FINANSE PUBLICZNE, czyli kilka słów o obcej nazwie codziennych
advertisement
Patrycja Walichniewicz-Bartnik FINANSE PUBLICZNE, czyli kilka słów o obcej nazwie codziennych spraw Na pytanie czym są finanse publiczne, z pewnością każdy szanujący się słuchacz przedmiotu o tej lub podobnej nazwie, wyrecytuje stosowną regułkę. Nie można zaprzeczyć, że takowa istnieje. Legalna definicja została zawarta w treści art. 3 ustawy o finansach publicznych.1 W pierwszej kolejności winniśmy jednak spojrzeć na to zagadnienie z bliższej nam perspektywy, szarego i przeciętnego Pana Kowalskiego. Nie ujmując jednocześnie niczego temu urokliwemu polskiemu nazwisku. Załóżmy, że pewnego słonecznego dnia, Pan Kowalski postanowił załatwić pewną niecierpiącą zwłoki sprawę w jednym z urzędów administracji państwowej. Czeka na swoją kolejkę w ogonku petentów i z każdą chwilą jego cierpliwość wystawiana jest na coraz większą próbę. Gdy nadchodzi jego upragniona kolej nerwy ma już napięte jak postronki. Mało sympatyczna Pani urzędnik, (która tego dnia jest równie zmęczona obsługiwaniem interesantów), informuje go bez cienia uśmiechu, że brakuje mu jednego z wymaganych dokumentów i w dniu dzisiejszym sprawy nie załatwi. Pan Kowalski najpierw prośbą, potem groźbą próbuje nakłonić urzędniczkę do nagięcia obowiązujących ją reguł i pozytywnego załatwienia jego sprawy. Spotykając się z kolejną odmową, wyraźnie już zniecierpliwionej kobiety, Pan Kowalski nie przebierając w słowach wykrzykuje: „Pani tu siedzi za moje pieniądze! Ja za to wszystko płacę i niczego nie mogę się doprosić!!!” Czy rzeczywiście? Mówiąc o swoim sponsoringu, Pan Kowalski ma z pewnością na myśli podatki, które jest zmuszony odprowadzać tak, jak pozostali obywatele (w tym również obsługująca go urzędniczka) do budżetu państwa oraz fakt, że trafiają one za pośrednictwem tzw. „budżetówki” do kieszeni pracowników administracji państwowej w formie ich wynagrodzenia za pracę. Dla naszego Pana Kowalskiego finanse „publiczne”, czyli „wspólne”, jak sama nazwa mówi, rozumiane są jako znane mu, obowiązkowe zasilania budżetu państwa oraz sposób, w jaki zgromadzone środki są wydatkowane. Jest to jak najbardziej trafne, choć być może dla niektórych zbyt lakoniczne rozumienie pojęcia i związanych z nim działań. 1 Ustawa z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Dla pragnących poznać bardziej szczegółowo obrót publicznego pieniądza, pomocą służy wspomniana wcześniej definicja ustawowa. Z treści art. 3 wskazanej ustawy dowiadujemy się, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 2) wydatkowanie środków publicznych; 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; 5) zarządzanie środkami publicznymi; 6) zarządzanie długiem publicznym; 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Wszystkie te czynności składają się na proces gromadzenia i obsługi zebranych środków. Określenie „publiczne” jako „wspólne dobro” ma jednak pewien negatywny wymiar – wspólne jest również zaciągnięte w związku z funkcjonowaniem państwa zobowiązanie, czyli dług publiczny. Obejmuje on zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem2. Cały system finansów publicznych oparty jest przede wszystkim na obowiązującej ustawie budżetowej. Z nią związany jest szereg funkcji jaki finanse publiczne pełnią oraz zasad, na których system winien być oparty. Jedną z podstawowych zasad, w odniesieniu zarówno do całości finansów publicznych, jak i procedury budżetowej jest zasada jawności oraz przejrzystości. Pierwsza z nich oznacza, że cała gospodarka środkami publicznymi jest jawna. 2 Art. 72 ustawy z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Ustawa o finansach publicznych w treści art. 34 wymienia wprost przypadki, w których z tą zasadą mamy do czynienia.3 Są oczywiście sytuacje, w których z uwagi na rację stanu lub inne okoliczności, zasadę tę można wyłączyć. Ustawa budżetowa to nic innego jak plan przychodów i wydatków państwa, podzielona na poszczególne kategorie. Warto pamiętać, że konieczność przyjęcia przez sejm ustawy budżetowej to być albo nie być dla rządzących. Ma więc ona wymiar również polityczny. Jednoroczność, czyli czas obowiązywania ustawy, to również jedna z finansowych zasad. Wiele prawdy jest jednak w powiedzeniu, że to wyjątek potwierdza regułę. W związku z powyższym i na tym polu znajdziemy odstępstwa – emisja papierów wartościowych, których okres wykupu jest dłuższy niż rok nie pozwala na pełne zastosowanie tej zasady, 1. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez: 1) jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; 2) jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego; 3) podawanie do publicznej wiadomości: a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, b) kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe, c) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, d) informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne; 4) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego; 5) podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących: a) zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, b) zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, c) zasad odpłatności za świadczone usługi; 6) zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do: a) dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych – z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych, b) informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej, c) sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni; 7) udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia; 8) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych; 9) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych; 10) podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi; 11) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, o których mowa w art. 70. 2. Minister Finansów podaje do publicznej wiadomości sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej przyjęte przez Radę Ministrów. 3 podobnie jak sam proces uchwalania budżetu – w bieżącym roku kalendarzowym przygotowuje się i uchwala ten budżet, który ma funkcjonować w roku przyszłym. Cała procedura uwarunkowana jest zapisami konstytucyjnymi. Fakt ten podkreśla wagę tej ustawy dla prawidłowego funkcjonowania państwa, a jednocześnie ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom mogącym zagrozić bezpieczeństwu fiskalnemu. Zanim Rada Ministrów przyjmie projekt budżetu (na co ma czas do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy) i przedstawi go Sejmowi pod obrady, musi wcześniej przygotować szczegółowy plan ekonomiczny dla kraju. Czyni to poprzez szereg uzgodnień międzyresortowych, na podstawie planów dochodów i wydatków przygotowanych przez wszystkie ogniwa w strukturze administracji. Dokonuje się również szeregu porównań oraz analiz wieloletnich, obserwując między innymi dominujące tendencje oraz szukając oszczędności w obliczu deficytu. Odstępstwem od zasady jednoroczności jest również istnienie instytucji prowizorium budżetowego. Jest to przypadek obowiązującego projektu bez uchwalenia właściwej ustawy budżetowej. Zdarzyć tak może się w wyjątkowych okolicznościach, gdy procedury budżetowej jeszcze nie zakończono, a rozpoczął się już nowy rok budżetowy, czyli rok kalendarzowy. Podczas trwania procedury budżetowej, zarówno Sejm, jak i Senat mają prawo zgłaszać do złożonego projektu poprawki. Po uchwaleniu ustawy budżetowej, zgodnie z obowiązującą procedurą legislacyjną, musi zostać ona podpisana przez Prezydenta – ma na to 7 dni. Prezydent ma również prawo do zwrócenia się ze stosownym zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z treścią art. 225 Konstytucji RP4, Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Ustawa budżetowa może być potężnym orężem w walce politycznej. Jak wspomniano, budżet uwzględniać musi całościowo planowane dochody i wydatki państwa. Założenie jest, aby budżet był planem całkowitym zawierającym całość zasad dotyczących bieżącej dystrybucji i gromadzenia środków. Jeśli pozycje przychodowe są wyższe od rozchodowych, mamy do czynienia z nadwyżką w budżecie, jeśli część rozchodowa przewyższa przychodowe, mamy do czynienia z deficytem budżetowym. W 4 takim przypadku, każdorazowo musimy zapewnić środki na Ustawa z dnia 2.04.1997r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. nr 78 poz. 483); jego obsługę. Jeśli obie strony – przychodowa z rozchodową są sobie równe, mamy do czynienia z budżetem zbilansowanym. Tego typu budżety są zdecydowaną rzadkością na skalę światową. Jeśli możliwe jest zachowanie całkowitej równowagi, zmierza się do stworzenia nadwyżek mogących służyć jako element bezpieczeństwa w okresie całego roku budżetowego, a po jego zakończeniu służyć za silny argument do uzyskania społecznego poparcia i akceptacji. W części przychodowej aktu ujęte są głównie dochody. Za dochody budżetu państwa uznawane są środki pieniężne pobierane od podmiotów zewnętrznych w stosunku do władzy publicznej (takich jak podmioty gospodarcze czy gospodarstwa domowe) w celu realizacji wydatków zapewniających wypełnienie zadań państwowych5. Dochody publiczne obejmują swym zakresem: 1) daniny publiczne, takie jak podatki, opłaty, wpłaty z dywidend przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw6. Podatki nie są daniną sensu stricte. Wpłacane na rzecz Skarbu Państwa wracają do nas w przeróżnej formie – bezpłatnej edukacji naszych dzieci czy służby zdrowia. Jednocześnie dostęp do tych samych świadczeń mają osoby płacące zarówno niskie jak i wysokie podatki. Wyrównanie dokonane jest właśnie poprzez system finansów publicznych. Częściowo więc nasz Pan Kowalski miał rację, mówiąc o współfinansowaniu zatrudnienia urzędniczki. Jednocześnie płacąca wyższe podatki urzędniczka mogłaby być oburzona jednakowymi uprawnieniami jakie przysługują im np. w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Interpretacja co prawda maksymalnie rozszerzająca, niemniej zawierająca w sobie elementy konstruktywnie, jak wynika z powyższego, słuszne. 2) Dochody publiczne to również inne dochody zarówno budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego, jak i innych jednostek sektora finansów publicznych na podstawie ustaw szczegółowych, takich jak: wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług przez nich świadczonych, wpływy z umów np. najmu, dzierżawy odsetki i dywidendy od zgromadzonych środków od środków, P. Felis „Główne źródła dochodów budżetowych w Polsce” [w:] G. Gołębiewski – red., „Polityka budżetowa”, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 3(23)2010, str. 98; 6 Ibidem, str.99; 5 spadki, zapisy i darowizny odszkodowania, kwoty uzyskane z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, oraz dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, ale niestanowiące przychodów w rozumieniu odrębnych przepisów7. Spośród danin wyróżnia się zarówno dochody podatkowe, jak i niepodatkowe. Wśród podatkowych, największe znaczenie dla budżetu stanowią podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, od gier podatków, podatki dochodowe od osób fizycznych i prawnych oraz cła. Nie wszystkie podatki trafiają jednak do kasy ogólnopaństwowej. Są podatki i opłaty, które stanowią dochód jednostek samorządu terytorialnego. Do takich świadczeń należą między innymi podatek rolny, podatek leśny, podatek gruntowy, czy opłata targowa lub klimatyczna. W przypadku podatków dochodowych, określona ich część jest redystrybuowana poprzez kasę państwową do lokalnej. Udział w tych podatkach mają samorządy. Właśnie z uwagi na to, tak bardzo zależy małym gminom na dopełnianiu przez ich mieszkańców obowiązków meldunkowych i informacyjnych (zwłaszcza we właściwych urzędach skarbowych). Zgodnie z zasadą subsydiarności, pieniądz „podąża” za obywatelem. Pan Kowalski chcąc zapisać dziecko do żłobka czy przedszkola może zostać poproszony o wylegitymowanie się aktualnym zgłoszeniem miejsca pobytu do organów podatkowych. Wówczas władze lokalne mają pewność celowego udzielania dotacji czy subwencji oświatowych, na rzecz właściwych, czyli swoich mieszkańców. Najważniejszą grupą dochodów sektora publicznego są więc niewątpliwie podatki. Opodatkowanie to nic innego jak przejęcie od określonych prawem podmiotów, części dochodów, powstałych w wyniku prowadzonej działalności. Działalność ta ma wielorakie formy i jest przejawem naszej aktywności życiowej. Odprowadzane podatki mają one zawsze charakter pieniężny (choć w zamierzchłych czasach mogły być świadczone również w naturze) oraz charakter przymusowy. Zarówno obowiązek ich świadczenia, nałożone sankcje za niewypełnianie go, jak i sposób egzekucji z zastosowaniem przymusu państwowego uregulowane są prawnie. Jak wspomniano już, nie są one zwracane w pierwotnej formie oraz są nieekwiwalentne w stosunku do zaangażowanych środków (np. poprzez dysproporcje zarobków). W związku z powyższym wskazanie bezpośredniej zależności przepływu środków pomiędzy Panem 7 Ibidem, str.99; Kowalskim a Urzędniczką, byłoby zdecydowanie trudne, a wręcz niemożliwe do udowodnienia. Jako środki bezzwrotne traktowane są również zakontraktowane środki z Unii Europejskiej. Są to środki nie tylko nie podlegające zwrotowi, ale również nie obciążone obowiązkiem świadczenia wzajemnego. Próba krótkiej charakterystyki pojęcia finansów publicznych nie może być pozbawiona choć kilku zdań dotyczących dyscypliny. Dysponowanie środkami publicznymi to jedna z najbardziej odpowiedzialnych ról. Dobre wspólne obarczone jest szczególną pieczą i kontrolą na każdym etapie, w którym jest wykorzystywane. Każdy pracownik zarówno administracji publicznej, jak i wszystkich innych podmiotów związanych z zagospodarowaniem pieniędzy i innych dóbr publicznych, a zwłaszcza podejmujący kluczowe decyzje w tym zakresie związany jest obowiązkiem zachowania należytej staranności przy dokonywaniu wszelkich działań. Używając słów obowiązującej definicji należy powiedzieć, iż jest to zespół, określonych przez ustawodawcę norm prawnych, dotyczących szeroko rozumianej gospodarki finansowej, których naruszenie skutkować może pociągnięciem do odpowiedzialności. Podstawowe jej zasady to: 1. zasada odpowiedzialności za czyn określony w ustawie; 2. zasada odpowiedzialności za czyn zawiniony; 3. zasada prymatu stosowania ustawy nowej.8 Treść art. 49 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005, Nr 14, poz. 114) wskazuje bezpośrednio na osoby podlegające ustawie, zaś w treści artykułów od 510 do 18 wskazuje katalog czynów uznanych za takiej dyscypliny naruszenie. 