W ocenie Izby umowa prywatyzacyjna prawidłowo zabezpieczała interesy Skarbu; zadawalający był również system monitoringu realizacji przez inwestora zobowiązań. Negatywnie oceniono 8 Stało się tak mimo deklaracji Zarządu PHS S.A., że wycena może być sporządzona wielokrotnie mniejszym kosztem; Ibidem, s. 45-46. 9 Ibidem, s. 55-56. 10 Ibidem, s. 58. 73 niedoprowadzenie przez MSP do podpisania, przewidzianej w umowie prywatyzacyjnej, umowy zastawu rejestrowego na akcjach. Najwyższa Izba Kontroli nie wniosła zastrzeżeń do wykonania przez inwestora zobowiązań wynikających z umowy prywatyzacyjnej, monitoringu wykonania umowy, procesu nieodpłatnego udostępniania akcji PHS S.A. uprawnionym pracownikom, czy też realizacji przez inwestora zobowiązań prywatyzacyjnych. Należy z całą mocą podkreślić, że całościową ocenę procesu restrukturyzacji i prywatyzacji Polskich Hut Stali S.A. oraz licznych, wskazanych przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości i uchybień wpływ musi mieć fakt, iż była ona „jednym z bardziej skomplikowanych w historii przekształceń własnościowych” procesów. 3.2.3. Sektor bankowy Charakterystyka kontroli W interesującym nas okresie NIK opublikowała dwie informacje pokontrolne dotyczące sektora bankowego. Obejmują one badanie realizacji przez inwestorów strategicznych zobowiązań pozacenowych zawartych w umowach prywatyzacyjnych niektórych banków 11 oraz zagadnienie prywatyzacji Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A. 12 . Badanie stopnia realizacji zobowiązań przez inwestorów strategicznych zostało przeprowadzone w dniach 20.06.-4.10.2005 r. i dotyczyło lat 1998-2004, natomiast kontrola prywatyzacji PKO BP S.A. została przeprowadzona w dniach 10.06.-10.10.2005 r. i obejmowała lata 2001-2005. Przygotowanie i przebieg procesów prywatyzacyjnych Najwyższa Izba Kontroli nie miała zastrzeżeń co do trybu wyboru doradcy prywatyzacyjnego (konsorcjum Credit Suisse Boston sp. z o.o. i DM BGŻ) oraz rzetelności i terminowości wykonywania przez tegoż doradcę prac, natomiast wskazała na możliwość określenia wyższej górnej granicy przedziału cenowego akcji PKO BP S.A. Negatywnie NIK oceniła zwiększenie ilości akcji w transzy dla inwestorów indywidualnych, decyzją Rady Ministrów z 2 listopada 2004 r.; w przekonaniu Izby zamierzony cel można było osiągnąć 11 Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się przez inwestorów strategicznych ze zobowiązań pozacenowych zawartych w umowach prywatyzacyjnych niektórych banków, Warszawa 2006. 12 Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A., Warszawa 2006. 74 dokonując przesunięcia części akcji z transzy dla inwestorów instytucjonalnych. Zdecydowanie pozytywnie zostały ocenione przez Izbę instrumenty zachęcające inwestorów indywidualnych do zakupu akcji PKO BP. W przypadku kontroli dotyczącej wywiązywania się przez inwestorów strategicznych z zobowiązań pozacenowych zawartych w umowach prywatyzacyjnych, przygotowanie i przebieg procesów prywatyzacyjnych nie były przedmiotem badania NIK. Generalnym zaleceniem dla MSP wynikającym z kontroli NIK było rozważenie zasadności stosowania dyskonta w przypadku prywatyzacji podmiotów o dużym znaczeniu dla gospodarki. W przekonaniu Izby przy tego typu prywatyzacjach nie jest niezbędne stosowanie dodatkowych bodźców zachęcających do nabycia akcji. Ocena realizacji umów prywatyzacyjnych W zakresie realizacji zobowiązań pozacenowych zawartych umowach prywatyzacyjnych: Banku Polska Kasa Opieki S.A., Banku Przemysłowo-Handlowego S.A. oraz Banku Zachodniego S.A., Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła wywiązanie się z nich przez inwestorów strategicznych. Występujące nieprawidłowości nie miały istotnych negatywnych konsekwencji zarówno dla Skarbu Państwa, jak i samych banków. Na pojawiające się naruszenia warunków umownych inwestorzy często reagowali natychmiast po ich stwierdzeniu. Dotyczyło to głównie niezgodnych z umowami prywatyzacyjnymi uchwał walnych zgromadzeń akcjonariuszy o podziale zysku. NIK nie wniosła zastrzeżeń do wynikających z zobowiązań podwyższeń funduszy własnych banków oraz inwestycji prorozwojowych. Ponadto niejednokrotnie wypełniali zobowiązania umowne znacznie przed wskazanym terminem lub przekraczali wymagane umową kwoty zobowiązań kapitałowych i inwestycyjnych 13 . Najpoważniejszą nieprawidłowością stwierdzoną przez Izbę było przejęcie przez UniCredito Italiano Sp.A.– inwestora strategicznego Banku Pekao S.A. – pośredniej kontroli nad BPH S.A. w Krakowie, jako niezgodne z zakazem posiadania ponad 10% akcji banku, prowadzącego działalność konkurencyjną względem Pekao S.A. 14 W wyniku realizacji przez inwestorów zobowiązań umownych, wszystkie skontrolowane banki poprawiły swoją pozycję rynkową. W przypadku BPH S.A. oraz BZ S.A. wymiernym tego efektem był wzrost udziału w rynku depozytów i kredytów; Bank Pekao S.A. częściowo utracił udziały w rynku kredytów oraz depozytów, co jednak w 13 Np. por.: Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się przez inwestorów strategicznych z zobowiązań pozacenowych zawartych w umowach prywatyzacyjnych niektórych banków, Warszawa 2006, s. 13. 14 Ibidem, s. 28. 75 znacznej mierze było efektem świadomej polityki kredytowej banku, który zaostrzył procedury udzielania kredytów dla niektórych grup klientów. NIK pozytywnie oceniła również realizację przez inwestorów zobowiązań pracowniczych. Pozytywnie został również oceniony przez NIK funkcjonujący w MSP system nadzoru realizacji zobowiązań umownych. Wskazane uchybienia dotyczyły: braku możliwości weryfikacji niektórych danych, których ocena nie podlegała karom umownym, czy braku mierników precyzyjnej oceny realizacji niektórych zobowiązań. Wykonywanie nadzoru nad realizacją wyżej wymienionych zobowiązań było utrudnione ze względu na fakt, że inne jednostki negocjowały treści umów, a inne były odpowiedzialne za nadzór. Ponadto Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na konieczność zagwarantowania w przyszłych umowach prywatyzacyjnych Ministerstwu Skarbu Państwa pełnego dostępu do dokumentacji, pozwalającej na weryfikację informacji o realizacji zobowiązań umownych. W opinii Najwyższej Izby Kontroli stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia nie miały istotnych negatywnych konsekwencji dla sprywatyzowanych banków. 3.2.4. Prywatyzacja Zelmer S.A. Charakterystyka kontroli Kontrola prywatyzacji Zelmer S.A. została przeprowadzona od czerwca 2005 r. do sierpnia 2006 r. i objęła okres od 2003 r. do pierwszej połowy 2005 r. Badanie zostało podjęte przez NIK w związku z wynikami wcześniejszej kontroli przygotowania prywatyzacji tej spółki oraz informacjami dotyczącymi nieprawidłowości towarzyszących procesowi prywatyzacji Zelmer S.A. Cele prywatyzacji Podstawowym celem prywatyzacji Zelmer S.A., z punktu widzenia Skarbu Państwa, było uzyskanie możliwie najkorzystniejszej ceny ze sprzedaży akcji tej spółki. W ocenie Izby cel ten nie został zrealizowany. Pozostałe cele tj. utrzymanie działalności Spółki jako czołowego polskiego producenta wyrobów AGD oraz ochronę Spółki jako jednego z największych pracodawców w regionie Izba uznała za osiągnięte. 76 Ocena przygotowania procesów prywatyzacyjnych Wybór doradcy prywatyzacyjnego (konsorcjum BAA Polska sp. z o.o. oraz Dom Maklerski BZ WBK S.A.) został oceniony, z punktu widzenia legalności, przez NIK pozytywnie. Izba oceniła natomiast jednoznacznie krytycznie wyniki prac doradcy prywatyzacyjnego. Sporządzone przez niego „Oszacowanie wartości Spółki na dzień 31 grudnia 2003 r.” było rażąco zaniżone. Doradca wycenił metodą dochodową DCF jedną akcję na 16,52 zł, podczas gdy w ocenie NIK wartość jednej akcji, przy wycenie metodą DCF, wynosiła 29 zł. Według Izby rażąco zaniżona została również wartość spółki oszacowana za pomocą metody skorygowanych aktywów netto. Według doradcy wartość jednej akcji, przy zastosowaniu tej metody, wynosiła 16,71 zł, natomiast według NIK – 29,87 zł. W ocenie Izby bezzasadne było również użycie metody porównawczej jako jednej z metod oszacowania wartości spółki (brak porównywalnych podmiotów działających w tej samej branży i o podobnej wielkości). Powyższe oszacowania wartości, wynikające w ocenie NIK z nierzetelności i braku staranności doradcy, doprowadziły do „powstania szkody w mieniu Skarbu Państwa w wielkich rozmiarach” 15 . NIK wskazała również na nieprawidłowości przy odbiorze wycen przez MSP. Reakcją na wystąpienie pokontrolne NIK w tym zakresie była zmiana organizacyjna MSP, zgodnie z którą jednostką odpowiedzialną za koordynację prac związanych z odbiorem analiz przedprywatyzacyjnych w MSP został od lipca 2006 roku Departament Analiz Strategicznych. Najwyższa Izba Kontroli równie krytycznie odniosła się do zaniechania aktualizacji „Oszacowania”, co skutkowało zaniżeniem dochodów Skarbu Państwa z prywatyzacji o co najmniej 17 mln zł. Za taką NIK nie uznała dokumentu pt. „Ocena sytuacji Spółki. Rekomendacje w sprawie ustalenia przedziału cenowego akcji Spółki sprzedawanych w ramach oferty publicznej”. Dokument ten zawierał nowy przedział cenowy od 11,9 zł do 13,2 zł za jedną akcję Spółki, a jego przyjęcie przez kierownictwo MSP doprowadziło do kolejnego obniżenia przychodów Skarbu Państwa z tytułu sprzedaży akcji 16 . 15 Informacja o wynikach kontroli przygotowania i przebiegu procesu prywatyzacji Zelmer S.A., Rzeszów 2007, s. 18. 16 Najwyższa Izba Kontroli wykazała również nierzetelność doradcy w sporządzeniu samej „Rekomendacji”. W ocenie Izby winna ona obniżyć cenę jednej akcji co najwyżej o 8 groszy; Ibidem, s. 23. 77 Przebieg prywatyzacji i jej ocena Najwyższa Izba Kontroli jako działanie nierzetelne i niegospodarne oceniła sprzedaż pakietu 25% akcji inwestorowi instytucjonalnemu po tej samej cenie co pozostałym inwestorom. Według NIK takiej opcji wydzielenie transzy dla inwestora instytucjonalnego nie przewidywały ani założenia prywatyzacyjne, ani Strategia. Natomiast pozytywnie NIK oceniła działania Zelmer S.A. związane z prywatyzacją, jak również uznała poniesione wydatki oraz sposób ich dokumentacji za prawidłowe. Wyżej wymienione nieprawidłowości winny w ocenie Izby skutkować natychmiastowym przerwaniem przez Ministerstwo Skarbu Państwa prowadzonego procesu prywatyzacji, jako nieprofesjonalnego i narażającego interesy Skarbu Państwa 17 . Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania Zelmer S.A. związane z prywatyzacją spółki. Koszty obciążające spółkę w związku z prywatyzacją były wydatkami poniesionymi i udokumentowanymi prawidłowo. 3.3. Prywatyzacja w aspekcie regionalnym na przykładzie kontroli przekształceń własnościowych w województwie łódzkim Charakterystyka kontroli Badanie Najwyższej Izby Kontroli dotyczące przekształceń własnościowych, procesów naprawczych i likwidacyjnych w niektórych przedsiębiorstwach państwowych nadzorowanych przez Wojewodę Łódzkiego było przeprowadzane od grudnia 2004 r. do sierpnia 2005 r. i objęło swoim zakresem: Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Farmaceutycznego „Cefarm” sp. z o.o. w Łodzi, Zakłady Przemysłu Dziewiarskiego „Wola” w Zduńskiej Woli oraz Przedsiębiorstwo Modernizacji Przemysłu Maszynowego „Techma-Wieluń” w likwidacji w Wieluniu. Problem prywatyzacji dotyczy dwóch z wyżej wymienionych podmiotów: PZF „Cefarm” sp. z o.o. oraz ZPDz „Wola” w Zduńskiej Woli. Ocena przygotowania procesów prywatyzacyjnych NIK krytycznie oceniła podjęcie decyzji o prywatyzacji PZF „Cefarm” bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania naprawczego w tej spółce; negatywnie oceniono również przyjęcie zaniżonej wyceny tego podmiotu. Sporządzona na potrzeby tego procesu 17 Ibidem, s. 5. 78 analiza przedprywatyzacyjna została wykonana przez „Holox” – podmiot pozbawiony doświadczenia w branży farmaceutycznej, który w dodatku został wybrany w sposób nierzetelny 18 . Wycenę oparto m.in. na wyjątkowo niekorzystnych danych ekonomicznofinansowych i nie uwzględniono w niej funkcjonującej od lat na rynku marki „Cefarm”. W ocenie NIK również negocjacje z potencjalnymi inwestorami strategicznymi były prowadzone „w sposób wyraźnie faworyzujący” Polską Grupę Farmaceutyczną S.A. Najwyższa Izba Kontroli równie negatywnie oceniła szereg działań prowadzących do prywatyzacji ZPDz „Wola” w Zduńskiej Woli. Zarządzająca Zakładami w latach 1993-2003 „Wola-Zarząd” sp. z o.o. w zasadzie prawidłowo wywiązywała się z obowiązków przygotowania prywatyzacji przedsiębiorstwa. Mimo to, w sierpniu 2003 r. Wojewoda Łódzki rozwiązał bez żadnego uzasadnienia umowę o zarządzanie ZPDz „Wola”; w ocenie NIK doprowadziła ona do pogorszenia stanu finansów Zakładów. Następnego dnia po wypowiedzeniu umowy o zarządzanie „Wola-Zarząd” sp. z o.o., Wojewoda Łódzki podpisał umowę z nowym zarządcą, powołaną miesiąc wcześniej sp. z o.o. „Wola”. Zawarty w dniu 26 marca 2004 r. aneks do umowy zawierał szereg niekorzystnych dla Skarbu Państwa postanowień (m.in. przedłużenie okresu obowiązywania umowy, obligatoryjny charakter nagrody rocznej, odprawa dla zarządcy). Niekorzystnie dla Skarbu Państwa określono również punkt odniesienia w zakresie określenia sytuacji ekonomicznej spółki jako kryterium oceny nowego zarządcy 19 . Przebieg prywatyzacji i jej ocena NIK krytycznie odniosła się do warunków prywatyzacji PZF „Cefarm” sp. z o.o. w Łodzi. Umożliwiono inwestorowi m.in. zmniejszenie stanu zatrudnienia w Spółce bez ponoszenia z tego tytułu sankcji. Procesowi prywatyzacji towarzyszył niespotykany pośpiech – zgoda Dyrektora Delegatury MSP w Łodzi została wydana następnego dnia po wpłynięciu wniosku Wojewody, a akt notarialny-umowa przeniesienia przedsiębiorstwa została sporządzona w dniu 1 maja 2004 r. W ocenie Izby przyjęta forma prywatyzacji była nieefektywna, gdyż Skarb Państwa przekazując swój majątek prywatnemu przedsiębiorcy nie uzyskał żadnych praktycznych korzyści. Ponadto sprywatyzowano przedsiębiorstwo, które nie osiągnęło tzw. „zdolności prywatyzacyjnej”. Co charakterystyczne, dotychczasowy 18 Informacja o wynikach kontroli przekształceń własnościowych, procesów naprawczych i likwidacyjnych w wybranych przedsiębiorstwach państwowych nadzorowanych przez Wojewodę Łódzkiego, Łódź 2006, s. 16. 19 NIK w swoim raporcie wskazuje na inne nieprawidłowości m.in. obciążenie przedsiębiorstwa nieuzasadnionymi kosztami, czy też nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych; Ibidem, s. 25-28. 79 tymczasowy kierownik, a następnie zarządca komisaryczny „Cefarmu” A. Banasiak, został powołany przez współwłaścicieli PGF S.A. na prezesa zarządu spółki powstałej w wyniku prywatyzacji „Cefarmu”. W ocenie NIK całokształt czynności A. Banasiaka rodził podejrzenie o działanie na niekorzyść prywatyzowanego podmiotu. ZPDz „Wola” trzykrotnie były przedmiotem postępowań prywatyzacyjnych. Pierwsze z nich, wszczęte w lutym 2003 r., zostało, w ocenie NIK, prawidłowo zakończone bez wyłonienia inwestora ze względu na bardzo niski poziom oferowanych cen. Rok później, z wnioskiem o ponowne wszczęcie postępowania wystąpił prezes zarządu „Wola” sp. z o.o. Wycena przedsiębiorstwa została sporządzona przez firmę „Holox” (jako posiadającą „dużą znajomość branży pończoszniczej”), na podstawie wyjątkowo niekorzystnych dla Skarbu Państwa wyników finansowych. W efekcie zaproponowana wartość przedsiębiorstwa była o połowę mniejsza niż wycena sprzed roku. W tej sytuacji prezes „Wola” sp. z o.o. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o oddanie przedsiębiorstwa w odpłatne korzystanie spółce z udziałem pracowników (10,9% udziałów) 20 . Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła decyzję Wojewody S. Krajewskiego, który nie dopuścił do prywatyzacji Zakładów. Trzecią próbę prywatyzacji ZPDz „Wola” podjęto w październiku 2004 r.; jej podstawą była zaniżona wycena sporządzona przez firmę Holox w lipcu 2004 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Komisja ds. Analiz i Rokowań wyłoniła spółkę „Ferax-Wola” jako nabywcę przedsiębiorstwa. W ocenie Izby podmiot ten zaoferował najkorzystniejsze warunki. Proces prywatyzacji nie został jednak zakończony ze względu na brak zgody ze strony Dyrektora Delegatury MSP, wynikający z kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzonej na polecenie Ministra Skarbu Państwa. Przedłużający się stan zawieszenia procesu prywatyzacji powodował systematyczne pogarszanie się sytuacji ekonomicznej ZPDz „Wola”. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również po bezpośrednich rozmowach z Ministrem Skarbu Państwa i uzyskaniu odpowiednich opinii prawnych, Wojewoda Łódzki podjął decyzję o podpisaniu umowy prywatyzacyjnej. Mimo że Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania Wojewody Łódzkiego zmierzające do zakończenia procesu prywatyzacji ZPDz „Wola”, to ocena nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez Wojewodę Łódzkiego nad prywatyzowanymi podmiotami wypadła zdecydowanie negatywnie. Doprowadził on do niegospodarnych, nierzetelnych i nielegalnych działań zarządców komisarycznych ustanowionych w badanych podmiotach. 20 Jak ustaliła NIK przedmiotowy wniosek był niezgodny z przepisami ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji; Ibidem, s. 32. 80 3.4. Wykorzystanie przychodów z prywatyzacji Charakterystyka celów i zakresu kontroli Celem badania prowadzonego przez Najwyższą Izbę Kontroli w okresie od września 2004 r. do maja 2005 r. była ocena budżetowego i pozabudżetowego wykorzystania środków pochodzących z prywatyzacji, a ponadto oszacowanie wartości zasobu Skarbu Państwa, który może podlegać prywatyzacji. Badaniem objęto przychody z prywatyzacji za lata 1990-2004. Przychody i koszty procesów prywatyzacyjnych. Zasób prywatyzacyjny Najwyższa Izba Kontroli dokonała zestawienia przychodów oraz kosztów prywatyzacji w latach 1991-2004. W badanym okresie przychody z prywatyzacji wyniosły 87,87 mld zł, z czego 94,2% to przychody z prywatyzacji pośredniej, a 5,6% - przychody z prywatyzacji bezpośredniej 21 . Najwyższe przychody osiągnięto w 2000 r., głównie dzięki sprzedaży akcji Telekomunikacji Polskiej S.A. Przy ocenie relacji przychodów z prywatyzacji planowanych do zrealizowanych w kolejnych latach budżetowych, Izba zwróciła uwagę na fakt nierzetelnego sporządzania przez MSP planu przychodów z prywatyzacji w danym roku. Zarzut ten był podnoszony przez NIK w informacjach o wynikach kontroli wykonania budżetu za lata 2003-2005. Ponadto w przypadku wykonania planu przychodów z prywatyzacji za rok 2002, ponad połowę przychodów uzyskano z prywatyzacji Zakładu Energetycznego STOEN S.A. w Warszawie, którego prywatyzacja nie była planowana w tym roku 22 . Jak podniesiono w zeszłorocznym opracowaniu, NIK pewne wątpliwości odniosła również do dokonywania rozliczeń i przekazywania przychodów z prywatyzacji sektora naftowego za pośrednictwem Nafty Polskiej S.A. 23 Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła, pod względem rzetelności, posiadane przez MSP dane dotyczące prywatyzacji bezpośredniej. Przedstawiona przez Ministerstwo dokumentacja była niekompletna oraz wykazywała błędy. O ile „Wykaz zaakceptowanych przez MSP wniosków dotyczących sprzedaży pp w okresie 1.01.1999 do 31.12.2004” zawierał niewielkie uchybienia, o tyle „Wykaz transakcji sprzedaży w prywatyzacji bezpośredniej w latach 1999- I połowa 2004 – dane z delegatur Ministra Skarbu Państwa” niekompletne były dane dotyczące blisko 1/4 (38) transakcji (brak informacji na temat 21 Przychody skorygowane o wskaźnik inflacji w cenach na rok 2004 r. wyniosły 113,1 mld zł. Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 r., Warszawa 2006, s. 74. 23 Ibidem, s. 87. 22 81 wartości bilansowej przedsiębiorstwa lub/oraz wartości wyceny). Ponadto wykaz ten nie zawierał informacji na temat 12 zrealizowanych przez wojewodów transakcji sprzedaży 24 . Najwyższa Izba Kontroli generalnie pozytywnie oceniła poniesione przez Skarb Państwa koszty prywatyzacji. Dla całego okresu 1991-2004 kształtowały się one na poziomie 792,7 mln zł, co stanowiło 0,9% przychodów z prywatyzacji. Szacując wartość zasobu prywatyzacyjnego Skarbu Państwa, według stanu na 2004 r. i z uwzględnieniem obowiązkowych odpisów na odrębne rezerwy i fundusze, na 80 mld zł, NIK wskazała na zagrożenie dla zasobu wynikające ze złej kondycji finansowej spółek nie notowanych na rynkach papierów wartościowych. W ramach procesu prywatyzacji Skarb Państwa włączył do programu NFI 512 spółek. Udział SP w kapitałach zakładowych tych spółek zawierał się między 0,3% a 40%, przy czym aż 40% z nich znajdowało się w stanie upadłości. Izba krytycznie odniosła się do utrzymywania zaangażowania kapitałowego SP w Narodowych Funduszach Inwestycyjnych. Wyraziła ponadto obawę, że rezygnacja przez MSP z tej inwestycji, na warunkach nie gorszych niż pozostałych akcjonariuszy, może być trudna 25 . Wykorzystanie przychodów z prywatyzacji Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na fakt, że do końca 1997 r. przychody z prywatyzacji stanowiły bezpośredni dochód do budżetu i nie przewidywano ich innego wykorzystania niż pokrycie wydatków budżetowych. Od 1998 r. przychody z prywatyzacji traktowano jako źródło finansowania potrzeb pożyczkowych państwa. Przychody z prywatyzacji w okresie 1999-2004 wyniosły 59,14 mld zł, z czego prawie 21 mld zł pochłonęły wydatki związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych, ponad 9 mld zł rekompensaty dla osób uprawnionych z tytułu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów i dodatków do emerytur i rent, a prawie 36 mld zł na bezpośrednie sfinansowanie deficytu budżetowego. Przychody z prywatyzacji zasiliły bezpośrednio budżet kwotą prawie 82 mld zł. 24 25 Informacja o wynikach kontroli wykorzystania przychodów i akcji z prywatyzacji, Warszawa 2006, s. 28. Ibidem, s. 32. 82 Środki specjalne i rezerwy celowe W badanym okresie środki specjalne oraz rezerwy celowe zostały zasilone kwotą 5,95 mld zł, co stanowiło 6,8% ogółu przychodów z prywatyzacji. W okresie podlegającym badaniu istniało 10 funduszy, środków specjalnych oraz rezerw celowych, na które były kierowane akcje spółek oraz przychody z prywatyzacji tych spółek. W omawianym okresie przepisy dotyczące tworzenia rezerw i ich wykorzystania zmieniały się ośmiokrotnie. W ocenie NIK wskazuje to na brak generalnej koncepcji wykorzystania przychodów z prywatyzacji. Zestawienie powyższych funduszy, środków specjalnych i rezerw celowych zawiera Tablica nr 1. Tablica nr 1 Akcje spółek i przychody z ich sprzedaży – środki specjalne i rezerwy celowe Lp. Fundusz, środek specjalny, rezerwa celowa 1 Podstawa prawna 2 Okres obowiązywania 3 Źródło Cel 4 5 dofinansowanie procesów likwidacyjnych, mienie pozostałe po uzupełnienie środków likwidacji lub upadłości brakujących na pokrycie przedsiębiorstwa kosztów postępowania upadłościowego przejmowanie przez SP mienia 10% środków finansowych po przedsiębiorstwie oddanym uzyskanych przez SP ze do odpłatnego korzystania, sprzedaży mienia przejętego przygotowanie mienia do po rozwiązaniu umowy o zbycia, oddanie przedsiębiorstwa do wnoszenie do spółek lub odpłatnego korzystania sprzedaż mienia 1 Fundusz Mienia Polikwidacyjnego art. 49 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych 1.04.20021.01.2005 2 Fundusz Gospodarowania Mieniem art. 59a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw 22.03.200031.03.2002 3 Fundusz Finansowania Prywatyzacji art. 59b ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw 22.03.200031.03.2002 do 2% przychodu z prywatyzacji art. 56a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw 6.05.200031.03.2002 7% akcji jsSP powstałych w wyniku komercjalizacji akcje spółek, w których SP rezerwa na cele uwłaszczenia posiada mniej niż 10% kapitału zakładowego 1.04.20021.01.2003 przychody ze sprzedaży akcji i udziałów, o których mowa powyżej środki specjalne przeznaczone na pomoc restrukturyzacyjną oraz wsparcie dla programów tworzenia miejsc pracy dla absolwentów od 1.01.2003 przychody ze sprzedaży należących do Skarbu Państwa akcji i udziałów, stanowiących rezerwę na cele uwłaszczeniowe wsparcie dla rządowych programów służących aktywizacji zawodowej, przeciwdziałanie bezrobociu 4 art. 75 ust. 1 ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu Odpis – rezerwa na cele centralnych organów uwłaszczenia. administracji rządowej i Przeciwdziała-nie jednostek im bezrobociu podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw na pokrycie kosztów prywatyzacji 83 5 6 7 8 Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców. Wsparcie programu tworzenia miejsc pracy dla absolwentów. Rozwój nauki i technologii polskiej. Restrukturyzacja spółek Skarbu Państwa. Fundusz Skarbu Państwa Fundusz Reprywatyzacji i rezerwa na cele związane z zaspokojeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. od 1.04.2002 art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw od 1.01.2003 od 31.05.2004 10% przychodów uzyskanych z prywatyzacji w danym roku budżetowym 15% przychodów uzyskanych z prywatyzacji w danym roku budżetowym pomoc restrukturyzacyjna, wsparcie programu tworzenia miejsc pracy dla absolwentów pomoc restrukturyzacyjna ratowanie i pomoc na restrukturyzację art. 56 ust. 3 ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw 6.05.200031.03.2002 2% akcji jednoosobowych spółek SP na rozwój nauki i technologii (wniesienie na majątek Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej), restrukturyzacja spółek SP (podwyższenia kapitału Agencji Rozwoju Przemysłu S.A.) art. 56 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw 1.04.200231.13.2004 2% przychodów z prywatyzacji na rozwój nauki i technologii – przekazane Komitetowi Badań Naukowych 26 od 1.04.2002 środki z: Funduszu Mienia Polikwidacyjnego, Funduszu Gospodarowania Mieniem oraz Funduszu Finansowania Prywatyzacji; 2% przychodów uzyskanych z prywatyzacji pokrycie kosztów prywatyzacji, gospodarowania mieniem SP oraz na wykonanie przez Ministra Skarbu Państwa innych ustawowo określonych zadań uchwała nr 86 Rady Ministrów z dnia 4.10.1993 r. w sprawie utworzenia rezerw mienia Skarbu Państwa na cele reprywatyzacji 13.10.199330.03.2001 5% akcji i udziałów w jednoosobowych spółkach SP przeznaczonych do prywatyzacji oraz odpowiednia część akcji spółek SP, do których zgłoszono udokumentowane roszczenia reprywatyzacyjne na reprywatyzację art. 56 ust. 2, a następnie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji od 6.05.2000 5% akcji należących do SP w każdej spółek powstałych w wyniku komercjalizacji art. 75 ust. 2 ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw na zaspokojenie roszczeń b. właścicieli mienia przejętego przez SP środki ze sprzedaży 5% akcji należących do SP w Fundusz Reprywatyzacji każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji 9 Państwowe fundusze celowe ustawa o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz od 1.01.2005 o zmianie niektórych ustaw 5% przychodów z prywatyzacji na pomoc na ratowanie i pomoc na restrukturyzację przedsiębiorców Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców 27 2% przychodów uzyskanych Fundusz Skarbu Państwa z prywatyzacji 2% przychodów z prywatyzacji 26 Fundusz Nauki i Technologii Polskiej Jednocześnie na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw, w okresie od 1.04.2002 do 31.12.2004 wpływy ze sprzedaży akcji przeznaczonych do wniesienia do FNP oraz ARP podlegają przekazaniu tym podmiotom. 27 1 /3 przychodów tego funduszu jest corocznie przeznaczane przez ministra właściwego ds. Skarbu Państwa na podwyższenie kapitału zakładowego Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. 84 Ustawa o wspieraniu restrukturyzacji przemysłowego potencjału obronnego i modernizacji Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej 10 Środki na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP i restrukturyzację ppo zakupy nowoczesnego uzbrojenia lub sprzętu wojskowego produkowanego w spółkach ppo od 30.10.1999 ustawa o zmianie ustawy o wspieraniu restrukturyzacji przemysłowego potencjału od 15.01.2003 obronnego i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 35% przychodów z prywatyzacji spółek przemysłowego potencjału obronnego j. w. oraz unowocześnienie zaplecza remontowego Sił Zbrojnych RP przez restrukturyzację przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim jest MON, oraz spółek, powstałych w wyniku komercjalizacji tych przedsiębiorstw Źródło: Informacja o wynikach kontroli wykorzystania przychodów i akcji z prywatyzacji, Warszawa 2006, s. 15-19. Zestawienie wielkości odpisów na środki specjalne oraz rezerwy celowe zawiera Tablica nr 2. Tablica nr 2 Odpisy na środki specjalne oraz rezerwy celowe w latach 2000-2004 Rok 2000 2001 2002 2003 2004 Suma Odpis [w mln zł] 544,5 mln zł 323,7 mln zł 888,2 mln zł 1180,6 mln zł 2883,5 mln zł 5820,5 mln zł Źródło: Informacja o wynikach kontroli wykorzystania przychodów z prywatyzacji, Warszawa 2006, s. 37-43. W opinii Najwyższej Izby Kontroli środki stanowiące źródła przyrostu środków Funduszu Reprywatyzacyjnego są daleko niewystarczające dla zabezpieczenia wypłat zasądzonych odszkodowań z tytułu utraconego mienia. W dotychczas rozstrzygniętych sprawach zasądzano 100% odszkodowania, a wartość roszczeń MSP szacuje na 32-40 mld. Brak uregulowania tego problemu w sposób trwały może być w przyszłości źródłem poważnego problemu dla Skarbu Państwa. Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła również zatrzymanie przez Skarb Państwa środków w kwocie 282 mln złotych z prywatyzacji PKO BP, które, w opinii NIK, winny być przekazane Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej. Izba nie uznała wyjaśnień, iż działanie to wynikało z faktu, iż jeden cel otrzymywał wsparcie z dwóch źródeł; w przekonaniu NIK było to świadome działanie ustawodawcy, a ich beneficjentami były różne podmioty. Podobne 85 wątpliwości w ocenie NIK budzi nieprzekazanie środków na przeciwdziałanie bezrobociu oraz Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców 28 . Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na opóźnienia w wyodrębnianiu przez Radę Ministrów na wniosek Ministra Skarbu Państwa w porozumieniu z Ministrem Finansów, zasobu majątkowego na zaspokojenie roszczeń związanych z poręczeniami i gwarancjami udzielanymi przez Skarb Państwa 29 . Winą za powyższe uchybienia Izba obarczyła Ministra Finansów i jednocześnie wskazała na zawarte w lipcu 2003 r. porozumienie między Ministrem Skarbu Państwa a Ministrem Finansów w zakresie zadań związanych z zasobem majątkowym SP 30 . Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania Ministerstwa Gospodarki i Pracy w zakresie wykorzystania środków pochodzących z prywatyzacji na realizację programu wspierania zatrudnienia absolwentów, pod względem celowości i gospodarności. Jednocześnie Izba krytycznie oceniła planowanie i realizację przez Ministerstwo wydatkowania środka specjalnego „Pierwsza Praca”. W ocenie Izby działaniem nierzetelnym było zatwierdzenie planu wydatków w siedem miesięcy po otrzymaniu pierwszych środków z MSP. Pozostałe działania Ministerstwa w zakresie przedmiotowego środka specjalnego zostały ocenione pozytywnie. Izba nie wniosła uwag do wykorzystania środków gromadzonych na Funduszu Rozwoju Nauki, niemniej wskazała na zasadność przeprowadzenia w jednostkach badawczorozwojowych będących beneficjentami wyżej wymienionych środków, doraźnych kontroli wykonywania postanowień umownych. NIK krytycznie odniosła się natomiast do działalności Fundacji na rzecz Nauki Polskiej, oceniając ją jako mało efektywną. Izba wskazała na niekorzystne zapisy umowy o zarządzanie akcjami i udziałami z prywatyzacji jednoosobowych spółek SP zawartej przez Zarząd Fundacji z BRE Asset Management. Wysokość stałego wynagrodzenia nie została uzależniona od rzeczywistego terminu przekazywania akcji i udziałów przez MSP, w związku z czym Fundacja poniosła nieuzasadnione koszty w wysokości 600 tys. złotych. Ponadto Zarząd Fundacji nie dostrzegł zmian w prawie, które czyniły wyżej wymienioną umowę bezprzedmiotową, w związku czym Fundacja ponosiła wynikające z niej, nieuzasadnione koszty stałe przez cztery miesiące. NIK 28 Ibidem, s. 41-43. NIK zwróciła uwagę na spory Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Skarbu Państwo dotyczące wyboru spółek podlegających wyodrębnieniu do zasobu. Wydaje się, że Ministerstwo Finansów reprezentowało tu bardziej racjonalne stanowisko, by do zasobu kierować głównie akcje spółek notowanych na Giełdzie Papierów Wartościowych ze względu na ich płynność. 30 Ibidem, s. 46. 29 86 zwróciła również uwagę na relatywnie wysokie, w porównaniu z Ministerstwem Nauki i Informatyzacji, koszty administracyjne działania Fundacji. Pozytywnie natomiast Izba oceniła wyodrębnienia na oddzielnym rachunku bankowym środków pochodzących z prywatyzacji; NIK nie kwestionowała również pozytywnych efektów działalności statutowej Fundacji. W informacji pokontrolnej NIK odniosła się również do działań prywatyzacyjnych Ministra Infrastruktury. W badanym okresie minister właściwy dla spraw transportu był organem założycielskim dla trzech przedsiębiorstw państwowych: PP Porty Lotnicze, PKP S.A. oraz PPUP Poczta Polska. NIK pozytywnie oceniła wyniki finansowe osiągane w latach 2002-2004 przez Porty Lotnicze oraz Pocztę Polską. W kontekście potencjalnej prywatyzacji PKP S.A. Izba zwróciła uwagę na przedłużającą się restrukturyzację majątkową spółki; w ocenie NIK proces regulacji statusu prawnego i sprzedaż posiadanych przez PKP S.A. nieruchomości postępuje zbyt wolno. Przyspieszenie tych procesów pozwoliło by na wcześniejszą spłatę zobowiązań oraz minimalizację niebezpieczeństwa uruchomienia gwarancji Skarbu Państwa 31 . Podstawowym zastrzeżeniem Najwyższej Izby Kontroli w zakresie wykorzystania środków na modernizację spółek ppo i modernizację techniczną sił zbrojnych RP była przewlekłość w podejmowaniu działań, realizacji procedur jak również powolny przebieg samych przekształceń własnościowych. Opóźnienia te wynikały zarówno z przedłużających się procesów prywatyzacyjnych, jak też były efektem zwłoki występującej w samym postępowaniu w MON 32 . Ponadto NIK zwróciła uwagę na relatywnie niskie ceny uzyskane przez Ministra Obrony Narodowej ze sprzedaży trzech wojskowych przedsiębiorstw państwowych 33 . Najwyższa Izba Kontroli bez uwag przyjęła wykorzystanie akcji lub udziałów udostępnionych bądź zarezerwowanych do udostępnienia uprawnionym pracownikom. W omawianym okresie wartość nominalna akcji lub udziałów udostępnionych wynosiła 2,9 mld zł, a zarezerwowanych – 3,76 mld zł. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na relatywnie niewielkie wykorzystanie przez wojewodów możliwości przeznaczenia 5% przychodów SP z tytułu prywatyzacji bezpośredniej na inwestycje o charakterze użyteczności publicznej. Na dziesięć 31 Ibidem, s. 64. Szczegółowa analiza na przykładzie postępowania restrukturyzacyjnego Stoczni Marynarki Wojennej w Gdyni; Ibidem, s. 69. 33 Wojskowe Przedsiębiorstwo Transportowo-Usługowe w Warszawie, Wojskowe Przedsiębiorstwo Handlowe w Gdańsku oraz Wojskowe Przedsiębiorstwo Handlowe w Bydgoszczy. 32 87 badanych urzędów wojewódzkich, środki te zostały zatrzymane w ośmiu, lecz tylko trzy z nich wykorzystały je zgodnie z przeznaczeniem. 3.5. Kontrola wykonania budżetu za rok 2005 Przychody z prywatyzacji za rok 2005, zgodnie z przyjętymi od 1998 r. zasadami, były kwalifikowane jako źródła finansowania potrzeb pożyczkowych państwa. Planowane przychody szacowano na kwotę 5.668 mld zł (po uwzględnieniu odpisów na fundusze celowe – 4.439 mld zł). Środki te miały być przeznaczone na reformę systemu ubezpieczeń społecznych oraz restrukturyzację przemysłowego potencjału obronnego i modernizację techniczną sił zbrojnych. Zrealizowane w 2005 r. przychody z prywatyzacji były niższe od planowanych i wyniosły 3.847 mld zł (po uwzględnieniu obowiązkowych odpisów – 2.770 mld zł) 34 . Kwota ta stanowiła zaledwie 67,9% prognozowanych przychodów budżetu z tego źródła i była niższa o 62,5% od wykonania w 2004 r. Jak już wskazano powyżej Najwyższa Izba Kontroli negatywnie, z punktu widzenia rzetelności, oceniła planowanie przychodów budżetowych z prywatyzacji 35 . Izba krytycznie odniosła się do stosowanej przez MSP praktyki braku wskazania podmiotów, których sprzedaż miała był źródłem przychodów jak również nieuzasadnione zmiany planowanych kwot przychodów. Głównym źródłem przychodów z prywatyzacji była sprzedaż Przedsiębiorstwa Polmos Białystok S.A. (1.367 mld zł, co stanowiło 45,3% przychodów z prywatyzacji pośredniej). Łącznie ze sprzedażą ZEC Łódź S.A. oraz Zelmer S.A. uzyskane środki stanowiły 80,8% ogółu przychodów z prywatyzacji pośredniej. Należy zaznaczyć, że także w przypadku kontroli wykonania budżetu za rok 2005 r., NIK wskazała na niekorzystne, dla interesów Skarbu Państwa, zjawisko przewlekłości procesów prywatyzacyjnych. Przeprowadzona kontrola wskazała, że w 2005 r. przeprowadzono prywatyzację 37 przedsiębiorstw, dla których organami założycielskimi byli wojewodowie. Najwięcej przedsiębiorstw sprywatyzowali wojewodowie: mazowiecki, małopolski oraz łódzki. Żadnego przedsiębiorstwa nie udało się sprywatyzować w 2005 r. wojewodzie śląskiemu, mimo że to on miał w swojej gestii najwięcej przedsiębiorstw. Natomiast w przypadku województwa 34 35 Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 101. Ponadto do przychodów z prywatyzacji błędnie zaliczono wpływy z dywidendy; idem. 88 świętokrzyskiego oraz podkarpackiego do sprywatyzowania pozostały jedynie pojedyncze przedsiębiorstwa. Najwyższa Izba Kontroli nie stwierdziła naruszeń obowiązujących przepisów prawa w przypadku prywatyzacji bezpośredniej. 3.6. Podsumowanie Analiza raportów NIK dotyczących prywatyzacji w roku 2006 r. jest opracowaniem mniej obszernym niż analiza opublikowana w ubiegłorocznym Raporcie MSP 36 . Niemniej również wykorzystane powyżej informacje pokontrolne zawierają istotne wskazania dotyczące jakości procesów prywatyzacyjnych. W porównaniu z zeszłorocznym opracowaniem można zauważyć, że z wykorzystanych raportów Najwyższej Izby Kontroli wynika jasne osadzenie przedstawianych procesów prywatyzacyjnych w obowiązujących dokumentach rządowych. We wszystkich analizowanych przypadkach przekształcenia własnościowe były odpowiednio planowane, a nie wynikały z doraźnej potrzeby związanej z koniecznością realizacji pozycji budżetowej „przychody z prywatyzacji”. Natomiast podobnie jak w roku minionym podniesione zostały zastrzeżenia dotyczące braku aktualizacji lub nierzetelnego sporządzenia wycen przedprywatyzacyjnych, w związku z czym ZEC Łódź S.A. czy Zelmer S.A. zostały w opinii NIK sprzedane znacznie poniżej swojej wartości. Uwaga ta dotyczy w szczególności prywatyzacji PHS SA, gdzie, w ocenie NIK, zaniżono szacunki wartości o ok. 2 mld zł. Najwyższa Izba Kontroli nie kwestionowała procesu oraz samego wyboru inwestorów w wyżej wymienionych transakcjach. NIK pozytywnie odniosła się również do realizacji przez inwestorów pozacenowych zobowiązań umownych. W przypadku niektórych procesów Izba zwróciła uwagę na zwłokę lub wręcz brak restrukturyzacji majątkowej prywatyzowanych lub planowanych do prywatyzacji podmiotów. Zaniedbania w tym zakresie doprowadziły np. do sprzedaży, w ramach prywatyzacji PHS, Zakładów Koksowniczych Zdzieszowice, co nie było pierwotnie planowanym elementem transakcji. Wydaje się, że jest to szczególnie istotny, z punktu widzenia przyszłości, kierunek prac zarządów spółek oraz działań nadzoru właścicielskiego, głównie ze względu na panującą w tym zakresie sytuację m.in. w przedsiębiorstwach sektora elektroenergetycznego. 36 „Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 roku”, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2006. 89 Analiza prywatyzacji Zelmer S.A wskazała na konieczność ujednolicenia w MSP procedur zamawiania i odbioru analiz. Stąd też jak najbardziej słuszną wydaje się przeprowadzona reorganizacja Ministerstwa, która pozwoli zapewne w przyszłości wykluczyć podnoszone przez NIK nieprawidłowości na poziomie odbioru analiz prywatyzacyjnych. Podobnie pozytywnie należy odnieść się do deklaracji ze strony Ministerstwa Skarbu Państwa, iż powstrzyma się ono od korzystania z usług firm doradczych, których działania wywołały zastrzeżenia NIK, tym bardziej że również wyniki kontroli będące podstawą niniejszego opracowania wykazały na nieprawidłowości w działaniach wymienionych firm doradczych. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na występowanie w badanych procesach prywatyzacyjnych typowych zjawisk korupcjogennych jak np. zastosowanie niekonkurencyjnego trybu wyboru doradcy prywatyzacyjnego przy przekształceniach własnościowych PHS S.A. Zjawiska typowo korupcyjne i patologiczne, związane z przenikaniem się kontaktów towarzyskich, wpływów politycznych i biznesowych, oddziałujące na stan majątku Skarbu Państwa, zostały z całą jaskrawości przedstawione w informacji pokontrolnej dotyczącej przekształceń własnościowych w województwie łódzkim. Analiza raportów NIK dotyczących prywatyzacji banków wyraźnie falsyfikuje funkcjonującą w świadomości społecznej opinię, iż w procesie tym dochodziło do szeregu poważnych nieprawidłowości. Należy z całą mocą podkreślić, że na podstawie wykorzystanych informacji pokontrolnych NIK, w przekształceniach własnościowych w sektorze bankowym występowała największa przejrzystość i brak było problemów związanych z realizacją postanowień umownych przez inwestorów. Nawet w przypadku naruszenia pozacenowych zobowiązań umownych, po ich stwierdzeniu inwestorzy podejmowali działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości. Ponadto stwierdzono przypadki dobrowolnego przekraczania przez inwestorów przyjętych zobowiązań. Jednocześnie przytoczony wynik kontroli NIK wskazuje, że najbardziej przejrzystym sposobem prywatyzacji jest oferta publiczna. W przypadku tej formy prywatyzacji Izba wskazała na konieczność rozważenia zasadności stosowania dyskonta przy sprzedaży akcji. Oczywiście, niezbędna jest również adekwatna do rzeczywistości wycena przedsiębiorstwa; w innym wypadku istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia podobnych nieprawidłowości jak stwierdzone przez NIK w procesie prywatyzacji Zelmer S.A. Analiza wykorzystania przychodów z prywatyzacji również może prowadzić do kilku generalnych wniosków. Najważniejszym jest chyba, podnoszony również w informacjach pokontrolnych z wykonania budżetu, postulat większego realizmu i rzetelności w szacowaniu 90 przychodów z prywatyzacji. W ostatnich latach przeszacowanie planowanych przychodów z prywatyzacji jest niestety zasadą. Co więcej, niejednokrotnie przychody z prywatyzacji pochodzą z transakcji, które nie były na dany rok planowane. Wskazane zastrzeżenie Najwyższej Izby Kontroli jest kierowane pod adresem jednostek MSP. Wydaje się jednak, że główna odpowiedzialność za nierealne prognozy spada na członków kolejnych kierownictw resortu, dających kierunkowe wytyczne przy sporządzaniu planów na bazie zamówienia politycznego, a nie realnych możliwości. Wydaje się, że podniesione przez Najwyższą Izbę Kontroli zastrzeżenia dotyczące efektywności działalności Fundacji na rzecz Nauki Polskiej mają charakter nieco głębszy i odnoszą się do szerszego problemu administrowania w polskich instytucjach badawczych i naukowych. Nieprawidłowości wykazane przez NIK wynikają w dużej mierze z faktu, iż zarządzaniem w nich zajmuje się, zazwyczaj nie posiadająca profesjonalnego przygotowania kadra naukowa, a nie zawodowi menedżerowie. Należy wskazać, że w badanych raportach Najwyższej Izby Kontroli pojawiły się również zastrzeżenia, o których była mowa w zeszłorocznym opracowaniu. NIK zwróciła uwagę na niedostatecznie ścisłą współpracę między Ministrem Skarbu Państwa a Ministrem Gospodarki 37 , czy też przewlekłość procedur prywatyzacyjnych. Istotnym wnioskiem wynikającym z informacji pokontrolnych winno być również dążenie do poprawy w zakresie kompletności posiadanej przez MSP dokumentacji na temat przekształceń własnościowych przeprowadzanych przez wojewodów. Należy zwrócić uwagę, że od uwzględnienia wyżej przytoczonych wniosków pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli zależy nie tylko transparentność i czystość procedur prywatyzacyjnych, lecz również wzrost akceptacji społecznej dla przekształceń własnościowych. Tym bardziej, że zgodnie z przytoczonymi szacunkami MSP oraz licznymi deklaracjami zdecydowana większość przedsiębiorstw państwowych lub jednoosobowych spółek SP będzie jej podlegała. 37 Choć konsekwencje były mniej poważne niż w przypadku prywatyzacji sektora chemii ciężkiej (tzw. wielkiej syntezy chemicznej); Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 91. 91 Wykaz informacji pokontrolnych 1. Informacja o wynikach kontroli wykorzystania przychodów i akcji z prywatyzacji, Warszawa 2006; 2. Informacja o wynikach kontroli prywatyzaci Polskich Hut Stali S.A., Warszawa 2006; 3. Informacja o wynikach kontroli przekształceń własnościowych, procesów naprawczych i likwidacyjnych w wybranych przedsiębiorstwach państwowych nadzorowanych przez Wojewodę Łódzkiego, Warszawa 2006; 4. Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się przez inwestorów strategicznych ze zobowiązań pozacenowych zawartych w umowach prywatyzacyjnych niektórych banków, Warszawa 2006; 5. Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A., Warszawa 2006; 6. Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi S.A., Warszawa 2007; 7. Informacja o wynikach kontroli realizacji programu restrukturyzacji górnictwa i przetwórstwa siarki, Warszawa 2006; 8. Informacja o wynikach kontroli prywatyzacji przedsiębiorstw przemysłu spirytusowego, Warszawa 2006; 9. Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji i przygotowania prywatyzacji spółek sektora chemii ciężkiej, Warszawa 2006; 10. Informacja o wynikach kontroli: Restrukturyzacja i przekształcenia własnościowe w przemyśle cukrowniczym, Warszawa 2006; 11. Informacja o wynikach kontroli działalności Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. w zakresie restrukturyzacji polskiego przemysłu, Warszawa 2007; 12. Informacja o wynikach kontroli przygotowania i przebiegu procesu prywatyzacji Zelmer S.A., Warszawa 2007; 13. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2005 r., Warszawa 2006. Katarzyna Mikołajczyk ROZDZIAŁ IV PRYWATYZACJA A BUDŻET PAŃSTWA 4.1. Fiskalny cel prywatyzacji Prywatyzacja gospodarki, prowadząca do trwałych zmian w jej strukturze własnościowej poprzez zmniejszanie udziału sektora publicznego, została zaakceptowana na całym niemal świecie jako narzędzie wykorzystywane do podnoszenia jej efektywności. Pomimo że prywatyzacja jest zjawiskiem relatywnie nowym (pierwsze nieudane próby w Niemczech i w Chile w latach 60-tych i 70-tych XX w. i gwałtowny rozkwit w następstwie pozytywnych doświadczeń brytyjskich w latach 80-tych) dziś, gdy mówi się o bilansie prywatyzacji, wskazuje się na ponad 100 krajów na wszystkich kontynentach, w których łącznie sprywatyzowano dziesiątki tysięcy przedsiębiorstw, uzyskując z tego tytułu przychody w wysokości niemal 1,5 bln USD 1 . Podstawowy cel prywatyzacji – zwiększanie efektywności – został szybko uzupełniony całą wiązką innych celów, często komplementarnych, ale czasami też wzajemnie ze sobą sprzecznych. Są to nie tylko cele ekonomiczne, ale – ze względu na złożoność procesu prywatyzacji – także cele społeczne i polityczne. Jednym z najistotniejszych celów, rywalizującym z celem efektywnościowym o pozycję dominującą w hierarchii, stał się cel fiskalny, rozumiany jako maksymalizacja bieżących przychodów budżetowych. Już w pierwszej połowie lat 90-tych pojawiły się zarzuty, że to właśnie uzyskanie gotówki stało się w niektórych krajach podstawowym celem prywatyzacji 2 . Doraźny efekt fiskalny w postaci wpływów ze sprzedaży przedsiębiorstw (akcji, udziałów) może stać się ważnym argumentem za przyspieszeniem prywatyzacji, 1 por. S. Guriev i W. Megginson, Privatization: What Have We Learned?, artykuł prezentowany w styczniu 2005 na konferencji ABCDE Banku Światowego w St. Petersburgu, http://siteresources.worldbank.org/INTDECABC2006/Resources/gurievmeggison.PDF, str. 3. 2 Opinia wyrażana przez autorów artykułu Selling the State opublikowanego w „The Economist” 21.08.1993 r.; za: S.T. Surdykowska, Prywatyzacja, PWN, Warszawa, 1996, str. 13. 93 szczególnie w sytuacji narastających potrzeb pożyczkowych państwa w wyniku trudności ze zrównoważeniem budżetu. W niektórych krajach w latach szczególnie intensywnej prywatyzacji uzyskano z tego tytułu bieżące wpływy rzędu 10% dochodów budżetowych, a niemal tyle samo zaoszczędzono poprzez eliminację dotacji dla przedsiębiorstw państwowych 3 . Cel efektywnościowy i cel fiskalny są sobie często przeciwstawiane: to, który z nich pełni rolę wiodącą, determinuje w praktyce sposób realizacji procesu prywatyzacji: dobór metod, sekwencji i tempa przekształceń. Jednak zdefiniowanie celu fiskalnego nie tyle w kategoriach bieżących wpływów ile długoterminowych korzyści budżetowych, każe spojrzeć na tę relację w innym świetle. Realizacja polityki prywatyzacyjnej podporządkowanej celom proefektywnościowym prowadzi bowiem, poprzez lepsze wykorzystanie istniejących zasobów, do zdynamizowania wzrostu gospodarczego, który powoduje poszerzenie bazy podatkowej. Głównym efektem prywatyzacji jest zatem uzyskanie trwałego, a nie jednokrotnego, zwiększenia dochodów budżetowych z tytułu podatków, a także redukcja wydatków z tytułu dotacji dla nierentownych przedsiębiorstw państwowych. Podstawowe korzyści fiskalne, jakie państwo uzyskuje z prywatyzacji powinny być postrzegane jako następstwo wyższej efektywności gospodarowania w sektorze prywatnym. Jeżeli takie skutki miałyby się nie pojawić, bo przedsiębiorstwo publiczne jest już prawidłowo i efektywnie zarządzane, oznaczałoby to brak racjonalnych przesłanek do podjęcia prywatyzacji, a ewentualne potrzeby pożyczkowe państwa powinny być w takiej sytuacji zaspakajane raczej w drodze emisji papierów wartościowych 4 . W ostatnim okresie pojawiła się dodatkowa przesłanka podnosząca znacznie fiskalnych aspektów prywatyzacji, choć najczęściej tych o charakterze doraźnym. Są to fiskalne kryteria konwergencji zapisane w Traktacie z Maastricht, a obligujące kraje Unii Europejskiej do dyscypliny w zakresie wysokości bieżących deficytów budżetowych oraz zadłużenia sektora finansów publicznych. Jest to szczególnie istotne dla najmłodszych członków UE, krajów przed którymi stoi wyzwanie sprostania wszystkim kryteriom konwergencji, aby mogły przystąpić do unii walutowej 5 . Kilka spośród nich, m.in. Polska, już w lecie 2004 roku zostało objętych procedurą nadmiernego deficytu budżetowego, ze względu na zbyt wysoką relację deficytu budżetowego do wartości PKB. Co prawda przychody z prywatyzacji zgodnie ze stosowaną w UE metodologią ESA’95 nie są zaliczane 3 S.Guriev, W.Megginson, op.cit, str. 3. Ibidem, str. 6. 5 Nie wszystkie kraje należące już do strefy euro wypełniają kryteria konwergencji, nie powoduje to jednak złagodzenia warunków dla krajów pretendujących do UGW. 4 94 do dochodów budżetowych i nie wpływają bezpośrednio na obniżenie deficytu budżetowego, jednak pozwalają ograniczyć potrzeby pożyczkowe państwa i w konsekwencji zmniejszyć tempo wzrostu długu publicznego i bieżących kosztów jego obsługi. Natomiast na wielkość bieżącego wyniku finansowego państwa będą miały też wpływ dwa dodatkowe czynniki. Po pierwsze, zmniejszeniu deficytu będzie sprzyjała redukcja dotacji dla deficytowych podmiotów sektora publicznego, które w wyniku prywatyzacji zostaną przesunięte do sektora prywatnego i zasilone kapitałowo przez nowych, prywatnych właścicieli. Po drugie jednak, prywatyzacja prowadzi także do utraty części bieżących dochodów uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu realizacji prawa własności (dywidenda, wpłaty z zysku). W Kierunkach prywatyzacji na 2006 rok zapisano, że prywatyzacja powinna spełniać jednocześnie, w maksymalnie możliwym stopniu, szereg celów: - zagwarantowanie rozwoju prywatyzowanych firm poprzez pozyskanie prywatnych właścicieli i inwestycji, - uzyskanie przychodów do budżetu, - zapewnienie harmonijnych stosunków społecznych i zabezpieczenie interesów pracowników 6 . Spowolnienie prywatyzacji w 2006 roku uniemożliwiło realizację wszystkich powyższych celów. Wpływy z prywatyzacji wynosiły niewiele ponad 10% zaplanowanej kwoty, wycofano się z wielu rozważanych transakcji prywatyzacyjnych, odwlekając moment pozyskania przez podmioty publiczne prywatnego właściciela, który zapewniłby środki na inwestycje niezbędne do dalszego rozwoju. Krokiem sprzyjającym poprawie efektywności i przejrzystości – choć przynoszącym nikłe bieżące przychody – były działania polegające na sprzedaży tzw. „resztówek”. Zgodnie z art.1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (uokip) 7 prywatyzacja polega na: − obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jsSP powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne, − zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach, 6 7 Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2006 roku, MSP, Warszawa, 2005, str. 1. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U z 2002 r. nr 171, poz. 1397 ze zm.). 95 − rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą przez: sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania. Prywatyzacja może być więc realizowana różnymi metodami, a wybór właściwej zależy zarówno od wielkości przedsiębiorstwa i jego kondycji finansowej, jak i od celu, któremu została podporządkowana polityka prywatyzacyjna. Wybrany sposób prywatyzacji określa rozkład korzyści z przeprowadzonej transakcji pomiędzy potencjalnymi beneficjentami (Skarb Państwa, przedsiębiorstwo, pracownicy), a także formę jej rozliczenia i sposób płatności 8 . Tryb prywatyzacji generujący najwyższe doraźne korzyści budżetowe to prywatyzacja pośrednia w wyniku zbycia należących do Skarbu Państwa akcji/udziałów spółek. Jest to bowiem sposób przewidziany do prywatyzacji głównie dużych i dobrych przedsiębiorstw, a ich wysoka wartość przekłada się na wysokość wynegocjowanej ceny transakcyjnej. Kwota zapłacona przez nabywcę w całości jest przejmowana przez Skarb Państwa. Ponieważ ten tryb prywatyzacji stosowany jest do dużych i rentownych przedsiębiorstw, zmiana struktury własnościowej znajdzie też swoje odzwierciedlenie w przyszłym zmniejszeniu niepodatkowych dochodów budżetowych w formie dywidendy i wpłat z zysku, jakie płacą jsSP. Prawo do dywidendy zostanie przejęte przez nowych właścicieli, proporcjonalnie do posiadanych udziałów. Inny sposób realizacji prywatyzacji, wprowadzony w 2003 roku, polega na obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jsSP powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne. 9 Realizacja prywatyzacji w tym trybie powoduje, że środki finansowe uzyskane od inwestorów zewnętrznych są przeznaczone na dokapitalizowanie spółki. Pomimo rozpoczęcia procesu prywatyzacji finansowe korzyści dla właściciela są zatem odsuwane w czasie, do momentu zbycia akcji należących do Skarbu Państwa. Nowy tryb prywatyzacji został przewidziany dla dwóch grup podmiotów 10 : 8 Por. Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 r., MSP, Warszawa 2006, str. 128, Tablica nr 1. Zmiana uokip wprowadzona na mocy Ustawy z dnia 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw(Dz.U nr 240, poz. 2055, ze zm.). 10 Dynamika przekształceń własnościowych, Nr 61, MSP, Warszawa, 2005, str. 59-60. 9 96 • przedsiębiorstw w złej kondycji ekonomiczno-finansowej, zagrożonych ogłoszeniem likwidacji lub upadłości, wymagających dla dalszego funkcjonowania szybkiego dokapitalizowania (prywatyzacja w trybie subskrypcji prywatnej), • przedsiębiorstw o stabilnej sytuacji finansowej, posiadających zidentyfikowane potrzeby inwestycyjne oraz wieloletni plan strategiczny (prywatyzacja w trybie subskrypcji otwartej). Analizując fiskalne korzyści pojawiające się w ramach tej metody prywatyzacji należałoby wskazać : - możliwość ograniczenia bieżących i przyszłych wydatków budżetowych w formie dotacji dla podmiotów sektora publicznego (dotyczy to zwłaszcza prywatyzacji w trybie subskrypcji prywatnej, kiedy prywatyzowane są przedsiębiorstwa w złej kondycji ekonomiczno-finansowej; - przyszłe dochody podatkowe od sprywatyzowanych przedsiębiorstw, którym zasilenie kapitałowe zapewnia przetrwanie i dalszy rozwój w wyniku realizacji niezbędnych inwestycji rzeczowych. Ten tryb prywatyzacji został zastosowany do prywatyzacji 7 przedsiębiorstw w okresie 2004-2006, po raz pierwszy w 2004 r. (Krotoszyńskie Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej CERABUD S.A.), pięciokrotnie w 2005 roku (m.in. PGNiG S.A.) i raz w roku 2006 (przy prywatyzacji RUCH S.A.). Prywatyzacja bezpośrednia jest metodą prywatyzacji małych i średnich przedsiębiorstw o znaczeniu regionalnym i lokalnym. Pełni więc ważną rolę z punktu widzenia realizacji celu efektywnościowego, ale jako źródło bieżących przychodów budżetowych jej znaczenie jest niewielkie (Wykres nr 1). W całym okresie 1991-2006 prywatyzacja pośrednia stanowiła źródło 93% wpływów z prywatyzacji, prywatyzacja bezpośrednia zaledwie 6%. Wyjątkowo w roku 2006 udział przychodów z prywatyzacji bezpośredniej wyniósł 56%. Było to jednak efektem bardzo niskich wpływów z prywatyzacji pośredniej, ponieważ wpływy z prywatyzacji bezpośredniej utrzymały się na w miarę stabilnym od kilku lat poziomie. 97 Wykres nr 1 Wpływy z prywatyzacji pośredniej i bezpośredniej w latach 1991-2006 100% 80% 60% 40% 20% pośrednia bezpośrednia 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0% pozostałe Źródło: Dane MSP. Prywatyzacja pośrednia jest więc podstawową metodą prywatyzacji zapewniającą budżetowi państwa doraźne przychody z prywatyzacji. Prywatyzacja przez objęcie akcji w podwyższonym kapitale przesuwa bieżące korzyści budżetowe do momentu zbycia akcji należących do Skarbu Państwa. Wartość transakcji dokonywanych w ramach prywatyzacji bezpośredniej jest, ze względu na wielkość przedsiębiorstwa, relatywnie niska, a zapłata najczęściej rozłożona na wieloletnie raty. Rozkład finansowych korzyści z prywatyzacji w 2006 roku przedstawiono w Tablicy nr 1. Tablica nr 1 Bieżące korzyści fiskalne z prywatyzacji w 2006 r. WYSZCZEGÓLNIENIE Wartość transakcji w cenie sprzedaży mln zł 1. Prywatyzacja pośrednia, w tym: 1.1.a. Rozpoczęcie prywatyzacji w 2006 r. – 84,8 sprzedaż akcji/udziałów (3 spółki) 1.1.b. Rozpoczęcie prywatyzacji w 2006 r. – 0 (wartość akcji 345,2) wniesienie akcji/udziałów do innej spółki (3 spółki) 1.2. Kontynuacja prywatyzacji (54 spółki) 102,4 2. Prywatyzacja bezpośrednia, w tym: 2.1. Umowy zawarte w 2006 r. (102 umowy) 2.2. Umowy z lat wcześniejszych (603 umowy) 3. Prywatyzacja przez obejmowanie akcji w 250,0 podwyższonym kapitale zakładowym jsSP Nieodpłatne nabycie akcji/udziałów na podstawie uokip w 2006r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSP. Przychody z prywatyzacji mln zł 268,8 0 350,6 138,5 212,1 0 243,7 Zobowiązania inwestycyjne mln zł 27,7 27,7 0 23,0 98 4.2. Budżet państwa w 2006 roku Budżet państwa w 2006 roku był realizowany w sytuacji dobrej koniunktury gospodarczej i niskiej inflacji. Wartość produktu krajowego brutto w cenach bieżących wyniosła 1 060,2 mld zł, czyli tempo wzrostu w ujęciu realnym osiągnęło poziom 6,2%, co było najlepszym wynikiem uzyskanym od roku 1997 r., kiedy wzrost PKB wyniósł 7,1% (Wykres nr 2). Średnie tempo wzrostu gospodarczego dla całej Unii Ekonomicznej (UE-25) wyniosło w 2006 roku 2,9%, a wyższe niż Polska zanotowały tylko kraje bałtyckie oraz Czechy i Słowacja. Wykres nr 2 Tempo wzrostu PKB w Polsce w latach 1996-2006; analogiczny okres roku poprzedniego = 100 108,0 107,0 107,1 106,2 106,2 106,0 105,0 105,0 105,3 104,5 104,3 103,9 104,0 103,6 103,0 102,0 101,2 101,4 2001 2002 101,0 100,0 99,0 98,0 1996 1997 1998 1999 2000 2003 2004 2005 2006 Źródło: „Rachunki kwartalne produktu krajowego brutto w latach 2000-2006”, GUS, Warszawa, październik 2007, tabl. 32. Sprzyjające warunki makroekonomiczne znalazły odzwierciedlenie w korzystnych wskaźnikach wykonania budżetu (w stosunku do założeń przyjętych w ustawie budżetowej): wyższych dochodach, niższych wydatkach, a w efekcie w obniżeniu poziomu deficytu budżetowego o 5,5 mld zł. Jednak, pomimo tak korzystnej sytuacji makroekonomicznej, potrzeby pożyczkowe budżetu państwa uległy zwiększeniu, co doprowadziło do wyższego niż planowano wzrostu długu publicznego. Było to spowodowane przede wszystkim niewykonaniem przychodów z prywatyzacji, zaplanowanych na poziomie 5,5 mld zł, a zrealizowanych zaledwie w kwocie 0,6 mld zł. Niskie wykonanie przychodów z prywatyzacji uniemożliwiło także realizację planów finansowych kilku państwowych funduszy celowych, których głównym źródłem przychodów są odpisy z corocznych wpływów z prywatyzacji. 99 4.2.1. Warunki realizacji budżetu państwa 11 Z dniem 1 stycznia 2006 roku weszła w życie Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku, wprowadzająca dostosowania polskich finansów publicznych do warunków wynikających z akcesji Polski do UE. Na mocy tej ustawy przyjęto podział sektora finansów publicznych na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Istotne zmiany wprowadzono w zasadach funkcjonowania funduszy celowych. Po raz pierwszy też ujęto w budżecie państwa wydatki związane z realizacją programów i projektów dofinansowywanych z budżetu Unii Europejskiej 12 . W nowej ustawie zrezygnowano też z zasady powiększania państwowego długu publicznego o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez podmioty sektora publicznego, co zbliżyło zasady liczenia długu publicznego w Polsce do metodologii ESA’95 stosowanej w Unii Europejskiej. Ustawa budżetowa na 2006 rok została uchwalona 17 lutego 2006 r. 13 Zaplanowano w niej dochody budżetowe państwa w wysokości 195,3 mld zł, co stanowiło wzrost w stosunku do planu z roku wcześniejszego o 11,8%. Planowane wydatki budżetu państwa miały nie przekroczyć poziomu 225,8 mld zł (wzrost o 7,7% w stosunku do planu z roku 2005). Planowane dochody miały zatem pokryć planowane wydatki w 86,5% i w efekcie założony deficyt budżetowy miał się ukształtować poniżej poziomu 30,5 mld zł, co oznaczałoby redukcję w stosunku do planu z roku 2005 o 12,7%. Powyższe wielkości oparto na przyjętych na etapie planowania założeniach dotyczących makroekonomicznej sytuacji gospodarczej. Przyjęto w nich, że stopa wzrostu gospodarczego wyniesie 4,3%, a siłą napędową gospodarki będą inwestycje, których wzrost w 2006 roku miał wynieść 8,7%. Założono wzrost spożycia o 3,3% (z czego spożycie prywatne o 3,7%), a wzrost popytu krajowego o 4,3%. Przyjęto także, że import i eksport będą rosły w podobnym tempie, wynoszącym 6,3%. Wszystkie założenia dotyczące produktu krajowego brutto i jego składników okazały się silnie niedoszacowane (por. Tablica nr 2). 11 Wszystkie dane dotyczące budżetu państwa pochodzą ze Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 roku, Ministerstwo Finansów, Warszawa, 2007 oraz z Analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2006 roku, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, 2007. 12 Przed 2006 rokiem wydatki na prefinansowanie nie były objęte ustawą budżetową. Państwowe jednostki budżetowe zaciągały w budżecie państwa pożyczki na finansowanie wydatków refundowanych z UE, które następnie były spłacane ze środków otrzymanych z UE. 13 Później, w trakcie wykonywania budżetu, dokonano zmian polegających na przesunięciu wydatków między różnymi częściami budżetu na kwotę 17,0 mld zł. 100 Tablica nr 2 Wskaźniki makroekonomiczne: założenia i wykonanie w 2006 roku WYSZCZEGÓLNIENIE Jednostka 2005 2006 Wykonanie Ustawa Wykonanie budżetowa Procesy realne: PKB % 103,6 104,3 106,2 Eksport % 108,0 106,3 114,5 Import % 104,7 106,3 115,8 Popyt krajowy % 102,4 104,3 106,6 Spożycie % 102,7 103,3 104,9 Akumulacja: nakłady brutto na % 106,5 108,7 116,5 środki trwałe Średnioroczny wzrost cen towarów i usług % 102,1 101,5 101,0 konsumpcyjnych Stopa bezrobocia rejestrowanego (koniec okresu) % 17,6 16,9 14,9 Kurs walutowy PLN/USD (średnio w okresie) PLN 3,23 3,38 3,10 PLN/EUR (średnio w okresie) PLN 4,03 3,97 3,90 Stopa oprocentowania operacji otwartego rynku, % 5,3 4,5 4,1 średnio w okresie, w ujęciu nominalnym PKB w cenach bieżących mld zł 983,3 975,9 1060,2 * Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 roku, Omówienie, Załączniki, tablica 1. * Wartość PKB w cenach bieżących podana przez GUS w „Rachunki kwartalne produktu krajowego brutto w latach 2000-2006”, GUS, Warszawa, październik 2007, tabl. 16. Wartość PKB w 2006 roku w cenach bieżących wyniosła 1 060,2 mld zł, czyli tempo wzrostu w ujęciu nominalnym osiągnęło poziom 7,8%, a w ujęciu realnym 6,2%. Wysoka dynamika wzrostu gospodarczego utrzymywała się w całym roku 2006 i – począwszy od I kwartału 2005 roku - wykazywała cały czas tendencję wzrostową, osiągając w ostatnim kwartale 2006 roku wartość 6,6% (por. Wykres nr 3) 14 . Wysokiemu wzrostowi gospodarczemu towarzyszyła niska inflacja: średnioroczna dynamika cen konsumpcyjnych w 2006 roku wyniosła 1,0% (w założeniach przyjęto 1,5%), a w ujęciu XII 2006/XII 2005 1,4%. Tendencja spadkowa dynamiki inflacji zarysowana w całym 2005 roku została odwrócona i w 2006 roku stopa inflacji lekko wzrastała, osiągając w IV kwartale wartość 101,3%. Była to jednak wciąż niska wartość, poniżej dolnej granicy celu inflacyjnego, ustalonego w 2003 roku przez Radę Polityki Pieniężnej na poziomie 2,5% ±1 punkt procentowy 15 . 14 Wysoka stopa wzrostu utrzymała się w 2007 roku osiągając w trzech pierwszych kwartałach realne tempo odpowiednio: 7,2%, 6,4% i 6,4%; wg publikacji GUS z 30 listopada 2007 r Produkt krajowy brutto w III kwartale 2007 r. 15 Jednak tendencja wzrostowa utrzymała się w 2007 roku i tempo wzrostu inflacji (analogiczny okres roku poprzedniego = 100) w trzech pierwszych kwartałach wyniósł odpowiednio: 2%, 2,4%, 2% (Kwartalne rachunki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1995-2007, publikacja GUS dostępna na stronie internetowej www.stat.gov.pl). 101 Wykres nr 3 Dynamika wzrostu PKB i inflacja w ujęciu kwartalnym w latach 2005-2006 (analogiczny okres roku poprzedniego = 100) 108 106 PKB 104 inflacja 102 100 PKB 1Q 2005 2Q 3Q 4Q 1Q 2006 2Q 3Q 4Q 102,4 103,2 104,3 104,4 105,4 106,3 106,6 106,6 inflacja 103,6 102,3 101,6 101,1 100,6 100,8 101,4 101,3 Źródło: Dla PKB: Rachunki kwartalne produktu krajowego brutto w latach 2000-2006, GUS, Warszawa, październik 2007, tabl. 18; dla inflacji: Kwartalne rachunki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 19952007, publikacja GUS dostępna na stronie internetowej www.stat.gov.pl Podstawowa stopa procentowa NBP – stopa referencyjna – została przyjęta w prognozie w wysokości 4,5%. W rzeczywistości już na początku 2006 roku została ona dwukrotnie obniżona przez Radę Polityki Pieniężnej (w styczniu i w lutym, za każdym razem o 25 punktów bazowych) i spadła do poziomu 4%. W założeniach makroekonomicznych do budżetu państwa niedoszacowano skalę aprecjacji złotego wobec głównych walut światowych. W 2006 roku złoty umocnił się w relacji do euro o 3,2%, a w relacji do dolara amerykańskiego o 4,1%. Wzrost popytu krajowego w 2006 roku był najwyższy od ośmiu lat i wyniósł realnie 6,6%, tj. o 2,3 p.p. więcej niż przyjęto w założeniach, a o 4,2 p.p. więcej niż w roku 2005. Realne tempo wzrostu spożycia ogółem wyniosło 4,9%, z czego spożycia indywidualnego 5,2% (w założeniach 3,7%) a spożycia zbiorowego 3,7% (w założeniach 2,0%). Do szybszego tempa wzrostu spożycia przyczyniły się zarówno wzrost zatrudnienia i wzrost dochodów (z tytułu pracy oraz z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych), jak i wypłaty z UE dla rolników oraz transfery dochodów z pracy za granicą. Tempo wzrostu inwestycji w 2006 roku wyniosło 16,5%, czyli było wyższe od przyjętego w założeniach o 7,8 punkta procentowego. Tak wysoka dynamika – 2,5-krotnie wyższa niż w 2005 roku – spowodowana była silnym napływem do Polski kapitału w formie 102 bezpośrednich inwestycji zagranicznych (11,1 mld EUR w porównaniu z 7,7 mld EUR w roku 2005) oraz absorpcją środków z funduszy unijnych. W 2006 roku odnotowano silne ożywienie eksportu i importu. Stopa wzrostu eksportu wyniosła 15,1% (wobec prognozowanej 6,3%), a jej szybki wzrost wynikał z dobrej koniunktury na rynkach krajów UE, będących głównymi partnerami handlowymi Polski 16 . Dynamika importu była nieco wyższa, wyniosła 15,4% i spowodowana była głównie wysokim tempem wzrostu popytu krajowego. Dobrej koniunkturze gospodarczej towarzyszyła poprawa sytuacji na rynku pracy. W 2006 roku nastąpił wzrost przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej o 2,2% (wobec prognozy 1,1%). Szczególnie duże ożywienie odnotowano w sektorze przedsiębiorstw, gdzie wzrost wynosił 3% i był wyższy od planowanego o 2 punkty procentowe. Liczba bezrobotnych zarejestrowanych na koniec 2006 roku wyniosła 2,3 mln osób (obniżyła się w stosunku do roku wcześniejszego o 16,7%), a stopa bezrobocia spadła do poziomu 14,9%. Budżet państwa w 2006 roku był zatem realizowany w bardzo korzystnych warunkach makroekonomicznych, znaczne lepszych od tych, jakie przyjęto na etapie planowania. Silny wzrost gospodarczy, ożywienie na rynku pracy, przyspieszenie zarówno inwestycji jak i spożycia, przy równoczesnym niskim poziomie inflacji i umocnieniu złotego, sprzyjały dobremu wykonaniu budżetu i stworzyły możliwość obniżenia deficytu budżetowego. 4.2.2. Dochody i wydatki budżetu państwa Dochody budżetu państwa w 2006 roku przyjęto w ustawie budżetowej w kwocie 195,3 mld zł, a zrealizowano w kwocie 197,7 mld zł, co stanowiło 18,6% PKB. W porównaniu z rokiem poprzednim nastąpił wzrost kwoty dochodów nominalnie o 9,9%, a realnie o 8,9%. Wzrostowi nominalnemu PKB o 7,4% towarzyszył wzrost dochodów podatkowych nominalnie o 12,2%, z czego najsilniej wzrastały dochody z tytułu podatków dochodowych: CIT o 22,7%, PIT o 15,2%, a wolniej z tytułu podatków pośrednich (10,1%, z czego podatek od towarów i usług 12,0%, a podatek akcyzowy 6,6%). Wzrost ten był przede wszystkim efektem ożywienia gospodarczego, gdyż w 2006 roku nie wprowadzono istotnych zmian w ustawach podatkowych. Dynamiczny wzrost dochodów podatkowych spowodował 16 Udział krajów Unii Europejskiej w polskim eksporcie wyniósł 77,3%, w imporcie 63,9% (w 2006 r.). 103 zwiększenie ich udziału w strukturze dochodów budżetu państwa z 86,7% w roku 2005 do 88,5% w roku 2006. Tablica nr 3 Podstawowe dane z budżetu państwa za 2006 rok 2005 wykonanie ustawa* WYSZCZEGÓLNIENIE mln zł % mln zł PKB Dochody ogółem, w tym: 179 772,2 18,3 195 282,0 Dochody podatkowe 155 859,5 174 448,5 Dochody niepodatkowe 21 060,0 18 682,6 Dochody zagraniczne 405,3 107,6 Wpłaty z UE 2 447,3 2 043,3 Wydatki ogółem, w tym: 208 132,9 21,2 225 828,7 Dotacje i subwencje 101 801,3 114 491,3 Świadczenia na rzecz osób fiz. 20 498,8 18 004,2 Wydatki bieżące jednostek budz. 40 063,5 42921,5 Wydatki majątkowe 10 167,4 11 736,4 Rozliczenia z bankami 1 037,8 1 010,8 Obsługa długu publicznego 24 810,7 27 825,4 Środki własne UE 9 753,4 9 839,1 Deficyt -28 360,7 -2,9 30 546,7 * wydatki po zmianach dokonanych w trakcie wykonywania budżetu 2006 wykonanie mln zł % PKB 197 639,8 18,6 174 876,0 20 054,1 725,0 1 984,7 222 702,9 21,0 113 001,7 17 923,4 42 096,9 11 066,4 1 008,4 27 767,2 9 839,1 25 063,1 -2,4 W:U % 2006:2005 zmiana % 101,2 100,2 107,3 673,7 97,1 98,6 98,7 99,6 98,1 94,3 99,8 99,8 100,0 82,0 109,9 112,2 95,2 178,9 81,1 107,0 111,0 87,4 105,1 108,8 97,2 111,9 100,0 88,4 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. Zrealizowane dochody podatkowe, pomimo znacznie lepszych od prognozowanych wskaźników makroekonomicznych, nieznacznie tylko przewyższyły kwotę założoną w ustawie budżetowej 17 . To przekroczenie planu wynikało z wyższych od prognozowanych dochodów z tytułu PIT (o 7,2%), gdyż w przypadku pozostałych podatków wykonanie ukształtowało się nieco poniżej założeń 18 . Dla porównania w roku 2005 nastąpił wzrost nominalnych dochodów podatkowych o 15%, przy znacznie niższej stopie wzrostu PKB wynoszącej realnie 3,4%. Dochody niepodatkowe w 2006 roku stanowiły 10,1% dochodów budżetu państwa. Ze względu na znacznie niższą niż w 2005 roku wpłatę z zysku NBP (1,2 mld zł wobec 4,2 mld zł w roku poprzednim) dochody niepodatkowe w ujęciu nominalnym obniżyły się o 4,8% 17 Gdyby warunki makroekonomiczne ukształtowały się na poziomie założeń przyjętych w ustawie budżetowej trudny byłoby zrealizować planowane dochody. Na przeszacowanie dochodów podatkowych (zwłaszcza VAT) na etapie konstrukcji budżetu zwracali uwagę m.in. Rada Polityki Pieniężnej w Opinii do projektu Ustawy budżetowej na 2006 r. z dnia 12.10.2005 r. oraz prof. A.Wernik: Bomby zegarowe, Nowe Życie Gospodarcze, Nr 21 z 13.11.2005 r., str. 5-8. 18 Na niższe wykonanie dochodów z podatku od towarów i usług wpłynęło niższe od założonego średnioroczne tempo wzrostu cen. Z drugiej jednak strony niższej inflacji towarzyszyło wyższe o 1,5 punktu procentowego realne tempo wzrostu spożycia. 104 w stosunku do roku 2005. Wykonanie dochodów niepodatkowych uzyskano na poziomie 107,3% kwoty zaplanowanej, co było głównie rezultatem wyższych o 26% w stosunku do planów dochodów z tytułu dywidendy. Dochody zagraniczne zostały zrealizowane w roku 2006 w kwocie ponad 6-krotnie wyższej od zaplanowanej, ale generalnie ich udział w strukturze dochodów budżetu państwa jest niewielki i stanowi zaledwie 0,4%. Wpłaty do budżetu państwa z Unii Europejskiej, przyznane Polsce w trakcie negocjacji akcesyjnych i służące poprawie płynności budżetowej zostały zrealizowane na poziomie 1 984,7 mln zł, co stanowiło 97,1% kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej. Odchylenie było następstwem umocnienia się złotego wobec euro i przyjęcia do przeliczeń niższego od planowanego kursu walutowego. Wydatki budżetu państwa w 2006 roku zostały zaplanowane w ustawie budżetowej w kwocie 225,8 mld zł. Wydatki zrealizowane wyniosły 222,7 mld zł i były niższe od założonych o ponad 3 mld zł, tj. 1,4%. W stosunku do roku poprzedniego nastąpił wzrost wydatków budżetu państwa nominalnie o 7,0%, a realnie o 5,9% 19 . Relacja wydatków budżetu państwa do PKB ukształtowała się na poziomie 21,0%, czyli nieznacznie się obniżyła. Wykres nr 4 21,4 21,2 21,0 18,3 18,6 16,9 Wydatki 2006 2005 Dochody 2004 2003 2002 2001 2000 24 22,6 22,4 22,2 22 20,7 20,3 20 DEFICYT BUDŻETOWY 18 18,9 18,2 18 18,1 17,8 16 14 12 10 1999 [% PKB] Dochody i wydatki budżetu państwa w % PKB, lata 1999-2006 Źródło: Roczniki statystyczne GUS, dla 2006 roku Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. 19 Po uwzględnieniu wprowadzonych od 2006 roku zmian w sposobie ujmowania wydatków na „prefinansowanie”, wzrost wydatków budżetu państwa w warunkach porównywalnych z 2005 rokiem wyniósł nominalnie 6,2%, realnie 5,1%. 105 W 2006 roku nastąpiło ograniczenie elastyczności wydatkowej strony budżetu państwa. Udział wydatków prawnie zdeterminowanych, których sfinansowanie wynikało z przepisów ustawowych lub wcześniej podjętych zobowiązań, wyniósł 74,3% (w 2005 r. 72,5%). Wzrost ten był spowodowany zwiększeniem dotacji dla FUS wynikającym z waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, wzrostem kosztów obsługi długu publicznego oraz wzrostem subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. W trakcie wykonywania budżetu w 2006 roku zmieniono założenia przyjęte w ustawie budżetowej i dokonano przesunięć środków pomiędzy poszczególnymi grupami ekonomicznymi. Zwiększono plan wydatków m.in. na dotacje i subwencje oraz wydatki na obsługę długu publicznego, zmniejszono zaś wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe i świadczenia na rzecz osób fizycznych. Tablica nr 4 Struktura wydatków budżetu państwa w latach 2005-2006 roku wg grup ekonomicznych Wyszczególnienie Dotacje i subwencje Świadczenia na rzecz osób fizycznych Wydatki bieżące jednostek budżetowych 2005 mln zł % 101801,3 48,9 2006 mln zł % 113001,6 50,7 20498,8 9,8 17923,3 8,0 2006:2005 % 111,0 87,4 40063,5 19,2 42096,9 18,9 105,1 Wydatki majątkowe 10167,4 4,9 11066,4 5,0 108,8 Rozliczenia z bankami 1037,8 0,5 1008,4 0,5 97,2 Obsługa długu publicznego 24810,7 11,9 27767,2 12,5 111,9 Środki własne Unii Europejskiej 9753,4 4,7 9839,1 4,4 100,9 OGÓŁEM 208132,9 100,0 222702,9 100,0 107,0 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. Wydatki majątkowe wzrosły w 2006 roku nominalnie o 8,8%, co stanowiło realizację planu na poziomie 94,3% 20 . Około połowę wydatków budżetu państwa stanowiły dotacje i subwencje. Znacząca część (ok. 35%) tych wydatków przypadła na dotacje dla państwowych funduszy celowych realizujących zadania w zakresie ubezpieczenia społecznego. W 2006 roku tempo wzrostu 20 W ustawie budżetowej zaplanowano wydatki majątkowe w wysokości 12,3 mld zł. Plan ten skorygowano w trakcie wykonywania budżetu obniżając do poziomu 11,7 mld zł. 106 dotacji i subwencji wyniosło 11%, a ich udział w strukturze wydatków ogółem wzrósł o 0,8 punkta procentowego. Grupą wydatków, w której odnotowano najszybsze tempo wzrostu w 2006 roku (prawie 12%) były wydatki na obsługę długu publicznego, których udział w strukturze wydatków ogółem osiągnął poziom 12,5%. Wydatki na obsługę zadłużenia publicznego wyniosły 27,8 mld zł, z czego 23,2 mld zł stanowiły wydatki na obsługę długu krajowego, 4,5mld zł wydatki na obsługę długu zagranicznego, a 0,1 mld zł wypłaty z tytułu gwarancji i poręczeń. Zwiększenie kosztów obsługi długu publicznego nastąpiło pomimo spadku stóp procentowych na rynku krajowym oraz umocnienia się złotego wobec innych walut i było wynikiem narastającego zadłużenie Skarbu Państwa. Członkostwo Polski w strukturach Unii Europejskiej nakłada na nią obowiązek odprowadzania do budżetu ogólnego UE składki, której wysokość w 2006 roku wyniosła 9 839,1 mln zł, a która w całości jest zaliczana do wydatków budżetu państwa (środki własne UE). Składka ta wyliczona była na podstawie Dochodu Narodowego Brutto (6 396,8 mln zł), podatku od towarów i usług (1 615,1 mln zł) oraz z tytułu udziału w opłatach celnych, rolnych, cukrowych a także z tytułu finansowania rabatu brytyjskiego. Transfery z UE do Polski w 2006 r. wyniosły 20 453,5 mln zł,. Złożyły się na nie: − środki stanowiące dochody budżetowe w kwocie 2 646,9 mln zł, z czego: na poprawę płynności budżetowej 1 984,7 mln zł, instrument finansowy Schengen 403,1 mln zł, zwrot przez UE wydatków poniesionych z budżetu państwa na projekty realizowane w ramach funduszy strukturalnych 253,2 mln zł, pozostałe 5,9 mln zł; − środki, które nie stanowiły dochodów budżetowych, czyli środki przedakcesyjne (PHARE) 865,8 mln zł, środki w ramach funduszy strukturalnych 6 329,3 mln zł, z Funduszu Spójności/ISPA 2 028,4 mln zł, transfery związane z Wspólną Polityką Rolną 8 355,7 mln zł oraz środki związane z Programem Transition Facility: 99,6 mln zł. Saldo rozliczeń Polski z Unią Europejską było dodatnie: środki otrzymane od UE były wyższe od środków przekazanych do UE o kwotę 10 600,9 mln zł. 4.2.3. Deficyt i dług Skarbu Państwa Deficyt budżetu państwa wyniósł w 2006 roku 25,1 mld zł i był niższy od przyjętego w ustawie budżetowej limitu o 18%, tj o kwotę 5,5 mld zł. Niższy deficyt był efektem wyższych o 2,4 mld zł dochodów budżetowych i niższych o 3,1 mld zł wydatków. W 2006 roku utrzymała się zarysowana w 2005 roku tendencja obniżania relacji wysokości deficytu 107 budżetowego do PKB, z poziomu 4,5% w 2004 roku do 2,4% w roku 2006. Gdyby jednak nie wprowadzona od 2004 roku zmiana, polegająca na przesunięciu środków przekazanych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ramach refundacji składki do OFE z kategorii wydatków budżetowych do rozchodów finansowanych wpływami z prywatyzacji, wysokość deficytu budżetu państwa w roku 2006 wyniosłaby 3,8% PKB. Kwota rekompensat dla FUS wyniosła bowiem w 2006 roku 14,9 mld zł, stanowiła więc aż 59% kwoty oficjalnego deficytu budżetowego, powiększając jego rzeczywistą wysokość do 40 mld zł. Wykres nr 5 Deficyt budżetu państwa w % PKB, lata 1999-2006 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0 [% PKB] -1 -2 -1,8 deficyt budżetu państwa -2,1 -2,4 -3 -2,9 -4 -5 -6 -3,8 -4,2 -4,3 -4,8 -4,2 -4,5 -5,6 deficyt uzupełniony o rekompensaty dla FUS Źródło: Roczniki statystyczne GUS, dla 2006 roku Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. Zgodnie z przyjętymi założeniami, środki przekazane do FUS w ramach refundacji składki do OFE miały być sfinansowane wpływami z prywatyzacji. Jednak założenia te okazały się wysoce nierealistyczne, a wpływy z prywatyzacji, które w 2004 roku pokryły kwotę refundacji w 96,6%, w kolejnych latach wystarczyły na pokrycie niewielkiej jej części: w 2005 roku 30,6%, a w 2006 roku zaledwie 4,2%. Brakujące środki – jako ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania - musiały zostać sfinansowane, podobnie jak deficyt budżetowy, w drodze emisji skarbowych papierów wartościowych. Na wysokość potrzeb pożyczkowych netto państwa wpływa także saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE. Zmianę struktury potrzeb pożyczkowych państwa w okresie 2004-2006 przedstawiono na Wykresie nr 6. 