Prof

Prof. Jerzy Regulski
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej
Sesja I: Ustrojowe znaczenie partnerstwa publiczno-społecznego
Komentarze i opinie
Problemy pomocniczości, decentralizacji państwa, rozwoju społeczeństwa
obywatelskiego stanowią element kluczowy na drodze naszych reform, transformacji
państwa i społeczeństwa. Nie można zmienić państwa bez aktywnego udziału
społeczeństwa, nie można robić tego wbrew niemu, ani bez jego pomocy.
Sama idea pomocniczości jest w Polsce mało rozumiana, do pełnego zrozumienia jest
daleka droga, jakkolwiek idziemy raczej w dobrym kierunku. Wydaje się, iż brak zrozumienia
nie wynika tylko z faktu 50-letniej przerwy w suwerenności kraju. Wynika on również z
charakteru procesu kształtowania się społeczeństw europejskich. W państwach, które
powstały w wyniku osadnictwa, a więc były budowane „od dołu”, tworzono instytucje dla
realizacji tylko tych zadań, których poszczególny osadnik nie mógł samodzielnie wykonać. W
tak powstałych państwach, jak np. w Stanach Zjednoczonych, problem wolności
obywatelskich czy organizacji pozarządowych jest dużo bardziej zrozumiały. Państwa
europejskie rozwijały się w odwrotnym kierunku – na zasadzie decentralizacji państw
rządzonych autorytarnie przez królów i książąt, a zatem „od góry” ku „dołowi”, i dlatego
proces decentralizacji napotyka na opory mentalne i instytucjonalne.
W naszym kraju sprawa współdziałania na szczeblu lokalnym organizacji
pozarządowych i samorządów terytorialnych ma kluczowe znaczenie. To tutaj obywatele
w sposób najbardziej bezpośredni uczestniczą we władzy i w realizacji wspólnych celów.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie idzie więc w dobrym kierunku
próbując określać pewne zasady i standardy współpracy.
Na Ustawę trzeba jednak patrzeć nie jako na sprawę całkowicie wydzieloną, ale
oceniać ją na tle różnych, możliwych form współpracy między organizacjami pozarządowymi
a samorządami terytorialnymi. Nie wszystko można skodyfikować, nakazać czy zakazać.
Trzeba tworzyć podstawy do efektywnego współdziałania, zastanawiając się, jaki zakres
współpracy może podlegać regulacji ustawowej i czy ten zakres został wyczerpany przez
Ustawę.
Z naszych doświadczeń wynika, że współpraca pomiędzy samorządem terytorialnym
a organizacjami pozarządowymi może dotyczyć trzech, w różnym stopniu podlegających
prawnym regulacjom, płaszczyzn:
1. realizacji zadań publicznych,
2. reprezentowania opinii społecznej,
3. kontroli społecznej nad realizacją zadań publicznych przez władze lokalne.
- Realizacja zadań publicznych
Ustawa bardzo wyraźnie określa procedury, zasady finansowania realizacji zadań publicznych
przez organizacje pozarządowe. Należy to ocenić pozytywnie.
W Polsce urzędnicy mają z reguły opory psychiczne przed przekazaniem zadań organizacjom.
Ustawa wyraźnie stanowi, iż wolno, a nawet trzeba to robić. Zlecanie realizacji zadań
publicznych organizacjom pozarządowym to nie tylko sposób efektywniejszego ich
wykonywania, wiąże się ono również z zagadnieniem integracji społecznej dla realizacji
wspólnych celów i zadań, samoorganizacji społeczeństwa. W związku z istniejącą niechęcią,
nieufnością ze strony władz lokalnych Ustawa może przyczynić się do zmiany tego
nastawienia.
- Reprezentowanie opinii społecznej
W Polsce najłatwiej jest ludzi gromadzić, aby wspólnie czegoś zakaż czy czemuś się
przeciwstawić. Ogromna większość inicjatyw społecznych polega na tym, żeby uniemożliwić
zrobienie czegoś nowego. Powstaje więc pytanie, czy rzeczywiście organizacje
pozarządowe są narzędziem postępu? W moim przekonaniu w bardzo wielkim stopniu
odwrotnie – są elementami konserwatyzmu, utrzymania status quo. Chciałbym, aby
socjologowie zajęli się tym tematem.
Ustawa wskazuje w art. 5 przykładowe formy współpracy. Według mojej oceny katalog
ten nie powinien być rozszerzany. Inne formy powinny powstawać w wyniku potrzeb
i doświadczeń, a nie nakazu. Działania dotyczące reprezentowania opinii społecznej nie są
i nie powinny być regulowane Ustawą, jednakże rola organizacji pozarządowych może być w
tym zakresie istotna. Na przykład dla uzyskania środków z funduszy europejskich niezbędne
jest opracowanie strategii rozwoju lokalnego. Organizacje mogą „zmusić” lokalne władze do
opracowania takiej strategii oraz jej publicznego zaprezentowania społeczności
i przeprowadzenia odpowiedniej debaty.
- Kontrola społeczna nad realizacją zadań publicznych przez władze lokalne
Organizacje pozarządowe, jako emanacja lokalnych społeczności, powinny pełnić funkcję
kontroli działania władz publicznych.
