Instytucjonalne wymiary efektywnego państwa w procesie integracji
advertisement
1 Gabriela Przesławska Instytucjonalne wymiary efektywnego państwa w procesie integracji Perspektywa instytucjonalna włącza do analizy procesów gospodarczych czynniki instytucjonalne, takie jak prawa własności i struktury rządzenia (governance structures). Według D. Northa, czołowego reprezentanta nowej ekonomii instytucjonalnej, laureata Nagrody Nobla z 1993 r., instytucjonalne uwarunkowania rozwoju rynku czyli reguły polityczne i prawne zawarte w konstytucji, prawa własności, normy zachowania, postawy społeczne stwarzają bodźce do produktywnej współpracy i tym samym decydują o różnicach w poziomie rozwoju między krajami1. W odniesieniu do roli państwa nowa ekonomia instytucjonalna (NEI) używa określenia governance oznaczającego „jakość rządzenia”. Pojęcie to zostało zapożyczone z ekonomii kosztów transakcyjnych (nurtu NEI), która m. in. analizuje zdolność różnych alternatywnych struktur rządzenia do redukcji kosztów transakcyjnych2. W rozumieniu Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju „dobre rządzenie” oznacza efektywne świadczenie przez państwo usług niezbędnych do właściwego funkcjonowania rynku, tj. zapewnienie prawa, porządku publicznego, infrastruktury, stabilności makroekonomicznej, przejrzystego i sprawiedliwego systemu podatkowego i regulacyjnego3. Dobre rządzenie utożsamiane jest z: - właściwym pełnieniem przez władzę wykonawczą i administracją państwową swoich zadań oraz poddaniem się publicznej ocenie; - rządami prawa, tj. dostosowaniem ram prawnych do istniejących warunków oraz przestrzeganiem prawa przez podmioty prywatne i publiczne; - otwartością i przejrzystością procesu decyzyjnego w państwie, a także włączeniem w ten proces zainteresowanych grup; - uczestnictwem obywateli w sprawach publicznych (tzw. społeczeństwem obywatelskim). W odniesieniu do oceny wdrażania reform sektora publicznego, a głównie roli państwa w kształtowaniu strategii reform używa się określenia „zawodność rządzenia” (governance failure) rozumianego jako niepowodzenie instytucji publicznych w tworzeniu i utrzymaniu spójnej strategii gospodarczej. Zawodność rządzenia oznacza zatem złe rządzenie i nie może D.C. North, Prologue (w:) The Frontiers of the New Inastitutional Economics (1997), za: A. Ząbkowicz, Współczesna ekonomia instytucjonalna wobec głównego nurtu ekonomii, Ekonomista 2003, nr 6, s. 818 2 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad ekonomiczną rolą państwa, Ekonomista 2001, nr 1, s. 11 - 12 3 Transition Report, EBRD, London 1999, s. 115 - 116 1 1 2 być utożsamiane z tzw. „zawodnością państwa” (government failure) przeciwstawianą „zawodności rynku” (market failure)4. 1. Pomiar governance Narzędzia statystyczne trudno stosować do analizy kwestii instytucjonalnych , gdyż nie są one bezpośrednio mierzalne. Problemy dotyczą zwłaszcza empirycznej analizy instytucji nieformalnych oraz instytucji politycznych i porządku prawnego. Znaczenie rozwiązań instytucjonalnych uwzględnia się poprzez badanie klimatu inwestycyjnego, stabilność polityczną czy szerzej jakość rządzenia (governance). Badania działalności władz publicznych obejmują zarówno tradycje istniejące w danym kraju, jak i reguły (instytucje) oraz procesy określające sposób wykonywania władzy w interesie publicznym, w tym rolę społeczeństwa obywatelskiego. Wskaźniki jakości rządzenia (governance) nie mierzą jednakże stanu obiektywnego (ten jest nieuchwytny), a percepcję danego zjawiska w wybranej grupie respondentów, np. specjalistów z danej dziedziny lub firm działających w danym kraju. Punktem odniesienia jest tu pewien wzorzec instytucjonalny, który pozwala na pomiar stopnia dostosowania przebiegu zjawiska w danym kraju do przyjętego wzorca. Rola jakości rządzenia uwzględniona byłą w ramach tworzenia tzw. wskaźników wolności gospodarczej lub konkurencyjności gospodarki przez Heritage Foundation Freedom House. Z kolei Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju opracował dla oceny instytucjonalnych aspektów transformacji wskaźniki transformacji gospodarczej oceniające zakres liberalizacji cen, liberalizacji handlu i waluty, reformę bankowości i innych rynków finansowych. W badaniu jakości rządzenia EBOiR wraz z Bankiem Światowym wykorzystują opinie przedsiębiorców dotyczące takich zjawisk jak: zabezpieczenie praw własności, zawłaszczenie państwa przez grupy interesu, zakres interwencji państwa oraz korupcja5. Bank Światowy opublikował w 2005 r. wyniki badań D. Kaufmanna , A. Kraaya i M. Mastruzziego, którzy prezentują aktualne dane uwzględniające sześć wymiarów jakości rządzenia6. Dane dotyczą 209 krajów w l. 1996 – 2004. Skonstruowane przez autorów wskaźniki bazują na kilkuset indywidualnych zmiennych mierzących subiektywną percepcję jakości rządzenia uzyskaną z 37 odrębnych źródeł danych (stworzonych przez 31 różnych organizacji). Autorzy zagregowali indywidualne miary jakości rządzenia w sześć kategorii A. Wojtyna, Nowe kierunki badań... op. cit., s. 13 J. Pietrucha, Instytucjonalny wymiar polityki pieniężnej (w:) Ład instytucjonalny w gospodarce pod red. B. Polszakiewicz i J. Boehlke, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2005, s. 163 6 D. Kaufmann, A. Kraay. M. Mastruzzi, Governance IV, New Data, New Chalenges, The World Bank, May 2005, www.worldbank.org 4 5 2 3 obejmujące kluczowe wymiary jakości rządzenia. Raport z badań podaje uzyskane wartości wraz z marginesem błędu. Sposób ujęcia wskaźników w klastery (zespoły) nie pretenduje do miana precyzyjnej definicji jakości rządzenia. Raczej odzwierciedla poglądy autorów na spójną i użyteczną organizację danych zgodną z powszechnymi wyobrażeniami na temat jakości rządzenia (model nieobserwowanych składowych). Wskaźniki dotyczą następujących wymiarów jakości rządzenia: demokratycznej kontroli, politycznej stabilności, efektywności państwa, jakości regulacji rządów prawa oraz kontroli korupcji. 