108 Wykres nr 6 Struktura potrzeb pożyczkowych państwa w latach 2004-2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2% 10% 1% 6% Ujemne saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE 34% Ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania 25% 88% 74% 59% Deficyt budżetowy Finansowanie krajowe 2004 2005 2006 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia dla lat 2005 i 2006. Deficyt budżetu państwa jest zatem istotnym, ale nie jedynym elementem kształtującym poziom potrzeb pożyczkowych netto państwa, które w 2006 r. wyniosły łącznie 42,2 mld zł 21 i zwiększyły się w stosunku do roku poprzedniego o 9,4%. Należy podkreślić, że zwiększenie potrzeb pożyczkowych państwa nastąpiło w warunkach bardzo dobrej koniunktury gospodarczej, czyli w warunkach, w których należałoby raczej oczekiwać prób zrównoważenia budżetu i redukcji istniejącego zadłużenia. Przychody z prywatyzacji w 2006 roku zaplanowano w wysokości 5,5 mld zł, jednak zrealizowano zaledwie na poziomie 0,6 mld zł. Spowodowało to niedobór środków w wysokości 4,9 mld zł, któremu dodatkowo towarzyszył wzrost o 2,2 mld zł (w stosunku do kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej) kosztów finansowania reformy ubezpieczeń społecznych. Szansa na obniżenie potrzeb pożyczkowych państwa z tytułu mniejszego niż planowano deficytu budżetowego o 5,5 mld zł nie została wykorzystana wobec zwiększenia tych potrzeb z pozostałych tytułów o 6,6 mld zł. 21 Rzeczywiste potrzeby pożyczkowe netto państwa w 2006 roku – po uwzględnieniu salda z funduszy strukturalnych, pożyczek i środków przechodzących – były większe i ukształtowały się na poziomie 47,3 mld zł. 109 Tablica nr 5 Potrzeby pożyczkowe państwa w latach 2004-2006 i źródła ich finansowania WYSZCZEGÓLNIENIE 2004 2005 wykonanie wykonanie mln zł mln zł 41 417,1 28 360,7 4 691,5 9 804,8 2006 2006:2005 ustawa wykonanie zmiana mln zł % mln zł 30 546,7 88,4 25 063,1 8 615,1 147,6 14 474,1 Deficyt budżetowy Ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania Ujemne saldo prefinansowania zadań 933,3 415,0 1 957,4 642,2 realizowanych z udziałem środków 2 665,3 pochodzących z budżetu UE POTRZEBY POŻYCZKOWE 47 041,9 38 580,6 41 119,2 42 202,6 109,4 PAŃSTWA NETTO * Finansowanie krajowe 40 906,4 26 550,1 20 622,5 132,9 35 297,4 Finansowanie zagraniczne 3 124,7 12 030,5 20 496,7 57,4 6 905,2 Środki z funduszy strukturalnych 3 010,8 x x x x * bez uwzględnienia salda z tytułu środków z funduszy strukturalnych, pożyczek i środków przechodzących – pozycji znajdujących się w finansowaniu krajowym Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. , Omówienie Tom I, str. 417 Źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych państwa były w 84% środki pozyskane na rynkach krajowych, w 16% na rynkach zagranicznych. W trakcie roku budżetowego zmieniono w stosunku do planu strukturę źródeł finansowania, zwiększając o 71% saldo finansowania krajowego, a zmniejszając o 66% saldo finansowania zagranicznego. Zmiana ta była wynikała z realizacji przyjętej strategii zarządzania długiem, której cel został zdefiniowany jako minimalizacja kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy przyjętych ograniczeniach odnośnie określonych rodzajów ryzyka 22 . Duży, 50%-owy udział zagranicznych źródeł finansowania przyjęty na etapie planowania odzwierciedlał odejście w strategii na lata 2006-2008 od zasady zaciągania długu na rynkach zagranicznych wyłącznie w celu refinansowania zapadającego długu. Założono zwiększenie udziału zagranicznego finansowania potrzeb pożyczkowych netto państwa, jednak do poziomu nie większego niż 50%, a na etapie realizacji uzależnionego od bieżącej sytuacji rynkowej. I właśnie sytuacja rynkowa ukształtowała rzeczywistą strukturę finansowania potrzeb pożyczkowych państwa, która w 84% oparta była na środkach z rynku krajowego. Czynnikami, które zaważyły na tej strukturze były rosnące stopy procentowe na rynkach zagranicznych, a równocześnie malejące stopy procentowe na rynku krajowym (zmniejszenie się różnicy w poziomach stóp 22 Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2006-2008, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2005, str. 16. 110 procentowych na rynku krajowym i zagranicznym), aprecjacja złotego oraz duży popyt na rynku krajowym na obligacje średnio- i długoterminowe. Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa, będące saldem uzyskanych przychodów i rozchodów, wciąż nie odzwierciedlają całkowitego zapotrzebowania państwa na środki pieniężne. Ogólna kwota przychodów budżetowych w 2006 r., uwzględniająca także konieczność pozyskania środków na operacje związane z bieżącym wywiązywaniem się z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (rozchody budżetowe na kwotę 152,6 mld zł), wyniosła łącznie 177,6 mld zł, z czego 131,7 mld zł stanowiły przychody ze źródeł krajowych, a 34,0 mld zł ze źródeł zagranicznych. Przychody na rynku krajowym zostały pozyskane w 96,4% z emisji skarbowych papierów wartościowych. Tą drogą pozyskano środki w wysokości 127,0 mld zł, z czego 86,6 mld zł przeznaczono na wykup zapadających papierów wartościowych. Przychody zagraniczne pozyskano głównie przez emisję obligacji skarbowych (13,6 mld zł) i wykorzystano przede wszystkim na terminowe i przedterminowe spłaty zadłużenia zagranicznego (12,0 mld zł). Operacje pożyczkowe spowodowały dalszy wzrost zadłużenia Skarbu Państwa. Koszty obsługi zadłużenia Skarbu Państwa w 2006 r. wyniosły 27,8 mld zł (wzrost o 11,9% w stosunku do roku wcześniejszego), z czego na koszty obsługi długu krajowego przypadło 23,3 mld zł. Dług Skarbu Państwa wzrósł w trakcie 2006 roku o 38,4 mld zł i osiągnął na koniec roku poziom 478,5 mld zł, co oznaczało wzrost długu w relacji do PKB z 44,9% w 2005 roku do 45,1% w 2006 roku. Udział długu krajowego w łącznej kwocie długu Skarbu Państwa wyniósł 73,6% i w 99,5% powstał w wyniku emisji skarbowych papierów wartościowych. Na zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa w wysokości 126,2 mld zł złożyły się w 71,8% dług z tytułu skarbowych papierów wartościowych, a w 28,2% z tytułu kredytów. Pomimo sprzyjających warunków rynkowych (tendencja aprecjacyjna złotego) zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa w 2006 roku wzrosło o 1,5 mld zł (1,2%), głównie w wyniku emisji na międzynarodowym rynku finansowym nowych obligacji nominowanych w euro i jenach. 4.2.4. Sektor finansów publicznych Podstawą oceny stanu równowagi finansowej państwa są wskaźniki dotyczące całego sektora finansów publicznych, którego budżet państwa jest głównym, ale nie jedynym segmentem. Sektor finansów publicznych dzieli się na podsektor rządowy (który obejmuje m.in. budżet państwa), podsektor samorządowy oraz podsektor ubezpieczeń społecznych. Deficyt sektora finansów publicznych w Polsce w 2006 roku wyniósł 22,6 mld zł, co 111 stanowiło 2,1 % PKB (3% w 2005 r.). Wynik finansowy w poszczególnych podsektorach ukształtował się nastepująco: podsektor rządowy: -2,0; podsektor samorządowy: -0,4; podsektor ubezpieczeń społecznych: +0,2. Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, jest zobowiązana do wypełniania kryteriów konwergencji (monetarnych i fiskalnych) zapisanych w Traktacie z Maastricht i w dołączonym do niego Protokole nadmiernego deficytu. Kryteria fiskalne oparte są na poziomie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government) liczonym zgodnie z zasadami Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA'95). Wyniki sektora finansów publicznych wyliczone dla 2006 r. w oparciu o obowiązującą ustawę o finansach publicznych wymagały więc dokonania dostosowań, zarówno metodologicznych jak i w związku z inną definicją jego zakresu podmiotowego 23 . Tablica nr 6 Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, w % PKB WYSZCZEGÓLNIENIE 2005 2006 Kasowy wynik sektora finansów publicznych -3,0 -2,1 Dostosowania zakresu sektora (wynik jednostek badawczo-rozwojowych i 0,0 -0,2 Krajowego Funduszu Drogowego) Dostosowania metodologiczne (głównie korekty transakcyjne) -1,3 -1,6 Wynik wg metodologii UE -4,3 -3,9 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. , Omówienie, str. 457. Do marca 2007 r., zgodnie z komunikatem Eurostatu z września 2004 r., obowiązywał okres przejściowy, w którym otwarte fundusze emerytalne mogły być zaliczane do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Obecnie, po zakończeniu okresu przejściowego, OFE zostały z niego wyłączone, co spowodowało wzrost deficytu całego sektora. Innym rozwiązaniem przejściowym jest przyjęta w marcu 2005 r. decyzja Rady Europejskiej, która postanowiła uwzględniać przy ocenie sytuacji fiskalnej państw koszty przeprowadzanych reform emerytalnych. W Polsce oznaczało to możliwość uwzględnienia kosztów netto reformy emerytalnej w 100% w roku 2005, a w czterech kolejnych latach odpowiednio 80%, 60%, 40% i 20%. 23 Przy określaniu zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych występują dwie różnice pomiędzy metodologią ESA’95 i ustawą o finansach publicznych, a dotyczą one jednostek badawczo-rozwojowych (ustawa o finansach publicznych zalicza je do sektora) oraz utworzonego w Banku Gospodarstwa Krajowego Krajowego Funduszu Drogowego (nie zaliczanego do sektora zgodnie z ustawą o finansach publicznych). 112 Graniczna dopuszczalna wielkość ustalona dla deficytu sektora rządowego i samorządowego wynosi 3% PKB. Polska, pomimo zmniejszania stopnia nierównowagi fiskalnej, wciąż nie spełnia fiskalnego kryterium konwergencji w zakresie deficytu sektora. Komisja Europejska już w lipcu 2004 roku stwierdziła przekroczenie w Polsce dopuszczalnego poziomu deficytu i objęła ją procedurą nadmiernego deficytu. W listopadzie 2006 roku Rada Ecofin krytycznie oceniła działania podjęte w Polsce w celu obniżenia deficytu. W lutym 2007 roku Rada sformułowała kolejne rekomendacje, zalecając trwałą redukcję nadmiernego deficytu najpóźniej do końca 2007 roku, oraz podjęcie działań, które umożliwią po zniesieniu procedury nadmiernego deficytu utrzymanie deficytu strukturalnego na poziomie 1%. Państwowy dług publiczny to nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych (po konsolidacji). Dług publiczny powstaje i narasta głównie w wyniku emisji papierów wartościowych oraz zaciągania kredytów i pożyczek, niezbędnych w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych netto wykazywanych w sektorze finansów publicznych. W tradycyjnym ujęciu dług publiczny stanowi dwojakie obciążenie, wymaga bowiem spłaty pożyczonego kapitału oraz powoduje konieczność bieżącej jego obsługi (płacenia odsetek). W praktyce jednak dług publiczny najczęściej jest nie tyle spłacany co refinansowany, poprzez zaciąganie nowych zobowiązań w celu wykupywania zapadającego długu. Takie podejście powoduje, że sam dług staje się w zasadzie dla gospodarki neutralny, pod warunkiem jednak, że jego wysokość nie przekroczy pewnego limitu 24 . Najważniejszymi negatywnymi skutkami nadmiernego zadłużenia państwa mogą być 25 : - obniżenie wiarygodności kraju jako dłużnika na międzynarodowych rynkach finansowych; obniżenie ocen ratingowych spowoduje wzrost oczekiwanej premii za ryzyko podnosząc koszt dalszego refinansowania (zmiana stóp procentowych, kursu walutowowego); - wypieranie kapitału prywatnego w dostępie do oszczędności krajowych; - niebezpieczeństwo, że duże potrzeby pożyczkowe państwa natrafią na barierę popytu na rynku finansowym; - możliwość powstania kryzysu zadłużeniowego i częściowej lub całkowitej utraty zdolności do terminowej obsługi długu. 24 por. A. Wernik, Finanse publiczne, PWE Warszawa, 2007, str. 115-118. Por. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2006-2008, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2005, str. 11. 25 113 W przypadku Polski należy także wspomnieć o negatywnych konsekwencjach przekroczenia progów ostrożnościowych określonych w ustawie o finansach publicznych, oraz – w przypadku niespełnienia kryterium konwergencji w zakresie długu publicznego – opóźnienia terminu przystąpienia do strefy euro. Rzeczywistym, bieżącym obciążeniem gospodarki są natomiast koszty obsługi długu publicznego, szczególnie w zakresie długu zagranicznego. W przypadku długu krajowego płatności odsetkowe płacone z budżetu państwa stanowią przychód krajowych wierzycieli i pozostają w obrębie gospodarki krajowej 26 . Państwowy dług publiczny na koniec 2006 roku wyniósł 505,1 mld zł, co stanowiło 47,6% PKB. Relacja państwowego długu publicznego do wartości PKB jest jednym z najważniejszych wskaźników stanu finansów publicznych. Konstytucja RP (art.216 ust.5) zakazuje zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczyłby poziom 60% wartości rocznego PKB. W ustawie o finansach publicznych (art. 79) określono limity (50, 55, 60% PKB), których przekroczenie spowodowałoby uruchomienie procedur ostrożnościowych, oznaczających silne usztywnienie polityki budżetowej. Zmiana nominalnej wysokości długu publicznego jest następstwem przede wszystkim bieżących deficytów sektora finansów publicznych 27 , a także zmiany kursu złotego do walut, w których dług jest nominowany. Na zmianę relacji długu publicznego do PKB wpływa ponadto realne tempo wzrostu PKB oraz zmiany poziomu cen. Wysokość państwowego długu publicznego w Polsce nie przekroczyła pierwszego progu ostrożnościowego, czyli 50% PKB. Najwyższy poziom w relacji do PKB w ostatnim okresie odnotowano w 2003 roku i wynosił on 48,4%. Wysoka stopa wzrostu gospodarczego i aprecjacja złotego w ostatnich latach pozwoliły – pomimo nominalnego wzrostu zadłużenia - obniżyć tę relację do poziomu 47,6% PKB na koniec 2006 r. Wysokość państwowego długu publicznego, liczona zgodnie z ustawą o finansach publicznych, nie jest tożsama z wysokością długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (długu sektora general government), liczoną zgodnie z metodologią ESA’95 stosowaną w Unii Europejskiej i stanowiącej podstawę do oceny spełnienia jednego z fiskalnych warunków konwergencji. 26 por. A. Wernik, op.cit., str.116. Wysokość deficytu należałoby jednak skorygować o pozycje zmieniające potrzeby pożyczkowe, m.in. o przychody z prywatyzacji, ujemne salda związane z prefinansowaniem zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, salda środków na rachunkach bankowych i środków przechodzących, nadwyżki z lat ubiegłych. 27 114 Wykres nr 7 Wielkość długu publicznego w latach 2001-2006 600 60,0% 500 43,6% 46,7% 47,5% 47,6% 38,8% mld zł 450 400 50,0% Dług Skarbu Państwa 40,0% Państwowy dług publiczny 30,0% 350 % PKB 48,4% 550 Dług sektora g.g. 20,0% 300 PDP/PKB 10,0% 250 0,0% 200 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Źródło: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2008-2010; Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2007, Aneks 7, str. 45. Do końca 2005 roku podstawowym czynnikiem powodującym, że państwowy dług publiczny liczony wg zasad stosowanych w Polsce był wyższy wynikał z konieczności powiększania go (przy liczeniu relacji do PKB) o gwarancje i poręczenia. Po zmianie ustawy o finansach publicznych rozbieżności są już bardzo niewielkie i są efektem różnic w zakresie podmiotowym oraz metodologicznych. Od kwietnia 2007 przestał też obowiązywać okres przejściowy, w którym Polska mogła zaliczać do sektora instytucji rządowych i samorządowych Otwarte Fundusze Emerytalne, w związku z czym skarbowe papiery wartościowe w posiadaniu OFE nie pomniejszają już długu tego sektora 28 . Tablica nr 7 Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, w % PKB WYSZCZEGÓLNIENIE mln zł % PKB 505 088,6 47,6 -3 536,9 -3,3 Państwowy dług publiczny Dostosowania zakresu sektora (zadłużenie jednostek badawczorozwojowych i Krajowego Funduszu Drogowego) Dostosowania metodologiczne (głównie zobowiązania wymagalne) 3 458,9 3,3 Dług wg metodologii UE 505 166,6 47,6 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. , Omówienie, str. 425-426. 28 Ustawa o finansach publicznych nie zalicza OFE do sektora finansów publicznych. 115 Polska w 2006 roku, podobnie jak w latach wcześniejszych, utrzymała dług sektora g.g. w relacji do PKB na poziomie niższym od ustalonego w Traktacie z Maastricht limitu 60%. Było on także znacząco niższy od średniej wyliczonej dla całej Unii Europejskiej (UE27), która w 2006 roku wyniosła 61,7%, oraz dla strefy euro (69%). Należy jednak pamiętać, że poziom długu uznawany w Polsce za bezpieczny jest odpowiednio niższy niż w krajach „starej” UE, ze względu na niższą wiarygodność kredytową. Wykres nr 8 Wykres nr 9 Deficyt sektora publicznego w krajach UE Dług sektora publicznego w krajach UE Deficyt/nadwyżka w % PKB 2005 Dania Finlandia Estonia Bułgaria Irlandia Wielka Brytania Szwecja Hiszpania Holandia Łotwa Luksemburg Litwa Austria Słowenia Cypr Strefa euro UE 27 Niemcy Rumunia Belgia Francja Malta Grecja Czechy Słowacja Polska Portugalia Włochy Węgry wartość referencyjna 3% 2006 wartość referencyjna 60% -2,4 -1,7 -4,3 -3,9 -10 -8 -6 -4 -2 0 Dług publiczny w % PKB 2 Włochy Grecja Belgia Strefa euro Niemcy Malta Węgry Cypr Portugalia Francja Austria UE 27 Holandia Polska Szwecja Wielka Brytania Hiszpania Finlandia Słowacja Czechy Dania Słowenia Irlandia 2005 Bułgaria Litwa 2006 Rumunia Łotwa Luksemburg Estonia 62,9 61,7 47,1 47,8 4 0 30 60 90 Źródło: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2008-2010; Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2007, Aneks 3, str. 39. 116 4.3. Wpływ prywatyzacji na budżet państwa w 2006 roku 4.3.1. Przychody z prywatyzacji – przychody budżetowe Przychody z prywatyzacji stanowią wpływy publiczne czyli środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych. Ustawa o finansach publicznych dzieli środki publiczne na dochody publiczne, przychody publiczne, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej i inne niepodlegające zwrotowi środki pochodzące ze źródeł zagranicznych. Rozróżnienie pomiędzy dochodami i przychodami budżetowymi jest konsekwencją przyjętej zasady oddzielenia operacji dokonywanych na bieżących strumieniach dochodów od operacji dokonywanych na majątku Skarbu Państwa. Tablica nr 8 Wpływy z prywatyzacji za okres 1991-2006 Wpływy z Wpływy z prywatyzacji w relacji Rok prywatyzacji w do dochodów budżetu relacji do PKB państwa mln zł mln zł % % 1991 170,9 20 917,6 0,8 0,2 1992 484,4 30 793,1 1,6 0,4 1993 780,4 45 120,4 1,7 0,5 1994 1 594,9 61 530,3 2,6 0,8 1995 2 641,6 81 080,1 3,3 0,8 1996 3 749,8 95 924,7 3,9 0,9 1997 6 537,7 113 234,4 5,8 1,3 1998 7 068,7 126 559,9 5,6 1,2 1999 13 347,5 125 922,2 10,6 2,0 2000 27 181,8 135 664,0 20,0 3,7 2001 6 813,8 140 526,9 4,8 0,9 2002 2 859,7 143 519,8 2,0 0,4 2003 4 143,5 152 110,6 2,7 0,5 2004 10 254,0 156 281,0 6,6 1,1 2005 3 847,7 179 772,2 2,1 0,4 2006 621,9 197 639,8 0,3 0,1 * W celu utrzymania porównywalności dochody budżetu państwa za okres 1991-1997 zostały pomniejszone o wpływy z prywatyzacji Wpływy z prywatyzacji brutto Dochody budżetu państwa* Źródło: Roczniki statystyczne GUS, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. 117 Przychody uzyskane w Polsce z prywatyzacji do 2006 roku przedstawiono w tabl.8. Ich łączna wartość za okres 1991-2006 wyniosła około 92 mld zł, z czego 40,5 mld zł to wpływy z okresu dwóch, rekordowych lat 1999 i 2000. Z wyjątkiem tych dwóch lat, przychody z prywatyzacji nie przekraczały kilku procent rocznych dochodów budżetu państwa (Wykres nr 10). Wykres nr 10 Wpływy z prywatyzacji w relacji do dochodów budżetowych i PKB 20 18 16 14 12 10 w% dochodów budżetowych 8 6 4 w % PKB 2 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 0 Źródło: Jak w Tablicy nr 8. Ich znaczenie dla budżetu było jednak istotne, gdyż w całym tym okresie państwo wykazywało silne potrzeby pożyczkowe. Stan zadłużenia państwa (państwowy dług publiczny) na koniec 2006 roku wyniósł 505,0 mld zł. Gdyby przyjąć założenie, że w latach 1991-2006 nie pojawiły się przychody z prywatyzacji, przy nie zmienionej wysokości innych pozycji budżetowych, Skarb Państwa musiałby zwiększyć potrzeby pożyczkowe netto w tym okresie o 92 mld zł, co podniosłoby wysokość jego zadłużenia do kwoty 597,0 mld zł, czyli 56% PKB. Już w 2002 roku nastąpiłoby przekroczenie pierwszego, a rok później drugiego progu ostrożnościowego ustalonego w ustawie o finansach publicznych 29 . Oczywiście są to bardzo uproszczone kalkulacje (pokazujące skalę zjawiska a nie możliwy wariant), bo przecież gdyby nie pogłębiająca się zmiana struktury własnościowej - także w wyniku 29 Przekroczenie mogłoby nastąpić wcześniej, gdyż w latach 1999-2005 ustawa o finansach publicznych nakazywała powiększać kwotę państwowego długu publicznego o gwarancje i poręczenia Skarbu Państwa. Ponadto zwiększony dług musiałby generować zwiększone koszty jego obsługi. W 2006 roku średni koszt obsługi długu publicznego wynosił 6,1% (Strategia zarządzania długiem SFP w latach 2008-2010, str.7), co daje od kwoty 92 mld zł odsetki (w jednym tylko 2006 roku) w wysokości 5,6 mld zł. 118 prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - ścieżka wzrostu gospodarczego przebiegałaby zupełnie innym torem. I prawdopodobnie niższa efektywność i rentowność podmiotów gospodarczych spowodowałaby, że zadłużenie państwa byłoby znacznie wyższe. Wykres nr 11 Państwowy dług publiczny powiększony o skumulowane przychody z prywatyzacji; 1999-2006 65% 55% 55% % PKB Państwowy Dług Publiczny + Przychody z prywatyzacji (narastająco) 60% 60% 50% 50% 45% Państwowy Dług Publiczny 40% 35% 30% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów (Zadłużenie sektora finansów publicznych), MSP (przychody z prywatyzacji) oraz GUS (nominalna wartość PKB). W Polsce w 2006 roku przychody z prywatyzacji stanowiły ok. 0,4% ogólnych potrzeb pożyczkowych państwa (ok. 2% potrzeb pożyczkowych netto). Był to jednak rok o wyjątkowo niskich wpływach z tego tytułu, stąd też powyższe proporcje są zniekształcone. W roku wcześniejszym wskaźniki te wyniosły odpowiednio 2% i 10%. Wartość skarbowych papierów wartościowych wyemitowanych w 2006 r. na rynek krajowy stanowiła 127,0 mld zł, czyli gdyby nawet zrealizowano całą zaplanowaną na ten rok kwotę przychodów z prywatyzacji w wysokości 5,5 mld zł kwota ta osiągnęłaby zaledwie 4,3% jej wysokości. W Tablicy nr 9 przedstawiono wielkość deficytu budżetowego po skorygowaniu oficjalnych wielkości o wpływy z prywatyzacji. Korekty polegają na powiększeniu deficytu w latach 1991-1997 o przychody z prywatyzacji (pomniejszenie dochodów budżetowych), a w latach 2004-2006 o pozycję wpływy z prywatyzacji przekazane do FUS na refundację składki do OFE (powiększenie wydatków budżetowych). 119 Tablica nr 9 Deficyt budżetu państwa a wpływy z prywatyzacji w latach 1991-2006 Wpływy z Wpływy z prywatyzacji Deficyt budżetowy Wpływy z prywatyzacji na przekazane do Deficyt budżetowy skorygowany o FUS na ROK prywatyzacji finansowanie wpływy z przekazane do deficytu refundację składki do OFE prywatyzacji budżetu budżetowego* mln zł mln zł mln zł mln zł % PKB mln zł % PKB 1991 1992 1993 1994 1995 1996 170,9 484,4 780,4 1 594,9 2 641,6 3 749,8 x x x x x x -3 097,3 -6 911,5 -4 342,0 -5 739,8 -7 448,0 -9 167,2 -3,9 -6,0 -2,8 -2,7 -2,2 -2,2 -3 268,2 -7 395,9 -5 122,4 -7 334,7 -10 089,6 -12 917,0 -3,9 -6,4 -3,3 -3,5 -3,0 -3,1 1997 6 537,7 x -5 902,8 -1,1 -12 440,5 -2,4 1998 1999 2000 2001 2002 7 068,7 13 347,5 26 637,3 6 490,1 1 971,6 7 068,7 8 000,0 26 637,3 6 490,1 1 971,6 -13 191,6 -12 479,0 -15 391,0 -32 358,3 -39 402,6 -2,2 -1,9 -2,1 -4,2 -4,9 -13 191,6 -12 479,0 -15 391,0 -32 358,3 -39 402,6 -2,2 -1,9 -2,1 -4,2 -4,9 2003 2 962,9 2 962,9 -37 043,0 -4,4 -37 043,0 -4,4 2004 2005 2006 7 370,5 2 772,2 455,3 -4 691,5 -9 804,8 -14 474,1 -41 417,0 -28 361,0 -25 063,1 -4,5 -2,9 -2,4 -52 030,0 -40 936,4 -39 992,5 -5,6 -4,2 -3,8 10 613,0 12 575,4 14 929,4 * w latach 2004-2006: saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z Roczników Statystycznych GUS oraz Sprawozdań z wykonania budżetu państwa za odpowiednie lata. Ponieważ wpływy z prywatyzacji, bez względu na sposób ich ujmowania, są uwzględnione w budżecie państwa, ich wysokość na dany rok musi być wcześniej zaplanowana w ustawie budżetowej. Jakość planowania wpływów z prywatyzacji jest jednak niska (rys.12), związana z tendencją do niedoszacowywania ich wysokości w latach 19942000, a przeszacowywania w okresie późniejszym (wyjątek stanowił rok 2004, w którym sprywatyzowano PKO BP S.A.). Przeszacowanie rzeczywistych wpływów może powodować silne napięcia w trakcie realizacji budżetu, spowodowane nagłą koniecznością znalezienia źródeł pokrycia niedoboru zaplanowanych środków. W dwóch ostatnich latach niski wskaźnik wykonania planu (67% w 2005 r. i zaledwie 11% w 2006 r.) wystąpił w warunkach korzystnej sytuacji płynnościowej budżetu, wynikającej z obniżenia na etapie realizacji wysokości zaplanowanego deficytu budżetowego. Powstałe w ten sposób korzystne odchylenia od założeń – deficyt mniejszy od założonego o 5,5 mld zł w 2006 r. – zostały 120 natychmiast „zagospodarowane” na uzupełnienie niedoboru przychodów z prywatyzacji, które zostały przecież już w ustawie budżetowej dokładnie rozdysponowane, głównie na finansowanie reformy ubezpieczeń społecznych. A zatem pomimo zmniejszenia deficytu budżetowego (oraz sprzyjających warunków rynkowych: aprecjacji złotego do głównych walut i spadku krajowych stóp procentowych) niewykonanie planowanych przychodów z prywatyzacji było podstawowym (choć nie jedynym) powodem dalszego narastania zadłużenia Skarbu Państwa, a w konsekwencji wzrastania kosztów jego obsługi w przyszłości. Przychody z prywatyzacji pośredniej, w wysokości 5 300 mln zł, miały stanowić wpływy ze sprzedaży akcji/udziałów 110 imiennie wymienionych podmiotów, z których w zaledwie 11 przypadkach rzeczywiście doprowadzono do transakcji. Tak duża rozbieżność wynikała z objęcia planem prywatyzacji przedsiębiorstw niewystarczająco do niej przygotowanych (do końca roku 2005 nie wybrano doradcy prywatyzacyjnego) oraz przedsiębiorstw, których prywatyzacja miała być, w myśl rządowych projektów, poprzedzona konsolidacją. Innym powodem była dokonana w trakcie 2006 r. zmiana polityki rządu wobec sektora energetycznego (do którego m.in. należą najbardziej wartościowe przedsiębiorstwa oczekujące na prywatyzację) co spowodowało odstąpienie Ministra Skarbu Państwa od rokowań w sprawie sprzedaży akcji czterech spółek elektroenergetycznych. Wycofano się ze sprzedaży m.in. gotowych do prywatyzacji Elektrowni Kozienice S.A., Zakładów Energetycznych Dolna Odra S.A.(sprzedaż ZEDO S.A. miała przynieść wpływy ok. 1 mld zł), oraz spółek z sektora Wielkiej Syntezy Chemicznej: Zakładów Azotowych Kędzierzyn Koźle S.A. i Zakładów Azotowych Tarnów S.A. (nabywca, niemiecka spółka PCC, za 80%owy pakiet akcji miał zapłacić odpowiednio 100 mln zł plus zobowiązania inwestycyjne 360 mln zł oraz 365,8 mln zł i zobowiązania inwestycyjne 500 mln zł). Kwota wpływów zrealizowanych w trybie prywatyzacji bezpośredniej wyniosła 350,6 mln zł, czyli nastąpiło przekroczenie w stosunku do planu o 75%. Wpływy z prywatyzacji bezpośredniej jest znacznie łatwiej zaplanować, gdyż w dużej części wynikają one z realizacji umów zawartych w latach wcześniejszych (zapłata następuje najczęściej w odroczonym terminie). Odchylenia od planu są więc albo wynikiem zaległości w spłatach albo wynikają z niezrealizowania nowych, przygotowywanych transakcji, które dotyczą jednak przedsiębiorstw niewielkich, często w słabej kondycji ekonomicznej, stąd też wysokość ceny transakcyjnej nie jest na ogół wysoka. 121 Wykres nr 12 Przychody z prywatyzacji w latach 1991-2006: planowanie i wykonanie 30 000 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% -100% 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0 Planowana kwota przychodów w mln zł Wykonana kwota przychodów w mln zł % odchylenia od planu Źródło: Dane MSP. Natomiast w przypadku prywatyzacji pośredniej ryzyko powstania rozbieżności między planem a wykonaniem jest pochodną wysokiej koncentracji przychodów. Niski poziom realizacji planu może odzwierciedlać niewykonanie zamierzeń prywatyzacyjnych w stosunku do jednego tylko przedsiębiorstwa, ale o dużej wartości. Na rysunku nr 13 przedstawiono udział jednej i trzech największych transakcji w całości przychodów z prywatyzacji w danym roku. Największy udział pojedynczej transakcji odnotowano w roku 2004, kiedy przychody ze sprzedaży w ofercie publicznej największego polskiego banku PKO BP S.A. stanowiły 74% całorocznych przychodów z prywatyzacji. Niewiele niższy udział uzyskano w roku 2000, w którym przychody z prywatyzacji zostały zdominowane przez rekordową transakcję związaną ze sprzedażą akcji Telekomunikacji Polskiej S.A. (prawie 19 mld zł). Przychody z prywatyzacji TP S.A. stanowiły 70% wpływów z prywatyzacji w roku 2000, a około 21% wszystkich wpływów z prywatyzacji w okresie 1991-2006. W 2006 roku właściwie nie było transakcji, które wygenerowałyby wysokie przychody jednostkowe. Najwyższa wartość transakcji związana była z prywatyzacją spółki RUCH S.A., ale ta prywatyzacja odbyła się przez objęcie akcji w podniesionym kapitale akcyjnym w drodze subskrypcji otwartej i nie przysporzyła budżetowi państwa żadnych bieżących wpływów 30 . Gdyby udało się do końca 2006 roku uzyskać zgodę UOKiK, transakcją przynoszącą największe przychody budżetowe byłaby prywatyzacja Zespołu Elektrociepłowni Bydgoszcz S.A. (zbycie 85% akcji). Jednak w 2006 roku zawarto tylko umowę warunkową, która została sfinalizowana w lutym 2007 r. (wartość transakcji 242,2 mln zł). 30 Transakcja została sfinalizowana, tzn. objęcie akcji nastąpiło dopiero w styczniu 2007 roku. 122 Wykres nr 13 Koncentracja wpływów z prywatyzacji w latach 1995-2006 100% 80% 60% 40% C3 20% C1 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 0% Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych z Raportów o przekształceniach własnościowych MSP, a dla roku 2006 z Dynamiki przekształceń własnościowych nr 63. Na rok 2006 zaplanowano przychody z prywatyzacji w wysokości 5,5 mld zł, co miało stanowić 96% przychodów zaplanowanych, a 143% rzeczywiście uzyskanych w roku wcześniejszym. Wyraźne spowolnienie prywatyzacji spowodowało, że plan ten okazał się nierealny, a zakładany poziom przychodów został obniżony: już w maju do 3,1 mld zł, a w sierpniu do 1,2-1,5 mld zł. Faktycznie zrealizowana kwota przychodów z prywatyzacji w 2006 roku wyniosła zaledwie 621,9 mln zł, co stanowiło 11,3 % kwoty zaplanowanej (i zapisanej w ustawie budżetowej). Tak niski wskaźnik wykonania zaplanowanych przychodów z prywatyzacji ukształtował się dotąd tylko raz, w 1991 roku, czyli pierwszym pełnym roku prywatyzacji w Polsce. W ramach prywatyzacji pośredniej w 2006 roku Minister Skarbu Państwa rozpoczął prywatyzację poprzez zbycie pierwszego pakietu akcji /udziałów w 6 jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa, jednak w tylko w 3 przypadkach transakcje te wygenerowały wpływy z prywatyzacji. W przypadku trzech spółek, za zgodą Rady Ministrów, pakiet akcji należących do Skarbu Państwa został wniesiony do innej spółki w zamian za objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym tej spółki. Spośród tych 6 spółek tylko dwie uzyskały dodatni wynik finansowy netto za rok poprzedzający moment ich prywatyzacji. 123 Tablica nr 10 Rozpoczęcie prywatyzacji poprzez zbycie pierwszego pakietu akcji/udziałów w 2006 roku Nazwa spółki Zakład Przemysłu Tłuszczowego w Warszawie S.A. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej i Spedycji S.A. w Oświęcimiu Elektrociepłownia Zduńska Wola Sp. z o.o. Zakłady Mechaniczne „PZL-Wola” S.A. w Warszawie Zakłady Chemiczne „NITRO-CHEM” S.A. w Bydgoszczy Zakłady Mechaniczne „BUMAR-ŁABĘDY” S.A. w Gliwicach Udział zbytych akc./udz. SP 70% 85% 85% 79,79% 73% Wartość transakcji w mln zł 49,1 Zobowiązania inwestycyjne w ciągu 36 m-cy inwestycje na kwotę 13,3 mln zł 1,0 w ciągu 24 m-cy inwestycje na kwotę 2 mln zł 34,7 w ciągu 42 m-cy inwestycje w środki trwałe na kwotę 12,4 mln zł akcje wniesione do spółki BUMAR S.A. w Warszawie; wartość akcji wnoszonych 345,2 mln zł 86,35% Źródło: Dynamika przekształceń własnościowych nr 63, MSP, Warszawa, XII 2006. W 2006 roku zawarto także umowy, z których wpływy zostały przekazane w 2007 r.: - umowę warunkową na zbycie pakietu 85% akcji Zespołu Elektrociepłowni Bydgoszcz S.A; zamknięcie transakcji nastąpiło po uzyskaniu zgody UOKiK w lutym 2007 roku, wartość transakcji przekraczała 242,2 mln zł. - dwie umowy podpisane przez Naftę Polską S.A. na zbycie pakietu 80% akcji Zakładów Chemicznych ZACHEM S.A. w Bydgoszczy (wartość transakcji 80,0 mln zł) oraz 80% akcji Zakładów Chemicznych ORGANIKA – SARZYNA S.A. w Nowej Sarzynie (wartość transakcji 244,5 mln zł). Rozliczenie wpływów z tych umów nastąpiło w części z dywidendy Nafty Polskiej S.A. za rok 2006 oraz w formie zakupu akcji własnych Nafty Polskiej S.A. od Skarbu Państwa w celu ich umorzenia. W 2006 roku Minister Skarbu Państwa kontynuował prywatyzację w 54 spółkach z częściowym udziałem Skarbu Państwa, w których rozpoczęto prywatyzację w latach wcześniejszych. Były to zarówno transakcje, który przyniosły znaczące wpływy (w 17 przypadkach cena transakcyjna przekroczyła 1 mln zł), jak również transakcje gdzie przedmiotem sprzedaży była 1 akcja (2 przypadki). Łączna wartość tych transakcji wyniosła około 102,4 mln zł. 124 Tablica nr 11 Kontynuacja prywatyzacji poprzez zbycie kolejnego pakietu akcji/udziałów w 2006 r.: transakcje o wartości przekraczającej 10 mln zł Nazwa spółki Udział zbytych akcji/udziałów SP 3,91% 1,77% 59,53% Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne JELFA S.A. w Jeleniej Górze SIEMENS Sp.z o.o. w Warszawie Dolnośląska Fabryka Maszyn Włókienniczych DOFAMA Sp. z o.o. w Kamiennej Górze Źródło: Dynamika przekształceń własnościowych nr 63, MSP, Warszawa, XII 2006. Cena w mln zł 24,7 12,3 11,8 W 2006 roku Minister Skarbu Państwa rozpoczął procedurę prywatyzacji poprzez objęcie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jsSP (RUCH S.A. w Warszawie) w drodze subskrypcji otwartej. Wyemitowano 15,5 mln akcji, a objęcie akcji nowej emisji przez inwestorów nastąpiło w styczniu 2007 r. (22 grudnia odbyło się pierwsze notowanie praw do akcji na GPW w Warszawie). Wartość sprzedanych akcji wyniosła niemal 250 mln zł i kwotę tę przeznaczono na współfinansowanie inwestycji, których 3-letni program został oszacowany na 572 mln zł 31 . Prywatyzacja bezpośrednia jest trybem przewidzianym do przekształceń struktury własnościowej małych i średnich przedsiębiorstw o znaczeniu lokalnym. Dlatego też wpływy z prywatyzacji bezpośredniej stanowiły zwykle uzupełnienie wpływów z prywatyzacji pośredniej, stanowiąc kilka – kilkanaście procent całorocznych wpływów z prywatyzacji (por. rys.1). W roku 2006 po raz pierwszy wpływy z prywatyzacji bezpośredniej przekroczyły wpływy uzyskane z prywatyzacji pośredniej. Przychody z prywatyzacji bezpośredniej wyniosły w 2006 roku 350,6 mln zł, a uzyskano je w wyniku realizacji 102 umów prywatyzacyjnych zawartych w roku 2006 (kwota 138,5 mln zł) oraz spłaty należności na podstawie 603 umów zawartych w latach wcześniejszych (212,1 mln zł). Kwota zaplanowanych wpływów w trybie prywatyzacji bezpośredniej wynosiła 200 mln zł, czyli została przekroczona o 75%. W 2006 roku MSP zaakceptował 10 wniosków o prywatyzację bezpośrednią, z czego 6 w trybie sprzedaży , 1 w trybie wniesienia, a 3 w trybie oddania do odpłatnego korzystania. Stan należności Skarbu Państwa z tytułu umów prywatyzacyjnych wynosił na początku 2006 roku 620,3 mln zł i wzrósł w trakcie 2006 roku o 12,2% do poziomu 758,7 mln zł. 31 T.Prusek: Ruch nareszcie na parkiecie, Gazeta Wyborcza z dnia 23 grudnia 2006 r. 125 Ze zrealizowanej z prywatyzacji w 2006 roku kwoty 621,9 mln zł dokonano obligatoryjnych odpisów na sześć funduszy celowych na łączną kwotę 175,6 mln zł oraz dokonano zwrotu do budżetu nadwyżki Funduszu Skarbu Państwa w wysokości 9 mln zł. Pozostałą kwotę w wysokości 455,3 mln zł przekazano do budżetu państwa z przeznaczeniem na finansowanie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Powstały niedobór, będący ujemnym saldem przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania, wyniósł 14 465,1 mln zł i został pokryty emisjami skarbowych papierów wartościowych. 4.3.2. Dywidendy i wpłaty z zysku - dochody budżetowe Funkcjonowanie w gospodarce narodowej przedsiębiorstw państwowych oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa nakłada na państwo obowiązek należytego wykonywania praw własności w stosunku do swojego majątku. Państwo występuje zatem w podwójnej roli, z jednej strony ustalając reguły funkcjonowania podmiotów gospodarczych (funkcje imperium), z drugiej zaś realizując uprawnienia właściciela w stosunku do majątku państwowego (funkcje dominum). Do czasu prywatyzacji i przejęcia praw i obowiązków przez nowych właścicieli, państwo sprawuje nadzór nad prawidłowym i efektywnym zarządem, a równocześnie sięga po należne właścicielowi korzyści w postaci części wygospodarowanego zysku. W 2006 r. przedsiębiorstwa państwowe i spółki Skarbu Państwa, z tytułu uczestnictwa Skarbu Państwa w ich strukturze własnościowej, były zobligowane do ponoszenia dodatkowych (obok podatków) obciążeń zaliczanych do niepodatkowych dochodów budżetu państwa. Stanowiły je: • wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych 32 i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa 33 w wysokości 15% zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym; • 32 dywidendy z tytułu posiadanych przez Skarb Państwa akcji/udziałów w spółkach. 34 Dokonywane od 1 stycznia 1996 r. na podstawie noweli do Ustawy z 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. z 1992 r., nr 6, poz. 27 ze zm.). 33 Dokonywane od 1 stycznia 1996 r. na podstawie Ustawy z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r., nr 154, poz. 792). 34 Na podstawie Kodeksu spółek handlowych. 126 Wykres nr 14 Dochody budżetowe z tytułu dywidend i wpłat z zysku, okres 1998-2006 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% 1998 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 dywidendy w mln zł wpłaty z zysku w mln zł wykonanie planu, w % Źródło: Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, NIK, za lata 1999-2006. W okresie ostatnich kilku latach plany w zakresie dochodów budżetowych z tytułu dywidend utrzymywano w przedziale 450-960 mln zł. W latach 2004-2005, w wyniku zaostrzenia polityki dywidendowej, rzeczywiste wykonanie znacznie odbiegło od założeń, przekraczając je 2,5-krotnie w 2004 r. i ponad 3-krotnie w kolejnym roku. W roku 2006 zaplanowano, że dochody budżetowe z tytułu dywidendy wzrosną w stosunku do wykonania z roku wcześniejszego o 1,4% i wyniosą 3,2 mld zł, z czego wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jsSP osiągną wysokość 0,8 mld zł (spadek o 5% w stosunku do 2005 r.), a dywidendy 2,4 mld zł (wzrost o 3%). A zatem już na etapie konstrukcji budżetu przyjęto utrzymanie polityki dywidendowej z roku 2005 35 , zakładając równocześnie kontynuację prywatyzacji, oznaczającą kurczenie się listy przedsiębiorstw zobowiązanych do wpłat niepodatkowych (w ustawie założono wzrost wpływów z tytułu podatków dochodowych: CIT o 28%, a PIT o 7%). Niewykonanie bieżących planów prywatyzacyjnych, a równocześnie dalsze podnoszenie stopy wypłat dywidendy w spółkach, w których Skarb Państwa miał udziały spowodowały pojawienie się odchyleń w trakcie realizacji budżetu, ale zdecydowanie nie tak dużych jak w dwóch wcześniejszych latach. W rzeczywistości wpłaty z zysku wzrosły o 15,2% (z czego w przedsiębiorstwach państwowych o 57% a w jsSP o 11,7%), a dywidendy o 32,4% 36 , co spowodowało przekroczenie planu o 26,2% i uzyskanie dochodów budżetowych wyższych o 840 mln zł. 35 Agresywną politykę dywidendową w 2006 roku zapowiadał zarówno Minister Skarbu Państwa A. Mikosz jak i jego następca W. Jasiński; por. D. Malinowski, A. Stec: Propozycja dla budżetu: dywidenda zamiast prywatyzacji, Gazeta Wyborcza z dnia 17 lutego 2006 r., str . 28. 36 Dochody podatkowe z tytułu PIT wzrosły o 15,2%, a z tytułu CIT o 22,7%. 127 Tablica nr 12 Dochody z tytułu dywidend i wpłat z zysku w 2006 r. 2005 WYSZCZEGÓLNIENIE 2006 2006:2005 2006 wykonanie ustawa wykonanie zmiana realizacja mln zł % 3 161,5 3 205,0 4 045,2 128,0 126,2 837,8 800,0 964,8 115,2 120,6 64,3 50,0 101,1 157,2 202,3 773,4 750,0 863,7 111,7 115,2 Dywidendy i wpłaty z zysku wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych jednoosobowych spółek SP dywidendy i kwoty uzyskane ze zbycia praw majątkowych: 2 323,7 2 405,0 3 080,4 132,6 128,1 dywidendy 2 315,9 2 400,0 3 066,0 132,4 127,8 prawo poboru 7,8 5,0 14,4 184,5 288,0 Źródło: Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2006 r., NIK, Warszawa 2007, str. 52. Dywidendy na rzecz Skarbu Państwa z zysku wypracowanego w 2005 roku wpłaciły 163 spółki. Cechą charakteryzującą dochody dywidendowe jest ich bardzo wysoka koncentracja. W 2006 roku ponad 3/4 łącznej kwoty wpływów z tytułu dywidend pochodziło zaledwie od 5 dużych i rentownych spółek. Taka struktura obrazuje duże zróżnicowanie w tej grupie podmiotów, gdzie równocześnie obok bardzo dużych jednostek osiągających wysokie zyski funkcjonuje liczna grupa jednostek znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji finansowo-ekonomicznej. Największym płatnikiem dywidendy w 2006 roku miała być spółka PKN Orlen S.A. Skarb Państwa odstąpił jednak od pobrania dywidendy ze względu na realizowaną inwestycję polegającą na zakupie litewskiej rafinerii Możejki (dywidenda była ustalona w wysokości 1,9 mld zł). Nie pobrano też dywidendy m.in. z PLL LOT czy Lotosu, także ze względu na planowane inwestycje. Najwyższą dywidendę w 2006 roku Skarb Państwa pobrał od spółek: KGHM Polska Miedź S.A., PZU S.A., Bank PKO BP S.A., Totalizator Sportowy Sp. z o.o. oraz Nafta Polska S.A. KGHM wypłacił akcjonariuszom w formie dywidendy 2 mld zł (Skarb Państwa jako właściciel 44% akcji otrzymał prawie 886 mln zł), co stanowiło 87% zysków za 2005 rok. Tak wysokie obciążenie uzasadniano osiąganiem przez spółkę wysokiego zysku w wyniku rosnących rynkowych inwestycyjnych. cen surowców, a także brakiem przygotowanych planów 128 129 W Tablicy nr 13 przedstawiono dane dotyczące 12 spółek, z których każda wpłaciła do budżetu państwa w 2006 roku dywidendę w wysokości przekraczającej 30 mln zł. Były wśród nich 4 jsSP, 5 spółek, w których Skarb Państwa był właścicielem dominującym i 3 spółki, w których udział Skarbu Państwa był mniejszy niż 5%. Gdyby wziąć pod uwagę łączną kwotę dywidendy wypłaconą wszystkim akcjonariuszom, na pierwszych pięciu miejscach nie byłoby ani jednej jsSP – znalazłyby się tam dwie spółki, w których udział Skarbu Państwa znajdował się w przedziale 44-55% oraz trzy spółki, w których udział nie przekraczał 5%. Skarb Państwa pobierając dywidendę realizował – podobnie jak prywatni właściciele – przysługujące mu prawo do części wygospodarowanego zysku. Ważne jest jednak, aby wprowadzony zindywidualizowany, wieloczynnikowy system oceny zdolności spółek do wypłaty dywidendy, oparty na analizie planów inwestycyjnych, źródeł i skali rentowności oraz wskaźników płynności rzeczywiście zabezpieczał spółki realizujące strategię rozwoju przed nadmiernym drenażem środków finansowych. Pojawia się bowiem zagrożenie, że nadmierna presja w kierunku maksymalizacji dochodów budżetowych spowoduje niewłaściwą ocenę przez Skarb Państwa rzeczywistych potrzeb inwestycyjnych w spółkach, zmuszając je do nadmiernego zwiększania zadłużenia w celu sfinansowania inwestycji lub odkładania ich w czasie. W przypadku 12 największych płatników dywidendy w 2006 roku 50% spółek realizowało w 2006 r. inwestycje nie przekraczające 50% wysokości zysku netto z roku wcześniejszego, w pozostałych zaś spółkach wskaźnik zadłużenia utrzymywał się na bezpiecznym poziomie. Duży przyrost wskaźnika zadłużenia aktywów, któremu towarzyszył wysoki poziom inwestycji miał miejsce w PGNiG S.A. – ale ta spółka uzyskała środki na inwestycje w 2005 r. w wyniku prywatyzacji w trybie objęcia akcji w podwyższonym kapitale zakładowym w drodze subskrypcji otwartej, oraz w Koncernie Energetycznym ENERGA S.A., gdzie Skarb Państwa jako jedyny właściciel pobrał ok. 30% wygospodarowanego zysku. Skarb Państwa w 2006 roku uzyskał także dywidendę niepieniężną od spółki PGNiG S.A. o wartości 681,6 mln zł, która została przekazana innej spółce Skarbu Państwa, OGP Gaz-System S.A. W latach 2005-2006 spółka ta uzyskała w ten sposób aktywa przesyłowe o łącznej wartości 1,18 mld zł. Zaostrzenie polityki dywidendy przy jednoczesnym spowolnieniu prywatyzacji spowodowało, że wpływy budżetowe z pierwszego źródła niemal 5-krotnie przekroczyły wpływy z prywatyzacji. Taka sytuacja nigdy dotąd nie miała miejsca. W okresie 1997-2006 łączne wpływy z dywidendy stanowiły około 17% przychodów z prywatyzacji z tego okresu. 130 Wykres nr 15 Wpływy z tytułu dywidend a przychody z prywatyzacji 30000 25000 20000 Przychody z prywatyzacji w mln zł 15000 10000 5000 Dywidendy w mln zł 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 0 Źródło: Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, NIK, za lata 1998-2006 Zaległości netto z tytułu wpłat z zysku i dywidend na koniec 2006 r. wyniosły 67,8 mln zł (zmniejszyły się w stosunku do roku 2005 o 20,5%). Największymi dłużnikami były Dębickie Zakłady Przemysłu Spożywczego "Igloopol" w upadłości (7,4 mln zł), Huta Kościuszko S.A. (2,7 mln zł) i Odlewnia Stali „Stalchemak” (2,1 mln zł). 4.3.3. Rozdysponowanie przychodów z prywatyzacji - państwowe fundusze celowe W 2006 roku funkcjonowało 27 państwowych funduszy celowych, których łączne przychody wyniosły 154,1 mld zł, z czego 25,9% stanowiły dotacje z budżetu państwa 37 . Łączne wydatki państwowych funduszy celowych (po wyeliminowaniu przepływów między funduszami) wyniosły 147,3 mld zł. Cztery spośród państwowych funduszy celowych to fundusze związane bezpośrednio z prywatyzacją. 37 Dodatkowe zasilenie w formie dotacji z budżetu państwa otrzymało 5 funduszy celowych: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (24,5 mld zł), Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS (14,9 mld zł), Fundusz Prewencji i Rehabilitacji (4 mln zł), Państwowy Fundusz Kombatantów (8,5 mln zł) oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (417 mln zł). 131 PRZYCHODY Z PRYWTYZACJI Agencja Nieruchomości Rolnych Wykres nr 16 Schemat finansowania państwowych funduszy celowych wpływami z prywatyzacji FUNDUSZE PRYWATYZACYJNE: wpływy ze sprzedaży nieruchomości ZWR SP Fundusz Rekompensacyjny wpływy ze sprzedaży 5% akcji należących do SP Fundusz Reprywatyzacji 15% przychodów z prywatyzacji Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców 2% przychodów z prywatyzacji Fundusz Skarbu Państwa INNE FUNDUSZE CELOWE: 1% przychodów z prywatyzacji Fundusz Nauki i Technologii Polskiej 2% przychodów z prywatyzacji Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej wpływy ze sprzedaży akcji należących do SP stanowiących rezerwę uwłaszczeniową Fundusz Pracy przychody budżetu państwa: przeznaczone na wpłaty do FUS z tytułu refundacji składki do OFE Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Źródło: Opracowanie własne. Fundusz Rekompensacyjny został utworzony na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej 38 . Zgodnie z art. 13 ustawy jedną z form realizacji prawa do rekompensaty są świadczenia pieniężne wypłacane ze środków Funduszu. Przychodami Funduszu Rekompensacyjnego są: • przychody ze sprzedaży nieruchomości pochodzących z Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, z ich częściami składowymi, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 400 000 ha; 38 Dz.U. Nr 169 poz. 1418, z późn. zm. 132 • odsetki z tytułu oprocentowania środków zgromadzonych na rachunku Funduszu; • pożyczki z budżetu państwa udzielone w przypadku niedoboru środków, w kwocie określonej w ustawie budżetowej 39 . Rok 2006 był pierwszym rokiem funkcjonowania Funduszu. W jego trakcie podjęto niezbędne działania organizacyjne i legislacyjne: opracowano procedury związane z realizacją wypłat, negocjowano umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego o obsługę rekompensat oraz podjęto działania związane z utworzeniem programu informatycznego do obsługi centralnego rejestru uprawnionych. Plan finansowy Funduszu nie został ujęty w ustawie budżetowej na 2006 rok, gdyż rachunek Funduszu założono dopiero 1 marca 2006 roku. Zasady gospodarki finansowej Funduszu Rekompensacyjnego określono w Rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 20 grudnia 2005 roku 40 oraz w Zarządzeniu nr 6 Ministra Skarbu Państwa z dnia 20 lutego 2006 roku 41 . Przychody Funduszu w 2006 roku wyniosły 281,3 mln zł (280 mln zł otrzymane od Agencji Nieruchomości Rolnych; 1,3 mln zł z tytułu odsetek). Jednak kwota faktycznych przychodów Funduszu za 2006 rok zostanie podwyższona w związku z określeniem zasad ustalania wysokości rocznego zobowiązania ANR z tytułu wpłat na zasilenie Funduszu Rekompensacyjnego. 42 W Rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 stycznia 2007 roku 43 określono, że roczne zobowiązanie Agencji Nieruchomości Rolnych z tytułu wpłat na zasilenie Funduszu Rekompensacyjnego obliczane jest jako iloczyn 70% powierzchni gruntów sprzedanych w przetargach w danym roku obrotowym i średniej ceny sprzedaży jednego hektara gruntu Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z jego częściami składowymi uzyskanej w przetargach w danym roku. W oparciu o powyższą zasadę ANR ustaliła w rocznym planie 39 Pożyczki te mogą zostać umorzone w przypadku wyczerpania źródeł finansowania Funduszu Rekompensacyjnego, po uwzględnieniu aktualnej sytuacji budżetu, stanu finansów publicznych oraz szczególnego celu, na jaki udzielono pożyczki (art. 16 ust. 3). 40 Rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Rekopensacyjnego (Dz.U. z 2006 r Nr 3, poz. 23). 41 Zarządzenie nr 6 Ministra Skarbu Państwa z dnia 20 lutego 2006 roku w sprawie zasad współpracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Skarbu Państwa w procesie dysponowania środkami zgromadzonymi na rachunku państwowego funduszu celowego pod nazwą Fundusz Rekompensacyjny oraz szczegółowego trybu realizacji wniosków o wypłatę świadczeń z tego Funduszu. 42 W trakcie 2006 roku rozszerzono delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa o sposób określania rocznego zobowiązania Agencji Nieruchomości Rolnych z tytułu wpłat na zasilenie Funduszu Rekompensacyjnego na mocy Ustawy z dnia 8 września 2006 roku o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. 43 Rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 stycznia 2007 roku w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Agencji Nieruchomości Rolnych oraz gospodarki finansowej Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. 133 finansowym na rok 2007 kwotę prognozowanej wpłaty z tytułu rozliczenia rocznego za 2006 rok w wysokości 174,6 mln zł. Ze względu na opóźnienia Fundusz w niewielkim stopniu zrealizował zaplanowane wydatki. Pierwsze wypłaty dokonano w grudniu 2006 roku na rzecz osób, które na mocy ugody zawartej przez rząd RP przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu otrzymały pierwszeństwo w wypłatach rekompensat. Faktycznie zrealizowane wypłaty wyniosły 5,9 mln zł wobec zaplanowanych 884,4 mln zł. Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców został utworzony na podstawie art. 56 ust 1 pkt 2. ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Środki gromadzone na rachunku Funduszu są przeznaczone na wsparcie w celu ratowania lub restrukturyzacji przedsiębiorców, w tym przeznaczonych do prywatyzacji. Ze środków tych minister właściwy ds. Skarbu Państwa podwyższa corocznie kapitał zakładowy Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., z przeznaczeniem na udzielanie pomocy na ratowanie i na restrukturyzację przedsiębiorców innych niż przedsiębiorcy mali i średni. Podstawowym źródłem przychodów Funduszu są wpłaty 15% przychodów uzyskanych z prywatyzacji w bieżącym roku budżetowym. Przychody Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców w 2006 roku wyniosły 139,2 mln zł, z czego 93,3 mln zł stanowiły przychody z prywatyzacji. Zrealizowane przychody nie osiągnęły nawet 17% zaplanowanej kwoty. Wydatki Funduszu, w wysokości 501,0 mln zł były przeznaczone na: • pomoc publiczną udzieloną przed akcesją do UE: 102,5 mln zł, • podwyższenie kapitału zakładowego Agencji Rozwoju Przemysłu S.A.: 118,5 mln zł, • inne cele wskazane przez ministra właściwego ds. Skarbu Państwa, tj. dofinansowanie budowy zbiornika wodnego Świnna Poręba: 80 mln zł oraz dofinansowanie zadań realizowanych z Krajowego Funduszu Drogowego: 200 mln zł. Fundusz Reprywatyzacji gromadzi środki na pokrywanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłaty odszkodowań dla byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa na podstawie dekretów i ustaw nacjonalizacyjnych. Został utworzony na podstawie art. 56 ust.1 pkt. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Główne źródło przychodów Funduszu stanowią środki ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków. Przychody w roku 2005 wyniosły 294,5 mln zł. Na rok 2006 zaplanowano przychody w wysokości 180 mln zł, z których faktycznie zrealizowano przychód w wysokości 117,9 mln zł (65,5%). Przychody ze sprzedaży akcji objętych rezerwą reprywatyzacyjną wyniosły 46 mln zł (wobec zaplanowanych 140 mln zł). 134 Wydatki z Funduszu Reprywatyzacyjnego zrealizowano w kwocie 29,6 mln zł (wobec zaplanowanych 521,3 mln zł), z czego 27,4 mln zł stanowiły wypłacone odszkodowania. Niskie wykonanie wydatków sprzyjało powiększeniu stanu środków na rachunku Funduszu, który na koniec 2006 roku przekraczał 1 854 mln zł. Podstawowym zadaniem Funduszu Skarbu Państwa jest pokrycie kosztów gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz kosztów przygotowania spółek i przedsiębiorstw państwowych znajdujących się w zasobach Skarbu Państwa do prywatyzacji. Fundusz Skarbu Państwa został utworzony na podstawie art. 56 ust. 1 pkt. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Na rachunku Funduszu gromadzone są środki stanowiące 2% przychodów z prywatyzacji w danym roku budżetowym z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatyzacji, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, podwyższanie kapitału zakładowego spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz wykonywanie przez ministra właściwego ds. Skarbu Państwa innych ustawowo określonych zadań. Przychodami Funduszu są także środki pozostałe po wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstwa państwowego oraz środki finansowe uzyskane ze zbycia mienia pozostałego po tym przedsiębiorstwie, z przeznaczeniem na uzupełnienie środków służących pokryciu kosztów procesów likwidacyjnych, postępowań upadłościowych oraz zarządu mieniem pozostałym po zlikwidowanych przedsiębiorstwach państwowych. Przychody w roku 2005 wyniosły 148,5 mln zł z czego przychody z prywatyzacji stanowiły ok. 52%. Na rok 2006 zaplanowano przychody w wysokości 122 mln zł, z czego ponad 90% (110 mln zł) miały stanowić przychody z prywatyzacji. Wpływy z prywatyzacji wyniosły jednak zaledwie 11% zaplanowanego poziomu i zamknęły się kwotą 12,5 mln zł. Wydatki Funduszu Skarbu Państwa zrealizowano w wysokości 109,2 mln zł, czyli w 52% zaplanowanej kwoty. Złożyły się na nie głównie: • koszty prywatyzacji, w tym analiz przedprywatyzacyjnych, ekspertyz i opinii prawnych i ekonomicznych, doradztwa podatkowego, ogłoszeń ofert prywatyzacyjnych, badań sektorowych – 10,8 mln zł; • koszty wyroków, zastępstwa procesowego, sądowego i egzekucyjnego – 8,2 mln zł; • dofinansowanie kosztów likwidacji i upadłości przedsiębiorstw, koszty zarządu mieniem SP – 27,2 mln zł; • wydatki na zakup i objęcie akcji, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego – 43,6 mln zł. 135 Art. 56 ust. 4 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wskazuje okoliczności, w których Fundusz Skarbu Państwa jest zobligowany do zwrotu do budżetu części zgromadzonych środków. Dzieje się tak w sytuacji gdy stan środków na rachunku Funduszu na dzień 30 czerwca roku budżetowego przekracza ¼ przychodów uzyskanych w okresie rocznym liczonym od dnia 1 lipca roku poprzedzającego. W 2006 roku z Funduszu Skarbu Państwa zwrócono jako przychody budżetowe nadwyżkę wynoszącą 9 mln zł. Fundusz Nauki i Technologii Polskiej został utworzony na podstawie art. 56 ust. 1 pkt. 4. uokip. Jego dysponentem jest minister właściwy ds. nauki. Fundusz gromadzi środki stanowiące 2% przychodów z prywatyzacji w danym roku budżetowym oraz odsetki od tych środków z przeznaczeniem na cele związane z rozwojem nauki i technologii, zwłaszcza wspieranie ważnych kierunków badań naukowych lub prac rozwojowych oraz wspieranie inwestycji służących potrzebom badań naukowych lub prac rozwojowych oraz promocje i upowszechnianie nauki. W roku 2005 Fundusz zgromadził 83,6 mln zł, z czego 92% stanowiły przychody z prywatyzacji. Na rok 2006 zaplanowano przychody w wysokości 110 mln zł. Zrealizowane przychody wyniosły 15,8 mln zl, z czego 12,4 mln zł stanowiły wpływy z prywatyzacji. Wydatki zrealizowano w wysokości 50,3 mln zł, czyli poniżej poziomu 50% zaplanowanej kwoty. Fundusz im. Komisji Edukacji Narodowej został utworzony w 2005 44 roku i na podstawie art. 56 ust. 1a uokip podstawowym źródłem jego przychodów były odpisy z wpływów z prywatyzacji. Rok 2006 był pierwszym a zarazem ostatnim rokiem jego funkcjonowania, gdyż na mocy ustawy z dnia 22 września 2006 roku 45 został zlikwidowany z dniem 6 grudnia 2006 roku. Na rachunek Funduszu im. KEN wpłynął 1% przychodów z prywatyzacji uzyskanych w 2006 roku, co stanowiło kwotę 5,9 mln zł (wobec zaplanowanych 55 mln zł). Środki te zostały w pełni wykorzystane na udzielenie dotacji 32 gminom z przeznaczeniem na pomoc materialną o charakterze socjalnym dla uczniów. Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym, działającym na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jego podstawowym zadaniem jest aktywizacja zawodowa bezrobotnych oraz łagodzenie skutków bezrobocia. Podstawowym źródłem przychodów Funduszu są wpłaty z obowiązkowej 2,45% składki, które w 2006 roku wyniosły 6 754,5 mln zł, co stanowiło 90% łącznej kwoty 44 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2005 r. o Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej (Dz.U. Nr 167, poz. 1400). Ustawa z dnia 22 września 2006 r. o likwidacji Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej oraz o zmianie ustawy o systemie oświaty i ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. Nr 208, poz.1532). 45 136 przychodów Funduszu. Wydatki Funduszu Pracy stanowią przede wszystkim wypłaty na zasiłki dla bezrobotnych oraz finansowanie aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. W myśl art. 56 ust.3 uokip przychody ze sprzedaży akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa a stanowiących rezerwę na cele uwłaszczeniowe minister właściwy ds. Skarbu Państwa przekazuje na wyodrębniony rachunek ministra właściwego ds. pracy. Środki te przeznacza się na rzecz przeciwdziałania bezrobociu. Dysponentem tych środków jest minister właściwy do spraw pracy i może je przekazać do Funduszu Pracy lub do Banku Gospodarstwa Krajowego na finansowanie pożyczek dla osób fizycznych podejmujących działalność gospodarczą. Z przychodów z prywatyzacji uzyskanych w 2006 roku przekazana została na rachunek ministra właściwego ds. pracy kwota 5,6 mln zł. Kwota ta zasiliła Fundusz Pracy. Przychody z prywatyzacji stanowią dla Funduszu Pracy marginalne znaczenie. W 2005 roku nie dokonano odpisu z tego tytułu na Fundusz Pracy, w 2006 roku przekazana kwota stanowiła ok. 0,1% ogólnej kwoty zrealizowanych przychodów. Tablica nr 14 Rozdysponowanie przychodów z prywatyzacji w 2006 roku WYSZCZEGÓLNIENIE Plan Wykonanie w mln zł Przychody ogółem brutto, w tym: Prywatyzacja pośrednia Prywatyzacja bezpośrednia Przychody ze sprzedaży akcji i udziałów spółek przemysłu potencjału obronnego Potrącenia, w tym: Fundusz Reprywatyzacji Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców Fundusz Skarbu Państwa Fundusz Nauki i Technologii Polskiej Fundusz im Komisji Edukacji Narodowej Wyodrębniony rachunek ministra właściwego ds. pracy Zwrot do budżetu nadwyżki Funduszu Skarbu Państwa Przychody ogółem (netto, po potrąceniach) Finansowanie reformy ubezpieczeń społecznych 5 500,0 5 184,7 200,0 115,3 1 240,0 140,0 825,0 110,0 110,0 55,0 4 260,0 12 759,8 621,9 271,3 350,6 0 175,6 46,0 93,3 12,4 12,4 5,9 5,6 9,0 455,3 14 920,4 Restrukturyzacja przemysłowego potencjału obronnego i modernizacja techniczna sił zbrojnych Saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania 115,3 - 8 615,1 0 -14 465,1 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r., Tom I, str. 193195. Wpływy z prywatyzacji stanowią zatem główne źródło przychodów dla czterech państwowych funduszy celowych, służących realizacji określonych zadań (Tablica nr 15). Takie rozwiązanie zapewnia tym zadaniom źródło finansowania wyodrębnione z ogółu 137 środków publicznych i nie podlegające rocznej procedurze planowania budżetowego. Odejście od traktowania wpływów z prywatyzacji jako bieżących dochodów budżetowych lub środków na finansowanie ogólnego deficytu budżetowego i powiązanie ich z realizacją zadań ściśle związanych z procesem transformacji (reforma systemu ubezpieczeń społecznych, rekompensaty, reprywatyzacja), a zwłaszcza przeznaczenie ich na restrukturyzację gospodarki, jest rozwiązaniem znacznie lepiej oddającym ich specyficzny charakter. Wykorzystanie tych środków na realizację określonych zadań społecznych i gospodarczych jest też ważnym elementem sprzyjającym podtrzymaniu coraz niższego społecznego poparcia dla procesu prywatyzacji. Jednak sens takiego rozwiązania zostaje podważony w sytuacji niskiego wykonania planowanych przychodów z prywatyzacji, gdyż fundusze te zostają pozbawione podstawowego źródła przychodów i nie są w stanie wykonywać ustawowo im powierzonych zadań. Zmiana struktury przychodów analizowanych funduszy, ujawniająca coraz mniejszy w tej strukturze udział przychodów z prywatyzacji na rzecz innych, mających w zamyśle charakter tylko uzupełniający została przedstawiona na Wykresie nr 17. Tablica nr 15 Przychody państwowych funduszy celowych finansowanych wpływami z prywatyzacji w 2006 r. (w tys. zł) Wyszczególnienie Fundusz Reprywatyzacji Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców Fundusz Skarbu Państwa Fundusz Rekompensacyjny Fundusz Nauki i Technologii Polskiej Fundusz im. KEN Fundusz Pracy Przychody 2005 Przychody 2006 Wydatki 2006 Wykow tym z Plan Wykow tym z Plan Wykonanie prywatyzacji* nanie prywatyzacji* nanie mln zł mln zł mln zł mln zł mln zł mln zł mln zł % % 294,5 212,8 72 180,0 117,9 46,0 39 521,3 29,6 705,5 577,2 82 840,4 139,2 93,3 1379,9 501,0 67 148,5 77,0 52 122,0 61,6 12,4 20 210,2 109,2 x x x 886,9 281,3 280,0 100 886,9 8,1 83,6 77,3 92 110,0 15,8 12,4 78 110,0 50,3 x x x 55,0 5,9 5,9 100 54,0 5,9 6 794,1 0 0,0 7 120,0 7 512,3 5,6 0,1 6 264,5 5 514,0 Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r. *dla Funduszu Rekompensacyjnego wpłaty z Agencji Nieruchomości Rolnych ze sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wykres nr 17 Udział przychodów z prywatyzacji w przychodach ogółem wybranych państwowych funduszy celowych 138 Fundusz Reprywatyzacji Fundusz Skarbu Państwa Fundusz Nauki i Technologii Polskiej Fundusz Pracy 0% 10% 20% 30% 40% 2006 Źródło: Jak w Tablicy nr 15. 50% 60% 70% 80% 2005 90% 100% Małgorzata Jaworek ROZDZIAŁ V BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE W PRYWATYZACJI POLSKIEJ GOSPODARKI Zgodnie z definicją wzorcową OECD1 inwestycją bezpośrednią za granicą jest inwestycja dokonana w celu osiągnięcia przez rezydenta jednej gospodarki (inwestora bezpośredniego) długotrwałej korzyści z kapitału zaangażowanego w przedsiębiorstwo – rezydenta innej gospodarki (przedsiębiorstwo bezpośredniego inwestowania)2. Kapitał inwestycji bezpośrednich obejmuje kapitał podstawowy (akcyjny lub udziałowy), wnoszony w postaci pieniężnej lub jako aport rzeczowy, dopłaty do kapitału, reinwestowane zyski3 oraz inne należności i zobowiązania związane z zadłużeniem między przedsiębiorstwami powiązanymi kapitałowo (głównie kredyty inwestorów, tzw. intercompany loans). Za inwestycję bezpośrednią uznaje się inwestycję, w której inwestor posiada tzw. trwały wpływ (lasting inteerest) w przedsiębiorstwie zagranicznym. Wartością progową, która różnicuje bezpośrednie inwestycje zagraniczne od inwestycji portfelowych jest posiadanie 10% akcji zwykłych lub uprawnienia do wykorzystania praw z 10% głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy. Transfer kapitału w postaci bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) ma ogromne znaczenie dla gospodarki światowej. Przy czym transfer kapitału to zarówno transfer środków finansowych, jak i konkretnych dóbr inwestycyjnych. Charakter inwestycji wskazuje 1 Zasady metodyczne, statystyki zagranicznych inwestycji bezpośrednich, na których opiera się Narodowy Bank Polski, zostały określone przez organizacje międzynarodowe IMF, OECD, a także EUROSTAT. Standardy międzynarodowe zostały przedstawione w następujących publikacjach: Balance of Payments Manual, 5th Edition, IMF 1993, Benchmark Definition of Foreign Direct Investment, 3rd Edition, OECD 1996 oraz Balance of Payments Vademecum, Update March 1996, EUROSTAT. 2 OECD Benchmark Definition of Foreign Investment. Third Edition, OECD, Paris 1996, s. 7-8. 3 Mianem reinwestowanego zysku określa się przypadającą na inwestora bezpośredniego tę część zysku, która pozostaje w przedsiębiorstwie bezpośredniego inwestowania. Począwszy od 1996 roku, zgodnie z metodologią OECD i MFW, reinwestowane zyski wyliczane są na bazie netto, to znaczy po odjęciu strat. 139 na nieodłącznie towarzyszące mu motywy: dochodowy i kontrolny. Motyw kontrolny umożliwia wywieranie przez inwestora wpływu na przedsiębiorstwo za granicą, opartego na udziale w jego kapitale. Zakres kontroli zależy, obok udziału w kapitale, od całego transferowanego pakietu czynników produkcji. Stanowi to, poza dobrami kapitałowymi i siłą roboczą, również transfer czynników niematerialnych: doświadczeń badawczo–rozwojowych, technologicznego i marketingowego know–how, oraz metod zarządzania i organizacji. Zależność między prywatyzacją a napływem kapitału zagranicznego ma charakter dwustronny. Z jednej strony, postęp w procesie prywatyzacji i obejmowanie przekształceniami własnościowymi kolejnych dziedzin gospodarki sprzyja napływowi inwestycji bezpośrednich. Z drugiej – napływ kapitału zagranicznego w formie BIZ przyczynia się do przyspieszenia tempa przekształceń własnościowych4. Najbardziej pożądany jest napływ kapitału zagranicznego w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych – głównie ze względu na ich długookresowy charakter i pozytywne efekty spill–overs5, jakie tego typu inwestycje wywierają na krajowe podmioty gospodarcze oraz całą gospodarkę. Korzystny wpływ BIZ na przebieg procesów prywatyzacji polega także na wzroście ceny, po której sprzedawane jest przedsiębiorstwo. Poza tym zostaje ułatwiony dostęp do nowych technologii, rozwiązań organizacyjnych, źródeł finansowania, umiejętności menedżerskich oraz zagranicznych sieci dystrybucji. W rezultacie przyspieszona zostaje restrukturyzacja przedsiębiorstw i proces dochodzenia do wyższej efektywności. Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych powoduje napływ kapitału zagranicznego, nie tylko dlatego, że inwestorzy nabywają akcje bądź udziały tych podmiotów, lecz również dlatego, że dzięki prywatyzacji umacnia się zaufanie inwestorów do nieodwracalności zmian systemowych w Polsce. W Tablicy nr 1 zaprezentowano strukturę bezpośrednich inwestycji zagranicznych w oparciu o sposób wejścia inwestorów zagranicznych do Polski. Począwszy od 2002 roku zaobserwować można spadek udziału inwestorów zagranicznych w prywatyzacji w ogólnym napływie BIZ do naszego kraju. 4 S. Umiński, Znaczenie zagranicznych inwestycji bezpośrednich dla transferu technologii do Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2002, s. 170. 5 Spill–overs oznacza proces przenikania osiągnięć badawczych (B+R), umiejętności technologicznych oraz marketingowych z jednych przedsiębiorstw do innych, w szczególności z jednych krajów do drugich. Zjawisko to nie jest korzystne dla przedsiębiorstw i krajów, które ponoszą wielkie nakłady na sferę B+R, natomiast jest niezwykle korzystne dla tych przedsiębiorstw i krajów ponoszących mniejszy wysiłek w tym zakresie. Spill– overs dokonuje się wieloma kanałami, m.in. jest to możliwość korzystania z lepszych materiałów, z podglądania konkurencji, z efektu łączenia się różnych innowacji, przechodzenia kadry czy z efektu learning by doing. 140 Tablica nr 1 Sposoby wejścia inwestorów zagranicznych do Polski w latach 2002-2005 (w %) Sposób wejścia Greenfield Prywatyzacja Aquisition 2002 36 37 26 2003 51 22 27 2004 58 22 25 2005 58 18 25 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych PAIiIZ. Lata Joint-venture 1 - 5.1. Ekonomiczne i społeczne aspekty udziału bezpośrednich zagranicznych w prywatyzacji polskiej gospodarki inwestycji 5.1.1. Zaangażowanie inwestorów zagranicznych w proces prywatyzacji polskiej gospodarki w latach 1990 – 2006 W Polsce funkcjonuje system prawny stwarzający dogodne warunki do inwestowania dla podmiotów zagranicznych. Zapewnienie inwestorom zagranicznym dostępu do procesu prywatyzacji na równych prawach z inwestorami krajowymi, na bazie przejrzystych zasad i procedur było jednym z istotnych zapisów Porozumienia o zaproszeniu Polski do przystąpienia do konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Inwestorzy zagraniczni uczestniczą zarówno w prywatyzacji pośredniej, jak i bezpośredniej. Istnieje ścisła zależność pomiędzy ścieżką prywatyzacji a zainteresowaniem inwestorów zagranicznych. Generalnie prywatyzacja kapitałowa stwarza większą szansę napływu kapitału zagranicznego w formie bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Polski. Prywatyzacja pośrednia Zasadniczo prywatyzacja kapitałowa obejmuje przedsiębiorstwa duże, o dobrym standingu. W latach 1995 – 2002 bezpośrednie inwestycje zagraniczne, uczestniczące w procesie prywatyzacji pośredniej, stanowiły znaczący odsetek napływu ogółem kapitału zagranicznego w formie BIZ do Polski. Był on największy w latach 1999 – 2000 z uwagi na przeprowadzenie w tym czasie największych transakcji kapitałowych z udziałem inwestorów zagranicznych. Uwzględniając poza wpływami z tytułu sprzedaży pierwszych pakietów akcji/udziałów, także realizację zobowiązań inwestycyjnych inwestorów zagranicznych, udział inwestycji zagranicznych w prywatyzacji w ogólnym napływie BIZ do Polski osiąga jeszcze większe rozmiary (Tablica nr 2). Tablica nr 2 Udział inwestycji zagranicznych uczestniczących w prywatyzacji pośredniej w ogólnym napływie BIZ do Polski w latach 1990 – 2006 (stan na 31.12.) Wyszczególnienie Wpływy z tytułu sprzedaży (w mln zł)* Suma wpływów z tytułu sprzedaży oraz wpływów z tytułu realizacji zobowiązań inwestycyjnych** BIZ w Polsce (w mln zł) Udział wpływów z tytułu sprzedaży w BIZ w Polsce (w %) Udział wpływów z tytułu sprzedaży oraz wpływów z tytułu realizacji zobowiązań w BIZ w Polsce 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2 135 291 319 236 1163 1139 1997 1522 Lata 1998 1999 2000 2001 1042 9450 21135 2155 2002 1968 2003 413 2004 37 2005 0 2006 0 9833 7359 4789 b.d. b.d. b.d. 73983 b.d. b.d. b.d. b.d. 4261 8871 12129 16102 22237 28844 40604 23340 16821 17842 46594 30922 43014 b.d. b.d. b.d. b.d. 5,5 13,1 9,4 9,5 4,7 32,8 52,1 9,2 11,7 2,3 0,1 0 0 b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. 42,1 43,7 29,1 b.d. b.d. b.d. Objaśnienia i uwagi: * – obejmują wyłącznie zakup pierwszych pakietów akcji/udziałów; ** – wartość realizacji zobowiązań inwestycyjnych ustalona została na podstawie badania przeprowadzonego w MSP w 2004 roku i dotyczyła 34,5% badanych spółek sprywatyzowanych z udziałem inwestorów zagranicznych; Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: NBP, Bilans płatniczy Rzeczypospolitej Polskiej za 2003 rok, Warszawa 2004, s. 44; NBP, Bilans płatniczy Rzeczypospolitej Polskiej za IV kwartał 2006 roku, Warszawa 2007, s. 43; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 roku, Warszawa 2005, s. 17. Do końca grudnia 2006 roku prywatyzacją pośrednią objęto 364 jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W 113 spółkach inwestorami strategicznymi byli inwestorzy zagraniczni, w 199 spółkach inwestorzy polscy, natomiast w 22 spółkach inwestorzy mieszani. Jak wynika z Wykresu nr 1 najwięcej spółek z udziałem inwestorów zagranicznych sprywatyzowano pośrednio na początku lat dziewięćdziesiątych, tzn. w 1994 (14), w 1993 roku (28), 1992 (15)6. Od roku 2000 można zaobserwować znaczny spadek udziału inwestorów zagranicznych w tej ścieżce prywatyzacji, w 2003 i w 2004 roku sprywatyzowano przy ich uczestnictwie tylko po trzy spółki. W latach 2005 – 2006 żadna ze spółek, w których rozpoczęto zbywanie pierwszego pakietu akcji/udziałów nie pozyskała inwestora z zagranicy. 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 30 25 20 15 10 5 0 1990 Liczba spółek Wykres nr 1 Liczba spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych w latach 1990 – 2006 L at a Źródło: Opracowanie własne na podstawie: MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 13; MSP, Dynamika przekształceń własnościowych nr 61, Warszawa 2005, s. 36-37. W ujęciu ilościowym zdecydowanie dominują inwestorzy polscy. Sytuacja kształtuje się jednak odmiennie, jeśli porównuje się wpływy z tytułu sprzedaży akcji/udziałów prywatyzowanych pośrednio spółek. Według stanu na koniec 2006 roku wpływy do budżetu państwa z tytułu sprzedaży akcji/udziałów prywatyzowanych przedsiębiorstw z udziałem inwestorów zagranicznych wyniosły 41 007,7 mln zł, natomiast wpływy z prywatyzacji z kapitałem wyłącznie polskim 14 212,9 mln zł7. 6 W opracowaniach Ministerstwa Skarbu Państwa (wcześniej Ministerstwa Przekształceń Własnościowych) pojęcie „przedsiębiorstwo sprywatyzowane” nie jest definiowane jednoznacznie, szczególnie w odniesieniu do prywatyzacji pośredniej. Pomimo to statystyka Ministerstwa jest jednoznaczna – we wszystkich zestawieniach liczbowych jako sprywatyzowane kapitałowo traktowane są te jsSP, w których rozpoczęto sprzedawanie akcji/udziałów czy to inwestorowi strategicznemu, czy poprzez ofertę publiczną. Podobnie GUS we wszystkich publikacjach jako sprywatyzowane traktuje te spółki, w których jedynie rozpoczęto sprzedaż akcji/udziałów inwestorowi zewnętrznemu. Przedsiębiorstwa sprywatyzowane w gospodarce polskiej, pod red. M. Bałtowski, PWN, Warszawa 2002, s. 28, 29. 7 MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 16, 17. 143 Wpływy z tytułu sprzedaży akcji/udziałów prywatyzowanych przedsiębiorstw były największe w latach 1998 – 2004. Największe wpływy związane były z przeprowadzeniem kilku znaczących prywatyzacji, m.in. Telekomunikacji Polskiej S.A. (2000 rok – 18 620,0 mln zł), PEKAO S.A. (1999 rok – 916,1 mln zł), PZU S.A. (1999 rok – 3 018,0 mln zł), Banku Zachodniego S.A. (1999 rok – 2 200,0 mln zł) czy Stoenu S.A. (2000 rok – 1 500,0 mln zł)8. Prywatyzacja bezpośrednia Prywatyzacja bezpośrednia obejmuje zazwyczaj przedsiębiorstwa o znaczeniu regionalnym i lokalnym, których utrzymanie na rynku i rozwój mogą w dużym stopniu wpłynąć na sytuację gospodarczą regionu i w konsekwencji na kondycję gospodarki, zwłaszcza w zakresie łagodzenia dysproporcji regionalnych. Do końca 2006 roku powstały 264 spółki z udziałem Skarbu Państwa, do których wniesiono majątek sprywatyzowanych bezpośrednio lub zlikwidowanych przedsiębiorstw państwowych, w tym 59 z udziałem inwestorów zagranicznych. W końcu grudnia 2006 roku działalność gospodarczą prowadziły nadal 222 spółki powstałe z wniesienia przedsiębiorstw państwowych, w tym w 46 zaangażowany był kapitał zagraniczny9. 5.1.2. Struktura bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji10 5.1.2.1. Struktura według sekcji i działów PKD Z ekonomicznego punktu widzenia wiodącym kryterium podziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych jest przynależność sektorowa, gdyż od niej zależy rzeczywiste oddziaływanie omawianych inwestycji na rozwój gospodarki kraju przyjmującego11. 8 Ibidem, s. 17. GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, s. 30, http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). 10 Statystykę przekształceń własnościowych prowadzą na szczeblu centralnym dwie instytucje: Główny Urząd Statystyczny oraz Ministerstwo Skarbu Państwa (poprzednio Ministerstwo Przekształceń Własnościowych). Dane liczbowe zawarte w publikacjach GUS oraz MSP różnią się od siebie. Do 1996 roku MPW podawało dane dotyczące generalnie tych przedsiębiorstw sprywatyzowanych, dla których organami założycielskimi byli wojewodowie oraz tych, wobec których nadzór właścicielski wypełniało MPW. GUS swoimi danymi obejmuje wszystkie prywatyzowane przedsiębiorstwa państwowe i wszystkie jsSP. Obie instytucje w różny sposób pozyskują dane źródłowe: MSP na podstawie przeprowadzonych lub akceptowanych transakcji prywatyzacyjnych, GUS poprzez sprawozdawczość statystyczną od przedsiębiorstw i ich organów założycielskich. 11 W. Karaszewski, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Polska na tle świata, TNOiK, Toruń 2004, s. 192. 9 144 Prywatyzacja pośrednia Udział inwestorów zagranicznych w poszczególnych sekcjach prywatyzowanych przedsiębiorstw w dużej mierze zdeterminowany był ofertą Skarbu Państwa. Należy zwrócić uwagę na fakt, że dopiero pod koniec lat dziewięćdziesiątych zostały dopuszczone do prywatyzacji niektóre spółki o szczególnym znaczeniu dla gospodarki kraju. Tablica nr 3 Inwestorzy zagraniczni w prywatyzacji pośredniej przedsiębiorstw państwowych według sekcji PKD (stan na 31.12.2006) Sekcje PKD MSP Powstałe GUS Działające w niezmienionej strukturze* Liczba spółek 3 68 10 3 3 1 b.d. b.d. b.d. Górnictwo i kopalnictwo 4 Przetwórstwo przemysłowe 103 Wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę 12 Budownictwo 5 Handel hurtowy i detaliczny, naprawy pojazdów mechanicznych 2 Transport, gospodarka magazynowa i łączność 3 Pośrednictwo finansowe 3 Hotele i restauracje 1 Ochrona zdrowia i opieka społeczna 1 Obsługa nieruchomości, wynajem i działalność związana z 1 b.d. prowadzeniem interesów Razem: 135 92 Objaśnienia i uwagi: * – część sprywatyzowanych przedsiębiorstw upadła, została zlikwidowana, przejęta lub wchłonięta przez inny podmiot; Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: opracowanie własne na podstawie: MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 1995 roku. Aneks, Warszawa 1996, s. 12-22; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 1995 roku, Warszawa 1996, s. 29-31; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 1996 roku, Warszawa 1997, s. 14-17; MSP, Dynamika Przekształceń Własnościowych nr 53, Warszawa 1997, s. 30-33; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 1998 roku, Warszawa 1999, s. 12-13; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 1999 roku, Warszawa 2000, s. 19-21; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2000 roku, Warszawa 2001, s. 17-20; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2001 roku, Warszawa 2002, s. 18-23; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2002 roku, Warszawa 2003, s. 16-19; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2003 roku, Warszawa 2004, s. 16-17; MSP, Raport o przekształceniach własnościowych w 2004 roku. Aneks statystyczny, Warszawa 2005, s. 17-18; MSP, Dynamika przekształceń własnościowych nr 61, Warszawa 2005, s. 36-37; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 4), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). Z analizy udziału inwestorów zagranicznych w prywatyzacji pośredniej wynika, że najczęściej uczestniczyli oni w prywatyzacji przedsiębiorstw sekcji przetwórstwa przemysłowego (76,3%). Kolejną sekcją, która okazała się atrakcyjna dla inwestorów zagranicznych była sekcja zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz i wodę (8,9%) (Tablica nr 3). W ostatnich latach inwestorzy zagraniczni szczególnie chętnie brali udział w prywatyzacji 145 ostatniej z wymienionych sekcji. Związane to było m.in. z zakupem Elektrociepłowni Warszawskich S.A., Górnośląskiego Zakładu Elektroenergetycznego S.A., czy Elektrowni Połaniec S.A. Oczekuje się, że w kolejnych latach także w innych sekcjach inwestorzy zagraniczni będą uczestniczyli chętnie. Związane to będzie z wyczerpaniem zasobów przedsiębiorstw sektora przetwórstwa przemysłowego. Małe zainteresowanie kapitału zagranicznego wzbudzała sekcja handel hurtowy i detaliczny (2 spółki sprywatyzowane z udziałem inwestorów zagranicznych) oraz sekcje: hotele i restauracje, ochrona zdrowia i opieka społeczna oraz obsługa nieruchomości, wynajem i działalność związana z prowadzeniem interesów (po 1 spółce). Prywatyzacja bezpośrednia12 W Tablicy nr 4 zamieszczone zostały informacje na temat udziału kapitału zagranicznego w prywatyzacji bezpośredniej. Tablica nr 4 Spółki powstałe na bazie sprywatyzowanych bezpośrednio i zlikwidowanych przedsiębiorstw państwowych według sekcji PKD (stan na 31.12.2006) Wyszczególnienie Ogółem Górnictwo i kopalnictwo Przetwórstwo przemysłowe w tym: produkcja art. spożywczych i napojów produkcja wyrobów chemicznych produkcja wyrobów gumowych i z tworzyw sztucznych produkcja wyrobów z pozostałych surowców niemetalicznych produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń produkcja maszyn i urządzeń, gdzie indziej niesklasyfikowanych Wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz, wodę Budownictwo Handel hurtowy i detaliczny, naprawa pojazdów samochodowych, motocykli oraz art. użytku osobistego i domowego Transport, gospodarka magazynowa i łączność Objaśnienia i uwagi: Kreska (–) oznacza, że zjawisko nie wystąpiło. Źródło: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). 