8 BIP; http://www.mf.gov.pl/index.php?const=6&dzial=672&wysw=84&sub=sub11, [15.10.2011r.] Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają (między innymi): 1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki nie zaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek; 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych; 4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych. 10 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: 1) nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 9 Prawodawca przewidział szereg kar oraz specjalne procedury ustalania stanu faktycznego. Obywatele mogą więc spać spokoju w przeświadczeniu, że wspólne środki nie są pozostawione w rękach przypadkowych i nieodpowiedzialnych ludzi. Reasumując przedmiotowe rozważania, stwierdzić należy, iż finanse publiczne odgrywają ogromną rolę w funkcjonowaniu państwa oraz regulowaniu stosunków społecznych. Budżet państwa poza sferą ekonomiczną, można postrzegać również w kontekście politycznym (skuteczna oręż w rękach opozycji), jak i społecznym – urzeczywistniającym demokratyczne założenia państwa prawa poprzez zastosowanie zasad jawności oraz przejrzystości w procedurze budżetowej, na każdym jej etapie. Życie ekonomiczne kraju podlega wpływom działań redystrybucyjnym i stabilizacyjnym polityki fiskalnej kraju. Poprzez realizację obowiązującej ustawy budżetowej, rząd ma możliwość stymulowania gospodarki. Zarówno bodźcami, jak i regulatorami mogą być choćby zmiany progów czy stawek podatkowych. Na zakończenie pozostaje funkcja kontrolna, gdzie poprzez sprawozdania z etapów wykonania budżetu, jak i całościowe rozliczenia, organy państwowe czuwać mogą nad celowością, efektywnością, rzetelnością i legalnością dokonywanych wydatków. W razie stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, dokonać można zarówno ich bieżącej korekty lub też zmienić generalne założenia przyszłorocznego planu budżetowego państwa. Z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowego artykułu nie ma możliwości dokonania bardziej szczegółowej analizy tytułowego zagadnienia. Tematyka bowiem jest tak obszerna, iż każde z poruszanych zagadnień może stać się przyczynkiem do odrębnego opracowania. Pozostaje mieć nadzieję, że dla naszego Pana Kowalskiego uzyskane informacje przyczynią się do lepszego zrozumienia funkcjonowania finansowych struktur państwa oraz obiegu składanych przez niego na rzecz państwa danin. 2) niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 3) niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności; 4) niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących: a) z budżetu Unii Europejskiej, b) ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, innych niż wymienione w lit. a. 2. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej. 3. Przepisy ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 nie mają zastosowania do należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Pani urzędnik, jako przedstawiciel administracji państwowej jest takim samym płatnikiem podatków, jak i jej petenci. Podobnie jak oni ma prawo oczekiwać sprawnego zarządzania finansami publicznymi. Im lepiej będą one zarządzane oraz wydatkowane, tym większe będzie zadowolenie społeczne, w tym jej samej i przeciętnego Pana Kowalskiego. Materiał przygotowany został w oparciu o następujące źródła: Dokumenty: Ustawa z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 157, poz. 1240 ze zm.), Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005, Nr 14, poz. 114); Ustawa z dnia 2.04.1997r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. nr 78 poz. 483); Najważniejsze artykuły: P. Felis „Główne źródła dochodów budżetowych w Polsce” [w:] G. Gołębiewski – red., „Polityka budżetowa”, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 3(23)2010, Najważniejsze strony internetowe: BIP; http://www.mf.gov.pl/index.php?const=6&dzial=672&wysw=84&sub=sub11, [15.10.2011r.]