1. Demokratyczna kontrola (Voice and Accountability) – wskaźnik ten mierzy różnorodne aspekty procesu politycznego, głównie wolności obywatelskie i prawa polityczne, sposób wyboru i odwoływania władz przez obywateli, niezależność mediów ( które odgrywają ważną rolę w monitorowaniu działań władzy i jej odpowiedzialności); 2. Stabilność polityczna (Political Stability) – indeks ten jest kombinacją wielu wskaźników mierzących percepcję (ocenę) prawdopodobieństwa destabilizacji (obalenia władzy) przez możliwe niekonstytucyjne akty przemocy;7 3. Efektywność państwa (Government Effectiveness) – obejmuje ocenę jakości świadczenia usług publicznych, jakość biurokracji, kompetencje urzędników państwowych, niezależność administracji państwowej (służby cywilnej) od politycznych nacisków, społeczną wiarygodność władzy w zakresie prowadzonej polityki. Najważniejszym kryterium efektywności państwa jest zdolność rządu do projektowania i wdrażania właściwej polityki oraz dostarczania dóbr publicznych; 4. Jakość regulacji (Regulatory Quality) – wskaźnik ten koncentruje się na percepcji występowania polityki nieprzyjaznej rynkowi, takiej jak: kontrola cen, niewłaściwy nadzór bankowy, nadmierna regulacja ograniczająca wymianę handlową czy rozwój biznesu; 5. Rządy prawa (Rule of Law) – wskaźnik ten dotyczy oceny efektywności i przewidywalności działań wymiaru sprawiedliwości, jego zdolności do egzekwowania umów i ochrony praw własności; 6. Kontrola korupcji (Control of Corruption) – wskaźnik mierzy percepcję korupcji rozumianą jako wykorzystywanie władzy publicznej do prywatnych celów. Oprócz tej umownej definicji, szczegółowe aspekty pomiaru korupcji obejmują inne jej przejawy, np. częstotliwość łapówek w środowisku biznesu, czy tzw. wielką korupcję na arenie „Polityczną stabilność odmierza ilość politycznie motywowanych zabójstw, strajków, demonstracji i zamieszek, prób przewrotu, zmian rządu i represji politycznych wobec opozycji”, A. Ząbkowicz, Instytucje i wzrost gospodarki w Chile, Neoliberalizm i sztuka kompromisu, Warszawa, PWN 2001, s. 18 7 3 4 politycznej wyrażającą się w formowaniu się grup interesu w celu zawłaszczenia państwa. Występowanie korupcji jest wyrazem braku szacunku, zarówno korumpujących (obywateli czy firm), jak i skorumpowanych (głownie urzędników państwowych lub polityków) do instytucji, które reprezentują i które rządzą ich relacjami8. Tabela 1. ZMIANY WE WSKAŹNIKACH JAKOŚCI RZĄDZENIA W POLSCE, CZECHACH I NA WĘGRZECH W l. 1998 - 2004 „Wymiar” rządzenia Dimensions of Governance Demokratyczna kontrola Voice and Accountability Polska Węgry Czechy 1998 2000 2002 2004 1998 2000 2002 2004 1998 2000 2002 2004 1.01 1.12 1.11 1.13 1.14 0.99 0.90 1.03 1.15 1.14 1.17 1.16 Stabilność polityczna Political Stability 0.80 0.84 0.73 0.35 0.97 0.84 1.07 0.84 1.19 0.78 1.11 0.85 Efektywność państwa Government Effectiveness 0.86 0.38 0.64 0.47 0.72 0.70 0.72 0.63 0.78 0.78 0.79 0.68 Jakość regulacji Regulatory Quality 0.83 0.62 0.65 0.64 0.78 0.67 1.12 0.97 1.15 1.12 1.19 1.22 Rządy prawa Rule of Law 0.57 0.62 0.58 0.51 0.62 0.59 0.69 0.69 0.78 0.84 0.84 0.85 Kontrola korupcji Control of Corruption 0.49 0.49 0.40 0.16 0.35 0.40 0.36 0.30 0.69 0.78 0.59 0.65 Wskaźniki przyjmują wartości od -2.5 (niski poziom) do 2.5 (wysoki poziom oceny danego „wymiaru” jakości rządzenia).Źródło: opracowanie własne na podstawie D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi „Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, World Bank 2005; www.worldbank.org 8 D. Kaufmann, A. Kraay, M. Mastruzzi, op.cit. 4 5 Tabela 2. Uśredniony wskaźnik jakości rządzenia governance dla wybranych krajów transformacji w l. 1998-2004 JAKOŚĆ RZĄDZENIA GOVERNANCE 1998 2000 2002 2004 Czechy 0.76 0.70 0.81 0.74 Estonia 0.72 0.92 0.97 1.06 Węgry 0.96 0.91 0.95 0.90 Polska 0.76 0.68 0.68 0.54 Słowenia 0.87 0.90 1.02 0.99 Rosja -0.56 -0.85 -0.58 -0.63 Źródło: opracowanie własne na podstawie: D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, Governance Matters IV..,op.cit. Przytoczone dane (tabele: 1, 2 i 3) oraz zaprezentowany niżej wykres 1 wskazują, że w Polsce, Czechach i na Węgrzech nastąpiło pogorszenie jakości rządzenia choć w przypadku niektórych wymiarów jakości rządzenia występowały różnice między analizowanymi krajami. (Polska i Czechy w 2004 r. odnotowały poprawę w zakresie demokratycznej kontroli natomiast Węgry w zakresie jakości regulacji i rządów prawa.) Obniżenie indeksu jakości rządzenia może dziwić, gdy zważy się, że w tym czasie prowadzone były negocjacje przedakcesyjne i przejmowanie dorobku prawnego Unii Europejskiej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w poprawie wskaźników. Spośród nowo przyjętych krajów Unii Europejskiej największa poprawa wskaźnika jakości rządzenia nastąpiła w Estonii. Wysoki poziom governance utrzymuje również Słowenia choć w l. 2002-2004 nastąpiło