12 Spółki z udziałem Skarbu Państwa powstałe z wniesienia majątku przedsiębiorstw w tym z udziałem kapitału ogółem zagranicznego 264 59 11 4 142 46 33 6 8 4 7 2 w 20 11 11 5 16 6 2 29 – 3 22 4 31 1 2006 roku, Warszawa 2007, GUS prezentując dane dotyczące udziału kapitału zagranicznego w prywatyzacji bezpośredniej czyni to tylko w odniesieniu do ścieżki – wniesienie przedsiębiorstw do spółki. W dalszej części opracowania przytaczane dane na temat prywatyzacji bezpośredniej odnosić się będą do ścieżki – wniesienie przedsiębiorstwa do spółki. 146 Z analizy udziału inwestorów zagranicznych w prywatyzacji bezpośredniej wynika, że najczęściej uczestniczyli oni w zakupie przedsiębiorstw sekcji przetwórstwa przemysłowego 46 spółek (78,0%), w tym w prywatyzacji 6 podmiotów produkujących artykuły spożywcze i napoje i 11 zajmujących się produkcją wyrobów z pozostałych surowców niemetalicznych. Tylko 4 inwestorów uczestniczyło w prywatyzacji przedsiębiorstw sekcji handel i naprawy, co stanowiło 6,8% i 3 sekcji budownictwo, co stanowiło 5,1%. Sekcja transport, gospodarka magazynowa i łączność pozyskała tylko jednego inwestora zagranicznego (Tablica nr 4). Struktura według kraju pochodzenia inwestora13 5.1.2.2. Prywatyzacja pośrednia Analizując bezpośrednie inwestycje zagraniczne uczestniczące w prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych według kraju pochodzenia inwestora zaobserwować można, że pochodzą one w głównej mierze z krajów o wyższym poziomie rozwoju. Wykres nr 2 Udział inwestorów w prywatyzacji pośredniej według krajów (stan na 31.12.2006, w %) Francja 10% Polska 61% Holandia 8% USA 15% Szwecja 8% Wielka Bryt ania 5% Szawajcaria 3% Finlandia 3% Pozost ałe kraje 39% Aust ria 3% Niemcy 31% Pozost ałe 15% Źródło: MSP, Dynamika przekształceń własnościowych nr 63, Warszawa grudzień 2006, s. 42. 13 GUS nie podaje danych na temat struktury kapitału zagranicznego według kraju pochodzenia, natomiast MSP prezentuje dane tylko w odniesieniu do prywatyzacji pośredniej. W związku z tym prezentacja tego podziału możliwa jest tylko w odniesieniu do prywatyzacji pośredniej. 147 Jak wynika z Wykresu nr 2 – 39% spółek zostało sprywatyzowanych z udziałem inwestorów zagranicznych, w tym najwięcej pochodziło z Niemiec – 31%. Następne miejsca zajęli kolejno inwestorzy z USA – 15%, Francji – 10%, Holandii i Szwecji po 8%. 5.1.2.3. Struktura przestrzenna Rozmieszczenie przestrzenne bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji w głównej mierze zdeterminowane jest ilością przedsiębiorstw państwowych, które istniały na początku przekształceń własnościowych w danych województwach. Prywatyzacja pośrednia Spośród 135 przedsiębiorstw sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego, według stanu na 31.12.2006 roku, najwięcej umiejscowionych było w województwie mazowieckim (17,0%). Kolejne miejsca zajęły województwa: dolnośląskie (12,6%), wielkopolskie (11,9%) i śląskie (10,4%). Tablica nr 5 Rozmieszczenie przestrzenne spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych (stan na 31.12.2006) Wyszczególnienie Polska Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie ogółem 364 41 24 11 10 22 32 50 14 15 10 19 46 15 8 34 12 Spółki sprywatyzowane pośrednio w tym z udziałem kapitału zagranicznego 135 17 5 2 4 7 8 23 5 9 5 6 14 8 2 16 4 Objaśnienia i uwagi: Kreska (–) oznacza, że zjawisko nie wystąpiło. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Snopek-Rybak, Efekty przekształceń własnościowych w Polsce, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2004, s. 9; MSP, Dynamika przekształceń własnościowych nr 59, Warszawa grudzień 2004, s. 44-45; MSP, Dynamika przekształceń własnościowych nr 63, Warszawa grudzień 2006, s. 42. 148 Rozmieszczenie przestrzenne spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych pokrywało się w zasadzie z rozmieszczeniem ogółu podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego w Polsce. Dla tych spółek najbardziej atrakcyjne było także województwo mazowieckie. Kolejne miejsca zajęły województwa: dolnośląskie, śląskie i wielkopolskie. Prywatyzacja bezpośrednia Najwięcej przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego, powstałych z wniesienia przedsiębiorstw państwowych do spółek, na koniec 2006 roku, znajdowało się w województwach wielkopolskim – 16 (27,1%), dolnośląskim – 9 (15,3%) i mazowieckim – 6 (10,2%). W tym rodzaju prywatyzacji bezpośredniej najmniej przedsiębiorstw z udziałem inwestorów zagranicznych powstało w województwach: warmińsko–mazurskim, śląskim, lubelskim i łódzkim (po jednej spółce) oraz pomorskim, opolskim, małopolskim (po dwie spółki). W województwie podkarpackim nie powstała ani jedna spółka tego rodzaju (Tablica nr 6). Tablica nr 6 Rozmieszczenie przestrzenne spółek powstałych na bazie sprywatyzowanych bezpośrednio i zlikwidowanych przedsiębiorstw państwowych z udziałem inwestorów zagranicznych (stan na 31.12.2006) Spółki z udziałem Skarbu Państwa powstałe z wniesienia majątku przedsiębiorstw Wyszczególnienie w tym z udziałem kapitału ogółem zagranicznego 264 59 Polska Dolnośląskie 33 9 Kujawsko-pomorskie 10 3 Lubelskie 8 1 Lubuskie 12 3 Łódzkie 13 1 Małopolskie 13 2 Mazowieckie 24 6 Opolskie 9 2 Podkarpackie 19 – Podlaskie 14 3 Pomorskie 18 2 Śląskie 9 1 Świętokrzyskie 17 5 Warmińsko-mazurskie 10 1 Wielkopolskie 40 16 Zachodniopomorskie 15 4 Objaśnienia i uwagi: Kreska (–) oznacza, że zjawisko nie wystąpiło. Źródło: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 8), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). 149 5.1.3. Efekty mikroekonomiczne udziału kapitału zagranicznego w prywatyzacji przedsiębiorstw Mikroekonomiczne efekty prywatyzacji to zmiany w kondycji finansowej i w efektach gospodarowania przedsiębiorstw, jakie można przypisać procesom prywatyzacji14. Tablica nr 7 przedstawia liczbę przedsiębiorstw w oparciu, o którą obliczone zostały wskaźniki ekonomiczne podmiotów objętych procesem prywatyzacji15. Tablica nr 7 Liczba badanych podmiotów w latach 1998 – 2005 (stan na 31.12)* Wyszczególnienie przedsiębiorstwach 1999 2000 2001 Lata 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 2504 2728 2755 2729 2630 2434 2336 2212 2112 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio 221 244 258 279 287 275 266 257 253 z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. 189 194 183 179 173 170 z udziałem kapitału zagranicznego 87 87 89 93 93 92 87 84 83 Spółki z udziałem SP powstałe 155 185 190 192 189 174 174 173 169 z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. 143 142 130 130 132 132 z udziałem kapitału zagranicznego 46 47 50 49 47 44 44 41 37 Objaśnienia i uwagi: * - w latach poprzedzających rok 1998 GUS nie przedstawiał danych dotyczących liczby przedsiębiorstw w oparciu, o które podawane są wskaźniki ekonomiczne; Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1998 roku, Warszawa 1999, s. 63; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1999 roku, Warszawa 2000, s. 64; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2000 roku, Warszawa 2001, s. 58; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2001 roku, Warszawa 2002, s. 46; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2002 roku, Warszawa 2003, s. 52; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2003 roku, Warszawa 2004, s. 52; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 45; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych i jej efekty gospodarcze w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 45; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 15), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). W 1998 sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego zanotowano w analizowanym okresie wyższe wskaźniki poziomu kosztów16, 14 W przypadku analizy mikroekonomicznych skutków prywatyzacji istnieje problem oddzielenia efektów prywatyzacji od wpływu otoczenia makroekonomicznego na prywatyzowane przedsiębiorstwa. Problem polega na tym, w jakim stopniu określona sytuacja przedsiębiorstwa jest skutkiem określonej formy prywatyzacji, a w jakim ogólnej sytuacji gospodarczej. Istotną kwestią jest także wybór przedsiębiorstw do prywatyzacji pośredniej. Zazwyczaj są to przedsiębiorstwa o dobrym standingu. 15 GUS za podmioty objęte procesem prywatyzacji uznaje: jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, spółki uczestniczące w programie NFI, spółki sprywatyzowane pośrednio, spółki z udziałem Skarbu Państwa powstałe z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych, spółki pracownicze, przedsiębiorstwa państwowe w trakcie prywatyzacji bezpośredniej. 16 Wskaźnik poziomu kosztów stanowi relację kosztów uzyskania przychodów z całokształtu działalności do przychodów z całokształtu działalności. 150 aniżeli w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio z kapitałem krajowym, z wyjątkiem lat 1998, 1999 i 2002. Odmiennie kształtowała się sytuacja w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych bezpośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych. Począwszy od 1996 roku do 2006 poziom kosztów był niższy niż w przedsiębiorstwach z rodzimym kapitałem przekształconych tą ścieżką z wyjątkiem lat 1998 i 2004. W latach 2005 – 2006 wskaźnik poziomu kosztów w spółkach sprywatyzowanych kapitałowo z udziałem kapitału zagranicznego wyniósł 93%. Największy poziom tego wskaźnika zanotowano w tych spółkach w 2001 roku, kiedy wyniósł 100,4%. Za pozytywny należy ocenić spadek tego wskaźnika w kolejnych latach. Podobną sytuację można zaobserwować w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych poprzez wniesienie majątku przedsiębiorstw państwowych do spółek z udziałem kapitału zagranicznego. W 2001 roku wskaźnik wyniósł 96%. Zasadniczo, w kolejnych latach malał aż do poziomu 90,2% w 2006 roku. W roku 2006 najniższy poziom tego wskaźnika wśród wszystkich analizowanych podmiotów, zanotowano w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio z kapitałem krajowym – 90% (Tablica nr 8). Tablica nr 8 Poziom kosztów w spółkach objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w %) Wyszczególnienie Lata 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 97,9 96,9 99,1 99,3 98,0 100,3 99,9 93,5 93,3 93,6 92,9 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane 95,6 93,6 95,3 94,0 93,4 98,6 97,9 94,0 91,6 91,4 89,9 pośrednio z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. 97,2 98,6 93,3 90,5 90,0 87,5 z udziałem kapitału 96,4 94,7 95,0 94,0 97,0 100,4 97,0 94,9 92,9 93,0 93,0 zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe 99,7 98,8 98,6 100,5 102,5 105,3 99,7 102,7 87,5 96,0 94,3 z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. 114,0 103,7 110,4 85,3 99,2 97,4 z udziałem kapitału 99,1 97,4 99,4 98,1 95,6 96,0 94,8 94,6 90,5 92,2 90,2 zagranicznego Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1996 roku, Warszawa 1997, s. 79; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1997 roku, Warszawa 1998, s. 72; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1998 roku, Warszawa 1999, s. 64; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1999 roku, Warszawa 2000, s. 65; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2000 roku, Warszawa 2001, s. 59; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2001 roku, Warszawa 2002, s. 47; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2002 roku, Warszawa 2003, s. 53, GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2003 roku, Warszawa 2004, s. 53; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 46; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych i jej efekty gospodarcze w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 46; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 16), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). 151 W latach 1999 – 2006 (z wyjątkiem roku 2003) więcej spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego wykazywało zysk brutto aniżeli ogół przedsiębiorstw objętych procesem prywatyzacji, przedsiębiorstw sprywatyzowanych pośrednio z kapitałem polskim, jak i spółek powstałych z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych z udziałem kapitału krajowego. W ostatnich latach poprawiła się także sytuacja w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego sprywatyzowanych bezpośrednio. Począwszy od roku 2000 (z wyjątkiem roku 2002) więcej spółek tego rodzaju wykazywało zysk brutto, aniżeli tych z rodzimym kapitałem. W 2004 było ich 81,8%, w roku następnym 75,6%, a w 2006 – 83,8% (Tablica nr 9). Tablica nr 9 Udział podmiotów gospodarczych objętych procesem prywatyzacji osiągających zysk brutto w latach 1998 – 2005 (w %) Wyszczególnienie 1998 1999 Ogółem podmioty objęte 67,4 61,0 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio 68,3 65,2 z kapitałem krajowym b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 65,5 67,8 Spółki z udziałem SP powstałe 61,3 54,1 z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych z kapitałem krajowym b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 54,4 53,2 Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Jak w Tablicy nr 7. 2000 2001 Lata 2002 2003 2004 2005 2006 59,8 55,7 57,5 66,0 74,7 74,1 79,3 59,7 b.d. 62,9 54,5 53,8 55,9 60,3 59,3 62,4 68,7 71,0 64,1 75,2 73,2 79,3 77,0 73,4 84,5 79,1 77,1 83,1 53,2 44,3 58,2 66,1 73,6 72,8 75,7 b.d. 58,0 40,6 55,1 58,5 57,4 64,6 70,5 70,8 81,8 72,0 75,6 73,5 83,8 Grupa przedsiębiorstw sprywatyzowanych z udziałem kapitału zagranicznego okazała się także liderem pod względem udziału przedsiębiorstw wykazujących zysk netto. W 2006 roku 81,9% przedsiębiorstw sprywatyzowanych pośrednio przy udziale inwestorów zagranicznych wykazywało zysk netto, tj. o 4,3 punkty procentowe więcej aniżeli przedsiębiorstw sprywatyzowanych w tej ścieżce z kapitałem polskim. W 2006 roku najwięcej spółek osiągających zysk netto znalazło się w grupie podmiotów powstałych z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych z udziałem kapitału zagranicznego – 83,8%, tj. o 9,6 punktów procentowych więcej, aniżeli przedsiębiorstw sprywatyzowanych tą ścieżką wyłącznie z kapitałem polskim (Tablica nr 10). 152 Tablica nr 10 Udział podmiotów gospodarczych objętych procesem prywatyzacji osiągających zysk netto w latach 1998 – 2006 (w %) Wyszczególnienie 1998 1999 Ogółem podmioty objęte 66,1 59,9 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio 67,0 62,7 z kapitałem krajowym b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 64,4 65,5 Spółki z udziałem SP powstałe 59,4 53,5 z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 54,4 51,1 Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Jak w Tablicy nr 7. 2000 2001 Lata 2002 2003 2004 2005 2006 58,8 54,4 56,3 65,0 74,1 73,5 78,7 59,3 b.d. 61,8 53,0 53,2 52,7 58,5 59,3 57,0 67,3 69,4 63,0 73,7 72,1 77,0 76,7 72,8 84,5 79,1 77,6 81,9 51,6 43,2 56,1 63,2 73,6 71,1 76,3 b.d. 56,0 39,2 55,1 55,6 57,4 60,8 70,5 70,8 81,8 70,5 73,2 74,2 83,8 W analizowanym okresie z wyjątkiem lat 1998, 1999 i 2002 wyższe wskaźniki rentowności brutto17 zarejestrowano w spółkach sprywatyzowanych pośrednio z kapitałem krajowym, w porównaniu do przedsiębiorstw sprywatyzowanych pośrednio z kapitałem zagranicznym. W 2006 roku wyniósł on 12,5%, tj. najwięcej w porównaniu do wszystkich grup podmiotów objętych prywatyzacją. W analizowanym okresie, wśród przedsiębiorstw powstałych z wniesienia przedsiębiorstw państwowych do spółki lepiej radziły sobie podmioty z udziałem kapitału zagranicznego (z wyjątkiem lat 1997, 1998, 2004). W 2006 roku wskaźnik w tej grupie podmiotów ukształtował się na poziomie 9,8% (Tablica nr 11). Tablica nr 11 Rentowność obrotu brutto w podmiotach objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w %) Wyszczególnienie Lata 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 2,9 3,4 1,3 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane 4,4 6,3 4,9 pośrednio z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału 3,6 5,3 5,1 zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe 0,4 2,6 2,0 z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału 0,9 2,6 0,6 zagranicznego Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Jak w Tablicy nr 8. 17 0,9 2,0 -0,3 0,1 5,9 7,6 6,5 7,1 6,0 6,7 1,4 2,1 6,0 8,5 8,6 10,1 b.d. b.d. 2,8 1,4 6,7 9,6 10,0 12,5 6,0 3,0 -0,4 3,0 5,1 7,1 7,0 7,0 -0,5 -2,6 -5,4 0,3 -2,7 12,5 4,0 5,8 b.d. b.d. -14,0 -3,8 -10,3 14,7 0,8 2,6 1,9 4,1 3,9 5,2 5,4 9,5 7,8 9,8 Jest to stosunek wyniku finansowego brutto do przychodów z całokształtu działalności. 153 W analizowanym okresie (z wyjątkiem lat 1998, 1999 i 2002) lepsze wyniki w zakresie rentowności obrotu netto, w spółkach sprywatyzowane pośrednio, uzyskiwały te z kapitałem polskim. W 2006 roku wskaźnik w tej grupie był najwyższy ze wszystkich grup objętych procesem przekształceń własnościowych i wyniósł 10%. Spółki sprywatyzowane pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego w roku 2006 uzyskały wskaźnik rentowności obrotu netto na poziomie 5,8%. Na uwagę zasługują dobre wyniki spółek powstałych z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych do spółek z udziałem kapitału zagranicznego. Począwszy od roku 1999 stale wykazują one dodatni poziom wskaźnika rentowności obrotu netto. Od tego roku wskaźnik był zdecydowanie większy w spółkach sprywatyzowanych z udziałem inwestorów zagranicznych w porównaniu do spółek z kapitałem polskim, z wyjątkiem roku 2004, kiedy w tej drugiej grupie wyniósł 13,2%. Rok 2006 spółki z udziałem kapitału zagranicznego zakończyły z wynikiem rentowności netto równym 7,9% (Tablica nr 12). Tablica nr 12 Rentowność obrotu netto w podmiotach objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w %) Wyszczególnienie Lata 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 0,9 1,5 -0,1 -0,6 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane 2,3 3,6 2,9 3,6 pośrednio z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału 1,8 3,0 2,9 3,9 zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe z wniesienia majątku -0,9 1,3 1,0 -1,3 przedsiębiorstw państwowych z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału -1,0 0,5 -0,7 0,7 zagranicznego Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Jak w Tablicy nr 8. 0,7 -1,3 -0,9 4,4 6,0 5,2 5,6 4,4 -0,1 0,5 3,9 7,0 7,2 8,1 b.d. 1,0 -0,4 4,5 7,7 8,5 10,0 1,8 -1,6 1,7 3,1 6,0 5,8 5,8 -3,5 -6,1 -0,3 -0,4 10,9 2,9 4,5 b.d. -14,3 -3,7 -11,1 13,2 0,1 1,9 2,6 2,8 3,8 3,6 7,8 6,2 7,9 Zastanawiać może niższa rentowność spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego, w porównaniu do spółek z rodzimym kapitałem, mimo iż procesy restrukturyzacji były tam realizowane najbardziej kompleksowo i najgłębiej. Niższa rentowność tych przedsiębiorstw w porównaniu do spółek z rodzimym kapitałem mogła mieć 154 dwie zasadnicze przyczyny18. Pierwszą z nich mogło być utrzymywanie się wysokiego eksportu przy niskiej (niekiedy ujemnej) jego opłacalności. Drugą przyczyną mogła być strategia inwestorów zagranicznych, która nastawiona była na rozwój i gruntowną restrukturyzację majątkową i produktową, a nie na szybkie uzyskanie zysku. Warto tu wspomnieć o cenach transferowych, które mogą być skutecznym narzędziem przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym dla transferu zysku za granicę, tłumacząc relatywnie niską rentowność w porównaniu z innymi wskaźnikami ekonomicznymi. W związku z tym, że filie korporacji działają w wielu krajach, gdzie występują różne skale podatkowe, możliwe staje się zastosowanie takich cen, które są korzystniejsze dla dochodów całej firmy. Dochody wykazywane są tam, gdzie podatki są niższe19. Tablica nr 13 Płynność pierwszego stopnia w podmiotach objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w %) Wyszczególnienie Lata 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 19,8 21,5 11,3 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio 31,5 32,1 26,7 z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 24,9 20,6 21,0 Spółki z udziałem SP powstałe 23,1 12,5 7,6 z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. z udziałem kapitału zagranicznego 28,9 25,5 17,1 Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: Jak w Tablicy nr 8. 13,1 13,5 15,1 15,6 24,4 35,7 33,5 37,0 19,9 b.d. 17,1 21,6 b.d. 19,3 23,8 22,5 26,0 26,7 26,4 27,1 30,3 23,8 41,6 44,0 41,6 47,7 36,1 33,1 41,0 40,7 34,7 51,6 7,8 17,3 14,4 8,2 14,7 35,0 32,5 44,0 b.d. 17,6 b.d. 27,2 7,1 34,1 3,7 32,4 9,9 31,4 31,4 42,4 24,6 51,6 45,7 41,6 W latach 1996 – 2003 poziom płynności finansowej I stopnia20 kształtował się na niskim poziomie. W latach 1996 – 2000 wyższe wyniki w obrębie tego wskaźnika, w spółkach sprywatyzowanych pośrednio, wykazywały spółki z kapitałem rodzimym, natomiast w latach 2001 – 2006 spółki z udziałem inwestorów zagranicznych. Spółki powstałe z wniesienia mienia przedsiębiorstw państwowych z udziałem inwestorów zagranicznych, w 18 S. Krajewski, Procesy restrukturyzacji dużych przedsiębiorstw, Raport z badań zamawianych przez MSP, Łódź 2004, s. 75. 19 Więcej na temat cen transferowych zob. V. Tazi, Globalization, Tax Competitions and the Future of Tax Systemi, IMF Working Paper 1996, No. 29, D. Rousslang, International Income Shifting by US Multinational Corporations, Applied Economics 1997, No. 29. 20 Jest to relacja inwestycji krótkoterminowych do zobowiązań krótkoterminowych. 155 porównaniu do przedsiębiorstw z kapitałem polskim, uzyskiwały wyższe poziomy analizowanego wskaźnika w całym badanym okresie z wyjątkiem roku 2006 (Tablica nr 13). Wskaźnik udziału zobowiązań długoterminowych w kapitałach obcych jest pochodną wskaźnika ogólnego zadłużenia21. W analizowanym okresie wskaźnik kształtował się na różnych poziomach w poszczególnych grupach spółek. Począwszy od roku 1999 przedsiębiorstwa sprywatyzowane pośrednio z kapitałem polskim osiągały zdecydowanie wyższe poziomy wskaźnika, aniżeli spółki sprywatyzowane z kapitałem zagranicznym. W tym okresie prawie połowa zobowiązań w spółkach z kapitałem rodzimym miała charakter długoterminowy, z wyjątkiem roku 2005 i 2006. Tablica nr 14 Wskaźnik udziału zobowiązań długoterminowych w kapitałach obcych podmiotów objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w %) Wyszczególnienie Lata 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ogółem podmioty objęte 27,3 30,3 b.d. 29,4 32,6 34,7 30,2 35,6 33,0 32,0 30,5 procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane 18,1 72,4 b.d. 40,8 44,9 42,7 41,2 41,3 36,1 28,1 29,3 pośrednio z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. 48,9 49,4 48,6 44,6 35,4 31,7 z udziałem kapitału 22,1 75,7 b.d. 22,7 27,9 27,6 20,3 21,5 16,3 11,6 24,5 zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe 26,7 25,9 b.d. 29,1 57,9 47,1 28,5 17,8 22,7 22,8 35,5 z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. 47,1 21,6 7,0 15,4 15,1 43,1 z udziałem kapitału 47,9 48,1 b.d. 43,0 50,2 46,9 51,4 41,4 34,7 36,6 20,4 zagranicznego Objaśnienia i uwagi: Znak b.d. oznacza brak danych. Źródło: obliczenia własne na podstawie: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1996 roku, Warszawa 1997, s. 84; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1997 roku, Warszawa 1998, s. 77; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1998 roku, Warszawa 1999, s. 65; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1999 roku, Warszawa 2000, s. 65-66; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2000 roku, Warszawa 2001, s. 60; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2001 roku, Warszawa 2002, s. 48; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2002 roku, Warszawa 2003, s. 54; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2003 roku, Warszawa 2004, s. 54; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 47; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych i jej efekty gospodarcze w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 47; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 18), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). Natomiast w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego w latach 1996 – 2003, kształtował się on na poziomie dwudziestu kilku 21 Odzwierciedla on strukturę kapitałów obcych. Zobowiązania długoterminowe charakteryzują się niższym stopniem wymagalności niż zobowiązania krótkoterminowe. Korzystny jest zatem ich rosnący udział w ogólnej strukturze obcych źródeł finansowania. Taka zmiana struktury kapitałów obcych wpływa pozytywnie na płynność finansową przedsiębiorstwa. 156 procent, z wyjątkiem roku 1997, kiedy wyniósł 75,7%. W 2006 roku omawiany wskaźnik w tej grupie wyniósł 24,5%, tj. o blisko 13 punktów procentowych więcej aniżeli w roku poprzednim. W okresie 1996 – 2003 w spółkach powstałych z wniesienia majątku przedsiębiorstw państwowych do spółki, podmioty z udziałem kapitału zagranicznego charakteryzowały się udziałem zobowiązań długoterminowych w ogóle zobowiązań na poziomie około 40 – 50%. W ostatnich trzech latach analizy omawiany wskaźnik wyniósł kolejno: w 2004 roku 34,7% w 2005 – 36,6%, w 2006 – 20,4%. W latach 2003 – 2005 spółki z kapitałem krajowym uzyskały bardzo niski poziom tego wskaźnika kolejno: 7%, 15,4% oraz 15,1%. W 2006 roku w tej grupie spółek wskaźnik wzrósł do poziomu 43,1% (Tablica nr 14). 5.1.4. Zmiany wielkości zatrudnienia Z badań przeprowadzonych przez zespół badawczy pod kierownictwem M. Jarosz w latach 1994 – 199622 wynika, że w spółkach sprywatyzowanych metodą pośrednią z udziałem inwestorów zagranicznych istniały przerosty zatrudnienia (82% badanych podmiotów)23. W 1996 roku w podmiotach objętych procesem prywatyzacji pracowało 1 496,3 tys. osób. Do końca grudnia 2006 roku zatrudnienie zmniejszyło się do poziomu 762,4 tys. pracowników, tj. o 51%. W spółkach sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego w 1996 roku pracowało 68,9 tys. osób, natomiast na koniec 2006 roku w spółkach tych zatrudnionych było 77,3 tys. osób. Zwiększenie zatrudnienia związane było z powstawaniem nowych spółek tego rodzaju. Należy zwrócić uwagę na drastyczne zmniejszenie zatrudnienia w tej grupie, w latach 2000 – 2003 z liczby 89,1 tys. do 74,5 tys., tj. o 16,4%, mimo iż w ciągu tych lat powstawały nowe podmioty tego rodzaju (Tablica nr 15). Związane to było m.in. z faktem wygaśnięcia zobowiązań inwestorów strategicznych do utrzymania stanu zatrudnienia z dnia prywatyzacji. Zobowiązania te często wiązały ręce inwestorom, którzy niekiedy przez kilka lat musieli utrzymywać przerosty zatrudnienia. Należy jednak podkreślić, że w 2006 roku nie sprywatyzowano pośrednio żadnej spółki z kapitałem zagranicznym a zatrudnienie zwiększyło się w stosunku do roku poprzedniego o pół tysiąca pracowników. 22 Ekonomiczne i społeczne efekty udziału kapitału zagranicznego w procesie przekształceń własnościowych w Polsce, Projekt finansowany przez Komitet Badań Naukowych w latach 1994 – 1996 na wniosek Ministra Przekształceń Własnościowych. 23 Zagraniczni właściciele i Polscy pracownicy sprywatyzowanych przedsiębiorstw, pod red. M. Jarosz, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1997, s. 48. 157 Tablica nr 15 Liczba zatrudnionych w podmiotach objętych procesem prywatyzacji w latach 1996 – 2006 (w tys.) Wyszczególnienie Ogółem podmioty objęte procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe z wniesienia majątku p.p. z udziałem kapitału zagranicznego 1996 1997 1998 1999 2000 Lata 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1496,3 1434,7 1269,9 1327,2 1200,5 1078,8 982,8 824,7 805,3 783,3 762,4 175,1 229,9 212,9 307,1 294,0 268,7 242,3 227,0 219,5 221,7 215,3 68,9 77,7 82,4 80,0 89,1 85,4 81,5 74,5 75,2 76,8 77,3 58,2 53,5 59,6 61,5 53,8 46,8 44,1 41,3 44,0 42,9 42,5 21,9 19,2 18,8 18,4 16,3 14,4 13,5 12,7 13,0 11,8 12,0 Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1996 roku, Warszawa 1997, s. 67; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1997 roku, Warszawa 1998, s. 60; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1998 roku, Warszawa 1999, s. 59; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 1999 roku, Warszawa 2000, s. 60; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2000 roku, Warszawa 2001, s. 54; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2001 roku, Warszawa 2002, s. 42; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2002 roku, Warszawa 2003, s. 48, GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2003 roku, Warszawa 2004, s. 48; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2004 roku, Warszawa 2005, s. 41; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych i jej efekty gospodarcze w 2005 roku, Warszawa 2006, s. 41; GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab.11), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). W spółkach sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego, na koniec 2006 roku najwięcej osób pracowało w przedsiębiorstwach największych, zatrudniających 1 000 i więcej osób (27,7%) oraz dużych o liczbie pracowników od 500 do 999 (24,1%). Inwestorzy zagraniczni uczestniczący w prywatyzacji pośredniej byli mniej zainteresowani przedsiębiorstwami małymi. W spółkach najmniejszych, zatrudniających do 19 osób, pracowało tylko 2,4% zatrudnionych ogółem w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego. W porównaniu z przedsiębiorstwami sprywatyzowanymi pośrednio z kapitałem krajowym można stwierdzić, że inwestorzy zagraniczni preferowali przedsiębiorstwa większe, zatrudniające większą liczbę pracowników. W spółkach sprywatyzowanych bezpośrednio z udziałem kapitału zagranicznego, na koniec 2006 roku, największy odsetek pracujących zatrudniony był w przedsiębiorstwach o liczbie pracowników od 100 do 249 (43,2%). Zasadniczo, prywatyzacji bezpośredniej poddawane są przedsiębiorstwa zatrudniające do 500 osób, dlatego odsetek pracujących w większych przedsiębiorstwach był mniejszy. Jednak, także w tej ścieżce inwestorzy zagraniczni wybierali przedsiębiorstwa większe w porównaniu do inwestorów krajowych (Tablica nr 16). 158 Tablica nr 16 Struktura podmiotów objętych procesem prywatyzacji według liczby zatrudnionych (stan na 31.12.2006) Odsetek jednostek o liczbie pracujących Wyszczególnienie Ogółem podmioty objęte procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio z kapitałem krajowym z udziałem kapitału zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym z udziałem kapitału zagranicznego do 19 osób 20-49 50-99 100-249 250-499 500-999 1000 i więcej 9,9 12,9 18,8 27,9 15,2 9,2 6,1 3,2 3,5 2,4 4,3 5,9 1,2 9,9 12,4 4,8 19,8 20,0 19,3 21,3 21,8 20,5 22,1 21,1 24,1 19,4 15,3 27,7 7,7 7,1 19,5 35,5 18,3 8,3 3,6 9,1 2,7 9,1 - 20,5 16,2 33,3 43,2 18,9 16,2 6,1 16,3 3,0 5,4 Objaśnienia i uwagi: Znak minus (–) oznacza, że zjawisko nie wystąpiło. Źródło: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tablica nr 12), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). Wykres nr 3 Struktura spółek sprywatyzowanych pośrednio według liczby zatrudnionych Sprywatyzowane pośrednio do 49 osób 4% 1000 osób i więcej 27% Spółki sprywatyzowane bezpośrednio i zlikwidowane 1000 osób i więcej 5% 50-99 5% do 49 osób 3% 500-999 16% 50-99 16% 100-249 19% 250-499 16% 500-999 24% 250-499 21% 100-249 44% Źródło: Opracowanie własne na podstawie: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, s. 25, http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). Najwięcej pracowników spółek sprywatyzowanych pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych, według stanu na koniec 2006 roku, zatrudnionych było w sekcji przetwórstwo przemysłowe (82,3%). Kolejną sekcją, według liczby zatrudnionych, było wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę (9,6%). Najmniejszą liczbę zatrudnionych odnotowano w budownictwie – 1,0 tys. pracowników, co stanowiło 1,3% ogółu zatrudnionych w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio z udziałem kapitału zagranicznego. Także w spółkach sprywatyzowanych bezpośrednio z udziałem inwestorów 159 zagranicznych najwięcej osób pracowało w sekcji przetwórstwo przemysłowe (80,8%). W budownictwie zatrudnionych było zaledwie 0,3 tys. osób (2,5%), natomiast w górnictwie i kopalnictwie 0,4 tys. pracowników (Tablica nr 17). Tablica nr 17 Zatrudnienie w podmiotach objętych procesem prywatyzacji według sekcji PKD (stan na 31.12.2006; w tys.) Wyszczególnienie Ogółem podmioty objęte procesem prywatyzacji Spółki sprywatyzowane pośrednio z kapitałem krajowym z udziałem kapitału zagranicznego Spółki z udziałem SP powstałe z wniesienia majątku p.p. z kapitałem krajowym z udziałem kapitału zagranicznego Wytwarzanie i zaopatrzenie w energię, gaz i wodę Transport, gospodarka Budownictwo magazynowa i łączność Ogółem Górnictwo Przetwórstwo przemysłowe 762,4 90,3 395,9 81,4 57,1 70,0 215,3 18,9 133,4 12,7 5,8 33,0 138,0 18,5 69,8 5,4 4,8 29,8 77,3 0,4 63,6 7,4 1,0 3,2 42,5 1,0 31,3 # 2,0 5,3 30,6 0,6 21,6 # 1,7 4,0 12,0 0,4 9,7 – 0,3 1,3 Objaśnienia i uwagi: Znak (#) oznacza, że dane nie mogą być przedstawione ze względu na konieczność zachowania tajemnicy statystycznej w rozumieniu Ustawy o statystyce publicznej; Znak minus (–) oznacza, że zjawisko nie wystąpiło. Źródło: GUS, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku, Warszawa 2007, (tab. 11), http://www.stat.gov.pl/gus/45_819_PLK_HTML.htm/, (03.09.2007 r.). 5.1.5. Społeczny klimat wokół kapitału zagranicznego w procesie prywatyzacji Zainteresowanie kapitału zagranicznego prywatyzacją polskich przedsiębiorstw wynika w dużej mierze z niższych kosztów inwestycji, możliwości wejścia w istniejące sieci dystrybucji, czy ominięcia wielu barier administracyjnych. Istnieje jednak opór części społeczeństwa, załóg i niektórych polityków, wynikający z obawy o wyprzedaż za bezcen „sreber rodowych”24. 24 Udział kapitału zagranicznego w prywatyzacji polskich przedsiębiorstw był od początku lat dziewięćdziesiątych przedmiotem krytyki ze strony różnych ugrupowań politycznych. Krytyka ta zyskała na sile w ostatnich latach za sprawą dwóch książek autorstwa K. Z. Poznańskiego (K. Z. Poznański, Wielki przekręt. Klęska polskich reform, Warszawa 2000; K. Z. Poznański, Obłęd reform. Wyprzedaż Polski, Warszawa 2001.), stanowiących luźne dywagacje autora na tematy związane z transformacją. Zasadniczą myślą obu opracowań jest stwierdzenie, że polski majątek narodowy „sprzedawany jest za 10% prawdziwej (aktualnej wartości)”. Autor dochodzi do tej tezy drogą rozumowania opartego w wielu miejscach na fałszywych założeniach lub pomijaniu niewygodnych faktów. Przedsiębiorstwa sprywatyzowane w gospodarce polskiej, pod red. M. Bałtowskiego, PWN, Warszawa 2002, s. 311. 160 Prywatyzacja, szczególnie z udziałem inwestorów zagranicznych, od początku procesu transformacji angażowała emocje społeczne, budziła obawy związane przede wszystkim z przewidywaniami radykalnego zaostrzenia przez nowych właścicieli norm i dyscypliny pracy, wyeliminowania wszystkich socjalnych funkcji przedsiębiorstwa oraz drastycznego wzrostu wymagań kwalifikacyjnych i ostrej selekcji pracowników25. Obok poglądów skrajnie negatywnych funkcjonują także odmienne zdania. W. Orłowski twierdzi, że zagraniczne inwestycje bezpośrednie są jak wrażliwe kwiaty, na których nam zależy, żeby kwitły właśnie u nas. Trzeba o nie dbać. Wrażliwych kwiatów nie wolno przycinać jak żywopłotu26. Opinie na temat znaczenia prywatyzacji dla sytuacji gospodarczej w Polsce zmieniały się na przełomie lat. Były one zdecydowanie lepsze na początku lat dziewięćdziesiątych. Wyjątek stanowił rok 1992, kiedy tylko 18% respondentów, uważało, że prywatyzacja wpływa korzystnie na polską gospodarkę. Mogło to mieć jednak związek z szybko rosnącym bezrobociem i kryzysem. W latach 1997 – 1998, w okresie wzrostu gospodarczego, ponownie 40% ankietowanych opowiedziało się za pozytywnym oddziaływaniem prywatyzacji. Niepokojącym jest fakt, że w latach 1998 – 2003, rósł odsetek osób wyrażających opinię o niekorzystnym wpływie prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych na gospodarkę kraju. W 2003 roku aż 43% respondentów wyraziło takie zdanie, dwa lata później 40%27. W 2006 roku odsetek pozytywnie oceniających prywatyzację wzrósł o 2 punkty procentowe, a oceniających negatywnie zmalał o 11 punktów do poziomu 29%28 (Tablica nr 18). 25 Analiza zmian poziomu akceptacji procesu prywatyzacji ujawnia wyraźne związki z liczbą nagłaśnianych przez media przypadków nieefektywnych prywatyzacji, zwłaszcza w tych przedsiębiorstwach, których nowymi właścicielami zostali inwestorzy zagraniczni. Przykłady sprzedaży przedsiębiorstw w „obce ręce”, które w wyniku załamania się sytuacji finansowej inwestorów (np. Daewoo – FSO, Swissair – LOT, Brandt – Polar) okazały się niekorzystne, budziły silne negatywne emocje i niemal natychmiast „przekładały się” na wzrost krytycznych ocen procesu prywatyzacji. MSP, Informacja o udziale inwestorów zagranicznych w procesie prywatyzacji polskiej gospodarki w latach 1990 – 2002, Warszawa 2003, s. 38. 26 J. Gontarz, M. Remisiewicz, K. Szwałek, K. Grabowski, Nie deptać inwestora, Businessman 2003, nr 1, s. 25. 27 Badanie przeprowadzono w dniach 3 – 6 października 2003 r. na liczącej 1 016 osób reprezentatywnej próbie losowej dorosłych mieszkańców Polski oraz w dniach 7 – 10 stycznia 2005 r. na próbie liczącej 1089 osób. Na temat kwestii społecznych dotyczących prywatyzacji zob. M. Czerska, Prywatyzacja – jakie rodzi opory?, Przegląd Organizacji 1997, nr 6; Między nadzieją i lękiem. Społeczne efekty prywatyzacji, Wydawnictwo Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 1997; M. Bednarski, Społeczne aspekty prywatyzacji w Polsce, Ekonomista 1995, nr 1 – 2. 28 Badanie przeprowadzono w dniach 2 – 5 czerwca 2006 roku na liczącej 1 041 osób reprezentatywnej próbie losowej dorosłych mieszkańców Polski. 161 Tablica nr 18 Opinie na temat prywatyzacji w Polsce w latach 1990 – 2001, 2003, 2005, 2006 Czy, Pana zdaniem prywatyzacja jest dla polskiej gospodarki: Korzystna W takim samym stopniu korzystna, co niekorzystna Niekorzystna Trudno powiedzieć Wskazania respondentów według terminów badań IV IV X VI V IV IV VII IX X ‘93 ‘94 ‘95 ‘96 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘03 (w %) IX ‘90 IV ‘91 V ‘92 I ‘05 VII ‘06 43 42 18 36 34 33 36 40 40 32 21 20 19 25 27 24 30 34 29 31 28 30 31 29 28 29 37 28 27 34 8 9 30 21 21 20 20 16 21 27 35 33 43 40 29 25 19 18 14 14 19 14 13 10 13 15 10 10 8 10 Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Wenzel, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa październik 2003, s. 2; W. Derczyński, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa luty 2005, s. 2; B. Roguska, Ocena procesu przekształceń własnościowych, Warszawa lipiec 2006, s. 6. Opinie o skutkach prywatyzacji są związane z osobistym położeniem społecznym i ekonomicznym badanych oraz postrzeganiem przez nich bieżącej sytuacji w Polsce i stanu gospodarki. Ankietowani lepiej wykształceni i bardziej zadowoleni z własnych warunków materialnych, częściej niż pozostali dostrzegają pozytywny wpływ prywatyzacji na gospodarkę29. W wybranych latach okresu 1997 – 2005 ankietowani wskazywali na beneficjentów prywatyzacji i tych, którzy na niej stracili. W badanym okresie opinie respondentów były zbliżone. Do osób, które skorzystały na prywatyzacji, badani najczęściej zaliczali „cwaniaków i kombinatorów”. W roku 2005 opinię taką wyraziło 44% badanych. Według ankietowanych do grupy największych beneficjentów prywatyzacji należy także kapitał zagraniczny. W latach 2000 i 2001 prawie połowa respondentów wyraziła taką opinię. W 2005 roku odsetek twierdzących, że inwestorzy zagraniczni to główni beneficjenci korzyści z prywatyzacji, zmalał do 40%. Grupą, która najmniej straciła na prywatyzacji, według badanych, jest kapitał zagraniczny. W 1997 i 2003 roku tylko 2% ankietowanych wskazało, że stracił on na procesie prywatyzacji. W latach 2000 – 2001 i 2005 odsetek respondentów wyrażających taką opinię wyniósł tylko 1% (Tablica nr 19). Zdaniem ankietowanych prywatyzacja skażona jest nieuczciwością jej uczestników i przynosi straty przede wszystkim ogółowi społeczeństwa i gospodarce kraju30. Mając na uwadze ten pogląd i wskazanie dotyczące kapitału zagranicznego, jako głównej grupy 29 30 M. Wenzel, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa październik 2003, s. 2. Ibidem, s. 6. 162 korzystającej na prywatyzacji, można wyciągnąć wniosek, że znaczna część respondentów nie miała najlepszej opinii o udziale inwestorów zagranicznych w przekształceniach własnościowych polskich przedsiębiorstw. Tablica nr 19 Opinie na temat korzyści z prywatyzacji w latach 1997, 2000, 2001, 2003, 2005 Kto najbardziej korzysta, a kto najbardziej traci na prywatyzacji? 1997 Cwaniacy, kombinatorzy Urzędnicy państwowi uczestniczący w prywatyzacji Kapitał zagraniczny Zarząd prywatyzowanych przedsiębiorstw Partie rządzące Ludzie przedsiębiorczy Stara nomenklatura Nowa nomenklatura Pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw Polscy przedsiębiorcy Polska gospodarka Większość obywateli Związki zawodowe 47 Wskazania respondentów według terminów badań 2001 2003 2005 1997 2000 2001 2003 Korzystają Tracą (w %) 53 53 48 44 5 2 2 6 31 40 50 39 42 4 2 1 2 2 30 46 46 34 40 2 1 1 2 1 30 36 36 30 32 3 2 2 3 2 14 29 19 11 11 21 11 12 18 16 8 8 19 19 11 9 21 15 13 6 3 6 8 2 2 3 4 1 2 4 2 1 4 6 4 1 2 7 5 1 18 12 10 11 12 40 55 53 48 44 16 15 7 2 10 9 3 1 8 8 3 1 14 11 5 2 14 13 3 1 12 41 65 21 14 57 78 14 19 59 75 17 15 51 63 15 14 45 71 19 2000 2005 3 Objaśnienia i uwagi: Procenty nie sumują się do 100, ponieważ badani mogli wybrać z przedstawionej listy trzech beneficjentów. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Wenzel, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa październik 2003, s. 2; W. Derczyński, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa luty 2005, s. 8, 7. Jak wynika z badań przeprowadzonych w 2006 roku prywatyzacja postrzegana jest jako proces kryminogenny, w trakcie którego dochodzi do nieprawidłowości, „złodziejstwa”, korupcji (46%). Znaczna część respondentów postrzega prywatyzację jako wyprzedaż majątku narodowego, na który pracowało całe społeczeństwo, a który w wyniku niejasnych decyzji przypadł w udziale nielicznym (45%). Znacznie mniejszej liczbie ankietowanych prywatyzacja kojarzyła się pozytywnie. Do pozytywnych skojarzeń należy łączenie prywatyzacji z napływem kapitału zagranicznego (32%), wolnym rynkiem (28%), zmianą ustroju (25%) oraz rozwojem gospodarczym (20%). Przy tym osobom z wyższym wykształceniem prywatyzacja kojarzy się pozytywniej, 49% kojarzy ją z wolnym rynkiem, 45% z rozwojem gospodarczym, 44% z napływem kapitału zagranicznego. Ankietowani z wykształceniem podstawowym łączą prywatyzację przede wszystkim z bezrobociem (55%), wyzyskiem pracowników (53%), a także z wyprzedażą majątku narodowego31. 31 B. Roguska, Ocena procesu przekształceń własnościowych, Warszawa lipiec 2006, s. 7. 163 Obawy i nadzieje związane z kapitałem zagranicznym znajdowały swój wyraz w deklaracjach badanych Polaków. Najwięcej respondentów opowiedziało się za korzystnym wpływem kapitału zagranicznego dla polskiej gospodarki w 1996 roku – 63%, a najmniej w roku 2000 – 44%. Zasadniczo, począwszy od roku 2001 rośnie odsetek badanych Polaków przekonanych o pozytywnym wpływie inwestorów zagranicznych na naszą gospodarkę, w 2001 roku wyniósł on 48%, w 2005 – 61%, w 2006 – 60%. Od 2001 roku spada także liczba respondentów przekonanych o niekorzystnym ich wpływie. W 2006 roku taką opinię wyraziło 13% ankietowanych, tj. o 9 punktów procentowych mniej aniżeli w roku poprzednim. Najwięcej niezdecydowanych respondentów było w 2006 roku, kiedy to 27% wyraziło pogląd, że trudno powiedzieć jaki jest wpływ obcego kapitału na gospodarkę Polski (Tablica nr 20). Poglądy w sprawie dopuszczenia kapitału zagranicznego do polskich przedsiębiorstw uzależnione są od rodzaju prowadzonej przez nie działalności. Najbardziej liberalne poglądy mieli respondenci w 2003 roku. Jednak najczęściej Polacy uważali, że polski kapitał powinien mieć w każdym przypadku większościowy pakiet udziałów, aby zapewniona była kontrola nad przedsiębiorstwem. Tablica nr 20 Ocena wpływu kapitału zagranicznego na polską gospodarkę w latach 1995, 1996, 1998 – 2001, 2003, 2005, 2006 Wskazania respondentów według terminów badań V IV VIII IX X II IV ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘03 ‘05 ‘06 (w %) 59 63 62 51 44 48 51 61 60 Korzystna* 27 16 18 31 36 29 28 22 13 Niekorzystna** 14 21 20 18 20 23 21 17 27 Trudno powiedzieć Objaśnienia i uwagi: * – połączone kategorie „zdecydowanie korzystna” i „raczej korzystna”; ** – połączone kategorie „zdecydowanie niekorzystna” i „raczej niekorzystna” Źródło: M. Wencel, Kapitał zagraniczny w Polsce. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa maj 2006, s. 2. Czy obecność kapitału zagranicznego jest dla polskiej gospodarki: V ‘95 V ‘96 Ankietowani najchętniej widzieliby inwestycje zagraniczne w przedsiębiorstwach produkujących odzież, obuwie, sprzęt elektroniczny i w browarach. Największy odsetek respondentów twierdzi, że w tych przedsiębiorstwach kapitał zagraniczny nie powinien mieć żadnych ograniczeń. Z najmniej przychylnym przyjęciem spotykają się inwestycje w hutach, bankach, w kopalniach węgla i w elektrowniach32. 32 Warto wspomnieć, że jeszcze w 1995 roku 32% opinii publicznej było przeciw prywatyzacji banków, tj. uważano, że powinny być one własnością państwa. Za prywatyzacją banków bez ograniczeń opowiadało się 12,4% respondentów, a za ograniczoną prywatyzacją tych podmiotów 45,8%. W. Adamski, Preferencje społeczne wobec zmian własnościowych w gospodarce polskiej, Ekonomista 1998, nr 4, s. 473. 164 W 2006 roku tylko 8% badanych wyraziło opinię, że inwestorzy zagraniczni nie powinni mieć żadnych ograniczeń dokonując inwestycji w elektrowniach, trzy lata wcześniej odsetek takich opinii był większy i wyniósł 12%. Natomiast 15% respondentów w 2006 roku opowiedziało się za tym, że nie powinni być oni wcale dopuszczeni do tego rodzaju przedsiębiorstw, w 2003 taki pogląd wyraziło 33% (Tablica nr 21). W przeprowadzonych w 2006 roku badaniach 24% ankietowanych Polaków odpowiedziało, że prywatyzując ważne dla gospodarki przedsiębiorstwa państwowe należy je sprzedawać wyłącznie polskim przedsiębiorstwom lub obywatelom, 37% wyraziło pogląd, że inwestorzy zagraniczni nie powinni posiadać większościowych udziałów w tych przedsiębiorstwach. Tylko 4% respondentów opowiedziało się za tym, że inwestorzy zagraniczni mogą nabywać takie przedsiębiorstwa bez ograniczeń33. Polacy wyrażają zatem opinię, że kapitału zagranicznego nie należy dopuszczać do przedsiębiorstw o strategicznym znaczeniu dla gospodarki kraju. Tablica nr 21 Opinie na temat udziału inwestycji zagranicznych w różnych sektorach gospodarki w latach 2000, 2001, 2003, 2006 Czy Pana(i) zdaniem, w Polsce udział kapitału zagranicznego nie powinien czy powinien być ograniczany? W bankach W hutach W elektrowniach W zakładach produkujących samochody W browarach W zakładach produkujących odzież, buty W zakładach chemicznych W zakładach produkujących sprzęt elektroniczny W kopalniach węgla Wskazania respondentów według terminów badań 2003 2006 2000 2001 2003 2006 2000 2001 2003 2006 Powinien być W ogóle nie powinien być Nie powinien być ograniczany, aby nie miał do takich przedsiębiorstw w ogóle ograniczany większości udziałów dopuszczany (w %) 8 9 13 10 62 60 55 64 20 20 20 9 9 9 16 12 59 53 49 58 22 27 23 10 5 8 12 8 53 46 43 58 32 36 33 15 2000 2001 21 24 26 26 56 52 49 49 10 13 12 7 24 26 28 21 52 47 45 51 13 15 13 8 23 28 32 24 55 48 45 50 12 14 11 8 15 17 20 18 58 54 50 53 16 17 15 9 21 24 29 25 57 53 48 49 11 12 10 7 9 10 15 12 50 46 41 54 30 32 30 15 Źródło: M. Wencel, Kapitał zagraniczny w Polsce. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa maj 2006, s. 5. Na zakończenie niniejszego podrozdziału warto przytoczyć opinie respondentów na temat wielkości udziału kapitału zagranicznego w polskiej gospodarce. Na uwagę zasługuje fakt, że w 2005 roku w opinii 37% respondentów udział kapitału zagranicznego był zbyt mały. W 2006 roku odsetek respondentów podzielających taką opinię spadł do poziomu 22%. Podobnie jak w wyżej omawianych zagadnieniach, także tutaj widać, 33 B. Roguska, op.cit., s. 12. 165 że załamanie nastrojów społecznych osiągnęło swoje apogeum w roku 2000. Wtedy aż 40% pytanych Polaków odpowiedziało, że udział kapitału zagranicznego jest zbyt duży, a tylko 20% deklarowało, że jest na odpowiednim poziomie. Tablica nr 22 Zmiany opinii dotyczącej udziału kapitału zagranicznego w polskiej gospodarce w latach 1995, 1998 – 2001, 2003, 2005, 2006 Czy, Pana(i) zdaniem, udział kapitału zagranicznego w polskiej gospodarce jest obecnie: Zbyt mały Odpowiedni Zbyt duży Trudno powiedzieć V ‘95 41 20 16 23 Wskazania respondentów według terminów badań V ‘98 IV ‘99 VIII ‘00 IX ‘01 X ‘03 II ‘05 (w %) 32 24 14 19 36 37 25 22 20 22 16 20 13 27 40 32 20 18 30 27 26 27 28 25 IV ‘06 22 26 20 32 Źródło: M. Wencel, Kapitał zagraniczny w Polsce. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa maj 2006, s. 4. Recesja, wzrost bezrobocia i ogólny spadek nastrojów społecznych po 1998 roku wpłynęły na wzrost nieufności zarówno wobec prywatyzacji, jak i roli inwestycji zagranicznych w polskiej gospodarce. Wydaje się jednak, że obecnie społeczeństwo w większym stopniu niż wcześniej rozumie pozytywne efekty napływu kapitału zagranicznego, w mniejszym stopniu jednak akceptuje ich udział w przedsiębiorstwach o szczególnym znaczeniu dla gospodarki. 5.2. Efekty prywatyzacji przedsiębiorstw z udziałem inwestorów zagranicznych – wyniki badań własnych34 5.2.1. Wybór inwestora zagranicznego Wśród argumentów przemawiających za wyborem inwestora zagranicznego brano pod uwagę, że był on najlepszym partnerem technicznym i umożliwiał dopływ nowoczesnej technologii – 69,2% respondentów. 34 Badanie zostało przeprowadzone w 2004 roku i składało się z dwóch etapów. Pierwszym objęte zostały 122 przedsiębiorstwa sprywatyzowane pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych, tworzące zbiorowość generalną (łącznie prywatyzacją pośrednią z udziałem inwestorów zagranicznych w analizowanym okresie objęto 132 przedsiębiorstwa, dziesięć postawiono w stan upadłości bądź likwidacji, co zmniejszyło zbiorowość do 122 przedsiębiorstw). Do tych przedsiębiorstw wysłano dwukrotnie drogą pocztową kwestionariusze ankietowe wraz z listem przewodnim skierowanym do prezesów. Uzyskano łącznie 33 odpowiedzi. Wśród nich znalazło się 27 wypełnionych prawidłowo kwestionariuszy, trzy pisma informujące o odmowie wzięcia udziału w badaniu, w których wyjaśniono powód odmowy, dwa pisma informujące o tym, że przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane, jedno pismo zawiadamiające o upadłości spółki. Zwrotność kwestionariuszy na poziomie 22,1% oraz zgodność struktury przedsiębiorstw uczestniczących w badaniu ze strukturą całej zbiorowości upoważniają do stwierdzenia, że wyniki mogą stanowić podstawę do uogólnienia na przedsiębiorstwa sprywatyzowane pośrednio z udziałem inwestorów zagranicznych w Polsce. 166 Wykres nr 4 Kryteria decydujące o wyborze inwestora zagranicznego w przedsiębiorstwach, które wzięły udział w badaniu 69,2% Umożliwiał dopływ nowoczesnej technologii 61,5% Zobowiązał się do najwyższych inwestycji Zapewniał najlepsze możliwości sprzedaży na rynkach zagranicznych 46,2% 42,3% Zaproponował najwyższą cenę Współpracował wcześniej z przedsiębiorstwem 30,8% Zaproponował najkorzystniejszą gwarancję dotyczącą zatrudnienia 30,8% 23,1% Zobowiązał się do znacznych podwyżek wynagrodzeń 15,4% Nie było innych chętnych Inne 7,7% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% Objaśnienia i uwagi: Odpowiedzi nie sumują się do 100%, ponieważ respondenci mogli wskazać więcej niż jeden czynnik. Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 236. Na drugim miejscu znalazło się zobowiązanie inwestora do podjęcia najwyższych inwestycji. Kolejnym argumentem, który okazał się decydujący o wyborze inwestora zagranicznego był fakt, że zapewniał on najlepsze możliwości sprzedaży na rynkach zagranicznych. Cena, jaką oferował inwestor była istotnym, ale nie najważniejszym argumentem przy wyborze kontrahenta (42,3%), podobnie jak zobowiązanie dotyczące utrzymania stanu zatrudnienia (30,8%). 15,4% przedsiębiorstw wskazało, że nie było innych chętnych do zakupu spółki (Wykres nr 4). 167 5.2.2. Motywy przejęcia przedsiębiorstwa przez inwestora zagranicznego Objęte badaniem podmioty udzieliły odpowiedzi na pytanie, na czym ich zdaniem, polegała atrakcyjność ich przedsiębiorstwa dla inwestora zagranicznego (Wykres nr 5). Wykres nr 5 Motywy inwestorów zagranicznych do nabycia przedsiębiorstw, które wzięły udział w badaniu Wysokie kwalifikacje pracowników 80,8% Niskie koszty siły roboczej 73,1% Duży rynek zbytu 73,1% Nowoczesny majątek produkcyjny 57,7% Niska cena nabycia przedsiębiorstwa 53,8% 50,0% Tanie surowce Wejście w istniejące kanały dystrybucji 46,2% 15,4% Inne 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% Objaśnienia i uwagi: Odpowiedzi nie sumują się do 100%, ponieważ respondenci mogli wskazać więcej niż jeden czynnik. Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 237. Zdecydowana większość spółek (80,8%) stwierdziła, że ich atutem były wysokie kwalifikacje zatrudnionych w przedsiębiorstwie pracowników. Na drugim miejscu zostały usytuowane jednocześnie dwa czynniki: duży rynek zbytu oraz niedrogie koszty siły roboczej. Na te atuty wskazało 73,1% respondentów, którzy udzielili odpowiedzi na to pytanie. W opinii 57,7% spółek atutem, który miał wpływ na decyzję inwestora dotyczącą zakupu przedsiębiorstwa, był nowoczesny majątek produkcyjny, którym dysponowały przejmowane spółki. Niska cena nabycia przedsiębiorstwa była ważna tylko według 53,8% przedsiębiorstw, jedno zaznaczyło, że wręcz przeciwnie, cena była wysoka dla inwestora. Nie można więc jednoznacznie zgodzić się z obiegową opinią, że przedsiębiorstwa sprzedawane inwestorom 168 zagranicznym mają niską cenę, co oczywiście nie wyklucza możliwości sprzedaży spółki po niższej niż rynkowa cenie35. Połowa respondentów wskazała tanie surowce jako czynnik, który był istotny przy podejmowaniu decyzji zakupu spółki. Cztery przedsiębiorstwa skorzystały z możliwości wpisania własnych czynników. Dwie spółki wskazały, że w ich przypadku ważnym motywem dla inwestora była możliwość otwarcia rynków zbytu na Wschód, kolejna za główny atut uważała posiadanie ujęcia wody, ostatnia wskazała na wcześniejszą współpracę. 5.2.3. Zobowiązania inwestorów zagranicznych i stopień ich realizacji Kontrakty prywatyzacyjne, obok ceny sprzedaży akcji bądź udziałów, zawierają także liczne zobowiązania inwestorów. Można je podzielić na socjalne i inwestycyjne. Analizę zobowiązań występujących w umowach kupna/sprzedaży przedsiębiorstw rozpoczyna jedno z najistotniejszych dla pracowników ustaleń, a mianowicie zobowiązanie gwarantujące utrzymanie poziomu zatrudnienia. Zostało ono uwzględnione w zdecydowanej większości kontraktów (92,6%). Zobowiązanie to, w opinii respondentów, zostało całkowicie zrealizowane w ponad 60% spółek. W kolejnych 20% zobowiązanie to zostało wypełnione częściowo. Tylko w jednym przedsiębiorstwie inwestor nie wypełnił tego zobowiązania. Istotnym elementem w rozwoju podmiotów gospodarczych jest systematyczna modernizacja dokonywana w przedsiębiorstwie. Intencją zamieszczania takich zapisów w umowach jest zapewnienie spółce w pierwszym okresie działania wsparcia technicznego. Drugim z kolei zobowiązaniem, najczęściej wskazywanym przez respondentów, były właśnie inwestycje modernizacyjne, do których zobowiązali się inwestorzy – 92,6% kontraktów. Wśród 25 przedsiębiorstw, których umowy kupna/sprzedaży zawierały to zobowiązanie, w 20 zostało ono wypełnione w całości, w 2 częściowo, a 3 spółki nie udzieliły odpowiedzi o stopniu jego wypełnienia. Na trzecim i czwartym miejscu znalazły się zobowiązania ważne 35 Wyceny majątku przedsiębiorstwa firmy doradcze przeprowadzają za pomocą wielu metod i technik. Rzetelność i obiektywizm tych procedur były jednak w wielu przypadkach zasadnie kwestionowane przez NIK. Firmy doradcze nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za rzetelność wyceny. Skomplikowana i trudna do sprawdzenia procedura wycen, nieuwzględniająca części niematerialnych składników wartości przedsiębiorstwa, komplikuje ocenę prawidłowości ekspertyz oraz utrudnia ujawnienie zaniżania wartości majątku. Przykładem jest wycena Domów Towarowych Centrum. Eksperci dokonujący wyceny popełnili kardynalne błędy, ustalając znacznie niższą od faktycznej wartość majątku spółki. Wyceny majątku spółki dokonano w sposób przybliżony, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości tylko 7 spośród 55 jednostek organizacyjnych. Ponadto, nie uwzględniono prawa DT Centrum do nabycia w trybie bezprzetargowym około dwuhektarowej działki w Warszawie, usytuowanej w centrum miasta. Z szacunkowych wyliczeń wynika, że wartość praw związanych z decyzją lokalizacyjną dla Centrum –Bis wyniosła netto około 15 mln USD. Firma doradcza nie uwzględniła tej wartości w wycenie majątku DT Centrum. M. Cichosz, Zaklęte rewiry prywatyzacji, [w:] Manowce polskiej prywatyzacji, pod red. M. Jarosz, PWN, Warszawa 2001, s. 73, 78, 79. 169 dla pracowników, a mianowicie: utrzymanie poziomu wynagrodzeń (85,2% kontraktów) oraz utrzymanie świadczeń socjalnych (81,5%). Również ważnym elementem umów z kontrahentami są ich zobowiązania do udostępnienia spółce własnych rozwiązań technicznych, licencji, technologii. To zobowiązanie znalazło się w 70,4% zawartych kontraktów (19 spółek). Z tych 19 spółek, w których znalazło się to zobowiązanie, w 12 zostało ono wypełnione całkowicie, a w 4 częściowo. Żaden z respondentów nie odpowiedział, aby inwestor choć w części nie wywiązał się ze swojej deklaracji w tym obszarze. Tablica nr 23 Zobowiązania inwestorów zagranicznych względem przedsiębiorstw, które wzięły udział w badaniu i stopień ich realizacji Lp. 1 2 3 4 5 6 7 Rodzaj zobowiązania Stopień realizacji (w %) Odsetek spółek ZWC ZWC ZNW BW Z 92,6 64,0 20,0 4,0 12,0 92,6 80,0 8,0 0,0 12,0 85,2 69,6 17,4 0,0 13,0 81,5 81,8 9,1 0,0 9,1 77,8 85,7 4,8 0,0 9,5 77,8 71,4 9,5 0,0 19,0 70,4 94,7 5,3 0,0 0,0 Utrzymanie dotychczasowego stanu zatrudnienia Inwestycje modernizacyjne Utrzymanie poziomu wynagrodzeń Utrzymanie świadczeń socjalnych Utrzymanie dotychczasowego profilu działalności Podwyższenie kapitału zakładowego Gwarancje dla związków zawodowych Udostępnienie spółce rozwiązań technicznych, licencji, 8 70,4 63,2 21,0 0,0 15,8 technologii 9 Realizacja programu socjalnego 66,7 77,8 16,7 0,0 5,5 10 Inwestycje chroniące środowisko naturalne 66,7 61,1 27,8 0,0 11,1 11 Szkolenie pracowników 59,3 75,0 12,5 0,0 12,5 12 Poszerzenie asortymentu produkcji 59,3 68,8 12,5 0,0 18,7 13 Zakup akcji/udziałów nieobjętych przez pracowników 40,7 54,5 18,2 0,0 27,3 14 Udzielanie pożyczek pracownikom 33,3 55,6 22,2 0,0 22,2 Zakaz sprzedaży nieruchomości należących 15 18,5 20,0 80,0 0,0 0,0 do przedsiębiorstwa 16 Reinwestowanie w spółkę dywidend 18,5 40,0 20,0 20,0 0,0 17 Inne 7,4 100,0 0,0 0,0 0,0 Objaśnienia i uwagi: ZWC – zobowiązanie wypełnione całkowicie; ZWCZ – zobowiązanie wypełnione częściowo; ZNW – zobowiązanie nie zostało wypełnione; BW – brak wskazań co do stopnia wypełnienia zobowiązania. Odpowiedzi nie sumują się do 100%, ponieważ respondenci mogli wskazać więcej niż jedno zobowiązanie. Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 242. Wiele umów zapewniało pracownikom, po sprywatyzowaniu przedsiębiorstwa, podnoszenie lub zmianę kwalifikacji poprzez szkolenia. Zobowiązanie takie znalazło się w prawie 60% kontraktów. Bardzo ważny jest także fakt, że na 16 przedsiębiorstw, w których umowach kupna/sprzedaży znalazło się to zobowiązanie, w 12 inwestor zagraniczny wypełnił 170 je całkowicie, a w 2 częściowo. Dwie spółki nie udzieliły odpowiedzi na temat stopnia wypełnienia tej deklaracji. Inwestorzy zagraniczni w kontraktach prywatyzacyjnych zobowiązali się także do inwestycji chroniących środowisko naturalne – 66,7% respondentów. W zdecydowanej większości spółek zostało ono wypełnione całkowicie lub częściowo. W najmniejszej ilości umów kupna/sprzedaży znalazło się zobowiązanie dotyczące zakazu sprzedaży nieruchomości należących do przedsiębiorstwa oraz zobowiązanie dotyczące reinwestowania w spółkę dywidend – 18,5%. Dwa przedsiębiorstwa, oprócz wymienionych możliwych odpowiedzi, wskazały na dodatkowe zobowiązania, które podpisał inwestor (Tablica nr 23). Zobowiązania zawarte w umowach kupna/sprzedaży badanych podmiotów dotyczyły albo zabezpieczenia sytuacji pracowników (pod względem płacowym, socjalnym czy edukacyjnym – szkolenia) lub spraw związanych z rozwojem spółki (inwestycje modernizacyjne, udostępnienie spółce rozwiązań technicznych, licencji, technologii itp.). W zdecydowanej większości inwestorzy wywiązali się ze swoich deklaracji, pomimo często pojawiających się braków w umowach dotyczących warunków ich egzekwowania. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że część przedsiębiorstw nie zdecydowała się wskazać stopnia spełnienia zobowiązań, mimo iż wskazała, że inwestor zobowiązał się do nich. W tej grupie mogły znajdować się zatem takie spółki, w których zobowiązania nie zostały wypełnione. 5.2.4. Poparcie dla procesu prywatyzacji przedsiębiorstwa Analizując otrzymane informacje można wyciągnąć wniosek, że zaangażowanie w proces prywatyzacji malało wraz z zajmowanym stanowiskiem w hierarchii organizacji. Najbardziej zaangażowane było kierownictwo najwyższego szczebla – 85,2%. Kierownictwo średniego szczebla w 55,6% podmiotów było aktywne i wspierało działania przekształceniowe. Natomiast załoga przedsiębiorstw pomagała w 48,2% spółek. Warty podkreślenia jest fakt, że w 70% podmiotów związki zawodowe pomagały w procesie prywatyzacji. Świadczy to o zrozumieniu przez pracowników spółek korzyści, jakie mogły odnieść przedsiębiorstwa w związku z prywatyzacją. Tylko w jednej spółce związkowcy utrudniali przejęcie przedsiębiorstwa przez inwestora zagranicznego. Ponadto w trzech przypadkach byli oni niechętni wobec kapitału zagranicznego. Także kierownictwo najwyższego szczebla w trzech przypadkach było niechętne przejęciu podmiotu przez inwestora zagranicznego. Mogło być to związane z obawą o utratę dotychczasowej pozycji, a ostatecznie i pracy. 171 Zauważyć należy, że Ministerstwo Skarbu Państwa w 85,2% pomagało w procesie prywatyzacji przedsiębiorstwa36. Tylko jedno przedsiębiorstwo oceniło, że MSP było obojętne i bierne wobec przekształceń własnościowych spółki (Wykres nr 6). Wykres nr 6 Stopień zaangażowania Ministerstwa Skarbu Państwa, kierownictwa, pracowników szeregowych oraz związków zawodowych w proces prywatyzacji przedsiębiorstw, które wzięły udział w badaniu 9 0 ,0 % 8 0 ,0 % 7 0 ,0 % 6 0 ,0 % 5 0 ,0 % 4 0 ,0 % 3 0 ,0 % 2 0 ,0 % 1 0 ,0 % 0 ,0 % P o m a g a li B y li o b o ję tn i i b ie rn i B y li n ie c h ę tn i M in is te rs tw o S k a r b u P a ń s tw a K ie ro w n ic tw o n a jw y ż s z e g o s z c z e b la P o z o s ta li p ra c o w n ic y U tru d n ia li T ru d n o p o w ie d z ie ć Z w ią z k i Z a w o d o w e K ie ro w n ic tw o ś r e d n ie g o s z c z e b la Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 243. 5.2.5. Zmiany w dziedzinach produkcji, rynku, organizacji i zarządzania, finansów oraz działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw Aby polskie przedsiębiorstwa mogły konkurować na otwartym rynku z przedsiębiorstwami zachodnimi, musiały dokonać znacznych zmian. Wiązało się to z podjęciem w tych spółkach działań restrukturyzacyjnych. Celem prywatyzacji przedsiębiorstw jest m.in. nadanie im tożsamości rynkowej. W przedsiębiorstwach sprywatyzowanych pośrednio niektóre zmiany dokonały się już na etapie przejściowym, 36 Podobną tendencję zaobserwować można w prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstw województwa kujawsko–pomoraskiego. W przypadku tych podmiotów również organ założycielski (w tym przypadku nie MSP a wojewoda) wykazał największe zaangażowanie w proces prywatyzacji. Por. M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji gospodarki województwa, [w:] Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w województwie kujawsko–pomorskim (stan, znaczenie dla gospodarki województwa, stymulanty i destymulanty napływu), pod red. W. Karaszewskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2005, s. 145. 172 wtedy gdy funkcjonowały one jako jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Inne zmiany zaszły natomiast po przejęciu ich przez inwestorów zagranicznych. Jednym z celów badania była właśnie analiza tych zmian. Badaniem objęto pięć sfer: produkcję, rynek, organizację i zarządzanie, finanse oraz inwestycje rzeczowe. Omawiając zmiany, jakie zaszły w przedsiębiorstwach, należy mieć na uwadze fakt, że w dużej części inwestorzy, podpisując pakiety inwestycyjne, zobowiązali się do przeprowadzenia znacznych zmian w zakresie funkcjonowania tych podmiotów. Analizując informacje zamieszczone w Tablicy nr 24 stwierdzić należy, że we wszystkich badanych sferach działalności przedsiębiorstw zasadniczo zaszły pozytywne zmiany, a w dużej części miały one charakter zmian znacznych. Najwięcej respondentów oceniło negatywnie zmiany związane z poczuciem bezpieczeństwa pracowników – około 30%. 5.2.6. Zmiany wielkości zatrudnienia Po przejęciu przedsiębiorstw przez inwestorów zagranicznych dokonano znacznych zmian w zakresie zatrudnienia. Przed prywatyzacją z udziałem kapitału zagranicznego prawie 60% przedsiębiorstw zatrudniało powyżej 1 000 osób. W momencie przeprowadzania badania takich przedsiębiorstw było już tylko 25,9%. Wzrósł natomiast odsetek przedsiębiorstw zatrudniających w przedziale od 500 do 999 pracowników. Przed podjęciem prywatyzacji było ich 25,9%, natomiast po przejęciu przedsiębiorstw przez inwestorów zagranicznych 37,0%. Przedział obejmujący zatrudnienie pomiędzy 200 – 499 osób także wzrósł. Przed przejęciem takich przedsiębiorstw było 7,4%, natomiast po przejęciu 33,3% (Wykres nr 7). Ze względu na konstrukcję pytania trudno jednoznacznie stwierdzić, w ilu przedsiębiorstwach dokonano zwolnień37. Z całą pewnością jednak redukcji zatrudnienia dokonano w 40,8% przedsiębiorstw38. 37 Pytanie było skonstruowane w taki sposób, że przedsiębiorstwa zaznaczały zatrudnienie w przedziałach. Mogło się zatem zdarzyć, że zatrudnienie zwiększyło się lub zmniejszyło, a przedsiębiorstwo nadal było uplasowane w tym samym przedziale, np. ostatni przedział obejmował zatrudnienie powyżej 1 000 osób, i jeżeli dokonano zwolnień z 2 000 pracowników do 1 000 to zmiana przedziału nie miała miejsca. 38 W niektórych przypadkach zwolniono kilkaset pracowników, o czym świadczy przesunięcie przedsiębiorstw o kilka przedziałów. 173 Tablica nr 24 Zmiany po prywatyzacji z udziałem inwestorów zagranicznych w przedsiębiorstwach, które wzięły udział w badaniu Środki trwałe i inwestycje rzeczowe Finanse Organizacja i zarządzanie Rynek Produkcja Wyszczególnienie Nowoczesność stosowanych technologii Poziom i sprawność organizacji procesów produkcyjnych Jakość produktów Poziom kwalifikacji i umiejętności kadry technicznej Kultura techniczna pracowników Modernizacja i przygotowanie nowych wyrobów Komputeryzacja procesów produkcji Prowadzona działalność marketingowa Poziom kadr zatrudnionych w marketingu Specjalistyczne doradztwo marketingowe Image przedsiębiorstwa Poszerzenie oferty produktowej Zwiększenie nakładów na badania i rozwój Podjęcie inwestycji związanych z nowymi technologiami Podjęcie inwestycji związanych z promocją, reklamą produktów i przedsiębiorstwa Otworzenie nowych zagranicznych rynków zbytu Stworzenie (poszerzenie) sieci dystrybucji Kompetencje kierowników najwyższego szczebla Poprawa warunków BHP Zwiększenie poczucia bezpieczeństwa pracowników (pewność zatrudnienia) Możliwość rozwoju pracowników Możliwość awansu Zwiększenie odpowiedzialności pracowników Stawianie pracownikom wyzwań przynoszących satysfakcję Podjęcie inwestycji w zakresie komputeryzacji procesów zarządzania Wartość kapitałów własnych Dostępność kapitału zewnętrznego Kwalifikacje służb finansowych Korzystanie z zewnętrznego doradztwa finansowego Dostosowanie zasobów środków trwałych do rzeczywistych potrzeb przedsiębiorstwa Podjęcie inwestycji rzeczowych prowadzących do poprawy jakości i stanu technicznego środków trwałych Podjęcie inwestycji dotyczących ochrony środowiska naturalnego Poziom przygotowania i organizacji procesów inwestycyjnych Kwalifikacje kadr obsługujących procesy inwestycyjne ZZP 73,1 57,7 57,7 50,0 50,0 57,7 61,6 50,0 38,5 26,9 61,6 53,8 23,1 50,0 30,8 42,3 50,0 65,4 42,3 15,4 42,3 15,4 38,5 30,8 65,4 53,8 53,8 53,8 50,0 53,8 61,5 46,2 46,2 34,6 Stopień i rodzaj zmian (w %) NZP BZ NZN 7,7 19,2 0,0 34,6 7,7 0,0 23,1 19,2 0,0 34,6 15,4 0,0 26,9 15,4 7,7 19,2 23,1 0,0 19,2 19,2 0,0 23,1 23,1 3,8 26,9 26,9 7,7 15,4 50,0 7,7 19,3 11,5 3,8 23,1 23,1 0,0 38,5 34,6 0,0 19,2 26,9 3,8 26,9 38,5 0,0 26,9 30,8 0,0 23,1 26,9 0,0 26,9 3,8 0,0 34,6 19,2 3,8 23,1 42,7 7,7 50,0 7,7 0,0 42,3 38,5 3,8 46,1 15,4 0,0 34,6 34,6 0,0 19,2 15,4 0,0 26,9 19,2 0,0 19,2 26,9 0,0 34,6 7,7 3,8 23,1 26,9 0,0 34,6 7,7 3,8 19,2 15,4 3,8 42,3 11,5 0,0 38,5 11,5 3,8 46,2 19,2 0,0 ZZN 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,8 0,0 3,8 0,0 3,8 0,0 0,0 3,8 0,0 11,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Objaśnienia i uwagi: ZZP – znaczna zmiana pozytywna; NZP – nieznaczna zmiana pozytywna; BZ – brak zmiany; ZZN – znaczna zmiana negatywna; NZN – nieznaczna zmiana negatywna. Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo Tonik, Toruń 2006, s. 256-257. 174 Wykres nr 7 Zmiany wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwach, które wzięły udział w badaniu 7 0 ,0 % 5 9 ,3 % 6 0 ,0 % 5 0 ,0 % 4 0 ,0 % 3 7 ,0 % 3 3 ,3 % 2 5 ,9 % 3 0 ,0 % 2 5 ,9 % 2 0 ,0 % 1 0 ,0 % 0 ,0 % 3 ,7 % 7 ,4 % 7 ,4 % 0 ,0 % 0 ,0 % 5 0 -9 9 1 0 0 -1 9 9 2 0 0 -4 9 9 5 0 0 -9 9 9 P o w yże j 1 0 0 0 Z a tru d n ie n ie W m o m e n c i e w e jś c i a i n w e s t o r a z a g r a n i c z n e g o W m om e n cie b a d a n ia Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 269. Redukcja zatrudnienia mogła być spowodowana wieloma względami, m.in. wynikać mogła z przekazania pewnych działań odrębnym wyspecjalizowanym spółkom (outsourcing). Inną z przyczyn spadku zatrudnienia w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych z udziałem inwestorów zagranicznych była zmiana technologii i organizacji produkcji, co prowadzić miało do wyższej wydajności i obniżki kosztów39. Trzeba jednocześnie mocno podkreślić fakt, że niezależnie od zmian w liczbie miejsc pracy, w przedsiębiorstwach tych zachodziła również intensywna wymiana kadry. Redukcji zatrudnienia nie można jednak ocenić jednoznacznie negatywnie. Inwestorzy zagraniczni starali się ograniczać jej skutki poprzez rozłożenie jej w czasie, dodatkowe świadczenia, czy szkolenia pracowników, o czym była mowa przy prezentowaniu zobowiązań inwestorów zagranicznych. Ponadto w wielu przypadkach inwestorzy udzielali wsparcia wydzielonym spółkom oraz gwarancji zakupu ich wyrobów lub usług40. Należy 39 Skala redukcji była niekiedy bardzo duża, np. w momencie zakupu ZWUT przez Simensa w 1993 roku pracowało w nim 2 600 osób, z których większość odeszła (część do wydzielonych spółek). Pod koniec lat dziewięćdziesiątych firma zatrudniała 800 osób, w większości nowych, wysoko wykwalifikowanych pracowników (produkcja uległa potrojeniu). B. Domański, Kapitał zagraniczny w przemyśle Polski. Prawidłowości rozmieszczenia, uwarunkowania i skutki, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 458. Jak słusznie zauważył M. Bednarski, redukcji zatrudnienia nie należy wiązać tylko z prywatyzacją. Wynika ona przede wszystkim z dążenia wszystkich przedsiębiorstw do obniżenia kosztów, a więc do pozbycia się ukrytego bezrobocia, tkwiącego w podmiotach gospodarczych w okresie centralnego planowania. M. Bednarski, Społeczne aspekty prywatyzacji w Polsce, Ekonomista 1995, nr 1 – 2, s. 53. 40 Tego typu praktyki miały miejsce m.in. w Polfie Kutno S.A. 175 pamiętać także o ewidentnych korzyściach dla pracowników, mimo redukcji zatrudnienia, gdy przedsiębiorstwo stało na skraju bankructwa, a zostało wykupione, dokapitalizowane i utrzymało miejsca pracy dla pozostałych pracowników. Pewnym uzupełnieniem zagadnienia spadku zatrudnienia w przedsiębiorstwach, które wzięły udział w badaniu, jest Wykres nr 8 prezentujący rodzaje zwolnień, jakie miały miejsce w tych spółkach. W ankietowanych przedsiębiorstwach dokonywano zarówno zwolnień indywidualnych, grupowych, a także zastosowano Plan Dobrowolnych Odejść (PDO). W ponad połowie przypadków inwestor dokonał zwolnień grupowych – 55,6% podmiotów. W 25,9% spółek zwolnienia miały charakter zarówno indywidualny, jak i grupowy. W trzech przedsiębiorstwach zastosowano PDO. Wykres nr 8 Rodzaje zwolnień w przedsiębiorstwach, które wzięły udział w badaniu Z w o ln ie n ia in d y w id u a ln e i u b y tk i n a tu r a ln e 6 3 ,0 % 5 5 ,6 % Z w o ln ie n ia g r u p o w e P la n D o b ro w o ln y c h O d e jś ć 0 ,0 % 1 1 ,1 % 1 0 ,0 % 2 0 ,0 % 3 0 ,0 % 4 0 ,0 % 5 0 ,0 % 6 0 ,0 % 7 0 ,0 % Objaśnienia i uwagi: Odpowiedzi nie sumują się do 100%, ponieważ respondenci mogli wskazać więcej niż jedną odpowiedź. Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 271. 5.2.7. Beneficjenci skutków prywatyzacji przedsiębiorstwa W literaturze przedmiotu można spotkać wyniki świadczące o tym, że największe korzyści z tytułu prywatyzacji z udziałem kapitału zagranicznego, w opinii szeregowych pracowników, odniosła kadra kierownicza najwyższego szczebla. Natomiast przedstawiciele wyższej kadry spółek z udziałem inwestorów zagranicznych skłonni byli raczej pomniejszać swoje własne korzyści, wyrażając pogląd, iż pozytywne rezultaty dotyczyły wszystkich pracowników danego przedsiębiorstwa41. 41 Zob. Kapitał zagraniczny w prywatyzacji, pod red. M. Jarosz, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 1996; Zagraniczni właściciele i polscy pracownicy sprywatyzowanych przedsiębiorstw, pod red. M. Jarosz, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 1997. 176 Generalnie, identyfikacja głównych beneficjentów, jak też tych, którzy stracili na przeprowadzonych zmianach, jest zróżnicowana w zależności od tego, kogo się pyta o zdanie. Badanie było skierowane do zarządu przedsiębiorstw, można zatem wnioskować, że przedstawione wyniki charakteryzują właśnie ich opinie. Po prywatyzacji przedsiębiorstwa pogorszyła się sytuacja związków zawodowych (23,1% spółek) i pracowników szeregowych (7,7%). Żadne z ankietowanych przedsiębiorstw nie odpowiedziało, że nastąpiły jakieś zmiany na gorsze dla kierownictwa średniego i wyższego szczebla. Należy zwrócić uwagę także na fakt, że zdaniem 38,5% respondentów sytuacja zmieniła się nieznacznie na lepsze dla pracowników, a w opinii 42,3% sytuacja ta zmieniła się znacznie na lepsze. Według 34,6% ankietowanych przedsiębiorstw sytuacja nie uległa zmianie w odniesieniu do związków zawodowych. Ich sytuacja wyglądała podobnie przed prywatyzacją przedsiębiorstwa. 11,5% spółek wyraziło pogląd, że nic się nie zmieniło w odniesieniu do pracowników przedsiębiorstwa, a także 7,7% przedsiębiorstw nie dostrzegło zmiany sytuacji dla kierownictwa najwyższego i średniego szczebla. Analiza wyników pozwala stwierdzić, że największe korzyści z tytułu prywatyzacji przedsiębiorstwa z udziałem inwestorów zagranicznych odniosło w pierwszej kolejności kierownictwo najwyższego szczebla, a zaraz za nim kierownictwo szczebla średniego (Wykres nr 9). Wykres nr 9 Beneficjenci skutków prywatyzacji przedsiębiorstw, które wzięły udział w badaniu 9 0 ,0 % 8 0 ,0 % 7 0 ,0 % 6 0 ,0 % 5 0 ,0 % 4 0 ,0 % 3 0 ,0 % 2 0 ,0 % 1 0 ,0 % 0 ,0 % Z n a c z n a z m ia n a p o z yt yw n a N ie w i e l k a z m i a n a p o z yt yw n a K i e r o w n ic t w o n a jw yż s z e g o s z c z e b l a P o z o s t a li p r a c o w n ic y B r a k z m ia n y N i e w ie l k a z m i a n a n e g a t yw n a Z n a c z n a z m ia n a n e g a t yw n a K i e r o w n ic t w o ś r e d n ie g o s z c z e b la Z w ią zk i za w od ow e Źródło: M. Jaworek, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne w prywatyzacji polskiej gospodarki, Wydawnictwo TNOiK, Toruń 2006, s. 274. Wyniki badania wskazują, iż największe zmiany pozytywne zaszły w grupie kierownictwa najwyższego szczebla – 76,9% i kierownictwa średniego szczebla – 53,8%. Krzysztof Pawlas ROZDZIAŁ VI UWARUNKOWANIA SPOŁECZNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH 6.1. Wstęp Z chwilą akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej przedstawiciele krajowej administracji rządowej stali się pełnoprawnymi członkami odpowiednich organów unijnych uczestniczących w realizacji wspólnotowych zadań, między innymi w zakresie społecznej odpowiedzialności biznesu - Corporate Social Responsibility (CSR). Koncepcja społecznej odpowiedzialności biznesu to system zarządzania firmą oparty na budowaniu pozytywnych relacji z otoczeniem, stanowiący element szeroko pojętego ładu korporacyjnego. W Polsce idea CSR jako specyficzna i nowatorska filozofia kreowania biznesu prospołecznego jest realizowana w stosunkowo niewielkiej skali. Awangardą w jej wdrażaniu na krajowym rynku są korporacje ponadnarodowe uczestniczące w prywatyzacji polskich przedsiębiorstw lub w realizujące tzw. bezpośrednie inwestycje zagranicznych. Firmy krajowe – córki inwestorów zagranicznych zobowiązane są pośrednio do wdrażania zasad CSR w oparciu o standardy przyjęte przez swoje spółki dominujące. Zasięg firm prywatnych stosujących w swojej praktyce CSR, w procesie konwergencji rynków krajowych Unii Europejskiej, będzie stale rósł. Stanie się także praktyką w firmach państwowych ponieważ społeczna odpowiedzialność korporacji okaże się warunkiem koniecznym jej akceptacji przez klientów i partnerów rynkowych. Wiodącą rolę w administracji rządowej w zakresie koncepcji CSR pełni Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS). Z tego względu do udziału w pracach Grupy Wysokiego Szczebla ds. CSR zostali desygnowani przedstawiciele tego resortu. Na tym forum, stanowiącym europejską platformę wymiany doświadczeń, artykułowane są koncepcje i zamierzenia w zakresie implementacji zasad CSR w poszczególnych państwach. Państwa 178 członkowskie nominują także ekspertów krajowych do grupy roboczej „Mainstreaming CSR among SMEs” w Komisji Europejskiej. 1 W porozumieniu z innymi jednostkami rządowymi, w tym z Ministerstwem Skarbu Państwa, dane na temat polskich doświadczeń są zbierane i umieszczane na stronie internetowej KE – w części „zatrudnienie i sprawy społeczne”. 2 W celu przyspieszenia i koordynacji wdrażania koncepcji CSR w administracji rządowej powołano z inicjatywy MPiPS nieformalną Międzyresortową Grupę Roboczą ds. CSR. W końcu 2006 roku grupa ta zainaugurowała działalność, a pierwsze warsztaty przeprowadzone zostały w kwietniu 2007 przy udziale przedstawiciela Forum Odpowiedzialnego Biznesu. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej podjęło inicjatywę opracowania przewodnika „CSR Implementation Guide. Non-legislative Options for the Polish Government” 3 , wspierającego administrację rządową w przygotowaniu podstaw polityki publicznej w zakresie CSR. Został on przygotowany przy udziale Banku Światowego, a także we współpracy z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) oraz Ministerstwem Gospodarki. Dokument stanowi dobrą podstawę do dalszych działań rządu w kierunku ostatecznego sformułowania podstaw polityki publicznej w zakresie CSR. Ważnym wydarzeniem było m. in. zorganizowanie w III kwartale 2007 roku, z inicjatywy Departamentu Dialogu i Partnerstwa Społecznego tego resortu, szkolenia dla kadry administracji rządowej w zakresie podstawowych zagadnień związanych z wdrażaniem CSR, przeprowadzonego przez Bank Światowy. Projekt ten spotkał się z dużym zainteresowaniem i będzie kontynuowany. Resortowy Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (IPiSS) jest organizatorem dorocznego konkursu „Lider Zarządzania Zasobami Ludzkimi”. W 2006 r. IPiSS zorganizował konferencję „Ku doskonałości HRM”, w ramach której odbył się panel praktyków: „Społeczna odpowiedzialność biznesu (CSR). Dylematy rozwoju zgodnie z polityką UE”. 