Odpowiedzialnosc konstytucyjna w Polsce
advertisement
Prof. dr hab. Halina Zięba - Załucka Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce 1. Geneza odpowiedzialności konstytucyjnej Przepisy Konstytucji wyróżniają dwie formy odpowiedzialności ponoszonej przez piastunów władzy: odpowiedzialność konstytucyjną, zwaną prawną oraz odpowiedzialność polityczną, zwaną parlamentarną. Odpowiedzialność konstytucyjna jest odpowiedzialnością o charakterze prawnym za czyny polegające na naruszeniu Konstytucji lub ustaw, popełnione w związku ze sprawowaną funkcją lub w zakresie swojego urzędowania; ma w pewnym sensie charakter odpowiedzialności karno – sądowej.1 Geneza odpowiedzialności konstytucyjnej sięga czasów średniowiecznej Anglii, w której powszechnie uznawano myśl polityczną o nietykalności i nieodpowiedzialności władców. Odpowiedzialność za pogwałcenie prawa przez monarchę zaczęto przenosić na jego E.Gdulewicz, R.Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, (w:)Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, W.Skrzydło (red.), Warszawa 1997, s.166. 1 1 doradców i wykonawców. Pierwotnym rozwiązaniem instytucjonalnym, jakie stworzyła angielska praktyka ustrojowa była instytucja impeachment, czyli specjalna procedura karna. Procedura ta pozwalała na postawienie w stan oskarżenia urzędników królewskich, którzy przy wykonywaniu swych funkcji naruszali prawo. Jako oskarżyciel występowała Izba Gmin, a sprawę rozpatrywała i wyrok wydawała Izba Lordów. Dzięki impeachment doszło do wzrostu znaczenia parlamentu w życiu politycznym Anglii. Zakres podmiotowy tej instytucji obejmował nie tylko urzędników królewskich i sędziów, ale także lordów, posłów oraz inne osoby będące poddanymi angielskimi, jeżeli Izba Gmin uznała, to za celowe. 2 Z procedury impeachment korzystano, gdy istniała obawa, że oskarżony ze względu na swoje stanowisko, pozycję czy charakter czynu, nie zostanie odpowiednio ukarany przez sąd powszechny. Wraz z upływem czasu rozszerzono zakres przedmiotowy tej procedury na przypadki prowadzenia przez urzędników królewskich działań szkodliwych dla interesów państwa, nawet zgodnych z prawem oraz na przypadki naruszenia przepisów prawa innych niż karne. Pierwsza sprawa rozpatrzona wedle tej procedury miała miejsce w 1376 roku. Od połowy XV wieku zaniechano stosowania impeachment, aby ponownie instytucja ta nabrała znaczenia w XVII wieku. Wtedy głównym celem tej procedury nie było ukaranie, ale usuniecie doradcy króla, którego działalność nie była akceptowana przez parlament. 2 M.Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s.32. 2 Stosowanie procedury impeachment napotkało na trudności w związku z koniecznością udowodnienia osobie oskarżonej działań szkodliwych dla kraju oraz naruszenia prawa. Doprowadziło to w głównej mierze do wyparcia tej instytucji oraz do powstania w XIX wieku instytucji odpowiedzialności politycznej. W 1806 roku zastosowano po raz ostatni procedurę impeachment. Instytucja impeachment uważana jest za pierwowzór współczesnej odpowiedzialności konstytucyjnej. Pod wpływem doświadczeń angielskich w 1787 roku, w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki przyjęto instytucję impeachment. Twórcy konstytucji traktowali ją jako gwarancję praworządności. Zakres podmiotowy impeachment obejmuje prezydenta, wiceprezydenta, cywilnych funkcjonariuszy Stanów. Zjednoczonych oraz sędziego federalnego. Izba Reprezentantów ma kompetencje do oskarżenia tych osób za zdradę, przekupstwo lub inne ciężkie przestępstwo lub wykroczenie. Sprawę rozpatruje i wyrok wydaje Senat. Konsekwencją wyroku skazującego jest usunięcie z urzędów, funkcji honorowych i odpłatnych w służbie Stanów Zjednoczonych. W 1868 roku po raz pierwszy i tylko raz, postawiono w stan oskarżenia w Senacie prezydenta A. Johnsona (1865-1869). Wówczas zabrakło jednego głosu do uzyskania większości 2/3 głosów obecnych senatorów, potrzebnych do uzyskania prawomocnego wyroku. Kolejny raz podjęto próbę oskarżenia prezydenta w 1974 roku. Dotyczyło, to R. Nixona (1969-1974) w związku z aferą Watergate. 