obniżenie tego wskaźnika. Na tle porównywanych krajów największy spadek jakości rządzenia odnotowano w Polsce. Pogorszenie dotyczy większości wskaźników tj. kontroli korupcji, stabilności politycznej, rządów prawa oraz efektywności państwa. Poszukując odpowiedzi na pytanie o przyczyny obniżenia się wskaźników governance w okresie przedakcesyjnym w Polsce należy wykorzystać wnioski wynikające z analizy instytucjonalnej. Podejście to, oparte m.in. na teorii gier wskazuje, że instytucje kreujące korzyści społeczne mogą nie powstać natomiast będą utrzymywać się nieefektywne stany równowagi. Raport Banku Światowego poświęcony tworzeniu instytucji wspomagających rynek, akcentuje kulturowy wymiar rozwiązań instytucjonalnych 9. Poprawa jakości instytucjonalnych struktur rynku i państwa powinna uwzględniać „dziedzictwo przeszłości”, „lokalny kontekst”. Oznacza to, że tworzeniu nowych instytucji 9 powinno towarzyszyć World Development Report: Building Institutions for Markets, Oxford University Press: Oxford 2002 5 6 wykorzystywanie instytucji już istniejących w celu stabilizacji społecznej i ekonomicznej 10. Z koncepcji hierarchii instytucji opracowanej przez O. Williamsona wynika, że skuteczność instytucji formalnych jest zdeterminowana ich zgodnością z instytucjami nieformalnymi11. Natomiast badania D.C. Northa dowodzą, że instytucje formalne można zmienić stosunkowo szybko, a nieformalne ograniczenia związane z tradycyjnymi sposobami działania i rozwiązywaniem problemów są głęboko zakorzenione społecznie, stąd ich zmiany są powolne. North wykorzystując teorię ekonomii w interpretacji rozwoju społeczno – gospodarczego głosi koncepcję „zależności od ścieżki” (path dependence), która tłumaczy proces zmian instytucjonalnych historyczną zależnością instytucji. Wg tej koncepcji instytucje obecne wynikają z przeszłych. Koncepcja historycznej zależności instytucji wyjaśnia zróżnicowanie instytucji w różnych krajach, a tym samym różnice w ich rozwoju12. Cytowany raport Banku Światowego podkreśla, że fundamentalne znaczenie dla wzrostu gospodarczego ma istniejący w kraju system prawny13. Według opracowania PolskoNiemieckiej Izby Przemysłowo-Handlowej z 2006 r. Polska oceniana jest przez firmy z niemieckim kapitałem jako kraj o najgorszych w regionie warunkach do inwestowania14. WARUNKI DO INWESTOWANIA W REGIONIE (w skali od 1 do 6) Serbia i Czarnogóra 4.6 Bułgaria 4.6 Węgry 4.2 Litwa 4.1 Czechy 4.1 Rosja 4.0 Łotwa 4.0 Estonia 4.0 Słowenia 3.9 Ukraina 3.8 Polska 3.3 Meandry instytucjonalizacji. Dostosowanie Polski do Unii Europejskiej. EU – monitoring VI, pod red. M. Marody i J. Wilkina, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Fundacja im. Friedricha Eberta, Kraków 2002, s. 127 11 O. E. Williamson,The Institutions of Governance, „American Economic Review 1998”, 88 (2), s. 75 – 79 przedruk pol. (w:) Gospodarka Narodowa 1999 nr 3 pt. “Instytucje kierujące”, s. 104 – 105 12 D. C. North. Economic Performance Through Time, „American Economic Review” 1994, nr 3, s. 366 13 World Development Report, Building Institutions for Markets, Oxford University Press, Oxford 2002 14 Pierwsze ostrzeżenie dla Polski, Rzeczpospolita z 25.04.2006 r.. 10 6 7 Wykres 1 - WSKAŹNIKI JAKOŚCI RZĄDZENIA W POLSCE W L. 1996 – 2004 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 1996 1998 2000 2002 2004 Demokratyczna kontrola Stabilnosc polityczna Efektywnosc panstwa Jakosc regulacji Rzady prawa Kontrola korupcji Źródło: opracowanie własne na podstawie: D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, Governance Matters IV…, op. cit O niskiej atrakcyjności inwestycyjnej Polski zdecydowała głównie niestabilność systemu prawnego (na ten wymiar jakości rządzenia wskazało 50% respondentów) oraz zła infrastruktura, zbiurokratyzowanie gospodarki i administracji. Również w kwietniu 2006 agencja ratingowa Standard & Poor`s obniżyła rekomendację dla Polski. Jako przyczynę wskazała niepewność polityczną, niejasne perspektywy reform strukturalnych, niewiadomą odnośnie akcesji do strefy euro. Przejawem nadmiernego zakresu państwa wyrażającego się w szkodliwej dla biznesu regulacji jest również koncesjonowanie przez rząd działalności gospodarczej. Ogólnie rzecz biorąc, wpływ na jakość rządzenia mają czynniki natury politycznej, administracyjnej oraz społecznej15. 15 Meandry instytucjonalizacji...op. cit. s. 142 7 8 Tabela 3. WSKAŹNIK EFEKTYWNOŚCI PAŃSTWA (GOVERNMENT EFFECTIVENESS) W 2004 R. (w wybranych krajach) KRAJE „15” -tki GOVERNMENT NOWO GOVERNMENT EFFECTIVENESS PRZYJĘTE EFFECTIVENESS Austria 1.76 Cypr 1.02 Belgia 1.71 Czechy 0.63 Dania 2.15 Estonia 0.99 Finlandia 2.06 Litwa 0.70 Francja 1.92 Łotwa 0.60 Grecja 0.74 Malta 1.03 Hiszpania 1.29 Polska 0.47 Holandia 2.00 Słowacja 0.67 Irlandia 1.48 Słowenia 1.02 Luksemburg 2.08 Węgry 0.68 Niemcy 1.38 Portugalia 0.92 Szwecja 1.92 Wielka Brytania 1.85 Włochy 0.58 Kraje Europy Wschodniej nie będące członkami Unii Europejskiej Białoruś GOVERNMENT EFFECTIVENESS -0.93 Bułgaria -0.08 Rosja -0.21 Rumunia -0.15 Ukraina -0.67 Wyższy wskaźnik oznacza wyższą efektywność państwa w skali od -2.5 do 2.5. Źródło: opracowanie własne na podstawie D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, Governance Matters IV…, op..cit. W Polsce, w wymiarze politycznym zasadniczym problemem jest upartyjnienie państwa i jego agend, co skutkuje zawłaszczaniem państwa przez wąskie grupy interesów. 