1 Społeczna odpowiedzialność biznesu w Polsce. Wstępna analiza. UNDP, Warszawa 2007 r. http://ec.europa.eu/employment_social/soc-dial/csr/country/nationalprofiles.htm 3 http://siteresources.worldbank.org/EXTDEVCOMSUSDEVT/Resources/ CSR implementation Guide November 2006 pdf 2 179 6.2. Społeczna rola przedsiębiorstw państwowych na bazie standardów europejskich Polityka społeczna przedsiębiorstwa państwowego winna być płaszczyzną artykulacji działań na rzecz jego interesariuszy. W tym kontekście przejawia się rzeczywista postawa kierownictwa przedsiębiorstwa wobec kwestii należących do sfery społecznej odpowiedzialności biznesu. Firmy państwowe z natury rzeczy są zaangażowane w swojej działalności w problematykę CSR. W obecnej sytuacji wynikającej z funkcjonowania polskich firm wg standardów unijnych, muszą one zwracać baczną uwagę na respektowanie podstawowych wartości moralnych, takich jak sprawiedliwość, uczciwość i odpowiedzialność w środowisku pracowników firmy. Polityka społeczna przedsiębiorstwa winna być częścią strategii firmy, która odnosi się do społecznych i etycznych kwestii pojawiających się w każdym z obszarów jej strategicznego działania. Społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstwa nie może być definiowana wyłącznie w kontekście ekonomicznofinansowym. Wszelkie zmiany celów, metod i środków działania muszą być analizowane i oceniane także z punktu widzenia realizacji celów społecznych przedsiębiorstwa. Deklaracja społecznej odpowiedzialności stawia przedsiębiorstwo przed koniecznością wyboru celów społecznych, ponieważ sprzeczności mogą występować nie tylko między ekonomiczną opłacalnością niektórych przedsięwzięć i ich społeczną przydatnością, ale także między niektórymi społecznymi celami przedsiębiorstwa. Proces przemian jaki został zapoczątkowany w przedsiębiorstwach po 1989 r. spowodował zachwianie równowagi między wyzwaniami społecznymi a komercyjnymi wymogami gospodarki rynkowej. Firmy stanęły przed wyborem między odpowiedzialnością wewnętrzną i zewnętrzną. Obecny kierunek zmian w procesie zarządzania przedsiębiorstwem skierowany jest na rozwój zrównoważony, czyli taki, który obejmuje przyrost wartości firmy w powiązaniu z odpowiedzialnością wobec kapitału ludzkiego i z uwzględnieniem rygorów ochrony środowiska. 6.3. Kierunki działań w zakresie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw 4 Społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw dotyczy szerokiego otoczenia biznesu, ponieważ odzwierciedla w działalności gospodarczej podstawowe wartości społeczeństwa. 4 Na podstawie: Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego pn. Realizacja partnerstwa na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, uczynienie Europy liderem w zakresie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw, COM, Bruksela 2006. 180 Ma ona znaczenie dla poszczególnych przedsiębiorstw, które dzięki innowacyjnym produktom i usługom, nowym umiejętnościom i zaangażowaniu zainteresowanych stron mogą poprawić swoją kondycję finansową oraz uwarunkowania ekologiczne i społeczne. W ciągu ostatnich 15 lat silne zaangażowanie przedsiębiorstw na rzecz CSR, jak również wspierająca rola władz publicznych w tym zakresie stały się szczególnie ważne, ponieważ CSR wnosi znaczący wkład w poszanowanie praw człowieka i państwa prawa, jak również w stabilne funkcjonowanie demokracji i gospodarki rynkowej, zarówno na poziomie lokalnym, jak i krajowym, czy europejskim. Model gospodarki rynkowej musi opierać się na pewnych koniecznych warunkach wyjściowych: z jednej strony na skutecznych i spójnych ramach prawnych i regulacyjnych, z drugiej zaś na samoograniczeniu i samokontroli; obecny musi być również klimat zachęcający do innowacji i przedsiębiorczości na uczciwych standardach. Wszystkie wymienione elementy warunkują osiągnięcie sukcesu gospodarczego połączonego z wysokim poziomem ochrony środowiska, spójności społecznej i dobrobytu. W tym celu wiodące przedsiębiorstwa europejskie w stopniu większym niż kiedykolwiek uczestniczą w procesie poszukiwania, uczenia się i wprowadzania innowacyjnych rozwiązań w zakresie ładu korporacyjnego, zarządzania, dialogu z zainteresowanymi stronami i rozwijania produktów. Tym samym odpowiedzialność społeczna przedsiębiorstw i odpowiedzialność za produkt stają się naturalną częścią ich codziennej działalności i elementarnym składnikiem konkurencyjności. Małe przedsiębiorstwa, które mają kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie, mają w kwestii CSR także dużo do zaoferowania, mimo że ich sposób działania jest często mniej formalny i bardziej intuicyjny. W kontekście globalizacji i związanych z nią zmian strukturalnych przedsiębiorstwa zmieniają swoje podejście zakładając, że inne zainteresowane strony również podejmą odpowiednie zobowiązania i przejmą swoją część zagrożeń i szans związanych z odpowiedzialnością i innowacją. Dialog z zainteresowanymi stronami pomaga przedsiębiorstwom przewidzieć problemy, które mogą w przyszłości wpłynąć na ich konkurencyjność, i odpowiednio zareagować na bieżące wyzwania społeczne i gospodarcze. Komisja Europejska wspiera członków społeczności przedsiębiorstw, którzy tworzą podstawy dla europejskiego sojuszu na rzecz CSR. Jest to sojusz otwarty dla wszystkich przedsiębiorstw, które łączy wspólny cel, jakim jest uczynienie Europy liderem w zakresie CSR – w interesie konkurencyjności przedsiębiorstw oraz zrównoważonej gospodarki 181 rynkowej. Podstawą tej inicjatywy jest partnerstwo. Opiera się ono na wspólnym przekonaniu, że priorytety europejskiej strategii na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia są najlepszą odpowiedzią na wyzwania związane z rosnącą konkurencją światową, trendami demograficznymi i zrównoważoną przyszłością. Od sukcesu tej strategii zależeć będzie to, czy uda się zapewnić zrównoważony rozwój Europy, jak również utrzymać europejski model życia. Sojusz opiera się na przekonaniu, że CSR może przyczynić się do zrównoważonego rozwoju, zwiększając jednocześnie europejski potencjał innowacyjny i europejską konkurencyjność. Tym samym może wnieść wkład w zapewnienie zdolności do pracy oraz stworzenie nowych miejsc pracy. Sojusz ten ma na celu promowanie CSR jako standardu, w którym zyskują zarówno przedsiębiorstwa jak i społeczeństwo. Głównymi aktorami w zakresie CSR są przedsiębiorstwa, jednakże władze publiczne szczebla lokalnego, krajowego i europejskiego mają do odegrania rolę wspierającą. Inicjatywa stworzenia sojuszu opiera się na dyskusjach z przedsiębiorstwami i zainteresowanymi stronami. W szczególności czerpie ona z doświadczeń europejskiego wielostronnego forum na temat CSR – ważnej inicjatywy wspieranej przez Komisję Europejską. Forum to stanowiło platformę umożliwiającą przedstawicielom biznesu, pracodawców, związków zawodowych i społeczeństwa obywatelskiego uczestnictwo w innowacyjnym procesie uczenia się i dialogu oraz opracowanie zaleceń w sprawie zintensyfikowania skutecznych działań w zakresie CSR. Sojusz wykorzysta również europejską kampanię na rzecz wspierania CSR wśród MŚP oraz wiele innych inicjatyw pracodawców. Innym istotnym impulsem dla sojuszu jest „Europejski plan upowszechnienia CSR wśród przedsiębiorstw – 2010”, w którym wiodące przedsiębiorstwa i sieci przedsiębiorstw z perspektywy europejskiej określiły swoją wizję konkurencyjnego i zrównoważonego przedsiębiorstwa i odnośne priorytety. Stwarzając podstawy dla dalszego wspierania CSR przez zaangażowanych partnerów, Sojusz skupia się na następujących obszarach działania: • podnoszenie świadomości i zwiększanie wiedzy w zakresie CSR oraz informowanie o osiągnięciach, • pomoc we wprowadzaniu CSR i tworzeniu otwartych form współpracy, • zapewnienie warunków sprzyjających CSR. Sojusz poszukuje kreatywnych sposobów wymiany i rozpowszechniania najlepszych praktyk, inicjatyw i narzędzi w zakresie CSR i wspiera je w takiej formie, aby spotkały się 182 one z zainteresowaniem przedsiębiorców i menedżerów, decydentów politycznych, konsumentów, inwestorów oraz opinii publicznej w Europie i na świecie. Szczególna uwaga poświęcana jest wspieraniu CSR wśród przedsiębiorstw każdej wielkości w sposób bardziej odpowiadający wyzwaniom dnia dzisiejszego i przyszłości. Sojusz potwierdza, że w oparciu o istniejące inicjatywy konieczne są dalsze działania na rzecz wielodyscyplinarnych badań naukowych na temat CSR na szczeblu europejskim, w szczególności w zakresie wpływu CSR na konkurencyjność i zrównoważony rozwój. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma bliższa współpraca ze szkołami wyższymi i środowiskami eksperckimi, jak również ciągły dialog społeczny i współpraca z mediami. Szkolnictwo ma szansę przejąć wiodącą rolę w programie na rzecz CSR, korzystając ze wsparcia Sojuszu we wprowadzaniu zagadnień związanych ze zrównoważonym rozwojem do tradycyjnych programów nauczania, programów kształcenia przyszłej kadry zarządzającej, oraz programów studiów wyższych i innych instytucji oświatowych. Biorąc pod uwagę przekrojowy charakter CSR i różnorodność europejskiej i światowej przedsiębiorczości, partnerzy sojuszu uzgodnili następujące priorytety w działaniu: • wspieranie tych innowacji w zakresie zrównoważonych technologii, produktów i usług, które uwzględniają potrzeby społeczne, • wspieranie rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorców, • wspieranie przedsiębiorstw, zwłaszcza będących częścią „łańcucha dostaw”, przy uwzględnianiu problematyki społecznej i ekologicznej w działalności komercyjnej, • poprawa i rozwijanie umiejętności w celu zwiększenia szans zatrudnienia, • poprawa działań w odpowiedzi na różnorodność społeczną i wyzwania dotyczące równości, • szans, przy dostrzeganiu uwarunkowań demograficznych (np. postępujące starzenie się ludności w Europie), • poprawa warunków pracy, również we współpracy z „łańcuchem dostaw”, • innowacje w obszarze ekologicznym ze specjalnym ukierunkowaniem na włączenie wydajności ekologicznej i oszczędności energii w proces tworzenia produktów i usług, • wzmocnienie czynnego dialogu i zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron, • dalsza poprawa przejrzystości i komunikacji tak, aby pozafinansowe osiągnięcia przedsiębiorstw i organizacji stały się bardziej zrozumiałe dla wszystkich zainteresowanych stron oraz były w większym stopniu powiązane z ich wynikami finansowymi, 183 • prowadzenie przez przedsiębiorstwa działalności w sposób odpowiedzialny społecznie i ekologicznie nie tylko w Unii Europejskiej, ale również poza jej granicami. W wyżej wymienionych obszarach priorytetowych będą tworzone „otwarte grupy współpracy” w których uczestniczyć będą zainteresowane przedsiębiorstwa pragnące zająć się tymi kwestiami w ramach tzw. „spotkań laboratoryjnych”, aby we współpracy z ekspertami i zainteresowanymi stronami oraz przy poparciu ze strony Komisji Europejskiej tworzyć wspólne projekty operacyjne. W pracach poświęconych nowej europejskiej strategii na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz poprzez inicjatywę w sprawie lepszych uregulowań prawnych, Komisja Europejska i państwa członkowskie UE zobowiązały się do stworzenia i wzmocnienia warunków przyjaznych dla rozwoju przedsiębiorstw, także instytucjonalnych (Tablica nr 1). Tablica nr 1 Umiejscowienie CSR w strukturach administracji rządowej 5 Włochy - wiodąca rola oraz funkcje koordynacji przy kształtowaniu rządowej polityki CSR pełnione są przez Ministerstwo Pracy i Spraw Społecznych. Jednakże polityki dotyczące ochrony środowiska tworzone są oddzielnie, w ramach Ministerstwa Środowiska. Udział biorą również Ministerstwo Przemysłu i Handlu, Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwo Administracji Publicznej. Wielka Brytania - Departament Handlu i Przemysłu kieruje działaniami publicznymi w zakresie CSR poprzez ministra ds. Społecznej Odpowiedzialności Biznesu. Nie istnieje jedna zdefiniowana polityka nt. CSR. Ponad 12 agencji rządowych dokonuje wdrażania różnych programów CSR, zgodnie ze swoim zakresem kompetencji. Kanada - odpowiedzialność za politykę publiczną w różnych aspektach CSR rozdzielona jest między rząd federalny i rządy prowincji. Na szczeblu federalnym, Departament Przemysłu koordynuje działania CSR w bliskiej współpracy z Departamentem Zdrowia, Departamentem Spraw Zagranicznych i Handlu Międzynarodowego, Departamentem Zasobów Naturalnych, Departamentem Środowiska, Kanadyjską Agencją Inwestycji Zagranicznych, oraz Departamentem Zasobów Ludzkich i Rozwoju. Belgia - podstawy odniesienia do CSR stanowią inicjatywę rządu federalnego, koordynowaną przez komisję międzydepartamentalną na rzecz zrównoważonego rozwoju, w której reprezentowane są wszystkie jednostki administracji federalnej oraz urzędy odpowiedzialne za proces decyzyjny. Źródło: Opracowanie własne. Komisja Europejska planuje wzmocnienie działań wspierających innowacyjność przedsiębiorstw w zakresie CSR poprzez zachęcanie do respektowania dobrych praktyk i ich upowszechnianie, zachęcając zarówno same przedsiębiorstwa, jak i pozostałe strony, w tym m.in. także władze krajowe. Warunkiem sukcesu wspólnych projektów w tym zakresie jest wykorzystanie doświadczenia podobnych sojuszy tworzonych na szczeblu krajowym. Sojusz wspiera organizowanie spotkań przeglądowych ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Kolejne spotkanie planowane jest w 2008 r. w celu podsumowania postępów dokonanych w 5 Departament ds. Komunikacji dla Rozwoju Banku Światowego oraz Buro ECCU7 Banku Światowego, Przewodnik wdrażania CSR, opcje pozaustawowe dla Rządu Rzeczpospolitej Polskiej, wrzesień 2006 r. 184 zakresie zaleceń Europejskiego Forum Wielostronnego, a także tendencji, wydarzeń i innowacji w zakresie CSR. 6.4. Zasady CSR w praktyce działania administracji rządowej Stosowanie w Polsce praktyk z zakresu społecznej odpowiedzialności biznesu jak dotąd było domeną firm prywatnych, często międzynarodowych, rozszerzających swą działalność zgodnie z własnymi interesami strategicznymi. Firmy polskie stają wobec zmian środowiska biznesowego w kontekście integracji europejskiej, globalizacji oraz rynków wewnętrznych, zyskują świadomość, że przyjęcie dobrowolnych norm i standardów CSR może mieć bezpośrednią wartość ekonomiczną. Górę bierze przekonanie, że można jednocześnie z celami biznesowymi przyczyniać się do osiągnięcia celów społecznych i środowiskowych, poprzez przyjęcie długoterminowego i globalnego spojrzenia na swoje kluczowe strategie biznesowe, na ustalenia z zakresu zarządzania korporacyjnego oraz instrumenty zarządzania, które stanowią część gospodarczych i niegospodarczych interesów innych podmiotów. Jednakże proces ten w Polsce znajduje się na relatywnie wczesnym etapie wdrażania w porównaniu ze „starymi” Państwami Członkowskimi UE. Obecne podejście administracji rządowej traktuje CSR jako czynnik służący interesom społecznym. Zakłada się, że wiodące firmy pod naciskiem rynku dołączą do praktyk biznesowych bez potrzeby wdrażania działań bezpośrednich, rozszerzających lub promujących CSR. Istnieją przykłady strategii rządowych łączących ich cele z zaangażowaniem społeczności biznesowej. Przykładem są następujące programy: Długookresowa Strategia Trwałego i Zrównoważonego Rozwoju „Polska 2025”, który został opracowany przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych przy udziale Ministerstwa Środowiska; Strategia Zmiany Wzorców Produkcji i Konsumpcji przygotowana przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy w 2003 r. jako reakcja na szczyt ONZ w Johannesburgu w 2002 r.; Zintegrowana Polityka Produkcyjna z lutego 2005 r. oraz Mapa Drogowa Wdrożenia Planu Działań na rzecz Technologii Środowiskowych - obie przygotowane przez Ministerstwo Środowiska. W 2005 r. Bank Światowy przeprowadził badanie menedżerów firm w Polsce w celu określenia ich podejścia i postrzegania znaczenia społecznej odpowiedzialności biznesu. 6 6 Patrz: What Does Business Think Abort CSR In CEE Countries, World Bank 2005. 185 Rezultaty tego badania, w połączeniu ze zrozumieniem społeczno-gospodarczego kontekstu respondentów, wskazują, że firmy postrzegają siebie jako gotowe do działania w sposób odpowiedzialny społecznie. Panuje przekonanie, że kultura korporacyjna jest zorientowana głównie na rynek i konkurencyjność, często brakuje jej motywacji ekonomicznych i uregulowań prawnych do dalszego rozwoju odpowiedzialnych społecznie praktyk. 7 Zaangażowanie w działalność w ramach CSR jest w środowisku biznesowym dobrowolne, ale wyznawany jest pogląd, że rząd oraz inni interesariusze mogliby stworzyć warunki stymulujące głębsze zainteresowanie. Badanie opinii publicznej przeprowadzone w Polsce przez Bank Światowy oraz Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wykazuje, że konsumenci identyfikują władze lokalne oraz rząd jako głównych liderów w promowaniu lepszego pod względem społecznym i środowiskowym zachowania firm. Opinia publiczna oczekuje od władz pełnienia roli gwaranta inicjatyw z zakresu CSR poprzez wspieranie i udział w nich w roli partnera biznesu. Tak jak firmy powinny rozumieć argumenty biznesowe na rzecz CSR, zanim rozpoczną działania zorientowane na kwestie społeczne i środowisko, tak od strony rządowej oczekuje się inicjatyw na rzecz CSR z zakresu polityki publicznej. W większości przypadków rząd powinien być poważnie zainteresowany promocją odpowiedzialnego prowadzenia biznesu jako uzupełnienia swoich własnych programów społecznych i środowiskowych, funkcjonujących w długoterminowym interesie publicznym. Odpowiedzialny biznes może wywrzeć bezpośredni, pozytywny wpływ na osiągnięcie celów Strategii zrównoważonego rozwoju „Polska 2025”, jak również celów zawartych w Strategii rozwoju kraju w latach 2007 - 2015, w szczególności odnoszących się do poprawy konkurencyjności i innowacyjności państwa, zwiększenia zatrudnienia i poprawy jego jakości oraz rozwoju regionalnego. Spełnienie rosnących oczekiwań społecznych w zakresie poprawy warunków społecznych i środowiskowych może wykraczać poza samodzielne możliwości polskiego rządu, zatem ustalenie reżimu polityki, która wspiera dobrowolne, odpowiedzialne zachowania w biznesie, leży w szeroko rozumianym interesie publicznym. Administracja państwowa ma możliwość stosowania mniej kosztownych zachęt i negocjacji jako uzupełnienia do regulacji z zakresu środowiskowej i społecznej odpowiedzialność biznesu oraz monitorowania ich skuteczności. 8 7 op. cit. 8 Lista pozalegislacyjnych instrumentów rządu zostanie szerzej omówiona w treści „prototypu ramowego” rządowej polityki CSR. 186 Spełnienie oczekiwań społecznych wymagałoby od rządu pośredniczenia między przedsiębiorcami a stroną społeczną dla wspólnego ustalenia granic odpowiedzialności biznesu za rozwój społeczny i środowiskowy. Jest to szczególnie istotne w Polsce, biorąc pod uwagę przejście od gospodarki nakazowej, w której pracobiorcy oczekiwali od pracodawców zaspokojenia ich wszystkich potrzeb społecznych - do gospodarki rynkowej, w której normę stanowi rozdział biznesu i interesów społecznych, a oczekiwania są nieco wyższe, trwale zmieniając strukturę potrzeb. Wiele funkcji, które pomogłyby sektorowi prywatnemu posunąć się dalej w zastosowaniu CSR - związanych z ułatwianiem, partnerstwem, wspieraniem oraz harmonizacją strategii rządowych - skorzystałoby na synergii, którą mogą zapewnić wspólne operacje zainicjowane przez rząd. Poniżej zostaną zaprezentowane etapy niezbędnych działań w tej materii, proponowane przez Bank Światowy. Etap1 - ustalenia organizacyjne CSR ma charakter wielowymiarowy i wielosektorowy. Nie istnieje wzorzec sposobu jego instytucjonalizacji w ramach struktury administracji rządowej. Doświadczenia szeregu państw UE oraz Ameryki Północnej sugerują, że rząd może skutecznie podzielić funkcje związane z polityką CSR oraz jej tworzeniem i wdrażaniem między swoje organy. Funkcje te można scedować jako dodatkowe zobowiązania na istniejące agencje, albo mogą je realizować nowe urzędy (przykład Wielkiej Brytanii) lub biura ustanowione specjalnie do tego celu. Nowe agencje można tworzyć w ramach struktury administracyjnej rządu albo zakładać jako instytucje autonomiczne lub półautonomiczne. Ważne jest by rozwój polityki był koordynowany przez organ wiodący, przy wkładzie ministerstw i sektorowych organów naczelnych, podczas gdy polityka ta może być wdrażana albo przez organ, który kierował procesem, albo przez poszczególne organy w nim uczestniczące. Organ rządowy kierujący pracami w zakresie promocji CSR, odpowiada za zdefiniowanie celów polityki i nadzór nad jej wdrażaniem. Te działania pozwolą stworzyć wstępną sieć partnerów społeczno - gospodarczych oraz zapewnią jakościowe standardy podejmowanych przedsięwzięć. W Polsce, kompetencje w zakresie promowania CSR należą do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W odniesieniu do różnych wymiarów CSR zaleca się jednak stworzenie sieci organów rządowych, których działania wzajemnie by się uzupełniały. Sieć ta mogłaby 187 obejmować reprezentantów: Ministerstwa Gospodarki, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa Skarbu Państwa, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Zdrowia, Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, oraz Komisji Nadzoru Finansowego. Co więcej, przy planowanym wskrzeszeniu Rady Rządowej ds. Zrównoważonego Rozwoju przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów instytucja ta, z uwagi na swoją wagę polityczną mogłaby mieć zastosowanie do konsultacji międzyresortowych. Etap 2 – określenie zakresu pojęciowego CSR Mimo że pojęcie CSR kształtowało się ewolucyjnie od początku lat 70-tych XX w., nie istnieje jednolita, powszechnie przyjęta jego definicja. Komisja Europejska definiuje CSR jako koncepcję, zgodnie z którą firmy integrują zagadnienia społeczne i środowiskowe w ramach swoich operacji biznesowych oraz w interakcjach ze swymi interesariuszami na zasadzie dobrowolności. Rządy państw europejskich, które zaczęły tworzyć swoje polityki/strategie CSR, zazwyczaj stosują definicję Komisji jako punkt wyjścia, często uwzględniając kontekst krajowy. Zaleca się, aby tak sformułowania definicja obejmowała listę zasad określających CSR jako: • dobrowolne, • wykraczające poza zakres obowiązujących aktów prawnych, (jednak w Polsce trzeba odnieść się do kwestii zgodności z przepisami, jako że w znaczącym zakresie występuje zjawisko łamania prawa w praktyce biznesowej), • stanowiące uzupełnienie aktów prawnych, a nie ich alternatywę, • obejmujące kwestie społeczne i środowiskowe w kluczowych praktykach biznesowych (np. zarządzaniu środowiskiem, standardach pracy, uczciwych relacjach z klientami, itd.), • sferę pozafilantropijną, najważniejsze przesłanie stanowi tu realizacja obopólnego sukcesu dla biznesu i jego partnerów. Etap 3 - podstawy polityki wobec CSR Decydując się na stworzenie krajowych podstaw polityki upowszechniania CSR, należy wybrać opcje spójne ze strukturą miejscowego sektora korporacyjnego; uwarunkowaniami prawnymi; sytuacją polityczną, społeczną i gospodarczą; podjętym przez Rząd strategiami rozwoju oraz aspiracjami narodowymi. 188 Zazwyczaj rządy państw rozwiniętych identyfikują interes publiczny w obrębie szerokiego zakresu kwestii gospodarczych, środowiskowych, społecznych i związanych z zarządzaniem, oraz podejmują działania w celu synchronizacji zachowań przedsiębiorstw z krajowymi normami i dobrze pojętym interesem narodowym. Kreatorzy standardów CSR mogą oszacować szanse zaangażowania firm z poszczególnych sektorów w następujących wymiarach: 9 • Gospodarczym: konkurencyjność, spójność i transparentność przy zawieraniu umów, zarządzanie łańcuchem dostawców, wpływ gospodarki na społeczeństwo, itd.; • Środowiskowym: bezpieczeństwo środowiska w procesie wytwarzania produktów (szkody, wypadki, ryzyko), kontrola emisji substancji toksycznych, struktura eksploatacji zasobów odnawialnych i nieodnawialnych, dystrybucja towarów oraz usług; ocena środowiskowa ex ante oraz zarządzanie ryzykiem przy inwestycjach; • Społecznym: otoczenie wewnętrzne firmy (w zakresie praw człowieka i praw pracowniczych, bezpieczeństwa emerytalnego, bezpieczeństwa i ochrony pracowników, poszanowania standardów pracy, oraz równości szans), otoczenie zewnętrzne firmy (potrzeby i rynku oraz społeczności lokalnej, inicjatywy sąsiedzkie) oceny ex ante wpływu społecznego decyzji biznesowych oraz zarządzania ryzykiem; • Zarządzania korporacyjnego: ochrona praw udziałowców i inwestorów w korporacji, ustanowienie ładu dobrych praktyk w biznesie, ograniczenie korupcji oraz utrzymanie transparentności i odpowiedzialności w procesie podejmowania decyzji. Etap 4 - udział interesariuszy Zrozumienie oczekiwań świata biznesu oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego (CSO), wymaga uczestnictwa państwowych osób prawnych w kierowaniu podstawami polityki w ramach możliwie najszerszego spektrum. Brak zaangażowania mógłby tu istotnie podważyć znaczenie omawianych wcześniej podstaw oraz szansę na ich wdrożenie. Udział interesariuszy, w tym biznesu, zrzeszeń handlowych oraz społeczności akademickiej, obejmuje formalne i nieformalne metody utrzymania łączności ze stronami, które mają faktyczny lub potencjalny interes w kształtowaniu podstaw polityki publicznej w zakresie CSR. Implikuje także zrozumienie i tolerancję dla zróżnicowanych poglądów i ponoszenie współodpowiedzialności za wdrażanie przyjętych rozwiązań. 9 Patrz: Steurer R., Tanger M.E., Konrad A., Martinuzzi A. Corporations, Stakeholders and Sustainable Developement, A Theoretical Exploration of Business-Societe Relations, Journal of Business Ethics, 61. 263281, 2005. 189 Powszechny udział interesariuszy oddaje szeroki zakres interakcji i wpływu, jaki mają oni na podejmowane decyzje. Rząd może jedynie informować sektor biznesu oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego o swoich planach, angażując pozostałych uczestników od wczesnych stadiów procesu kształtowania polityki. Ta koegzystencja odbywać się może w trzech etapach w których udział Rządu polega na tym, że: • w sposób przejrzysty tworzy on i rozpowszechnia informacje odnośnie prowadzonej polityki, zapewniając swobodny dostęp do informacji oraz dyskusji, • zwraca się do zainteresowanych stron o zgłaszanie komentarzy, opinii i propozycji, • aktywnie angażuje interesariuszy w tworzenie polityki oraz w operacyjne rozwiązywanie problemów i środków wdrażania wybranych rozwiązań. Wiodący organ administracji rządowej ustala okoliczności zaangażowania interesariuszy. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie procesem stosują odpowiedni mandat prawny do jego realizacji oraz wykorzystują środki finansowe. Etap 5 - tworzenie praktyki CSR Koronnym wyzwaniem tego etapu jest identyfikacja najbardziej obiecujących obszarów realizowanej polityki i możliwych do zaakceptowania działań. Jak podaje Bank Światowy, większość firm w krajach rozwiniętych angażuje się w rozwój społeczny i środowiskowy. W szczególności skupiają się one na standardach pracy, zdrowiu i edukacji swoich własnych pracowników oraz na ochronie środowiska naturalnego. Aby wykorzystać tę gotowość do odegrania pozytywnej roli w społeczeństwie oraz zagospodarować dodatkowy wkład, jaki sektor biznesu mógłby wnieść do innych obszarów życia społeczno-gospodarczego, podstawy polityki winny wesprzeć obiecujące działania, ponownie zainicjować zlecone już działania wymagające nowych uregulowań prawnych, stosować zachęty ekonomiczne oraz ustanowić partnerstwo pozwalające dzielić koszty. Podstawowe analizy mogą przeprowadzić eksperci i urzędnicy posiadający wiedzę z zakresu podstaw technicznych omawianych zagadnień. Etap 6 - wskaźniki rezultatów polityki CSR oraz monitorowanie Dla zapewnienia przejrzystości oraz zgodności rezultatów z założeniami, zaleca się rządom przejście od jakościowego do ilościowego określania realizacji celów. Dzięki takiemu rozwiązaniu mogą zostać wyznaczone cele obejmujące przykładowo: określone zakresy działalności, liczbę i rodzaj beneficjentów, formy zróżnicowania zaangażowanych firm (włączenie małych i średnich przedsiębiorstw, udział różnych sektorów 190 gospodarki) oraz ciągłość stosowania praktyk społecznej odpowiedzialności biznesu. Dalej posunięta przejrzystość rezultatów może zostać osiągnięta dzięki informacjom zwrotnym otrzymywanym od firm i ich udziałowców w formie dobrowolnych sprawozdań. 6.5. Stosowanie zasad CSR w Polsce w wybranych spółkach z udziałem Skarbu Państwa Społeczna odpowiedzialność korporacji to filozofia zarządzania firmą oparta na dążeniu do harmonizacji celów biznesowych z dbałością o ugruntowanie pozycji firmy w społeczności lokalnej, udokumentowanie jej przydatności do otoczenia z jednoczesną troską o pozytywny wizerunek wśród klientów i partnerów na rynku. Wdrażanie zasad społecznej odpowiedzialności dokonuje się - w firmach prywatnych oraz w mniejszym stopniu w spółkach z udziałem SP - na różnych poziomach zarządzania, stanowiąc element uzupełniający systemu ładu korporacyjnego wobec społecznego otoczenia firmy. 10 PKN Orlen S.A. PKN Orlen S.A. realizuje program etyczny, oparty na Kluczowych Wartościach Korporacyjnych, które mają regulować procesy biznesowe w całym holdingu. Zmiana kultury korporacyjnej była fundamentem strategii budowy wartości firmy. Najważniejszymi celami tego programu było wzmocnienie wiarygodności PKN Orlen S.A. jako pracodawcy i zapewnienie efektywniejszej realizacji strategii firmy. Prace nad zmianą kultury korporacyjnej rozpoczęto od określenia aktualnego i pożądanego poziomu ładu społecznego, co pozwoliło zdefiniować taki model kultury korporacyjnej, który jest w stanie zapewnić realizację strategii firmy. Przygotowanie Kodeksu Etycznego poprzedzono analizą kodeksów największych firm w branży naftowej oraz konsultacjami z autorytetami zewnętrznymi. Wśród innych działań z dziedziny CSR na uwagę zasługuje wprowadzony w PKN Orlen S.A. w 2004 r. Program Wolontariatu Pracowniczego, którego założeniem było integrowanie pracowników wokół pozytywnych, wartościowych inicjatyw, realizowanych 10 Na podstawie: Odpowiedzialny Biznes w Polsce. Dobre praktyki. Forum Odpowiedzialnego Biznesu, Raport 2006. 191 przez Fundację ORLEN Dar Serca lub inne organizacje charytatywne. Działania wolontariuszy stanowią jeden z ważnych elementów społecznej użyteczności korporacji. Telekomunikacja Polska S.A. W 2006 r. TP S.A. opublikowała raport odpowiedzialności społecznej, opisujący jej rzeczywiste relacje z otoczeniem. Raport powstał w oparciu o międzynarodowy standard Global Reporting Initiative (GRI), dzięki czemu stał się porównywalny w skali globalnej. Jest to kluczowy warunek do określenia status quo i zdefiniowania obszarów wymagających poprawy. TP S.A. pokazuje się jako firma innowacyjna i otwarta na dialog z otoczeniem, zajmująca pozycję lidera nie tylko w branży, ale również w obszarze społecznej odpowiedzialności. W czerwcu 2005 r. zrealizowane zostało badanie postrzegania standardów społecznej odpowiedzialności przez klientów oraz pracowników firmy. Zdecydowana większość badanych (85% pracowników TP S.A. i 69% klientów firmy) uznało taki pomysł raportowania społecznego za „ważny” lub „bardzo ważny”. W oparciu o ten raport przeprowadzono swoisty audyt wewnętrzny firmy, który pozwolił na zebranie informacji pomocnych dla określenia priorytetów rozwoju spółki. Kolejną inicjatywą TP S.A. jest program Rzeczpospolita Internetowa, którego celem jest aktywizacja i rozwój młodzieży ze społeczności wiejskich. Chodzi o umożliwienie dostępu do wiedzy za pośrednictwem Internetu, stworzenie możliwości rozwoju w poczuciu więzi z miejscową kulturą, tradycją i historią. Program jest prowadzony przez Fundację Grupy TP, we współpracy z Programem Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP). Organizatorzy nawiązali współpracę z innymi organizacjami pozarządowymi (fundacja Wspomagania Wsi, Federacja Inicjatyw Oświatowych) w celu prowadzenia wspólnych dla potencjalnych beneficjentów Programu. Twórcy programu skorzystali z wcześniejszych osiągnięć programu Edukacja z Internetem TP, dzięki któremu blisko 5 tysięcy szkół w gminach wiejskich posiada stały dostęp do Internetu. Do udziału w programie zaproszone zostały wszystkie gminy wiejskie w Polsce. Warunkiem uczestnictwa było powołanie Lokalnej Grupy Działania, zrzeszającej lokalnych partnerów. Program Rzeczpospolita Internetowa został zaprezentowany w 2005 r. podczas wiedeńskiej Konferencji Organizacji Narodów Zjednoczonych poświeconej problematyce zrównoważonego rozwoju i prezentacji przedsięwzięć międzysektorową. zakładających współpracę 192 W grudniu 2005 rozpoczęła działalność Fundacja Grupy TP S.A. powołana przez Telekomunikację Polską oraz PTK Centertel. Zadaniem Fundacji jest prowadzenie inicjatyw o charakterze społecznym i edukacyjnym. Fundacja wspiera ważne społecznie projekty i prowadzi autorskie, ogólnopolskie programy w dziedzinie: edukacji, budowy społeczeństwa informacyjnego oraz ochrony zdrowia, koncentrując się na pomocy dzieciom i młodzieży oraz wspieraniu ich rozwoju. Kolejny Program - „Internetowy Uśmiech” - skierowany jest do szkół prowadzących zajęcia lekcyjne na terenie oddziałów dziecięcych w szpitalach w całej Polsce. Fundacja zapewnia bezpłatne dostarczenie sprzętu oraz instalację komputerów w wyznaczonym miejscu, umożliwiającym podłączenie do Internetu. Program uczy wykorzystywania Internetu w nauczaniu dzieci chorych i promuje e-learning. Inny program Fundacji - „Dźwięki Marzeń” - powstał z myślą o małych dzieciach z wadą słuchu. Ma na celu zapewnienie im w dalszej perspektywie wszechstronnego rozwoju, a we wczesnym okresie życia, kiedy szanse na rehabilitację są największe, pomocy na leczenie. Program ten był realizowany w 2006 r. we współpracy z Fundacją Wspólna Droga i przy wsparciu Ministra Zdrowia. Ważnym elementem działalności Fundacji jest nie tylko włączanie pracowników w działania społeczne, ale także wspieranie ich w trudnych sytuacjach życiowych. Mając na względzie te założenia Fundacja stworzyła program „Wspieramy się”, który z jednej strony daje możliwość materialnego zaangażowania pracowników Grupy TP S.A. na rzecz organizacji społecznych, z drugiej strony oferuje pomoc finansową dla pracowników Firmy. Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. We wrześniu 2006 r. PZU S.A., przy współpracy z Wydawnictwem Internet Prasa Media oraz Polskim Stowarzyszeniem Motorowym rozpoczął program „Fleet Safety – bezpieczne auto firmowe”, którego celem jest zwiększenie bezpieczeństwa strategicznych klientów firmy – kierowców flotowych. Prawie połowa uczestników wypadków drogowych w Polsce to kierowcy flotowi. Z punktu widzenia firmy wypadek kierowcy flotowego niesie za sobą poważne skutki: moralne, kadrowe i ekonomiczne. Program Fleet Safety jest skierowany do firm posiadających floty samochodowe kadry kierowniczej i zarządzającej, pracowników wykorzystujących samochody firmowe w swojej bieżącej pracy, przedsiębiorstw komunalnych i samorządowych oraz służb specjalistycznych. Podstawowe cele programu to: podwyższenie świadomości zagrożeń, utrwalenie znajomości przepisów i 193 uświadomienie konieczności ich przestrzegania, nabycie umiejętności działania w sytuacjach kryzysowych oraz pomoc w organizacji floty przedsiębiorstwa. Jedną z dziedzin CSR realizowanych przez PZU S.A. i PZU Życie S.A. jest współpraca z Fundacją Rodzin Górniczych (FRG). Jej głównym celem jest materialne wspieranie rodzin górników, którzy ponieśli śmierć w wyniku wypadków przy pracy, górników znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej lub potrzebujących doraźnego wsparcia. Grono podopiecznych FRG liczy około 4,5 tys. osób, z których większość to członkowie rodzin górników, którzy zginęli w wyniku wypadków przy pracy w ciągu ostatnich 20 lat. W dotychczasowej działalności FRG udzieliła pomocy ponad 4 tys. osób, wydając na ten cel 5,2 miliona złotych. PZU S.A. i PZU Życie przeznaczyły na potrzeby Fundacji kwotę 20 mln złotych, jako kapitał początkowy, który będzie podstawą do uzyskiwania przychodów z działalności inwestycyjnej. Wszystkie przychody związane z inwestowaniem tych kwot pochodzące z dywidend, płatności odsetkowych, z obrotu akcjami i dłużnymi papierami wartościowymi będą w perspektywie wielu lat przekazywane na rzecz FRG. Środki te pozostaną we władaniu wyspecjalizowanej w obszarze inwestycji kapitałowych spółki zależnej – PZU Asset Management S.A., która będzie zarządzała kapitałem początkowym w sposób adekwatny do jego charakteru. Oznacza to, że strategie inwestycyjne dotyczące tej kwoty nie będą obciążone wysokim ryzykiem inwestycyjnym. Dzięki temu programowi co pół roku PZU i PZU Życie będą mogły przekazywać Fundacji Rodzin Górniczych przychody uzyskane przez PZU Asset Management z inwestowania kapitału początkowego. PZU i PZU Życie gwarantują dodatkowo, że kwoty przekazywane na ten cel co pół roku bez względu na wynik działalności inwestycyjnej nie będą niższe od 200 tys. złotych od każdej ze spółek. 6.6. Społeczna rola przedsiębiorstwa 11 Dziedzinę zarządzania, zwaną potocznie polityką kadrową, charakteryzuje tendencja do ciągłych zmian priorytetów. W latach 50-tych polityka ta ograniczała się do doboru i ruchliwości siły roboczej, w kolejnej dekadzie prymat uzyskało doskonalenie i motywowanie pracowników, a w latach 70-tych ruch human relations oraz aktywizacja obsługi socjalnej. 11 W rozdziale tym wykorzystano fragmenty publikacji Mariana Dobrzyńskiego, Zarządzanie Potencjałem Społecznym (Funkcje i Struktury), Międzynarodowa Szkoła Menadżerów, Warszawa 1995. 194 Obecnie jesteśmy świadkami eskalacji wysiłków organizacji w sferze aktywizacji polityki społecznej. Zarządzający sporządzają bilans działań na rzecz pracowników oraz społeczności lokalnej z której przedsiębiorstwo czerpie zasoby ludzkie, a ponadto korzysta z infrastruktury technicznej i społecznej. Pojawia się także dylemat doboru najlepszych działań na rzecz ochrony eksploatowanego i zubażanego środowiska naturalnego oraz optymalizacji wysiłków w kierunku uzyskania społecznej akceptacji i potwierdzenia przydatności rynkowej oferty wyrobów i usług. 12 Z zachodnich publikacji wynika, że normą przyjętą przez organizacje gospodarcze jest podejmowanie przedsięwzięć w ramowych działaniach na rzecz: 13 1. załogi - warunków pracy i płacy, dokształcania, tworzenia możliwości awansu i rozwoju, świadczeń socjalnych, ochrony zdrowia itp., 2. społeczności lokalnej - udział w rozwoju infrastruktury, komunalnej, budowa mieszkań i obiektów użyteczności publicznej, świadczenia na cele kulturalne i charytatywne itp., 3. środowiska naturalnego – rekultywacja i rewitalizacja zniszczonych terenów, ograniczenie zanieczyszczeń powietrza, wody i terenu, oszczędne gospodarowanie zasobami naturalnymi itp., 4. zaspokajania potrzeb konsumenckich – jakości, asortymentu i niezawodności wyrobów, obsługi posprzedażnej, kreowania potrzeb, których zaspokajaniu firma ma służyć itp. Każda z wymienionych sfer może być objęta szczegółowym pomiarem wg zróżnicowanych wskaźników i metod. Zarządzania kadrami nie sposób np. oddzielić od szerszego kontekstu społecznej roli i odpowiedzialności przedsiębiorstwa w trzech pozostałych sferach. Działalność gospodarcza przedsiębiorstwa jest na bieżąco odzwierciedlana w dokumentacji i raportach rachunkowych, a raz do roku każda firma sporządza obszerny i szczegółowy bilans wyników gospodarczych, oraz stosunkowo wąski w zakresie społecznym. Pojawia się problem, jakie są podstawy informacyjne, na których kierownictwo firmy opiera politykę kadrową, a szerzej – społeczną? Konieczność systematycznego gromadzenia i przetwarzania informacji o zasobach pracy i innych elementach sfery społecznej dostrzeżono w krajach wysoko rozwiniętych u schyłku ubiegłej dekady. 12 13 op. cit. op. cit. 195 6.6.1. Bilans społeczny Awangardowe rozwiązanie, wprowadzające bilans społeczny do systemu prawnego zastosowano w 1977 roku we Francji. Zapis ten został umieszczony w Kodeksie Pracy w artykułach L.438-1 do 10. Bilans społeczny podaje się do wiadomości każdego roku, w postaci jednego dokumentu, pozwalając na: - ocenę sytuacji zakładu w ujęciu socjalnym, - zarejestrowanie zrealizowanych przedsięwzięć, - pomiar dokonanych zmian w ciągu minionego roku i dwóch poprzednich lat. 14 Obowiązek utworzenia bilansu nałożono na przedsiębiorstwa zatrudniające co najmniej 750 osób, a od 1982 r. na te których załogi liczyły co najmniej 300 pracowników. 15 Wymienione informacje zostały na trwale włączone do kodeksu pracy jako ósmy rozdział. Regulacje prawne w tym zakresie powstały wkrótce m.in. w Holandii, Wielkiej Brytanii, Szwecji i RFN. Termin „bilans społeczny” ma sugerować, że chodzi o zbieranie i syntezę danych dotyczących społecznej działalności przedsiębiorstwa z precyzją, rygoryzmem i systematycznością analogicznymi do danych określających jego działalność gospodarczą. Bilans społeczny jest przedmiotem globalnej oceny przez organ właścicielski i wewnętrznej przez załogę przedsiębiorstwa. Struktura bilansu społecznego sugeruje także porównywanie pozytywnych i negatywnych wyników przedsiębiorstwa w sferze społecznej. Po stronie „ma” zapisuje się dokonania pozytywne firmy na rzecz poprawy jej roli społecznej, natomiast po stronie „winien”- jej zaniedbania i szkody. Bilans społeczny stanowi niezbędne narzędzie zarządzania potencjałem ludzkim przedsiębiorstwa. Bez tych danych trudno wyobrazić sobie podejmowanie trafnych decyzji dotyczących najcenniejszego zasobu organizacji gospodarczej, jakim jest potencjał ludzki. Bilans społeczny jest również narzędziem zobiektywizowanego pomiaru, oceny i kontroli działań kierownictwa w dziedzinie realizacji społecznej roli przedsiębiorstwa. Bilans społeczny stanowi także płaszczyznę porozumienia między głównymi partnerami społecznymi działającymi w przedsiębiorstwie i jego otoczeniu (tj. dyrekcja, samorząd, związki zawodowe, administracja państwowa, opinia publiczna) w zakresie realizacji przez przedsiębiorstwo jego misji. Bilans społeczny może służyć wszystkim 14 15 Bilans social, Dictionnaire Permanent Social Feuillets 184 (1 aout 1996). op. cit. 196 partnerom, którzy mają wpływ na kształtowanie się stosunków społecznych wewnątrz przedsiębiorstwa oraz na jego stosunki z otoczeniem. Przede wszystkim stanowi on wartościowe narzędzie na użytek trzech podstawowych ośrodków władzy w firmie: organu zarządczego, organu właścicielskiego i załogi (reprezentowanej przez organizacje związkowe i samorządowe). Nawet jeśli poglądy tych głównych partnerów zasadniczo różnią się w szczegółach to uzgodnienie wspólnego programu realizacji jego obowiązków społecznych jest niewątpliwie łatwiejsze według danych zobiektywizowanych, aniżeli na podstawie argumentów subiektywnych. Bilans społeczny przedsiębiorstwa interesuje licznych zewnętrznych jego partnerów, w tym przede wszystkim organy administracji samorządowej, których obowiązkiem jest zapobieganie szkodliwym następstwom funkcjonowania firmy dla mikrootoczenia, zwłaszcza dla lokalnego środowiska naturalnego. 6.6.2. Pomiar społecznej roli przedsiębiorstwa Doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych wskazują, że trafność pomiaru społecznej roli przedsiębiorstwa zależy od spełnienia paru podstawowych warunków. Przede wszystkim bilans społeczny powinien być elastyczny otwarty. Oznacza to, że system informacyjny przedsiębiorstwa pozostawia możliwość rozszerzania go o dodatkowe wskaźniki, oraz pozwala na usunięcie bądź modyfikację wskaźników dotychczas stosowanych. Jednocześnie system gromadzenia danych powinien zapewnić śledzenie ewolucji określonych zjawisk oraz następstw wywołanych przez konkretne przedsięwzięcia podejmowane przez przedsiębiorstwo w dziedzinie polityki społecznej. Elastyczność bilansu społecznego polega także na tym, że dostarcza on użytecznych informacji grupom społecznym i ośrodkom władzy reprezentującym zróżnicowane zainteresowania i poglądy. Ważną cechą bilansu społecznego jest prostota, polegająca na ograniczaniu jego treści do informacji szczególnie istotnych dla negocjacji pomiędzy partnerami społecznymi. Niemałe znaczenie dla przejrzystości statystyki ma porównywalność tych informacji oraz sposób przedstawiania danych. Innym warunkiem prawidłowego bilansu społecznego jest obiektywność zawartych w nim informacji, a co za tym idzie – ich wiarygodność, która zależy od indywidualnego poglądu osoby określającej określone dane zapewnić zaufanie użytkowników bilansu społecznego do zawartych w nim informacji, niezbędne jest poddanie go kontroli niezależnych ekspertów, bądź przedstawicieli delegowanych przez strony będące podmiotami 197 negocjacji. Bilans społeczny powinien być łatwo dostępny dla wszystkich partnerów społecznych oraz dla osób, których w jakikolwiek sposób dotyczy. Podawanie do publicznej wiadomości wyników bilansu społecznego podnosi jego wiarygodność i zwiększa zakres praktycznego wykorzystania. Strategia tworzenia w praktyce systemu informacji społecznej wymaga w pierwszej fazie ograniczeń rejestrowania danych liczbowych dotyczących samej załogi. Dopiero przy przyjęciu w praktyce przedsiębiorstwa zwyczaju rejestrowania i publikowania danych o charakterze społecznym, można rozbudować treść bilansu m.in. o informacje dotyczące dokonań firmy na rzecz społeczności lokalnej, środowiska naturalnego i w końcu także celów ogólnospołecznych. Dane liczbowe uzupełnia się wskaźnikami jakościowymi, w tym wynikami badań postaw i opinii. Następnie można przejść do fazy aktywnego planowania społecznego, w którego tworzeniu i realizacji znajdują swoje miejsce wszyscy partnerzy społeczni liczący się na terenie przedsiębiorstwa. 6.6.3. Przykłady tworzenia bilansu społecznego w krajach europejskich Ze względu na zakres zgromadzonych danych w praktyce można wyróżnić różne typy bilansu społecznego: od prostego zestawu ograniczonej liczby danych do obszernego raportu zawierającego różnorodne informacje, które stanowią podstawę do podejmowania przedsięwzięć dotyczących odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstwa. Bilans społeczny przedsiębiorstwa przewidziany dekretem prezydenta Republiki Francuskiej na podstawie ustawy z 1977 r. obejmuje 120 wskaźników podzielonych na siedem grup: 16 I. Zatrudnienie • • • • • • 16 liczba pracowników zatrudnionych (dział ten zawiera 9 wskaźników szczegółowych z rozbiciem na kierowników oraz pracowników samodzielnych, wykwalifikowanych i niewykwalifikowanych), pracownicy za granicą (4 wskaźniki), zatrudnienie (3 wskaźniki), odejścia (10 wskaźników), awans (1 wskaźnik), bezrobocie (4 wskaźniki), Bilans social, Dictionnaire Permanent Social Feuillets 184 (1 aout 1996), Lista rubryk i wskaźników bilansu społecznego, Kodeks Pracy, art. R. 438-1. 198 • • inwalidzi (2 wskaźniki), nieobecności (8 wskaźników). II. Wynagrodzenie i dodatkowe obciążenia finansowe: • • • • • • wysokość wynagrodzeń (2 wskaźniki), skala zarobków (2 wskaźniki), sposób obliczania zarobków (2 wskaźniki), dodatkowe obciążenia finansowe (2 wskaźniki podzielone na podwskaźniki szczegółowe), globalne obciążenia płacowe (1 wskaźnik), udział finansowy pracowników w majątku przedsiębiorstwa (3 wskaźniki). III. Warunki higieny i bezpieczeństwa pracy: • • • • • wypadki w pracy i w drodze/z pracy (4 wskaźniki), podział wypadkowy w wyniku czynnika materialnego (5 wskaźników), choroby zawodowe (3 wskaźniki), komisja higieny i bezpieczeństwa – BHP (2 wskaźniki), wydatki związane z bezpieczeństwem (4 wskaźniki). IV. Warunki pracy: • • • • • • • długość i rozłożenie czasu pracy (7 wskaźników), organizacja i zakres pracy (3 wskaźniki), fizyczne warunki pracy (5 wskaźników), reorganizacja pracy (1 wskaźnik), wydatki związane z poprawą warunków pracy (2 wskaźniki), medycyna pracy (3 wskaźniki), pracownicy niezdolni do pracy (2 wskaźniki) V. Szkolenie: • • • szkolenie zawodowe (5 wskaźników), urlopy szkoleniowe (3 wskaźniki), praktyki (1wskaźnik). VI. Stosunki między pracodawcą a pracownikami i związkami zawodowymi: • • • reprezentanci załogi (6 wskaźników), informacja i komunikacja (4 wskaźniki), procedury prawne w zastosowaniu do stosunków zawodowych (3 wskaźniki). VII. Pozostałe warunki bytowe zależne od przedsiębiorstwa: • • świadczenia socjalne (2 wskaźniki), pozostałe obciążenia socjalne (3 wskaźniki). W praktyce spotyka się także przypadki bilansu społecznego, w których zawarte są zarówno dane dotyczące zjawisk wewnętrznych, jak i otoczenia przedsiębiorstwa. Kolejnym przykładem jest propozycja rachunkowości społecznej w Szwecji, opracowana przez pracowników uniwersytetu w Sztokholmie. Punktem wyjścia jest tutaj określenie różnych grup społecznych zainteresowanych działalnością przedsiębiorstwa: pracownicy, akcjonariusze, państwo, władze lokalne, 199 otoczenie naturalne, konsumenci. W odniesieniu do każdego z tych elementów sporządza się listę, pozytywów i negatywów mierzonych ilościowo (w pieniądzu) bądź jakościowo (przez opinię społeczną). W bilansie społecznym gromadzi się informacje o przeszłości, o dokonaniach przedsiębiorstwa. Istotny krok naprzód stanowi przejście do planowania społecznego, z wykorzystaniem danych zawartych w bilansie społecznym. Przykładem zastosowania tego podejścia jest system firmy Singer. Bilans tej firmy obejmuje stosunkowo małą liczbę wskaźników, podzielonych na cztery grupy: I. Rola ekonomiczna przedsiębiorstwa: 1. zysk, 2. użyteczność, 3. jakość wyrobów. II. Satysfakcja załogi: 1. warunki pracy, 2. informacja i komunikowanie się, 3. bezpieczeństwo pracy, 4. płace, 5. warunki fizyczne pracy; 6. szkolenie. III. Rola społeczna przedsiębiorstwa: 1. usługi na rzecz miasta, 2. udział w poprawie ochrony środowiska naturalnego, 3. zadowolenie klienta. IV. Otwarcie na przyszłość przedsiębiorstwa: 1. nowe wyroby, 2. innowacje. Bilans społeczny przedsiębiorstwa w skróconej formie (łącznie z danymi za poprzednie trzy lata) przedstawiany jest wszystkim członkom Komitetu Przedsiębiorstwa, natomiast bilans każdego oddziału otrzymują członkowie Komitetu Oddziałów. Z bilansem społeczno-ekonomicznym przekazuje się wszystkim członkom ankietę która służy do uzyskania opinii przedstawicieli załogi o wynikach osiągniętych przez firmę w odniesieniu do każdego ze wskaźników ujętych w bilansie. Kierownictwo przedsiębiorstwa uzyskuje w ten sposób od załogi informację zwrotną o efektach wywołanych swą dotychczasową polityką 200 społeczną. Następnie opracowywany jest plan społeczno-ekonomiczny przedsiębiorstwa na siedem lat, przy czym jego część społeczna obejmuje program działań na najbliższe trzy lata. Plan ten jest przedmiotem negocjacji w ramach Komitetu Przedsiębiorstwa i stanowi podstawę do przyjęcia decyzji wspólnie wypracowanej przez administrację i przez przedstawicieli załogi. Zalety takiej procedury działania wydają się oczywiste, ponieważ wiąże ona politykę społeczną przedsiębiorstwa z życzeniami załogi i ułatwia jej dostosowanie do celów i możliwości przedsiębiorstwa. Istotnym uzupełnieniem tej koncepcji jest wyodrębnienie tzw. wskaźników alteru określonych przez kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych adekwatnie do specyfiki każdej z nich, oraz tzw. wskaźników nakładów i wyników, które mają weryfikować skuteczność podjętych działań. W latach siedemdziesiątych prace nad konstrukcją systemu wskaźników społecznych zostały przyjęte w RFN. Pierwszy etap polegał na zbadaniu głównych dziedzin, nazwanych wymiarami (dymensjami) systemu, które są ważne społeczne i polityczne. Oznaczało to przestudiowanie istniejącego prawodawstwa w zakresie celów i norm społecznych, poczynając od konstytucji, a na przepisach prawnych konkretnych „branż” społecznych kończąc, a także na zidentyfikowaniu społecznych deklaracji zawartych w programach partii politycznych, związków zawodowych oraz innych organizacji o charakterze społeczno-politycznym. 17 W rezultacie pierwszego etapu ustalono 10 dziedzin, w których najważniejsze cele społeczne i polityczne współczesnego zawarte zostały społeczeństwa zachodnioniemieckiego. Należy dodać, że z biegiem lat dziedziny te nie straciły na znaczeniu, przeciwnie, czas potwierdził przyjęte w 1976 r. ustalenia. Obecnie rozważa się możliwość rozszerzenia wskaźników społecznych dla dwóch nowych obszarów jakości życia (środowisko naturalne oraz technika w życiu codziennym). Te dziedziny to: I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. 17 Ludność Przemiany społeczne i mobilność Rynek pracy i warunki pracy Dochody ludności i ich podział Konsumpcja i zaopatrzenie ludności Komunikacja Mieszkanie Zdrowie Oświata i kształcenie Społeczna partycypacja Stanisława Golinowska, „Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej”, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, str. 189. 201 W drugim etapie uporządkowano wyniki badania dziedzin ważnych politycznie i społecznie, z wykazaniem opinii zawartej w literaturze fachowej na temat poszczególnych problemów. W wyniku tego uporządkowania stworzono katalogi celów – problemów dla poszczególnych dziedzin. Katalogi te poddano weryfikacji, aby osiągnąć kompromis między treściową wyczerpywalnością a czytelnością i przejrzystością systemu. Jeżeli w pierwszym etapie okazało się , że jedną z ważnych społecznie i politycznie dziedzin jest zdrowie, to w drugim określono dlań katalog celów – problemów, dla których powinno się skonstruować odpowiednie wskaźniki. Zdecydowano się więc na katalog trzynastu celów – problemów ujętych w trzech wymiarach, które przedstawiają różne aspekty tej dziedziny. W trzecim etapie zajęto się konstrukcją wskaźników społecznych dla sporządzonych katalogów. Nie przyjmowano w nim żadnych ograniczeń. Było to więc konstruowanie wskaźników idealnych dla każdego z wymienionych celów – problemów. W kolejnym, czwartym etapie konstruowane są wskaźniki, dla których istnieją dane statystyczne czy też możliwość nowych badań statystycznych. W rezultacie często zamiast wskaźników idealnych przyjmuje się wskaźniki zastępcze (proxies). Dla wszystkich dziesięciu obszarów liczba wskaźników przyjętych w 1976 r. wyniosła 196, ale z czasem uległa zmniejszeniu. W 1989 r. w Centrum badań Ankietowych, Metod i Analiz w Mannheim przygotowano 161 wskaźników. Problemem tych prac jest utrzymanie ciągłości metodycznie jednolitej informacji statystycznej. W piątym etapie zbierane są informacje statystyczne dla wypełnienia wskaźników liczbami. Źródła informacji statystycznej w Niemczech są liczne i różnorodne: państwowe urzędy statystyczne, instytucje finansowe, ubezpieczeniowe, urzędy zatrudnienia, ośrodki związków zawodowych, państwowe i prywatne ośrodki badania opinii publicznej. Zbieranie informacji dla wskaźników stanowi stale najtrudniejszą część pracy. Ostatni, szósty etap prac nad systemem mierników stanowią prace interpretacyjne. Na ich podstawie tworzone są opracowania o przemianach jakości życia i dobrobytu w Niemczech, zarówno o charakterze sprawozdań, jak i o charakterze analiz naukowych. Liczba opracowań, jaka powstała na bazie stworzonego systemu wskaźników, jest już bardzo duża. 18 Koncepcja tworzenia bilansu społecznego w omawianych krajach składa się z następujących elementów: - cel i zakres bilansu społecznego, - podstawy prawne oraz definicje występujące w bilansie społecznym, 18 opt. cit.. str. 192. 202 - zasady tworzenia bilansu społecznego, - wskaźniki opisujące bilans społeczny, - ocena i weryfikacja. 6.6.4. Cele i przedmiot bilansu społecznego przedsiębiorstwa Cele ogólne: - włączenie się do polityki społecznej państwa, - usystematyzowanie dialogu społecznego, - urzeczywistnienie zaleceń MOP oraz dyrektyw UE, - określenie stopnia globalizacji przedsiębiorstwa. Cele szczegółowe: - dokumentowanie systemu społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstwa, - usprawnienie zarządzania zasobami ludzkimi, - usprawnienie dialogu społecznego w przedsiębiorstwie, - wypracowanie płaszczyzny porozumienia w sferze kształtowania polityki społecznej, - usystematyzowanie informacji o przedsiębiorstwie, - wsparcie negocjacji zakładowych i ponadzakładowych układów zbiorowych. Bilans społeczny przekazywany jest każdego roku do wiadomości publicznej w postaci zagregowanego dokumentu, zawierającego główne wskaźniki liczbowe pozwalające na ocenę sytuacji przedsiębiorstwa w ramach systemu CSR. Dzięki temu możliwe jest pokazanie realizacji polityki społecznej zgodnej z społeczną odpowiedzialnością, zarejestrowanie dokonanych przedsięwzięć w sferze socjalnej, zmierzenie dokonanych zmian w odniesieniu do pracowników, jak i pozostałych interesariuszy w ciągu minionego roku i lat poprzednich. Stworzenie w Polsce możliwości sporządzania bilansu społecznego przez przedsiębiorstwa krajowe oraz zagraniczne wzmocniłoby dialog społeczny i zminimalizowało skutki globalizacji. Działalność firm w okresie poakcesyjnym wymaga dokumentu, który obrazowałby stan przedsiębiorstwa podobnie jak biznes plan, lecz w ujęciu społecznym. Zakres bilansu społecznego jako dokumentu opisującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa w Polsce powinien pozwalać na monitorowanie następujących obszarów: - działania na rzecz załogi, tj. identyfikacja potencjału intelektualnego, warunki pracy i płacy, tworzenia możliwości awansu i rozwoju, świadczenia socjalne, ochrony zdrowia, przestrzeganie kodeksu pracy, pomoc rencistom i emerytom; 203 - działania na rzecz społeczności lokalnej, tj. aktywny udział w utrzymaniu infrastruktury komunalnej i jej rozwoju, budowa mieszkań i obiektów użyteczności publicznej, świadczenia na cele kulturalne i charytatywne, - działań na rzecz konsumentów, tj. dbałość o jakość i niezawodność wyrobów, asortyment, serwis i inne elementy obsługi posprzedażowej, kształtowanie i rozwijanie potrzeb, których zaspokajaniu firma ma służyć itp. W procesie formułowania bilansu społecznego, przedsiębiorstwa winny stosować następujące zasady: 19 - odpowiedzialności (accountability) – przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność za swoje działania lub ewentualne ich zaniechanie, jest gotowe ponosić konsekwencje. Przedsiębiorstwo spełnia kryteria społeczne i rynkowe przeźroczystości i zgodności z deklarowanymi normami. W Polsce jest mało firm , które tak podchodzą do swego działania wobec zasobów ludzkich i otoczenia. Tym bardziej powinny to wyeksponować w bilansie społecznym, - uczestnictwa (inclusivity) – przedsiębiorstwo na każdym etapie formułowania bilansu społecznego uwzględnia potrzeby i oczekiwania poszczególnych grup interesariuszy. Deklarowana jest gotowość do podejmowania dialogu społecznego i pokazanie, że oczekiwania wyrażane przez poszczególnych interesariuszy będą poważnie traktowane. Bilans społeczny przedsiębiorstwa jest dokumentem będącym elementem dialogu społecznego pomiędzy reprezentacją pracowników i zarządem uwzględniając również opinię otoczenia. Polskie firmy nie posiadają w swojej sprawozdawczości dokumentu, który w sposób zagregowany opisywał by wskaźniki i dane podlegające negocjacjom, - zupełności (completeness) – przedsiębiorstwo uwzględnia wszystkie obszary interakcji z mikrootoczeniem, kompleksowe możliwości jego różnorodnego oddziaływania. Wyraźnie też określa powody, dla których – na jakimś etapie analizy – nie uwzględnia się określonych sfer oddziaływania. Zasada ta uniemożliwia niejawne wyłączanie „niewygodnych” czy też „drażliwych” obszarów działania. Bilans społeczny opisuje wszystkie zaistniałe zdarzenia w sferze społecznej w odniesieniu do pracowników i otoczenia. Zasada ta zapewnia całkowitą transparentność bilansu społecznego przedsiębiorstwa, - wymierności (materiality) – przedsiębiorstwo poddawane jest wymiernej ocenie wszystkich, ważnych z punktu widzenia poszczególnych grup interesariuszy, informacji i sfer 19 Raport o przekształceniach własnościowych w 2005 roku, s. 203. 204 działania. Zasada ta mobilizuje przedsiębiorstwo do poszukiwania coraz lepszych mierników podejmowanych działań w aspekcie społecznym, - regularności (regularity) – przedsiębiorstwo systematycznie poddaje się ocenie, adekwatnie do potrzeb i oczekiwań. Zasada ta pozwala uniknąć sytuacji „jednorazowego zrywu”, podjętego np. w sytuacji zewnętrznej konieczności i w następstwie zaniechania dalszych działań. Zasada ta nakazuje systematyczne sporządzanie bilansu społecznego według prezentowanych czasookresów, - zapewnienia jakości (quality assurance) – przedsiębiorstwo zwraca się do zewnętrznego audytora, lub niezależnej grupy eksperckiej. Chodzi o to, aby wiarygodność systemu społecznej odpowiedzialności była potwierdzona przez niezależnego eksperta. W tym przypadku wiarygodność taką może zapewnić niezależna jednostka certyfikująca, a także ( w poszczególnych aspektach) opinia wydana przez organizację pozarządową zajmująca się tym aspektem, - dostępności (accessibility) – przedsiębiorstwo znajduje najbardziej skuteczne kanały komunikacji, tak by niezbędna informacja mogła zawsze dotrzeć do tych, którzy jej poszukują. Zasada ta nakłada na przedsiębiorstwo konieczność aktywnego propagowania informacji związanych z realizowanym programem społecznej odpowiedzialności, niezależnie od tego, czy poszczególne grupy interesariuszy zwracają się z zapytaniem, czy nie, - porównywalności (comparability) – oznacza możliwości dokonania porównań pomiędzy kolejnymi raportami tego samego przedsiębiorstwa (np. poprzez każdorazowe odnoszenie się do wcześniej stawianych celów), a także porównań pomiędzy różnymi przedsiębiorstwami w tej samej lub nawet różnej branży. W praktyce wielu firm, zasada ta sprowadza się do wyznaczania celów na dany okres sprawozdawczy, a następnie – po zakończeniu tego okresu – ustosunkowania się do zakresu ich wypełnienia, - wiarygodności (reliability) zapewnia, że wszystkie fakty, oceny, pomiary są przedstawione z należytą starannością i uczciwie, - istotności (relevence) – podkreśla wagę, jaką przywiązuje się do ocen i informacji udostępnionych przez przedsiębiorstwo wobec sfer opiniotwórczych. Wiele firm realizuje tę zasadę w taki sposób, że np. Prezes zarządu umieszcza swoją osobistą wypowiedź jako wstęp do deklaracji szczegółowej, precyzując zasady polityki społecznej, pokazując w ten sposób, że przedsiębiorstwo przykłada dużą wagę do przedkładanego dokumentu, - zrozumiałości (understandability) – oznacza, że poszczególne dane są przedstawione w taki sposób, że mogą służyć do oceny mocnych i słabych stron przedsiębiorstwa, dokonywanej 205 nawet przez tych, którzy ni mają fachowego przygotowania w danej dziedzinie. Chodzi więc o unikanie zbyt specjalistycznych sformułowań, skrótów niezrozumiałych dla osób spoza branży itp., - kompleksowości (embeddedness) – oznacza, że proces zbierania danych, dokonywania ocen i przedstawiania wyników jest na stałe „wmontowany’ w system strategicznego zarządzania przedsiębiorstwem, czyli że zasady polityki społecznej wynikają z rzeczywistych celów strategicznych i są modyfikowane w miarę dokonywania zmian w hierarchizacji tych celów, - ciągłej poprawy (continous improvement) – oznacza gotowość do wdrażania wyników analizy strategicznej w cyklicznym procesie planowania, wyznaczania nowych celów i podejmowania kolejnych działań doskonalących, określa procedur, dokumentacji, ponownego wdrażania, kontroli, podejmowania działań korygujących, monitorowania realizacji itp. Powyższe zasady powinny stanowić podstawę formułowania bilansu społecznego firmy oraz budowy systemu społecznej odpowiedzialności. Znajdują one swoje odzwierciedlenie w poszczególnych etapach przygotowania i wdrażania CSR. Proces budowy bilansu społecznego składa się z kilku następujących po siebie faz: - wyrażenie woli podjęcia zrealizowania bilansu społecznego przez organ właścicielski i zarządczy, - powołanie komisji na szczeblu firmy, która będzie realizowała proces budowy bilansu, - określenie grup interesariuszy istnych dla tego zadania, - określenie misji przedsiębiorstwa oraz deklaracje przyjmowanego systemu wartości, - określenie zakresu, metod i celów strategicznych, - określenie używanych wskaźników i sposobów pomiaru, - zbieranie informacji, danych i ocen wyrażanych przez interesariuszy, - analizowanie tych informacji, ustalanie metod doskonalenia wyników, - opracowanie sposobów prezentacji i przygotowanie niezbędnych dokumentów, - udostępnienie raportu, optymalizacja przekazu informacyjnego, - określenie procedur wdrożenia wyników i wytycznych do analizy strategicznej. W celu optymalnego zdefiniowania bilansu społecznego winny być zakreślone warunki prawne występujące przy jego projektowaniu. Dla ilustracji istniejącego obszaru legislacji w odniesieniu do polityki społecznej, który reguluje funkcjonowanie polskich przedsiębiorstw przedstawiono poniższe zestawienie. Niżej wymienione akty prawne wpływają na formułowanie bilansu społecznego dla przedsiębiorstwa polskiego. 206 Tablica nr 2 Normy Prawa międzynarodowego, europejskiego i polskiego w zakresie polityki społecznej Normy Prawa Międzynarodowe Powszechna Deklaracja Praw Człowieka Międzynarodowa Konwencja Praw Dziecka Konwencja 29 i 105 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) – Praca przymusowa i niewolnicza. Konwencja 87 MOP – Wolność zrzeszania się, Konwencja 98 MOP – Prawo do negocjacji zbiorowych, Konwencja 100 i 111 MOP – Równe wynagradzanie dla mężczyzn i kobiet za pracę o równej wartości; Dyskryminacja, Konwencja 135 MOP – Konwencja o przedstawicielach pracowników, Konwencja 138 i Zalecenia 146 MOP – Wiek minimalny i zalecenie, Konwencja 155 i Zalecenia 164 MOP – BHP, Konwencja 159 MOP – Rehabilitacja zawodowa i zatrudnienie, zatrudnienie osób niepełnosprawnych, Konwencja 177 MOP – Praca w domu, Europejskie Jednolity Akt Europejski Wspólnotowa Karta Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników Traktat z Amsterdamu Europejska Karta Społeczna Dyrektywy Europejskie 80/987/EWG – dotyczy niewypłacalności pracodawcy, 91/383/EWG – w sprawie poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy na czas określony lub w ramach tymczasowego stosunku pracy, 91/533/EWG – dotyczy obowiązku pracodawcy informowania pracownika o warunkach umowy o pracę i stosunku pracy, 92/85/EWG – dotyczy ochrony pracy kobiet i osób młodych, 93/104/WE – w sprawie aspektów czasu pracy, urlopów wypoczynkowych i pracy w nocy, 94/33/WE – w sprawie ochrony ludzi młodych w pracy, 94/45/WE – dotyczy tworzenia europejskich rad zakładowych, 96/34/WE – porozumienie ramowe w sprawie urlopów rodzicielskich, 97/81/WE – w sprawie pracy w niepełnym wymiarze, 2001/23/WE – w sprawie praw pracowników w razie transferu przedsiębiorstw, 2001/86/WE – dotyczy uzupełnienia statutu spółki europejskiej, 2002/14/WE – dotyczy ustalenia ogólnych ram dla informowania i konsultowania pracowników w UE, Normy Polskie Konstytucja Kodeks Pracy Ustawa o organizacji pracodawców Ustawa o związkach zawodowych Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy Umowa o statystyce społecznej Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych Źródło: Opracowanie własne. W kategoriach makrospołecznych i makroekonomicznych bilans społeczny może stanowić podstawę monitorowania przestrzegania unormowań prawa pracy. Istnieje możliwość wykorzystania tego instrumentu do sporządzania rocznego: - przeglądu stanu zatrudnienia oraz krótkoterminowych prognoz, - raportu nt. bezpieczeństwa, higieny i warunków pracy, - programu prewencyjnego nt. zagrożeń zawodowych, - przeglądu skuteczności wprowadzania systemu społecznej odpowiedzialności. 207 6.7. Zastosowania „Bilansu społecznego” do praktyki krajowej polityki społecznej Opisane wcześniej zalecenia Komisji Europejskiej na temat wdrażania społecznej odpowiedzialności biznesu oraz prezentacja przez Bank Światowy działań umożliwiających harmonizację strategii rządu wobec idei CSR, a także doświadczenia różnych krajów Unii Europejskiej tworzą perspektywiczną sferę jego zastosowań w Polsce. Przedsiębiorstwa działające w naszym kraju podjąć próbę wykorzystania bilansu społecznego do tych samych celów co firmy zachodnioeuropejskie, głównie do zarządzania potencjałem społecznym, współdziałania ze związkami zawodowymi, kształtowania pozytywnego obrazu firmy w opinii społecznej. Sporządzanie bilansu społecznego wprowadzi wymóg wdrożenia monitoringu, gromadzącego i przetwarzającego informacje o społecznym obszarze działania organizacji. Badania przeprowadzone w państwowych przedsiębiorstwach przemysłowych wykazały, że istnieją tam uporządkowane systemy informacji o sferze społecznej. Gromadzi się ogromną liczbę danych, które nie układają się w jednorodny system użyteczny w zarządzaniu załogą. Dane te są rozproszone w różnych jednostkach przedsiębiorstwa, toteż są one trudno dostępne dla strategicznego decydenta. Również ich stopień agregacji jest niejednolity 20 . Należy przy tym zauważyć, że w okresie ostatnich paru lat dokonały się interesujące zmiany w sferze społecznej funkcji krajowych przedsiębiorstw. Obecnie wyraźnie ograniczają one swoje świadczenia na rzecz załogi, podczas gdy duże firmy prywatne działające w Polsce właśnie zwiększają tę strefę. Oczywiście treść świadczeń socjalnych na rzecz załogi ulega radykalnym zmianom. Rozbudowuje się świadczenia wiążące pracownika z firmą: samochody służbowe, pakiety usług zdrowotnych, pożyczki długoterminowe na mieszkania (domy), dopłaty do mieszkań, wycieczki i przyjęcia organizowane przez firmę, bezpłatne systemy szkoleń. W przyszłości, standardowym wyposażeniem socjalnym załóg dużych firm będą dopłaty do funduszu emerytalnego. To rozbudowanie świadczeń na rzecz załogi, w powiązaniu z rosnącym udziałem kosztów pozyskania i wynagrodzenia pracowników, wymusi stworzenie sprawnego systemu informacji o obszarze społecznym funkcjonowania firmy, dostosowanego do nowej treści 20 zob. M. Dobrzyński, Zarządzanie Potencjałem Społecznym (Funkcje i Struktury), Międzynarodowa Szkoła Menadżerów, Warszawa 1995. 208 tego obszaru. Należy więc spodziewać się zapotrzebowania przedsiębiorstw na budowę systemów informacji umożliwiających audyt i bilans społeczny 21 . Obecnie daje się zauważyć na rynku wzrost zapotrzebowania na tworzenie audytów i bilansów społecznych. Jedną z pierwszych firm, która stworzyła bilans społeczny jest Elektrociepłownia „Kraków” SA. Raport społeczny powstał w ramach prywatyzacji tego przedsiębiorstwa. Inwestorem strategicznym jest firma francuska, która postulowała sporządzenie takiego opracowanie w procesie przejmowania przedsiębiorstwa. Opracowanie jest zbiorem informacji społecznych z różnych dziedzin funkcjonowania przedsiębiorstwa. Zauważalnym brakiem w przedstawionym raporcie jest jednak brak analizy syntetycznej stanu firmy i diagnozy w tym zakresie. Inną znaną próbą podjęcia tego tematu była publikacja firmy Isuzu, pokazująca socjalne dokonania tej firmy na rzecz miasta Tychy. Inna lokalna firma - Nadwiślańska Spółka Węglowa sporządziła bilans społeczny już w 2000 roku. Przedstawione opracowanie poparto analizą sytuacji społecznej przedsiębiorstwa spółki, mankamentem był brak wskaźników przedstawiających syntetycznie kondycję finansową całego podmiotu. 6.8. Zakończenie Badanie opinii publicznej przeprowadzone w Polsce przez Bank Światowy oraz Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wykazuje, że konsumenci identyfikują władze lokalne oraz rząd centralny jako głównych liderów w promowaniu lepszego pod względem społecznym i środowiskowym zachowania firm. Opinia publiczna oczekuje od władz pełnienia roli gwaranta inicjatyw z zakresu CSR poprzez wspieranie ich i/lub udział w nich w roli partnera. 22 Strona rządowa zainteresowana jest promocją odpowiedzialnego prowadzenia biznesu jako uzupełnienia centralnych programów społecznych i środowiskowych, funkcjonujących w długoterminowym interesie publicznym. Realizując zasady odpowiedzialnego biznesu może przyczynić się do osiągnięcia celów Strategii zrównoważonego rozwoju „Polska 2025”, jak również celów zawartych w Strategii rozwoju kraju w latach 2007 - 2015, w szczególności odnoszących się do poprawy konkurencyjności i innowacyjności państwa, zwiększenia zatrudnienia i poprawy jego jakości, oraz rozwoju regionalnego. 21 opt. cit. str. 70-71. 22 Przewodnik wdrożenia CSR. Opcje pozaustawowe dla Rządu Rzeczpospolitej Polskiej (tłumaczenie z angielskiego) Wrzesień 2006 r. Departament ds. Komunikacji dla Rozwoju Banku Światowego oraz Biuro ECCU7 Banku Światowego. 209 Instytucje rządowe jak np.: Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Skarbu Państwa, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mogą przyczynić się do inicjowania i monitorowania dobrowolnych kodeksów na wiele różnych sposobów, działając w zakresie swoich kompetencji. Jednakże rola strony rządowej powinna zostać zdefiniowana od początku tak, aby uniknąć niejasności co do statusu danego kodeksu, frustracji po stronie twórców kodeksu oraz odpowiedzialności Rządu w sytuacjach niezgodności z kodeksem. 23 Przedstawiciele Rządu winni zachęcać strony do badania dobrowolnego podejścia, nawet, jeżeli odpowiednie ustawy czy rozporządzenia nie są jeszcze gotowe. Badania rządowe, analizy i konsultacje mogą ujawnić , które pobudzają do działania (np. ustalenia niemieckiego Okrągłego Stołu w sprawie kodeksu postępowania, amerykańskiej Inicjatywy rządowej na rzecz sprawiedliwych warunków pracy, itd.) 24 . Model gospodarki rynkowej musi opierać się na pewnych koniecznych warunkach wyjściowych: z jednej strony na skutecznych i spójnych ramach prawnych i regulacyjnych, z drugiej zaś na samoograniczeniu i samokontroli; obecny musi być również klimat zachęcający do innowacji i przedsiębiorczości na uczciwych standardach. Wszystkie wymienione elementy warunkują osiągnięcie sukcesu gospodarczego połączonego z wysokim poziomem ochrony środowiska, spójności społecznej i dobrobytu. Do najważniejszych czynników kapitału społecznego warunkujących pomyślny rozwój zalicza się: 25 1. Stabilność polityczną. Środowisko charakteryzujące się wysokim stopniem osobistego bezpieczeństwa jest koniecznością. 2. Odporność czynników rządowych na korupcję. Uczestnicy/aktorzy publiczni muszą zachować niezależność od interesów komercyjnych. Kapitalizm kumoterski jest zagrożeniem pomyślnego rozwoju gospodarki. 3. Podstawowe standardy jakościowe infrastruktury biznesowej. Obejmuje ona nowoczesne środki transportu, sieć telekomunikacyjną i teleinformatyczną oraz globalny e-system bankowy. 23 Patrz: Voluntary Codes: A Guide for Their Development and Use, Canadian Office for Consumers Affairs, 1998. 24 Patrz: Kernaghan W, (Ed), Kernaghan W, (Ed), Voluntary Codes: Private Governance, the Public Interest and Innovation. p. 335376, Carleton Research Unit for Innovation, Science and Environment, Carleton University, Ottawa, Canada, 2004 r. 25 Stephen Young. Etyczny kapitalizm. Jak na powrót połączyć prywatny interes z dobrem publicznym. Przekład Wiktor Kisiel. METAmorfoza 2005. 210 4. Dobrze funkcjonujące społeczeństwo obywatelskie. Powszechnie obowiązujące reguły demokratycznego systemu prawnego. Swoboda zawierania umów i ochrona konkurencji i konsumentów jako standard. 5. Odpowiedni poziom edukacji. Powszechna i pogłębiona edukacja, rozwój B+R decydującym czynnikiem dalszego postępu społecznego i rozwoju gospodarczego. Komisja Europejska podjęła inicjatywę zorganizowania europejskiego sojuszu na rzecz społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw wspierając członków społeczności przedsiębiorstw, którzy tworzą podstawy dla realizacji niniejszej inicjatywy. Jest to sojusz otwarty dla wszystkich przedsiębiorstw, które łączy wspólny cel, jakim jest uczynienie Europy liderem w zakresie CSR – w interesie konkurencyjności przedsiębiorstw oraz zrównoważonej gospodarki rynkowej. Podstawą tej inicjatywy jest partnerstwo. Opiera się ono na wspólnym przekonaniu, że priorytety europejskiej strategii na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia są najlepszą odpowiedzią na wyzwania związane z rosnącą konkurencją światową, trendami demograficznymi i zrównoważoną przyszłością. Komisja Europejska planuje wzmocnienie swoich działań w zakresie kreowania warunków dobrowolnych innowacyjnych wysiłków przedsiębiorstw w zakresie CSR poprzez zachęcanie do dobrych praktyk i ich upowszechnianie w intensywnej współpracy z przedsiębiorstwami i wszystkim zainteresowanymi stronami, a także władzami krajowymi, oraz poprzez konsekwentne wspieranie CSR we wszystkich obszarach działań W większości przypadków Rządy krajów członkowskich Wspólnoty są poważnie zainteresowane promocją odpowiedzialnego prowadzenia biznesu jako uzupełnienia swoich własnych programów społecznych i środowiskowych, funkcjonujących w długoterminowym interesie publicznym. Odpowiedzialny biznes może wywrzeć bezpośredni, pozytywny wpływ także na osiągnięcie celów Strategii zrównoważonego rozwoju „Polska 2025”, jak również celów zawartych w Strategii rozwoju kraju w latach 2007-2015, w szczególności odnoszących się do poprawy konkurencyjności i innowacyjności państwa, zwiększenia zatrudnienia i poprawy jego jakości, oraz rozwoju regionalnego. Opisane wcześniej zalecenia Komisji Europejskiej na temat wdrażania społecznej odpowiedzialności biznesu oraz prezentacja przez Banku Światowy działań umożliwiających harmonizację strategii rządu wobec idei CSR stanowią mocną argumentację do promowania Bilansu Społecznego w naszym kraju. Zestawienie dorobku krajów Unii w zakresie stosowania Bilansu stanowi konieczną przesłankę jego zastosowania w polskich warunkach. 211 Czynnikiem podnoszącym wrażliwość rodzimych przedsiębiorstw, w tym także Spółek Skarbu Państwa, na zagadnienie CSR jest wprowadzenie jak w niektórych krajach UE (np. we Francji) Bilansu Społecznego do sprawozdawczości jednostek. Nie na zasadzie przymusu prawnego wynikającego z przepisów np. Kodeksu Pracy, lecz w oparciu o zasadę dobrowolności, a jednocześnie preferencji. Firma sporządzająca oprócz biznes planu Bilans Społeczny mogłaby np. uzyskiwać dodatkowe punkty w konkurencyjnym procesie zamówień publicznych. Zamówienia publiczne stanowią. narzędzie, które można łatwo dostosować do zaspokajania potrzeb regulacyjnych, kiedy inne metody ingerencji formalnej są uważane za niemożliwe do przyjęcia bądź nieskuteczne. W kontekście CSR ujawniają się podobne trendy. W przypadkach, gdy strona rządowa nie chce kształtować warunków biznesowych za pomocą tradycyjnych uregulowań władczych i kontrolnych, zamówienia publiczne wydają się znajdować w grupie użytecznych alternatywnych mechanizmów regulacyjnych. 26 Zamówienia publiczne zorientowane na CSR promują firmy zaangażowane w CSR poprzez poprawę warunków rynkowych dla ich działalności. Nagradzają one za pewne zachowania i podkreślają poważne zamiary rządu w odniesieniu do CSR. Wydaje się jednak, w oparciu o doświadczenia innych krajów, że wraz z procesem dojrzewania rynku finansowego inwestorzy krajowi i zagraniczni działający w Polsce umieszczą SRI (Indeks Odpowiedzialności Społecznej) w swoich agendach. Wymaga to szeregu działań promocyjnych i wspierających ze strony rządowej, np.: • Przygotowania własnych lub poparcia już istniejących wytycznych na temat sprawozdawczości CSR, które obejmowałyby wymogi i oczekiwania inwestorów; • Wprowadzenie SRI, z czytelnymi kryteriami oceny, przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A.; • Zobowiązanie inwestorów publicznych do ujawniania ich praktyk z zakresu ISR. Wprowadzenie systemu opartego na podobnych warunkach włączyłoby Polskę do czołówki państw europejskich wprowadzających zasady CSR zgodnie z kierunkiem wyznaczonym przez Komisję Europejską. 26 Patrz: McComden, C. Corporate Social Responsibility and Public Procurement, University of Oxford Faculty of Law, Legal Studies Research Paper Series, Working Paper No 9, April 2006. Marek Chrzanowski ROZDZIAŁ VII PRYWATYZACJA A PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ KORPORACYJNA I SPOŁECZNO-EKONOMICZNA EFEKTYWNOŚĆ ORGANIZACJI 7.1. Przesłanki istnienia zależności w triadzie Własność prywatna jest podstawą współczesnego społeczeństwa oraz gospodarki. Zarówno prywatni i instytucjonalni inwestorzy, jak i politycy kreujący politykę makroekonomiczną zauważyli, że prywatyzacja majątku publicznego może być sposobem na przezwyciężanie ekonomicznych i socjalnych problemów państwowych przedsiębiorstw oraz na polepszanie wyników ich działalności. Przedsiębiorczość korporacyjna 1 (przedsiębiorcza orientacja i działania na poziomie już istniejącej organizacji) jest również postrzegana jako ważny element w rozwoju organizacyjnym i gospodarczym, zwiększaniu wydajności istniejących przedsiębiorstw i tworzeniu nowych zasobów organizacyjnych. Przejawy przedsiębiorczości organizacyjnej mogą być bardzo istotne dla rewitalizacji i zwiększania wydajności już istniejących przedsiębiorstw 2 : nie tylko dużych korporacji, ale także średnich przedsiębiorstw 3 . Dzieje się tak zarówno w rozwiniętych gospodarkach, jak i gospodarkach przechodzących okres 1 Termin wywodzący się z angielskiego – corporate entrepreneurship – bywa też tłumaczony na język polski jako przedsiębiorczość organizacyjna. 