3 Prezydent sam uprzedził bieg wydarzeń rezygnując z zajmowanej funkcji w obawie przed skazaniem go w trybie ipeachment. W 1998 roku, kolejny raz procedurze usunięcia z urzędu został poddany prezydent B. Clinton (1993-2001). Jednak i tym razem zabrakło w Senacie wymaganej większości głosów3. Na kontynencie europejskim, nowy etap rozwoju regulacji prawnej odpowiedzialności konstytucyjnej zapoczątkowała rewolucja francuska w 1789 roku. Odzwierciedlała ona protest wobec systemu rządów absolutnych, głównym jej celem była ochrona społeczeństwa przed nadużywaniem władzy przez rządzących. W państwach europejskich starano się dostosowywać angielską instytucję impeachment do koncepcji politycznych i warunków ustrojowych poszczególnych państw. Odpowiedzialność konstytucyjną ministrów najwcześniej skonkretyzowano we Francji. Wprowadziły ją ustawy Zgromadzenia Narodowego z 13 lipca 1789 roku O odpowiedzialności ministrów i z 27 kwietnia 1791 roku o organizacji ministerstw4. Odpowiedzialność konstytucyjną ministrów, jako jedna z pierwszych wprowadziła konstytucja polska z 3 maja 1791 roku. Początki odpowiedzialności konstytucyjnej w Polsce sięgają II połowy XVI wieku. Konstytucja sejmowa z 1565 roku przewidywała możliwość pozywania urzędników zaniedbujących swe obowiązki, przez posłów ziemskich, króla instygatora koronnego do sądu 3 4 Dane za stroną internetowa: http://portalwiedzy.onet.pl/87012„„impeachment,haslo.html. M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna..., op. cit., s. 35. 4 sejmowego. W drugiej połowie XVIII wieku, wprowadzono nowoczesne rozwiązania instytucjonalne dotyczące odpowiedzialności urzędników państwowych za naruszenia prawa. W 1768 roku powołano Komisje Wielkie: Skarbu i Wojska. W 1768 roku została wydana konstytucja sejmowa, określająca odpowiedzialność komisarzy5. Konstytucja sejmowa z 1775 roku, przewidywała właściwość sądu sejmowego do rozpatrywania spraw między innymi w kwestii obrazy majestatu, ucisku wolności obywatelskiej czy przekupstwo sędziów. Ustawa z 15 grudnia 1788 roku określała odpowiedzialność członków komisji w szczególności za bezczynność komisji, za przekroczenie swej władzy oraz za przeszkadzanie w odbyciu sejmików6. Dopiero Konstytucja z 3 maja 1971 roku wprowadziła instytucję odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów. Zakres podmiotowy tej instytucji obejmował ministrów zasiadających w Straży Praw, ministrów wchodzących w skład komisji wielkich oraz komisarzy do nich powołanych. W przypadku ministrów zasiadających w Straży Praw, od tej odpowiedzialności nie mogła ich uwolnić żadna okoliczność. Decyzje zapadłe w Straży Praw miały charakter decyzji królewskich i wymagały kontrasygnaty. Przez fakt złożenia podpisu ministrowie ponosili pełną i wyłączną odpowiedzialność7. Odpowiedzialność mogła zostać 5 Ibidem, s. 51. Z. Szcząska, Sąd sejmowy w Polsce od końca XVI do końca XVII wieku, „Czasopismo Prawno - Historyczne", nr 1/1969, s.42. 6 7 M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna..., op.cit., s.53. 