8 9 W wymiarze administracyjnym natomiast słabość państwa wyraża się w niskiej sprawności aparatu administracyjnego i powszechności korupcyjnych praktyk. Z powodu wad prawnych Naczelny Sąd Administracyjny w 2006 r. uchylił prawie trzecią część ostatecznych decyzji administracyjnych16. Jednym ze źródeł korupcji w administracji jest bezpośrednia zależność karier urzędniczych od czynników politycznych. Patologie w życiu publicznym powodowane są ciągłymi przemieszczeniami kadrowymi między administracją, biznesem i polityką (system łupów politycznych – spoils system). Istota służby cywilnej polega tymczasem na autonomii korpusu urzędniczego w stosunku do władzy politycznej. W Polsce, po zmianie władzy ma natomiast miejsce permanentna reorganizacja związana z wymianą kadr, z pominięciem kryteriów merytorycznych17. D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi w pomiarze efektywności państwa uznali wzrost rotacji na stanowiskach kierowniczych w administracji rządowej za przejaw niestabilności państwa18. Według cytowanych autorów o efektywności państwa przesądza także zdolność państwa w poborze podatków i innych form dochodów. Międzynarodowe instytucje finansowe również uznają wskaźnik ściągalności podatków za miarę potencjału administracyjnego państwa i wskazują na występowanie silnej pozytywnej korelacji między ściągalnością podatków a poziomem rozwoju19. W Polsce istnieje nieefektywny system poboru podatków. Wśród firm płacących podatki dominują głównie instytucje finansowe, towarzystwa ubezpieczeniowe, spółki giełdowe i przedsiębiorstwa państwowe czyli te, które nie mają możliwości zaniżania kosztów i ucieczki od podatku. Większość pozostałych podmiotów nieustannie wykazuje stratę. Oznacza to, że wprowadzenie 19-proc. stawki CIT nie spowodowało wzrostu uczciwości, „wychodzenia” z szarej strefy i zaprzestania zaniżania przychodów. Podobnie jest w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych. Połowa wpływów pochodzi z opodatkowania rent i emerytur oraz pensji pracowników zatrudnionych w administracji publicznej lub w służbie zdrowia. Wielu podatników, poza sferą publiczna, ukrywa część swoich dochodów lub „przechodzi” na działalność gospodarczą20. Niska jakość rządzenia w Polsce ma również wymiar społeczny. Zasadniczym problemem jest brak zaufania wobec polityki i polityków, co rodzi niechęć obywateli do współdziałania w kwestiach publicznych i brak obywatelskiego wsparcia. W Polsce w odróżnieniu od USA, Co trzecia decyzja urzędników uchylona, Rzeczpospolita z 25.04.2006 r. M. Kulesza, Destabilizacja metodą rządzenia, Rzeczpospolita z 13.02.2006 r. 18 D. Kaufmann, A. Kraay i M. Mastruzzi, Governance IV…, op.cit. 19 F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku. Dom Wydawniczy Rebis. Poznań 2005,s.36. 20 Podatek dochodowy się nie sprawdził. Rozmowa E. Glapiak z M. Barszczem, byłym wiceministrem finansów. Rzeczpospolita z 30.05.2006 r. 16 17 9 10 Holandii, Irlandii i krajów skandynawskich organizacje pozarządowe odgrywają niewielką rolę. Zatrudniają zaledwie 1% pracowników tj. 4-krotnie mniej niż średnia U.E.. W krajach o długich tradycjach wolontariatu nawet co siódmy zatrudniony pracuje w organizacji społecznej. U nas z hojności państwa czyli budżetowych dotacji korzystają głównie związki zawodowe, kółka rolnicze, kluby sportowe a nie organizacje charytatywne21. Polska jest jednym z najmniej innowacyjnych krajów Europy. Indeks opracowany w 2005 r. przez Komisję Europejską obejmował 26 wskaźników oceniających poziom edukacji społeczeństwa głównie technicznej i naukowej oraz wydatki na badania i rozwój. Polska zajmuje 21 miejsce w U.E., wydając na badania naukowe 1.14 mld euro (0.6 % PKB) podczas gdy Niemcy 55 mld euro (2.5 % PKB), Japonia 120 mld euro (3/4 wyłożyły firmy), USA 252 mld euro (wkład inwestorów prywatnych 63 %)22. Pogarszanie się jakości rządzenia i funkcjonowania państwa w Polsce jest jednym z najważniejszych instytucjonalnych zjawisk utrudniających rzeczywistą integrację i korzystanie z potencjału rozwojowego, jakie stwarza członkostwo w Unii Europejskiej. Instytucjonalne warunki akcesji tzn. stan ustawodawstwa, przestrzeganie zasad demokratycznych i stworzenie instytucji obsługujących polityki wspólnotowe należy uznać jedynie za warunki progowe, zapewniające minimum spójności między funkcjonującym w Polsce systemem społeczno – gospodarczym a systemem U. E.23. Zdolność państwa do utrzymania porządku publicznego, skutecznego świadczenia usług publicznych, odpowiedzialna służba publiczna, niezależne sądownictwo i bank centralny tworzą niezbędne warunki do efektywnego sprawowania władzy państwowej. Z badań teoretycznych i empirycznych Banku Światowego i EBOiR–u nad jakością rządzenia wynikają ponadto następujące wnioski: - otwartość gospodarki sprzyja tworzeniu dobrych instytucji i ograniczaniu korupcji. Otwartość kraju zwiększa się na skutek liberalizacji handlu zagranicznego i przepływów kapitałowych, jak również w wyniku postępu technicznego obniżającego koszty handlu i działalności gospodarczej. - kraje o wysokim zaawansowaniu reform (liberalizacja, prywatyzacja) cechuje wyższa jakość rządzenia Z. Lentowicz, Zbyt biedne by wspierać, Rzeczpospolita z 14.03.2005 r. Raport Komisji Europejskiej, Monitoring Industrial Research, grudzień 2005, (za:) A. Hołdys, Nauka tylko dla odważnych, Gazeta Wyborcza z 31.12.2005 r. 23 Meandry instytucjonalizacji...op. cit. s. 10 21 22 10 11 - różnice między państwami pod względem jakości rządzenia wynikają ze stopnia „zawładnięcia” (capture) państwa przez silne partykularne grupy interesów24. Sposobem na ograniczenie nadmiernej władzy państwowej (poza dyscyplinującym mechanizmem konkurencji), jak również neutralizowania wpływu grup interesu na politykę gospodarczą jest: konstytucyjny podział władzy i wzajemna kontrola (checks and balances), kontrola sprawowana przez opinię publiczną, niezależne media oraz kontrola zewnętrzna międzynarodowych organizacji (MFW, Unii Europejskiej )25. 