2 Podobny pogląd prezentują:: G. III Pinchott: Intrapreneuring. Harper&Row, New York 1985. W. D. Guth, A. Ginsberg: Guest editor’s introduction: Corporate entrepreneurship. “Strategic Management Journal” 1990 , nr 11, s. 5-15. S. A. Zahra.: Predictors and financial outcomes of corporate entrepreneurship: An exploratory study. “Journal of Business Venturing” 1991, nr 6, s. 259-285. 3 Szerzej na temat problematyki przedsiębiorczych zachowań w małych i średnich firmach piszą: J. G. Covin, D. P. Slevin: Strategic management of small firms in hostile and benign environments. “Strategic Management Journal” 1989, nr 10, s. 75-87. J. G. Covin, T. J. Covin: Competitive aggressiveness, environmental context and small firm performance. “Entrepreneurship Theory and Practice” 1990, nr 14, s. 439-462. C. Carrier: Intrapreneurship in large firms and SMEs: Comparative study. “International Small Business Journal” 1994, nr 12, s. 54-61. 213 transformacji 4 . “Przedsiębiorczość organizacyjna może wydatnie przyczynić się do zwiększenia wydajności gospodarki, tworzenia jej nowych gałęzi i zwiększania konkurencyjności międzynarodowej” 5 . Większość wydanych dotychczas pozycji dotyczących poszczególnych aspektów prywatyzacji ocenia je z perspektywy ekonomii i finansów, gdzie uwaga skupiona jest na “socjalnych i ekonomicznych racjonalnych podstawach prywatyzacji lub na odpowiedziach na pytania, jak rządy mogą osiągnąć zakładane cele socjoekonomiczne przez alternatywne polityki i struktury prywatyzacyjne” 6 . Przedsiębiorczości korporacyjnej, która jest ważnym czynnikiem warunkującym efektywność funkcjonowania całej gospodarki, do tej pory poświęcono mało uwagi w kontekście prywatyzacji 7 . Celem niniejszego Rozdziału jest pokazanie wielkość wpływu prywatyzacji majątku publicznego na rozwój przedsiębiorczości korporacyjnej w przedsiębiorstwach oraz związku prywatyzacji i przedsiębiorczości korporacyjnej z ich ekonomiczno-społeczną efektywnością. Na podstawie szczegółowej analizy dotychczas opublikowanych opracowań oraz własnych wniosków zbudowany został model opisujący zależności pomiędzy trzema powyższymi czynnikami, który sprawdzono podczas prowadzonych przez Katedrę Polityki Gospodarczej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie badań w latach 2005-2006. Bardzo istotny był także sposób podejścia do tematu. Zależności badano zarówno w ujęciu mikroekonomicznym, jak i z punktu widzenia panujących w gospodarce zależności makroekonomicznych. W najprostszym ujęciu fenomen prywatyzacji można opisać, jako zmianę w strukturze własności przedsiębiorstwa pociągającą jednocześnie odpowiednie przekształcenia w jego systemie zarządzania i kontroli 8 . Akt prywatyzacji obejmuje transfer własności państwowej do sektora prywatnego. 4 Problematyką porównawczej analizy zmian przedsiębiorczoœci w rozwiniętych i przechodzących transformację gospodarkach zajmują się: B. Antoncic, R. D. Hisrich: Intrapreneurship modeling in transition economies: A comparison of Slovenia and the United States. “Journal of Developmental Entrepreneurship” 2000, nr 5, s. 21-40. 5 S. Wennekers, R. Thurik: Linking entrepreneurship and economic growth. “Small Business Economics” 1999, nr 13, s. 28 6 J. P. Doh: Entrepreneurial privatization strategies: Order of entry and local partner collaboration as sources of competitive advantage. “Academy of Management Review” 2000, nr 25, 2000, s. 551. 7 Dowodzą tego badania literatury przeprowadzone przez: S. A. Zahra, R. D. Ireland, I. Gutierrez, M. A. Hitt: Privatization and entrepreneurial transformation: Emerging issues and a future research agenda. “Academy of Management Review” 2000, nr 25, s. 509-524. 8 Taką definicję podaje: R. Rammamurti: Why are the developing countries privatizing?. “Journal of International Business Studies” 2000, nr 23, s. 225-249. 214 Prywatyzację w badaniach charakteryzowano biorąc pod uwagę dwa elementy: stopień jej zaawansowania i czas. Stopień zaawansowania prywatyzacji odnosi się do nowej struktury własności i wymiaru jej zmian podczas procesu prywatyzowania. Z kolei czas prywatyzacji może być definiowany jako przedział czasowy, w którym zmiany struktury własności miały miejsce. Prywatyzacja nie pociąga za sobą jedynie zmiany posiadacza aktu własności przedsiębiorstwa, ma znacznie głębsze implikacje. Akt prywatyzacji pociąga za sobą bezpośrednio szereg działań, efektów i ich pochodnych. Dobry model opisujący procesy prywatyzacji i ich pochodne został opracowany przez Shakera A. Zahra 9 . Efekty zostały podzielone na dwie grupy: pierwszorzędne efekty obejmujące transformację organizacyjną w zakresie bodźców do działania, struktur i kultury organizacyjnej oraz efekty drugorzędne, do których zaliczamy uczenie się organizacji i większy dostęp do zasobów organizacyjnych oraz krajowych i globalnych sieci powiązań. Efekty związane z transformacją organizacyjną stają się z kolei bodźcem do pochodnych przedsiębiorczych takich jak działania innowacyjne i skłonność do tworzenia nowych przedsięwzięć. Łatwo można też doszukiwać się ich implikacji dla efektowności działania przedsiębiorstw. Przedsiębiorczość jest fenomenem występującym zarówno na poziomie jednostek, jak i organizacji 10 . Schumpeter definiował przedsiębiorcę, jako “każdego kto pomaga popychać gospodarkę do przodu naruszając równowagę rynkową przez nowe kombinacje zasobów” 11 . “Przedsiębiorczość ma miejsce kiedy wprowadzane są nowe kombinacje zasobów i kończy się wraz z zakończeniem tego procesu 12 ”. W badaniach założono, że organizacje różnią się pod względem stopnia prezentowanej przez nie przedsiębiorczości. Organizacje mogą być analizowane w kontinuum, w którym waha się ich stopień przedsiębiorczości. Ten punkt widzenia jest dokładniej opisany przez Covin’a i Slevin’a, którzy czynią wyraźne rozróżnienie pomiędzy konserwatywnymi (unikającymi ryzyka, nieinnowacyjnymi i nieaktywnymi) a przedsiębiorczymi (podejmującymi ryzyko, innowacyjnymi, aktywnymi) firmami 13 . 9 Opublikowany w: S. A. Zahra, R. D. Ireland, I. Gutierrez, M. A. Hitt: Privatization and…, op. cit.. Szersze podejście do tego problemu prezentuje: W. B. Gartner, B. J. Bird, J. A. Starr: Acting as if differentiating entrepreneurial from organizational behavior. “Entrepreneurship Theory and Practice” 1992, nr 16, s. 13-31. 11 J. A. Schumpeter: The theory of Economic Development. Harvard University Press, Cambridge MA 1934. 12 I. Bull, G. E. Willard: Towards a theory of entrepreneurship. “Journal of Business Venturing” 1993, nr 8, s. 183-195. 13 Szerzej na ten temat: J. G. Covin, D. P. Slevin: Strategic management of small firms in hostile…, op. cit. 10 215 Dla celów prowadzonych badań przyjęto następującą definicję przedsiębiorczości korporacyjnej: są to wszystkie przedsiębiorcze działania mające miejsce wewnątrz istniejącej organizacji. Zgodnie z tą definicją, przedsiębiorczość korporacyjna odnosi się nie tylko do tworzenia nowych przedsięwzięć, ale także do innych innowacyjnych działań i orientacji, takich jak rozwój nowych produktów, usług i technologii, technik administrowania, strategii i postaw konkurencyjnych. Ponieważ celem badania była ocena współzależności pomiędzy prywatyzacją a działaniami przedsiębiorczymi i efektywnością społeczno-ekonomiczną organizacji, uosobienia przedsiębiorczości korporacyjnej szukano w jej najwyraźniejszych przejawach. Obejmują one tworzenie nowych przedsięwzięć 14 oraz innowacje produktowe i procesowe. W wielkich korporacjach, ale także w średnich przedsiębiorstwach, nowe przedsięwzięcia mogą obejmować formowanie formalnie autonomicznych lub cieszących się dużym stopniem autonomii jednostek lub firm. W zależności od opracowania, działania takie mają różne nazwy, np.: inkubowanie przedsiębiorczości, internal venturing 15 , corporate startups 16 , tworzenie autonomicznych jednostek (autonomous business unit creation) 17 , venturing activities 18 , newstreams 19 i corporate venturing 20 . Przedsiębiorczość korporacyjna obejmuje również innowacje produktowe i procesowe. Przez innowacje produktowe rozumiem wszelkie zmiany polegające na udoskonaleniu wyrobu już wytwarzanego przez przedsiębiorstwo, bądź na rozszerzeniu struktury asortymentowej o nowy produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. Z kolei innowacje procesowe to wszelkie zmiany polegające na udoskonaleniu nowych lub znacząco udoskonalonych metod wytwarzania, w tym sposobów docierania z produktem do odbiorców. Sam proces prywatyzacji może przyczyniać się do pobudzania menadżerów do podejmowania przedsiębiorczych działań. Przed zmianą struktury własności z państwowej na prywatną kadra zarządzająca przedsiębiorstw jest ograniczona w podejmowaniu inicjatyw mających na celu implementację strategicznych zmian z powodu mniejszej swobody 14 Ang. new venture creation. R. D. Hisrich, M. P. Peters, Internal venturing in large corporations, 1984. 16 Np.: J. A. Hornaday (red.): Frontiers of Entrepreneurship Research. Babson College, Wellesley, MA 1984, s. 280-293. 17 Ibidem. 18 Np.: W. D. Guth, A. Ginsberg: Guest editor’s introduction: Corporate entrepreneurship…, op. cit. 19 Np.: R. M. Kanter, L. Richardson: Engines of progress: Designing and running entrepreneurial vehicles in established companies. “Journal of Business Venturing” 1991, nr 6, s. 209-229. 20 Np.:P. Sharma, J. J. Chrisman: Toward a reconciliation of the definitional issues in the field of…, op. cit. 15 216 działania, wynikającej z biurokracji 21 oraz barier i kontroli finansowej. Bariery te ulegają redukcji po sprywatyzowaniu przedsiębiorstwa prowadząc do śmielszego opracowywania strategii rozwoju opartych na badaniach rynku i branży oraz silniejszych bodźcach w kierunku zwiększaniu wartości akcji przedsiębiorstwa. Bardzo ważnym elementem organizacji, który może być zmieniony poprzez prywatyzację, i który jest czynnikiem korzystnym dla rozwoju przedsiębiorczości korporacyjnej, jest wsparcie zarządu firmy dla działań przedsiębiorczych. Takie wsparcie to przede wszystkim większe zaangażowanie kierownictwa wyższego szczebla oraz jego poparcie dla działań przedsiębiorczych i nagradzanie ludzi je podejmujących. Na bazie powyższej analizy można wyciągnąć wniosek, że stopień zaawansowania prywatyzacji oraz czas prywatyzacji (tzn. większa szybkość zmian prywatyzacyjnych) pozytywnie wpływają na przedsiębiorczość korporacyjną. Polityka prywatyzacji podejmowana jest najczęściej w celu otrzymania pozytywnych socjalnych i gospodarczych efektów. Głównymi czynnikami pchającymi decydentów w kierunku prywatyzacji są wyniki finalne takie jak zwiększenie PKB, zatrudnienia i zasobów gospodarki będące pochodnymi procesów prywatyzacji. Jednym z argumentów przemawiających za prywatyzacją, jest spostrzeżenie, że przedsiębiorstwo publiczne przywiązuje mniejszą wagę do minimalizacji kosztów niż jego prywatny odpowiednik. Wyniki badań potwierdzają wyższy stopień minimalizacji kosztów i wyższą rentowność produkcji prywatnej w stosunku do produkcji firm państwowych 22 . W związku z tym metoda prywatyzacji, która zapewnia wyższy udział własności prywatnej nad państwową może zakończyć się lepszymi efektami niż metoda prywatyzacji z mniejszym udziałem własności prywatnej. Szybkość zmian może również mieć wpływ na pochodne prywatyzacji. Hutchinson, który analizował efekty prywatyzacji publicznych przedsiębiorstw w Wielkiej Brytanii, zauważył, że prywatyzacja miała w przypadku Wielkiej Brytanii bardzo pozytywny wpływ na rentowność i wyniki objętych nią firm 23 . Oprócz zyskowności, wzrost (rozwój firmy) może być postrzegany jako istotny czynnik warunkujący efektywność organizacji. 21 Problem ten opisuje: M. I. Crag, I. J. Dyck: Management control and privatization in United Kingdom. “Rand Journal of Economics” 1999, nr 30, s. 475-497. 22 Szerzej: A. Shleifer: State versus private ownership. National Bureau of Economic Research, Cambridge 1998. 23 Szerzej na ten temat pisze: A. F. Ott, K. Hartley (red.): Privatization and Economic Efficiency: A comparative analysis of developed and developing countries. Edward Elgar Publishing, Aldershot 1991, s. 105. 217 Na podstawie powyższych założeń został zbudowany model: PRYWATYZACJA • • EFEKTYWNOŚĆ Czas Stopień zaawansowania - Zyskowność - Wzrost PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ KORPORACYJNA • • • Tworzenie nowych przedsięwzięć Innowacje produktowe Innowacje procesowe Zasadność istnienia modelu zweryfikowano w badaniach prowadzonych w formie ankiety. Bazę firm tworzyły przedsiębiorstwa uwzględnione w danych Ministerstwa Skarbu Państwa. Wybierając przedsiębiorstwa do badania kierowano się chęcią jak największego zróżnicowania próby oddającego możliwie najprecyzyjniej strukturę przedsiębiorstw w Polsce (z wyjątkiem organizacji służby zdrowia, instytucji finansowych i edukacyjnych). Uwzględniono przedsiębiorstwa z różnych gałęzi gospodarki – przemysł wytwórczy, konstrukcyjny, sprzedaż detaliczna i hurtowa, usługi, transport, usługi komunalne. 7.2. Prywatyzacja a przedsiębiorczość korporacyjna Prywatyzacja przedsiębiorstwa pociąga za sobą nie tylko zmianę jego struktury własności, obejmuje też zmiany dotyczące wartości, kultury, systemów i strategii działania. Transformacja dotyka sposobu zorganizowana, nadzorowana i zarządzana firmy, ponieważ przystosowuje ją do realiów konkurencji obecnej na rynku. Zmiany zachodzące w wymiarze poznawczym, strategicznym, kulturowym i strukturalnym, niezbędne do wzmocnienia przekształceń organizacyjnych, mogą wywołać lub mieć wpływ na poszerzanie skali przedsiębiorczych zachowań oraz większą skłonność do podejmowania skalkulowanego ryzyka. “Przedsiębiorczość wewnętrzna ważna jest dla osiągnięcia odpowiedniej wydajności, 218 wzrostu produktywności i wytworzenia majątku” 24 . Wszystko to sprzyja innowacyjności objawiającej się wprowadzaniem nowych produktów, procesów, technologii, systemów czy technik w firmie bądź na rynkach jej funkcjonowania. Innowacyjność jest podstawą prowadzącą do uzyskania przewagi konkurencyjnej w nowej globalnej gospodarce 25 . Transformacja przedsiębiorstwa inicjująca zaangażowanie firmy w działania przedsiębiorcze, podejmowanie ryzyka oraz innowacje jest kluczem do zmiany w organizacji, do konkurowania w gospodarce wolnorynkowej. Chociaż jednym z powodów prywatyzacji jest często inicjowanie procesu restrukturyzacji przedsiębiorstw, osiągnięcie go jest trudniejsze na rynkach wschodzących niż w rozwiniętej gospodarce. Zazwyczaj dzieje się tak, ponieważ niewielkie zasoby i możliwości, jakimi dysponują niegdyś państwowe przedsiębiorstwa są niewystarczające w stosunku do takich przekształceń. W rezultacie, na rynkach wschodzących, nowo sprywatyzowane firmy często zmuszone są, aby szukać pomocy w obliczu problemów finansowych, braku nowych technologii czy nowoczesnej kadry zarządzającej. Aby skutecznie konkurować w realiach gospodarki wolnorynkowej, sprywatyzowane firmy muszą również szybko nauczyć się, jak korzystać z dopiero co nabytych zasobów 26 . Gwałtowne przyswajanie praktycznych i teoretycznych umiejętności jest często ułatwione poprzez zawieranie porozumień o współpracy, takich jak spółki joint ventures lub aliansów strategicznych popartych wzajemnymi udziałami. Niektóre z nich zawierane są z firmami działającymi poza rodzimym rynkiem sprywatyzowanego przedsiębiorstwa. Chociaż międzynarodowe spółki joint ventures tego typu są wyzwaniem pod względem organizacyjnym, ich ilość stale rośnie. Bez względu na sposób przyswajania i korzystania z nowych zasobów organizacyjnych, wykorzystanie nowych technologii i związanych z nimi umiejętności niezbędnych, aby zaangażować się w udane działania handlowe, jest dla przedsiębiorstw niemalże niemożliwe bez odpowiedniego poziomu zdolności absorpcyjnych firmy. Prywatyzowanym firmom pozwalają one asymilować i wykorzystywać nową wiedzę. To z 24 W. J. Baumol: Entrepreneurship: Productive, unproductive, and destructive. “Journal of Business Venturing” 1996, nr 11, s. 6. 25 Zobacz też: J. G. Covin, M. P. Miles: Corporate entrepreneurship and the pursuit of competitive advantage, Entrepreneurship. “Theory and Practice” 1999, nr 23, s. 47-63. M. A. Hitt, R. D. Nixon, R. E. Hoskisson, R. Kochhar: Corporate entrepreneurship and cross-functional fertilization: Activation, process and disintegration of a new product design team. “Entrepreneurship: Theory and Practice” 1999, nr 23, s. 145-167. 219 kolei może pobudzać w nich rozwój innowacyjności. Rozwinięcie zdolności absorbcyjnych może być trudne, biorąc pod uwagę fakt, że przedsiębiorstwa działające na rynkach rozwiniętych nauczyły się, jak chronić swoje newralgiczne technologie przed przejęciem przez inne firmy, nawet te, z którymi nawiązano alianse strategiczne. Wyniki badań podkreślają znaczenie tych możliwości. Uhlenbruck i De-Castro stwierdzili, że przejmowanie nowo sprywatyzowanych firm na rynkach wschodzących przez przedsiębiorstwa z krajów rozwiniętych, prowadzi do wzrostu efektywności gospodarczej, ale i społecznej przejętego przedsiębiorstwa 27 . Transfer nowych technologii, umiejętności zarządzania, wreszcie zasobów finansowych od firmy przejmującej do przejętej prowadzi do zwiększania się jej wydajności. To właśnie transfer umiejętności powoduje, że przejętym i dopiero co sprywatyzowanym firmom łatwiej jest stać się prawdziwą konkurencją w gospodarce wolnorynkowej. Skupienie się na zmianach w procesach organizacyjnych, które mogą być następstwem prywatyzacji oraz potencjalnych skutkach, jakie wywiera ona na działania przedsiębiorstwa, ma pomóc w lepszym zrozumieniu niektórych zjawisk, a w szczególności: • wpływu prywatyzacji na proces promowania zachowań przedsiębiorczych w firmie; • wpływu, jakie ma reorganizacja na efektywne zarządzanie prywatyzowanymi przedsiębiorstwami. Ważna jest rola prywatyzacji w wytwarzaniu nowej dynamiki organizacji, która promuje innowacyjność, podejmowanie ryzyka, proaktywne zarządzanie i przedsiębiorcze postawy pracowników. Przyjęte tu zostaje założenie, że kraje, branże przemysłu i organizacje, które sprzyjają przedsiębiorczości organizacyjnej są na dobrej drodze ku osiągnięciu postępu technologicznego i gospodarczego. 7.2.1. Pierwszorzędne skutki prywatyzacji Prywatyzacja stwarza nowy kontekst, w którym firma musi konkurować po to, aby przetrwać i odnieść sukces. “Przekształcenia towarzyszące prywatyzacji zmieniają strukturę przedsiębiorstwa oraz sposób jego zarządzania, prowadząc w ten sposób do fundamentalnych 26 Szerzej problem ten opisują: S. A. Zahra, R. D. Ireland, I. Gutierrez, M. A. Hitt: Privatization and entrepreneurial transformation: Emerging issues and a future research agenda. “Academy of Management Review” 2000, nr 25, s. 509-524. 220 zmian w kulturze przedsiębiorstwa” 28 . Prywatyzacja przewartościowuje również rodzaj motywacji, jaką kierują się kadry zarządzające przedsiębiorstwami. Motywacja kadry zarządzającej Kierownicy przedsiębiorstw państwowych nie mogą zazwyczaj działać w pełni samodzielnie, jeśli chodzi o zapoczątkowywanie bądź wprowadzanie w życie zmian strategicznych 29 , jak również są ograniczeni przez biurokrację zawężającą zakres ich kompetencji. W wyniku prywatyzacji pojawia się nowa dynamika. Kierownicy wyższego szczebla mogą swobodniej planować i rozwijać strategie oparte na analizach branży i warunkach rynkowych. Kadra zarządzająca ma też większą swobodę w ponownym określaniu celów działania przedsiębiorstwa tak, aby odzwierciedlały one cele jego kluczowych udziałowców. Co więcej, może ona bardziej swobodnie dopasowywać podział zasobów organizacyjnych do celów przedsiębiorstwa. Menadżerowie mają swobodę decydowania o wyborze i poparciu projektów, które w ich przekonaniu są niezbędne do osiągania celów długoterminowych. Po przeprowadzeniu prywatyzacji, zarówno przedsiębiorstwo, jak i jego menadżerowie poddani są działaniom praw rynku. Menadżerowie odpowiadają przed swoimi udziałowcami i zostają w ten sposób zmuszeni do wypełniania strategii, która pozwoli na zwiększanie wartości firmy. Kierownictwo zostaje przez to niemalże zmuszone do reorganizacji struktury istniejącego kapitału, wdrożenia nowych systemów rachunkowych i kontrolnych, obrania nowej strategii produktu oraz modernizacji i wdrożenia nowych programów inwestycyjnych. W rezultacie, reputacja i wynagrodzenie menadżerów mogą zależeć od wyników przedsiębiorstwa, zapewniając im w ten sposób motywację do opracowywania i wprowadzania strategii, które będą powiększać wartość firmy 30 . Badania potwierdzają, że wynagrodzenie dyrektorów wzrasta po prywatyzacji przedsiębiorstwa 31 . Większa swoboda w podejmowaniu decyzji oraz większe wynagrodzenie wpływają 27 Badania te opisywane są w: J. O. De Castro, K. Uhlenbruck: Characteristics of Privatization: Evidence from Developed, Less-developed, and Former communist Countries. “Journal of International Business Studies” 1997, nr 28. 28 S. Johnson, G. Loveman: Starting over: Poland after communism. “Harvard Business Review” 1995, nr 73, s. 50. 29 Szerzej: M. L. Cragg, I. J. Dyck: Management control and privatization in the United Kingdom. “Rand Journal of Economics” 1999, nr 30, s. 475-497. 30 Szerzej: S. Zahra: Governance, ownership and corporate entrepreneurship: The moderating impact of industry technological opportunities. “Academy of Management Journal” 1996, nr 39, s. 1713-1735. 31 Np.: M. I. Cragg, I. J. Dyck: Executive pay and UK privatization: The demise of "one country, two systems”. “Journal of Business Research” 2000, nr 47, s. 3-18. 221 pozytywnie na chęć dyrektorów do podejmowania ryzyka i działań noszących znamiona innowacyjności. Struktura organizacji i jej kultura Liberalizacja przepisów oraz wzrost konkurencyjności związane z przemianami gospodarczymi uwidoczniają często nieodpowiednią strukturę organizacyjną firm państwowych, które, aby przetrwać liberalizację gospodarczą, niejednokrotnie muszą być zrestrukturyzowane. Niestety nie są dostępne wyniki żadnych badań mówiące jak zmienia się struktura organizacyjna i kultura firmy czekającej na prywatyzację w warunkach rosnącej konkurencyjności otoczenia i liberalizacji przepisów. Efekty tych zmian dla podejmowania kierowniczych decyzji, jeśli w ogóle występują, nie zostały dotychczas dobrze udokumentowane. Niektóre badania wskazują jednak, że prywatyzowane firmy często podczas procesu zmiany struktury ich własności, przechodzą zmiany strukturalne i kulturowe, które mają wpływ na ich działania 32 . Często prywatyzowane firmy ulegają presji rynku i zmuszone są do większej wydajności i ograniczenia kosztów, co pociąga za sobą redukcję zatrudnienia. Niejednokrotnie przedsiębiorstwa zmniejszają liczbę stanowisk pracy, a pozostałych pracowników obejmują szkoleniami, aby nabyli oni nowych umiejętności i zwiększyli wydajność pracy. Zarobki i premie są rewidowane, tak, aby odzwierciedlały warunki na rynku pracy, a systemy nagród i awansów bywają częściej stosowane, aby zmotywować pracowników i polepszyć wydajność. Żeby móc skrócić proces decyzyjny, prywatyzowane przedsiębiorstwa często zmieniają swoje struktury organizacyjne poprzez eliminację szczebli kierowniczych oraz ograniczanie biurokracji. Dlatego właśnie w sprywatyzowanych firmach częściej mamy do czynienia z bardziej płaską strukturą organizacyjną. Przedsiębiorstwa te dążą też do uproszczenia sposobów komunikacji pomiędzy kierownictwem i pracownikami. Ulepszona komunikacja może wzmocnić oddanie pracowników dla firmy i zachęcać ich do większej produktywności i kreatywności. Kiedy kultura organizacyjna objawia się w mocniejszym identyfikowaniu się pracownika z firmą, wytwarza się chęć do podejmowania ryzyka prowadzącego do wzrostu innowacyjności produktowej, procesowej i przemian w systemie administrowania przedsiębiorstwem. 32 Np.: S. Johnson, G. Loveman: Starting over: Poland after communism. “Harvard Business Review” 1995, nr 73, s. 44-57. 222 7.2.2. Drugorzędne skutki prywatyzacji Efektem przekształceń własnościowych państwowych przedsiębiorstw może być także szybsze uczenie się organizacji i nabywanie przez nią (jako całość) nowych umiejętności. Możliwości absorpcji wiedzy mogą stanowić dla firmy fundament dla ulepszenia zdolności technologicznych, jak również możliwość uzyskania dostępu do rozmaitych sieci krajowych i międzynarodowych 33 . Zmienne te (uczenia się, absorpcji nowych technologii, sieci) to drugorzędne skutki prywatyzacji. Należy odróżnić je od bardziej widocznych zmian, jakie występują w przedsiębiorstwie w wyniku prywatyzacji. Chociaż słabiej zauważalne, w porównaniu z pierwszorzędnymi, drugorzędne skutki prywatyzacji mogą mieć równie potężne konsekwencje dla rozwoju przedsiębiorstwa. Odzwierciedlają one złożone wpływy zmian wewnętrznych (organizacyjnych) i zewnętrznych (makro) zmiennych. Trzy potencjalne drugorzędne skutki prywatyzacji zostały przedstawione na Schemacie nr 1: uczenie się organizacji, zwiększone możliwości technologiczne oraz zdobycie dostępu do sieci. Schemat nr 1 Model procesu prywatyzacji i jego pochodnych Źródło: Opracowanie własne na podstawie literatury opisującej model prywatyzacji według S. A. Zahry. 33 Podkreślają to: S. A. Zahra, R. D. Ireland, M. A. Hitt: International expansion by new venture firms: International diversity, mode of market entry, technological learning, and firm performance. “Academy of Management Journal” 2000, nr 43, s. 925-950. 223 Proces uczenia się w organizacji W modelowej sytuacji (Schemat nr 1) pierwszorzędne skutki prywatyzacji budują wewnętrzne środowisko przedsiębiorstwa, które zachęca menadżerów do eksperymentowania i wprowadzania nowych alternatywnych strategii działania. Zmiany wywołane przez prywatyzację mają zazwyczaj charakter tak radykalny, że często potrzebne jest określenie na nowo zasad funkcjonowania przedsiębiorstwa, które pozwolą w pełni korzystać z możliwości stwarzanych przez rynek. Z tego powodu prywatyzacja może być postrzegana jako wydarzenie „łamiące istniejący porządek,” które zmusza menadżerów do postrzegania i badania branży, otoczenia, konkurencji oraz wreszcie samego przedsiębiorstwa z innej perspektywy. Takie radykalne zmiany przyczyniają się do eksperymentowania i zwiększonej innowacyjności, co z kolei pobudza proces uczenia się organizacji 34 . Prywatyzacja tworzy również otoczenie sprzyjające inwestorom zagranicznym, w szczególności tym, którzy przynoszą ze sobą innowacyjną technologię, nowoczesne metody zarządzania czy techniki marketingowe. Niektórzy inwestorzy zagraniczni nawiązują współpracę z prywatyzowanymi firmami tworząc spółki strategiczne, np. joint venture. Spółki takie dają sprywatyzowanym przedsiębiorstwom możliwość wykształcenia nowych umiejętności w oparciu o potencjał ich bardziej zasobnych partnerów zagranicznych (często z krajów lepiej rozwiniętych gospodarczo). Nabycie nowych umiejętności najprawdopodobniej ułatwia sprywatyzowanym firmom pełniejsze wykorzystanie możliwości, jakie daje rynek. Możliwości nieskrępowanego działania, jakie przynosi prywatyzacja są bodźcem do wprowadzania innowacji, które zwiększają możliwości technologiczne. Dzięki temu sprywatyzowane firmy mogą wprowadzać na rynek nowe produkty i usługi, bez utrudnień ze strony biurokratycznych lub politycznych procedur. Alternatywnie, prywatyzowane przedsiębiorstwa mogą w początkowym okresie próbować kupować licencje, kopiować lub naśladować technologiczne możliwości swojej bardziej nowoczesnej konkurencji czy też partnerów zagranicznych. Naśladownictwo to jest ważne w szczególności w początkowym okresie rozwoju, kiedy to prywatyzowane firmy skupiają się głownie na budowaniu swojego potencjału i możliwości, ucząc się od konkurentów lub partnerów zagranicznych. Proces ten jest jednak uzależniony od stopnia, w jakim partnerzy chronią swoje własne technologie, poprzez środki formalne (np. umowy) lub nieformalne (np. sposób i struktura komunikacji między partnerami). 34 Szerzej: K. L. Newman, S. Nollen: Managing radical organizational change. Thousand Oaks, 1998, s. 122. 224 Dostęp do nowych technologii Prywatyzacja jest procesem przyciągającym zagraniczne inwestycje, które ułatwiają dyfuzję wiedzy i technologii. Rozpoznanie i asymilowanie nowych możliwości technologicznych przebiega różnie w zależności od kraju i gospodarki. Szybkość, z jaką podejmowane są takie działania, zależy częściowo od technologicznego zaawansowania poziomu gospodarczego, jak również zdolności uczenia się. W miarę postępowania procesu absorpcji nowych technologii i rozwoju ich w danym kraju, wzrasta jego możliwość przyswajania nowości. Biorąc pod uwagę wzajemną zależność sektorów gospodarki, innowacja w jednym sektorze przemysłu pociąga za sobą innowacje w pozostałych sektorach, zwiększając w ten sposób stopień zaawansowania technologicznego całej gospodarki. Kultura narodowa jest kolejnym czynnikiem, który może determinować szybkość absorpcji nowych technologii. Niektóre badania wskazują, że zmienne kulturowe odgrywają poważną rolę przy wprowadzaniu innowacji 35 . W społeczeństwach, które wysoko cenią podejmowanie ryzyka jest bardziej prawdopodobne, że przedsiębiorcy będą szukać i rozpoznawać nowe możliwości rynkowe, które mogły być niedoceniane przed liberalizacją gospodarczą. Możliwości te będą się poszerzać, w miarę jak krajowi przedsiębiorcy zwiążą się z wpływowymi sieciami krajowymi i poza granicami kraju. Pozyskanie dostępu do sieci Prywatyzacja często „przyciąga” inwestorów zagranicznych, co objawia się w postaci wspólnych przedsięwzięć i napływu kapitału zagranicznego. W wyniku prywatyzacji inwestorzy zagraniczni stają się ważnym pomostem pomiędzy firmami lokalnymi a zewnętrznymi źródłami pomysłów, technologii i kapitału. Pogłębiające się związki pomiędzy firmami krajowymi budują również zaufanie, pozwalając na wolny przepływ informacji i pomysłów, prowadząc w ten sposób do wspólnych przedsięwzięć. Oczywiście, rozwój zaufania i wiedza, które w rezultacie się pojawiają, mogą prowadzić do dalszych wspólnych projektów i wzmożonych procesów innowacyjnych. Firmy krajowe mogą zakładać swoje własne stowarzyszenia branżowe lub organizacje współpracujące ze sobą, po to, by zwiększyć własne szanse na przetrwanie. Tak 35 Np.: S. Shane, S. Venkataraman: The promise of entrepreneurship as a field of research. “Academy of Management Review” 1995, nr 25, s. 217-226. 225 jak w krajach wysokorozwiniętych, organizacje skupiając się na wzajemnych interesach dzielą się dostępem do technologii i informacji. Ma to na celu edukację członków sieci w zakresie możliwości rynkowych oraz strategii dotyczących konkurowania. Drugim celem jest wgląd w lobby miejscowych i państwowych urzędników oraz skuteczny lobbing. 7.2.3. Skutki prywatyzacji dla działań przedsiębiorczych Analizowany model prywatyzacji wyróżnia dwa kluczowe rodzaje skutków prywatyzacji: innowacje i tworzenie nowych przedsięwzięć. Jako innowacje produktowe rozumiane są wszelkie zmiany polegające na udoskonalaniu wyrobu już wytwarzanego przez przedsiębiorstwo, bądź na rozszerzaniu struktury asortymentowej o nowy produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. W wyniku prywatyzacji mamy również do czynienia z innowacjami procesowymi. Są to wszelkie zmiany polegające na udoskonalaniu metod wytwarzania i sposobów docierania z produktem do odbiorców. Procesy takie są konieczne, aby w przemyśle krajowym asymilować zagraniczne technologie i budować wydajne systemy produkcyjne. Z tego względu innowacja procesowa przyczynia się do wzrostu wydajności i większej produktywności, co często obserwowane jest w efekcie prywatyzacji. Nowe przedsięwzięcia, w tym wchodzenie na nowe rynki krajowe lub zagraniczne, to prawdopodobnie najlepiej widoczne zmiany wynikające z prywatyzacji. Przychylne prawo podatkowe, które sprzyja podejmowaniu skalkulowanego ryzyka, może zachęcać do tworzenia nowych przedsięwzięć. Często towarzyszą temu zmiany dotyczące prawa własności, czyniąc dla inwestorów indywidualnych lub grupowych bezpieczniejszym zakładanie, posiadanie i zarządzanie nowym przedsiębiorstwem. W dotychczasowych badaniach często łączono zmiany zachodzące w kontekście instytucjonalnym oraz przedsiębiorczość. Opracowany model pokazuje, że zmiany na poziomie makro i mikro mogą bezpośrednio wpływać na skutki prywatyzacji. Powyższe rozważania wskazują, że prywatyzacja przyczynia się do zmian w postawie przedsiębiorczej firm. Nie mniej jednak, niektóre fakty wskazują również, że brak instytucjonalnej infrastruktury przedsiębiorczych. może być barierą dla udanego rozwoju postaw 226 Johnson i Loveman zauważają, że prywatyzacja wymaga powolnego dostosowywania wzorca instytucjonalnego 36 . Z tych i innych powodów twierdzą, że przedsiębiorczość lepiej rozwija się poprzez stopniowe procesy prywatyzacyjne, niż poprzez gwałtowną prywatyzację na wielką skalę. Stopniowy proces pozwala na pewne eksperymentowanie z potrzebami infrastruktury i instytucjami, tak, aby można było odkreślić, które z nich są bardziej skuteczne, w porównaniu z natychmiastową zmianą w gospodarce na system wolnorynkowy. Poza barierami instytucjonalnymi, firmy prywatyzowane na rynkach wschodzących mogą ponosić szczególne koszty agencyjne. W krajach tych korporacyjne struktury zarządzania i przepisy regulujące prawa własności są często nie do końca opracowane i/lub słabe. Słabe struktury zarządzania i ograniczona ochrona udziałowców mniejszościowych często mogą powodować ważne problemy agencyjne. Menadżerowie w nowo sprywatyzowanych firmach mogą sprzeniewierzać majątek, udzielać sobie specjalnych przywilejów, sprzeciwiać się zmianom i innowacyjności, uparcie pozostając przy swoim stanowisku. Oczywiście, takie skutki prywatyzacji są całkowicie odwrotne od spodziewanych i wcześniej opisanych. Dlatego niektórzy ekonomiści sugerują, że potrzebne są silniejsze struktury zarządzania i ochrona prawa własności, żeby pokonać problemy agencyjne, których doświadczają niektóre sprywatyzowane firmy. Według tych autorów jest też prawdopodobne, że niektóre struktury organizacyjne, dotyczące praw własności i kapitału są bardziej efektywne w gospodarkach wschodzących. Struktury takie mogą doprowadzić do redukcji kosztów agencyjnych i wzrostu wydajności. 37 Prywatyzacja jest strategią często stosowaną w dzisiejszych gwałtownie globalizujących się gospodarkach. Rządy różnych krajów dążą od wywołania takich zmian, które pozwolą im zostać ważnymi graczami na rynku globalnym; rynku, który staje się coraz bardziej zgodny z zasadami liberalnymi w kontekście operacyjnym i legislacyjnym. Popularność prywatyzacji jest oczywista zarówno w krajach rozwiniętych i rozwijających się, jak i na rynkach wschodzących. Na rynkach rozwiniętych gałęzie przemysłu uprzednio kontrolowane przez państwo podlegają procesom deregulacji (np. zakłady użyteczności publicznej). W ten sposób prywatyzacja zaczyna obejmować coraz szersze obszary dotychczasowej dominacji państwa. 36 Szerzej piszą o tym w: S. Johnson, G. Loveman: Starting over: Poland after communism. “Harvard Business Review” 1995, nr 73, s. 50. 37 Szerzej: R. Dharwadkar, G. George, P. Brandes: Privatization in emerging economies: An agency theory perspective. “Academy of Management Review” 2000, nr 25, s. 650-669. 227 Na rynkach wschodzących jednak często zdarza się, że wiele przedsiębiorstw jest nadal zarządzanych lub kontrolowanych przez rząd bądź samorządy. Dopiero nacisk zewnętrznych instytucji (np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy) niemalże zmusza rządy do liberalizacji gospodarki. W takich przypadkach następuje masowa, a czasami gwałtowna prywatyzacja. Ponieważ infrastruktury niezbędne dla prywatyzacji przedsiębiorstw w “bezstronny” sposób mogą nie zostać rozwinięte dostatecznie szybko podczas masowej prywatyzacji kwestia “bezstronności” w krajach przeprowadzających powszechne uwłaszczenie często staje się przedmiotem debaty publicznej pomiędzy obywatelami i przedstawicielami rządu i w takich przypadkach oczekiwane zmiany wynikające z przemian struktury własności przedsiębiorstw mogą nie być łatwe do osiągnięcia. 7.3. Przedsiębiorczość korporacyjna a efektywność działania przedsiębiorstw Związek pomiędzy przedsiębiorczością korporacyjną a efektywnością działania średnich i dużych organizacji był różnie oceniany w ostatnich dziesięcioleciach. W latach osiemdziesiątych pojawiały się głosy, że niemożliwe są przedsiębiorcze działania w zbiurokratyzowanych strukturach 38 . W tym samym czasie inni pisali z kolei, że przedsiębiorcze działania mogą występować w firmach bez względu na wielkość, a ich pobudzanie może przynieść pozytywny wpływ na efektywność działania organizacji 39 . Rewolucja w spojrzeniu na przedsiębiorczość korporacyjną jako katalizator wzrostu efektywności organizacji ma miejsce od końca lat osiemdziesiątych. Lata dziewięćdziesiąte były okresem, w którym przedsiębiorstwa redefiniowały swoje interesy z myślą o jak najefektywniejszym wykorzystaniu zasobów ludzkich i skutecznym konkurowaniu w globalnej gospodarce. W skrócie: wiele bardzo znanych firm musiało przejść bolesną transformację, aby stać się bardziej przedsiębiorczymi. Przechodziły one przez lata reorganizację i restrukturyzację. Zmiany te prowadziły do przekształcenia ich tożsamości oraz kultury wszczepiając w ich działania ducha przedsiębiorczości. Słowa takie jak zmiana, 38 Np.: C. W. Morse: The delusion of intrapreneurship. “Long range planning” 1986, nr 19, s. 92-95. W. J. Duncan, Intrapreneuring and the reinvention of the corporation. “Business Horizons” 1988, nr 31, s. 1621. 39 Np.: R. A. Burgelman: Designs for corporate entrepreneurship. “California Management Review” 1984, nr 26, s. 154 – 166. D. F. Kuratko, R. V. Montagno: The intrapreneurial spirit. “Training and Development Journal” 1989, nr 43, s. 83-87. 228 innowacje czy przedsiębiorcze działania stały się począwszy od lat dziewięćdziesiątych nieodzownymi określeniami towarzyszącymi opisywaniu odnoszących sukcesy firm. 40 Obecnie nadal działania przedsiębiorcze postrzegane są jako istotne elementy ścieżki prowadzącej do osiągnięcia przewagi konkurencyjnej na rynku oraz zwiększonej efektywności działania przedsiębiorstw każdego typu i rozmiaru 41 . Według niektórych, nieumiejętność podejmowania przedsiębiorczych działań przez średnie i duże przedsiębiorstwa jest receptą na porażkę w złożonej globalnej gospodarce 42 . Współczesny świat ulega ciągłym zmianom. W warunkach postępujących procesów globalizacji i integracji wzrasta otwartość gospodarcza poszczególnych krajów, stopniowo zanikają bariery w rozwoju kontaktów handlowych i tworzy się przestrzeń, w której firmy poruszają się coraz swobodniej. Zgodzić należy się z tezą, że bogactwo państwa jest wynikiem sprawności gospodarki. Powstaje ono z działania firm produkujących zyski, tworzących miejsca pracy i płacących podatki. Wszystko to wskazuje na konieczność zachowania partnerskich relacji między państwami i firmami. Dogłębna analiza sytuacji gospodarczej wielu krajów współczesnego świata wyraźnie wskazuje, że najwyższą efektywność gospodarowania osiąga się tam gdzie państwa tworzą środowisko sprzyjające podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, a także rozwijaniu innowacyjności i zapewnianiu wysokich zysków. Dochodzi do tego konieczność istnienia instytucji, które przestrzegają zasad prawa, szanują własność, gwarantują stabilne funkcjonowanie demokracji i wspierają konkurencyjność gospodarki. Sprawne instytucje, szybko dostosowujące się do globalizujących się rynków, są ważnym warunkiem dla efektywności funkcjonowania gospodarki i osiągnięcia trwałego wzrostu gospodarczego. Odnosząc powyższe stwierdzenia do warunków polskich należałoby zwrócić uwagę na te działania państwa, które ułatwić mogą zwiększenie efektywności polskich przedsiębiorstw w warunkach Unii Europejskej. Zmierzać one powinny do likwidacji istniejących barier i tworzenia dogodnych warunków sprzyjających pełnemu wykorzystania potencjału polskich przedsiębiorstw. Zadaniem państwa musi być zatem tworzenie 40 Porównaj: S. A. Zahra, D. F. Kuratko, D. F. Jannings: Entrepreneurship and the acquisition of dynamic organizational capabilities. “Entrepreneurship: Theory & Practice”, nr 23, s. 5-10. 41 Czyni¹ to np.:J. G. Covin, D. P. Slevin, M. B. Heeley: Pionieers and followers. “Journal of Business Venturing” 2000, nr 15, s. 175-210. 42 Np.: S. A. Zahra: The changing rules of global competitivenes in the 21st century. “The Academy of Management Executive”, nr 13, s. 36-42. 229 sprzyjających biznesowi ram instytucjonalno-prawnych, zwłaszcza sprzyjających rozwijaniu biznesu. Władze państwowe powinny być też przekonane o konieczności większego inwestowania w badania i rozwój oraz wykorzystanie technik informacyjnych. W tym celu wymagane jest kształtowanie odpowiedniego otoczenia innowacyjnego. Nie bez znaczenia jest też tworzenie dobrego klimatu do inwestycji. Chodzi tu między innymi o zintensyfikowanie działań na rzecz opracowywania i wdrażania nowych lub znacznie ulepszonych produktów lub procesów. Od umiejętności ich wprowadzania zależy rozwój gospodarczy. Stąd też należy tworzyć warunki i mechanizmy sprzyjające wprowadzaniu innowacji technologicznych, organizacyjnych, menedżerskich i edukacyjnych. Popieraniu innowacyjności sprzyjać powinny również prace na rzecz racjonalnego wykorzystania technologii informatycznych. Rangę działań w zakresie rozwoju nowoczesnych technologii podkreśla fakt, iż polskie firmy charakteryzuje niski poziom innowacyjności. Z danych GUS wynika, ze pod koniec lat dziewięćdziesiątych tylko 16,9% krajowych firm przemysłowych można było uznać za innowacyjne, tj. takie, które opracowały lub wprowadziły do produkcji przynajmniej jeden nowy lub znacząco ulepszony produkt. Dla wielu krajów UE wartość tego wskaźnika była parokrotnie wyższa (np. w Irlandii - 74%, Norwegii - 46%, Francji - 43%). Biorąc to pod uwagę można uznać, że szansą dla polskich firm może być aktywna współpraca ze sferą nauki, w tym przede wszystkim specjalistycznymi ośrodkami naukowo-badawczymi. 43 Działania rządu powinny zmierzać w kierunku ograniczenia nadmiernych regulacji prawnych wielu dziedzin gospodarki. Chodzi między innymi o zmniejszenie liczby koncesji, zezwoleń, licencji, a także instytucji kontrolujących przedsiębiorców. “Efektywność gospodarowania można zwiększyć poprzez przyspieszenie prywatyzacji. Nie może to być jednak proces, który podporządkowany jest jedynie kryteriom dochodów do budżetu państwa. Prywatyzację traktować należy jako sposób na restrukturyzację, poprawę jakości zarządzania i efektywności makroekonomicznej” 44 . Warto podkreślić rolę aparatu państwowego w pobudzaniu przedsiębiorczej transformacji wewnątrz organizacji. Przedsiębiorcy potrzebują państwa, na które można liczyć w potrzebie. Musi to być państwo oparte na przejrzystych regułach i finansach, 43 44 Szerzej pisze o tym: L. Balcerowicz: Stabilne ceny, słabe państwo. “Polityka” 2004, nr 23, s. 77. G. W. Kołodko: O naprawie naszych finansów. Wydawnictwo “Dom Organizatora”, Warszawa 2004, s. 226. 230 państwo, które zwiększa zakres wolności gospodarczej, pobudza konkurencyjność firm oraz promuje polskie podmioty za granicą. Ważnym zadaniem państwa jest podnoszenie jakości kapitału ludzkiego. Edukację należy ściślej powiązać z gospodarką. Wzmocnienia wymagają przede wszystkim działania sprzyjające tworzeniu w społeczeństwie etosu pracowitości, umiejętności i przedsiębiorczości. Państwo powinno też zachęcać społeczeństwo do podejmowania działalności gospodarczej i ponoszenia ryzyka z tym związanego. Intensyfikowanie wzrostu gospodarczego wymaga rozbudowywania infrastruktury, wspierania innowacyjności oraz restrukturyzacji nieefektywnych przedsiębiorstw. W wydatkach państwa priorytet powinny mieć cele rozwojowe. Nie bez znaczenia są też działania na rzecz obniżania kosztów pracy i tworzenia takiego systemu podatkowego, który byłby przejrzysty i przyjazny dla przedsiębiorców oraz nie dawał żadnych możliwości manipulacji. 7.4. Bariery rozwoju przedsiębiorczości organizacyjnej w Polsce Pewne odstępstwa wyników badań od zakładanego modelu, którego istnienie wnioskowano głównie na podstawie analizy literatury, mogą wynikać ze specyfiki polskiej gospodarki. Przedsiębiorczość organizacyjna napotyka często na barierę arbitrażowego charakteru przedsiębiorczości. Przedsiębiorczość nie musi być pojęciem zarezerwowanym dla działalności innowacyjnej podmiotów, małych czy wielkich, jak podawał J. Schumpeter w swoich pracach naukowych. Wciąż nabiera znaczenia arbitraż, czyli najogólniejsza forma działalności biznesowej, polegająca na przenoszeniu czynników wytwórczych z przedsięwzięć przynoszących mniejsze zyski do innych, przynoszących większe zyski, szczególnie powszechny w handlu, usługach finansowych, wielu usługach pośrednictwa czy imitacyjnej, generycznej produkcji, stanowi równie pożądaną formę przedsiębiorczości. Jest warunkiem koniecznym dla mechanizmu rynkowego w odgrywaniu roli efektywnej alokacji zasobów. Duża rola arbitrażowego charakteru przedsiębiorczości, co ma niewątpliwie miejsce w Polsce, nie wystarcza już we współczesnej gospodarce. Współczesna gospodarka coraz bardziej zaczyna nabierać cech tzw. nowej gospodarki (z rozwijającymi się dziedzinami opartymi na nowoczesnej technologii i szerzej na rozwoju wiedzy). Aby się liczyć w takiej 231 gospodarce trzeba opanować sztukę „magicznej” przedsiębiorczości królującej w Dolinie Krzemowej. Przedsiębiorstwo musi przejść od zajmowania się alokacją zasobów do tworzenia najlepszych z nich (idei, talentów, kapitału). 45 Czynnikiem nie sprzyjającym rozwojowi przedsiębiorczości korporacyjnej, a także rozwojowi przedsiębiorstw sprzyjającemu ich większej społecznej efektywności, jest w wielu przypadkach obawa firm przez wzrostem. Duże i średnie przedsiębiorstwa zgodnie z tendencjami światowymi starają się poprzez implementację rozwiązań takich jak: downsizing, rightsizing, outsourcing, total quality management, reengineering, restructuring, revitisiling, renewing, benchmarking, lean management itp. zmierzać do wzmacniania swojej kondycji przez ograniczanie zatrudnienia. Wzrost przedsiębiorstw, jak pisze profesor Adam Noga 46 , pociągając za sobą wzrost zatrudnienia, jest coraz trudniejszą sztuką biznesową, polegającą na zdolności ponoszenia coraz szerszej gamy kosztów wzrostu i skonsumowaniu korzyści wzrostu. Warto w tym momencie tylko wspomnieć o towarzyszących wzrostowi firmy kosztach, takich jak koszty: czynników wytwórczych, alternatywne, niezwrotne, transakcji, agencji, ochrony praw własności, poszukiwania nowych idei czy złożoności. Obiektywność nakazuje wspomnienie także o korzyściach wzrostu, jak: korzyści skali, zakresu, sieci, pierwszeństwa, organizacji itp., o których wiele przedsiębiorstw często zapomina. Dla rozwoju polskiej przedsiębiorczości ogromnie ważne staje się to, jak prywatyzowano i jak prywatyzuje się przedsiębiorstwa oraz jaką rolę w tym procesie odgrywa kapitał zagraniczny. Prywatyzacja w wielu różnych analizach i programach gospodarczych pojawia się jako panaceum na problemy polskiej gospodarki. Jest w tym na pewno wiele prawdy, ale też i wiele kontrowersji. Jeśli bowiem prywatyzację traktuje się jako źródło dochodów budżetu państwa, łagodzące napięcia w finansach publicznych oraz uznaje, że każda prywatyzacja jest lepszym rozwiązaniem niż utrzymywanie własności państwowej, to wcale nie musi być to najlepszym sposobem na rozwój przedsiębiorczości w Polsce. Prywatyzacja stanowi pewną pułapkę dla liberalnych koncepcji gospodarczych, ponieważ wymaga pozarynkowych decyzji politycznych. To nie rynek, ale określona grupa polityków gospodarczych odpowiada za to komu i na jakich warunkach sprzedaje się przedsiębiorstwa państwowe, a w konsekwencji i za to jakie to przyniesie w przyszłości 45 Pisze o tym: G. Hamel: Bringing Silicon Valley Inside. “Harvard Business Review” 1999, September-October, s. 70. 46 A. Noga: W kierunku teorii kosztów transformacji. “Ekonomista" 1997, nr 5-6. 232 gospodarce korzyści. Sprzedaż przedsiębiorstwa państwowego temu a nie innemu nabywcy, ma często o wiele większe konsekwencje strukturalne dla gospodarki, dla kreowania w kraju określonych przedsiębiorczych powiązań kooperacyjnych niż obfite nawet stosowanie znanych instrumentów polityki przemysłowej jak np. dotacje, gwarancje kredytowe, ulgi podatkowe, preferencyjne stopy podatkowe itp. Bilans prywatyzacji dla polskiej przedsiębiorczości okazuje się bardzo pozytywny, ale zarazem daleko niewystarczający. Zbyt wiele procesów prywatyzacyjnych okazało się zmarnowaną szansą na rozwój polskiej przedsiębiorczości, zarówno tej ze znaczącą własnością zagraniczną, jak i przede wszystkim tej z własnością polską. Na zakończenie warto też wspomnieć o opisywanej w wielu opracowaniach dotyczących rozwoju polskiej gospodarki niewystarczająco rozwiniętej infrastrukturze biznesowej. Chodzi więc tutaj o infrastrukturę techniczną (np. transportową, telekomunikacyjną itp.). infrastrukturę prawną (spójny, stabilny, przejrzysty system prawa cywilnego, handlowego, finansowego, pracy, doinwestowane sądownictwo i inne instytucje obsługi prawnej przedsiębiorstw), infrastrukturę finansową (rozwój rynku kapitałowego, funduszy przedsiębiorczości, w tym funduszy typu venture capital), infrastrukturę bezpieczeństwa prowadzenia działalności gospodarczej, infrastrukturę dydaktyczną i naukowo-badawczą czy kompetentną, usługową i służebną wobec obywateli i biznesu, a nie władczą i biurokratyczna, administrację państwową i samorządową itp. Od czasu rozpoczęcia przekształceń systemowych dużo zrobiono w sprawie polepszenia infrastruktury biznesowej, jednak nadal wiele jej sfer wymaga rozbudowy. 7.5. Wyniki badań ankietowych prowadzonych w latach 2005-2006 Przedstawione na początku artykułu założenia modelu zależności w triadzie weryfikowane były w badaniach, którymi objęto próbę 1250 sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Badania prowadzone były w formie ankiety. Baza firm została stworzona na podstawie baz danych przekazanych Katedrze Polityki Gospodarczej SGH przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Skarbu Państwa w czerwcu 2005 roku. Wybierając przedsiębiorstwa do badania kierowano się chęcią jak największego zróżnicowania oddającego możliwie najprecyzyjniej strukturę przedsiębiorstw w Polsce (z wyjątkiem organizacji służby zdrowia, instytucji finansowych i edukacyjnych). Uwzględniono przedsiębiorstwa z różnych gałęzi gospodarki – przemysł wytwórczy, 233 konstrukcyjny, sprzedaż detaliczna i hurtowa, usługi, transport, usługi komunalne. Pytania z prośbą o wypełnienie ankiety były kierowane do dyrektorów przedsiębiorstw lub (kiedy nie było to możliwe) do działów PR. Pełna anonimowość respondentów została zagwarantowana. Stopień zaawansowania prywatyzacji szacowany był na podstawie wielkości udziału Skarbu Państwa w przedsiębiorstwie. Czas prywatyzacji był brany pod uwagę tylko dla przedsiębiorstw skomercjalizowanych prywatyzowanych pośrednio. Brano pod uwagę jak długo trwają zmiany struktury własnościowej ze Spółki Skarbu Państwa w przedsiębiorstwa prywatne. Czas liczono w dniach od momentu skomercjalizowania (później został on poddany standaryzacji i odwrócony w celu pokazania rosnących wartości dla szybszej prywatyzacji). Aby zapewnić porównywalność danych w badanej próbie i uniknąć problemów z różnicami zmienności: wszystkie zmienne zostały poddane standaryzacji przy użyciu danych z ogólnej próby. Na wysłaną ankietę odpowiedziało 312 przedsiębiorstw (25,44% ankietowanych), czego po przeanalizowaniu otrzymano 245 kompletnych ankiet. Typowe przedsiębiorstwo w próbie zatrudniało od 100 do 249 pracowników i było sprywatyzowane w przeciągu ostatnich 1-13 lat. Charakterystyka ta była zbliżona do przeciętnej w grupie wyselekcjonowanych pierwotnie do badania przedsiębiorstw. Ponieważ przedsiębiorcy wpisywali roczną datę prywatyzacji, czas prywatyzacji liczony był w latach. Później został on poddany standaryzacji i odwrócony w celu pokazania rosnących wartości dla szybszej prywatyzacji. Aby zapewnić porównywalność danych w badanej próbie i uniknąć problemów z różnicami zmienności, wszystkie zmienne zostały poddane standaryzacji przy użyciu danych z ogólnej próby. Estymacji i reestymacji modelu testującego założenia modelu dokonano stosując analizę równań strukturalnych (tzw. analizę ścieżek, ang. structural equation modeling lub path analysis). Jak dowodzą niektórzy autorzy 47 , model analizy ścieżek zdecydowanie przewyższa analizę regresji i jest metodą bardziej adekwatną do analizowania relacji przyczynowych. Otrzymane w rezultacie dwa modele wykazują duże dopasowanie: Model 1 z metodą prywatyzacji: 47 Np.: M. Gaul, A. Machowski, Elementy analizy…, op. cit. 234 NFI 48 = 0,97 NNFI 49 = 0,94 GFI = 0,98 RMSEA 50 = 0,07 Model 2 z czasem prywatyzacji: NFI = 0,98 NNFI = 0,94 GFI = 0,99 RMSEA = 0,09. Równania strukturalne z wystandaryzowanymi współczynnikami ścieżek pokazane są w Tablicy nr 1. Jak wskazują wyniki badań przedstawione w Tablicy nr 1, stopień zaawansowania prywatyzacji wpływa na wszystkie trzy wyodrębnione w badanym modelu elementy przedsiębiorczości korporacyjnej. Najmocniej zależność widać w przypadku relacji stopień zaawansowania prywatyzacji – innowacje produktowe (zależność istotna, wskaźnik 0,09). Wyraźna jest też istotna i stosunkowo wysoka zależność zmiennej stopnia zaawansowania prywatyzacji i efektywności przedsiębiorstwa. 48 NFI – unormowany indeks Bentlera-Boneta. NNFI – nieunormowany indeks Bentlera-Boneta. 50 RMSEA Steigera-Linda. 49 235 Tablica nr 1 Wyniki analizy ścieżek – współczynniki ścieżek wystandaryzowane z uwzględnieniem głównych efektów pośrednich i bezpośrednich Zmienne zależne Zmienne niezależne Model 1 Stopnia zaawansowania prywatyzacji Tworzenie nowych przedsięwzięć Innowacje produktowe Innowacje procesowe 0,05* 0,07* 0,09* Wzrost Zyskowność 0,36* 0,21* Tworzenie nowych przedsięwzięć 0,13* 0,04 Innowacje produktowe 0,11* 0,16* Innowacje procesowe 0,12* 0,14* Przedsiębiorczość korporacyjna Błąd 0,94 0,91 0,84 0,88 0,93 0,11 0,16 0,29 0,22 0,13 0,05 -0,04 0,01 0,06 0,23* Tworzenie nowych przedsięwzięć 0,10* 0,07 Innowacje produktowe i procesowe 0,06 -0,06 Innowacje procesowe 0,11 0,25* 2 R Model 2 Czas prywatyzacji Przedsiębiorczość korporacyjna Błąd 2 R 0,95 0,92 0,85 0,98 0,94 0,10 0,15 0,25 0,05 0,12 * p>0,05 Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań. Badania nie potwierdziły natomiast wpływu czasu prywatyzacji na kształtowanie się przedsiębiorczości korporacyjnej (żadna z relacji nie osiągnęła wymaganego poziomu istotności). Jedynie w przypadku analizy relacji czas prywatyzacji - zyskowność przedsiębiorstwa okazała się ona istotna i stosunkowo duża (wskaźnik 0,23). Wyniki badań pokazały, że stopień zaawansowania prywatyzacji jest dobrym katalizatorem wzrostu efektywności organizacji. Wpływ prywatyzacji na wzrost efektywności przedsiębiorstwa może być przypisany efektowi, jaki wywiera prywatyzacja na rozwój przedsiębiorczości wewnątrz dużych organizacji, który z kolei zwiększa efektywność ich działania. Stopień zaawansowania prywatyzacji wpływa na wsparcie organizacji oraz jej dla przedsiębiorczości korporacyjnej i jej pojedynczych przejawów (tworzenie nowych przedsięwzięć, innowacje produktowe i procesowe), co z kolei pozytywnie oddziałuje na rozwój organizacji i jej zyskowność. Większe zawansowanie procesu prywatyzacji może być 236 szczególnie korzystne dla efektywności działania organizacji poprzez pobudzanie działań przedsiębiorczych (świadczy o tym potwierdzony w badaniach bezpośredni wpływ tworzenia nowych przedsięwzięć i innowacji procesowych na wzrost przedsiębiorstwa oraz pośredni wpływ wsparcia organizacyjnego na rozwój i wzrost zyskowności przedsiębiorstwa). Z drugiej strony, zmienna czasu prywatyzacji, jak wskazują wyniki, okazuje się być dobrym źródłem pozytywnych zmian w zyskowności przedsiębiorstwa, ale niestety nie przynosi ona większych zmian w tempie rozwoju firmy. Wykazanie zasadności modelu stworzonego na podstawie badań literatury uzasadnia dalszego badania zmian struktury własności pod kątem ich wpływu na ewolucję zachowań wewnątrz prywatyzowanych przedsiębiorstw. Chociaż prywatyzacja w Polsce oraz innych krajach postsocjalistycznych Europy Środkowej i Wschodniej jest procesem różniącym się od zmian struktury własności w krajach Europy Zachodniej czy USA, relacje, których istnienie zidentyfikowano głównie na podstawie badań zachodnich gospodarek występują również na polskim gruncie. Na podstawie badań można wyciągnąć także wiele praktycznych implikacji, szczególnie dla krajów wdrażających polityki prywatyzacyjne. Przede wszystkim konieczne jest zrozumienie istoty przemian prywatyzacyjnych, które nie tylko wpływają na efektywność funkcjonowania przedsiębiorstw, ale również pobudzają do przedsiębiorczych działań. Praktycy powinni zwrócić uwagę na fakt, że metody prywatyzacji zapewniające wysoki udział własności prywatnej z większym prawdopodobieństwem pobudzą zmiany w zarządzaniu i systemach kontrolnych firmy pociągające za sobą przedsiębiorcze przeobrażenia przedsiębiorstw oraz wzrost efektywności całej gospodarki. Należy jednocześnie pamiętać, że model przedstawiony w badaniu zakłada pewne uproszczenia. Aby zapewnić większą stopę zwrotu i przejrzystość badań nie uwzględnione zostały wszystkie wymiary przedsiębiorczości korporacyjnej. Sposób mierzenia wzrostu efektywności działania przedsiębiorstw też nie mógł uwzględniać wszystkich jej przejawów ze względu na konieczność ograniczenia stopnia skomplikowania badań. Kolejnym ograniczeniem doskonałości badania może być zastosowanie w ankiecie pięciostopniowej skali Likerta i ocen perceptualnych do szacowania przedsiębiorczości korporacyjnej i innych badanych zależności. W przyszłości można powtórzyć wybrane elementy badania rozszerzając w ankiecie gamę stosowanych metod oceny postrzeganych zjawisk. 237 7.6. Podsumowanie Podsumowując prezentowane w niniejszym artykule rozważania można stwierdzić, że prywatyzacja jest zdecydowanie dobrą strategią podnoszenia efektywności oraz stopnia działań przedsiębiorczych w restrukturyzowanych przedsiębiorstwach. Czas prywatyzacji, co potwierdzają wyniki badań, nie jest elementem w istotny sposób powiązanym z transformacją przedsiębiorczą wewnątrz organizacji. Warto wyrazić nadzieję, że opisywana dotąd skromnie w polskojęzycznej literaturze problematyka badania wpływu prywatyzacji na przekształcenia zachodzące głównie wewnątrz przedsiębiorstw, a budujące tzw. przedsiębiorczość korporacyjną czy większą efektywność społeczną organizacji, cieszyć się będzie w przyszłości większą popularnością. W aspekcie pobudzania rozwoju gospodarczego kraju kwestia rozwijania już istniejących dużych i średnich przedsiębiorstw może być równie istotna, jak sprawa rozwijania sektora MŚP. Przez rozszerzającą się w gospodarce krajowej i światowej sieć dynamicznych powiązań pomiędzy podmiotami gospodarczymi innowacyjność i otwartość na zmiany dużych przedsiębiorstw może zaowocować rozwojem także i innych form gospodarowania. Oczywiście wnioski wysunięte na podstawie badań mogą być punktem wyjścia do przeprowadzenia dalszych badań dotyczących przekształceń średnich i dużych przedsiębiorstw, ponieważ procesy globalizacji światowej gospodarki kreują potrzebę głębszego zrozumienia efektów prywatyzacji i transformacji przedsiębiorstw. Piotr Kozarzewski ROZDZIAŁ VIII PRYWATYZACJA W POLSCE NA TLE INNYCH KRAJÓW TRANSFORMACJI 8.1. Wstęp Celem prezentowanego opracowania jest analiza przebiegu i wyników prywatyzacji w krajach postkomunistycznych od początków transformacji systemowej do dnia dzisiejszego, co pozwoli na dokonanie oceny osiągnięć prywatyzacyjnych Polski i istniejących problemów w międzynarodowej perspektywie porównawczej. Termin „prywatyzacja” używany jest do określania transformacji własności państwowej we własność niepaństwowych osób prawnych i fizycznych. Jest to tzw. prywatyzacja w wąskim sensie, czyli nie obejmująca zwiększenia udziału sektora prywatnego w gospodarce poprzez powstawanie nowych podmiotów prywatnych. Prywatyzacja to znacznie więcej niż zadanie o charakterze technicznym, jest to proces złożony i wielowymiarowy, obejmujący szeroki zakres zagadnień ekonomicznych, politycznych, społecznych, instytucjonalnych, organizacyjnych, kulturowych i intelektualnych. Mimo całej różnorodności celów, przebiegu i wyników prywatyzacji w poszczególnych krajach, procesy prywatyzacyjne charakteryzują się pewnymi uniwersalnymi prawidłowościami, właściwymi także dla całokształtu postkomunistycznej transformacji systemowej, a związanymi m.in. z kształtowaniem się różnorakich grup interesów i ich wpływem na procesy reform. Analiza prezentowanych zagadnień ma przed sobą dwa cele — poznawczy i praktyczny. Cel poznawczy to udzielenie na pytania o bilans sukcesów i porażek prywatyzacji, zwłaszcza w kontekście jej miejsca i roli w postkomunistycznych reformach systemowych. Celem praktycznym jest określenie najbardziej istotnych czynników warunkujących sprawny przebieg procesów prywatyzacyjnych (oraz, w 239 pewnym zakresie — usprawnienie przebiegu transformacji postkomunistycznej jako całości). Opracowanie zostało przygotowane na podstawie licznych badań przeprowadzonych przez autora, jego osobistych doświadczeń ze współpracy z organami prywatyzacyjnymi szeregu krajów postkomunistycznych, danych statystycznych oraz literatury przedmiotu. 8.2. Prywatyzacja jako filar transformacji postkomunistycznej 8.2.1. Koncepcje reform systemowych a własność prywatna Na przełomie lat 80. i 90. XX w. w krajach komunistycznych osiągnął apogeum głęboki kryzys ustrojowy, który nie mógł być już rozwiązany przez modyfikację systemu nakazowo-rozdzielczego. Ekonomiczny, instytucjonalny i polityczny upadek komunizmu uwarunkował konieczność znalezienia wyjścia poprzez zmianę całego systemu drogą kompleksowej transformacji ustrojowej. W ujęciu koncepcyjnym istniały dwie podstawowe możliwości. Pierwsza to rozpoczęcie reform liberalno-rynkowych tworzących nowy ład demokratyczny, policentryczny. Druga to próba odtworzenia hierarchicznych, pionowych struktur sterowania procesami politycznymi, społecznymi i ekonomicznymi opartych na tradycyjnych więziach społecznych w skali lokalnej. Można ją określić mianem „trzeciej drogi” rozwoju społeczno-politycznego i gospodarczego. Ta koncepcja oraz kraje które ją zaadoptowały nie będą przedmiotem rozważań w prezentowanej pracy, ponieważ, po pierwsze, prywatyzacja nie odgrywa w niej roli filaru zmian ustrojowych, po drugie dlatego że w bardziej lub mniej czystej postaci taka koncepcja była realizowana zaledwie w kilku krajach (Turkmenistanie, Uzbekistanie, do pewnego stopnia w Tadżykistanie i na Białorusi). W ramach koncepcji liberalno-rynkowych istniały istotne różnice w podejściu do modelu docelowego ustroju oraz do sposobów na jego osiągnięcie. Jedno z najbardziej rozpowszechnionych podejść — „naśladowcze” — zakładało budowę ustroju wzorowanego na systemie politycznym i społeczno-gospodarczym rozwiniętych krajów kapitalistycznych — bądź w jego wersji neoliberalnej, jak np. w 240 USA (bardzo szeroki zakres wolności gospodarczych, państwo ogranicza swoją rolę głównie do formułowania „reguł gry” i pilnowania ich przestrzegania), lub bardziej prospołecznej (czasami określanej jako społeczna gospodarka rynkowa), jak w większości krajów Europy Zachodniej (koncepcja welfare state, czyli państwa dobrobytu bądź państwa opiekuńczego z jego interwencjonizmem wynikającym m.in. z konieczności wyrównywania zbyt dużych zróżnicowań społecznych). Zwolennicy podejścia „naśladowczego” wychodzili z bardzo prostego założenia, że istnieje system oparty na liberalnej gospodarce rynkowej i demokracji parlamentarnej. System nie idealny, ale jak dotąd jedyny, który potwierdził swoją efektywność w dłuższej perspektywie czasowej i z którym pod tym względem nie mogą konkurować ani komunizm, ani żadna znana dotąd oraz możliwa do wymyślenia „trzecia droga” rozwoju. Istniała wszakże pokusa, żeby wykorzystać niepowtarzalną okazję, jaką daje przystępowanie do reform systemowych, do wyjścia poza obręb rozpowszechnionych obecnie rozwiązań systemowych i do zbudowania ustroju mającego co prawda wiele wspólnych cech z systemem liberalno-rynkowym (demokracja, wolności obywatelskie, rynek itp.), lecz zdecydowanie bardziej przyjaznego szerokim rzeszom obywateli, wykorzystującego nowe, nie stosowane dotąd na szeroką skalę rozwiązania, które były generalnie bliższe konceptom społecznej gospodarki rynkowej niż modelowi neoliberalnemu. Niezależnie od różnic konceptualnych i programowych, zawsze, kiedy podejmowano strategiczną decyzję o budowie demokracji i rynku, prywatyzacja była uważana za jeden z głównych elementów transformacji. Wynikało to z przekonania — popartego teorią praw własności — o wyższości różnych form własności prywatnej nad własnością państwową. W warunkach realnego socjalizmu żaden z typów własności nie zapewniał ich właścicielom pełni praw. Inna była także logika zarządzania własnością, która nigdy nie była wolna od upolitycznienia: możliwości reprodukcji i ekspansji zależały nie od zdolności do ekonomicznej akumulacji, ale od dyrektyw politycznych 1 . Ingerencja w działalność przedsiębiorstw państwowych (w celu m.in. „naprawy” ułomnego rynku socjalistycznego) prowadziła do przerostów zatrudnienia, suboptymalnego inwestowania i dezorientacji kierownictwa przedsiębiorstw. Przyczyniało się to z kolei do niskiej efektywności produkcji i 1 Staniszkis J., Ontologia socjalizmu, In Plus, Warszawa 1989, s. 124. 241 dysfunkcji zarządzania, kiedy kadra kierownicza przedsiębiorstw działała nieefektywnie i często de facto nie podlegała żadnej kontroli 2 . Dopiero reżim własności prywatnej 3 zapełnił kompletne prawa własności, czyli prawa do używania własności, korzystania z jego wyników oraz transferu własności na rzecz innych podmiotów. A to czyniło własność prywatną najważniejszym bodźcem ekonomicznym do podniesienia efektywności podejmowanych decyzji, stabilizowało reguły gry w gospodarce 4 . Zatem zakładano, że im większy jest udział własności prywatnej w gospodarce i im precyzyjniej są zdefiniowane prawa własności, tym wyższy ma być poziom rozwoju gospodarczego a co za tym idzie być poziom życia społeczeństwa 5 . W warunkach transformacji postkomunistycznej dodatkowym problemem było jednak to, że prywatyzowane przedsiębiorstwo państwowe to nie tabula rasa, lecz skomplikowany organizm techniczny, organizacyjny i społeczny, z ugruntowanym podziałem funkcji i ról między poszczególnymi kategoriami insiderów 6 , z ugruntowanymi konfiguracjami interesów, przyzwyczajeniami i przekonaniami poszczególnych aktorów, z pewnym zestawem układów przedsiębiorstwa ze światem zewnętrznym. Wszystko to ukształtowało się jeszcze za poprzedniego ustroju i było odpowiedzią przedsiębiorstwa jako całości i jego pracowników zajmujących różne szczeble hierarchii wewnętrznej na wyzwania stworzone przez schyłkowy okres realnego socjalizmu i przybierało głównie postać walki o źródła renty 7 . Skuteczne „wejście” przedsiębiorstwa w gospodarkę rynkową wymaga głębokiej restrukturyzacji tych układów, postaw, wzorców zachowań itp. — 2 Zob. Shapiro C., Willig R., Economic Rationales for the Scope of Privatization: The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization, Westview Press, London 1990; Shleifer A., Vishny R., Politicians and Firms, “Quarterly Journal of Economics”, 1994, Vol. CIX, pp. 995-1025; Vickers J., Yarrow G., Privatization: An economic Analysis, The MIT Press, 1988. 3 Por. Frydman R., Rapaczyński A., Prywatyzacja w Europie Wschodniej. Czy państwo traci na znaczeniu? Wydawnictwo Znak, Kraków 1995. 4 Zob. m.in. Pejovich S., Towards an Economic Theory of the Creation and Specification of Property Rights, “Review of Social Economy”, no 30, September 1972; Kapelushnikov R., Ekonomiczeskaja tieorija praw sobstwiennosti (mietodologija, osnownyje poniatija, krug problem), IMEMO RAN, Moskwa 1990. 5 Zob. m.in. De Alessi L., The Economics of Property Rights: A Review of Evidence, “Research in Law and Economics”, no. 2, 1980. 6 Angielski wyraz insider jest używany dla określenia osób pracujących w przedsiębiorstwie, w odróżnieniu od outsiderów — osób spoza przedsiębiorstwa. Wyraz insider w języku angielskim ma jeszcze jedno znaczenie, oddające ważną w prezentowanej analizie specyfikę tej grupy osób, charakter jej przewagi nad osobami spoza firmy: „osoba dobrze poinformowana”. 7 Czyli profitów uzyskiwanych przez redystrybucję dóbr, a nie ich produkcję. Społecznie pożyteczną alternatywą uzyskiwaniu renty przez podmiot gospodarczy jest tworzenie wartości. Zob. m.in. Tullock G., The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft, “Western Economic Journal”, no. 5, 1967. 242 innymi słowy, przezwyciężenia swoistej „spuścizny po przedsiębiorstwie państwowym”. Ma to zmienić cele funkcjonowania przedsiębiorstw z poszukiwania renty na maksymalizację zysku wynikającego z tworzenia wartości dodanej oraz na podniesienie wartości firmy. Czyli dla realizacji możliwości, które niesie ze sobą własność prywatna, należało przede wszystkim zdenacjonalizować socjalistyczne przedsiębiorstwa, przekazać je w ręce prywatne. Koncepcyjne różnice w tym zakresie dotyczyły głównie tego, jaką strukturę powinna mieć własność przedsiębiorstw sprywatyzowanych, przy czym uwagę skupiano zarówno na jej potencjalnej efektywności ekonomicznej (m.in. zdolności do przezwyciężenia oportunizmu menedżerów, do wspierania zachowań proefektywnościowych itp.), jak i na wymiarze społecznym (głównie w szeroko rozumianym kontekście sprawiedliwościowym). Pod tym względem rysowały się trzy podstawowe opcje: własność skoncentrowana w rękach zewnętrznych właścicieli (uzasadnienie głównie ekonomiczne), własność znajdująca się w rękach kadry kierowniczej i szeregowych pracowników przedsiębiorstw (uzasadnienie ekonomiczne i społeczne) oraz własność przekazana w ręce wszystkich obywateli kraju (argumentacja głównie społeczna). Rozdzielenie funkcji własności i zarządzania oraz konieczność przezwyciężenia „spuścizny po przedsiębiorstwie państwowym” wymagało także rozstrzygnięcia kwestii wyboru docelowego modelu nadzoru korporacyjnego, czyli systemu instytucji prawnych i ekonomicznych tworzących system regulacyjny determinujący zachowania przedsiębiorstw. Z punktu widzenia doświadczenia zdobytego przez rozwinięte gospodarki kapitalistyczne, wybór sprowadzał się do naśladowania jednego z dwóch modeli: tzw. anglosaskiego i kontynentalnego. Model anglosaski zakłada dominację rozproszonego akcjonariatu zewnętrznego, zaś podstawowym miernikiem sukcesu spółki jest cena akcji oraz dywidenda. Jeśli te dwa parametry nie zadowalają akcjonariuszy, oni „głosują nogami”, czyli sprzedają posiadane akcje. W modelu kontynentalnym przeważa własność skoncentrowana w rękach jednego lub kilku inwestorów zewnętrznych, którzy mają większe możliwości kontroli i, w związku z tym, postrzegają firmę w dłuższym horyzoncie czasowym, wiążą z nią swoje interesy strategiczne. Istniały także próby skonstruowania modelu opartego na przewadze insiderów, czyli partycypacji pracowniczej we własności i zarządzaniu — w ramach tworzenia społecznej gospodarki rynkowej. Przy tym można było korzystać z doświadczeń światowych w dziedzinie partycypacji pracowniczej, 243 przede wszystkim ESOP w USA, spółdzielni Mondragon w Hiszpanii i izraelskich kibuców z tym, że nigdy przedtem takie rozwiązania organizacyjne nie obejmowały całego kraju. 8.2.2. Cele prywatyzacji Wszystko to oznacza, że prywatyzacja majątku państwowego miała zapewnić realizację dwóch podstawowych celów. Pierwszy to cel systemowy: zmiana ustroju gospodarczego i społecznopolitycznego przez utworzenie prywatnych jednostek gospodarczych przy radykalnej zmianie funkcji państwa, które odtąd ma skupiać się na kształtowaniu ogólnych warunków działalności gospodarczej, czyli „reguł gry”, i pilnowaniu ich przestrzegania (oraz ewentualnie pełnić także społeczno-ekonomiczne funkcje welfare state). Drugi cel to podniesienie szeroko rozumianej mikroekonomicznej efektywności funkcjonowania przedsiębiorstw, co z kolei miało przyczynić się do poprawy kondycji całej gospodarki narodowej i zapewnić jej wzrost. Przełożenie poprawy kondycji i wzrostu ze szczebla mikro polegało nie tylko na zsumowaniu wszystkich jednostkowych obniżek kosztów, zwiększeń zysków itp., lecz również na tym, że sprywatyzowane podmioty gospodarcze współuczestniczyłyby w tworzeniu stosunków rynkowych, sprzyjających racjonalnym i proefektywnościowym zachowaniom wszystkich uczestników sceny gospodarczej. Oprócz dwóch celów podstawowych, w różnych koncepcjach zakładano także potrzebę realizacji innych celów o charakterze ogólnym bądź cząstkowym. Ich wspólnym mianownikiem było przekonanie, że z prywatyzacji majątku państwowego można uzyskać więcej, niż zmianę struktury i efektywności gospodarki narodowej. Trzeci możliwy cel do sformułowania to zapewnienie stabilności i nieodwracalności procesów transformacyjnych, co można określić jako polityczny cel prywatyzacji. Rozwój sektora prywatnego powinien stworzyć nie tylko bodźce do rozwoju gospodarczego na poziomie mikro i makro, lecz również ukształtować potężne grupy interesów związanych z kontynuacją reform rynkowych 8 . 8 Zob. m.in. Gray C. W., In Search of Owners. Lessons of Experience with Privatization and Corporate Governance in Transition Economies, “Policy Research Working Paper”, no. 1595, The World Bank, 1996; Transition Report 2000: Employment, skills and Transition, European Bank for Reconstruction and Development, London 2000, p. 29. 244 Czwarty cel, a ściślej grupę celów, można określić jako fiskalne, bardzo ważne z perspektywy równoważenia budżetu państwowego i wygospodarowania środków na realizację reform w innych dziedzinach. Po pierwsze, budżet państwa zyskuje na prywatyzacji przedsiębiorstw w sposób pośredni, ponieważ zwalnia ona państwo z konieczności ich dofinansowania. Po drugie, ponieważ redystrybucji podlega mienie o ogromnej wartości, powstaje możliwość zasilenia budżetu państwa dochodami od sprzedaży przynajmniej części prywatyzowanego mienia 9 . Piąta grupa celów to próby rozwiązywania za pomocą prywatyzacji szeroko rozumianych problemów społecznych o charakterze zarówno finansowym (np. ochrona dochodów pewnych grup społeczno-zawodowych poprzez nakładanie na nabywców mienia państwowego zobowiązań o charakterze socjalnym) jak i niefinansowym (dążenie do zapewnienia bądź przywrócenia — w różny sposób rozumianej — sprawiedliwości społecznej, głównie przez utworzenie mechanizmów dystrybucji prywatyzowanego majątku wśród całego społeczeństwa bądź pewnych jego grup). Wymienione wyżej cele prywatyzacji nie zawsze były formułowane w sposób otwarty, przybierając postać celów ukrytych, publicznie nie ujawnianych, czy celów z „podwójnym dnem”, kiedy rzeczywiste zamiary decydentów nie w pełni odpowiadały oficjalnie głoszonym. Mogło to być robione w dobrej wierze (np. podkreślanie społecznych celów prywatyzacji w celu zapewnienia poparcia społeczeństwa, co miało zapewnić skuteczniejszą realizację celów ekonomicznych i systemowych, albo dążenie do przyspieszenia akumulacji pierwotnej przez szybką redystrybucję własności). Ale mogły służyć także uzyskiwaniu renty przez np. redystrybucję własności na korzyść nowo powstających elit politycznych i gospodarczych bądź zatrzymanie majątku w rękach jego dysponentów z okresu schyłku realnego socjalizmu, czyli korpusu dyrektorskiego i biurokracji. 9 Zob. m.in. Davis J., Ossowski R., Richardson T., Barnett S., Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, “IMF Occasional Paper”, no. 194, 2000. 245 8.2.3. Miejsce prywatyzacji w reformach systemowych. Sekwencja, zakres i tempo Wybór celów prywatyzacji oraz oczekiwania z nią związane określają miejsce przekształceń własnościowych w reformach systemowych, jej zakres (czyli stopień włączenia sektora przedsiębiorstw w przekształcenia) i tempo. Właśnie w tych trzech obszarach ekipy reformatorów mieli dokonać podstawowych strategicznych wyborów. Wybór miejsca prywatyzacji w kolejności wdrażania reform systemowych sprowadzał się do konieczności rozstrzygnięcia dylematu, co ma być najpierw — stabilizacja i liberalizacja gospodarki, a następnie budowa instytucji systemu rynkowego, czy odwrotnie: najpierw reforma instytucjonalna, w tym prywatyzacja, a następnie stabilizacja i liberalizacja. Przy pierwszym wariancie odpowiedzi wychodzi się z założenia, że na początku reform głównym celem jest osiągnięcie stabilizacji makroekonomicznej przy zaostrzeniu dyscypliny finansowej (m.in. przez wprowadzenie twardych ograniczeń budżetowych) oraz stworzenie takich ram instytucjonalno-prawnych, aby prywatyzowane i nowo powstające podmioty gospodarcze musiały od razu dostosowywać się do twardych reguł rynkowych 10 . Drugi wariant odpowiedzi zakłada, że żadne kroki w kierunku liberalizacji i stabilizacji gospodarki nie powiodą się, dopóki przeważającą formą własności będzie własność państwowa, zaś w kraju nie ukształtuje się szeroka koalicja sił zainteresowanych w kontynuacji reform 11 . Zakres prywatyzacji wiąże się z wyborem kryteriów, według których sektory, branże, grupy przedsiębiorstw lub poszczególne firmy powinny być kierowane do sprywatyzowania lub pozostania w gestii państwa. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że w każdym kraju pewne sektory gospodarki mają zostać całkowicie lub częściowo wyłączone z prywatyzacji. Są to sektory, gdzie efektywność ekonomiczna jest mniej istotna od pełnienia jakichś innych, szczególnie istotnych dla państwa i społeczeństwa funkcji, czyli kiedy istnieje ryzyko, że trzymanie się rachunku ekonomicznego w tych sektorach jest w stanie zagrozić pełnieniu tych funkcji. Po drugie, jest to związane bezpośrednio z realizacją strategii prywatyzacji: do prywatyzacji mogą być kierowane 10 Zob. m.in. Murrell P., Wang Y., When Privatization Should Be Delayed: The Effect of Communist Legacies on Organizational and Institutional Reforms, “Journal of Comparative Economics”, no. 17, 1993. 11 Zob. m.in. Åslund A., How Russia Became a Market Economy, Brookings Institution, 1995; Boycko M., Shleifer А., Vishny R., Privatizing Russia, MIT Press, Cambridge 1995. 246 np. albo przede wszystkim najlepiej funkcjonujące przedsiębiorstwa (w celu zapewnienia popytu na majątek państwowy i dużych wpływów do budżetu oraz zapewnienia wysokiej jakości sektora przedsiębiorstw sprywatyzowanych) lub przede wszystkim przedsiębiorstwa, które przynoszą straty (m.in. w celu obniżenia wydatków państwa na utrzymywanie przy życiu przedsiębiorstw nieefektywnych przy równoczesnym zachowaniu dochodów od firm przynoszących zyski). Wybór tempa prywatyzacji jest przede wszystkim funkcją dwóch poprzednich czynników: miejsca prywatyzacji w kolejności wdrażania reform systemowych i zakresu prywatyzacji. Przy wyborze opcji „najpierw reforma instytucjonalna, a następnie stabilizacja i liberalizacja” tempo prywatyzacji powinno być wysokie. Jeżeli zaś reformy rozpoczną się od stabilizacji i liberalizacji gospodarki, prywatyzacja siłą rzeczy będzie miała niższe tempo, zwłaszcza w początkowej fazie reform. Ponadto, im więcej sektorów, branż i przedsiębiorstw zostanie wyłączonych z prywatyzacji, tym niższe będzie jej ogólne tempo. Można także spodziewać się powstania dylematu między ilością sprywatyzowanych przedsiębiorstw a jakością procesu przekształceń własnościowych, zwłaszcza w przypadku przedsiębiorstw największych, ze skomplikowaną strukturą organizacyjną, wymagających uprzedniej restrukturyzacji i/lub skomplikowanych i długotrwałych rokowań z potencjalnymi nabywcami. 