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej we współpracy z Fundacją Batorego, PolskoAmerykańską Fundacją Wolności i Gazetą Wyborczą realizuje obecnie program Przejrzysta
Polska. Zgłosiło się już do niego blisko 800 gmin i powiatów. Określono 6 zasad
przejrzystości, w każdej z nich pewną listę zadań, obligatoryjnych i fakultatywnych; dotyczą
one jawności głosowań, udostępniania strategii, jawności dokumentów itp. Powstaje problem
sposobu kontroli realizacji przyjętych przez samorządy zobowiązań. Zaprosiliśmy organizacje
pozarządowe, aby to one kontrolowały i nadzorowały, czy ich władze lokalne wykonują
podjęte zadania. Zobaczymy, jakie będą skutki i czy działania te zaowocują nawiązaniem
współpracy i wzajemnym zrozumieniem, czy też konfliktami. Przypuszczam, że będzie i tak,
i tak. Ale uważam, że organizacje pozarządowe powinny stanowić kluczowe narzędzia
kontroli społecznej i jest rzeczą bardzo istotną, aby tę rolę podjęły. Realizacja tej funkcji
pozostaje poza regulacją ustawową, ustawa nie może narzucić takiego systemu kontroli.
Zgodnie z Ustawą jednostki samorządu terytorialnego powinny uchwalić roczny
program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zagadnienie to jest niezwykle istotne,
jednakże zanim ukształtują się właściwe praktyki w tym względzie musi upłynąć sporo czasu.
Programy muszą być oparte na dobrej woli, na zainteresowaniu, a nie na nakazie; jeśli
będziemy nakazywać, to z tego, szczególnie w warunkach polskich, będzie mały skutek, gdyż
ludzie przywykli odrzucać to, co uważają, że jest im narzucane. Rozpoczęcie jednak tej
sprawy droga nakazu i wytworzenie pewnego nacisku jest niezbędne.
Ustawa obejmuje tylko pewne dziedziny i nie rozwiązuje całego szeregu innych
spraw, których w sposób oczywisty rozwiązać nie może. Nie rozwiązuje na przykład jednego
z podstawowych dla większości organizacji problemu – sposobów i źródeł finansowania
działalności.
2
Ustawa była tworzona w bardzo specyficznym okresie generalnej krytyki organizacji
pozarządowych. Z pewnością istnieje cały szereg różnych organizacji będących przykrywką
dla działalności gospodarczej, czy dla jakiejś działalności, delikatnie mówiąc, nie zawsze
pożytku publicznego. W związku z tym wprowadzono bardzo rygorystyczne przepisy, które
mają podzielić organizacje, na te, które tworzą pożytek publiczny i pozostałe. Zobaczymy,
jakie będą te organizacje pozostałe, jak to się będzie kształtować, bo szeregu organizacjom
nie jest wcale łatwo spełnić warunki ustawowe umożliwiające uzyskanie statusu organizacji
pożytku publicznego. Szczególnie dla organizacji większych Ustawa stworzyła cały szereg
problemów, wątpliwości, samoograniczeń. Wydaje mi się, że coraz bardziej doskwiera brak w
polskim prawodawstwie formy organizacji niezarobkowych, organizacji nie nastawionych na
zysk, które jednocześnie nie mogą, nie chcą, czy nie odpowiadają warunkom pożytku
publicznego. Należałoby rozważyć ten problem, biorąc pod uwagę ogromną różnorodność
istniejących organizacji pozarządowych.
Interesująca jest kwestia „mapy tematycznej” organizacji pozarządowych, jako
odzwierciedlenia zakresu zadań, których realizacją ludzie są faktycznie zainteresowani.
Mogłaby ona być dobrą wskazówką dla osób odpowiedzialnych za określanie kierunków
polityki rozwoju kraju, ponieważ często politycy odbiegają od tego, czego ludzie naprawdę
oczekują.
Reasumując: uważam, że Ustawa o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie jest dokumentem bardzo istotnym, rozpoczyna pewien proces
porządkowania III sektora. Nie używałbym jednak określenia, że jest to konstytucja
organizacji pozarządowych, gdyż z natury rzeczy Ustawa ta nie może obejmować całości ich
działań, nie może regulować również całokształtu stosunków między organizacjami
pozarządowymi a władzą publiczną. Ona może w pewnym stopniu regulować niektóre
jedynie płaszczyzny tych kontaktów oraz przyczyniać się do integracji tych dwóch różnych
grup. Chciałbym złożyć gratulacje Panu Premierowi Hausnerowi za inicjatywę i opiekę w tej
sprawie. Wydaje mi się, że uchwalenie tej Ustawy jest istotnym krokiem. Teraz trzeba
obserwować jej skutki i zastanawiać się, w jaki sposób ten proces rozwoju współdziałania
między organizacjami pozarządowymi a władzami lokalnymi należy modyfikować, wspierać,
czy ukierunkowywać.
Informacja:
W ramach realizowanego przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej programu budowy
III sektora wydano 2 książki: Poradnik dla samorządów, autorstwa Pana Michała Gucia
i Poradnik dla organizacji pozarządowych, Pana Radosława Skiby. Stanowią one praktyczną
interpretację Ustawy – co z niej wynika, jak dwie zainteresowane strony powinny
współdziałać. Książki dostępne są w Fundacji, ale nakład jest bardzo ograniczony, oraz
w wersji elektronicznej na stronie www.frdl.org.pl.
3