2. Reforma sektora publicznego W literaturze przyjęte jest, że bardziej efektywne państwo wymaga reform sektora publicznego26. Jako miarę wielkości sektora publicznego (rządowego) czyli stopień zaangażowania państwa w gospodarkę, Międzynarodowy Fundusz Walutowy przyjmuje wielkość dochodów i / lub wydatków publicznych w stosunku do PKB27. Reformę sektora publicznego i możliwość przyspieszenia tempa wzrostu upatruje się w ograniczeniach zakresu redystrybucji dochodów przez budżet. Panuje bowiem przekonanie o negatywnym oddziaływaniu wielkości sektora publicznego na długookresowe tempo wzrostu. W krajach Europy Środkowej udział wydatków publicznych w PKB w stosunku do osiągniętego poziomu dochodu per capita jest zbyt wysoki. Wysoki poziom wydatków wywołuje bowiem wzrost podatków (przy danym deficycie budżetowym), co ujemnie wpływa na podażową stronę gospodarki. Przy zbliżonej do krajów wysoko rozwiniętych relacji wydatków do PKB tj. ok. 40 % PKB, a jednocześnie kilkakrotnie niższym dochodzie per capita nawet wysoka stopa oszczędności rządu 30 – 35 % PKB może zapewnić stopę inwestycji jedynie w przedziale 15 – 20 %. Taka wartość wskaźnika nie przybliży krajów Europy Środkowej do gospodarek zachodnich28. Z przeprowadzonych pod koniec l. 90. badań na temat relacji między wielkością państwa (mierzoną – jak już wspomniano – stosunkiem wydatków lub dochodów budżetowych do PKB) a efektywnością państwa wynikają wnioski: - do roku 1960 większa rola państwa (udział wydatków publicznych) prowadziła do poprawy dobrobytu; A. Wojtyna, Nowe kierunki badań.. op. cit..s. 14 A. Ząbkowicz, Współczesna ekonomia instytucjonalna…, op. cit., s. 821 26 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań…op. cit. s. 22 27 J. Siwińska, Ewolucja sfery publicznej w gospodarce (w:) Teoria wyboru publicznego pod red. J. Wilkina, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005, s. 31 28 A. Wojtyna, Decentralizacja finansów publicznych, Gospodarka Narodowa 2000, nr 7 – 8, s. 13 29 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań ....op. cit. s. 25 24 25 11 12 - po roku 1960 kraje, w których wzrost wydatków publicznych był najmniejszy stawały się bardziej efektywne i innowacyjne; - w latach 90, w krajach, w których wydatki przekraczały 50 % PKB, gospodarka nieformalna stanowiła 11 %, a w krajach , gdzie wydatki nie przekroczyły 40 % PKB, szara strefa wynosiła 6 %; - optymalny poziom wydatków publicznych powinien wynosić około 28 % PKB29. Z teorii i badań empirycznych wynika, ze wielkość sektora publicznego może wpływać na stopę wzrostu gospodarczego choć wpływ ten nie jest jednoznacznie określony. Jednym z bardziej znanych modeli ukazujących wpływ wielkości podatków i wydatków w stosunku do PKB na zmianę stopy wzrostu jest model R. Barro30. Jest to endogeniczny model wzrostu gospodarczego, w którym stopa wzrostu PKB jest określona przez czynniki endogeniczne (wynikające z modelu). Model neoklasyczny Solowa – Swana natomiast zakładał, że wzrost jest określony przez postęp technologiczny (zmianę egzogeniczną). Z modelu Barro wynika, że wydatki publiczne zwiększają produktywność prywatnego kapitału, co zapewnia stałą dodatnią stopę wzrostu gospodarczego. Finansowanie wydatków publicznych wymaga jednakże nakładania podatków, które z kolei, zmniejszają produkt krańcowy. Model Barro dowodzi, że ostateczny efekt polityki rządu będzie wypadkową tych dwóch tendencji, co oznacza, że istnieje optymalny poziom wydatków publicznych, który maksymalizuje wzrostu. Dla wzrostu gospodarczego nieobojętne znaczenie, ma przy tym, struktura wydatków publicznych. Korzystnie na stopę wzrostu wpływają wydatki na usługi publiczne, obronność, edukację, zdrowie, mieszkania, transport i komunikację. Natomiast tzw. wydatki nieproduktywne nie wpływają bezpośrednio na rozwój. W krajach OECD udział wydatków produktywnych w całości wydatków wynosi jedynie ok. 35 %. W Polsce udział sektora publicznego wynosi ok. 40 %; z czego 20 % przeznaczone jest na ubezpieczenia i pomoc społeczną31. Jak już wspomniano, ujęcie instytucjonalne cechuje podkreślanie znaczenia instytucjonalnego podłoża gospodarki jako czynnika decydującego o wysokości kosztów transakcji. Charakterystyczny dla społeczeństwa układ instytucjonalny tworzą instytucje formalne oraz instytucje nieformalne. Według NEI produktywną współpracę w skali 30 A. Barro, Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth, Journal of Political Economy, 1990, vol. 98, nr 5 31 J. Siwińska, op. cit. s. 41 – 42 12 13 społecznej powoduje odpowiednia struktura bodźców, która jest wynikiem zastosowanej polityki oraz instytucji. Ujęcie instytucjonalne cechuje orientacja efektywnościowa. Wyznacznikiem perspektywy instytucjonalnej jest jednakże efektywność adaptacyjna, która oznacza zdolność systemu instytucjonalnego do adaptowania się systemu do zmian