8.3. Strategia i taktyka prywatyzacji 8.3.1. Polityka prywatyzacyjna a kierunek transformacji systemowej Analiza postkomunistyczne realnych w wyborów dziedzinie dokonanych polityki przez poszczególne prywatyzacyjnej jest kraje utrudniona przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, w większości przypadków nie były one w sposób precyzyjny formułowane, co wynikało zarówno z braku klarownej koncepcji reform w wielu krajach, jak i obaw przed brakiem poparcia przez społeczeństwo radykalnych zmian własnościowych. Po drugie, polityka prywatyzacyjna w praktyce większości krajów ulegała ciągłej modyfikacji, co było związane z szerokim zestawem przyczyn, głównie zaś z procesem „uczenia się” transformacji (kiedy już w trakcie zmian ekipy reformatorskie coraz lepiej uświadamiały sobie cele transformacji, sposoby jej przeprowadzenia, realnie istniejące bariery itp.) oraz ze zmianami politycznych priorytetów (spowodowanych rozpadem państw, wynikami wyborów 247 parlamentarnych lub odbywającymi się w mniej formalny sposób zmianami konfiguracji i celów grup interesów wywierających wpływ na politykę państwa). Konkretny wybór zależał przede wszystkim od obranego kierunku transformacji systemowej oraz innych czynników o charakterze społecznopolitycznym, o czym będzie mowa dalej. Kraje, które wybrały naśladowanie sprawdzonych w praktyce wzorców zachodnich (przede wszystkim kraje Europy Środkowo-Wschodniej, włączając państwa bałtyckie), wysuwały na pierwszy plan systemowy i ekonomiczny cele prywatyzacji. Sposoby realizacji tych celów w poszczególnych krajach jednak znacznie różniły się między sobą, co prowadziło do odmiennego zdefiniowania szeregu priorytetów prywatyzacji, przede wszystkim sekwencji i tempa. Jedne kraje opowiadały się za przyspieszoną prywatyzacją, natomiast inne — za uprzednim utworzeniem warunków instytucjonalnych dla rozwoju sektora prywatnego, a zatem do gradualistycznego podejścia do przekształceń własnościowych, prymatu jakości tego procesu nad ilością sprywatyzowanego majątku państwowego. Kraje, które w większym stopniu postawiły na poszukiwanie sposobów na budowę „lepszego”, „bardziej sprawiedliwego” kapitalizmu (państwa Europy Południowo-Wschodniej i większość krajów Wspólnoty Niepodległych Państw — WNP), wysuwały na pierwszy plan społeczne aspekty transformacji, w tym społeczne cele prywatyzacji. Jednak w wielu krajach takie podejście wynikało nie tylko i nie tyle ze względów doktrynalnych, ile było przejawem słabości obozu reformatorów, zbyt wąskiej bazy społecznej reform, zbyt silnej pozycji grup „poszukiwaczy renty”, które ukształtowały się w okresie schyłkowym realnego socjalizmu. W związku z tym większość „klasycznych” dylematów związanych z wyborem priorytetów prywatyzacji nosiła przeważnie pozorny charakter: dylemat miejsca prywatyzacji w sekwencji reform, ilości versus jakości, ustalenia zakresu prywatyzacji itp., ponieważ wybór de facto zależał od „siły przebicia” poszczególnych grup interesów. „Poszukiwacze trzeciej drogi” transformacji bazującej na odbudowie hierarchicznych struktur systemu zamkniętego (Turkmenistan, Uzbekistan, Białoruś) nie traktowały prywatyzacji jako jednego z filarów zmiany systemowej. Prywatyzacja mała w tych krajach znaczenie drugorzędne i odbywała się głównie w celach czerpania korzyści materialnych przez przedstawicieli struktur rodzinnych i klanowych, bądź pod naciskiem organizacji międzynarodowych. 248 Polska stanowiła pod tym względem dosyć szczególny przypadek stawiania bardzo szerokich i różnorodnych celów prywatyzacji, co było związane z dwoma podstawowymi czynnikami. Pierwszy to bardzo duże oczekiwania na początku reform wobec prywatyzacji co do zapewnienia tempa i jakości transformacji systemowej (wespół z prywatyzacją „w szerokim sensie”, czyli tworzeniem się nowego sektora prywatnego); drugi to pluralistyczne tradycje intelektualne obejmujące szeroki zakres modeli docelowych i ścieżek dojścia do nich — od neoliberalnych do opartych o szeroko zakrojoną partycypację pracowniczą. Ponadto na samym początku reform, kiedy istnienie takiego dylematów tempa, sekwencji, stawianych celów itp. nie było jeszcze w pełni uświadomione, polscy reformatorzy chcieli przeprowadzić reformy „szybko i dobrze”, czyli reformować wszystkie podstawowe dziedziny równocześnie. A więc i prywatyzacja miała być przeprowadzona bardzo szybko, nie przed, nie po, lecz równocześnie z reformami stabilizacyjnymi i liberalizacyjnymi. Liczne trudności z rozpoczęciem prywatyzacji na szeroką skalę przyczyniły się do dużo niższego niż pierwotnie zakładano tempa prywatyzacji i do prywatyzowania wyłącznie na podstawie metod wymagających podejmowania indywidualnych decyzji. Tak oto Polska w sposób nieco żywiołowy wybrała opcję „najpierw liberalizacja i stabilizacja, potem — reformy instytucjonalne” 12 . 8.3.2. Ewolucja sposobów podejścia do polityki prywatyzacyjnej Podział na powyższe trzy grupy jest dosyć umowny, ponieważ w wielu krajach wybór strategicznego kierunku transformacji odbywał się z wielkim trudem (z powodu przede wszystkim braku konsensusu między najbardziej wpływowymi grupami społeczeństwa) i niekiedy ulegał później dosyć istotnym modyfikacjom. W wielu państwach postkomunistycznych, w szczególności w krajach WNP, przez dłuższy czas nie udawało się osiągnąć konsensusu między najbardziej wpływowymi grupami społeczeństwa na temat nawet podstawowych kierunków rozwoju, nie mówiąc już o konkretnych mechanizmach ich realizacji, m.in. przez odpowiednio ukształtowaną politykę prywatyzacyjną. Skutki powstających na tym tle 12 Zob. Kozarzewski P., Prywatyzacja w Polsce w perspektywie porównawczej. Cele i założenia polskiej prywatyzacji na tle innych krajów transformacji, w: B. Błaszczyk, P. Kozarzewski (red.), Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, “Raporty CASE”, nr 70, CASE, Warszawa 2007, s. 28. 249 konfliktów dla reform były rozmaite: rzadziej następowało przyspieszenie reform w wyniku przezwyciężenia oporu ich przeciwników; częściej zaś prowadziło do poważnej zmiany priorytetów reform, kiedy rząd zaczynał szukać sojuszników wśród wpływowych przedstawicieli „poszukiwaczy renty” umożliwiając im przejęcie znacznej części najbardziej wartościowych aktywów państwowych (najbardziej spektakularnym przykładem jest Rosja). Kiedy zaś w większości krajów WNP pewnego rodzaju konsensus (a raczej niestabilna równowaga sił) został osiągnięty, zazwyczaj bardzo różnił się on od pierwotnych założeń transformacji: wizja ustrojowa była już wyjałowiona z większości celów o charakterze efektywnościowym i społecznym, podstawowym celem stawało się zaś zaspokojenie potrzeb potężnych grup interesów w sferze pozyskiwania renty. Odpowiedniej modyfikacji ulegały zatem cele i priorytety prywatyzacji. W szeregu państw (przede wszystkim Europy Południowio-Wschodniej) ewolucja celów i priorytetów reform przebiegała w odwrotnym kierunku: w pewnym momencie nastąpiło tam przyspieszenie reform, w tym prywatyzacji. Przyczyniły się do tego pewne czynniki zewnętrzne, stwarzające odpowiednie mechanizmy zachęt do zmian. W przypadku Bułgarii, Rumunii i Chorwacji obserwowane w ciągu ostatnich kilku lat przyspieszenie transformacji w dużej mierze wiązało się z perspektywą przystąpienia tych krajów do Unii Europejskiej 13 . Swoją rolę także odegrało zakończenie wojny na Bałkanach, co pozwoliło państwom tego regionu skupić większą uwagę na reformach gospodarczych. Wreszcie przyspieszenie prywatyzacji, zwłaszcza w sektorach infrastrukturalnych, było także często wynikiem bezpośredniego nacisku organizacji międzynarodowych, które uzależniały od niej (i od postępu w innych dziedzinach reform) udzielenie pomocy finansowej. Miało to miejsce m.in. w szeregu środkowoazjatyckich krajów WNP i na Zakaukaziu 14 . W państwach Europy Środkowej i Wschodniej (łącznie z państwami bałtyckimi) istniała relatywnie największa zgoda co do głównych kierunków transformacji, a co za tym idzie podstawowych założeń polityki prywatyzacyjnej. Konkretne wybrane modele były bardzo różne — od bardziej lub mniej zmodyfikowanych neoliberalnych „naśladowczych” (Węgry, Estonia, częściowo 13 Zob. Transition Report 2004: Infrastructure, European Bank for Reconstruction and Development, London 2004. 14 Szerzej wpływ organizacji międzynarodowych na przebieg i efekty prywatyzacji zob. w Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, ISP PAN, Warszawa 2006, rozdział 6.3. 250 Polska) do prób „uszycia” modelu transformacji do własnych potrzeb (Czechosłowacja, następnie Republika Czeska). Ale większości tych krajów po kilkuletnim okresie w miarę konsekwentnej polityki zaczęły zachodzić procesy w pewnym stopniu podobne do tych z szeregu krajów WNP. Chociaż na znacznie mniejszą skalę, „poszukiwacze reny” wzmacniali się także w wielu krajach Europy Środkowo-Wschodniej i zaczęli wywierać coraz większy wpływ na realizację celów reform, łącznie z ustalaniem priorytetów prywatyzacji. Nie ominęły te procesy i Polski, w sposób istotny dodatkowo (do opisanych wyżej problemów głównie technicznych powstałych w początkach transformacji) spowalniając prywatyzację w naszym kraju. Wybór celów i priorytetów prywatyzacji był kształtowany również przez czynniki o charakterze taktycznym, przede wszystkim przez potrzeby cyklu wyborczego i bieżące zapotrzebowania budżetu. W pierwszym przypadku zaplecze polityczne rządu zaczynało poszukiwać grup społecznych, które mogłyby zapewnić mu zwycięstwo w nadchodzących wyborach parlamentarnych i/lub prezydenckich. Odpowiednio dopasowywane były hasła wyborcze, coraz częściej obiecujące spowolnienie lub wręcz wstrzymanie prywatyzacji czy nawet rewizję jej wyników. Korzystało się przy tym z powszechnego w wielu krajach postkomunistycznych rozczarowania reformami, które nie spełniły pokładanych w nich nadziei (w dużej mierze ukształtowanych demagogicznymi hasłami polityków różnej maści, szukających łatwych sposobów na zdobycie elektoratu) oraz z tzw. syndromu „zmęczenia reformami” 15 , kiedy społeczeństwo już mniej jest skłonne ponosić koszty reform i zwraca się ku politykom proponującym szybką poprawę sytuacji bez konieczności ponownego „zaciskania pasa”. W drugim przypadku zaczęto uwzględniać fiskalne możliwości prywatyzacji, które na początku transformacji w większości krajów były niedoceniane. Osiągnięcie celów systemowych, ekonomicznych i społecznych na początku transformacji wydawało się ważniejsze od zapewnienia dochodów dla budżetu. Ponadto bardzo rozpowszechnione było przekonanie o niskiej sile nabywczej potencjalnych inwestorów. Później, w miarę niepowodzenia kolejnych prób równoważenia budżetu i kształtowania się popytu ze strony inwestorów wpływy z prywatyzacji zaczęły być 15 Lora E., Panizza U., Quispe-Agnoli M., Reform Fatigue: Symptoms, Reasons, Implications, paper for a conference “Rethinking Structural Reform in Latin America”, sponsored by The Federal Reserve Bank of Atlanta and the Inter-American Development Bank, Atlanta, G.A., October 2003. 251 coraz częściej postrzegane jako istotne potencjalne źródło przychodów. W wielu krajach doprowadziło to do korekt celów i priorytetów prywatyzacji, kiedy zaczęto kierować na sprzedaż obiekty atrakcyjne dla potencjalnych inwestorów oraz dbać o podniesienie ich wartości rynkowej (np. przez uprzednią restrukturyzację). Była to część bardziej ogólnego trendu w kierunku „pragmatyzacji” polityki prywatyzacyjnej, kiedy politycy w coraz większej liczbie krajów zaczęli zdawać sobie sprawę z tego, że pierwotne oczekiwania wobec prywatyzacji były w wielu aspektach wygórowane, zaś niektóre szanse niedocenione. Coraz więcej krajów rezygnowało z prób osiągnięcia celów w danych warunkach nieosiągalnych, przywiązując większą wagę wykorzystywaniu prywatyzacji do rozwiązywania realnie istniejących problemów. Niewątpliwie skróciło to horyzont czasowy stosowanych strategii prywatyzacyjnych, ale zazwyczaj sprzyjało bardziej realistycznemu ustalaniu ich celów i priorytetów. W wyniku tego w większości krajów na pierwszy plan zaczęły wychodzić m.in. ekonomiczne i fiskalne cele prywatyzacji, zaś cele operujące kategoriami sprawiedliwości społecznej — odchodzić na drugi plan lub wręcz znikać z pola widzenia decydentów. 8.3.3. Metody prywatyzacji Wdrożenie w życie wytyczonych celów i priorytetów prywatyzacji wymagało stosowania odpowiednich narzędzi, czyli metod i technik prywatyzacji. Dotychczasowe doświadczenia w tej dziedzinie były niewystarczające, ponieważ nigdy jeszcze nie podejmowano się zadania prywatyzacji całych gospodarek narodowych i nigdy prywatyzacja nie miała tak sformułowanych zestawów celów i priorytetów będąc częścią gruntownej zmiany ustrojowej. Zatem stosowane na Zachodzie metody sprzedaży musiały być uzupełnione zupełnie nowymi narzędziami, zaprojektowanymi specjalnie dla stosowania w krajach postkomunistycznych. W związku z tym większość krajów oprócz sprzedaży zastosowała dwie nowe metody: prywatyzację powszechną i prywatyzację menedżersko-pracowniczą. Sprzedaż Metoda sprzedaży została w dużej mierze wzorowana na doświadczeniach zaczerpniętych z rozwiniętych państw kapitalistycznych, przede wszystkim Wielkiej Brytanii (prywatyzacja prowadzona przez rząd Margaret Thatcher). Występuje we 252 wszystkich bez wyjątku krajach postkomunistycznych, nawet w tych, które nie budują ustroju liberalno-rynkowego. Polega na odpłatnym przekazaniu majątku państwowego w taki sposób, aby w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych od razu powstawała pożądana struktura własności. Celem metody sprzedaży jest zatem przede wszystkim zapewnienie wzrostu mikroekonomicznej efektywności gospodarki i pozyskanie inwestorów dla sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Teoretycznie metoda ta jest w stanie zapewnić najlepsze jakościowe parametry prywatyzacji. Zapewnia ona, że kupujący wiążą z przedsiębiorstwem długofalowe plany, a nie przejmują go po prostu dlatego, że „nadarzyła się taka okazja”; konkurencyjność metody sprzedaży zapewnia, że majątek przechodzi do rąk tego, dla kogo ma on największą wartość 16 . Ponadto sprzedaż jest najlepszą (a w wielu przypadkach jedyną) metodą zapewniającą realizację fiskalnego celu prywatyzacji. Prywatyzacja metodą sprzedaży okazała się jednak obarczona kilkoma wadami 17 . Pierwsza, to powolność takiej prywatyzacji jako przedsięwzięcia wysoce skomplikowanego technicznie. Druga, to problem wyceny prywatyzowanego majątku: W warunkach nieukształtowanych rynków istnieje poważne ryzyko niedoszacowania wartości majątku — lub przynajmniej duże możliwości kwestionowania trafności wycen (i formułowania oskarżeń wobec prywatyzatorów o wyprzedaż majątku narodowego za bezcen). Trzecia, to trudności z wyborem rzeczywiście najlepszego nabywcy, rokującego szanse efektywnego zaangażowania kapitałowego w rozwój spółki i skutecznego wzmocnienia jej pozycji rynkowej. Zatem uzyskana cena za zbycie akcji/udziałów spółki lub majątku przedsiębiorstwa w wielu przypadkach nie powinna być traktowana jako priorytetowe kryterium wyboru inwestora — aby osiągnięcie fiskalnych celów prywatyzacji nie zagrażało osiągnięciu celów ekonomicznych. Czwarta wada to często napotykana bariera popytu. Dla wielu mało atrakcyjnych przedsiębiorstw trudno znaleźć nabywców, gotowych zapłacić możliwie ekwiwalentną cenę. W tych przypadkach możliwe i celowe stają się transakcje nieekwiwalentne (sprzedaż za symboliczną cenę, sprzedaż na warunkach preferencyjnych pracownikom, sprzedaż akcji niechcianych przez giełdę). Problem 16 Zob. m.in. Gray C. W., In Search of Owners. Lessons of Experience with Privatization and Corporate Governance in Transition Economies, “Policy Research Working Paper”, no. 1595, World Bank, 1996. 17 Zob. np. Boycko M., Shleifer А., Vishny R., Voucher Privatization, “Journal of Financial economics”, vol. 35, 1994; Ellerman D. P., Management and Employee Buy-Outs in Central and Eastern Europe: Introduction, in: Ellerman D. P. (ed.), Management and Employee Buy-Outs as a Technique of Privatization, Lublana 1993. 253 polega jednak na tym, że w wielu krajach nawet w pełni ekwiwalentna sprzedaż była odbierana przez społeczeństwo jako prywatyzacja „nieuczciwa”. A zatem istniały poważne argumenty natury politycznej przeciwko stosowaniu metody sprzedaży jako takiej. Sprzedaż była także blokowana przez wpływowe grupy interesów, nie zainteresowane w wyprzedaży majątku państwowego — z powodu sprawowania kontroli nad tym majątkiem (urzędy Skarbu Państwa, fundusze mienia państwowego itp.) oraz obaw przed skutkami wyprzedaży „obcym” (załogi i kierownictwo przedsiębiorstw państwowych). Wszystko to spowodowało, że mimo powszechności stosowania metody sprzedaży obejmowała ona z reguły niewielką liczbę przedsiębiorstw 18 prywatyzowanych w ramach „dużej” prywatyzacji . Z kolei w „małej” prywatyzacji sytuacja była zgoła odmienna: sprzedaż drobnych obiektów handlowych i usługowych zazwyczaj nie napotykała barier natury ideologicznej, politycznej i ekonomicznej, więc w zdecydowanej większości krajów okazała się metodą szybką i skuteczną. Prywatyzacja powszechna Prywatyzacja powszechna była bodajże najszerzej stosowaną metodą prywatyzacji. W tej lub innej formie była wdrażana w zdecydowanej większości krajów postkomunistycznych — wyjątek stanowią tylko Węgry, Macedonia, Kosowo 19 , Uzbekistan i Turkmenistan. Metoda zakłada tzw. uwłaszczenie społeczne, czyli nieodpłatne lub za opłatą manipulacyjną przekazanie części prywatyzowanego majątku państwowego Prywatyzacja wszystkim powszechna była lub większości jedyną metodą obywateli tak zwanej danego kraju. prywatyzacji nieekwiwalentnej (kiedy nabywca otrzymywał majątek za darmo bądź za kwotę stanowiącą tylko niewielką część jego wartości). Pozostałe metody były (przynajmniej w założeniu) ekwiwalentne, czyli kiedy kupujący płacił (gotówką lub w postaci zobowiązań) pełną wartość nabywanego majątku, określoną według obowiązujących reguł lub według ceny rynkowej. Jest to metoda wewnętrznie bardzo zróżnicowana, zarówno jeżeli chodzi o cele, jakie miały być osiągnięte z jej pomocą, jak i konkretne sposoby realizacji. 18 We wszystkich krajach postkomunistycznych ukształtował się podział na prywatyzację „małą” (szeroko zakrojona sprzedaż małych przedsiębiorstw, głównie w handlu i usługach) i „dużą” (prywatyzacja pozostałych przedsiębiorstw). 19 Kosowo jest formalnie częścią Serbii, lecz jego kontrolowana przez siły międzynarodowe administracja prowadzi własną politykę gospodarczą. 254 Istniały trzy podstawowe cele prywatyzacji powszechnej. Pierwszy to swoista realizacja zasad sprawiedliwości społecznej poprzez powszechne rozdawnictwo majątku który, jak się uważało, powinien należeć do społeczeństwa, czyli poszczególnych jego członków. Drugi cel to zapewnienie bardzo szybkiego przekazania własności państwowej w ręce prywatne w warunkach braku wystarczającej siły nabywczej potencjalnych inwestorów. Trzeci cel to zapewnienie poparcia reform ze strony społeczeństwa — zakładano, że obywatele będący współwłaścicielami przedsiębiorstw będą zainteresowani kontynuacją reform rynkowych 20 . Dodatkowym argumentem na rzecz prywatyzacji powszechnej było przekonanie o zbyt niskiej sile nabywczej potencjalnych inwestorów krajowych, zatem znaczna cześć mienia państwowego albo w ogóle nie zostałaby sprzedana, albo przeszła do rąk inwestorów zagranicznych, co w wielu krajach postkomunistycznych uważano za politycznie niewskazane 21 . Główne narzędzie prywatyzacji powszechnej — „kupony” bądź „wauczery” — miały pełnić rolę swego rodzaju sztucznego pieniądza napędzającego popyt krajowy na prywatyzowane mienie. Prywatyzacji powszechnej nie brakowało wszakże przeciwników, którzy obawiali się przede wszystkim braku wpływu na poprawę funkcjonowania przedsiębiorstw i ryzyka popełnienia dużych błędów w wycenie 22 . Prywatyzacja powszechna w Polsce (Program NFI) znacznie odbiegała od rozwiązań przyjętych w innych krajach, ponieważ, po pierwsze, miała powszechny charakter tylko z zakresie popytu (wszyscy obywatele kraju), natomiast podaż miała ograniczony charakter (512 przedsiębiorstw, co stanowiło zaledwie 6% liczby przedsiębiorstw państwowych wg stanu z 1990 r.). Po drugie, Program NFI zawierał mechanizmy mające zapewnić bezpośredni wpływ na poprawę kondycji ekonomicznej przedsiębiorstw nim dotkniętych. 20 Zob. m.in. Frydman R., Rapaczyński A., Prywatyzacja w Europie Wschodniej. Czy państwo traci na znaczeniu? Wydawnictwo Znak, Kraków 1995, s. 49; Lipton D., Sachs J., Privatization in Eastern Europe: The Case of Poland, “Brookings Papers on Economic Activity”, no. 2, 1990; Havrylyshyn O., McGettigan D., Privatization in Transition Countries: A sampling of the Literature, “IMF Working Paper”, no. 6, 1999. 21 Szerzej zob. Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, rozdział 4. 22 Zob. np. Mertlík P., Czech Privatization: From Public Ownership to Public Ownership in Five Years?, in: Błaszczyk B., Woodward R. (eds.), Privatization in Post-communist Countries, vol. 1, CASE – Center for Social and Economic Research, Warsaw 1996; Lieberman I., Introduction: Mass Privatization in Comparative Perspective, in: Lieberman I., Nestor S., Desai R. (eds.), Between State and Market — Mass Privatization in Transition Economies, World Bank, Washington DC, 1997. 255 Tylko w nielicznych krajach zostały osiągnięte ilościowe cele prywatyzacji powszechnej (przede wszystkim w Rosji, Polsce i Republice Czeskiej) — w większości pozostałych krajów metoda ta napotkała problem, którego praktycznie nikt się nie spodziewał — brak zainteresowania ze strony społeczeństwa. W wielu krajach były także problemy ze zrównoważeniem ilości prywatyzowanego mienia państwowego z siłą nabywczą wyemitowanych świadectw udziałowych. Wszystko to, razem z wątpliwymi wynikami jakościowymi (nawet w Polsce, gdzie postawiono na jakość programu 23 ), spowodowało w drugiej połowie lat 90. odejście od prywatyzacji powszechnej na rzecz innych metod, przede wszystkim sprzedaży. Prywatyzacja menedżersko-pracownicza Prywatyzacja menedżersko-pracownicza była także bardzo popularną metoda prywatyzacji: występowała w około 3/4 krajów postkomunistycznych, zaś w większości krajów Europy Południowo-Wschodniej i WNP stanowiła jedno z podstawowych narzędzi przekształceń własnościowych. Główną cechą tej metody jest przekazanie przedsiębiorstwa w całości lub większościowego pakietu akcji bądź udziałów w ręce członków jego załogi. Metoda ta była stosowana zarówno ze względów ideologicznych, systemowych, jak i pragmatycznych, zaś uzasadnienie jej potencjalnej skuteczności opierało się na postrzeganiu zalet własności należącej do insiderów (insiderskiej) oraz argumentacji co do konieczności utworzenia koalicji proreformatorskiej (bądź co najmniej uzyskania przyzwolenia na zmiany) 24 . Z uwagi na zakładany wysoki popyt na własność „swoich” przedsiębiorstw ze strony załóg, oceniano tę metodę prywatyzacji jako prowadzącą do szybkiego i skutecznego transferu własności państwowej do właścicieli prywatnych. Z kolei przeciwnicy prywatyzacji menedżersko-pracowniczej obawiali się przede wszystkim niskiej efektywności ekonomicznej własności insiderskiej, spowodowanej kształtowaniem niewłaściwego nadzoru korporacyjnego 25 . 23 Zob. m.in. Bałtowski M., Miszewski M., Transformacja gospodarcza w Polsce, PWN, Warszawa 2007, rozdział 8.3.3; Błaszczyk B., Górzyński M., Kamiński T., Paczóski B., Ownership and Performance of the National Investment Funds and Their Portfolio Companies, in: Błaszczyk B., Hoshi I., Woodward R. (eds), Secondary Privatization in Transition Economies. The Evolution of Enterprise Ownership in the Czech Republic, Poland and Slovenia, Palgrave Macmillan, Houndmills and New York 2003. 24 Zob. m.in. Ellerman D. P., Management and Employee Buy-Outs in Central and Eastern Europe. 25 Zob. m.in. Frydman R., Rapaczyński A., Prywatyzacja w Europie Wschodniej; Kawalec S., Employee Ownership, State Treasury Ownership: Dubious Solutions, “Communist Economies”, vol. 2, no. 1, 1990. 256 Istotnie, prywatyzacja menedżersko-pracownicza cieszyła się dużą popularnością w krajach, które zastosowały tę metodę, szczególnie w Polsce (gdzie przybrała ona postać przekazywania mienia przedsiębiorstw państwowych spółkom zawiązanym przez ich załogi za pomocą tzw. leasingu pracowniczego) i w Rosji (gdzie był to wariant ulg pracowniczych w ramach prywatyzacji powszechnej). Z biegiem czasu popularność prywatyzacji menedżersko-pracowniczej zaczęła spadać, co wiązało się zarówno z wyczerpaniem puli przedsiębiorstw, które ze względów politycznych, ideologicznych i ekonomicznych można było sprywatyzować tą metodą, jak i dosyć powszechnym rozczarowaniem do jej efektywności. Zachodziła także stopniowa „deideologizacja” tej metody, kiedy coraz bardziej zaczęto przywiązywać wagę do jej walorów pragmatycznych, szczególnie w „udrożnieniu” procesów deetatyzacji sektora przedsiębiorstw, oraz stosować jako uzupełnienie innych metod prywatyzacji. Wybór konkretnej metody prywatyzacji zależał od wielu czynników i uwarunkowań: od przyjętego zestawu celów i priorytetów odpowiadających obranemu kierunkowi transformacji postkomunistycznej i taktyce dojścia do celu oraz konfiguracji interesów uwikłanych w przekształcenia własnościowe. Przy wyborze metod prywatyzacji decydenci musieli także odpowiedzieć na szereg pytań-dylematów dotyczących wyboru sposobu dystrybucji majątku państwowego, stopnia odpłatności, dostępności dla potencjalnych nabywców, konkurencyjności, kręgu podmiotów mogących inicjować przekształcenie oraz zróżnicowania podejścia do „dużej” i „małej” prywatyzacji 26 . I w tym zakresie doświadczenie Polski jest w wielu aspektach szczególne: wielość celów polskiej prywatyzacji i jej z założenia konsensualny charakter (uwzględniający interesy wszystkich podstawowych aktorów związanych z przedsiębiorstwem) spowodował niespotykaną w innych krajach heterogeniczność metod — w praktyce w Polsce znalazły szerokie zastosowanie wszystkie podstawowe metody prywatyzacji (przy ograniczeniu zakresu podaży w powszechnej prywatyzacji i innowacyjnym charakterze prywatyzacji menedżersko-pracowniczej). Tablica nr 1 pokazuje główne cechy trzech opisanych wyżej metod prywatyzacji oraz związek między wybraną metodą prywatyzacji a celami i priorytetami prywatyzacji oraz preferencjami dotyczącymi kształtujących się struktur własności. Tablica nr 2 podsumowuje strategiczne wybory w dziedzinie prywatyzacji dokonane przez poszczególne kraje postkomunistyczne. 26 Szerzej zob. Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, s. 106-108. 257 Tablica nr 1 Podstawowe metody prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z punktu widzenia ich cech oraz celów i priorytetów prywatyzacji Wyszczególnienie Metoda prywatyzacji powszechna 1. Sposób dystrybucji 2. Odpłatność masowy nieekwiwalentna 3. Dostępność z ograniczeniami 4. Konkurencyjność ograniczona 5. Inicjator 6. Wielkość odgórny „duża” prywatyzacja 1. Systemowe 2. Ekonomiczne 3. Polityczne 4. Fiskalne 5. Społeczne 6. Ukryte 1. Miejsce wśród reform sprzedaż Cechy indywidualny w większości przypadków ekwiwalentna z reguły bez zakładanych z góry ograniczeń z reguły bez większych ograniczeń menedżerskopracownicza indywidualny ekwiwalentna lub nieekwiwalentna z ograniczeniami ograniczona, jeśli istnieje alternatywna metoda prywatyzacji oraz brak konkurencyjności, kiedy jest to jedyna metoda oddolny „duża” prywatyzacja odgórny lub oddolny „mała” i „duża” prywatyzacja Cele Przez masowe Tak, poprzez utworzenie Tam, gdzie postawiono przekazywanie efektywnych właścicieli cel budowy społecznej własności w ręce gospodarki rynkowej prywatne opartej na własności pracowniczej Najwyżej w sposób Tak, poprzez utworzenie Jeżeli istnieje bardzo pośredni efektywnych właścicieli przekonanie o wysokiej (wyjątek: polski efektywności własności program Narodowych pracowniczej Funduszy Inwestycyjnych) Przez stworzenie lobby Znaczenie drugorzędne Jeżeli szuka się właścicieli prywatnych przyzwolenia insiderów zainteresowanych w na prywatyzację kontynuacji reform Nie W zależności od stopnia Drugorzędne (przy „fiskalizmu” polityki odpłatnym prywatyzacyjnej przekazywaniu majątku) lub brak (przy nieodpłatnym przekazywaniu majątku) Głównie „przywrócenie Mogą występować w W stosunku do załóg sprawiedliwości” stosunku do załóg prywatyzowanych prywatyzowanych przedsiębiorstw przedsiębiorstw M.in. przyspieszenie Przekazanie własności w „Uwłaszczenie redystrybucji własności, ręce wpływowych nomenklatury”, w tym przekazanie „poszukiwaczy renty” „kupowanie” grupom „poszukiwaczy przychylności załóg do renty” prywatyzacji Priorytety Najpierw prywatyzacja, Różnie Różnie potem stabilizacja 258 Wyszczególnienie 2. Zasięg Metoda prywatyzacji powszechna Zazwyczaj duży sprzedaż menedżerskopracownicza Raczej duży Duży w przypadku „małej prywatyzacji”, nie istotny w przypadku „dużej” prywatyzacji 3. Tempo Duże Duże w przypadku Nie istotne „małej prywatyzacji”, nie istotne w przypadku „dużej” prywatyzacji 4. Jakość Nie istotna Mało istotna w Przeważnie bardzo przypadku „małej istotna prywatyzacji”, bardzo istotna w przypadku „dużej” prywatyzacji Własność zdominowana 5. Preferowana Nie zdefiniowana lub W przypadku „małej struktura własności rozproszona outsiderska prywatyzacji” własność przez insiderów. Jej wewnętrzna struktura skoncentrowana, w nie ustalona, przypadku „dużej” skoncentrowana lub prywatyzacji własność rozproszona skoncentrowana w rękach inwestorów zewnętrznych, większa lub mniejsza część może także być rozproszona wśród drobnych inwestorów, głównie zewnętrznych (giełdowych) Źródło: Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, ISP PAN, Warszawa 2006, s. 109-111. Tablica nr 2 Cele, priorytety i metody prywatyzacji w krajach postkomunistycznych Kraj Rok faktycznego rozpoczęcia prywatyzacji Znaczenie podstawowych celów prywatyzacji Znaczenie priorytetu Wyłączenia z prywatyzacji szybkości prywatyzacji Kraje Europy Środkowej i Wschodniej Wysokie Niewielkie Czechy 1991d Polska 1990 Słowacja 1991d Węgry 1990 Duże politycznego, systemowego i ekonomicznego. Średnie Duże politycznego, systemowego i ekonomicznego. Średnie społecznego i fiskalnego. Duże systemowego i ekonomicznego, po Na początku rozpadzie CSRS – także fiskalnego. niskie, później średnie Duże ekonomicznego i fiskalnego. Średnie Estonia 1992 Duże systemowego i ekonomicznego Średnie Bardzo niewielkie Litwa 1991 Duże Bardzo niewielkie Łotwa 1991 Duże społecznego, ekonomicznego i systemowego Duże społecznego, ekonomicznego i systemowego Średnie Znaczne na początku, później niewielkie Albania 1995 Duże ekonomicznego. Bośnia i Hercegowina 1999b Duże ekonomicznego i społecznego Znaczne Znaczne Bardzo niewielkie Kraje Europy Południowo-Wschodniej Średnie Znaczne Wysokie Bardzo znaczne Podstawowe metody „dużej” prywatyzacji (w kolejności od najbardziej do najmniej istotnej) Znaczenie metod nieekwiwalentnych 1. Powszechna Duże 2. Sprzedaż 1. Sprzedaż Małe 2. Menedżersko-pracownicza 3. Powszechna 1. Sprzedaż Średnie 2. Powszechna 1. Sprzedaż 2. Menedżersko-pracownicza 1. Sprzedaż 2. Powszechna 3. Menedżersko-pracownicza 1. Powszechna 2. Sprzedaż 1. Powszechna 2. Sprzedaż 3. Menedżersko-pracownicza Małe 1. Menedżersko-pracownicza 2. Powszechna 3. Sprzedaż 1. Powszechna 2. Sprzedaż Duże Małe Duże Średnie Duże 260 Kraj Bułgaria Rok faktycznego rozpoczęcia prywatyzacji 1991 Duże ekonomicznego. Średnie społecznego. Znaczenie priorytetu Wyłączenia z prywatyzacji szybkości prywatyzacji Średnie, od 2004 Na początku bardzo znaczne, później wysokie niewielkie Średnie Znaczenie podstawowych celów prywatyzacji Chorwacja 1996b Duże społecznego i fiskalnego. Czarnogórab, c 1991 Duże społecznego. Małe ekonomicznego Niskie i fiskalnego. Niewielkie Kosowob, c 2002 Duże ekonomicznego Niskie Znaczne Macedoia 1993 Duże społecznego Niskie Znaczne Rumunia 1992 Duże politycznego i społecznego, później ekonomicznego i fiskalnego Niskie, od 2002 wysokie Znaczne Serbiab, c 1991 Duże społecznego, od 2001 r. również ekonomicznego. Bardzo niskie, od 2001 r. bardzo wysokie Przed 2001 r. bardzo znaczne, później niewielkie Słowenia 1992 Duże politycznego i ekonomicznego Mała Znaczne Armenia 1994 Duże fiskalnego i ekonomicznego. Średnie społecznego. Azerbejdżan 1995 Białoruś 1993 Duże społecznego. Niskie fiskalnego i ekonomicznego. Duże społecznego. Niskie fiskalnego i ekonomicznego. Znaczne Kraje Wspólnoty Niepodległych Państw Średnie Niewielkie Średnie Bardzo niskie Podstawowe metody „dużej” prywatyzacji (w kolejności od najbardziej do najmniej istotnej) 1. Sprzedaż 2. Powszechna 3. Menedżersko-pracownicza 1. Menedżersko-pracownicza 2. Powszechna 3. Sprzedaż 1. Powszechna 2. Menedżersko-pracownicza 3. Sprzedaż 1. Sprzedaż 2. Dzierżawa 1. Menedżersko-pracownicza 2. Sprzedaż 1. Menedżersko-pracownicza 2. Sprzedaż 3. Powszechna Przed 2001 r.: głównie menedżersko-pracownicza. Po 2001 r.: 1. Powszechna 2. Sprzedaż 1. Menedżersko-pracownicza 2. Powszechna 3. Sprzedaż 1. Powszechna 2. Menedżersko-pracownicza 3. Sprzedaż Przed 2003 r. – znaczne, później 1. Powszechna niewielkie 2. Sprzedaż Wyjątkowo duże — prywatyzacja de facto 1. Menedżersko-pracownicza wstrzymana 2. Powszechna 3. Sprzedaż Znaczenie metod nieekwiwalentnych Średnie Duże Średnie Małe Duże Duże Bardzo duża przed 2001 r., duża po 2001 r. Duże Średnie Duże Małe 261 Kraj Gruzja a Rok faktycznego rozpoczęcia prywatyzacji 1992 Kazachstan 1991 Kirgistan 1991 Mołdowa 1991 Rosja 1992 Tadżykistan 1991 Turkmenistan 1994 Ukraina 1992 Uzbekistan 1991 Mongolia 1991 Znaczenie podstawowych celów prywatyzacji Duże społecznego. Niskie fiskalnego i ekonomicznego. Duże fiskalnego, ekonomicznego i społecznego. Średnie ekonomicznego i społecznego. Niskie fiskalnego. Duże fiskalnego. Średnie ekonomicznego. Niskie społecznego. Duże systemowego, politycznego i społecznego. Średnie ekonomicznego. Niskie fiskalnego. Niskie fiskalnego, ekonomicznego i społecznego. Duże społecznego. De facto niskie fiskalnego i ekonomicznego. Duże społecznego. Średnie fiskalnego. Niskie ekonomicznego. Duże społecznego. Niskie fiskalnego i ekonomicznego. Duże systemowego i ekonomicznego Podstawowe metody „dużej” prywatyzacji (w kolejności od najbardziej do najmniej istotnej) 1. Powszechna 2. Menedżersko-pracownicza 3. Sprzedaż 1. Sprzedaż 2. Powszechna 1. Powszechna 2. Sprzedaż 2. Menedżersko-pracownicza 1. Powszechna 2. Sprzedaż Znaczenie metod nieekwiwalentnych Znaczenie priorytetu szybkości prywatyzacji Średnie Znaczne Średnie Niewielkie Średnie Niewielkie Średnie Znaczne Wysokie Znaczne; obecnie odbywa się formalna renacjonalizacja części przedsiębiorstw 1. Powszechna 2. Menedżersko-pracowniczaa 3. Sprzedaż Duże Niskie Wyjątkowo duże. Prywatyzacja nie odbywa się Na początku niewielkie, od końca lat 90. prywatyzacja została wstrzymana Na początku bardzo znaczne, po 2000 r. niewielkie 1. Sprzedaż. 2. Powszechna 1. Menedżersko-pracownicza 2. Sprzedaż 1. Menedżersko-pracownicza 2. Sprzedaż 3. Powszechna 1. Menedżersko-pracownicza 2. Sprzedaż 1. Powszechna 2. Sprzedaż 3. Menedżersko-pracownicza Małe Bardzo niskie Średnie Wyłączenia z prywatyzacji Niskie Bardzo znaczne Wysokie Niewielkie Duże Duże Małe Średnie Małe Duże Średnie Duże W Rosji prywatyzacja menedżersko-pracownicza stanowiła część prywatyzacji powszechnej. Przed odzyskaniem niepodległości owiązywała ustawa prywatyzacyjna uchwalona przez parlament jugosłowiański w listopadzie 1989 r. c Serbia i Czarnogóra przez cały czas prowadziły w dużej mierze niezależną od siebie politykę gospodarczą, zaś prywatyzacja w Kosowie odbywa się pod auspicjami ONZ według własnego programu. Dlatego Serbia, Czarnogóra i Kosowo są rozpatrywane oddzielnie. d Jako republika w składzie Czechosłowacji. Źródło: Opracowanie własne. b 8.4. Efekty prywatyzacji 8.4.1. Metodologia oceny wyników prywatyzacji Problem oceny efektów prywatyzacji jest „gorącym”, kontrowersyjnym tematem wywołującym we wszystkich krajach dyskusje i podziały — zarówno wśród polityków, ekspertów i naukowców, jak i w całym społeczeństwie. Oceny przebytej drogi obejmują całe spektrum opcji od zachwytu nad wynikami prywatyzacji do obarczenia jej odpowiedzialnością za rzekomą „katastrofę narodową”. Tak duża różnica w ocenach prywatyzacji w tym samym kraju nasuwa podejrzenia, że albo ich głosiciele w sposób bardziej lub mniej świadomy interpretują fakty, albo stosują zbyt zróżnicowane kryteria oceny. Istotnie, prywatyzacja majątku państwowego jest procesem wysoce skomplikowanym i wielowymiarowym, dążącym do osiągnięcia wielu celów. Będąc jednym z filarów reform systemowych, nie może nie wywierać silnego wpływu na przebieg i efekty reform, na podstawowe sfery funkcjonowania państwa i społeczeństwa. A zatem nie da się wybrać jakiegoś jednego kryterium, uniwersalnego wskaźnika, na podstawie którego można by było wyrokować, czy prywatyzacja powiodła się, czy też nie, czy przyczyniła się do poprawy kondycji państwa i społeczeństwa, czy doprowadziła do jej pogorszenia. Drugi problem to brak możliwości budowy „idealnego modelu” prywatyzacji, z którym byłyby porównywane jej przebieg i efekty w poszczególnych krajach. Wynika to, pomimo wspomnianych wyżej skomplikowania i wielowymiarowości badanych zjawisk i procesów, także z braku „jedynie słusznego” wzorca rozwoju, o czym przekonuje zarówno doświadczenie najbardziej rozwiniętych państw świata, jak i — w przypadku państw transformujących się — konieczność uwzględnienia w modelu rozwoju konkretnych dla każdego kraju uwarunkowań historycznych, kulturowych, społecznych, politycznych, geopolitycznych itp. Ponadto historia nie toleruje trybu warunkowego i udowodnienie, że realizacja jakiegoś wyimaginowanego modelu przyniosłaby lepsze wyniki, wydaje się mało produktywna, ponieważ nie jesteśmy w stanie odtworzyć alternatywnego przebiegu wypadków w całej jego złożoności, a więc nie możemy wyrokować, czy taka alternatywna droga rozwoju miała szanse powodzenia. Dodatkowym problemem okazuje się różnica między „modelem docelowym”, celami prywatyzacji formułowanymi przez autorów polityki prywatyzacyjnej a 263 poglądami tych, którzy ją oceniają, czyli rozbieżność kryteriów stosowanych przez jednych i drugich. Np. często można spotkać sytuację, kiedy podstawowym głoszonym celem prywatyzacji jest poprawa funkcjonowania przedsiębiorstw, natomiast rozlicza się prywatyzatorów głównie z ceny za którą przedsiębiorstwa zostały sprzedane 27 . Starając się uniknąć opisanych wyżej niebezpieczeństw, w tej pracy zrezygnowano z opracowania własnego rozbudowanego i szczegółowego modelu docelowego prywatyzacji. Analizę oparto głównie na obserwacji przebiegu i efektów prywatyzacji z punktu widzenia stopnia spełnienia stawianych przed nią celów — przede wszystkim przez autorów i realizatorów polityki reform. Takie podejście pozwala także poddać ocenie same stawiane cele i koncepcje prywatyzacji — właśnie przez pryzmat ich osiągalności. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy metodą indukcji można wyodrębnić podstawowe, uniwersalne czynniki warunkujące bilans sukcesów i porażek prywatyzacji. 8.4.2. Osiągnięcie celów prywatyzacji Wszystkie kraje postkomunistyczne miały większe lub mniejsze kłopoty z realizacją poszczególnych celów prywatyzacji i nie ma ani jednego kraju, gdzie wszystkie one zostały w pełni zrealizowane. Większe sukcesy odnotowały kraje, które stawiały cele realistyczne, zgodne z celami i logiką całokształtu reform rynkowych, a także dbające o dobór odpowiednich, najbardziej efektywnych narzędzi realizacji. Ponadto poszczególne cele prywatyzacji często okazywały się wzajemnie sprzeczne. M.in. realizacja celu ekonomicznego była utrudniana poprzez równoczesne dążenie do wykorzystania prywatyzacji jako źródła dochodów budżetu i osiągnięcia celów społecznych. Realizacja celów fiskalnych wywierała negatywny wpływ na realizację celu ekonomicznego. Cele obejmujące różne aspekty tzw. sprawiedliwości społecznej często okazywały się sprzeczne z celem zwiększenia efektywności funkcjonowania przedsiębiorstw. Szczególnie destrukcyjny potencjał miały natomiast sprzeczności między celami oficjalnymi i niejawnymi. 27 Takim podejściem grzeszy np. Informacja o sytuacji w wybranych spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych, „Raport otwarcia”, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa, 7 maja 2002 oraz tzw. „Raport Stiepaszyna”: Itogi privatizacii w Rossijskoj Fiedieracii za 10 let, Sczotnaja Pałata Rossijskoj Fiedieracii, Moskwa 2004. 264 Cel systemowy Jako miernik stopnia osiągnięcia tego celu, czyli budowy gospodarki opartej na własności prywatnej, przyjęto postępy w dziedzinie „dużej” i „małej” prywatyzacji oraz udział sektora prywatnego w PKB. Wszystkie kraje postkomunistyczne, w tym najbardziej konsekwentnie wdrażające reformy rynkowe, zetknęły się z problemem ograniczonej drożności procesów prywatyzacyjnych. W wyniku tego nawet w najbardziej sprywatyzowanych gospodarkach postkomunistycznych (czeskiej, słowackiej, węgierskiej i estońskiej) udział sektora prywatnego w PKB jest ciągle znacznie niższy, niż w rozwiniętych gospodarkach rynkowych 28 , zaś „duża” prywatyzacja nie została jeszcze zakończona (zob. Tablica nr 3). Pierwsza grupa to kraje, które osiągnęły największe sukcesy w wymiarze ilościowym. Są to kraje Europy Środkowo-Wschodniej (Czechy, Polska, Słowacja, Węgry, Estonia, Litwa i Łotwa), w których „mała” prywatyzacja została już zakończona, postępy „dużej” prywatyzacji, choć nadal dalekie od zakończenia, są większe, niż w pozostałych krajach, zaś sektor prywatny wytwarza już co najmniej 3/4 produktu krajowego brutto. Pod względem osiągnięcia ilościowych wyników prywatyzacji Polska mimo wszystko utrzymuje się w czołówce krajów postkomunistycznych, aczkolwiek pod względem postępów w „dużej” prywatyzacji i udziału sektora prywatnego w PKB odstaje od średniej dla tej grupy. Druga grupa to kraje Europy Południowo-Wschodniej, które osiągnęły przeciętne dla całej zbiorowości wyniki prywatyzacji. W większości tych krajów nie została zakończona nawet „mała” prywatyzacja, zaś sektor prywatny wytwarza przeciętnie niecałe 2/3 PKB. Gdyby potraktować kraje WNP jako jedną grupę, zajęłaby ona trzecie miejsce. Jest to jednak grupa wewnętrznie zróżnicowana na tyle, że podawanie średnich wartości wskaźników nie pozwala na opisanie realnych zjawisk i procesów zachodzących w tych krajach. Dlatego kraje WNP zostały podzielone na trzy grupy. 28 Udział sektora państwowego w tworzeniu PKB w 2000 r. wynosił od 2,0% w Wielkiej Brytanii, poprzez 4,1% w Hiszpanii, 5,0% w Irlandii, 10,9% w Niemczech, 11,8% we Francji, do 13% w Szwecji i 14,0% w Grecji — zob. Strategia prywatyzacji i projekcja udziału sektora państwowego w Polsce na tle rozwiązań w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej”, Ministerstwo Skarbu Państwa, Departament Analiz i Prognoz, Warszawa 2005. 265 Tablica nr 3 Postęp w dziedzinie prywatyzacji wg ocen EBOR (stan w 2006 r.) Kraj Wszystkie kraje Czechy Polska Słowacja Węgry Estonia Litwa Łotwa Razem Albania Bośnia i Hercegowina Bułgaria Chorwacja Czarnogóra Macedonia Rumunia Serbia Słowenia Razem Armenia Azerbejdżan Białoruś Gruzja Kazachstan Kirgistan Mołdowa Rosja Tadżykistan Turkmenistan Ukraina Uzbekistan Razem Mongolia Udział sektora prywatnego w PKB, % Postępa w dziedzinie „dużej” prywatyzacji 3,83 Syntetyczny wskaźnik wyników ilościowych prywatyzacjib 7,1 4,33 4,33 4,33 4,33 4,33 4,33 4,33 4,33 9,0 8,2 9,0 9,0 9,0 8,8 8,3 8,8 4,00 3,00 4,00 4,33 3,00 4,00 3,67 3,67 4,33 3,78 7,5 5,5 8,5 7,7 6,5 7,5 7,7 6,2 7,5 7,2 4,00 3,67 2,33 4,00 4,00 4,00 3,33 4,00 4,00 2,00 4,00 3,33 3,56 4,00 8,2 5,7 2,2 8,0 7,2 8,2 6,5 7,2 6,2 1,8 7,2 5,5 6,1 7,3 „małej” prywatyzacji 65 3,14 Kraje Europy Środkowej i Wschodniej 80 4,00 75 3,33 80 4,00 80 4,00 80 4,00 75 4,00 70 3,67 77 3,86 Kraje Europy Południowo-Wschodniej 75 3,00 55 2,67 75 4,00 60 3,33 65 3,33 65 3,33 70 3,67 55 2,67 65 3,00 65 3,22 Kraje Wspólnoty Niepodległych Państw 75 3,67 60 2,00 25 1,00 70 3,67 65 3,00 75 3,67 65 3,00 65 3,00 55 2,33 25 1,00 65 3,00 45 2,67 58 2,67 70 3,00 a Wskaźnik zawiera się w przedziale od 1 (brak reform) do 4,33 (zakończenie reform, kiedy sytuacja w danej dziedzinie nie różni się od tej w krajach z rozwiniętą gospodarką rynkową). Zob. Transition Report 2004: Infrastructure, European Bank for Reconstruction and Development, London 2004, p. 199. b Syntetyczny wskaźnik wyników ilościowych prywatyzacji zawiera się w przedziale od 0 (brak prywatyzacji, cały majątek narodowy jest kontrolowany przez państwo) do 10 (prywatyzacja została zakończona, państwo nie posiada własności). Zob. Kozarzewski P, Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, s. 144. Źródło: Transition Report 2006: Finance in Transition, European Bank for Reconstruction and Development, London 2006, obliczenia własne. Pierwsza to kraje ze średnimi wynikami prywatyzacji (Armenia, Gruzja, Kazachstan, Kirgistan, Mołdowa, Rosja i Ukraina) — bardzo zbliżonymi do przeciętnych w całym zbiorze i nawet nieco lepszymi, niż w krajach Europy Południowo-Wschodniej. Druga grupa to kraje, które osiągnęły znacznie gorsze 266 wyniki prywatyzacji — Azerbejdżan, Tadżykistan i Uzbekistan. We wszystkich tych krajach „duża” prywatyzacja znajduje się w stanie zalążkowym, „mała” prywatyzacja jest daleka od zakończenia, zaś sektor prywatny wytwarza około połowy PKB. W dwóch pozostałych krajach — Białorusi i Turkmenistanie — „duża” prywatyzacja właściwie nawet się nie rozpoczęła, zaś „mała” prywatyzacja znajduje się raczej na początkowym etapie. Bardzo niski jest udział sektora prywatnego w PKB — zaledwie 25%. Analiza dynamiki prywatyzacji pokazuje, że im wcześniej zaczynały się przekształcenia i im wyższa była ich dynamika, tym lepsze były wyniki ilościowe prywatyzacji (warto zauważyć, że w latach 1989-1993 Polska była pod tym względem absolutnym liderem, ale później „dała się wyprzedzić” przez inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej i Bułgarię). Dla większości krajów najważniejsze były pierwsze 6-7 lat realizacji polityki prywatyzacyjnej, kiedy następował dynamiczny wzrost liczby sprywatyzowanych przedsiębiorstw oraz udziału sektora prywatnego w PKB. Następnie prywatyzacja gospodarki traciła impet i ulegała bardzo znacznemu spowolnieniu (zob. Wykres nr 1). I to właśnie spowodowało, że we wszystkich krajach, nawet tych, które osiągnęły największe sukcesy mierzone ilością sprywatyzowanego mienia narodowego, pozostało sporo przedsiębiorstw nadal kontrolowanych przez państwo. Są to przede wszystkim przedsiębiorstwa, których prywatyzacja nie była przeprowadzana ze względu na priorytety polityki społecznogospodarczej oraz firmy, których po prostu nie udawało się sprywatyzować ze względu na bariery natury społecznej, organizacyjnej i politycznej, w dużym stopniu wywołane oporem grup interesów przeciwnych dalszym reformom. Ma to poważne następstwa dla reformy funkcji państwa w stosunku do procesów gospodarczych, które m.in. nie pozwalają w należytym stopniu zdjąć z niego odpowiedzialności za funkcjonowanie przedsiębiorstw. 267 Wykres nr 1 Dynamika ilościowych wyników prywatyzacji 10 9 Syntetyczny wskaźnik 8 7 6 5 4 3 2 1 EŚW EPW WNP1 WNP2 WNP3 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 0 Polska EŚW — kraje Europy Środkowo-Wschodniej. EPW — kraje Europy Południowo-Wschodniej. WNP1 — kraje WNP ze średnim poziomem wyników prywatyzacji. WNP2 — kraje WNP z niskim poziomem wyników prywatyzacji. WNP3 — kraje WNP – „outsiderzy”. Źródło: Dane EBOR, obliczenia własne. Ekonomiczne cele prywatyzacji Miernikiem osiągnięcia tych celów jest kształtowanie się struktur własności prywatnej oraz wpływ prywatyzacji na poprawę wyników ekonomicznych przedsiębiorstw i całej gospodarki narodowej. We wszystkich krajach ekonomiczne efekty prywatyzacji — zarówno na szczeblu mikro jak i makro — także nie były do końca osiągnięte. Początkowa struktura własności sprywatyzowanych przedsiębiorstw silnie zależała od zastosowanych metod i technik prywatyzacji, co zresztą było intencją autorów reform. Prywatyzacja powszechna prowadziła do bardzo dużego udziału rozproszonych inwestorów — zewnętrznych lub także wewnętrznych, jeżeli ta metoda zakładała duże zaangażowanie insiderów, tak jak to było np. w Rosji. Jeżeli w ramach prywatyzacji powszechnej obywatele mogli inwestować otrzymane świadectwa udziałowe tylko w fundusze inwestycyjne, fundusze te stały się jedną z największych 268 kategorii właścicieli. W krajach, gdzie szeroko stosowano różne formy prywatyzacji menedżersko-pracowniczej, dużą rolę tuż po prywatyzacji odgrywali insiderzy. Z kolei w krajach, które starały się uniknąć rozdawnictwa majątku i postawiły na pozyskanie inwestorów strategicznych, dużą część własności przejęły skoncentrowani inwestorzy krajowi i zagraniczni. Wreszcie tam, gdzie władze państwowe obawiały się szybkiego i pełnego przekazania kontroli nad przedsiębiorstwami w ręce prywatne, państwo z reguły pozostawało największym właścicielem w spółkach objętych procesami przekształceń. Z uwagi na wysoką heterogeniczność metod prywatyzacji w Polsce, początkowa struktura własności przedsiębiorstw sprywatyzowanych była bardziej zróżnicowana, niż w pozostałych krajach postkomunistycznych. Przeważały formy rozproszone w rękach pracowników i skoncentrowane w rękach menedżerów i inwestorów zewnętrznych, w tym zagranicznych. Specyfiką Polski także był (i pozostaje) duży odsetek przedsiębiorstw, gdzie prywatyzacja zatrzymała się na etapie komercjalizacji, czyli 100% akcji w tych spółkach nadal znajduje się w rękach państwa. M.in. z uwagi na rozpowszechnienie „sztucznej”, administracyjnie ustalonej początkowej struktury własności, we wszystkich bez wyjątku krajach pod wpływem sił rynkowych zaczęła ona ulegać szybszej czy wolniejszej ewolucji. Trend ten był uniwersalny i polegał na stopniowej koncentracji własności i jej wyprowadzeniu poza spółkę. Nie zawsze prowadził jednak do bardzo wysokiej koncentracji własności i często zatrzymywał się wcześniej, po osiągnięciu pewnej wewnętrznej równowagi, która była dla każdej spółki odmienna i sprowadza się do kilku wzorców: rozproszonej insiderskiej, skoncentrowanej w rękach menedżerów oraz skoncentrowanej w rękach różnych kategorii inwestorów zewnętrznych — krajowych i zagranicznych. Następne zmiany własnościowe przebiegały już głównie wewnątrz ukształtowanych kategorii właścicieli, przede wszystkim przybierając postać walki o przejęcie kontroli nad spółką. W krajach, które osiągnęły najlepsze wyniki ilościowe prywatyzacji, procesy ewolucji struktur własności są już bliskie zakończenia. Badania przeprowadzone w różnych krajach świadczą o tym, że generalnie prywatyzacja sprzyja poprawie funkcjonowania przedsiębiorstw — zarówno jeżeli chodzi o wyniki ekonomiczne, jak i o działania restrukturyzacyjne stwarzające warunki dla takiej poprawy w przyszłości. Stopień tego wpływu w dużej mierze zależy jednak od ukształtowanej struktury własności — szerzej owo zagadnienie zostało 269 rozpatrzone niżej, w kontekście analizy sukcesów i porażek prywatyzacji na szczeblu mikro. Wpływ prywatyzacji na poprawę wyników całej gospodarki odbywa się przede wszystkim dwoma „kanałami”: produkcyjnym (wzrost produkcji) oraz fiskalnym (dochody z prywatyzacji, ograniczenie wydatków, wpływy podatkowe od przedsiębiorstw sprywatyzowanych itp.). Międzynarodowe badania porównawcze dowodzą, że efektywna prywatyzacja przyczynia się do poprawy sytuacji makroekonomicznej kraju 29 . Skala tego wpływu jest jednak znacznie mniejsza, niż na szczeblu mikro, czyli pojedynczych przedsiębiorstw 30 . Oprócz tego, prywatyzacja jest tylko jednym z wielu czynników wpływających na wskaźniki mikroekonomiczne — obok postępu innych reform strukturalnych a także liberalizacji i stabilizacji gospodarki 31 . Polityczne cele prywatyzacji W zależności od specyfiki celów reform i doboru metod ich realizacji, poszczególne kraje dążyły do osiągnięcia tych celów w oparciu o nieco różne kategorie społeczeństwa. Kraje, które prowadziły zakrojoną ma szeroką skalę prywatyzację powszechną, postawiły na uzyskanie masowego poparcia ze strony szerokich rzesz społeczeństwa. W tych krajach idea powszechnego rozdawnictwa majątku cieszyła się dużym poparciem, m.in. dlatego że niosła ze sobą atrakcyjną obietnicę masowego wzbogacenia się, przy czym nie poprzez własną mozolną pracę, lecz dzięki redystrybucji majątku. Niska realna wartość rozprowadzanego majątku, pojawienie się grup mających uprzywilejowany dostęp do prywatyzowanego mienia, szerzące się klientelizm i korupcja wywołały powszechne poczucie, że społeczeństwo zostało oszukane, powodując rozczarowanie nie tylko prywatyzacją, lecz także reformami rynkowymi w ogóle, co zostało od razu wykorzystane przez siły antyreformatorskie lansujące populistyczne hasła „przywrócenia sprawiedliwości” m.in. poprzez rewizję wyników prywatyzacji. Kraje te uchroniły się przed całkowitym wstrzymaniem reform przede wszystkim dzięki brakowi drożnych procedur 29 Barnett S., Evidence on the Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, „IMF Working Paper”, no. 130, 2000. 30 Kikeri S., Nellis J., An Assessment of Privatization, “The World Bank Research Observer”, vol. 19, no. 1, 2004. 31 Zob. m.in. Berg A., Borensztein E., Ratna S., Zettelmeyer J., The Evolution of Output in Transition Economies: Explaining the Difference, “IMF Working Paper”, no. 79, 1999. 270 demokratycznych i obecności wpływowych grup interesów, którym udało się wzbogacić na początku reform i które nie są zainteresowane ani powrotem do gospodarki nakazowo-rozdzielczej, ani konsolidacją reform. Inaczej mówiąc, w tych krajach próba osiągnięcia politycznych celów prywatyzacji raczej nie powiodła się (to tej grupy można zaliczyć np. większość krajów WNP). Kraje, które postawiły na jakość procesów prywatyzacyjnych oraz na przygotowanie niezbędnego otoczenia regulacyjnego i ekonomicznego dla rodzącego się sektora prywatnego (głównie kraje Europy Środkowej i Wschodniej), odnotowały znacznie lepsze wyniki w osiągnięciu politycznego celu prywatyzacji, stwarzając znacznie szersze kręgi zainteresowane w budowie systemu liberalno-rynkowego z prawdziwego zdarzenia. Tak przeprowadzona prywatyzacja gospodarki (obejmująca także prywatyzację „w szerokim sensie”, czyli powstawanie nowych przedsiębiorstw prywatnych) prowadziła także do odpolitycznienia decyzji gospodarczych na szczeblu przedsiębiorstw i ograniczała możliwości ingerencji państwa w ich funkcjonowanie. Gospodarka stawała się zatem bardziej autonomiczna i mniej podatna na zapędy polityków. Ale i w tych krajach rozczarowanie prywatyzacją jest silne oraz ukształtowały się wpływowe grupy „poszukiwaczy renty” hamujące konsolidację procesu reform. Fiskalne cele prywatyzacji Istnieją dwie podstawowe metody realizacji celów poprawy sytuacji budżetowej państwa: „dochodowa” i „kosztowa”, czyli zapewnienie dochodów budżetu z tytułu prywatyzacji oraz zmniejszenie wydatków na utrzymywanie przy życiu sektora państwowego. W większości analizowanych krajów prywatyzacja istotnie stała się znaczącym źródłem zasilającym kiesę państwową, nawet w tych, dla których realizacja fiskalnego celu prywatyzacji miała niezbyt wysoki priorytet. Wysokie wpływy z tytułu sprzedaży majątku państwowego nie zawsze jednak mogą dobrze służyć gospodarce. Dopływ gotówki tworzy pokusę do kontynuacji nieracjonalnych wydatków budżetowych. Ponadto udzielenie zbyt dużej uwagi dochodowemu wymiarowi prywatyzacji często zakłóca hierarchię celów polityki prywatyzacyjnej, odsuwa na dalszy plan osiągnięcie jej podstawowych celów — systemowych i ekonomicznych. Osiągnięcie celu fiskalnego także często napotyka na barierę popytu, szczególnie w krajach z gorszym klimatem inwestycyjnym i mniej atrakcyjnym prywatyzowanym mieniem. 271 Znacznie gorzej wypadło ograniczenie finansowania publicznego sektora przedsiębiorstw. Formalnie większość krajów dosyć szybko zmniejszyła poziom subwencji (z wyjątkiem „outsiderów transformacji”, którzy postawili na państwowe wspieranie sektora przedsiębiorstw i znacznie zwiększyli dotacje), jednak pozostały formy pomocy pośredniej, przede wszystkim poprzez zaległości podatkowe i z tytułu innych zobowiązań wobec budżetu. Skala tego procederu jest bardzo duża, lecz trudna do dokładnego wyliczenia. Generalnie po gwałtownym spadku na początku transformacji zakres stosowania ukrytych form wspierania przedsiębiorstw we wszystkich grupach państw postkomunistycznych wykazuje tendencję wzrostową 32 . Polska nie stanowi pod tym względem wyjątku 33 . Problemem jest także nieracjonalne przeznaczenie pomocy: otrzymują ją przede wszystkim przedsiębiorstwa potrafiące zorganizować mocny lobbying oraz w sektorach chronionych ze względu na ich znaczenie społeczne. Przy tym środki są wykorzystywane głównie na utrzymanie bieżącej działalności tych przedsiębiorstw, a nie ich restrukturyzację. Społeczne cele prywatyzacji Żadnemu z krajów, które dążyły do osiągnięcia tych celów, nie udało się tego dokonać — mimo iż na początku transformacji cele społeczne miały w tych krajach znaczenie priorytetowe. Pomijając zasadniczą niemożliwość zapewnienia przy pomocy reform rynkowych sprawiedliwości społecznej, rozumianej jako zmniejszenie nierówności społecznych 34 , konkretne mechanizmy realizacji same w sobie często prowadziły do nadmiernego wzrostu zróżnicowań. Prywatyzacja powszechna, zwłaszcza w krajach WNP, nie przyczyniła się do wzrostu majątku i dochodów ludności, lecz przeciwnie — sprzyjała powstawaniu fortun, prowadząc do drastycznego pogłębienia dystansu między najbogatszymi i najbiedniejszymi grupami społeczeństwa. Potęgowało się poczucie niesprawiedliwości i krzywdy. Próby realizacji celu sprawiedliwości społecznej na szczeblu mezzo i mikro także nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. 32 Timofeev A., Subsidirowanije priedprijatij w usłowijach decentralizacii biudżetnoj sistiemy, EERC, Moskwa 2002; Pinto B., Drebentsov V., Morozov A., Dismantling Russia's Nonpayments System: Creating Conditions for Growth, “Technical Paper”, no. 471, World Bank, Washington DC 2000. 33 Szerzej zob. Górzyński M., Pomoc publiczna a własność państwowa, w: Błaszczyk B. (red.), Koszty spowolnienia prywatyzacji, „Zeszyty BRE Bank – CASE”, nr 70, Warszawa 2004. 34 Zob. Transition. The First Ten Years. Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union, World Bank, Washington DC 2002. 272 Zobowiązania o charakterze socjalnym, nakładane na inwestorów, co prawda pozwoliły na pewne złagodzenie szoku transformacyjnego, lecz odbyło się to kosztem spowolnienia restrukturyzacji, zmniejszenia inwestycji i dochodów budżetu. Bardzo często potencjalni inwestorzy w ogóle rezygnowali z udziału w prywatyzacji na takich warunkach. Przekazanie przedsiębiorstw ich załogom w większości przypadków nie doprowadziło ani do poprawy wyników ekonomicznych i zwiększenia dochodów pracowników, ani do zachowania na dłużej miejsc pracy. Jeżeli chodzi o to ostatnie zagadnienie, to praktyka pokazała, iż prywatyzacja niesie mniejsze zagrożenie dla rynku pracy, jeżeli prowadzi do głębokiej restrukturyzacji przedsiębiorstw. Właśnie płytka, defensywna restrukturyzacja polegająca na wykorzystaniu prostych rezerw (w tym pozbycie się „zbędnej” siły roboczej) charakterystyczna dla firm zdominowanych przez insiderów i przedsiębiorstw państwowych, staje się jednym z głównych generatorów bezrobocia. Na uwagę zasługuje to zwłaszcza, że wzrost dysproporcji redystrybucyjnych był tym większy, im bardziej dysfunkcyjny był przebieg reform systemowych, w tym prywatyzacji, o czym niezbicie świadczą wskaźniki opisujące dysproporcje dochodowe 35 . Cała ironia sytuacji polega na tym, że właśnie w tych krajach próbowano budować kapitalizm „lepszy”, „bardziej sprawiedliwy”, obarczony mniejszymi nierównościami społecznymi. W praktyce dążenie do osiągnięcia społecznych celów prywatyzacji pogorszyło warunki osiągnięcia jej podstawowych celów — systemowego i ekonomicznego oraz niekiedy wręcz uniemożliwiło osiągnięcie celu politycznego. Dopiero na dalszych etapach reform elity rządzące zaczęły w coraz większym stopniu dostrzegać ten problem. Ukryte cele prywatyzacji Skutki realizacji celów ukrytych także były bardzo negatywne, nawet tych realizowanych dobrej wierze — które miały pozyskać przychylność społeczeństwa do przekształceń i je przyśpieszyć — nie mówiąc już o celu przyspieszenia akumulacji pierwotnej poprzez masową redystrybucję własności, co w zasadzie nie może mieć pozytywnego odbioru społecznego 36 . Realizacja tych celów zakłócała proces 35 Zob. Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia, World Bank, Washington DC, 2000. 36 Szerzej zob. Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, rozdział 5.4.4. 273 transformacji i osiągnięcie innych celów prywatyzacji, nawet tych, których realizację powinny były one wspierać. Skutkiem tego było m.in. powstawanie nieefektywnych ekonomicznie struktur własności oraz dysfunkcje w zachowaniach nowych właścicieli i menedżerów. Jeszcze bardziej destrukcyjne były skutki realizacji celów nakierowanych na wykorzystanie prywatyzacji jako źródła renty dla wpływowych grup interesów — prowadziło to do wzmocnienia grup interesów nie zainteresowanych konsolidacją reform oraz hamowało rozwój instytucjonalny państw transformujących się powodując liczne dysfunkcje w działaniu mechanizmów sprawowania władzy. Wreszcie realizacja celów ukrytych miała bardzo poważne negatywne skutki polityczne, wzmacniając rozczarowanie społeczeństwa prywatyzacją i reformami w ogóle. A zatem realizacja celów ukrytych stała w otwartej sprzeczności z realizacją pozostałych celów prywatyzacji i stawiała pod znakiem zapytania nie tylko jej sukces, lecz również zagrażała procesom transformacyjnym jako całości prowadząc do licznych wypaczeń i poważnego zahamowania budowy nowego ustroju. 8.4.3. Źródła sukcesów i porażek prywatyzacji Ogólny bilans prywatyzacji okazał się znacznie gorszy od oczekiwanego przez autorów reform. Obszary niepowodzenia są bowiem być może nawet większe, niż obszary powodzenia, i to zarówno w przekroju problemowym, jak i geograficznym. Prywatyzacja podzieliła pod tym względem losy całości reform postkomunistycznych: kraje, w których te reformy — z większymi lub mniejszymi zastrzeżeniami — udały się, można policzyć dosłownie na palcach jednej ręki. W innych krajach większość reform jest nadal „w toku”, powstała także grupa „outsiderów reform”, gdzie są one zatrzymane lub odbywają się w zupełnie innym kierunku, niż budowa ustroju liberalno-rynkowego. Niezależnie jednak od stopnia zaawansowania transformacji, niepowodzenia w prywatyzacji oraz innych reformach są odzwierciedleniem uniwersalnego syndromu spowolnienia lub wręcz zatrzymania się procesów przeobrażeń 37 . 37 Szerzej zob. Kozarzewski P., Pułapki nie dokończonych reform, w: M. Jarosz (red.), Polska. Ale jaka?, Oficyna Naukowa, Warszawa 2005. 274 Szczebel mikro W przypadku sektora przedsiębiorstw sprywatyzowanych jednym z podstawowych czynników określającym bilans sukcesów i porażek na tym szczeblu jest kształtujący się w spółkach reżim nadzoru korporacyjnego. Składają się na niego dwa powiązane między sobą procesy: pozbycie się przez firmę mentalnego i behawioralnego „spadku” po przedsiębiorstwie państwowym i kształtowanie się efektywnych struktur własności, władzy i kontroli. Porównanie dwóch podstawowych typów nadzoru korporacyjnego, które ukształtowały się w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (opartego na kontroli insiderów i opartego na kontroli egzekwowanej przez zewnętrznych inwestorów strategicznych) pokazuje, że ten drugi typ generalnie bardziej sprzyjał pozytywnym zmianom ładu wewnętrznego i zachowań przedsiębiorstw, ich przestawieniu z dążenia do uzyskiwania renty ekonomicznej na dążenie do maksymalizacji zysków i wartości firmy. Przyczyniał się on do likwidacji problemów na linii pryncypał–agent oraz związanych z podziałem kompetencji między organami spółki. Najczęściej korzystne zmiany obserwuje się w spółkach kontrolowanych przez inwestorów zagranicznych — poza znacznie szerszym, niż w przypadku innych inwestorów, dostępem do kapitału oraz poprawą wyników i głęboką restrukturyzacją, spółki te uzyskują „wartość dodaną” także innego rodzaju, takiego jak unowocześnienie zarządzania i marketingu, podniesienie ogólnej kultury w przedsiębiorstwie i w stosunkach z otoczeniem zewnętrznym, dostęp do nowych kanałów dystrybucji itp. — czyli tego, czego tak brakowało byłemu przedsiębiorstwu państwowemu. W niektórych krajach postkomunistycznych doświadczenia z inwestycjami zagranicznymi są mniej pozytywne. Sytuacja, kiedy klimat inwestycyjny jest niekorzystny, reguły gry ekonomicznej są wypaczone i niepewne, przyciąga raczej spekulantów nastawionych na szybki zysk, niż inwestorów zorientowanych na długofalowe zaangażowanie w przedsiębiorstwa. Zresztą wtedy wielu inwestorów zagranicznych w rzeczywistości okazuje się osobami krajowymi, które założyły firmy w „oazach podatkowych”. Spółki kontrolowane przez insiderów charakteryzują się zdecydowanie większymi oporami przed zmianami, które zagrażają interesom podstawowych grup aktorów wewnętrznych, i większym dążeniem do zachowania status quo. Zmiany struktury własności i nadzoru korporacyjnego w takich firmach następują przede wszystkim pod wpływem bardzo złej sytuacji ekonomicznej, co zmusza insiderów do 275 ratowania spółki kosztem utraty znacznej części kontroli nad nią. Nie oznacza to wszakże, że taki typ własności zawsze prowadzi do dysfunkcji. Istnieją bowiem sytuacje, kiedy przewaga własności insiderskiej, forma spółki menedżersko-pracowniczej są skuteczne, ponieważ występuje w przedsiębiorstwach o odpowiednich właściwościach organizacyjno-technicznych i społecznych (szczególnie dużo takich przypadków można zaobserwować w Polsce) lub po prostu dla prywatyzacji na rzecz załóg nie było rozsądnej alternatywy (w krajach z niskim udziałem sektora prywatnego, brakiem potencjalnych inwestorów zewnętrznych i nierozwiniętym rynkiem menedżerów). Szczebel makro Na tym szczeblu istnieje cały splot różnorakich czynników warunkujących powodzenie lub niepowodzenie prywatyzacji pod względem zarówno stopnia osiągnięcia postawionych przed nią celów, jak i społecznych oczekiwań oraz różnego rodzaju nieprzewidzianych skutków ubocznych. Po pierwsze, fundamentalne znaczenie ma opracowanie spójnej długofalowej koncepcji prywatyzacji zawierającej jasno postawione cele, zadania i sposoby realizacji oraz wyznaczającej miejsce prywatyzacji w całokształcie reform systemowych. Niestety większość krajów takiej koncepcji nie posiadała, w wyniku czego prywatyzacja przybrała niekonsekwentny i często chaotyczny charakter, co spowodowało trudności z osiągnięciem jej podstawowych celów oraz skutki uboczne w postaci narastania dysfunkcji władzy i rozprzestrzenienia się rozmaitych nadużyć. Po drugie, sukces prywatyzacji zależy od stworzenia sprzyjającego otoczenia instytucjonalno-prawnego przedsiębiorstw. Mimo, iż praktyka krajów postkomunistycznych generalnie potwierdziła słuszność hipotezy o tym, że wymogom transformacji najbardziej odpowiada kontynentalny model nadzoru korporacyjnego oparty na własności skoncentrowanej i wzmocnionych mechanizmach kontroli wewnętrznej (który w znacznym stopniu żywiołowo kształtował się w trakcie reformowania się sektora przedsiębiorstw), ustawodawstwo wielu krajów promowało model anglosaski oparty na rynkowych mechanizmach kontroli zewnętrznej. Ponadto, często prawo jest niskiej jakości, zawiera luki regulacyjne, poszczególne akty prawne są wzajemnie sprzeczne i między nimi nie ma wystarczającego rozgraniczenia obszarów regulacyjnych. Do tego dochodzą powszechne problemy z egzekwowaniem prawa. 276 Po trzecie, sukcesy prywatyzacji są uzależnione od synergii w realizacji polityki prywatyzacyjnej i reform w innych dziedzinach życia społecznogospodarczego i politycznego. Niepełne reformowanie gospodarki zniekształca sygnały rynkowe płynące do przedsiębiorstw, co ogranicza skuteczność ich decyzji alokacyjnych oraz „urynkowienie” zachowań. Natomiast szybkie wprowadzenie twardych reguł gry rynkowej pozwoliło tym krajom, które zdecydowały się na taką politykę, w dewiacyjnych znacznym stopniu zachowań uniknąć podmiotów rozpowszechnienia gospodarczych i ugruntowania spowodowanych ich dostosowywaniem się do wysoce zniekształconego otoczenia zewnętrznego. Istotne znaczenie mają także reformy systemu politycznego. Demokratyzacja zwiększa przejrzystość działań rządu i ugrupowań politycznych, ogranicza możliwości uzyskiwania renty ekonomicznej i zawłaszczenia państwa przez grupy interesów oraz tworzy warunki do kształtowania się stabilnych stosunków własnościowych. Po czwarte, prywatyzacja odczuwała na sobie wpływ całego zestawu różnorodnych czynników zewnętrznych, oddziałujących spoza granic kraju — przede wszystkim subiektywnych (polityka innych państw, funkcjonowanie międzynarodowych i regionalnych organizacji i ich polityka wobec danego kraju, przede wszystkim działalność doradców i ekspertów zagranicznych). Transformacja postkomunistyczna utworzyła silny popyt na wiedzę o systemie docelowym i sposobach na jego osiągnięcie. Popyt ten był zaspokajany przy dużym udziale organizacji międzynarodowych, regionalnych oraz należących do rządów państw obcych lub do osób prywatnych. Bilans ich działalności, szczególnie międzynarodowych organizacji finansowych oraz czołowych postaci doradztwa międzynarodowego, nie jest jednoznaczny. Z jednej strony, udzieliły one krajom postkomunistycznym znaczącej pomocy finansowej, koncepcyjnej i technicznej. Państwa, które chciały i potrafiły z tej pomocy w rozsądny sposób korzystać, dużo na tym zyskały. Z drugiej strony, owa pomoc charakteryzowała się licznymi obszarami dysfunkcji, przede wszystkim zbyt technokratycznym stosunkiem do reform, notorycznymi próbami wprowadzenia „uniwersalnych” rozwiązań bez uwzględnienia lokalnego kontekstu ekonomicznego, politycznego, historycznego i kulturowego, złą koordynacją pomocy, zbyt dużą rolą ekspertów zagranicznych na wszystkich etapach przygotowania i wdrożenia reform przy zbyt małym zaangażowaniu lokalnych ekspertów, urzędników i polityków, przy braku skutecznego transferu wiedzy i umiejętności, braku konsekwencji i przy polityzacji warunków udzielania pomocy. 277 Wszystko to obniżało skuteczność pomocy zagranicznej oraz prowadziło do negatywnych skutków ubocznych, z których najniebezpieczniejszym było — paradoksalnie — oddziaływanie demotywujące poprzez dostarczanie rządom środków, które pozwalały „utrzymać na powierzchni” dotychczasowe reżimy ociągające się ze wprowadzaniem reform, co hamowało transformację postkomunistyczną. 8.4.4. Rola prywatyzacji w transformacji: pułapki reform Prywatyzacja jako jeden z filarów reform systemowych znajduje się w skomplikowanym układzie przyczynowo-skutkowym z reformami w pozostałych dziedzinach gospodarki, państwa i społeczeństwa, w wyniku czego sukces poszczególnych reform jest w bardzo istotnej mierze wzajemnie uwarunkowany. Wyżej została pokazana zależność sukcesów prywatyzacji od sukcesów w innych dziedzinach reform. Z kolei osiągnięcie w sposób racjonalnie postawionych systemowych, politycznych, ekonomicznych i innych celów prywatyzacji ma ogromny wpływ na pozostałe reformy w wymiarze krótko-, średnio- i długofalowym, przyczyniając się do rozwiązywania problemów związanych z budową stosunków i instytucji rynkowych, do tworzenia bazy społecznej reform, przywracania równowagi makroekonomicznej itp. Z kolei dysfunkcje prywatyzacji i innych reform prowadzą nie tylko do spowolnienia i wypaczenia procesów transformacyjnych. Powodują także powstanie zjawiska znacznie bardziej niebezpiecznego, mianowicie swoistej petryfikacji dysfunkcji, utworzenia pewnego samonapędzającego się mechanizmu, który utrwala instytucje szkodliwe z punktu widzenia osiągnięcia celów transformacji. Można go określić jako pułapki transformacji, których wspólną cechą jest kombinacja niedorozwiniętego rynku, niewłaściwych regulacji i braku skłonności/umiejętności podstawowych aktorów sceny gospodarczej (i politycznej) do zachowywania się zgodnie z wymogami docelowego modelu transformacji. W dziedzinach mających istotne znaczenie z punktu widzenia celów prezentowanej pracy, takie pułapki występują na szczeblu mikro (zachowania przedsiębiorstw i stakeholderów 38 ), mezzo (dysfunkcje sektorów i branż gospodarki narodowej) i makro (kształtujące się instytucje rynkowe oraz dysfunkcje władzy, przede wszystkim w dziedzinie polityki 38 Osób związanych z przedsiębiorstwem pewnymi interesami. 278 gospodarczej). Są wzajemnie powiązane: dysfunkcje na wyższych szczeblach tworzą wypaczone środowisko dla funkcjonowania niższych szczebli; z kolei to, że przedsiębiorstwa i branże są nie tylko obiektem stosowania wysiłków reformatorskich, lecz również ich aktywnym subiektem, zapewnia ich wpływ na kształtowanie się sytuacji na szczeblu makro. Oprócz tego, pułapki transformacji mogą powstawać zarówno w wyniku żywiołowego rozwoju sytuacji, reakcji obronnej podstawowych aktorów, ich dostosowywania się do zmieniających się warunków funkcjonowania, jak i oddziaływania „czynnika ludzkiego” — błędów koncepcyjnych i realizacyjnych autorów reform, a także świadomych działań nakierowanych na realizację pewnych interesów grupowych. Dysfunkcje procesów prywatyzacji (oraz pozostałych reform systemowych) o rodowodzie zarówno obiektywnym jak i subiektywnym przyczyniły się do powstania praktycznie we wszystkich krajach postkomunistycznych, nawet powszechnie uznanych za liderów przemian, tzw. pułapki niedokończonych reform. Ukształtowała się potężna koalicja grup interesów („wcześni wygrani”, „klasa transferowa” 39 ), która na początku transformacji uzyskała uprzywilejowany dostęp do różnego rodzaju zasobów materialnych i finansowych i mogła dokonać ich redystrybucji na swoją korzyść, ponieważ liberalizacji gospodarki nie towarzyszyła jeszcze konsolidacja procesu reform, powodująca wzmocnienie kontroli (zarówno ze strony państwa, jak i przez mechanizmy rynkowe) nad prawidłowym charakterem jego przebiegu. Jednym z potężnych źródeł renty była prywatyzacja umożliwiająca uwłaszczenie tych grup oraz — paradoksalnie — także niekiedy wstrzymanie prywatyzacji, jeżeli źródłem renty było otwarte lub pośrednie wspieranie przez państwo poszczególnych niesprywatyzowanych przedsiębiorstw, branż bądź sektorów (jak to miało miejsce w Polsce i szeregu innych krajów, głównie WNP). „Wcześni wygrani” byli zainteresowani w początkowych fazach reform, ponieważ zapewniały im rosnące źródła renty — i swoją postawą przyczynili się do nieodwracalności procesu odejścia od systemu komunistycznego. Ale na tym ich pozytywna „rola historyczna” się kończy: kontynuację reform grupy te postrzegają już jako zagrożenie swojej pozycji i w większości krajów postkomunistycznych są na tyle 39 Zob. Hellman J. S., Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transition, “World Politics”, vol. 50, no 2, 1998; Staniszkis J., W poszukiwaniu paradygmatu transformacji. Wprowadzenie, w: Staniszkis J. (red.), W poszukiwaniu paradygmatu transformacji, ISP PAN, Warszawa 1994. 279 potężne, aby poważnie zahamować lub zablokować dalsze przemiany. Mają w tym sojusznika w postaci „przegranych transformacji” (grup społecznych, które trwale nie potrafiły odnaleźć się w nowej rzeczywistości). Natomiast konsekwentni sojusznicy przemian zainteresowani w jak najszybszych i najbardziej całościowych reformach, czyli „wygrani transformacji” (związani głównie z rodzącym się sektorem prywatnym) są jeszcze zbyt słabi, aby stanowić skuteczną przeciwwagę „wczesnym wygranym” i „przegranym transformacji”. Wiele wskazuje na to, że większość krajów postkomunistycznych znalazła się właśnie w takiej sytuacji blokady dalszych reform przez grupy interesów uzyskujących „rentę transformacyjną”. Nasuwa to pesymistyczne refleksje, ponieważ ta pułapka niedokończonych reform wydaje się bardzo trwałą. Najważniejsze jest to, że z niej nie da się łatwo wyjść poprzez zastosowanie odpowiedniej polityki reform, z uwagi na to, iż sam potencjalny realizator tej polityki — państwo — w znacznym stopniu jest kontrolowany przez grupy interesów „wczesnych wygranych”. Nie pozostawia to szansy na możliwość prowadzenia przez współczesne rządy „polityki nadzwyczajnej”, czyli odpornej na wpływy ze strony nieprzychylnych grup interesów 40 (jak to miało miejsce w szeregu krajów na początku transformacji, w tym w Polsce). Próby nacisku z zewnątrz systemu (czyli przez organizacje międzynarodowe) także mają ograniczoną efektywność, a nawet mogą zaszkodzić. Przezwyciężenie tej pułapki, rozerwanie powstałego „błędnego koła” jest jednym z głównych wyzwań dnia dzisiejszego 41 . Można wysunąć hipotezę, że dalszy przebieg reform w krajach, które trafiły w opisaną wyżej pułapkę, będzie zależał głównie od, w znacznej mierze żywiołowej, niekontrolowanej ewolucji podstawowych grup interesów, przede wszystkim koalicji „wczesnych wygranych”. Można wyodrębnić cztery podstawowe grupy czynników umożliwiających ewolucję tej koalicji, która może pozytywnie wpłynąć na dalszy przebieg reform. Po pierwsze, to zmiana kosztów alternatywnych dla niektórych grup „wczesnych wygranych” w wyniku oddziaływania procesów ekonomicznych, kiedy kreowanie wartości dodanej może okazać się bardziej opłacalnym od uzyskiwania renty (np. na określonym etapie rozwoju dużych firm obficie korzystających z kurateli urzędników państwowych taka opieka ze strony aparatu może stać się po prostu za droga w porównaniu z możliwościami, jakie daje nieskrępowane uczestnictwo w grze 40 Balcerowicz L., Socjalizm, kapitalizm, transformacja. Szkice z przełomu epok, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 185-191. 41 Szerzej zob. Kozarzewski P., Prywatyzacja w krajach postkomunistycznych, rozdział 6.4.2. 280 rynkowej). Po drugie, walka o źródła renty pomiędzy poszczególnymi grupami interesów w ramach koalicji „wczesnych wygranych” może doprowadzić do tego, że strona przegrywająca uzna za celowe przynajmniej czasowe wsparcie dalszych reform, np. w dziedzinie ochrony praw własności i umów. Po trzecie, mogą pojawiać się zewnętrzne czynniki zmieniające koszty alternatywne dla pewnych grup interesów, np. perspektywa członkostwa w organizacjach międzynarodowych (Unia Europejska, Światowa Organizacja Handlu itp.). Aby przystąpić do takich organizacji, należy spełnić szereg warunków, a to wymaga przeprowadzenia dalszych reform. Pewną zmianę kosztów alternatywnych powodują także wymogi dotyczące uzyskania pomocy od międzynarodowych organizacji finansowych. Wreszcie po czwarte, niektóre dotychczasowe źródła renty mogą zaniknąć, co będzie stymulowało przedstawicieli odpowiedniej grupy interesów do poszukiwania nowych źródeł profitu, niekoniecznie w postaci renty, a to może okazać się związane z koniecznością wsparcia kontynuacji reform. 8.5. Wnioski i rekomendacje Polityka reform większości państw postkomunistycznych traktowała prywatyzację jako jeden z jej filarów. Oczekiwania związane z prywatyzacją były tak duże i wszechstronne, że stawiano przed nią zazwyczaj dużo wzajemnie sprzecznych celów o charakterze politycznym, ekonomicznym, społecznym i fiskalnym. W większości przypadków cele te pozostały niezrealizowane. Z dotychczasowego przebiegu prywatyzacji można wyciągnąć następujące podstawowe wnioski nt. przesłanek tej sytuacji: 1. Aby prywatyzacja odniosła sukces, musi dążyć do osiągnięcia realistycznie sformułowanych i wzajemnie niesprzecznych celów. W innym przypadku cele nie zostaną osiągnięte, co pociągnie za sobą negatywne skutki ekonomiczne, społeczne i polityczne i w ten sposób zahamuje transformację wzmacniając siły antyreformatorskie. 2. Olbrzymie znaczenie ma dobór narzędzi realizacji polityki prywatyzacyjnej, czyli metod prywatyzacji, ponieważ w dużej mierze decydują one o dalszym losie przedsiębiorstwa przyczyniając się do powstawania określonych struktur 281 własności i nadzoru korporacyjnego oraz modeli zachowań rynkowych przedsiębiorstw. 3. Dla dalszych losów przedsiębiorstwa kluczowe znaczenie ma kształtująca się struktura własności. Z reguły prywatyzacja prowadzi do lepszych wyników ekonomicznych, reorientacji zachowań z maksymalizacji renty ekonomicznej na maksymalizację zysku w tych przedsiębiorstwach, w których ukształtowała się własność skoncentrowana, szczególne kontrolowana przez inwestorów zagranicznych. Praktyka prywatyzacyjna wielu krajów, szczególnie nie będących liderami transformacji postkomunistycznej, prowadziła jednak do bezalternatywnego utrwalenia insiderskich, często rozproszonych form własności, nierzadko bardzo nieprzejrzystych, z trudnymi do ustalenia realnymi właścicielami firm. 4. W żadnym kraju postkomunistycznym prywatyzacji nie można uznać za zakończoną, nawet w państwach zaliczanych do liderów transformacji. Całe sektory gospodarki nie są jeszcze objęte przekształceniami, natomiast w wielu przypadkach, jeśli prywatyzacja się rozpoczęła (szczególnie w państwach WNP i w Polsce), jest ona sprowadzona do komercjalizacji. W konsekwencji w większości krajów postkomunistycznych, szczególnie tych, w których słabo rozwija się nowy sektor prywatny, państwo pozostaje jednym z największych (a czasami nawet największym) aktorem sceny gospodarczej. 5. Sukcesy prywatyzacji bezpośrednio zależą od sukcesów w innych dziedzinach reform, które tworzą dla przedsiębiorstw odpowiednie otoczenie instytucjonalno-prawne, co stymuluje efektywne zachowania na szczeblu mikro. W przeciwnym razie właściciele i menedżerowie przedsiębiorstw sprywatyzowanych otrzymują od otoczenia zniekształcone sygnały, co prowadzi do powstawania i utrwalenia nierynkowych zachowań mikroekonomicznych, zaś przedsiębiorstwa nie spełniają funkcji współtwórcy transformacji, stając się jej hamulcowym. 6. Niewłaściwa organizacja procesu prywatyzacyjnego i reform jako całości, powoduje powstawanie licznych pułapek instytucjonalnych, petryfikujących dewiacyjne z punktu widzenia celów transformacji zachowania podmiotów gospodarczych i agend rządowych oraz utrwalających istnienie instytucji o charakterze przejściowym, mających zniknąć wraz z zakończeniem określonych etapów reform. 