technologicznych, demograficznych i szoków społecznych celem obniżenia kosztów transakcyjnych funkcjonowania systemu32. Efektywność adaptacyjna, według D. C. Northa, uwzględnia znaczenie tych reguł (instytucji), które prowadzą do dynamicznego rozwoju gospodarki jest zatem związana z uczeniem się oraz zdobywaniem wiedzy przez społeczeństwo, jego skłonnością do innowacji, podejmowania ryzyka, twórczą aktywnością oraz sposobem rozwiązywania problemów społecznych. Instytucje determinują koszty przetwarzania informacji przez jednostki. Ponieważ wiedza jest zdecentralizowana, to zadaniem systemu instytucjonalnego jest stosowanie bodźców sprzyjających najlepszemu wykorzystaniu dostępnej wiedzy poprzez np. ułatwianie przepływu informacji między podmiotami oraz tworzenie instytucji pobudzających wymianę handlową (wiedza może mieć postać uprzedmiotowioną)33. Decydująca rola wiedzy i wykształcenia w rozwoju gospodarczym a także istniejące zagrożenia ekologiczne, to ważne argumenty na rzecz większej niż dotychczas, ingerencji państwa w tych dziedzinach34. Kształtowanie i utrzymanie przez państwo struktury instytucjonalnej powoduje tworzenie kosztów transakcji. Dzięki istnieniu odpowiedniego otoczenia instytucjonalnego koszty transakcji innych uczestników wymiany mogą ulegać obniżeniu35. Publiczne koszty transakcji związane są z tworzeniem porządku publicznego danego systemu. Są to koszty: Ekonomia neoklasyczna na określenie efektywności systemu ekonomicznego stosowała pojęcie „efektywności alokacyjnej” rozumianej jako optymalizacja relacji między nakładami i efektami przez właściwą alokację zasobów w gospodarce ( w danym otoczeniu instytucjonalnym). Por. J. Godłów – Legiędź, Transformacja ustrojowa z perspektywy nowej ekonomii instytucjonalnej, Ekonomista 2005, nr 2, s. 174 32 33 Ł. Hardt, Instytucje a koszty transakcyjne w nowej ekonomii instytucjonalnej. Gospodarka Narodowa 2005, nr 1-2, s. 13 34 J. Siwińska, op. cit. s. 40 35 J. Godłów – Legiędź, op. cit. s. 185 36 J. Małysz, Instytucje a koszty transakcyjne w świetle neoinstytucjonalnej ekonomii, Ekonomista 2003, nr 3, s. 327 37 D.C. North, J. J. Wallis, American Government Expenditures, A Historical Perspective, „American Economic Review” 1982, s. 336 38 J. Małysz, op. cit. s. 329 13 14 porządku prawnego, publicznego zarządzania, obronności, systemu wychowania, kształcenia, sądownictwa itp.. Znaczenie instytucjonalno – prawnych funkcji państwa pozwala dostrzegać nowe uzasadnienie dla wzrostu udziału państwa w gospodarce36. D. C. North i J. J. Wallis poddali analizie strukturę wydatków rządowych w krajach wysoko rozwiniętych w l. 1953 – 1974, próbując ustalić, które z nich mają charakter redystrybucyjny, a które natomiast przyczyniają się do redukcji kosztów transakcyjnych. Choć taki podział wydatków nie ułatwia sformułowania precyzyjnych wniosków autorzy sugerują, że wzrost udziału państwa w gospodarce (mierzony udziałem wydatków w PKB) nie zawsze oznaczać musi wzrost redystrybucyjnych funkcji państwa. Może również wskazywać na wzrost popytu na usługi państwa redukujące koszty transakcyjne37. W USA obserwuje się systematyczny wzrost kosztów transakcyjnych w sektorze publicznym38. 3. Instytucjonalne problemy niezależności sądownictwa i banku centralnego Jak już wspomniano, nowa ekonomia instytucjonalna bada znaczenie tzw. zasad gry obowiązujących w społeczeństwie (czyli instytucji) dla pobudzania pożądanej aktywności ekonomicznej. Przedmiotem szczególnego zainteresowania NEI jest wpływ instytucji nierynkowych, takich jak zasada praworządności czy system praw własności na wzrost gospodarczy. W ostatnich latach, w ramach tej perspektywy badawczej poddano analizie także niezależność sądownictwa. Przyjęto założenie, że istnienie niezależnego sądownictwa, jako ważnego elementu nierynkowego otoczenia instytucjonalnego, będzie korzystnie wpływać na zmniejszenie niepewności w stosunkach miedzy jednostkami. Spowoduje to wzrost skłonności do długookresowych inwestycji, co z kolei przełoży się na wzrost dochodów inwestorów, a tym samym wzrost dochodu narodowego. (Wzrost dochodów spowoduje wzrost dochodów państwa z podatków)39. Pomiar niezależności sądownictwa dokonuje się poprzez badanie ekonometryczne ujmujące niezależność sądów w sposób ilościowy. Pod uwagę bierze się m. in. zakres 14 15 uprawnień sądów do orzekania o konstytucyjności aktów prawnych, zakres konstytucyjnej niezależności działań sądów od innych instytucji w państwie (w tym przypadku chodzi o możliwość uchylania decyzji sędziów), długość kadencji sędziów oraz istniejące procedury usuwania ich z urzędu. Ostatnio skonstruowano nowe wskaźniki niezależności sądownictwa, tzw. de iure (formalne), w dużym stopniu wzorowane na wskaźnikach niezależności banku centralnego (a więc mierzące głównie prawne aspekty niezależności). Uwaga koncentruje się na tym elemencie władzy sądowniczej, który odpowiedzialny jest za zagwarantowanie respektowania najważniejszego aktu prawnego w państwie – konstytucji, czyli na sądzie konstytucyjnym. Wskaźnik de iure stworzony jest na podstawie kwestionariusza uwzględniającego odpowiedzi wybitnych specjalistów z dziedziny prawa konstytucyjnego, oceniających treść regulacji prawnych dotyczących niezależności sądu konstytucyjnego ( m. in. stabilność instytucjonalną środowiska, w którym te sądy działają, procedury powoływania sędziów, ich kadencję, płace sędziowskie i.t.p.). Po przyporządkowaniu do każdego z powyższych elementów wartości od 0 do 1 i ich uśrednieniu uzyskano wskaźnik niezależności sądu konstytucyjnego dla poszczególnych państw40. Oprócz wskaźnika de iure opracowano wskaźnik de facto niezależności sądownictwa konstytucyjnego. Pytania w kwestionariuszu będące podstawą budowy tego wskaźnika dotyczyły rzeczywistej niezależności sądownictwa konstytucyjnego (m.in. stabilności zasad prawa określających działania sądu oraz stopnia wpływu swobodnych decyzji innych władz na wykonalność orzeczeń sądów konstytucyjnych). Wskaźniki de facto w wielu krajach znacząco różnią się od wskaźników de iure. Zazwyczaj wskaźniki niezależności formalnej są wyższe niż wskaźniki niezależności faktycznej. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju publikuje wyniki badań dotyczących związków między niezależnością sądownictwa a pomyślnością reform gospodarczych w krajach postsocjalistycznych. Z badań wynika, że niezależne sądownictwo, gwarantując przestrzeganie prawa zarówno przez jednostki, jak i władzę państwową przyczynia się do zwiększenia inwestycji w sektorze prywatnym, pobudzenia wzrostu gospodarczego oraz do przyspieszenia reform gospodarczych41. K. Metelska – Szaniawska, Niezależność sądownictwa a wzrost gospodarczy, Ekonomista 2006, nr 1, s. 90 Dla Polski wskaźnik ten wynosi 0,693; dla Czech 0,761; dla Węgier 0,651; Estonii 0,641; Słowenii 0,869; Litwy 0,447; Łotwy 0,684; dla „starych” członków Unii Europejskiej m.in. Francji 0,634; Austrii 0,733; Hiszpanii 0,551; Holandii 0,631; Belgii 0,825; Szwecji 0,605; Danii 0,779 (dla USA 0,685; Japonii 0,622); Z. P. Feld, S. Voight, Economic Growth and, Judical Independence: Cross Country Evidence Using a New Set of Indicators, „European Journal of Political Economy” 2003, nr 19 (3), za: K. Metelska -= Szaniawska,op. cit. s.93 41 K. Metelska – Szaniawska, op.cit. s. 98 39 40 15 16 Ekonomiści zachodni wskazują, ze reformowanie państwa dotyczy nie tylko działań w kierunku wzrostu jego efektywności lecz także odpowiedzialności wobec instytucji demokratycznych. W Polsce problem ten zaznaczył się ostatnio szczególnie wyraźnie w związku z dyskusją na temat niezależności banku centralnego42. Instytucjonalne aspekty polityki pieniężnej obejmują – poza wspomnianą już niezależnością banku centralnego – odpowiedzialność podmiotową, odpowiedzialność przedmiotową oraz transparentność jego działań. Odpowiedzialność podmiotowa kierownictwa banku centralnego za realizowaną politykę obejmuje procedury określające sposób rozliczania się przez bank z prowadzonej polityki oraz podmiot kontrolujący. Ten rodzaj odpowiedzialności akcentuje działania ex post, głównie za wyniki osiągane przez kierownictwo banku. Odpowiedzialność przedmiotowa natomiast definiuje ex ante cele, za które odpowiada bank centralny oraz reguły osiągania tych celów. Odpowiedzialność przedmiotowa jest zatem zbiorem zasad postępowania dla podmiotu, na który delegowane są uprawnienia (tj. na bank centralny) ustalonych przez demokratycznie wybraną reprezentację narodu. (tj. przez parlament)43. W ostatnim czasie w Polsce zauważa się wśród polityków i opinii publicznej zmiany hierarchii celów polityki gospodarczej . Problem ten dotyczy również instytucjonalnych uwarunkowań polityki pieniężnej. Przewidziane w konstytucji oraz w ustawie o NBP regulacje przyznają b.c. mandat dotyczący stabilności cen. Strategia bezpośredniego celu inflacyjnego realnie oznacza kompetencje Rady Polityki Pieniężnej w kwestii wyboru ścieżki dezinflacji. Taki stan prawny pozwala z jednej strony, RPP swobodnie interpretować cel, a z drugiej strony, przeciwnikom polityki monetarnej uzyskać pretekst do kwestionowania tejże polityki. Wraz z ograniczeniem inflacji pojawiły się bowiem kontrowersje, co do kosztów dezinflacji; czy rozkład kosztów i korzyści prowadzonej polityki antyinflacyjnej uwzględniał preferencje społeczne i czy ów proces nie mógł być rozłożony na wiele lat. Problemy te spowodowały rozdźwięk między preferencjami banku centralnego oraz instytucji, takich jak rząd i parlament44. W literaturze dotyczącej bankowości centralnej uznany jest pogląd, że b.c. powinien być niezależny lecz poddany demokratycznej kontroli (independent but accountable). Oznacza to konieczność skojarzenia szerokich uprawnień banku z dużym stopniem przejrzystości i poddaniem się publicznej ocenie. Według znawcy przedmiotu A. Blindera niezależność banku i demokratyczna kontrola, to związek oparty na symbiozie, a nie na konflikcie. Jedynie demokratyczna kontrola może legitymizować niezależność w ramach A. Wojtyna, Nowe kierunki badań… op.cit. s. 27 – 28 A. Wojtyna, Demokratyczna kontrola nad polityką banku centralnego – kontrowersje teoretyczne i wnioski dla Polski, Ekonomista 2002, nr 5 44 Meandry instytucjonalizacji ...op.cit. s. 24 42 43 16 17 demokratycznego państwa45. Badania przeprowadzone przez Bank Anglii w 2000 r. wskazują, że w Polsce wskaźnik niezależności (86%) jest dużo wyższy od wskaźnika demokratycznej kontroli (58%) czyli publicznego nadzoru. (Na Węgrzech wskaźniki te wynoszą odpowiednio: 86% i 83%, a w Czechach 98% i 75%)46. Niski wskaźnik publicznego nadzoru jest równoznaczny z niskim stopniem monitorowania banku centralnego przez parlament. Naruszenie równowagi między niezależnością i zakresem sprawowanej kontroli miało miejsce również w działalności Europejskiego Banku Centralnego. Równowaga ta została przywrócona na skutek zmian zwiększających zakres podmiotowej odpowiedzialności E.B.C. i przejrzystości stosowanych procedur47. W literaturze ekonomicznej problem niezależności banku centralnego jest analizowany według dwóch ujęć. Pierwsze ujęcie stanowi uzasadnienie dla mianowania do kierownictwa banku osób mających silniejsze preferencje względem stabilizacji poziomu cen (tzw. konserwatywnych bankierów) w celu rozwiązania tzw. problemu niespójności w czasie. W tym przypadku teoria ekonomii postuluje wybór na szefa b.c. osobę przejawiającą większą niechęć do inflacji niż społeczeństwo, którego reprezentantem jest parlament48. Drugie ujęcie, postrzega konieczność autonomii banku centralnego w kontekście wniosków wypływających z ekonomicznej teorii polityki (tj. teorii politycznego cyklu wyborczego i teorii wyboru publicznego). Z teorii tych wynika, że mechanizmy polityczne mogą prowadzić do nieefektywnych decyzji w polityce gospodarczej. Modele politycznego cyklu wyborczego zwracają uwagę, że decyzje wynikające z kalendarza wyborczego narzucają zbyt krótki horyzont czasowy z punktu widzenia istoty zjawisk pieniężnych. Teoria wyboru publicznego wskazuje natomiast na występujące realnie cechy porządku politycznego: oportunistyczny charakter działań przedstawicieli władzy publicznej oraz podatność na wpływy grup interesu dążących do zawłaszczania państwa. Oznacza to, że instytucje procesu politycznego mogą utrudniać efektywne funkcjonowanie sfery pieniężnej poprzez nałożenie na tę sferę dodatkowych kosztów transakcyjnych. W tym kontekście w badaniach empirycznych niezależność banku centralnego rozumiana jest jako niezależność względem polityki. Analizowane są zatem główne ramy prawne ograniczające ingerencję sfery politycznej49. A. Blinder, Central Banking in Democracy, „Federal Reserve Bank of Richmond Ekonomic Quarterly”, Fall 1996 (za) Meandry instytucjonalizacji, j.w. 46 J.w., s. 25 47 Tamże, s. 26 48 M. Krzak, Ochronić bank centralny przed wpływami polityków, Rzeczpospolita z 23.03.2006 r.. 45 17 18 Niezależność i transparentność wybranych banków centralnych krajów transformacji w roku 2002 Wskaźniki Czechy Estonia Polska Słowenia Węgry Rosja Niezależność Independence 0.90 0.97 0.94 0.79 0.86 0.46 Transparentność Transparency 0.90 0.50 0.85 0.58 0.55 0.40 Wskaźniki przyjmują wartości od 0 (niski poziom) do 1 (wysoki poziom) niezależności i transparentności banków centralnych. Źródło: J. Pietrucha, Instytucjonalny wymiar polityki pieniężnej…, op. cit., s. 165. W literaturze ekonomicznej przeważa pogląd, że transparentność polityki pieniężnej ma duże znaczenie dla efektywności tej polityki oraz odpowiedzialności podmiotowej kierownictwa banku centralnego. Transparentność (przejrzystość) polityki pieniężnej przejawia się poprzez ujawnianie przez bank centralny szerokiej opinii publicznej wszelkich informacji o celach i strategiach w zakresie prowadzonej polityki (m.in. przez publikację protokołów z przebiegu obrad oraz imiennych wyników głosowania). Z modeli racjonalnych oczekiwań wynikają jednakże przesłanki wskazujące, że pewien zakres niejawności polityki pieniężnej jest niezbędny z punktu widzenia jej efektywności. Skutki w sferze realnej mogą bowiem przynieść jedynie te działania banku, które nie były przewidziane i zneutralizowane przez podmioty dokonujące racjonalnych wyborów. Należy jednak podkreślić dominujący charakter argumentów na rzecz zwiększenia transparentności b.c.. Przejrzystość działań banku centralnego zapobiega bowiem przed odwrotem z prowadzonej polityki, co wzmacnia wiarygodność banku, zapewnia skuteczność w walce z inflacją, a tym samym zmniejsza niepewność na rynkach finansowych50. Z powyższych rozważań wynika, że właściwe rozwiązania instytucjonalne są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej gdyż działanie bodźców rynkowych jest w dużym stopniu, zależne od kształtu instytucji publicznych czyli 49 50 J. Pietrucha, Instytucjonalny wymiar polityki pieniężnej, op.cit s. 158 Tamże, s. 160 18 19 efektywnego państwa. Znaczenie czynników instytucjonalnych i politycznych dla rozwoju podkreśla szczególnie Francis Fukuyama, profesor międzynarodowej ekonomii politycznej, głosząc tezę o konieczności budowania państwa. Fukuyama odróżnia dwa wymiary państwowości: zakres państwa oraz potencjał (capacity) państwa i jego instytucji. Zakres państwa obejmuje funkcje i cele realizowane przez rządy. Siła potencjału instytucjonalnego natomiast, to zdolność państwa do administrowania w sposób efektywny, tj. przy pomocy minimalnej biurokracji, utrzymywania wysokiego poziomu przejrzystości odpowiedzialności instytucji rządowych, kontroli korupcji a przede wszystkim egzekwowania prawa. Brak zrozumienia tych dwóch wymiarów państwowości, tj. zakresu państwa i siły państwa oraz ich wpływu na rozwój gospodarczy były -w dużym stopniu- przyczyną niedostatecznych efektów liberalnych reform w krajach transformacji (również w Polsce). Z ekonomicznego punktu widzenia, optymalna jest kombinacja ograniczonego zakresu funkcji państwa (głównie dostarczanie „czystych” dóbr publicznych, obrona, prawo, porządek), któremu towarzyszy duża efektywność instytucjonalna. Wzorem są tu Stany Zjednoczone, w których zakres państwa jest poważnie ograniczony lecz w ramach tego zakresu, w sprawach stanowienia i egzekwowania prawa oraz swobody działalności politycznej, państwo jest bardzo silne51. 51 F.Fukuyama, op. cit. s.22-25. 19