7. Największym wyzwaniem nie jest obecnie opracowanie pomysłów o charakterze organizacyjno-technicznym, lecz brak woli politycznej do przeprowadzenia konsekwentnych reform systemowych. Bierze się to zarówno z 282 powodu niewystarczającej w wielu krajach siły politycznej grup społecznych zainteresowanych w takich reformach, jak i istnienia potężnych koalicji grup interesów opowiadających się przeciwko kontynuacji reform. Co gorsza, organy państwa w tych krajach zazwyczaj są w większym lub mniejszym stopniu przez te koalicje kontrolowane, zaś głoszone przez nie hasła populistyczne cieszą się dużym poparciem społecznym. Wnioski wyciągnięte z analizy zdobytego przez kraje postkomunistyczne doświadczenia pozwalają na sformułowanie pod adresem rządów państw postkomunistycznych następujących ogólnych rekomendacji w kwestii polityki prywatyzacyjnej: 1. Potrzebne są działania nakierowane na zwiększenie zdolności rządów do prowadzenia reform poprzez zmianę bilansu sił między zwolennikami i przeciwnikami reform. W tym celu, po pierwsze, należy dążyć do takiej zmiany warunków funkcjonowania „wczesnych wygranych reform”, aby ograniczyć uzyskiwaną przez nich rentę ekonomiczną i zwiększać potencjalne zyski tej grupy z tytułu wzmocnienia instytucji rynkowych. Po drugie, należy wspierać rozwój nowego sektora prywatnego będącego naturalnym sprzymierzeńcem reformatorów. 2. Cele prywatyzacji muszą być nakierowane przede wszystkim na poprawę funkcjonowania przedsiębiorstw. Wszystkie pozostałe cele powinny mieć znaczenie wyłącznie drugorzędne. 3. Należy dążyć do poprawy otoczenia instytucjonalno-prawnego przedsiębiorstw sprzyjającego ich efektywnym, rynkowym zachowaniom i pozbyciu się „spuścizny po przedsiębiorstwie państwowym” — udoskonalając prawo i mechanizmy jego stosowania, wzmacniając instytucje gospodarki rynkowej. 4. Prywatyzacja powinna objąć jak największą liczbę przedsiębiorstw (z wyjątkiem niewielkiej części przedsiębiorstw, których działalność nie może być regulowana przez rynek — m.in. niektórych przedsiębiorstw obronnych, w pewnych sektorach infrastrukturalnych itp.), będąc przy tym procesem otwartym dla maksymalnej liczby potencjalnych inwestorów. Procedury prywatyzacji powinny być transparentne, prowadząc do powstawania przejrzystych struktur własności. Prywatyzacja ma być prowadzona do końca, nie zatrzymując się na etapie komercjalizacji. 5. Podstawowym kryterium wyboru inwestora mają być jego zobowiązania finansowe i pozafinansowe, nakierowane na w rozwój przedsiębiorstwa, a nie wpływy 283 do budżetu państwa z tytułu prywatyzacji mienia państwowego lub ochrona krótkookresowych interesów załogi. Odpowiednio musi istnieć skuteczny monitoring realizacji podjętych zobowiązań. 6. W stosunku do przedsiębiorstw, na które nie ma popytu na warunkach rynkowych, można rozważyć możliwość ich nieekwiwalentnego (łącznie z nieodpłatnym) przekazania zainteresowanym podmiotom (np. członkom załogi), sprzedaży na przetargach bez ceny minimalnej lub likwidacji (z zastosowaniem działań osłonowych i aktywizacyjnych dla ich załóg, finansowanych z budżetów wszystkich szczebli oraz ze źródeł międzynarodowych środków pomocowych). Ryszard Rapacki, Piotr Maszczyk ROZDZIAŁ IX STRATEGIE I EFEKTY PROGRAMÓW PRYWATYZACJI W KRAJACH EUROPY ŚRODKOWEJ I WSCHODNIEJ W LATACH 1990-2006 9.1. Wstęp Proces transformacji systemowej w Europie Środkowej i Wschodniej (EŚW) trwa już blisko 18 lat. Z pewnością nie był to proces jednolity, a poszczególne kraje wybrały różne sposoby przekształcenia swoich gospodarek. Tym niemniej zasadniczy kierunek przekształceń był podobny w całej grupie - można go zdefiniować jako budowę gospodarki z rynkowym mechanizmem alokacji zasobów, która byłaby zdolna do konkurowania na rynkach światowych. W niniejszym opracowaniu koncentrujemy się na analizie kluczowego elementu zmian systemowych - procesie prywatyzacji. Proces ten stanowił jeden z fundamentalnych warunków powodzenia transformacji gospodarczej, której celem było przekształcenie systemu nakazowo-rozdzielczego w funkcjonującą gospodarkę rynkową. Bez pojawienia się prywatnych podmiotów nie byłoby bowiem możliwe ani stworzenie właściwie funkcjonującego mechanizmu cenowego, ani ograniczenie stosowanego na szeroką skalę w gospodarkach nakazowo-rozdzielczych miękkiego ograniczenia budżetowego, ani też przepływ czynników produkcji do bardziej produktywnych zastosowań. Celem opracowania jest próba identyfikacji różnic w koncepcjach i sposobach realizacji programów prywatyzacji w 10 krajach EŚW oraz ocena skuteczności (w tym efektów) zastosowanych w tym zakresie rozwiązań. 285 Należy mieć przy tym świadomość, iż proces transformacji systemowej jest na tyle złożony, że na wyniki programu prywatyzacji w poszczególnych krajach składają się pozostałe składowe transformacji ustrojowej (przede wszystkim efekty reform strukturalnych i inne wymiary przemian instytucjonalnych). Fakt ten, w połączeniu z wyjątkowo skomplikowanym i wymykającym się jednoznacznej interpretacji charakterem analizowanej problematyki (przede wszystkim w obszarze obejmującym ocenę skutków prywatyzacji i jej wpływu na wzrost gospodarczy), utrudnia wyciąganie jednoznacznych wniosków. Aby uniknąć nieporozumień semantycznych, warto również uściślić zakres pojęć używanych w niniejszym opracowaniu. Otóż w literaturze przedmiotu zwykło się dokonywać rozróżnienia między procesem „przekształceń własnościowych” a „prywatyzacją”. Tego pierwszego terminu używa się zwykle do opisania wszystkich zmian wpływających na wzrost udziału sektora prywatnego w gospodarce, a więc nie tylko ekwiwalentnego lub nieodpłatnego przekazywania nowym, prywatnym właścicielom publicznej własności, lecz również powstawania nowych firm prywatnych i zmian właścicielskich przebiegających już po formalnym przekazaniu przedsiębiorstw pod kontrolę kapitału prywatnego. Natomiast termin „prywatyzacja” jest zwykle zarezerwowany do opisu procesu polegającego na przekazywaniu istniejących przedsiębiorstw państwowych w ręce kapitału prywatnego (niekiedy używa się również terminu „prywatyzacja odgórna” lub „sterowana”). Przedmiotem niniejszej pracy będzie „prywatyzacja” w węższym, ograniczonym do transferu istniejącego majątku znaczeniu. Liczne nieporozumienia budzi też kwestia oceny skuteczności polityki prywatyzacji. Skuteczność ta może być bowiem rozumiana jako sprawność techniczna, czyli przede wszystkim szybkość transferu praw własności, bądź jako sprawność jakościowa, mierzona stopniem osiągnięcia zakładanych celów. O ile badanie pierwszego wymiaru nie nastręcza większych trudności, o tyle oceny skuteczności jakościowej budzą liczne kontrowersje pojawiające się tak w literaturze przedmiotu, jak i w opiniach wygłaszanych przez polityków i w debatach publicznych. Dzieje się tak dlatego, że efekty procesu prywatyzacji (w tym przede wszystkim wyniki ekonomiczne sprywatyzowanych przedsiębiorstw) w dużym stopniu zależą od pozostałych elementów transformacji – stabilizacji makroekonomicznej i tworzenia instytucji rynkowych. Dodatkowo, na rezultaty prywatyzacji trudny do przecenienia wpływ mają uwarunkowania kulturowe i społeczne w analizowanych krajach, a także stan gospodarki i przedsiębiorstw w momencie rozpoczęcia procesu przemian. Sprawia to, że identyfikacja wyizolowanych skutków samej prywatyzacji jest bardzo trudna, nawet jeśli 286 ocenie podlega stosunkowo homogeniczna grupa krajów, jak państwa Europy Środkowej i Wschodniej 1. Wreszcie, przedmiotem sporu są same kryteria oceny. W literaturze często pojawia się pogląd, iż proces prywatyzacji powinien podlegać ocenie nie tylko w zakresie realizacji deklarowanych celów, lecz również poprzez porównanie z wyobrażoną ex post, optymalną ścieżką przemian własnościowych, co do kształtu której zresztą nie ma zgody również wśród samych ekonomistów. Dzieje się tak dlatego, że silny wpływ na dokonywaną ocenę mają czynniki normatywne – głoszone przez ekonomistów sądy wartościujące (dotyczące m.in. optymalnego zakresu sektora prywatnego, szybkości i sekwencji przemian, udziału inwestorów zagranicznych, ewentualnych przywilejów dla krajowych podmiotów, liczby sektorów i branż strategicznych itd.). Dodatkowo utrudnia to formułowanie jednoznacznych, powszechnie akceptowanych wniosków i sprawia, że ocena procesu prywatyzacji w każdym kraju może się wahać od niemal pełnej afirmacji do totalnej krytyki. 9.2. Koncepcje, programy i metody prywatyzacji – ujęcie teoretyczne 9.2.1. Prywatyzacja w kontekście procesu transformacji systemowej W literaturze przedmiotu można znaleźć dwa podstawowe modele transformacji systemowej przeprowadzanej w krajach byłego bloku wschodniego. Pierwszy z nich, nazywany zazwyczaj „terapią szokową”, zakładał szybkie wprowadzenie reguł i instytucji gospodarki rynkowej, ustabilizowanie gospodarki nawet za cenę znacznego spadku dochodów realnych i szybkiego wzrostu realnej stopy procentowej, czemu miało sprzyjać zacieśnienie 1 Przedmiotem analizy jest 10 krajów Europy Środkowo-Wschodniej (Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Czechy, Węgry, Słowacja, Słowenia, Rumunia i Bułgaria). Wybór tych krajów został podyktowany stosunkowo wysokim stopniem homogeniczności ich otoczenia instytucjonalnego. W ostatniej edycji raportu „Transition Report” publikowanego corocznie przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) zostały one uznane za funkcjonujące gospodarki rynkowe. W ich kontekście możemy również mówić o działaniu tzw. „kotwicy integracyjnej”, czyli kształtowaniu otoczenia instytucjonalnego zgodnie z modelem panującym w UE. Jak dowodzą wyniki badań przeprowadzonych przez zespół pracowników Katedry Ekonomii II SGH w ramach grantu KBN nr 1 H02C 094 27: „Procesy realnej konwergencji gospodarek krajów postsocjalistycznych w latach 1990-2005: mechanizm, najważniejsze determinanty i możliwe przyszłe scenariusze zmian”, w którym uczestniczyli autorzy tego opracowania, jednym z najważniejszych czynników różnicujących tempo i zakres reform strukturalnych i instytucjonalnych w byłych krajach socjalistycznych była perspektywa członkostwa w Unii Europejskiej. Jak wynika m.in. z ocen dokonywanych corocznie przez EBOR, kraje zaproszone do przystąpienia do UE rozpoczęły reformy strukturalne wcześniej, realizowały je o wiele skuteczniej i z większym zaangażowaniem i są dziś w procesie reform znacznie bardziej zaawansowane niż pozostałe kraje. Zob. też: Rosati D. (red.), „Nowa Europa. Raport z transformacji”, Instytut Wschodni, Warszawa 2006. 287 polityki fiskalnej i pieniężnej. Do takiej polityki ekonomicznej miały się dostosować wszystkie podmioty (przede wszystkim przedsiębiorstwa), a te, którym ta sztuka by się nie udała, miały zbankrutować. Strukturę własnościową gospodarki miał ukształtować wolny rynek dokonujący selekcji zarówno inwestorów, jak i potencjalnego majątku będącego przedmiotem transakcji prywatyzacyjnych. Drugi model, określany mianem „strategii gradualnej”, zakładał znacznie wolniejsze tempo zmian, wprowadzanie mechanizmów osłonowych zarówno w stosunku do przedsiębiorstw, jak i gospodarstw domowych, interwencjonizm państwowy i przemiany własnościowe dokonywane - z jednej strony - w interesie załóg prywatyzowanych przedsiębiorstw, z drugiej zaś umożliwiające transfer własności do możliwie szerokich grup społeczeństwa 2. Wspomniane koncepcje – jako ujęcia skrajne - pozostawały najczęściej wyłącznie ujęciem podręcznikowym, zaś wdrażany w rzeczywistości program transformacji łączył w sobie elementy obu modeli, bądź to w wyniku świadomej decyzji, bądź na skutek zmian politycznych i dojścia do władzy zwolenników „spowolnienia’ lub „przyspieszenia” procesu przemian. Niezależnie jednak od przyjętych modeli teoretycznych, przemiany własnościowe, a przede wszystkim prywatyzacja uważana była za jeden z kluczowych elementów całego procesu transformacji ustrojowej. Przedsiębiorstwa państwowe działające w warunkach nakazowo-rozdzielczego systemu koordynacji i niemal pełnego upolitycznienia gospodarki uzależniają swoje możliwości ekspansji nie od zdolności do akumulacji, lecz od dyrektyw politycznych 3. Zaś ingerencje polityczne w działalność przedsiębiorstw – dokonywane najczęściej pod hasłem naprawy błędów – prowadziły do przerostów zatrudnienia, suboptymalnego poziomu inwestycji i niskiej efektywności wykorzystania zasobów. Te negatywne doświadczenia historyczne sprzyjały przekonaniu, że tylko dominacja prywatnej własności w gospodarce sprzyja konkurencyjności i elastyczności działania przedsiębiorstw i wymusza na nich wyższą efektywność wykorzystania zasobów, a w dłuższym okresie zachowania proinnowacyjne i ekspansję rynkową 4. Ponadto, tylko własność prywatna – dzięki jasno zdefiniowanym i transferowalnym prawom własności - umożliwia realokację 2 Zob. np.: Nasiłowski M., Transformacja systemowa w Polsce. Wydawnictwo Key Text, Warszawa 1995, Balcerowicz L., Socjalizm, kapitalizm, transformacja: szkice z przełomu epok. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, Kołodko G., Transformacja polskiej gospodarki. Polska Oficyna Wydawnicza „BGW”, Warszawa 1993. 3 Staniszkis J.: Ontologia socjalizmu, In Plus, Warszawa, 1989, s. 124. Frydman R., Rapaczyński A.: Prywatyzacja w Europie Wschodniej. Czy państwo traci na znaczeniu?, Kraków 1995. 4 288 zasobów do bardziej produktywnych zastosowań. W warunkach funkcjonującej gospodarki rynkowej takie zachowania można wymusić poprzez nacisk konkurencyjny, jaki na przedsiębiorstwa państwowe wywierają ich prywatni konkurenci i utwardzenie ograniczenia budżetowego, ale w warunkach gospodarek krajów posocjalistycznych jedynym sposobem na szybkie przeprowadzenie takich zmian była prywatyzacja odgórna. Oczekiwanie na powstanie i rozwój nowych firm prywatnych byłoby bowiem zbyt długie i oznaczałoby de facto konieczność rozciągnięcia procesu prywatyzacji na wiele lat. Ponadto w sytuacji, w której państwo zapewnia swoisty parasol ochronny nad będącymi jego własnością przedsiębiorstwami, subsydiując je i chroniąc przed konkurencją, rozwój sektora prywatnego byłby jeszcze wolniejszy i napotykałby dodatkowe przeszkody. 9.2.2. Cele prywatyzacji Analiza teoretyczna prowadzi do wniosku, iż prywatyzacji we wszystkich krajach Europy Środkowej i Wschodniej przyświecały dwa główne cele. Pierwszym z nich była szybka zmiana struktury własnościowej gospodarki, uwolnienie państwa od funkcji właścicielskiej i umożliwienie mu podjęcia nowej funkcji - regulatora procesów gospodarczych. Drugim podstawowym celem był wzrost efektywności funkcjonowania gospodarki, czego warunkiem koniecznym (acz niewystarczającym) jest prywatyzacja sektora przedsiębiorstw. Pojawienie się prywatnego właściciela, który jest najważniejszym pretendentem do nadwyżki wypracowanej w przedsiębiorstwie, jest nie tylko przesłanką wzrostu efektywności mikroekonomicznej, ale pozwala też zdjąć z państwa ciężar ponoszenia niezbędnych inwestycji w kapitał produkcyjny przedsiębiorstw 5. Oprócz tych dwóch podstawowych celów prywatyzacji w poszczególnych krajach pojawiały się też inne cele, których osiągnięcie miało być źródłem dodatkowych korzyści związanych z tym procesem. Najważniejszym z nich było zapewnienie stabilności i nieodwracalności transformacji systemowej. Zakładano, że transfer własności stworzy potężną grupę interesu zainteresowaną kontynuowaniem reform ustrojowych, swoistą „masę krytyczną”, której wpływ przeważy siłę i znaczenie instytucji oraz podmiotów reprezentujących nakazowo-rozdzielczą przeszłość 6. Zgodnie ze słowami rosyjskiego 5 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski prywatyzacji w krajach postkomunistycznych, Warszawa 2002, s. 13. 6 Grey C. W.: In Search of Owners. Lessons of Experience with Privatization and Corporate Governance in Transition Economies, Policy Research Working Paper, nr 1595, Bank Światowy, Waszyngton 1996. 289 wicepremiera A. Czubaisa: „po przeprowadzeniu procesu prywatyzacji powrót do komunistycznej przeszłości [będzie] niemożliwy”. W związku z prywatyzacją formułowano również całą grupę celów fiskalnych. W warunkach rosnących deficytów budżetowych, związanych nie tylko z recesją transformacyjną, lecz również ze strukturalnymi zmianami polityki fiskalnej, pokusa wykorzystania wpływów z prywatyzacji do zmniejszenia potrzeb pożyczkowych sektora publicznego była bardzo duża. Środki pochodzące z prywatyzacji wykorzystywano również w niemal wszystkich krajach z opisywanej grupy do finansowania rosnących wydatków socjalnych 7. Wreszcie, kolejna grupa celów to szeroko rozumiane cele społeczne, takie jak możliwie szeroka dystrybucja praw własności w społeczeństwie, stworzenie społeczeństwa właścicieli, budowa „klasy średniej” itp. W wymiarze mikroekonomicznym realizacja celów społecznych oznaczała również nakładanie na inwestorów nabywających przedsiębiorstwa państwowe zobowiązań dotyczących utrzymania zatrudnienia, poziomu płac czy nawet – jak niekiedy w Polsce – swoistego dziedziczenia miejsc pracy. Część ekonomistów i polityków szczególnie krytycznie nastawionych do procesu transformacji wskazuje również na tzw. ukryte cele prywatyzacji, wśród których na pierwszym miejscu wymieniano redystrybucję własności na korzyść nowo powstałych elit politycznych i gospodarczych, które miałyby dokonać swoistego uwłaszczenia na majątku narodowym 8. Jak łatwo dostrzec, występuje oczywista sprzeczność nie tylko między dodatkowymi celami prywatyzacji, ale przede wszystkim pomiędzy wskazywanym jako nadrzędny celem efektywnościowym a innymi celami. Trudno bowiem oczekiwać wzrostu efektywności wykorzystania zasobów w przedsiębiorstwach (a w konsekwencji – w całej gospodarce), jeśli państwo będzie maksymalizować wpływy z każdej transakcji prywatyzacyjnej nawet kosztem zobowiązań inwestycyjnych nowego właściciela. Podobnie, jeśli państwo będzie przede wszystkim dążyć do realizacji celów społecznych, przekazując przedsiębiorstwa pod kontrolę załóg albo maksymalnie szeroko rozpraszając własność, trudno oczekiwać poprawy efektywności, której sprzyja koncentracja własności i kontroli sprawowanej nad przedsiębiorstwem. 7 Penell J. A., Robertshaw A.: Implementing Privatization Programs: Key Issues and Lessons Learned, USAID, Waszyngton 1999. 8 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski.., op. cit., s. 15. 290 Dodatkowo warto wspomnieć, iż poza celami prywatyzacji stawianymi przez państwo, istniały również cele jednostkowe lub grupowe, które próbowali osiągać przedstawiciele kierownictwa i załóg prywatyzowanych przedsiębiorstw. Cele te były niejednokrotnie sprzeczne (w skrajnym przypadku całkowicie sprzeczne, jeśli załoga formułowała postulat całkowitego odrzucenia prywatyzacji) z tymi oficjalnie deklarowanymi. Było to szczególnie istotne w krajach, w których pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw mieli duże możliwości wpływania na kształt i przebieg ich prywatyzacji. Ale nawet w tych krajach, w których wpływ ten – przynajmniej oficjalnie – był minimalny, mogli oni, poprzez obstrukcję (protesty, strajki, sabotowanie działań agencji rządowych) zahamować ten proces 9. 9.2.3. Uwarunkowania, zakres i tempo prywatyzacji Fakt, że prywatyzacja stanowi nierozłączny element reform rynkowych, oznacza, iż występuje bardzo silna współzależność pomiędzy zmianami własnościowymi a pozostałymi składowymi procesu transformacji. Jednym z najważniejszych (jeśli nie najważniejszym) czynników warunkujących powodzenie procesu prywatyzacji były zmiany w zakresie prawa regulującego działalność podmiotów gospodarczych i instytucji rynkowych (rynki towarowe i finansowe, system ochrony praw własności, egzekucja należności itp.). Zaniedbanie tego elementu przemian, nawet w przypadku sprawnego i efektywnego wdrażania samego programu prywatyzacji, uniemożliwia osiągnięcie jego „efektywnościowego” celu. Własność prywatna zapewnia najlepsze efekty ekonomiczne dopiero wówczas, gdy przedsiębiorstwa zostają wystawione na presję konkurencji (istnieje odpowiednia struktura rynku), zaś otoczenie rynku tworzą właściwie skonstruowane instytucje. Instytucje te powinny zapewniać m.in. bezpieczeństwo transakcji, przewidywalność działalności gospodarczej a jednocześnie sprzyjać przedsiębiorczości i innowacyjności. Do najważniejszych z tego punktu widzenia instytucji należą m.in. stabilny i czytelny system prawny, odpowiednie ramy regulacyjne, skutecznie działający wymiar sprawiedliwości, maksymalnie prosty i neutralny system podatkowy i przede wszystkim – sprawne, działające według przejrzystych zasad i odpowiedzialne państwo oraz przyjazna dla prywatnej przedsiębiorczości administracja publiczna. Również samo umiejscowienie prywatyzacji w sekwencji reform systemowych miało istotny wpływ na ich rezultaty. W teorii pojawiają się w tym kontekście dwa ujęcia 9 Gardawski J.: Przyzwolenie ograniczone. Robotnicy wobec rynku i demokracji, Warszawa 1998. 291 modelowe. Zgodnie z pierwszym z nich, głównym celem transformacji jest osiągnięcie stabilizacji makroekonomicznej, przede wszystkim poprzez zaostrzenie polityki fiskalnej i urealnienie stopy procentowej, tak aby działające na rynku (w tym sprywatyzowane) podmioty musiały od razu dostosować się do reguł rynkowych. Przy takim podejściu, szybkie przeprowadzenie prywatyzacji nie było uznawane za kwestię priorytetową, gdyż spodziewano się, że twarde ograniczenie budżetowe i rosnąca presja konkurencyjna wymuszą na państwowych przedsiębiorstwach adekwatne do sytuacji zachowania rynkowe. Tym samym w ramach tej koncepcji nacisk kładziono raczej na stronę jakościową procesu prywatyzacji, niż szybki transfer praw własności. Natomiast druga koncepcja zakładała, iż żadne kroki stabilizacyjne nie mogą się powieść, jeżeli nie dojdzie do kompleksowej zmiany stosunków właścicielskich w gospodarce. Tym samym warunkiem powodzenia procesu transformacji jest możliwie szybkie sprywatyzowanie większości majątku państwowego, tak aby procesy dostosowawcze obejmowały już podmioty prywatne. Przyjmowano przy tym milczące założenie, że upolitycznione przedsiębiorstwa o niejasnym statusie właścicielskim i tak nie poddadzą się działaniom rządu. Dodatkowo taki „szok prywatyzacyjny” miał zdjąć z państwa odpowiedzialność za funkcjonowanie przedsiębiorstw i zapewnić „masę krytyczną” zwolenników reform 10. Obie koncepcje przewidywały szybkie wdrożenie reform, niezależnie od tego, czy miałoby się to odbyć w drodze „terapii szokowej”, czy „terapii prywatyzacyjnej”. Samo tempo prywatyzacji było również funkcją jej zakresu. Generalnie bowiem im większe były ograniczenia nakładane na ten proces, tym wolniejsze było tempo jego wdrażania. We wszystkich krajach (realnych modelach prywatyzacji) zakładano, że pewne dziedziny gospodarki mają pozostać całkowicie lub częściowo wyłączone spod tego procesu. Najczęściej dotyczyło to sektorów związanych z obronnością kraju i szeroko rozumianą infrastrukturą, ale w wielu krajach ograniczenia w prywatyzacji poszczególnych branż były nie tyle wynikiem założeń doktrynalnych, ile nacisków określonych grup interesu, które domagały się (głównie w obawie o utratę przywilejów i wystawienie przedsiębiorstwa na nacisk konkurencyjny) „strategicznego” statusu dla swojej gałęzi. Na kolejność prywatyzowania poszczególnych sektorów, gałęzi i branż miała również wpływ ich sytuacja ekonomiczna. W krajach, w których zdecydowano się raczej na „jakościowe” 10 niż „ilościowe” kryteria prywatyzacji, Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski.., op. cit., s. 18. zazwyczaj zaczynano od 292 prywatyzowania tych gałęzi, w których kondycja przedsiębiorstw była na tle całej gospodarki najlepsza. Takie podejście miało skutkować przyciągnięciem do prywatyzacji inwestorów zagranicznych, zapewnić dodatkowe wpływy ze sprzedaży majątku państwowego i wytworzyć wokół samego procesu pozytywną atmosferę. Dodatkowo – przynajmniej teoretycznie - dzięki wpływom z prywatyzacji spodziewano się uzyskać środki na restrukturyzację branż, w których nie można było liczyć na duże zainteresowanie potencjalnych inwestorów. Alternatywne podejście zakładało podjęcie w pierwszej kolejności prywatyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w gorszej kondycji, co - z jednej strony - miało obniżyć budżetowe koszty ich utrzymywania, z drugiej zaś przedłużyć okres czerpania przez państwo dochodów właścicielskich z efektywnych i sprawnych przedsiębiorstw. Bardzo trudno jest jednak wskazać granicę, która oddziela tę strategię prywatyzacyjną od faktycznej rezygnacji z reform rynkowych i przekształceń własnościowych. 9.2.4. Metody i techniki prywatyzacji Z uwagi na to, że prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych może przybierać bardzo rożne formy, konkretne metody i techniki prywatyzacyjne zwykło się klasyfikować ze względu na następujące kryteria: (i) sposobu dystrybucji (w tym ujęciu prywatyzacja może być masowa i indywidualna), (ii) zakresu odpłatności (ekwiwalentna lub nieekwiwalentna), (iii) dostępu do prywatyzowanego majątku (istnienie jakichkolwiek ograniczeń lub ułatwień dla określonego nabywcy bądź grup nabywców albo brak takich przywilejów/ograniczeń w dostępie), (iv) konkurencyjności sposobu wyboru nabywcy majątku (metody w pełni konkurencyjne i w całości lub częściowo wyłączające), (v) inicjatora prywatyzacji (czy prywatyzacja była inicjowana przez organ właścicielski, czy przez samo przedsiębiorstwo) oraz (vi) wielkości prywatyzowanych przedsiębiorstw (tzw. „duża” i „mała prywatyzacja”, obejmująca małe przedsiębiorstwa działające głównie w handlu i usługach) 11. W praktyce prywatyzacji nie wystąpiły wszystkie teoretycznie możliwe kombinacje kryteriów. Co więcej, niejednokrotnie jednoznaczna identyfikacja kryteriów, jakie spełnia dana metoda czy ścieżka prywatyzacyjna, jest niemożliwa. Przykładem może być stopień odpłatności: przy prywatyzacji jednego przedsiębiorstwa może jednocześnie wystąpić ekwiwalentny zakup części akcji przez inwestora zewnętrznego i nieodpłatne przekazanie 11 Tamże, s. 19. 293 pozostałych akcji załodze przedsiębiorstwa. Podobnie odpowiedź na pytanie, czy dana transakcja prywatyzacyjna zapewniała pełną dostępność do prywatyzowanego majątku, czy też zawierała elementy wyłączności, jest bardzo trudna, choćby w przypadku metod wykorzystujących publiczną emisję akcji podzielonych na transze przeznaczone dla różnych kategorii inwestorów (indywidualnych, instytucjonalnych, strategicznych). W literaturze przedmiotu wymienia się najczęściej trzy metody prywatyzacji, które różnią się między sobą pod względem pierwszych trzech kryteriów. Są to: prywatyzacja masowa, sprzedaż przedsiębiorstw (bądź ich majątku) nabywcom zewnętrznym (outsiderom) oraz sprzedaż przedsiębiorstw (bądź ich majątku) kadrze kierowniczej i/lub załodze przedsiębiorstwa (insiderom). Rozróżnienie pomiędzy całym przedsiębiorstwem a jego majątkiem wynika z faktu, iż przekazywanie majątku państwowego nowym, prywatnym właścicielom może się odbywać na dwa sposoby. Pierwszy z nich określa się mianem prywatyzacji pośredniej (kapitałowej), drugi prywatyzacji bezpośredniej (likwidacyjnej). 9.2.4.1. Prywatyzacja masowa Metoda ta zakłada nieodpłatne przekazanie części lub całości majątku państwowego wszystkim obywatelom danego kraju (ewentualnie wprowadzane są ograniczenia ze względu na wiek, np. pełnoletniość). Zazwyczaj wszyscy obywatele biorący udział w masowej prywatyzacji traktowani są tak samo, aczkolwiek niekiedy pewne grupy społeczne okazują się uprzywilejowane 12. Cechą wspólną wszystkich programów masowej prywatyzacji było wyposażenie obywateli biorących udział w programie w specjalne świadectwa (kupony, certyfikaty, vouchery), które były wymieniane na akcje sprywatyzowanych przedsiębiorstw lub funduszy inwestycyjnych zarządzających tymi akcjami. Dystrybucję tych świadectw poprzedzała komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych 13. Jeśli chodzi o zakres programów masowej prywatyzacji, w praktyce wystąpiły trzy ich warianty: (i) przekazanie większej części lub całości majątku dużej liczby przedsiębiorstw (Czechy), (ii) przekazanie pakietów mniejszościowych dużej liczby przedsiębiorstw (np. Estonia) i (iii) przekazanie większej części lub całości majątku wyselekcjonowanej, wąskiej grupy przedsiębiorstw (np. Polska, Bułgaria, Rumunia) 14. 12 Na Białorusi uprzywilejowani byli np.: inwalidzi, posiadacze kont w bankach oszczędnościowych i obywatele z długim stażem pracy. Antczak R., Kozarzewski P., Połomski K.: Polityka gospodarcza Białorusi w latach 1992-1994, Studia i Analizy CASE, nr 48, Warszawa 1995. 13 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 23. 14 Jermakowicz W.: Models of Mass Privatization, w: “Privatization in Post-communist Countries”, Working Paper nr 87, The William Davidson Institute, Ann Arbor, 1997. 294 Wśród podstawowych celów tej metody prywatyzacji wymienia się przede wszystkim sprawiedliwość – dążenie do rozdzielenia własności wypracowanej przez społeczeństwo pomiędzy jak największą liczbę obywateli, co miało nie tylko zapewnić poparcie reform przez opinię publiczną (stworzenie „masy krytycznej” zwolenników reform), lecz również umożliwić szybki transfer własności w ręce prywatne. Dla krajów, które zdecydowały się na realizację strategii „terapii prywatyzacyjnej”, była to optymalna metoda. Rzecz jasna, prowadzi ona do znacznego rozproszenia własności, ale jej zwolennicy podkreślali, że po etapie dystrybucji własności nastąpi nieuchronny i stosunkowo szybki etap jej redystrybucji, który umożliwi przejęcie kontroli nad przedsiębiorstwami przez podmioty najbardziej tym zainteresowane 15. Pozostali obywatele otrzymają zaś wynagrodzenie za zbycie swoich udziałów. Realizowany w krajach postsocjalistycznych wariant masowej prywatyzacji można przyporządkować do jednego z trzech modeli 16. Model wolnorynkowy, który w czystej postaci wystąpił w zasadzie wyłącznie w Rosji, zakładał swobodny obrót wystawionych na okaziciela voucherów, które mogły być zainwestowane albo w prywatyzowane przedsiębiorstwa, albo w specjalne i masowo powstające prywatne fundusze inwestycyjne. W ramach modelu centralnie sterowanego (klasyczny przykład to polski program NFI) obywatele otrzymywali certyfikaty, które wprawdzie mogły być przedmiotem wtórnego obrotu, ale można je było zainwestować tylko w powołane w sposób centralny fundusze inwestycyjne. Trzecim wariantem jest model mieszany, który łączy w sobie elementy dwóch poprzednich i został zastosowany w największej liczbie krajów (m. in. w Czechach i Słowacji). W ramach tego modelu obywatele otrzymywali imienne kupony, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kupony te mogły być wymieniane na specjalnych przetargach na akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw bądź na udziały w funduszach inwestycyjnych, które miały nimi zarządzać. Mechanizm wymiany był jednak kontrolowany przez państwo, choć późniejszy wtórny obrót akcjami i udziałami w funduszach w znacznej mierze wymykał się spod kontroli powołanych do tego instytucji. 15 Problem w tym, że wiedza ta rozpowszechniana była najczęściej na seminariach z zagranicznymi ekspertami, natomiast bardzo często ukrywano ją przed obywatelami własnego kraju. Anatolij Czubais nie ukrywał za granicą, że etap redystrybucji i koncentracji sprywatyzowanego majątku jest nieuchronny i zgodny z modelem rosyjskiej masowej prywatyzacji, ale komunikując się z opinia publiczną najwyraźniej „zapomniał” o tym wspomnieć. Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 23. 16 Jermakowicz W.: Models of Mass…, op. cit.. 295 9.2.4.2. Sprzedaż przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym Należy ona do najbardziej zróżnicowanych wewnętrznie metod prywatyzacji, choć dwa elementy są wspólne dla wszystkich, zastosowanych w praktyce wariantów: ekwiwalentność sprzedaży i dopuszczenie do niej wyłącznie podmiotów niezwiązanych wcześniej z prywatyzowanym majątkiem. Podstawowym celem tej metody jest zapewnienie wzrostu efektywności wykorzystania zasobów w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach i dzięki temu wzrost efektywności całej gospodarki. W ujęciu teoretycznym metoda ta - przede wszystkim dzięki pojawieniu się jasno zdefiniowanego właściciela będącego pretendentem do nadwyżki wypracowanej w przedsiębiorstwie - powinna zapewnić najszybszą poprawę jakościowej oceny postępów w prywatyzacji. Jednak z uwagi na swoją czasochłonność (konieczność przygotowywania prywatyzacyjnych, każdej transakcji konieczność praktycznie zapewnienia od początku, poparcia załóg wybór doradców prywatyzowanych przedsiębiorstw, etap negocjacji z potencjalnym inwestorem lub grupą inwestorów itd.) nie nadaje się do wykorzystania w celu szybkiego sprywatyzowania większej części gospodarki („terapii prywatyzacyjnej”). Dodatkową korzyścią związaną ze sprzedażą przedsiębiorstw jest w tym przypadku uzyskanie strumienia wpływów budżetowych, które można wykorzystać w sposób najbardziej właściwy dla danego kraju. Ten typ prywatyzacji umożliwia również – choć tylko w skali mikro - osiąganie celów społecznych. W trakcie negocjacji z inwestorem można nakłonić go do przyjęcia zobowiązań dotyczących pakietów socjalnych przeznaczonych dla pracowników sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Należy to jednak robić bardzo rozważnie, gdyż realizacja celów fiskalnych i społecznych może utrudnić bądź uniemożliwić podstawowy cel tej metody prywatyzacyjnej, jakim jest restrukturyzacja przedsiębiorstw (inwestor może się zniechęcić, zaś wyższa cena sprzedaży i/lub ewentualny pakiet socjalny obniżą z pewnością wartość inwestycji dokonanych w sprywatyzowanym przedsiębiorstwie). Szczególne kontrowersje w kontekście tej metody budzi wycena prywatyzowanego majątku i wybór optymalnego nabywcy. Problem wyceny bywa przez wielu specjalistów bagatelizowany, gdyż ich zdaniem w systemie rynkowym każda rzecz jest warta tylko tyle, ile nabywca jest w stanie (jest skłonny) za nią zapłacić. Jednak jednorazową transakcję prywatyzacyjną trudno porównywać do powtarzalnych aktów kupna-sprzedaży na rynku dóbr i usług, w związku z czym niebezpieczeństwo niedoszacowania (rzadziej przeszacowania) wartości prywatyzowanego majątku wydaje się duże. Również wybór optymalnego nabywcy może nastręczać dodatkowych kłopotów. Opisana wyżej, dość prawdopodobna przy 296 wykorzystaniu tej metody kolizja celów prywatyzacyjnych sprawia, że w sytuacji, w której o prywatyzowany majątek konkurować będzie kilku nabywców, zakupu nie dokona ten, który daje największą szansę restrukturyzacji majątku, lecz inwestor oferujący najwyższą cenę lub najbardziej hojny przy ustalaniu pakietu socjalnego. Sprzedaż inwestorom zewnętrznym jest również metodą, której raczej nie da się wykorzystać w przypadku prywatyzacji przedsiębiorstw znajdujących w gorszej kondycji i nie rokujących nadziei na szybką poprawę. Bariera popytu może się wówczas okazać zbyt silna i próby zapewnienia ekwiwalentności transakcji mogą zakończyć się niepowodzeniem. Potencjalni inwestorzy uznają bowiem, że prawdopodobieństwo sukcesu restrukturyzacji jest na tyle niewielkie, a ewentualny koszt tego procesu na tyle wysoki, że nie opłaca się ponosić ryzyka związanego z prywatyzacją. Oznacza to, że niemożliwe jest wykorzystanie wyłącznie tej metody do prywatyzacji całego majątku państwowego, bowiem w krajach postsocjalistycznych rozpoczynających proces transformacji – mimo istnienia wielu przedsiębiorstw dochodowych lub chociaż mających szanse na restrukturyzację - przeważały firmy w bardzo złej lub nawet beznadziejnej sytuacji ekonomicznej. 9.2.4.3. Sprzedaż przedsiębiorstw pracownikom lub kadrze kierowniczej Rozliczne warianty tej metody prywatyzacji mają w zasadzie tylko jeden element wspólny, jakim jest ograniczenie lub nawet całkowite wykluczenie z prywatyzacji nabywców nie związanych wcześniej z prywatyzowanym przedsiębiorstwem. Wszystkie pozostałe elementy mogą się od siebie różnić. Prywatyzacja pracownicza może mieć bowiem charakter zarówno ekwiwalentny, jak i nieekwiwalentny. Metodom ekwiwalentnym, kiedy to przedstawiciele załóg są zmuszeni płacić za przejmowany majątek, mogą również towarzyszyć instrumenty wsparcia finansowego przez państwo. Najbardziej znaną metodą tego rodzaju jest stosowany w Polsce leasing pracowniczy, w ramach którego raty należności za nabywany majątek są płacone z zysku wypracowanego przez przejęte od państwa przedsiębiorstwo. Możliwe jest również połączenie metody ekwiwalentnej i nieekwiwalentnej (jak to się działo w Rosji); pracownicy przedsiębiorstwa otrzymują wówczas część majątku bezpłatnie lub z dużym upustem, zaś za część muszą zapłacić pełną cenę. Z racji swojego charakteru metoda ta doskonale nadaje się jako uzupełnienie sprzedaży przedsiębiorstwa lub prywatyzacji masowej. Nieodpłatne przekazanie załogom części akcji może być doskonałym sposobem przełamania ich oporu przeciw sprzedaży przedsiębiorstwa inwestorowi zewnętrznemu. Część ekonomistów wskazywała, że takie rozwiązanie będzie 297 znacznie popularniejsze wśród załóg, gdyż ich przedstawiciele zdają sobie sprawę ze swoich nikłych kompetencji zarządczych i wejście inwestora strategicznego połączone z bezpłatnym przydziałem akcji gwarantuje im najwyższą stopę zwrotu z zyskanego kapitału. W Rosji prywatyzacja pracownicza była częścią prywatyzacji masowej, gdyż w ramach tzw. drugiego wariantu sprzedawano pracownikom 51% akcji ich przedsiębiorstw za vouchery i umożliwiono nabywanie tych akcji na przetargach voucherowych 17. Z konstrukcji tej metody wynika, że jej zastosowanie umożliwiało osiągnięcie trzech podstawowych celów. Po pierwsze, ułatwiało ono pokonanie oporu załóg i kadry kierowniczej przed prywatyzacją, niezależnie od tego, czy decydowano się na wykorzystanie inwestorów wewnętrznych jako dominujący, czy też uzupełniający wariant prywatyzacji. W ten sposób chciano przełamać bierność i alienację pracowników a także skłonić ich do zaangażowania w program restrukturyzacji. Zdaniem wielu teoretyków, metoda ta pozwalała na ziszczenie się koncepcji samorządności pracowniczej i „kapitalizmu ludowego” (szczególnie wówczas, gdy nie przeprowadzano indywidualizacji praw własności, zaś podmiotem prywatyzacji nie byli poszczególni pracownicy, tylko całe załogi). Po drugie, chciano w ten sposób uzyskać „masę krytyczną” reform wśród grup społecznych najbardziej nimi zainteresowanych. Po trzecie, metoda ta umożliwia stosunkowo szybki i skuteczny transfer własności państwowej do nowych prywatnych właścicieli. Nadaje się zatem do przeprowadzenia „terapii prywatyzacyjnej”. 9.2.5. Próba typologii strategii prywatyzacji w krajach postsocjalistycznych Choć próba stworzenia typologii strategii prywatyzacji realizowanych w krajach postsocjalistycznych – m.in. ze względu na odmienne cele tego procesu, różnorakie metody i sekwencję realizowanych zmian w poszczególnych krajach – jest dużym wyzwaniem badawczym, to w literaturze przedmiotu podjęto co najmniej kilka takich prób. Pojawiły się one na przełomie XX i XXI w., co może dowodzić, iż ponad 10 lat procesu transformacji to okres wystarczający do formułowania pierwszych ocen najważniejszej z jego składowych. Tworząc bowiem typologię strategii prywatyzacyjnych, ich autorzy dokonywali w większości – świadomie lub nie – również ich oceny. Najczęściej koncentrują się oni na technicznych aspektach prywatyzacji, mniejszy nacisk kładąc na cele samego procesu, czy jego umiejscowienie w ramach procesu transformacji systemowej. Ponadto wszelkie próby oparcia 17 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 25. 298 typologii na dominującej metodzie prywatyzacyjnej abstrahują od faktu, iż praktycznie w żadnym z krajów postsocjalistycznych nie zastosowano jednej metody prywatyzacji. Można raczej mówić o całym ich zbiorze (tzw. privatisation mix), w ramach którego występowały metody dominujące prywatyzacyjnych i ich uzupełniające. autorzy odwołują W swych się próbach zazwyczaj do klasyfikacji strategii dominującej metody prywatyzacyjnej, pomijając różnice w metodach uzupełniających, co utrudnia bardziej kompleksową oceną całych privatisation mix. Jedną z najbardziej znanych w literaturze prób typologii jest ujęcie zaproponowane przez G. Rolanda w jego pracy dla Banku Światowego 18. Na podstawie doświadczeń pierwszej dekady transformacji ustrojowej wyróżnił on cztery typy strategii prywatyzacyjnych: (i) powszechną prywatyzację, w której własność jest dystrybuowana wśród szerokiej grupy outsiderów, (ii) szybkie przekazywanie własności w ręce insiderów, (iii) prywatyzację sterowaną przez rząd oraz (iv) prywatyzację będącą wynikiem decyzji podejmowanych w przedsiębiorstwach w kierunku sprzedaży majątku outsiderom. Podstawą tego podziału były doświadczenia konkretnych krajów. I tak, model pierwszy to przykład strategii przyjętej w Czechach, model drugi to prywatyzacja w Rosji, zaś model trzeci to opis doświadczeń Polski lub Węgier. Szczególnie ten ostatni model dokładnie pokazuje wszystkie wady ujęcia, na jakie zdecydował się Roland. Z polskiej (a zapewne również węgierskiej) perspektywy bowiem trudno uznać strategię prywatyzacji przyjętą w Polsce za tożsamą ze strategią węgierską. I to nie tylko dlatego, że w Polsce, w przeciwieństwie do Węgier, realizowano pewien model prywatyzacji masowej, ale przede wszystkim z uwagi na to, że o ile na Węgrzech wokół polityki prywatyzacyjnej panował pewien konsensus i wszystkie rządy – niezależnie od opcji ideowej – realizowały spójny plan, to w Polsce trudno w ogóle mówić o jakiejkolwiek długookresowej strategii prywatyzacji. W Polsce polityka prywatyzacyjna zmieniała się raczej wraz z programem każdego z rządów, który przesuwał środek ciężkości od preferencji dla inwestorów wewnętrznych, poprzez idee powszechnego uwłaszczenia, aż do sprzedaży przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym. Próbą pogłębionego opisu i typologii strategii prywatyzacji jest klasyfikacja dokonana przez J. Kornaia, również w opracowaniu opublikowanym przez Bank Światowy 19. W ujęciu węgierskiego ekonomisty widać próbę pogłębionej analizy „privatisation mix” krajów 18 Roland G.: Corporate Governance and Restructuring: Lessons from Transition Economies, Bank Światowy, Waszyngton 2001. 19 Kornai J.: Ten Years After ‘The Road to a Free Economy’: the Author’s Self-evaluation, Bank Światowy, Waszyngton 2001. 299 postsocjalistycznych nie tylko od strony wykorzystywanych metod prywatyzacyjnych, lecz również celów i wyników tego procesu. Kornai wyróżnia dwie strategie, nie unikając przy tym ich oceny. Pierwszą z nich – preferowaną przez autora – jest tzw. „prywatyzacja organiczna”. Charakteryzuje się ona przede wszystkim położeniem nacisku na prywatyzację ekwiwalentną przy marginalizacji metod polegających na rozdawnictwie. Tym samym a priori zakłada się, że proces prywatyzacji będzie rozciągnięty w czasie, zaś jakościowe kryteria oceny jej efektów przeważają nad ilościowymi. Przedsiębiorstwa, które czekają na zmiany własnościowe, napotykają w ramach „prywatyzacji organicznej” twarde ograniczenie budżetowe. Sprzyja ono – poprzez wyrównywanie szans podmiotom o różnej formie własności - tworzeniu i rozwojowi de novo prywatnych przedsiębiorstw. W ramach „prywatyzacji organicznej” podmiot sprzedający majątek państwowy (rząd lub niezależna agencja) dąży do wykreowania inwestorów większościowych, zdolnych kapitałowo i zarządczo do skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji prywatyzowanych przedsiębiorstw. Druga – według Kornaia mniej pożądana - strategia to tzw. „prywatyzacja przyspieszona”. Jej najważniejszym wyróżnikiem jest dążenie do jak najszybszej likwidacji sektora państwowego. Oznacza to, że podstawową metodą prywatyzacji jest nieekwiwalentne rozdawnictwo, z szerokim wykorzystaniem technik masowej prywatyzacji. W ramach prywatyzacji przyspieszonej rząd akceptuje lub nawet wspiera przejmowanie własności przez insiderów, przede wszystkim kadrę kierowniczą przedsiębiorstw państwowych. Na plan dalszy schodzi tu kryterium koncentracji własności, a dobór metod prywatyzacji może nawet wskazywać na preferencje strategiczne dla własności rozproszonej. Zdaniem Kornaia, pierwsza z tych strategii była realizowana przede wszystkim na Węgrzech i w pewnym stopniu w Polsce, zaś druga - w Czechach i po części w Rosji (przynajmniej do połowy lat dziewięćdziesiątych). Wydaje się jednak, że skądinąd bardzo interesująca typologia dokonana przez Kornaia wymaga pewnego uzupełnienia. Zakłada on bowiem, że rządy krajów postsocjalistycznych akceptują proces prywatyzacji jako środek do wzrostu efektywności całej gospodarki i niezależnie od przyjętych metod - oceniają ten proces jako pożądany i korzystny dla gospodarki. Dokładna analiza ścieżek prywatyzacji i decyzji podejmowanych przez poszczególne rządy – szczególnie krajów byłego Związku Radzieckiego – pozwala, z wykorzystaniem metodologii zaproponowanej przez Kornaia, na wyodrębnienie dwóch dodatkowych strategii prywatyzacji. 300 Wyróżnikiem pierwszej z nich jest przekonanie elit rządzących, że prywatyzacja nie jest niezbędnym elementem procesu transformacji systemowej, którą można przeprowadzać w warunkach dominującej własności państwowej. Niezależnie od tego, czy przekonanie to ma podbudowę teoretyczną (np. argumenty o „strategicznym znaczeniu” większości sektorów w gospodarce), czy też jest podyktowane względami politycznymi (chęć zdobycia poparcia opinii publicznej, niechętnej sprzedaży majątku państwowego), jego skutkiem jest albo zasadnicze spowolnienie prywatyzacji, albo zastosowanie takich jej metod, które de facto oznaczają utrzymanie kontroli państwa nad sprywatyzowanym majątkiem. Transfer własności uznaje się tu za zło konieczne i dokonuje wyłącznie pod presją organizacji międzynarodowych (MFW, KE, Bank Światowy) lub konieczności zapewnienia dodatkowych wpływów do budżetu. W wyniku tej strategii udział sektora państwowego w gospodarce utrzymuje się na wysokim poziomie, zaś w wielu sektorach nawet dominuje. Natomiast drugą ze strategii trudno w ogóle określać mianem prywatyzacji. Jej założenia najlepiej opisuje stworzone w Rosji słowo „przechwytyzacja”. Podstawowym motywem prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w ramach „przechwytyzacji” jest dążenie elit politycznych i gospodarczych do uwłaszczenia się na majątku państwowym. Możliwość przejęcia kontroli nad najbardziej atrakcyjnymi przedsiębiorstwami i branżami (sektor wydobywczy, paliwowo-energetyczny, bankowy, różnego rodzaju monopole itp.) zostaje ograniczona do ściśle wyselekcjonowanej grupy inwestorów, powiązanej kapitałowo (lub w inny sposób) z decydentami inicjującymi i przeprowadzającymi zmiany własnościowe. Dominującą metodą prywatyzacji jest w tym wariancie przekazywanie większościowych pakietów insiderom, powiązanym z różnego rodzaju oligarchiami i układami biznesowopolitytcznymi. Nieliczne transakcje sprzedaży przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym stanowią okazję do uzyskania dodatkowej renty przez decydentów. „Przechwytyzacja” – jak wynika z etymologii – w najbardziej skrajnej postaci występowała na Ukrainie, większości republik w Azji Środkowej oraz - od drugiej połowy lat dziewięćdziesiątych - w Rosji. 301 9.3. Przemiany własnościowe w krajach Europy Środkowej i Wschodniej – ujęcie empiryczne 9.3.1. Metody prywatyzacji Punktem wyjścia analizy strategii prywatyzacji stosowanych w krajach EŚW jest próba opisu zbioru metod prywatyzacji (privatisation mix), zastosowanego w każdym z nich. Ułatwi to wyciąganie późniejszych wniosków odnoszących się do jakościowych i ilościowych wyników prywatyzacji. Identyfikacja podstawowych i uzupełniających metod prywatyzacji umożliwia również weryfikację hipotezy, zgodnie z którą efekty prywatyzacji – w tym przede wszystkim postęp w restrukturyzacji przedsiębiorstw – zależą od wybranej w danym kraju privatisation mix. Szczegółowe dane obrazujące wybór dominujących i uzupełniających metod prywatyzacji przedstawia Tablica nr 1. Podejmując tę analizę należy pamiętać, iż w różnych krajach ta sama metoda mogła być wykorzystywana na różne sposoby (zob. podpunkt 9.2.4). Tym samym dominująca np. w Estonii i na Węgrzech sprzedaż przedsiębiorstw mogła mieć bardzo różny przebieg. Po drugie, skala przedsięwzięć prywatyzacyjnych w różnych krajach była różna, co także nie pozostaje bez wpływu na ocenę privatisation mix każdego z krajów. Wreszcie należy podkreślić, iż podział metod prywatyzacji według ich znaczenia dla każdego kraju ma charakter dyskusyjny i nie opiera się na niepodważalnych wyliczeniach. Dla Polski przyjęto jako dominującą sprzedaż przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym, kierując się kryterium wartościowym, ale biorąc pod uwagę liczbę sprywatyzowanych przedsiębiorstw za dominującą należałoby uznać prywatyzację pracowniczą. Tablica nr 1 Struktura metod prywatyzacji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej Wyszczególnienie Bułgaria Czechy Estonia Litwa Łotwa Polska Rumunia Słowacja Słowenia Węgry Prywatyzacja masowa 2 1 2 1 3 3 3 2 2 brak Sprzedaż inwestorom zewnętrznym 1 2 1 2 2 1 2 1 3 1 Prywatyzacja pracownicza 3 brak 3 brak 1 2 1 brak 1 2 Legenda: 1 – podstawowa metoda, 2 – druga co do znaczenia metoda, 3 – trzecia co do znaczenia metoda, brak dana metoda w praktyce nie występowała. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski prywatyzacji w krajach postkomunistycznych, Warszawa 2002. 302 Analizując strategie prywatyzacji w 10 krajach Europy Środkowej i Wschodniej nietrudno stwierdzić, że podstawową metodą prywatyzacyjną była sprzedaż przedsiębiorstw (lub ich majątku) inwestorom zewnętrznym. Metoda ta dominowała w pięciu krajach (Bułgarii, Estonii, Polsce, Słowacji i Węgrzech). Trzy kraje (Łotwa, Rumunia i Słowenia), jako dominującą metodę przemian własnościowych wybrały prywatyzację menedżerskopracowniczą. Natomiast prywatyzacja masowa odgrywała główną rolę tylko w dwóch krajach (Czechy i Litwa). Co ciekawe, grupa ta pokrywa się dokładnie z krajami, które w praktyce w ogóle nie zdecydowały się na zastosowanie prywatyzacji z udziałem inwestorów wewnętrznych. Prawidłowość ta – choć w mniejszym stopniu - działa również w odwrotnym kierunku. W dwóch krajach (Rumunia i Łotwa), które jako metodę wiodącą wykorzystywały prywatyzację pracowniczą, prywatyzacja masowa była dopiero trzecią co do znaczenia metodą. Na podstawie tych danych można zatem wyciągnąć wniosek, że prywatyzacja masowa i menedżersko-pracownicza były metodami w znacznym stopniu substytucyjnym i decyzja o wyborze jednej z nich (szczególnie prywatyzacji masowej) jako wiodącej w przeważającej liczbie przypadków wykluczała wykorzystanie tej drugiej. Żaden z krajów analizowanej grupy nie zdecydował się na całkowitą rezygnację z wykorzystania sprzedaży przedsiębiorstw podmiotom zewnętrznym jako metody prywatyzacyjnej. Wydaje się zatem, że specyfika pewnych branż i sektorów w krajach postsocjalistycznych (wysokie potrzeby inwestycyjne, brak zarządczego i branżowego knowhow, wystawienie na konkurencję zagraniczną) oraz cele prywatyzacji (zwiększenie wpływów budżetowych) uniemożliwiają rezygnację z tej metody. Co więcej, wykorzystanie w ponad połowie badanych krajów sprzedaży przedsiębiorstw outsiderom jako metody drugiej co do znaczenia może wskazywać na chęć osiągnięcia pewnego kompromisu pomiędzy różnymi celami prywatyzacji. Sprzedaż przedsiębiorstw podmiotom zewnętrznym, choć sprzyja restrukturyzacji zarówno na szczeblu mikro, jak i makro oraz gwarantuje wpływy budżetowe (cel fiskalny), uniemożliwia w praktyce szybkie spełnienie kryteriów ilościowych („masa krytyczna”) i do minimum ogranicza możliwości osiągania celów społecznych (budowa społeczeństwa właścicieli, rozproszenie własności itp.). Oznacza to, że nawet w krajach, w których na pierwszym miejscu postawiono cele inne niż restrukturyzacja przedsiębiorstw, starano restrukturyzacyjnego. się nie dopuścić do całkowitego zaniedbania celu 303 9.3.2. Ilościowe wyniki prywatyzacji Analiza ilościowych wyników prywatyzacji wiąże się z podstawowym problemem, jakim jest wybór odpowiednich kryteriów (mierników) umożliwiających dokonanie oceny tego procesu. W grę wchodzą trzy różne kryteria, które jednak obarczone są istotnymi słabościami. Pierwszym z nich jest liczba sprywatyzowanych przedsiębiorstw, ale miernik ten może w znacznym stopniu utrudniać porównania międzynarodowe, ze względu na duże różnice w liczbie przedsiębiorstw już sprywatyzowanych i pozostających wciąż pod kontrolą państwa. Drugim kryterium jest wartość sprywatyzowanego majątku, jednak również i ten miernik ma wady. Podobnie bowiem jak w przypadku liczby państwowych przedsiębiorstw, wartość ich majątku na początku procesu transformacji nie jest dokładnie znana, a dostępne szacunki znacznie się różnią. Jedynym sposobem oszacowania wartości sprywatyzowanego majątku jest odwołanie się do zapisów księgowych, które jednak są niezbyt wiarygodne. Istnieją wprawdzie przybliżone, rynkowe wyceny prywatyzowanego majątku oparte na ocenie samych uczestników prywatyzacji 20, wciąż jednak brakuje odniesienia do przybliżonej wartości całego sektora przedsiębiorstw w gospodarce narodowej poszczególnych krajów. Z uwagi na ułomności wymienionych wyżej mierników najbardziej wiarygodnym wskaźnikiem ilościowych postępów prywatyzacji jest udział przedsiębiorstw sprywatyzowanych w PKB. Niestety, choć wskaźnik ten jest w zasadzie pozbawiony wad merytorycznych, to problem z jego wykorzystaniem polega na tym, że statystyki krajowe najczęściej posługują się kategorią sektora prywatnego, bez podziału na przedsiębiorstwa sprywatyzowane i de novo prywatne. Wskaźnik ten można zatem traktować jako miernik postępów w procesie „przekształceń własnościowych”, a nie „prywatyzacji” 21. Powyższe problemy sprawiają, że w ocenach ilościowych zaawansowania procesu prywatyzacji najczęściej wykorzystywane są szacunki organizacji międzynarodowych opartych na spójnej metodologii. Najpopularniejszym z takich szacunków są raporty zawierające m.in. ocenę zaawansowania prywatyzacji, sporządzane przez EBOiR. Ocena ta wystawiana jest oddzielnie za postępy w prywatyzacji małych i średnich przedsiębiorstw oraz prywatyzacji dużych firm. Z uwagi na to, że przeprowadzenie przemian własnościowych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw jest stosunkowo proste, można oczekiwać, że oceny postępu w tym zakresie będą znacznie korzystniejsze niż te, które podsumowują 20 21 Warner A.: The European Competitiveness and Transition Report 2001-2002, Nowy Jork 2002, ss. 36-47. Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski.., op. cit., s. 40. 304 prywatyzację w sektorze dużych przedsiębiorstw. Istotnie, już w 2001 r. według EBOiR we wszystkich 10 krajach EŚW „mała” prywatyzacja została praktycznie zakończona (oceny od „3,7” wzwyż), zaś w ośmiu (wszystkich poza Bułgarią i Rumunią) struktura i funkcjonowanie tego sektora są podobne jak w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej – ocena „4,3” (w sektorze nie ma własności państwowej oraz istnieje sprawnie działający rynek ziemi) 22. Zgodnie z analogicznym zestawieniem sporządzonym w 2006 r., poprawiła się ocena prywatyzacji w Bułgarii (do „4”), natomiast w Rumunii w dalszym ciągu nie udało się zakończyć procesu przekazywania praw własności w ręce prywatne w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw. Postępy w prywatyzacji dużych przedsiębiorstw są już znacznie skromniejsze. W 2001 roku żaden z krajów Europy Środkowej i Wschodniej nie mógł się w zestawieniu EBOiR pochwalić notą oznaczającą spełnienie przez ten sektor standardów zachodnich. Tylko w pięciu krajach EŚW (Bułgaria, Czechy, Słowacja, Węgry i Estonia udało się sprywatyzować ponad połowę aktywów tego sektora (oceny 3,7 lub 4). W pozostałej grupie krajów wskaźnik ten wahał się w granicach 25-50% (co przekładało się na oceny od 3 do 3,3) 23. Porównanie danych z 2001 r. z danymi z 2006 r. pozwala wysnuć wniosek, iż w dalszym ciągu żaden z krajów Europy Środkowej i Wschodniej nie zakończył prywatyzacji dużych przedsiębiorstw, bowiem w żadnym z nich sektor ten nie dorównuje standardom krajów UE. Jednak trzem krajom (Litwie, Łotwie i Rumunii) udało się w latach 2001-2006 uzyskać na tyle istotny postęp w „dużej” prywatyzacji, że - zdaniem ekspertów EBOiR – ponad połowa aktywów tego sektora znajduje się pod kontrolą prywatną. Tym samym już 8 krajów EŚW sprywatyzowało ponad 50% sektora dużych przedsiębiorstw. Trzeba w tym miejscu jednak podkreślić, że mimo ogólnej poprawy stanu zaawansowania przekształceń własnościowych w skali całej analizowanej zbiorowości tempo „dużej” prywatyzacji w ostatnich latach znacznie spadło, a w niektórych krajach nastąpił w tej 22 Oceny przyznawane przez EBOiR wahają się od 1 do 4,3 i w kontekście tzw. „małej prywatyzacji” oznaczają odpowiednio: 1 – niewielki postęp; 2 – sprywatyzowana część udziałów; 3 – całościowy program gotowy do wdrożenia; 4 – zakończony proces prywatyzacji, transferowalne prawa własności; 4,3 – zachowania i wyniki przedsiębiorstw podobne jak firm z gospodarek rynkowych, brak własności państwowej, efektywnie działający rynek ziemi. 23 W kontekście „dużej prywatyzacji” oceny przyznawane przez EBOiR oznaczają odpowiednio: 1 – niewielki udział własności prywatnej, 2 - całościowy program przemian własnościowych gotowy do wdrożenia; część transakcji zakończona, 3 – ponad 25% aktywów sektora znajduje się pod kontrolą prywatną, pozostają nierozwiązane problemy związane z władztwem korporacyjnym, 4 – ponad 50% aktywów znajduje się pod kontrolą prywatną, znaczący postęp w rozwiązywaniu problemów z władztwem korporacyjnym, 4,3 zachowania i wyniki przedsiębiorstw analogiczne jak firm w gospodarkach rynkowych, ponad 75% aktywów znajduje się pod kontrolą prywatną, rozwiązane problemy z władztwem korporacyjnym. 305 dziedzinie regres. Dotyczy to w szczególnej mierze Polski oraz Słowenii, gdzie prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych została praktycznie wstrzymana. Źródeł tych zjawisk można dopatrywać się w dwóch czynnikach. W krajach najbardziej zaawansowanych w procesie reform strukturalnych powoli kończą się zasoby (aktywa, przedsiębiorstwa) będące przedmiotem „łatwej” prywatyzacji. W rękach państwa pozostały już jedynie albo przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji ekonomicznej, które trudno jest sprzedać, albo majątek o znaczeniu strategicznym, nad którym politykom niełatwo jest wyrzec się kontroli. W tym kontekście ciekawa jest sytuacja Polski, która pozostawała w tyle za wszystkimi – poza Słowenią – nowymi krajami członkowskimi UE (włącznie z Bułgarią i Rumunią) pod względem postępów dużej prywatyzacji. Tendencja ta może częściowo tłumaczyć, dlaczego udział sektora prywatnego w PKB w 2006 r. w Polsce, która przez wiele lat była liderem przekształceń własnościowych w Europie Środkowo-Wschodniej, należał do najniższych w grupie nowych krajów członkowskich UE (zob. Tablica nr 2.). 306 Tablica nr 2 Postęp w prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw w Polsce, Czechach i na Węgrzech wg ocen EBOiR, 1989-2006 Wyszczególnienie 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ocena postępów „małej prywatyzacji” Polska 2,0 3,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Węgry 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 3,7 3,7 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Czechy 1,0 1,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Bułgaria 1,0 1,0 1,0 1,0 1,7 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 4,0 Estonia 1,0 1,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Litwa 1,0 1,0 1,0 2,7 3,3 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Łotwa 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Rumunia 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,3 2,7 3,0 3,3 3,3 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 Słowacja 1,0 1,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Słowenia 3,0 3,0 3,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 Ocena postępów „dużej prywatyzacji” Polska 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 Węgry 1,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Czechy 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Bułgaria 1,0 1,0 1,0 1,7 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,7 3,7 3,7 3,7 4,0 4,0 4,0 Estonia 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Litwa 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,7 3,7 3,7 4,0 4,0 Łotwa 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,7 3,7 3,7 3,7 Rumunia 1,0 1,0 1,7 1,7 2,0 2,0 2,0 2,7 2,7 2,7 2,7 3,0 3,3 3,3 3,3 3,7 3,7 3,7 Słowacja 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Słowenia 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,7 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Polska 1,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,3 3,7 3,7 Węgry 1,0 1,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,7 3,7 Czechy 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 Bułgaria 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,7 2,7 2,7 2,7 Estonia 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,3 3,7 3,7 Litwa 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 3,0 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Łotwa 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 Rumunia 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,3 2,7 Słowacja 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,7 2,7 3,0 3,0 3,0 3,3 3,3 3,3 3,7 3,7 Słowenia 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie: „Transition Report 2001”i „Transition Report 2006”. EBOiR, London 2001, 2006. 307 9.3.3. Jakościowe wyniki prywatyzacji Analiza jakościowych wyników prywatyzacji – podobnie jak wyników ilościowych – wymaga przezwyciężenia istotnej bariery metodologicznej. Oceniając bowiem efektywność sprywatyzowanych przedsiębiorstw, ich zdolność do konkurowania na rynku krajowym i zagranicznym oraz stan gospodarki, należy oddzielić wpływ, jaki na te zmienne miały przemiany własnościowe, od wpływu takich czynników jak polityka gospodarcza, kryteria wyboru prywatyzowanych przedsiębiorstw, sytuacja polityczna (częstotliwość zmian ekip rządowych), czynniki kulturowe (stosunek do własności prywatnej) i zapewne bardzo wiele innych. Osiągnięcie sytuacji idealnej (czyli całkowitego rozdzielenia wpływu tych czynników) jest zapewne niemożliwe i podejmowane próby mogą jedynie w mniejszym lub większym stopniu zbliżyć się do ideału 24. Dodatkowo na ocenę wyników jakościowych wpływa dobór celów stawianych przed prywatyzacją przez decydentów w każdym z omawianych krajów. Traktując jako punkt wyjścia definicję sukcesu procesu transformacji sformułowaną przez M. Dąbrowskiego, S. Gomułkę i J. Rostowskiego 25, autorzy niniejszego opracowania za podstawowy cel prywatyzacji uznają zainicjowanie głębokiej restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych, która pozwoli im podnieść efektywność wykorzystania zasobów i w ten sposób utrzymać lub uzyskać zdolność adaptacji do zmieniających się warunków otoczenia i stabilnego rozwoju. W skali makro udana restrukturyzacja powinna doprowadzić (jako warunek konieczny, acz zapewne niewystarczający) do poprawy efektywności całej gospodarki i zrównoważonego wzrostu PKB. Jednak deklarowane przez polityków cele prywatyzacji nie zawsze pokrywały się z celem uznanym za najważniejszy przez autorów niniejszego opracowania. Tym samym realizacja celu restrukturyzacyjnego wcale nie musiała być traktowana przez decydentów w tych krajach jako podstawowe kryterium sukcesu. W związku z tym mogli oni w taki sposób kształtować strategie prywatyzacji w swoich krajach, że osiągnięcie celu przedstawionego wyżej jako nadrzędny było mało prawdopodobne albo nawet niemożliwe. 24 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski.., op. cit., s. 51. „Sukces reform to zdolność do budowy instytucjonalnych, prawnych i innych warunków do szybkiego i stabilnego wzrostu gospodarki”, Dąbrowski M., Gomulka S., Rostowski J.: Whence Reform? A Critique of the Stigliz Perspective, “Journal of Policy Reform”, vol. 4, 2001, ss. 291-324. 25 308 9.3.3.1. Struktura własności Jeżeli poprawę efektywności funkcjonowania przedsiębiorstw uznamy za nadrzędny cel prywatyzacji, to kluczowe znaczenie w tym procesie ma kształtowanie się struktury własności w sprywatyzowanych firmach. Strukturę własności spółek kapitałowych można określić za pomocą dwóch wskaźników. Pierwszy z nich to stopień koncentracji własności, którego miernikiem jest liczba akcji lub udziałów faktycznie kontrolowana przez największego z właścicieli. Chodzi tu przede wszystkim o faktyczną możliwość wpływania na decyzje podejmowane w sprywatyzowanym podmiocie. Może się zatem zdarzyć, iż od liczby kontrolowanych akcji lub udziałów ważniejsza będzie liczba głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy 26. Drugi wskaźnik to struktura właścicieli kapitału, czyli podział na podmioty pracujące w spółce (insiderzy) i podmioty lub instytucje spoza spółki (outsiderzy). Obie kategorie można dalej dzielić na podgrupy. Wśród insiderów wyróżnić można kadrę kierowniczą i załogę. Zbiorowość outsiderów jest znacznie bardziej heterogeniczna, zaś klasyfikacja podmiotów w ramach tej kategorii może się opierać na co najmniej dwóch kryteriach. Podmioty zewnętrzne w stosunku do przedsiębiorstwa można zatem podzielić na krajowe osoby fizyczne, krajowe osoby prawne i inwestorów zagranicznych. Innym możliwym kryterium klasyfikacji jest stosunek do posiadanego kapitału; można wówczas wyodrębnić inwestorów strategicznych (jeśli starają się realizować w sprywatyzowanym przedsiębiorstwie własną politykę) i inwestorów portfelowych (traktujących inwestycję jako krótko- lub długookresową lokatę kapitału). 27 Struktura własności – przynajmniej w okresie tuż po prywatyzacji – zależy głównie od zastosowanej metody przekształceń. W przypadku sprzedaży przedsiębiorstwa pojawia się zazwyczaj dominujący inwestor strategiczny nie mający wcześniej z nim związków. Z kolei prywatyzacja menedżersko-pracownicza nieuchronnie prowadzi do dominacji wśród właścicieli insiderów, choć możemy mieć w tym przypadku do czynienia z własnością rozproszoną wśród pracowników lub skoncentrowaną w rękach kadry kierowniczej. Prywatyzacja masowa prowadzi zwykle do rozproszenia własności wśród outsiderów, choć niekiedy proces ten jest skutecznie blokowany przez specyficzne rozwiązania wbudowane w masowy transfer praw własności. Przykładem może być prywatyzacja masowa w Rosji, która 26 Statut sprywatyzowanego przedsiębiorstwa może być skonstruowany w taki sposób, że niezależnie od liczby kontrolowanych akcji liczba głosów na WZA jest ograniczona do konkretnego poziomu (np. Orlen S.A. w Polsce). Jeśli rozwiązaniom takim towarzyszy uprzywilejowanie któregoś z właścicieli (najczęściej skarbu państwa), to on właśnie będzie de facto kontrolował najważniejsze decyzje podejmowane w sprywatyzowanym przedsiębiorstwie, niezależnie od tego, kto jest największym akcjonariuszem. 27 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski.., op. cit., s. 47. 309 sprzyjała koncentracji własności wśród załóg prywatyzowanych tą metodą przedsiębiorstw, a także czeska kuponovka, której mechanizmy - rozpraszając de jure własność - prowadziły w istocie pośrednio do jej koncentracji w Funduszach Prywatyzacyjno-Inwestycyjnych. 9.3.3.2. Jakościowe wyniki prywatyzacji na poziomie przedsiębiorstw Problem wpływu prywatyzacji na kondycję ekonomiczną i efektywność przedsiębiorstw był przedmiotem wielu badań, ale ich wyniki traktuje się zazwyczaj ze sporym krytycyzmem z uwagi na opisane wyżej problemy z wyodrębnieniem wpływu przemian własnościowych z kontekstu całości reform ustrojowych. Stosowana najczęściej analiza historyczna, czyli porównywanie wyników przedsiębiorstw przed i po prywatyzacji, abstrahuje zazwyczaj od zmieniających się warunków, w jakich działa przedsiębiorstwo. Próby analizowania zmian w grupach przedsiębiorstw o różnych rodzajach własności lub nawet różniących się metodą prywatyzacji, oznaczają z kolei problemy z wielkością i porównywalnością analizowanych zbiorowości. W praktyce bowiem zakres prywatyzacji był bardzo zróżnicowany w zależności od gałęzi, wielkości przedsiębiorstw oraz ich sytuacji finansowej (najczęściej prywatyzację rozpoczynano od przedsiębiorstw znajdujących się w najlepszej kondycji, na które najłatwiej było znaleźć nabywcę). W badaniach należy zatem uwzględnić tzw. „błąd doboru”. W literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że stworzenie skutecznego systemu kontroli właścicielskiej sprzyja wzrostowi efektywności przedsiębiorstwa. Właściciele firmy, jako najważniejsi pretendenci do nadwyżki (czyli wyniku netto przedsiębiorstwa), mają najwięcej bodźców do tego, żeby kontrolować i wpływać na podejmowanie prawidłowych decyzji przez kadrę kierowniczą 28. Ich zdolności do kontrolowania menedżerów (a poprzez nich również wszystkich pracowników) są tym samym kluczowe dla osiągania postawionych przedsiębiorstwu celów. Działania te mogą być skuteczne tylko wówczas, gdy egzekwowanie praw własności nie jest utrudnione lub wręcz uniemożliwione przez wrogie im zachowania kierowników. Można zatem stwierdzić, że im skuteczniej właściciele są w stanie dyscyplinować kadrę kierowniczą, tym wyższe zyski osiągają ich przedsiębiorstwa. Jednak im bardziej rozproszona jest struktura własności przedsiębiorstwa, tym większe są koszty pozyskania i analizy informacji umożliwiających skuteczną kontrolę. A zatem prawdopodobieństwo wykreowania skutecznego systemu zachęt dla kadry kierowniczej, który jest warunkiem sine qua non 28 Easterbrook E. H. i Fischel D. R.: The Economic Structure of Corporate Law, Harvard University Press, Cambridge 1991. 310 powodzenia procesu restrukturyzacji, jest możliwie tylko w warunkach istnienia wąskiej grupy właścicieli. W przeciwnym wypadku bowiem pojawi się problem „mocodawcy i pełnomocnika” (principal-agent), który oznacza, że właściciel przedsiębiorstwa jest gorzej poinformowany od swojego „pełnomocnika”, zaś koszt powstania systemu zapewniającego skuteczną realizację interesów właścicielskich (maksymalizacja zysku netto i wartości przedsiębiorstwa) będzie bardzo wysoki. Opierając się na wnioskach wypływających z teorii praw własności, w latach dziewięćdziesiątych w literaturze przedmiotu sformułowano pogląd, iż najskuteczniejszą – z punktu widzenia procesu restrukturyzacji – metodą prywatyzacji jest tworzenie wąskich grup właścicielskich 29. Okazuje się jednak, że rządy krajów Europy Środkowej i Wschodniej, kierując się wyłącznie celami ilościowymi, promowały i stosowały raczej te metody prywatyzacji, które nie tylko nie sprzyjały, ale wręcz uniemożliwiały stworzenie silnego nadzoru właścicielskiego. Zgodnie z teorią praw własności i modelem „mocodawcy i pełnomocnika”, wszystkie typy nadzoru właścicielskiego występujące w trakcie transformacji systemowej można uporządkować według malejącej skali mierzącej przewagę właścicieli nad kadrą kierowniczą. Najniżej znajdą się na niej przedsiębiorstwa państwowe, następnie przedsiębiorstwa sprywatyzowane z udziałem jego pracowników (leasing pracowniczy, wykup przez kadrę zarządzającą) i wreszcie przedsiębiorstwa, w których kontrola została przekazana zewnętrznym inwestorom (bankom, funduszom inwestycyjnym, prywatnym udziałowcom krajowym i zagranicznym). Przekazanie kontroli nad majątkiem państwowym w ręce jednego właściciela dokonywało się w zasadzie wyłącznie w czasie tzw. „małej prywatyzacji” i wówczas problemy z ładem korporacyjnym na ogół nie występowały. Jeden właściciel niewielkiej firmy może bowiem kontrolować całą kadrę kierowniczą i w zasadzie wszystkich pracowników przy minimalnym koszcie - szczególnie, że w takich przypadkach najczęściej nie dochodzi do rozdzielenia funkcji właścicielskich i zarządczych. Jednak w przypadku dużych przedsiębiorstw państwowych nie jest to zazwyczaj możliwe (koszty zakupu i restrukturyzacji majątku państwowego są z reguły zbyt wysokie dla pojedynczego inwestora) i wówczas wybrana przez rząd ścieżka prywatyzacji powinna prowadzić do wyłonienia jednego inwestora (w przypadku osoby prawnej) lub grupy silnych inwestorów. Przy sprzedaży przedsiębiorstw państwowych w krajach rozwiniętych najczęściej wykorzystywano trzy ścieżki prywatyzacyjne: sprzedaż przedsiębiorstwa jednemu inwestorowi strategicznemu, przetarg, podczas którego wyselekcjonowana grupa inwestorów 29 Schleifer A. i Vishny R. W.: A Survey of Corporate Governance, “Journal of Finance”, June 1997, ss. 737783. 311 konkuruje o pakiety akcji, i oferta publiczna. Jednak w analizowanych tu krajach Europy Środkowej i Wschodniej do 1997 r. dominującymi metodami wykorzystywanymi przy prywatyzacji dużych przedsiębiorstw były: przejęcie majątku przez insiderów (w Polsce biorąc pod uwagę kryterium ilościowe) i bezpłatna dystrybucja praw własności w społeczeństwie (Czechy) 30. Oznacza to, że zgodnie z założeniami modelu „mocodawcy i pełnomocnika” stworzenie efektywnego systemu kontroli właścicielskiej nad poczynaniami kadry kierowniczej i pracowników było niemożliwe w warunkach, kiedy faktyczną kontrolę nad działaniami przedsiębiorstwa sprawują zatrudnieni w nim pracownicy. W praktyce nie istniał wówczas żaden system bodźców skłaniający właścicieli firmy do przeprowadzenia restrukturyzacji. Natomiast w sytuacji, w której co prawda istnieją inwestorzy zewnętrzni, ale kapitał jest rozproszony, pojawia się problem „pasażera na gapę”. Właściciele są co prawda zainteresowani poprawą wyników firmy, ale wysoki koszt sprawowania skutecznego nadzoru właścicielskiego dla każdego z pojedynczych akcjonariuszy czy udziałowców jest tak wysoki, że żaden z nich nie podejmuje odpowiednich działań. W tych okolicznościach prawdopodobieństwo, że sprywatyzowana firma nie poprawi swoich wyników (w krańcowym przypadku nadal będzie przynosić straty) jest stosunkowo wysokie, a rozproszeni właściciele - nie mogąc skutecznie egzekwować swoich praw do nadwyżki - zapewne sprzedadzą swoje akcje (udziały). Doprowadzi to w konsekwencji do przejęcia firmy przez inwestora strategicznego za zaniżoną cenę (straty dla Skarbu Państwa), konieczności dokapitalizowania prywatnego przedsiębiorstwa przez Skarb Państwa pod presją grup interesu z nim związanych, bądź po prostu do bankructwa takiej firmy. Zdecydowana większość badań empirycznych potwierdza również zależność pomiędzy postępem restrukturyzacji sprywatyzowanych przedsiębiorstw a strukturą własności, jaka się w wyniku tego procesu ukształtowała 31. Zgodnie z tymi badaniami, największy postęp w procesie restrukturyzacji i poprawy efektywności wykorzystania zasobów notowały te przedsiębiorstwa, w których własność została skoncentrowana w rękach właścicieli zewnętrznych, zaś najmniejszy te, w których dominował rozproszony akcjonariat pracowniczy. Dodatkowe światło na rozważane tu zależności mogą rzucić wyniki przeprowadzonego przez autorów niniejszego opracowania porównania oceny postępów w restrukturyzacji 30 Bornstein M.: Non-standard Methods in the Privatization Strategies of the Czech Republic, Hungary and Poland, “Economics of Transition”, nr 5/1997, ss. 323-338. 31 Przegląd badań porównawczych został przedstawiony w: Transition Report 1999: Ten Years of Transition, EBOiR, London 1999. 312 sektora przedsiębiorstw dokonanej przez EBOiR w 2006 r. z dominującą w danym kraju metodą prywatyzacji. Okazuje się, że najwyższe oceny zyskują te kraje, które jako metodę dominującą wybrały sprzedaż przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym (średnio 3,5). Natomiast najniższe noty w procesie restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw otrzymały te kraje, które jako dominującą metodę prywatyzacji wybrały akcjonariat pracowniczy (odpowiednio 2,9). Tablica nr 3 Postęp w restrukturyzacji przedsiębiorstw a dominująca metoda prywatyzacji Kraj Bułgaria Czechy Estonia Litwa Łotwa Polska Rumunia Słowacja Słowenia Węgry Średnia Ocena postępu w restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw wg EBOiR z 2006r. Dominująca metoda prywatyzacji Udział sektora prywatnego w PKB 2,7 3,3 3,7 3,0 3,0 3,7 2,7 3,7 3,0 3,7 3,25 inwestor zewnętrzny prywatyzacja masowa inwestor zewnętrzny masowa akcjonariat pracowniczy inwestor zewnętrzny akcjonariat pracowniczy inwestor zewnętrzny akcjonariat pracowniczy inwestor zewnętrzny 75% 80% 80% 75% 70% 75% 70% 80% 65% 80% Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Transition Report 2006, EBOiR, London 2006. Wyniki te mogą stanowić kolejny argument potwierdzający tezę, iż najbardziej korzystną – z punktu widzenia poprawy efektywności prywatyzowanych przedsiębiorstw – metodą prywatyzacji jest sprzedaż strategicznemu inwestorowi zewnętrznemu, zaś najmniej transfer własności preferujący „swoich”. Również porównanie danych zawartych w Tablicy nr 2 zdaje się – przynajmniej częściowo – uzasadniać sformułowaną wcześniej tezę, iż sama zmiana prawnej formy własności nie gwarantuje automatycznie sukcesu rynkowego i szybkiej poprawy efektywności. Wskazuje na to porównanie wskaźników obrazujących stan zaawansowania samej prywatyzacji – z jednej strony – i postępów procesu restrukturyzacji oraz tworzenia ładu korporacyjnego w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach – z drugiej. Ten pierwszy wskaźnik jest z reguły wyższy od tego drugiego, a szczególnie duże rozpiętości – w gronie interesujących nas krajów - występują w Bułgarii i Rumunii, a także na Litwie i w Czechach. Jak łatwo zauważyć, tylko w jednym z nich (Bułgaria) dominującą metodą prywatyzacji była sprzedaż przedsiębiorstw „obcym”, podczas gdy prawidłowość ta występuje w obu gospodarkach, w których dominującą metodą przemian własnościowych 313 była prywatyzacja masowa (Litwa i Czechy) oraz w Rumunii, gdzie dominował transfer na rzecz „swoich”. Warto również podkreślić, iż ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw jest w kontekście wszystkich analizowanych w niniejszej pracy krajów niższa niż ocena ich postępów w prywatyzacji (średnia z not za zaawansowanie „małej” i „dużej prywatyzacji”). Może to stanowić kolejny dowód na istnienie związków pomiędzy procesem prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw. Jeśli bowiem w niemal wszystkich krajach Europy Środkowej i Wschodniej postęp w prywatyzacji jest szybszy niż postęp w restrukturyzacji przedsiębiorstw, to można postawić hipotezę, że pomiędzy tymi dwoma procesami zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Pewne odstępstwa od tego wzorca można dostrzec w Polsce i w Słowenii; w tym pierwszym kraju wynikają one nie tylko z postępów restrukturyzacji sprywatyzowanych firm państwowych, ale i z zahamowania dużej prywatyzacji. Dokładniej zależności te zostały pokazane na poniższych wykresach. Wykres nr 1 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Polsce w latach 1989-2006 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 2 5,0 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR na Węgrzech w latach 1989-2006 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw 314 Wykres nr 3 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Czechach w latach 1989-2006 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 4 6,0 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Bułgarii w latach 1989-2006 4,0 2,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 5 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Estonii w latach 1989-2006 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw 315 Wykres nr 6 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR na Litwie w latach 1989-2006 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 7 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR na Łotwie w latach 1989-2006 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 8 4,0 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Rumunii w latach 1989-2006 3,0 2,0 1,0 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw 20 06 20 05 20 04 20 03 20 02 20 01 20 00 19 99 19 98 19 97 19 96 19 95 19 94 19 93 19 92 19 91 19 90 19 89 0,0 316 Wykres nr 9 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR na Słowacji w latach 1989-2006 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Wykres nr 10 Porównanie ocen postępów prywatyzacji i restrukturyzacji wg EBOiR w Słowenii w latach 1989-2006 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Syntetyczna ocena postępów w prywatyzacji Ocena postępów w restrukturyzacji przedsiębiorstw Przekazanie własności pod kontrolę „swoich” oznacza najczęściej ograniczenie dopływu kapitału, a tym samym brak wystarczających środków na rozwój. Z uwagi na niedorozwój rynków kapitałowych w krajach postsocjalistycznych trudno oczekiwać, że przedsiębiorstwa przekazane pod kontrolę inwestorów wewnętrznych uzyskają stabilne i znaczące zasilanie kapitałowe od drobnych inwestorów zewnętrznych. W takich warunkach źródłem dopływu kapitału może stać się tylko duży, strategiczny inwestor zewnętrzny. Co więcej, ze względu na stan gospodarek omawianych krajów w pierwszym okresie transformacji (spadek 317 dochodów realnych, stosunkowo niski poziom oszczędności, niski kapitał społeczny) kapitał może pochodzić przede wszystkim od inwestorów zagranicznych. Warto też podkreślić, że przyjęte metody prywatyzacji wiążą się nie tylko z ewentualnym transferem kapitału, ale pociągają też za sobą zasadnicze zmiany w sposobie zarządzania przekształconym przedsiębiorstwem. Prywatyzacja to wszak nie tylko formalny transfer praw własności lecz również – a może nawet przede wszystkim – zmiana systemu zarządzania. W miejsce statutowych organów przedsiębiorstwa państwowego, dyrekcji i – przynajmniej w niektórych krajach – samorządu pracowniczego, są tworzone organy spółki kapitałowej. W większości krajów postsocjalistycznych organy te zostały ukształtowane zgodnie z tzw. kontynentalnym modelem corporate governance, czyli w układzie trzystopniowym. Tym samym we władzach sprywatyzowanych spółek działających w krajach, w których do prawa handlowego wprowadzono zapisy o istnieniu trzyszczeblowego systemu organów władzy (walne zgromadzenie lub zgromadzenie wspólników, zarząd i radę nadzorczą), udało się stworzyć szczebel powołany przede wszystkim do kontroli procesu zarządzania (rada nadzorcza). W literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że system ten bardziej sprzyja restrukturyzacji przedsiębiorstw w krajach postsocjalistycznych niż model anglosaski zastosowany np. na Węgrzech (gdzie funkcje zarządzania i kontroli są połączone w ramach jednego organu – rady dyrektorów) 32. W warunkach niedorozwoju rynków kapitałowych trudno oczekiwać, że mechanizm kontroli zewnętrznej zarządzania spółką będzie funkcjonował optymalnie. A w takiej sytuacji istnienie systemu kontroli wewnętrznej wydaje się być kluczowe. Ponadto, immanentną cechą systemu kontynentalnego jest istnienie inwestorów strategicznych, którzy wnoszą do spółki nie tylko kapitał, lecz również nową kulturę organizacyjną, techniki zarządzania, branżowe know-how, technologię, dostęp do rynków itd. Inwestorzy giełdowi stanowiący podstawę systemu anglosaskiego mogą spełnić podobną funkcję w zdecydowanie mniejszym stopniu. Jednak niezależnie od tego, jaki model corporate governance został przyjęty w danym kraju, istnienie strategicznego inwestora zewnętrznego pomaga wyeliminować wiele negatywnych zjawisk pojawiających się wraz z prywatyzacją na korzyść „swoich”. Należy bowiem pamiętać o tym, iż poddane prywatyzacji przedsiębiorstwo państwowe miało stabilne struktury władzy i wpływów, których przekształcenie lub nawet likwidacja w wyniku przemian zagraża interesom najważniejszych podmiotów w nie zaangażowanych. Pojawienie się zaangażowanego w restrukturyzację inwestora strategicznego jest warunkiem koniecznym 32 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 53. 318 przeprowadzenia zmian w systemie władz spółki, zaś fakt, iż jest on głównym pretendentem do nadwyżki wypracowanej w przedsiębiorstwie daje gwarancję, że będzie on egzekwował prawa wynikające z zaangażowania kapitałowego. Natomiast przy prywatyzacji z udziałem inwestorów wewnętrznych dochodzi najczęściej do petryfikacji zachowań głównych podmiotów zaangażowanych w system kontroli nad przedsiębiorstwem, czemu sprzyja tzw. prosta reprodukcja jego elit 33. W jej ramach dyrektor dawnego przedsiębiorstwa państwowego zostaje prezesem zarządu spółki, i tym samym nie dochodzi do rozdzielenia funkcji własności, zarządzania i nadzoru. Prowadzi to najczęściej do wszechwładzy zarządów, które podejmując decyzje leżące wyłącznie w interesie wąskiej grupy osób zarządzających sprywatyzowaną firmą, naruszają prawa mniejszościowych właścicieli reprezentowanych przez radę nadzorczą i walne zgromadzenie. Decyzje te, dotyczące przede wszystkim finansów i produkcji, są przy tym suboptymalne z ekonomicznego punktu widzenia. Zjawiska takie wystąpiły w większości przedsiębiorstw prywatyzowanych metodą preferującą „swoich” 34. Nie oznacza to jednak, że proces restrukturyzacji firm sprywatyzowanych metodą menedżersko-pracowniczą jest z góry skazany na niepowodzenie. Analizując doświadczenia prywatyzacyjne krajów EŚW, można bowiem zaobserwować również przypadki udanych programów restrukturyzacji w tej grupie przedsiębiorstw. Unikatowe doświadczenia w tym zakresie wiążą się z polskim programem prywatyzacji pracowniczej, w ramach którego sprywatyzowano ponad 1000 firm. Badania prowadzone na tej próbie wskazują, że chociaż przywiązanie polskich robotników do idei partycypacji w zarządzaniu okazało się w dużej mierze deklaratywne, to spółki pracownicze nie były jedynie etapem przejściowym pomiędzy przedsiębiorstwem państwowym a spółką z dominującym udziałem zewnętrznego inwestora strategicznego 35. W większości z nich wewnętrzne procesy dostosowawcze zakończyły się, a w ich wyniku ukształtowała się stabilna struktura własności i władzy. W rezultacie spółki te radzą sobie na rynku nadspodziewanie dobrze, a ich wyniki nie odbiegają od średnich dla całej grupy sprywatyzowanych przedsiębiorstw 36. Ich efektywność ekonomiczna z pewnością jest wynikiem pierwotnej selekcji, jakiej były poddane przedsiębiorstwa prywatyzowane tą metodą. Z takiej formy prywatyzacji w Polsce skorzystały głównie firmy w relatywnie dobrej 33 Wnuk-Lipiński E.: Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany społecznej, PWN, Warszawa 1996. 34 Zgodnie z badaniami zaprezentowanymi w: Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., może to dotyczyć nawet 75% takich przedsiębiorstw. 35 Jarosz M.: Spółki pracownicze ‘95, ISP PAN, Warszawa 1996. 36 Ibidem. 319 kondycji ekonomicznej, które nie wymagały kosztownych inwestycji czy zakrojonego na szeroką skalę programu restrukturyzacji. Dostrzegając pozytywy, nie można jednak zapominać, że prywatyzacja metodą preferującą „swoich” ma charakter niszowy i nie może objąć większości prywatyzowanych przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa państwowe w krajach postsocjalistycznych w swojej masie były bowiem nie tylko nieprzygotowane na konkurencję zagraniczną, lecz również zacofane technologicznie i zdekapitalizowane, a zatem ich dalsze funkcjonowanie na rynku wymagało znacznych nakładów inwestycyjnych. Te zaś mogli zapewnić wyłącznie inwestorzy zewnętrzni. Rzecz jasna, w tych krajach postsocjalistycznych, które odczuwały niedostatek potencjalnych inwestorów zewnętrznych, dla prywatyzacji metodą preferującą „swoich” – przynajmniej na początku procesu transformacji – nie było rozsądnej alternatywy. Jedynymi bowiem osobami, które miały jakąkolwiek wiedzę na temat praktycznej działalności przedsiębiorstwa, byli menedżerowie firm państwowych. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa poddane prywatyzacji menedżerskiej notowały relatywnie dobre wyniki ekonomiczne (w przeciwieństwie do firm znajdujących się pod kontrolą pracowników, które zdecydowanie odstawały wynikami od średniej) 37. W przypadku przedsiębiorstw, w których większościowe pakiety akcji zostały przekazane inwestorom zagranicznym, ocena ich wpływu na działalność przedsiębiorstw jest już zdecydowanie bardziej jednoznaczna. Szczególnie pozytywnie należy w tym kontekście ocenić Polskę i Węgry, gdzie działalność zagranicznych inwestorów strategicznych zbiera najlepsze opinie. Badania empiryczne potwierdzają generalnie oczekiwania formułowane wobec nich przed rozpoczęciem procesu prywatyzacji 38. Inwestorzy zagraniczni nie tylko dokonują znaczących inwestycji w wykupionych firmach, lecz również unowocześniają metody zarządzania, kulturę organizacji, wdrażają nowe technologie, unowocześniają kanały dystrybucji itp. 39 Co prawda, znane są przypadki zachowań odmiennych, takich jak przekształcanie sprywatyzowanych przedsiębiorstw w filie zajmujące się tylko dystrybucją produktów wytwarzanych za granicą, likwidacja jednostek badawczo-rozwojowych czy nawet likwidacja rentownych podmiotów, ale zjawiska takie występują w zdecydowanej mniejszości przedsiębiorstw prywatyzowanych z udziałem zagranicznych inwestorów. Przypadki tego 37 Jarosz M., Kozarzewski P.: Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 56. Choć część komentatorów koncentruje się na negatywnych skutkach ich działalności. Zob. np. Poznański K.: Wielki przekręt. Klęska polskich reform, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Warszawa 2000, oraz tego samego autora: Obłęd reform. Wyprzedaż Polski, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Warszawa 2001. 38 39 Hunya G.: FDI in Industrial Restructuring in Central and Eastern Europe, w: „FDI in a Transition Economy: The Polish Case”, pod redakcją M. Weresy, SSEES UCL, London 2000. 320 rodzaju pojawiają się najczęściej wówczas, gdy zasady podejmowania decyzji prywatyzacyjnych są nieprzejrzyste, nie ma jasnych reguł postępowania, a politycy i urzędnicy są podatni na korupcję. Środkiem umożliwiającym zapobieganie takim sytuacjom jest stworzenie jasnych i precyzyjnych przepisów określających zasady sprzedaży prywatyzowanego majątku oraz nakładanie na inwestorów zobowiązań określających wysokość inwestycji i w pewnym stopniu ograniczających swobodę dysponowania przejętym majątkiem (np. nakaz kontynuowania działalności). Rzecz jasna, wszelkie ograniczenia zmniejszają atrakcyjność prywatyzowanego przedsiębiorstwa dla potencjalnych nabywców, co niemal automatycznie obniża jego cenę, ale - jak dowodzą przykłady takich prywatyzacji40 - w przypadku konfliktu celów prywatyzacji (restrukturyzacyjny – fiskalny) warto zdecydować się na realizację celu restrukturyzacyjnego 41. Na postępy w restrukturyzacji i kierunek zmian w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach wpływ miała nie tylko kształtująca się struktura własności, lecz również czas trwania procesu prywatyzacji i determinacja (bądź jej brak) w dążeniu do jego zakończenia. Szczególnie dobitnych argumentów na potwierdzenie tej tezy dostarcza analiza doświadczeń prywatyzacji w Polsce. Najważniejszymi przykładami negatywnego wpływu rozciągnięcia w czasie procesu prywatyzacji na wyniki przedsiębiorstw są jednoosobowe spółki Skarbu Państwa i program NFI. Jednoosobowe Spółki Skarbu Państwa (JSSP) to skomercjalizowane przedsiębiorstwa państwowe, które przewidziane były do prywatyzacji drogą kapitałową, ale z różnych względów proces ten nie został zakończony (brak zainteresowanego inwestora, nacisk grup interesu i politycznych lobbies wstrzymujących ten proces). Przedsiębiorstwa te osiągają nie tylko jedne z najgorszych wyników ekonomicznych w polskiej gospodarce, ale wyniki te z roku na rok się pogarszają. JSSP są w swej masie źle zarządzane, zaś kontrola właścicielska w opinii zewnętrznych obserwatorów jest iluzoryczna 42. Natomiast program NFI, czyli polska wersja prywatyzacji masowej, miał sprzyjać szybkiemu przenoszeniu własności w ręce prywatne, połączonemu z głęboką restrukturyzacją przedsiębiorstw włączonych do programu. Dwuletnie opóźnienie we wdrożeniu programu sprawiło, że firmy te szybko traciły 40 Zobowiązania dotyczące strategii przedsiębiorstwa nakładane na prywatnego właściciela, „konkurują” również w znacznej mierze z ewentualnymi pakietami socjalnymi oferowanymi pracownikom przekształcanej firmy. 41 Jarosz M., Kozarzewski P.: „Sukcesy i klęski..., op. cit., s. 58. 42 Jarosz M.: Rady nadzorcze w kleszczach interesów partyjnych i grupowych oraz Kozarzewski P.: Ład korporacyjny w przedsiębiorstwach objętych prywatyzacją, w: Jarosz M. (red.) „Manowce polskiej prywatyzacji”, PWN, Warszawa 2001. 321 konkurencyjność, zaś ich wyniki finansowe pogarszały się. W 1995 r. cała grupa zaczęła przynosić straty. W zgodnej opinii ekspertów zadecydował o tym właśnie ten dwuletni okres, kiedy w spółkach nie prowadzono żadnych działań restrukturyzacyjnych. Okazał się on nieefektywnie wykorzystany, a powstałe wówczas straty – w większości przypadków niemożliwe do odrobienia 43. Trudno się oprzeć wrażeniu, że historia programu NFI i istnienie JSSP stanowią dobrą empiryczną ilustrację tez formułowanych przez teorię wyboru publicznego. Zgodnie z nią, rachunek wyboru publicznego przesądza, iż na scenie politycznej szale będą zwrócone przeciwko procesowi prywatyzacji. Korzyści z tego procesu są bowiem rozproszone wśród szerokich grup konsumentów i podatników, którzy mają niewielką motywację do zaznajamiania się czy organizowania wokół kwestii prywatyzacji. Natomiast politycy, urzędnicy i pracownicy odnoszący korzyści z istnienia własności państwowej oraz kontroli państwa nad określonymi rynkami są znacznie bardziej zainteresowani wstrzymaniem prywatyzacji i mają odpowiednio silniejszą motywację do organizowania się w grupy nacisku działające w tej sprawie. Zgodnie z logiką skoncentrowanych zysków i rozproszonych kosztów, bardzo prawdopodobne wydaje się poświęcenie efektywnościowych korzyści z prywatyzacji na rzecz zaspokojenia interesów aktualnie sprawujących władzę polityków, funkcjonariuszy rządowych, kierownictw przedsiębiorstw oraz ich popleczników. Taka interpretacja przyczyn spowolnienia realizacji programu NFI i odwlekania przemian własnościowych JSSP wydaje się nieźle wpisywać w ramy teorii wyboru publicznego. 9.3.3.3. Jakościowe wyniki prywatyzacji na poziomie gospodarki Przed rozpoczęciem procesu transformacji systemowej w Europie Środkowej i Wschodniej przeważały opinie, że wpływ prywatyzacji na procesy ekonomiczne w skali makro będzie pozytywny. Jednocześnie, większość ekonomistów uzależniała realizację optymistycznego scenariusza od spełnienia szeregu dodatkowych warunków, wprost wynikających z teorii praw własności i szkoły wyboru publicznego. Upraszczając, można je sprowadzić do stwierdzenia, że nie każdy proces prywatyzacji (rozumiany wyłącznie jako przeniesienie własności pod kontrolę podmiotów prywatnych), niezależnie od swego przebiegu, będzie przynosił pozytywne skutki. Badania empiryczne potwierdziły te 43 Błaszczyk B., Górzyński M., Kamiński M., Paczóski B.: Secondary Privatization in Poland (Part II): Evolution of Ownership Structure and Performance in National Investment Funds and their Portfolio Companies, CASE Reports, Nr 48, Warszawa 2001. 322 przewidywania. Pokazały dobitnie, iż zakres korzystnych zmian zależy przede wszystkim od tego, czy udało się znaleźć nowego właściciela (właścicieli), na tyle skutecznie dbających o rozwój przedsiębiorstwa w długim okresie, że w wyniku tych działań (i konsekwentnie prowadzonej przez państwo polityki przemysłowej i polityki wspierania konkurencji) zwiększa się efektywność całej gospodarki. O ile bowiem do stworzenia „masy krytycznej” reform uniemożliwiającej powrót do poprzedniego ustroju wystarcza szybka i masowa dystrybucja własności wśród obywateli, o tyle efektywność powstającego w każdym z krajów postsocjalistycznych systemu rynkowego jest warunkowana pojawieniem się właściciela nie tylko zainteresowanego długookresowym rozwojem przedsiębiorstwa, ale też mającego ku temu niezbędne narzędzia (skuteczność w egzekwowaniu praw własności). Ogromne znaczenie ma w tym kontekście rozwój firm de novo prywatnych wywierających nacisk konkurencyjny na sprywatyzowane przedsiębiorstwa państwowe. Prywatyzacja a tempo wzrostu gospodarczego Międzynarodowe, empiryczne badania porównawcze potwierdzają, że prywatyzacja sprzyjająca powstaniu silnego nadzoru właścicielskiego ma pozytywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego. A zatem takiego pozytywnego związku można oczekiwać z większym prawdopodobieństwem w tych krajach, które w przyjętych strategiach prywatyzacji preferowały sprzedaż przedsiębiorstw inwestorom zewnętrznym, z mniejszym zaś w tych, w których dominowała prywatyzacja masowa i pracownicza. Dodatkowo ekwiwalentne formy prywatyzacji (czyli przede wszystkim sprzedaż, a nie prywatyzacja masowa) sprzyjają wzrostowi dochodów budżetowych, zmniejszając obciążenia fiskalne, co również może – ceteris paribus – przyczynić się do szybszego wzrostu gospodarczego 44. Wyniki pogłębionych badań obejmujących 25 krajów postsocjalistycznych wskazują, że wpływ prywatyzacji na stopę wzrostu PKB w latach 1991-2000 był pozytywny i statystycznie istotny. 45 Co ciekawe, pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy miała także – traktowana oddzielnie – prywatyzacja pracownicza. Neutralna dla wzrostu okazała się natomiast realizacja programów prywatyzacji masowej. Słabszą dodatnią korelację pomiędzy tempem wzrostu gospodarczego i prywatyzacją można również zaobserwować w krajach, które ograniczyły dostęp kapitału zagranicznego do prywatyzowanych przedsiębiorstw. Jak już 44 Davis J., Ossowski R., Richardson T., Barnett S.: Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, IMF Occasional Paper, Nr 194, Washington 2000. 45 Labaronne D.: Privatisation et croissance dans les pays de l’Est, “Economie internationale”, nr 86/2001, ss. 77-98. 323 wskazywaliśmy, udział kapitału zagranicznego w wartości transakcji prywatyzacyjnych zależy bezpośrednio od wyboru dominującej ścieżki prywatyzacji w poszczególnych krajach. Jest on wyższy w krajach, które zwiększały udział prywatyzacji kapitałowej w całości transakcji prywatyzacyjnych, i niższy w tych, w których dominowała prywatyzacja nieekwiwalentna (leasing pracowniczy i bezpłatna dystrybucja świadectw udziałowych). W sytuacji, w której tego typu niestandardowe metody prywatyzacji, nie zapewniające stworzenia efektywnego systemu kontroli właścicielskiej, przeważały w jakimś kraju, znacząca liczba bankructw przekłada się na niższe od potencjalnego tempo wzrostu gospodarczego i przyrost liczby bezrobotnych 46. Również badania przeprowadzone przez autorów niniejszego opracowania w ramach zespołu analizującego proces realnej konwergencji gospodarek krajów postsocjalistycznych 47 potwierdzają wyniki uzyskane przez Labaronne’a. Przedmiotem tych badań była m.in. węższa grupa 10 krajów Europy Środkowej i Wschodniej, charakteryzująca się stosunkowo dużą homogenicznością otoczenia instytucjonalnego. Jak wynika z Wykresu nr 11, w całym okresie transformacji systemowej w krajach EŚW występowała stosunkowo silna i istotna statystycznie dodatnia zależność między zaawansowaniem procesów prywatyzacji a tempem wzrostu gospodarczego 48. Niestety, niewielka liczba krajów nie pozwoliła w pełni zweryfikować statystycznie hipotezy o zróżnicowanym wpływie różnych strategii prywatyzacyjnych (dominujących metod prywatyzacji) na skumulowaną stopę wzrostu PKB. W analizowanej grupie tylko dwa kraje (Czechy i Litwa) jako metodę dominującą wybrały prywatyzację masową, natomiast trzy (Słowenia, Łotwa i Rumunia) transfer własności na rzecz „swoich”. Tym samym liczba obserwacji (odpowiednio 2 lub 3) nie pozwala na jednoznaczną interpretację otrzymanych wyników. Natomiast w grupie krajów, które jako dominującą metodę prywatyzacji wybrały sprzedaż przedsiębiorstw „obcym” (Polska, Węgry, Estonia, Słowacja i Bułgaria), można już pokusić się o próbę obliczenia korelacji pomiędzy postępami prywatyzacji a dynamiką wzrostu PKB. Podobnie jak w całej grupie krajów EŚW, tak i w tym przypadku istnieje silna i istotna statystycznie dodatnia zależność między zaawansowaniem procesów prywatyzacji a 46 Do końca 2001 r. przejęcie przedsiębiorstw przez dotychczasowych pracowników stanowiło wiodącą ścieżkę prywatyzacji w 13 krajach EŚW, zaś programy masowej prywatyzacji przeważały w 8 z nich. Zob. Andreff W.: Twenty Lessons from…, op. cit., s. 39. 47 Grant KBN nr 1 H02C 094 27: „Procesy realnej konwergencji gospodarek krajów postsocjalistycznych w latach 1990-2005: mechanizm, najważniejsze determinanty i możliwe przyszłe scenariusze zmian”, pod kierownictwem prof. Ryszarda Rapackiego. Wyniki tych badań zawiera praca: Rapacki R. (red.), Wzrost gospodarczy w krajach postsocjalistycznych: konwergencja czy dywergencja?, PWE, Warszawa 2008 (w druku). 48 Współczynnik korelacji wynosi 0,5015, zaś współczynnik istotności 0,1398. 324 skumulowanym tempem wzrostu gospodarczego. Co więcej, w grupie pięciu krajów współczynnik korelacji jest wyższy niż w całej próbie krajów EŚW (Wykres nr 12). 49 Wykres nr 11 Zaawansowanie procesów prywatyzacji a wzrost gospodarczy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej 150 Polska 140 Węgry Słowacja 130 Słowenia 120 Czechy y = 13,285x + 55,19 R2 = 0,2515 110 Rumunia 100 Estonia Bułgaria Łotwa Litwa 90 3,2 3,4 3,6 3,8 4,0 4,2 4,4 4,6 4,8 5,0 5,2 5,4 5,6 Wskaźnik postępów prywatyzacji Wykres nr 12 Zaawansowanie procesów prywatyzacji a wzrost gospodarczy w krajach, w których dominowała sprzedaż przedsiębiorstw "obcym" 150 Polska 140 130 Słowacja Węgry Estonia 120 y = 19,057x + 30,623 R2 = 0,3204 110 100 Bułgaria 90 3,9 4,1 4,3 4,5 4,7 4,9 5,1 5,3 Wskaźnik postępu prywatyzacji 49 Współczynnik korelacji wynosi 0,5660; zaś współczynnik istotności 0,3199. 5,5 325 Wyniki uzyskane przez Labronne’a i autorów niniejszego opracowania zdają się przynajmniej częściowo – uzasadniać sformułowaną wcześniej tezę, iż sama zmiana prawnej formy własności nie gwarantuje automatycznie sukcesu rynkowego i szybkiej poprawy efektywności, zarówno na poziomie przedsiębiorstw, jak i całych gospodarek. Dodatkowo można postawić hipotezę – choć brak na to jednoznacznych dowodów – że takie zjawiska, jak brak jasnych reguł transferu własności, korupcja, prywatyzacja odbywająca się pod decydującym wpływem grup interesu i politycznych lobbies, czy faktyczne wstrzymanie przemian własnościowych miały negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego. Nasilenie się tego typu negatywnych zjawisk po 1998 r. w Polsce miało z dużym prawdopodobieństwem negatywny wpływ na dynamikę wzrostu PKB 50. Polska strategia prywatyzacji, a dokładniej - narastanie patologii związanych z tym procesem, stanowi ciekawe studium przypadku, potwierdzające wnioski wypływające z teorii wyboru publicznego. Opisując bowiem makroekonomiczne konsekwencje prywatyzacji, większość badaczy koncentruje się na pojawiających się w gospodarce następstwach tego procesu, zapominając o tym, że jego zaniechanie lub spowolnienie też ma wymierne konsekwencje (koszty utraconych możliwości). W polskim kontekście można zaobserwować rosnącą od początku lat dziewięćdziesiątych liczbę decyzji prywatyzacyjnych (obejmujących wybór metody prywatyzacji, sekwencję zmian i wybór przedsiębiorstw objętych tym procesem), które służą nie tyle osiąganiu jakkolwiek definiowanych „oficjalnych” celów prywatyzacyjnych, ile przede wszystkim maksymalizowaniu korzyści jednostkowych i grupowych (partyjnych, środowiskowych). Prowadzi to do narastania korupcji, nepotyzmu i zawłaszczania państwa przez różne grupy interesu, co zazwyczaj nazywane jest „kapitalizmem politycznym” 51. Jednym z najważniejszych skutków takiej tendencji jest istnienie w Polsce stosunkowo (na tle innych krajów opisywanych w niniejszej pracy) rozbudowanego sektora państwowego obejmującego przedsiębiorstwa i Jednoosobowe Spółki Skarbu Państwa, który wciąż dostarcza ok. 25% PKB. Z uwagi na opisany wyżej układ czynników, interesy grup nacisku związanych z politykami zyskują pozycję nadrzędną wobec racji ekonomicznych. Tym samym wyniki ekonomiczne firm pozostających pod kontrolą państwa (wpływające również na tempo wzrostu gospodarczego, poziom bezrobocia itp.) są gorsze, niż mogłyby być. Dodatkowo, wstrzymywana z przyczyn politycznych prywatyzacja 50 Spadek wpływów budżetowych z prywatyzacji bezpośrednio zwiększył potrzeby pożyczkowe sektora publicznego, powiększył deficyt i przełożył się na zacieśnienie polityki monetarnej. Pośrednio, wstrzymanie prywatyzacji ograniczyło zdolność do tworzenie nowych miejsc pracy, negatywnie wpłynęło na dynamikę inwestycji i w konsekwencji zmniejszyło konkurencyjność polskiej gospodarki. 51 Jarosz M. (red.): Manowce polskiej prywatyzacji, op. cit. 326 tych firm (stanowią przecież źródło posad i środków finansowych, którymi można nagradzać zwolenników i funkcjonariuszy politycznych), zniekształcając mechanizm alokacji zasobów (przepływ do bardziej efektywnych zastosowań) i będąc źródłem wydatków budżetowych, przyczynia się do spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego 52. Jednym z celów prywatyzacji miała być zmiana ukształtowanych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej struktur rynkowych charakteryzujących się koncentracją poziomą i pionową. Na początku procesu transformacji liczba mieszkańców przypadających na jedno przedsiębiorstwo była w krajach byłego bloku wschodniego ponad pięciokrotnie wyższa niż w gospodarkach rozwiniętych. Z uwagi na znaczną koncentrację rynku skuteczność standardowych narzędzi polityki gospodarczej (utwardzenie ograniczenia budżetowego), za pomocą których można zwiększyć efektywność przedsiębiorstw, jest ograniczona. Utrzymujące się na rynku dóbr i usług oraz rynku czynników produkcji „zawodności rynku”, wynikające z niedostatków konkurencji, prowadzą do utrwalania nieefektywnej struktury cen, zniekształcania sygnałów kosztowych i odbiegającej od optymalnej struktury popytu. Co więcej, wykorzystanie nieekwiwalentnych metod prywatyzacji, w szczególności przekazywanie praw własności dotychczasowym pracownikom lub kadrze kierowniczej przedsiębiorstw, może prowadzić do stworzenia quasi-oligopolistycznej struktury rynku utrudniającej, bądź nawet uniemożliwiającej, stworzenie presji konkurencyjnej. W połączeniu z ewentualnymi przywilejami podatkowymi dla takich firm (zwolnienia podatkowe, umarzanie obciążeń oraz długów fiskalnych i parafiskalnych) oznacza to de facto utrzymanie miękkiego ograniczenia budżetowego i nieefektywną alokację zasobów. Analiza wskaźników koncentracji w polskiej gospodarce w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, czyli już po zakończeniu pierwszej fali procesów prywatyzacyjnych, zdaje się potwierdzać teoretyczne wnioski. W 1997 r. przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 50 osób stanowiły w Polsce tylko 3,7% ich ogólnej liczby, ale równocześnie odpowiadały za 81,2% produkcji i 78,2% zatrudnienia53. Oznaczało to konieczność przeprowadzenia proefektywnościowego procesu restrukturyzacji nie tylko na poziomie pojedynczych przedsiębiorstw, lecz również - ukierunkowanej na wzrost natężenia konkurencji rynkowej operacji w skali całej gospodarki. Jako że ograniczanie konkurencji oznacza wzrost zysków przedsiębiorstw, trudno było oczekiwać, że sprywatyzowane firmy, których właściciele 52 Chodzi tu wyłącznie o te przedsiębiorstwa lub JSSP, w których proces prywatyzacji jest wstrzymywany nie ze względu na uzasadnione strategiczne interesy państwa, lecz z powodów, które trudno jest nawet zdefiniować (poza ogólnym i podatnym na rozmaite interpretacje hasłem „interesu społecznego”). 53 Andreff W.: Twenty Lessons from…, op. cit., s. 45. 327 oczekują istotnej poprawy sytuacji finansowej, zdecydują się na działania prowadzące do przeciwstawnych efektów. Tym samym, jedyną instytucją zdolną do podjęcia skutecznych działań wspierających wzrost konkurencji, było państwo. Badania empiryczne dotyczące koncentracji rynków w krajach EŚW wskazują jednak, że rządy miały poważne trudności z prowadzeniem takiej polityki. Trudności te wynikały przede wszystkim stąd, że regulacje promujące wzrost natężenia konkurencji na rynku najłatwiej jest wprowadzić w trakcie prywatyzacji: albo poprzez wbudowanie w jej mechanizm rozwiązań prawnych ograniczających siłę koncentracji prywatyzowanych przedsiębiorstw, albo poprzez sterowanie procesem prywatyzacji. Jednak z oczywistych względów nowemu właścicielowi zależy na utrzymaniu dominującej pozycji na rynku i za pozycję taką gotów jest zapłacić dodatkową premię. Pojawia się zatem konflikt celów: z jednej strony, rząd chciałby zwiększyć konkurencję i ograniczyć koncentrację, z drugiej zaś jest zainteresowany zazwyczaj maksymalizacją wpływów budżetowych. Dodatkowo, pracownicy przekształcanych firm mogą wywierać nacisk na utrzymanie ich dominującej pozycji rynkowej, co z - jednej strony - gwarantuje im utrzymanie zatrudnienia po prywatyzacji, z drugiej zaś może oznaczać pakiet socjalny wypłacony przez inwestora. Dotychczasowe doświadczenia prywatyzacji zdają się potwierdzać, że - stojąc wobec opisanego powyżej dylematu - rządy krajów EŚW znacznie częściej decydowały się na maksymalizowanie wpływów budżetowych lub koncesje socjalne dla pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw 54. Dokonany w krajach Europy Środkowej i Wschodniej wybór strategii prywatyzacyjnych, które raczej ograniczały niż wspierały konkurencję rynkową, po części potwierdza tym samym krytyczne opinie tych ekonomistów, którzy już na początku lat dziewięćdziesiątych formułowali daleko idące zastrzeżenia wobec tego procesu. Ich zdaniem, proces prywatyzacji sam w sobie – w przeciwieństwie do tez głoszonych przez jego zwolenników – nie przekłada się automatycznie na wzrost konkurencji na rynkach. Znacznie ważniejsze jest stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych, bez których prywatyzacja utrwali raczej istniejącą strukturę gospodarek krajów postsocjalistycznych, niż stanie się czynnikiem sprzyjającym wzrostowi zamożności społeczeństwa 55. Nieprzygotowana i realizowana na wczesnym etapie transformacji prywatyzacja nie mogła zatem przynieść spodziewanych efektów, w tym efektów związanych z promowaniem wzrostu konkurencji na 54 Ibidem, s. 45. Stiglitz J.E.: Whither Reform? Ten Years of Transition. Keynote Address, Annual World Bank Conference on Development Economies, Washington, 1999. 55 328 rynkach, gdyż zdolności administracji publicznej do stworzenia odpowiedniego zaplecza instytucjonalnego były bardzo ograniczone 56. Zarysowany w punkcie 9.2.3 dylemat dotyczący umiejscowienia prywatyzacji w ramach transformacji ustrojowej („terapia szokowa” czy „terapia prywatyzacyjna”) można w tym kontekście rozstrzygnąć na korzyść tego pierwszego rozwiązania. Doświadczenia czeskiej prywatyzacji kuponowej stanowią dobitne potwierdzenie istnienia specyficznego sprzężenia zwrotnego. Proces prywatyzacji może przełożyć się na wzrost konkurencyjności gospodarek, ale tylko wówczas, gdy przed jego rozpoczęciem władze publiczne zadbają o stworzenie efektywnego otoczenia instytucjonalnego, zapewniającego wyrównany dostęp do prywatyzowanego majątku wszystkim zainteresowanym. Kluczowym elementem tego otoczenia jest rynek kapitałowy, który pozwala na wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontroli kadry kierowniczej sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Bez jawnych i opartych na przejrzystych zasadach mechanizmów zapewniających obrót akcjami sprywatyzowanych przedsiębiorstw trudno sobie wyobrazić poprawę ich efektywności 57. Jeśli rynek kapitałowy nie funkcjonuje lub jego funkcjonowanie nie zapewnia pełnej przejrzystości i równego dostępu wszystkich zainteresowanych do informacji, większość akcji sprywatyzowanych przedsiębiorstw nie podlega obrotowi lub obrót ten odbywa się z wyłączeniem zasady pełnej dostępności dla wszystkich potencjalnych nabywców (tak jak to miało miejsce w Czechach). Tym samym inwestorzy, którzy byliby zainteresowani przejęciem kontroli nad sprywatyzowaną firmą, albo nie mogą dokonać zakupu, albo - decydując się na transakcję - muszą polegać na informacjach dostarczonych przez kierownictwo przedsiębiorstwa. Brak pełnej przejrzystości rynku kapitałowego naraża potencjalnych inwestorów na duże ryzyko. Tym samym zmiany w strukturze akcjonariatu po prywatyzacji przedsiębiorstwa są bardzo rzadkie, zaś wyłączeni spod mechanizmu skutecznej kontroli menedżerowie mogą wykorzystywać powierzony im majątek niezgodnie z interesem akcjonariuszy. Bez efektywnego rynku kapitałowego trudno oczekiwać jakichkolwiek reform w systemie władztwa korporacyjnego sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w kontekście programów masowej prywatyzacji. W ujęciu modelowym proces masowej prywatyzacji powinien doprowadzić do skupienia udziałów, a tym samym praw własności w grupie osób mających nie tylko chęci, 56 Estrin S., Wright M.: Corporate Governance in the Former Soviet Union: An Overview, “Journal of Comparative Economics”, 27/1999, ss. 398-421. 57 Estrin S.: Competition and Corporate Governance in Transition, “Journal of Economic Perspectives”, Nr 16/2000. 329 lecz również umiejętności niezbędne do sprawowania efektywnej kontroli nad sprywatyzowanym majątkiem. Nie jest to jednak możliwe, jeśli masowej prywatyzacji nie towarzyszy powstanie efektywnego, przejrzystego oraz adekwatnego do wielkości programu rynku, na którym można dokonywać transakcji wymiennych dystrybuowanymi przez państwo udziałami. Brak zaplecza instytucjonalnego (przypadek czeskiej kuponovki) oznaczał, że koncentracja praw własności w wąskiej grupie właścicieli odbywała się nielegalnie, z pogwałceniem praw większości obywateli, którzy nie wiedzieli, jaka jest obiektywna wartość otrzymanych świadectw udziałowych i zostali w ten sposób pozbawieni najważniejszej informacji umożliwiającej racjonalne zarządzanie otrzymanymi aktywami. Rynek kapitałowy może funkcjonować prawidłowo tylko wtedy, kiedy jego mechanizmy wzmacniają egzekucję praw własności i zapewniają wszystkim uczestnikom taki sam dostęp do informacji. Do najważniejszych rozwiązań instytucjonalnych organizujących jego działanie należą: powstanie systemu depozytowego umożliwiającego rejestrację praw własności i ich płynną wymianę pomiędzy stronami transakcji, licencje na działalność maklerów zapewniające wysoki standard usług, stworzenie ciała dbającego o przestrzeganie reguł oraz nałożenie na spółki notowane na giełdzie obowiązku publikowania dokumentów finansowych i ujawniania warunków transakcji pozagiełdowych. 58 Stworzenie takiego rynku powinno być warunkiem wstępnym rozpoczęcia procesu prywatyzacji i nie można oczekiwać, że zostanie on zorganizowany dopiero w wyniku jej przeprowadzenia. Przykład Czech w tym zakresie dowodzi, że próba transferu praw własności za pośrednictwem niedorozwiniętego i opartego na niejasnych zasadach rynku kapitałowego musi zakończyć się niepowodzeniem. 9.4. Podsumowanie W niniejszym opracowaniu poddano analizie strategie i efekty programów prywatyzacji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1990-2006. Jej wyniki zdają się potwierdzać opinię wyrażoną w 2001 r. przez Janosa Kornaia, że strategia zakładająca pospieszne forsowanie programu prywatyzacji była w najlepszym wypadku rozwiązaniem suboptymalnym, w najgorszym zaś - wyjątkowo szkodliwym 59. 58 Kogut B. i Spicer A.: Capital Market Development and Mass Privatization Are Logical Contradictions: Lessons from Russia and the Czech Republic, “Industrial and Corporate Change”, 11/2002, ss. 1-37. 59 Kornai J.: Ten Years After ‘The Road to a Free Economy’: the Author’s Self-evaluation, World Bank, Washington 2001. 330 W wyniku prywatyzacji w krajach EŚW ukształtował się system, który zawiera w sobie zarówno elementy własności prywatnej, jak i publicznej. W końcu 2006 r. – przynajmniej w ocenie EBOiR – struktura własności sektora przedsiębiorstw w tych krajach nadal różniła się od struktury istniejącej w tzw. „starych” krajach członkowskich UE. Oznacza to, że w gospodarkach krajów EŚW przedsiębiorstwa publiczne odgrywają znacznie większą rolę, a ponadto znaczący margines stanowią tam firmy kontrolowane przez zatrudnionych w nich pracowników 60. Znaczący – w skali całej gospodarki – odsetek przedsiębiorstw znajdujących się pod kontrolą kadry kierowniczej dodaje tym gospodarkom elementów „kapitalizmu menedżerskiego”, choć w przeciwieństwie do krajów z rozwiniętą gospodarką rynkową, gdzie kadra kierownicza zwiększa swoje udziały w przedsiębiorstwach, aby zyskać szerszy zakres kontroli, w krajach EŚW kadra kierownicza zwiększa posiadane udziały, aby utrzymać zdobytą wcześniej kontrolę 61. Procesy prywatyzacji w poszczególnych krajach EŚW cechowały się narodową specyfiką dotyczącą zakresu prywatyzowanego majątku, doboru ścieżek prywatyzacyjnych, szybkości i sekwencji przemian i przede wszystkim - wyników całego procesu. Wspólnym doświadczeniem tych krajów jest natomiast fiasko programów masowej prywatyzacji, które miały umożliwić powstanie społeczeństwa właścicieli, poprzez przekazanie kontroli nad przedsiębiorstwami własnym obywatelom. To jednak, co w zamierzeniu miało doprowadzić do rozproszenia własności wśród społeczeństwa i stworzenia podstaw kapitalizmu ludowego, doprowadziło raczej do wtórnej koncentracji własności mającej – niestety – bardzo wiele wspólnego z „kapitalizmem kolesiów” 62. Wydaje się, że jeśli rządy krajów EŚW decydowały się na prywatyzację masową, jedynym sposobem ograniczenia skali tego zjawiska było stworzenie zaplecza instytucjonalnego – w tym przede wszystkim różnego rodzaju funduszy inwestycyjnych – które konkurowałyby o aktywa przekazane społeczeństwu i następnie umiejętnie nimi zarządzały. Tylko tak można by, z jednej strony, zapewnić niezbędny szczebel we władzach sprywatyzowanych przedsiębiorstw, który wywierałby presję na wdrażanie programów restrukturyzacji w spółkach, z drugiej zaś zapewnić wzrost wartości sprywatyzowanego majątku, a tym samym wzrost zamożności społeczeństwa. Bilans sukcesów i porażek prywatyzacji w większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej wydaje się pozytywny, choć żadnemu z nich nie udało się w trakcie jej realizacji 60 Andreff W.: Twenty Lessons from…, op. cit., s. 54. Ibidem, s. 54. 62 Mertlik P.: Case Study of Restructuring: Czech Republic, “Economic Survey of Europe”, nr 2/1998, UN Commission for Europe, Geneva, ss. 103-109. 61 331 uniknąć błędów w sferze instytucjonalnej, gospodarczej i społecznej. Trudno się również oprzeć wrażeniu, że wynik tego procesu we wszystkich niemal krajach odbiega od wcześniejszych oczekiwań. Oceniając doświadczenia poszczególnych krajów w tym zakresie można wysnuć wniosek, iż podstawowym czynnikiem ograniczającym skuteczność prywatyzacji były nie tylko błędy popełnione na etapie uruchamiania tego procesu, lecz przede wszystkim brak zrozumienia dla zależności łączących przemiany własnościowe z pozostałymi elementami procesu transformacji ustrojowej. Zlekceważenie faktu, iż proces prywatyzacji jest uwarunkowany przez zespół czynników o charakterze ekonomicznym, społecznym, politycznym i kulturowym miało bardzo wysoką cenę. Największe niepowodzenia odnotowały bowiem te kraje, w których wśród rządzących zabrakło determinacji i woli wdrażania reform, polityka transformacyjna miała przede wszystkim charakter fasadowy, zaś społeczeństwo nie miało nawyków i tradycji sprzyjających budowie gospodarki rynkowej. Za pewnego rodzaju próbę znalezienia odpowiedzi na pojawiające się wokół procesu prywatyzacji wątpliwości można uznać analizę doświadczeń prywatyzacyjnych w krajach postsocjalistycznych dokonaną w 2002 r. przez Bank Światowy. Poza opisem dotychczasowych doświadczeń, zawiera ona zbiór postulatów, które można określić mianem optymalnej polityki prywatyzacyjnej. Eksperci Banku Światowego podkreślają następujące priorytety takiej polityki: małe i średnie przedsiębiorstwa powinny być prywatyzowane w drodze otwartych aukcji i przetargów, zaś duże firmy najlepiej sprzedawać strategicznym inwestorom, którzy zapewnią niezbędny dopływ kapitału na cele restrukturyzacji. Programowi prywatyzacji powinien towarzyszyć wzrost konkurencji na rynkach dóbr i usług oraz czynników produkcji. Prywatyzując przedsiębiorstwa zajmujące monopolistyczną bądź dominującą pozycję na rynku, należy to czynić ze szczególną ostrożnością, pamiętając o tym, żeby monopolu państwowego nie zamieniać na prywatny. Prywatyzacja masowa jest raczej odradzana, jako metoda prywatyzacyjna, zaś przekształcanie pozostającego pod kontrolą państwa majątku (w tym mniejszościowych udziałów w sprywatyzowanych firmach) musi się opierać na precyzyjnie zdefiniowanych i czytelnych zasadach. Oczywistym postulatem jest również instytucjonalne wzmocnienie państwa i zdolności systemu sądowniczego do egzekwowania praw własności. O ile sformułowane wyżej zasady dotyczące przekształceń przedsiębiorstw w dalszym ciągu pozostających pod kontrolą państwa nie budzą raczej zastrzeżeń, to już problem postępowania ze sprywatyzowanym wcześniej majątkiem wywołuje znacznie większe kontrowersje. Pojawia się bowiem pytanie, jak postępować z prywatnymi firmami, które nie 332 wdrożyły programu restrukturyzacji, wykazują rosnące zadłużenie i ponoszą straty – czyli z najbardziej wątpliwymi przypadkami prywatyzacyjnymi w każdym z krajów. Jedno z najbardziej radykalnych rozwiązań tego problemu zakłada, że w przypadku przedsiębiorstw, które nie płacą należnych podatków, ich właściciele transferują kapitał za granicę, lub ich przejęcie odbyło się z naruszeniem prawa, należy poważnie rozważyć ich renacjonalizację, jako przesłanki ich powtórnej, opartej na nowych zasadach, prywatyzacji 63. Podejście to abstrahuje jednak od faktu, iż powtórny proces prywatyzacji wywoła prawdopodobnie kolejną falę zachowań opisywanych przez teorię wyboru publicznego i obejmujących „pogoń za rentą”, korupcję i próby umocnienia wpływów politycznych partii rządzących w gospodarce. Wydaje się zatem, że rozwiązanie takie nie jest obecnie możliwe, a jego ewentualne wprowadzenie napotkałoby opór nie tylko samych zainteresowanych, lecz również organizacji międzynarodowych. Z drugiej wszakże strony, doświadczenia czeskiej prywatyzacji masowej (do której włączono sektor bankowy, a następnie – w miarę pogarszania się jego wyników i rosnącego obciążenia „złymi” długami - dokonano jego faktycznej renacjonalizacji i sprzedano ponownie zagranicznym inwestorom branżowym) wskazują, że niekiedy dla takiego rozwiązania nie ma rozsądnej alternatywy. Zdaniem ekspertów Banku Światowego, państwo powinno się skupić na restrukturyzacji pozostałego pod jego kontrolą majątku, a proces ten powinien poprzedzać transfer praw własności. Restrukturyzacja taka przełoży się na poprawę kondycji finansowej przedsiębiorstw państwowych i zwiększy wpływy budżetowe przy ich sprzedaży. Jeśli zadanie to jest niewykonalne, należy przedsiębiorstwa państwowe zlikwidować, pamiętając jednak o możliwych, wynikających stąd efektach zewnętrznych. Biorąc pod uwagę czas, jaki zabrało zrestrukturyzowanie przemysłu stalowego czy stoczniowego w Europie Zachodniej, nadrzędnym hasłem przyświecającym politykom gospodarczym odpowiedzialnym za proces prywatyzacji powinno być: „Pośpiech jest najgorszym doradcą prywatyzacyjnym”. 63 Stiglitz J. E.: Globalization and Its Discontents, W. W. Norton & Company, New York, 2003. ZAKOŃCZENIE Podstawą do analiz procesów prywatyzacyjnych, opisywanych w rozdziale I Raportu, jest liczba 8453 przedsiębiorstw państwowych, stanowiących wg danych GUS początkowy stan zasobu podmiotów do prywatyzacji na dzień 31 grudnia 1990 roku, tj. w momencie od którego rozpoczęto monitorowanie przekształceń własnościowych w Polsce. Spośród tych przedsiębiorstw państwowych w latach 1990-2006 objęto procesami przekształceń 5747 podmiotów (67,9%), w tym 1587 skomercjalizowano, 2263 poddano prywatyzacji bezpośredniej, a 1897 likwidacji z przyczyn ekonomicznych, zaś w przypadku 681 przedsiębiorstw ogłoszono upadłość. Prywatyzacją pośrednią objęto 364 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz całkowicie sprywatyzowano 285 spółek z pierwotnej puli 512 uczestniczących w Programie NFI. Liczebność przedsiębiorstw państwowych, na koniec 2006 roku w porównaniu do roku 2005 zmalała 1 o około 20%. Na dzień 31 grudnia 2006 roku funkcjonowało 551 przedsiębiorstw państwowych, w tym 269 prowadzących działalność gospodarczą, 94 w likwidacji, a 188 w upadłości. W 2006 roku procesem przekształceń własnościowych objęto 32 przedsiębiorstwa państwowe. Realizacja tego procesu charakteryzowała się zróżnicowaną strukturą branżową i terytorialną. Warto również odnotować, że uzyskane w 2006 roku przychody z prywatyzacji bezpośredniej przewyższyły przychody z prywatyzacji pośredniej; z kolei dochody z dywidend, po raz pierwszy w historii przekroczyły przychody z prywatyzacji W ciągu 17 lat proces przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych zmieniał w kolejnych latach swoją strukturę i znaczenie, zarówno pod względem liczby podmiotów, sposobów realizacji jak i osiąganych efektów. Jednakże analiza całego okresu wykazuje, że komercjalizacji poddawano przede wszystkim duże przedsiębiorstwa państwowe, natomiast prywatyzację bezpośrednią stosowano głównie wobec podmiotów średniej wielkości i mniejszych. Likwidacja z przyczyn ekonomicznych objęła przede wszystkim małe przedsiębiorstwa państwowe. Spowolnienie procesu prywatyzacji widoczne zwłaszcza w ostatnich dwóch latach pogłębiło różnice między firmami państwowymi i prywatnymi. Niższa i zmniejszająca się efektywność sektora państwowego w stosunku do prywatnego jest powodem powstawania całego zespołu kosztów i napięć społeczno-ekonomicznych w gospodarce. Poszczególne 1 Mienie Skarbu Państwa, MSP, Warszawa 2007, str. 82. 334 aspekty tego oddziaływania prywatyzacji lub jej zaniechania na gospodarkę zostały omówione w kolejnych rozdziałach tego opracowania. Rozdział II Raportu, poświęcony międzyregionalnym zróżnicowaniom przekształceń własnościowych w Polsce dowodzi, iż są one istotnym czynnikiem kształtowania struktur społeczno-gospodarczych kraju w okresie transformacji ustrojowej. Ich wpływ na rozwój regionalny jest na tyle doniosły, że stał się przedmiotem analiz i monitoringu prowadzonego przez MSP. W kolejnych, corocznie opracowywanych w MSP edycjach Raportu znajduje się część poświęcona przestrzennym aspektom prywatyzacji. W 2006 r. ponad połowa istniejących przedsiębiorstw państwowych znajdowała się w województwach: mazowieckim, wielkopolskim, śląskim i łódzkim. W ujęciu względnym (udział w ogólnej liczbie przekształceń przedsiębiorstw państwowych w danym województwie) komercjalizację stosowano najczęściej na obszarach województw: śląskiego, świętokrzyskiego i dolnośląskiego. Największy udział jednostek przekształconych w trybie prywatyzacji bezpośredniej wykazywały województwa: podlaskie i lubelskie. Dominujący odsetek jednostek przekształconych drogą likwidacji z przyczyn ekonomicznych wśród ogółu przedsiębiorstw prywatyzowanych w poszczególnych województwach wykazywały województwa: warmińsko-mazurskie i lubuskie. W efekcie, z perspektywy kilkunastu lat przekształceń własnościowych można stwierdzić, że osiągnięto równowagę terytorialną pod względem stosowanych ”ścieżek prywatyzacji”. Zestawienie wybranych elementów charakteryzujących omawiane procesy przekształceń własnościowych w poszczególnych regionach z sytuacją na rynku pracy oraz z „produktywnością” poszczególnych województw mierzoną poziomem PKB per capita (średnio dla okresu 2000-2005 2 ). wskazuje, że nie ma wyraźnych, negatywnych zależności pomiędzy sytuacją społeczno-gospodarczą poszczególnych województw, a typem realizowanych na ich terenie przekształceń własnościowych. Proces prywatyzacji nie prowadził, w sposób bezpośredni, do pogłębiania przestrzennych zróżnicowań sytuacji społeczno-gospodarczej w kraju i nie stał się istotnym elementem polaryzacji rozwoju społeczno-gospodarczego. 2 W niniejszym opracowaniu wykorzystano najnowsze, skorygowane, szacunki PKB w porównywalnych szeregach czasowych, dokonane przez GUS dla okresu 1995-2004 – zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej dla krajów członkowskich UE. Por.: Produkt Krajowy Brutto według województw i podregionów w 2002 r., GUS/US Katowice, Katowice 2004. 335 Rozdział III Raportu poświęcony został analizie uwag i wniosków zawartych w raportach pokontrolnych NIK. Podstawą wnioskowania są informacje dotyczące przekształceń własnościowych w sektorach: elektroenergetycznym, ze szczególnym uwzględnieniem prywatyzacji ZEC Łódź S.A., hutniczym, bankowym, prywatyzacji przedsiębiorstw nadzorowanych przez Wojewodę Łódzkiego, a także wykorzystania przychodów z prywatyzacji oraz wykonania budżetu za rok 2005. Przeprowadzone kontrole wykazały szereg nieprawidłowości o charakterze zarówno ogólnym jak i szczegółowym. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła nieprecyzyjne planowanie przychodów z prywatyzacji, jak również przewlekłość procedur i procesów restrukturyzacyjnych związanych z przekształceniami własnościowymi. Ponadto ponownie prywatyzacyjnych, braku pojawiły aktualizacji się zastrzeżenia wycen lub dotyczące zaniżenia pracy oszacowania doradców wartości prywatyzowanych podmiotów. W informacjach pokontrolnych znalazły się również zastrzeżenia dotyczące jakości współpracy między Ministerstwem Skarbu Państwa a Ministerstwem Gospodarki. W większości przypadków kontroli podlegały nie tylko same procesy prywatyzacyjne, lecz również realizacja pozacenowych zobowiązań umownych przez inwestorów oraz ich monitoring przez MSP. Należy nadmienić, że część wniosków Najwyższej Izby Kontroli została już przez Ministerstwo Skarbu Państwa zrealizowana. Ponadto należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do informacji źródłowych wykorzystanych w opracowaniu zawartym w „Raporcie o przekształceniach własnościowych w 2005 r.” raporty wykorzystane w niniejszej analizie wskazują, że realizacja wszystkich badanych procesów prywatyzacyjnych oparta jest na zapisach obowiązujących programów rządowych. Rozdział IV Raportu „Prywatyzacja a budżet państwa” dowodzi, iż podstawowym celem prywatyzacji jest zwiększenie efektywności w gospodarce poprzez zmianę jej struktury własnościowej. Ponieważ jednak w procesie przekształceń własnościowych zostają wygenerowane wysokie przepływy pieniężne, które zasilają budżet państwa, prywatyzacja spełnia także cele fiskalne. Wpływ procesu prywatyzacji na budżet państwa odbywa się różnymi kanałami. Najbardziej pożądany, trwały efekt jest realizowany w sposób pośredni i wynika z - będącego owocem wzrostu efektywności - podniesienia rentowności przedsiębiorstw i skali ich działania, a zatem w konsekwencji wzrostu podstawowych dochodów budżetowych – dochodów podatkowych. Jest to jednak proces długoterminowy, którego efekt zależy nie tylko od podjętych 336 działań prywatyzacyjnych, ale także m.in. od stopnia konkurencyjności otocznia i warunków makroekonomicznych. Dlatego też analiza efektów fiskalnych została ograniczona się do relacji bezpośrednich, wynikających z faktu, że dochody z mienia publicznego są ujęte w budżecie państwa i bezpośrednio wpływają na wysokość poszczególnych jego elementów. Rok 2006 był bardzo korzystny dla polskiej gospodarki. Silnemu wzrostowi gospodarczemu towarzyszyła niska stopa inflacji, wysoka dynamika spożycia i nakładów inwestycyjnych, wyraźnie ożywiony eksport i import, duży napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Realna dynamika PKB osiągnęła najwyższe tempo od 1997 roku: 6,2%. Sprzyjające warunki makroekonomiczne znalazły odzwierciedlenie w wykonaniu budżetu. Zrealizowane dochody budżetu państwa były wyższe od zakładanych o 2,4 mld zł, a wydatki niższe o 3,1 mld zł, co umożliwiło ograniczenie deficytu budżetowego do poziomu 25,1 mld zł. Niestety, pomimo dobrej koniunktury gospodarczej i obniżenia deficytu budżetowego potrzeby pożyczkowe netto państwa wzrosły, głównie z powodu spowolnienia prywatyzacji i zrealizowania zaledwie 11% przychodów, zaplanowanych w kwocie 5,5 mld zł. Brakujące środki zostały pozyskane w drodze emisji skarbowych papierów wartościowych, głównie na rynku krajowym, przyczyniając się do dalszego narastania państwowego długu publicznego i wzrostu corocznych wydatków na koszty jego obsługi. Niezrealizowanie wpływów z prywatyzacji zaburzyło też funkcjonowanie kilku państwowych funduszy celowych, których podstawowe źródło przychodów stanowią wyrażone procentowo odpisy z corocznie zrealizowanych bieżących przychodów z prywatyzacji. W wyniku zaostrzenia polityki dywidendowej w stosunku do spółek Skarbu Państwa rekordowe w 2006 roku okazały się niepodatkowe dochody budżetowe z tytułu dywidend i wpłat z zysku. Pomimo prowadzonego od lat ograniczania rozmiarów sektora publicznego, osiągnęły one wysokość 3 mld zł. Tak intensywne przejmowanie wygospodarowanego zysku netto przez Skarb Państwa od spółek, w których posiada on udziały, rodzi uzasadnioną obawę o ich nadmierny drenaż finansowy. Niekiedy jednak uwzględniano realizowane plany inwestycyjne, rezygnując z wpływów z tego tytułu w takich przedsiębiorstwach jak np. PKN Orlen czy PLL LOT. Największym płatnikiem z tytułu dywidendy w 2006 roku był KGHM Polska Miedź S.A., wypłacając w formie dywidendy 2 mld zł (87% zysku netto za rok 2005), dochody Skarbu Państwa sięgnęły w tym przypadku 900 mln zł. Dla prawidłowego wykonania budżetu bardzo istotne jest i realistyczne planowanie wysokości przychodów z prywatyzacji. Niezrealizowanie założonych w ustawie kwot skutkuje obniżeniem jakości wykonania budżetu i koniecznością zdobycia brakujących środków już w trakcie realizacji. Niewykonanie planu przychodów na 2006 rok wynikało nie tylko ze zmiany 337 koncepcji i spowolnienia prywatyzacji w trakcie roku, ale także ze zbyt wygórowanych prognoz w zakresie prywatyzacji pośredniej. Rozdział V Raportu poświęcony został analizie bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce. Napływ kapitału zagranicznego w postaci inwestycji bezpośrednich nie jest zjawiskiem nowym. Jego nasilenie wystąpiło jednak dopiero w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia. Związane było między innymi z prywatyzacją polskich przedsiębiorstw. Inwestorzy zagraniczni lokując w Polsce swoje kapitały w istotnym stopniu przyczynili się do budowy struktury własnościowej opartej na własności prywatnej. Uczestniczyli, i nadal uczestniczą, w procesie przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych – prywatyzacji odgórnej. Jednocześnie tworząc od podstaw nowe podmioty gospodarcze wpłynęli na przyspieszenie prywatyzacji oddolnej – założycielskiej. W latach 1990 – 2002 bezpośrednie inwestycje zagraniczne związane ze ścieżką prywatyzacji pośredniej stanowiły znaczący odsetek ogólnej wartości tych inwestycji w Polsce. W 1999 roku udział ten stanowił 32,8%, natomiast w roku następnym, między innymi za sprawą prywatyzacji Telekomunikacji Polskiej S.A., aż 52,1%. W kolejnym latach można zaobserwować spadek udziału bezpośrednich inwestycji zagranicznych w prywatyzacji. Na liście inwestorów zagranicznych, na koniec 2006 roku, w spółkach sprywatyzowanych pośrednio znalazło się 135 spółek, przy czym najwięcej inwestorów pochodziło z Niemiec. Na kolejnych miejscach znalazł się kapitał z: USA, Francji, Holandii, Szwecji, Wielkiej Brytanii oraz Szwajcarii. Z analizy udziału inwestorów zagranicznych w prywatyzacji pośredniej, według stanu na koniec 2006 roku wynika, że nabywali oni głównie przedsiębiorstwa sekcji przetwórstwa przemysłowego (76,3%). Na kolejnym miejscu znalazła się sekcja – zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę (8,9%). Podobnie sytuacja wyglądała w odniesieniu do prywatyzacji bezpośredniej. Udział kapitału zagranicznego w przedsiębiorstwach przetwórstwa przemysłowego sprywatyzowanych tą ścieżką wyniósł 78%. Inwestorzy zagraniczni uczestniczący w prywatyzacji pośredniej, już jako właściciele, w zasadniczym stopniu przyczyniali się do rozwoju nabytych przedsiębiorstw. Wnosili w pakietach inwestycyjnych nowoczesne technologie, rozwiązania organizacyjne i marketingowe, tworzyli kanały dystrybucyjne. Wejście do spółek traktowali jako inwestycję długoterminową. 338 Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych z udziałem inwestorów zagranicznych doprowadziła do redukcji zatrudnienia. Często była ona jednak konsekwencją racjonalnych dostosowań. Warto przy tym zauważyć, że również w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych z kapitałem wyłącznie polskim można zaobserwować tego rodzaju zmiany. Należy podkreślić, że inwestorzy zagraniczni doceniają kapitał ludzki i w niego inwestują. Prowadzą na szeroką skalę różnego rodzaju szkolenia i dokształcanie pracowników. W zdecydowanej większości przedsiębiorstw można mówić o pozytywnych zmianach w zakresie produkcji, organizacji i zarządzania, działalności marketingowej, inwestycyjnej i finansów. Analiza danych prezentowanych w opracowaniach GUS, nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że spółki przekształcone własnościowo przy udziale kapitału zagranicznego wykazywały lepsze wyniki ekonomiczne w porównaniu do przedsiębiorstw sprywatyzowanych z kapitałem polskim. Z analizy wyników badań opinii publicznej przeprowadzonych przez CBOS wynika, ze opinie na temat znaczenia prywatyzacji dla sytuacji gospodarczej w Polsce zmieniały się na przełomie lat. Były one zdecydowanie lepsze na początku lat dziewięćdziesiątych. Recesja, wzrost bezrobocia i ogólne pogorszenie nastrojów społecznych po 1998 roku wpłynęły na wzrost nieufności zarówno wobec prywatyzacji, jak i roli inwestycji zagranicznych w polskiej gospodarce. Wydaje się jednak, że obecnie społeczeństwo w większym stopniu niż wcześniej rozumie pozytywne efekty napływu kapitału zagranicznego, w mniejszym stopniu jednak akceptuje jego udział w prywatyzacji polskich przedsiębiorstw. Z badań przeprowadzonych przez CBOS w latach 1997, 2000, 2001, 2003 i 2005 wynika, że polskie społeczeństwo zalicza inwestorów zagranicznych do głównych beneficjentów prywatyzacji 3 . W roku 2005 taką opinię wyraziło 40% respondentów. Ponadto ankietowani uważają, że kapitału zagranicznego nie należy dopuszczać do przedsiębiorstw o strategicznym znaczeniu dla gospodarki kraju. Respondenci najchętniej widzieliby inwestycje zagraniczne w przedsiębiorstwach produkujących odzież, obuwie, sprzęt elektroniczny i w browarach. Z najmniej przychylnym przyjęciem spotykają się inwestycje w hutach, bankach, w kopalniach węgla i w elektrowniach. 3 Badanie CBOS wskazuje na bardzo negatywny wizerunek społeczny beneficjentów prywatyzacji. Wśród tych, którzy korzystają z prywatyzacji respondenci wskazali „cwaniaków i kombinatorów”. M. Wenzel, Opinie o prywatyzacji. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa, październik 2003, s. 2. 339 Rozdział VI Raportu omawia uwarunkowania społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR) w Polsce. Powszechnie przyjęte standardy funkcjonowania przedsiębiorców w krajach Unii Europejskiej skłaniają kolejne polskie firmy do akceptacji idei CSR i wdrażania zasad zgodnych z tą koncepcją. Jako wiodące okazują się w tym zakresie firmy „córki” funkcjonujących w Polsce korporacji ponadnarodowych oraz niektóre spółki Skarbu Państwa. W ramach administracji rządowej czołową rolę w pracach nad implementacją do polskiej praktyki społeczno-gospodarczej koncepcji CSR pełni Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Polski rząd jest poważnie zainteresowany promocją odpowiedzialnego prowadzenia biznesu jako uzupełnienia swoich własnych programów społecznych i środowiskowych, funkcjonujących w długoterminowym interesie publicznym. Odpowiedzialny biznes może wywrzeć bezpośredni, pozytywny wpływ na osiągnięcie celów Strategii zrównoważonego rozwoju „Polska 2025”, jak również celów zawartych w Strategii rozwoju kraju w latach 2007 - 2015, w szczególności odnoszących się do poprawy konkurencyjności i innowacyjności państwa, zwiększenia zatrudnienia i poprawy jego jakości, oraz rozwoju regionalnego. Komisja Europejska wspiera członków społeczności przedsiębiorstw, którzy tworzą podstawy dla europejskiego sojuszu na rzecz CSR. Jest to sojusz otwarty dla wszystkich przedsiębiorstw, które łączy wspólny cel, jakim jest uczynienie Europy liderem w zakresie konkurencyjności oraz zrównoważonej gospodarki rynkowej. Podstawą tej inicjatywy jest partnerstwo. Celem rozdziału VII Raportu jest pokazanie wpływu procesów prywatyzacyjnych na kreowanie dynamicznych, przedsiębiorczych postaw w dużych i średnich organizacjach oraz na ich efektywność społeczno-ekonomiczną. Autor zaczyna od przedstawienia stosowanej terminologii oraz przesłanek korelacji w triadzie (prywatyzacja, przedsiębiorczość korporacyjna, ekonomiczno-społeczna efektywność organizacji) oraz ich model, a następnie analizuje wpływ prywatyzacji na zmiany promujące powstawanie tych postaw w organizacji. Badanie konsekwencji prywatyzacji pozwoliło autorowi wyróżnić następstwa pierwszorzędne (zmiana systemu bodźców, zmiana struktury organizacyjnej, ewolucja kultury organizacyjnej) oraz drugorzędne (uczenie się organizacji, dostęp do nowych technologii, lepszy dostęp do międzynarodowych sieci) i według tej systematyki zanalizować ich potencjalny wpływ na kreowanie innowacji i tworzenie nowych przedsięwzięć. 340 Jedna z doniosłych tez tego artykułu głosi, iż przedsiębiorczość korporacyjna, przy stymulującej roli państwa, jest katalizatorem korzystnych przemian w zakresie ekonomicznospołecznej efektywności prywatyzowanych przedsiębiorstw. Końcową sekwencją tematyczną niniejszego opracowania są dwa rozdziały poświęcone analizie porównawczej polskich doświadczeń prywatyzacyjnych z efektami transformacji w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Rozdział VIII Raportu poświęcony jest analizie przebiegu i wyników prywatyzacji w krajach postkomunistycznych od początków transformacji systemowej do dnia dzisiejszego, pozwalającej na dokonanie oceny osiągnięć prywatyzacyjnych Polski i istniejących problemów w międzynarodowej perspektywie porównawczej. Prywatyzacja jest rozpatrywana jako jeden z filarów reform systemowych, gdzie wszystkie ich dziedziny są ściśle ze sobą powiązane, zaś sukcesy i porażki są wzajemnie uwarunkowane. Mimo całej różnorodności celów, przebiegu i wyników prywatyzacji w poszczególnych krajach, procesy prywatyzacyjne charakteryzują się pewnymi uniwersalnymi prawidłowościami, właściwymi także dla całokształtu postkomunistycznej transformacji systemowej, a związanymi m.in. z kształtowaniem się różnorakich grup interesów i ich wpływem na procesy reform. Analiza prezentowanych zagadnień ma przed sobą dwa cele. Pierwszy - poznawczy pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie o bilans sukcesów i porażek prywatyzacji, zwłaszcza w kontekście jej miejsca i roli w postkomunistycznych reformach systemowych. Celem praktycznym zaś, jest określenie najbardziej istotnych czynników warunkujących sprawny przebieg procesów prywatyzacyjnych (oraz, w pewnym zakresie — usprawnienie przebiegu transformacji postkomunistycznej jako całości). W rozdziale tym przeanalizowano wyniki prywatyzacji głównie z perspektywy celów, jakie stawiali autorzy reform w poszczególnych krajach. Podsumowano źródła sukcesów i porażek prywatyzacji — na szczeblu mikro i makro — w kontekście sukcesów i porażek całego procesu reform w krajach postkomunistycznych. Na koniec tego artykułu sformułowano główne wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz i zalecenia dotyczące skutecznej polityki prywatyzacyjnej w warunkach transformacji postkomunistycznej. Rozdział IX Raportu koncentruje się na analizie kluczowego elementu zmian systemowych, jakim jest prywatyzacja. Proces ten – w zgodnej opinii zarówno specjalistów zajmujących się tą tematyką jak i opinii publicznej - stanowi istotę procesu transformacji 341 gospodarczej, której celem jest przekształcenie systemu nakazowo rozdzielczego w funkcjonalną gospodarkę rynkową. Celem tego rozdziału jest próba identyfikacji różnic w koncepcjach i sposobach realizacji tego procesu w poszczególnych krajach oraz ocena skuteczności zastosowanych rozwiązań z zakresu prywatyzacji. Budzi ona liczne nieporozumienia, może być bowiem rozumiana jako sprawność techniczna, czyli przede wszystkim szybkość transferu własności, bądź jako sprawność jakościowa, mierzona stopniem osiągnięcia zakładanych celów tego przedsięwzięcia. O ile badanie pierwszego wymiaru nie nastręcza znaczących trudności, to oceny skuteczności jakościowej budzą liczne spory i kontrowersje pojawiające się nie tylko w literaturze przedmiotu, lecz również w ocenach dokonywanych przez polityków i opinię publiczną. Dzieje się tak dlatego, że wyniki procesu prywatyzacji (w tym przede wszystkim wyniki ekonomiczne sprywatyzowanych przedsiębiorstw) w dużym stopniu zależą od pozostałych elementów transformacji – etapu stabilizacji makroekonomicznej i tworzenia infrastruktury rynkowej. Dodatkowo, trudny do przecenienia wpływ na wyniki prywatyzacji mają uwarunkowania kulturowe i społeczne w krajach, które realizowały ten proces, jak również stan gospodarki i przedsiębiorstw w momencie rozpoczęcia sekwencji przemian. Nawet, jeśli ocenie podlega prywatyzacja w stosunkowo homogenicznej grupie krajów, jaką są państwa Europy Środkowej i Wschodniej 4 . Tym samym identyfikacja „oczyszczonych” skutków samej prywatyzacji jest niezwykle trudna i łatwa do zakwestionowania. Punktem wyjścia do rozważań zawartych w niniejszym rozdziale jest opis założeń teoretycznych procesu transformacji systemowej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej i próba umiejscowienia prywatyzacji produkcyjnego majątku państwowego w ramach tego procesu. W tej części opracowania znajduje się zwięzły opis podstawowych metod i ścieżek prywatyzacyjnych, jakie były wykorzystywane w krajach regionu, a także próba oceny ex ante skuteczności, z jaką każda z metod przekłada się na realizację jednego z wiązki celów procesu prywatyzacji (cele ekonomiczne - przede wszystkim restrukturyzacyjny i fiskalny, cele społeczne – dystrybucja praw własności i polityczne – stabilizowanie procesu 4 Przedmiotem analizy jest 10 krajów Europy Środkowo-Wschodniej (Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Czechy, Węgry, Słowacja, Słowenia, Rumunia i Bułgaria). Wybór krajów został podyktowany stosunkowo wysokim stopniem homogeniczności ich otoczenia instytucjonalnego. W ostatniej edycji raportu przygotowywanego przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) zostały one bowiem uznane za funkcjonujące gospodarki rynkowe. W ich kontekście możemy również mówić o działaniu tzw. „kotwicy integracyjnej”, czyli kształtowaniu otoczenia instytucjonalnego zgodnie z modelem panującym w UE. Zob. też: Rosati D. (red.), „Nowa Europa. Raport z Transformacji”, Instytut Wschodni, Warszawa 2006. 342 transformacji). Wnioski wypływające z analizy teoretycznej posłużą do stworzenia typologii strategii prywatyzacyjnych, jakie były wykorzystywane w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Istotna część tego rozdziału poświęcona jest analizie doświadczeń prywatyzacyjnych opisywanej grupy krajów, w tym w szczególności w zakresie celów, założeń, narzędzi, mechanizmów i efektów ekonomicznych, a także otoczenia instytucjonalnego procesów prywatyzacji. Analiza ta pozwoli na identyfikację dominujących i uzupełniających metod prywatyzacyjnych zastosowanych w każdym z opisywanej grupy krajów. Określenie podstawowych i uzupełniających metod prywatyzacyjnych umożliwi nie tylko empiryczną weryfikację hipotezy o sybstytucyjności i komplementarności niektórych metod prywatyzacyjnych, lecz również weryfikację hipotezy, zgodnie z którą efekty prywatyzacji – w tym przede wszystkim postęp w restrukturyzacji przedsiębiorstw – uzależnione są od wybranej w danym kraju strategii prywatyzacyjnej. Istotnym elementem analizy zawartym w rozdziale IX jest ocena postępów ilościowych prywatyzacji w grupie badanych krajów. Porównanie wybranych strategii prywatyzacyjnych i okresu, jaki niezbędny był na realizację tego procesu w każdym z analizowanych krajów pozwoli zweryfikować tezę, zgodnie z którą czas trwania tego procesu jest przede wszystkim uzależniony od wyboru dominującej metody prywatyzacyjnej. Jednym z wielu kryteriów jego oceny jest tempo procesu prywatyzacji. Analizując tempo tego procesu w krajach Europy Środkowej i Wschodniej łatwo stwierdzić, że decyzja o wyborze strategii prywatyzacyjnej pociągała za sobą konieczność rezygnacji z osiągnięcia niektórych celów. Innymi słowy, szybkość procesu prywatyzacji jest oczywiście ważna, ale tylko wówczas, gdy udaje się ją połączyć z osiągnięciem, określanych jako priorytetowe, celów prywatyzacyjnych. Przed rozpoczęciem procesu transformacji systemowej w Europie Środkowej i Wschodniej przeważały opinie, że wpływ prywatyzacji na procesy ekonomiczne w skali makro będzie pozytywny. Opracowanie podaje statystyczną weryfikację hipotezy o stosunkowo silnej i istotnej dodatniej zależności między zaawansowaniem procesów prywatyzacji a tempem wzrostu gospodarczego w grupie krajów Europy Środkowej i Wschodniej. ANEKS STATYSTYCZNY Przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw państwowych w 2006 roku Tablice opracowano na podstawie danych MSP SPIS TREŚCI Tablice Numer Strona 1 Podjęte i zrealizowane procesy przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w poszczególnych latach................................. 3 2 Przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w układzie wojewódzkim .... 3 Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami własnościowymi wg sekcji i działów Polskiej Klasyfikacji Działalności ........................................ 8 11 Wykresy Numer Strona 1 Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami własnościowymi ...... 4 2 Przedsiębiorstwa państwowe wykreślone z rejestru przedsiębiorców............. 4 3 Dynamika procesu przekształceń własnościowych w latach 1990 – 2006 ..... 5 4 Przedsiębiorstwa państwowe objęte procesem przekształceń własnościowych wg metody prywatyzacji w poszczególnych latach ............. 6 5 Przedsiębiorstwa państwowe objęte procesem przekształceń własnościowych wg metody prywatyzacji w latach 1990-2006 ..................... 7 6 Przedsiębiorstwa państwowe funkcjonujące w dniu 31.12.1990 r. i przedsiębiorstwa objęte przekształceniami w latach 1990-2006 wg województw .............................................................................................. 9 7 Przedsiębiorstwa państwowe wg stanu na 31.12.2006 i przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami według dróg prywatyzacji w województwach w latach 1990-2006 ............................................................ 10 8 Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami wg sekcji PKD – stan na dzień 31.12.2006 r............................................................................... 13 PODJĘTE I ZREALIZOWANE PROCESY PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W POSZCZEGÓLNYCH LATACH Tablica nr 1 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI prywatyzacja komercjalizacja1 bezpośrednia w tym udostępniono akcje/udziały w tym ROK OGÓŁEM (3+10+12) kolejne w ramach Dz. III ust. o zbycie a/u2 BPU kip pryw. pośrednia objęcie a/u w podwyższonym kapit. zakł. wnies.do NFI 5 6 7 8 1 2 3 4 1990 91 41 6 - - 1991 1126 226 22 - 1992 821 222 23 1993 528 106 1994 512 1995 9 akceptacja MPW/MSP wykreśl. z rej. przeds. likwidacja w trybie art. 19 ust. o pp brak sprzec. MPW/MSP w tym wykreśl. z rej. przeds. 10 11 12 13 0 32 3 18 0 - 0 383 179 517 19 - - 0 281 302 318 86 47 - - 0 196 269 226 116 221 36 - - 0 131 184 160 112 541 246 26 - 60 0 151 139 144 100 1996 425 131 24 512 31 0 197 204 97 132 1997 314 61 44 - 14 0 193 164 60 99 1998 297 118 16 - 17 8 135 145 44 70 1999 303 97 18 - 1 7 76 149 150 57 56 2000 258 37 21 - 4 1 80 164 152 57 46 2001 134 9 32 - - 0 70 72 63 53 12 2002 100 12 21 - - 1 77 44 67 44 37 2003 83 12 6 - - 0 87 36 41 35 50 2004 98 23 10 1 - - 0 120 52 57 23 55 2005 84 16 6 5 - - 0 93 37 38 31 41 2006 32 9 6 0 - - 0 54 10 24 13 25 1/ - dotyczy przedsiębiorstw państwowych przekształconych w spółki przez MPW i MSP, w tym 117 spółek przejętych od innych ministrów w 1997 r. w wyniku reformy centrum gospodarczego rządu 2/ - kontynuacja prywatyzacji poprzez zbycie kolejnego pakietu akcji/udziałów w spółkach z częściowym udziałem Skarbu Państwa Źródło: dane MSP Wykres nr 1 Wykres nr 1 Przedsiębiorstwa państwowe objęte przekształceniami własnościowymi 33,0% 27,6% 39,4% skomercjalizowane pryw. bezpośrednia likwidacja z art.19 Źródło: Tablica nr 1 Wykres nr 2 Przedsiębiorstwa państwowe wykreślone z rejestru przedsiębiorców 45,2% 32,9% 21,9% skomercjalizowane Źródło: Tablica nr 1 spryw. bezpośrednio zlikwidowane z art.19 Wykres nr 3 DYNAMIKA PROCESU PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH W LATACH 1990 - 2006 9000 8000 liczba przedsiębiorstw 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1991 1992 przeds. państwowe Źródło: Dane MSP i GUS 1993 1994 1995 skomercjalizowane 1996 1997 1998 1999 sprywatyzowane bezpośrednio 2000 2001 2002 2003 zlikwidowane z art.19 ust. o pp 2004 2005 2006 Wykres nr 4 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PROCESEM PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH WG METODY PRYWATYZACJI W POSZCZEGÓLNYCH LATACH 600 500 liczba p.p. 400 300 200 100 0 1990/91 1992 1993 1994 skomercjalizowane Źródło: Tabela nr 1 1995 1996 1997 1998 1999 objęte prywatyzacją bezpośrednią 2000 2001 2002 2003 likwidowane z art.19 ust. o pp 2004 2005 2006 Wykres nr 5 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PROCESEM PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH WG METODY PRYWATYZACJI W LATACH 1990-2006* 2500 2000 liczba p.p. 1500 1000 500 0 1990/91 1992 1993 1994 skomercjalizowane * narastająco od początku prywatyzacji Źródło: dane MSP 1995 1996 1997 1998 objęte prywatyzacją bezpośrednią 1999 2000 2001 2002 2003 likwidowane z art.19 ust. o pp 2004 2005 2006 PRZEKSZTAŁCENIA PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W UKŁADZIE WOJEWÓDZKIM Tablica nr 2 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI Województwo: stan na dzień 31.12.2006 komercjalizacja prywatyzacja bezpośrednia w tym udostępniono akcje/udziały Ogółem likwidacja w trybie art. 19 ust. o pp wniesione do NFI w ramach BPU Dział III ust. o kip akceptacja MPW/MSP w tym wykreślone z rej.przeds.1 brak sprzeciwu MPW/MSP 4 5 6 7 8 9 w tym wykreślone z rej.przeds.1 10 1+7+9 1 2 objęcie a/u w podwyższonym kapit. zakł. 3 5747 1587 364 6 512 127 17 2263 2181 1897 1056 1 DOLNOŚLĄSKIE 534 182 41 0 63 8 1 216 207 136 75 2 KUJAWSKO-POMORSKIE 337 90 24 0 29 6 1 140 136 107 65 3 LUBELSKIE 284 61 11 1 19 10 0 130 128 93 50 4 LUBUSKIE 181 38 10 0 18 2 0 76 74 67 42 5 ŁÓDZKIE 434 116 22 0 33 25 3 163 155 155 76 6 MAŁOPOLSKIE 383 112 32 1 38 6 0 159 153 112 60 7 MAZOWIECKIE 689 177 50 1 38 11 3 289 269 223 141 8 OPOLSKIE 192 64 14 0 18 4 1 71 70 57 32 9 PODKARPACKIE 279 87 15 0 32 6 1 114 110 78 45 10 PODLASKIE 172 34 10 0 10 3 0 83 81 55 31 11 POMORSKIE 297 73 19 0 12 8 1 133 125 91 54 12 ŚLĄSKIE 752 278 47 1 122 17 2 203 199 271 147 13 ŚWIĘTOKRZYSKIE 178 64 15 0 14 6 0 55 55 59 31 14 WARMIŃSKO-MAZURSKIE 263 31 8 0 9 2 1 107 106 125 59 15 WIELKOPOLSKIE 487 123 34 1 44 9 3 196 189 168 90 16 ZACHODNIOPOMORSKIE 285 57 12 1 13 4 0 128 124 100 58 POLSKA prywat. pośrednia 9 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE FUNKCJONUJĄCE W DNIU 31.12.1990R. I PRZEDSIĘBIORSTWA WYKREŚLONE Z REJESTRU W LATACH 1990-2006 W WYNIKU PRZEKSZTAŁCEŃ WŁASNOŚCIOWYCH WEDŁUG WOJEWÓDZTW Wykres nr 6 POMORSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE PODLASKIE ZACHODNIOPOMORSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE MAZOWIECKIE WIELKOPOLSKIE LUBUSKIE ŁÓDZKIE LUBELSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE DOLNOŚLĄSKIE OPOLSKIE ŚLĄSKIE PODKARPACKIE MAŁOPOLSKIE liczba przeds. 1 100 przeds. państw . w dn. 31.12.1990 przeds. w ykreślone z rej. do 31.12.2006 Źródło: dane GUS i MSP 10 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE WG STANU NA 31.12.2006 I PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI WG DRÓG PRYWATYZACJI W WOJEWÓDZTWACH W LATACH 1990-2006 Wykres nr 7 POMORSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE PODLASKIE ZACHODNIOPOMORSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE MAZOWIECKIE WIELKOPOLSKIE LUBUSKIE ŁÓDZKIE LUBELSKIE DOLNOŚLĄSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE OPOLSKIE ŚLĄSKIE 290 przeds.państwowe skomercjalizowane pryw.bezpośrednio likwidowane z art.19ust.op.p. Źródło: dane MSP PODKARPACKIE MAŁOPOLSKIE 11 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI WŁASNOŚCIOWYMI WEDŁUG SEKCJI I DZIAŁÓW POLSKIEJ KLASYFIKACJI DZIAŁALNOŚCI Tablica nr 3 S E K C J A D Z I A Ł PRZEDSIĘBIORSTWA OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI STAN NA DZIEŃ: 31.12.2006 r. A ROLNICTWO, ŁOWIECTWO I LEŚNICTWO 1 Rolnictwo, łowiectwo, łącznie z działalnością usługową 2 Leśnictwo, łącznie z działalnością usługową B RYBACTWO 5 Rybactwo, łącznie z działalnością usługową C GÓRNICTWO I KOPALNICTWO 10 Górnictwo węgla kamiennego i brunatnego (lignitu); wydobywanie torfu 11 Wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego, włączając działalność usługową 14 Pozostałe górnictwo i kopalnictwo D 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 E F PRZETWÓRSTWO PRZEMYSŁOWE Produkcja artykułów spożywczych i napojów Produkcja wyrobów tytoniowych Włókiennictwo Produkcja odzieży i wyrobów futrzarskich wyprawianych Produkcja drewna i wyrobów z drewna oraz korka (z wyłączeniem mebli) .... Produkcja masy włóknistej, papieru oraz wyrobów z papieru Działalność wydawnicza, poligrafia i reprodukcja ... Wytwarzanie koksu, produktów rafinacji ropy naftowej ... Produkcja wyrobów chemicznych Produkcja wyrobów gumowych i z tworzyw sztucznych Produkcja wyrobów z pozostałych surowców niemetalicznych Produkcja metali maszyn... Produkcja maszyn i urządzeń, gdzie indziej nie sklasyfikowana Produkcja maszyn biurowych i komputerów Produkcja maszyn i aparatury elektrycznej, gdzie indziej nie ... Produkcja sprzętu i urządzeń radiowych, telewizyjnych ... optycznych ... Produkcja pojazdów samochodowych, przyczep i naczep Produkcja pozostałego sprzętu transportowego Produkcja mebli; działalność produkcyjna, gdzie indziej nie... Zagospodarowanie odpadów WYTWARZANIE I ZAOPATRYWANIE W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, GAZ , WODĘ 40 ... 41 Pobór, uzdatnianie i rozprowadzanie wody BUDOWNICTWO 45 Budownictwo prywatyzacja likwidacja z art. 19 ust. o pp Ogółem komercjalizacja bezpośrednia 5747 1587 2263 1897 112 107 5 6 1 5 12 12 94 94 5 5 2 2 109 45 32 32 23 12 2 9 3 83 1 32 30 2 21 2552 457 8 174 91 53 1076 209 8 103 33 21 831 160 645 88 28 27 13 43 31 19 111 45 72 11 135 37 292 62 138 443 29 73 44 66 33 37 121 20 24 21 17 9 78 22 83 49 53 178 1 44 22 24 21 25 31 48 19 38 2 50 9 92 7 45 144 26 18 11 24 10 6 44 10 39 5 17 7 6 117 6 40 121 2 11 11 18 2 6 46 10 90 85 5 84 79 5 3 3 3 3 1002 1002 144 144 508 508 350 350 3 3 12 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI WŁASNOŚCIOWYMI WEDŁUG SEKCJI I DZIAŁÓW POLSKIEJ KLASYFIKACJI DZIAŁALNOŚCI Tablica nr 3 S E K C J A G H D Z I A Ł HOTELE I RESTAURACJE 55 Hotele i restauracje 60 61 62 63 64 TRANSPORT; GOSPODARKA MAGAZYNOWA I ŁĄCZNOŚĆ Transport lądowy; transport rurociągowy Transport wodny Transport lotniczy Działalność wspomagająca transport; działalność zwiazana z turystyką Poczta i telekomunikacja POŚREDNICTWO FINANSOWE 65 funduszów... 66 gwarantowanej... K 70 71 72 73 74 L 31.12.2006 r. HANDEL HURTOWY I DETALICZNY; NAPRAWA POJAZDÓW SAMOCHODOWYCH, MOTOCYKLI ORAZ ARTYKUŁÓW UŻYTKU OSOBISTEGO I DOMOWEGO 50 Sprzedaż, obsługa i naprawa pojazdów samochodowych i motocykli ... 51 Handel hurtowy i komisowy z wyjątkiem handlu pojazdami ... 52 Handel detaliczny z wyłączeniem sprzedaży pojazdów samochodowych ... I J PRZEDSIĘBIORSTWA OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI STAN NA DZIEŃ: OBSŁUGA NIERUCHOMOŚCI, WYNAJEM I DZIAŁALNOŚĆ ZWIĄZANA Z PROWADZENIEM INTERESÓW Obsługa nieruchomości Wynajem maszyn i urządzeń bez obsługi oraz wypożyczanie ... Informatyka Działalność badawczo-rozwojowa Działalność gospodarcza pozostała prywatyzacja likwidacja z art. 19 ust. o pp Ogółem komercjalizacja bezpośrednia 708 55 393 260 74 592 13 40 31 351 30 201 42 2 11 29 26 26 7 7 13 13 6 6 460 349 8 1 107 70 4 1 185 149 3 168 130 1 101 1 31 1 33 37 4 3 1 4 3 1 593 10 151 30 26 376 21 1 3 261 7 29 12 1 212 311 2 119 18 17 155 8 9 ADMINISTRACJA PUBLICZNA I OBRONA NARODOWA; OBOWIĄZKOWE UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE I POWSZECHNE UBEZPIECZENIE ZDROWOTNE 75 Administracja publiczna i obrona narodowa; obowiązkowe ... 3 3 3 3 M EDUKACJA 80 Edukacja 2 2 2 2 N OCHRONA ZDROWIA I POMOC SPOŁECZNA 85 Ochrona zdrowia i pomoc społeczna 26 26 26 26 O DZIAŁALNOŚĆ USŁUGOWA, KOMUNALNA, SPOŁECZNA I INDYWIDUALNA, POZOSTAŁA 90 Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków 92 Działalność związana z kulturą, rekreacją i sportem 55 1 15 10 1 9 25 20 4 2 13 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI WŁASNOŚCIOWYMI WEDŁUG SEKCJI I DZIAŁÓW POLSKIEJ KLASYFIKACJI DZIAŁALNOŚCI Tablica nr 3 S E K C J A D Z I A Ł PRZEDSIĘBIORSTWA OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI STAN NA DZIEŃ: 31.12.2006 r. 93 Działalność usługowa pozostała Źródło: dane MSP prywatyzacja likwidacja z art. 19 ust. o pp Ogółem komercjalizacja bezpośrednia 39 21 18 Wykres nr 8 PRZEDSIĘBIORSTWA PAŃSTWOWE OBJĘTE PRZEKSZTAŁCENIAMI WG SEKCJI PKD stan na dzień 31.12.2006 r. 1200 1000 liczba p.p. 800 600 400 200 0 ROLNICTWO, ŁOW. I LEŚ. PRZETWÓRSTWO PRZEMYSŁOWE BUDOWNICTWO HANDEL I NAPRAWY TRANSPORT; GOSP. MAGAZ. I ŁĄCZNOŚĆ OBSŁUGA NIERUCHOM, WYNAJEM POZOSTAŁE SEKCJE POLSKA KLASYFIKACJA DZIAŁALNOŚCI skomercjalizowano Źródło: Tablica nr 3 objęte prywatyzacją bezpośrednią likwidowane w trybie art.19 ust.o pp