5 wyłączona, gdy zgłoszono zdanie odrębne do protokołu. Dotyczyło to ministrów wchodzących w skład komisji wielkich oraz komisarzy do nich powołanych. Przedmiotowy zakres dotyczył „przestępstw prawa", a w szczególności: rozpoczynanie wojen, naruszanie prawa na sejmach, sejmikach, komisjach, przywłaszczenie stanowienia prawa. Izba Poselska i Senat decydowały zwykłą większością głosów o postawieniu w stan oskarżenia ministrów i komisarzy. Rozpatrzenie sprawy należało do Sądu Sejmowego, który składał się z 36 osób wybieranych drogą losowania przez obydwie izby ze swego grona (Senat - 12, Izba Poselska 24). Konstytucja 3 maja z 1971 roku nie precyzowała dokładnie systemu kar, wskazywała jedynie, że ma to być odpowiedzialność ze swojego majątku. Wraz z upadkiem państwa polskiego, instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów nie zanikła. Konstytucja Księstwa Warszawskiego z 22 lipca 1807 roku podniosła sprawę tej odpowiedzialności, nadając jej formę ogólną. Król decydował o wszczęciu postępowania i wyznaczał sąd. Ministrowie odpowiadali za kontrasygnowane akty króla sprzeczne z konstytucja, szkodliwe dla kraju oraz za niewykonywanie ustaw. Konstytucja Królestwa Polskiego z 27 listopada 1815 roku w sposób bardziej rozbudowany niż konstytucja z 1807 roku przewidywała odpowiedzialność konstytucyjną ministrów. Połączona została odpowiedzialność konstytucyjna ministrów z ich odpowiedzialnością karną. Konstytucja nie wskazywała organów uprawnionych do wszczynania postępowania, nie 6 określała trybu postępowania przed sądem sejmowym ani nie systematyzowała kar. Dokładniejsze unormowania dotyczyły odpowiedzialności karnej ministrów, naczelników wydziałów rządowych, radców stanu, senatorów za zbrodnie zdrady stanu i przestępstwa popełnione przy sprawowaniu urzędu. Sprawy takie były rozpatrywane na wniosek króla, namiestnika lub Izby Poselskiej przez sąd sejmowy8. Instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej znalazła swoje miejsce także w ustawodawstwie II Rzeczypospolitej. Konstytucja z 17 marca 1921 roku przewidywała istnienie odpowiedzialności konstytucyjnej, jako osobnego rodzaju odpowiedzialności. Jednak nie poświęcała jej osobnego rozdziału, nie określała jej przedmiotowego zakresu ani trybu postępowania, odsyłając do ustawy zwykłej9. Taką ustawę precyzującą postanowienia rangi konstytucyjnej w kwestii odpowiedzialności konstytucyjnej, przyniosła ustawa z 27 kwietnia 1923 roku o Trybunale Stanu10. W świetle postanowień konstytucji odpowiedzialność ponosili Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i tymczasowi kierownicy ministerstw. Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie ponosili odpowiedzialność konstytucyjną jako członkowie Rady Ministrów oraz jako podmioty indywidualne, dysonujące określonymi kompetencjami. Ministrowie odpowiadali za 8 Ibidem, s. 55. Dz. U. z 1921 r. nr 44, poz. 267. 10 Dz.U. z 1923 r. Nr 59 poz. 415 – zob. także J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacji ustrojowej, Toruń 2004, s. 73. 9 7 działalność Rady Ministrów oraz za indywidualnie podejmowane działania w ramach sprawowanego urzędu. Jeżeli premier lub minister zostali pociągnięci do odpowiedzialności konstytucyjnej, nie wyłączało to możliwości odpowiadania przez te osoby, przed uprawnionymi organami za popełnienie przestępstw przewidzianych w ustawach karnych, związanych jak i niezwiązanych ze sprawowaniem urzędu. W określonych przypadkach istniała możliwość łącznego rozpatrywania odpowiedzialności konstytucyjnej i odpowiedzialności karnej. Trybunał mógł orzekać w kwestii odpowiedzialności karnej, jeżeli równocześnie wypowiadał się co do odpowiedzialności konstytucyjnej. Jeżeli Trybunał miał osądzać przestępstwo przewidziane przez ustawodawstwo karne, to musiało być związane ze sprawowaniem urzędu.11 Na gruncie Konstytucji z 17 marca 1921 roku, realizacja odpowiedzialności konstytucyjnej obejmowała trzy stadia procesowe: 1) przygotowawcze - obejmowało czynności od złożenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, do przesłania przez Marszałka Sejmu przewodniczącemu Trybunałowi Stanu uchwały Sejmu stawiającej w stan oskarżenia lub okres od złożenia wniosku do odrzucenia wniosku przez Sejm, które skutkowało umorzeniem postępowania, 11 Ibiem, s.76. 8 2) jurysdykcyjne - czynności od wpłynięcia aktu oskarżenia do Trybunału Stanu do uprawomocnienia się wyroku, 3) wykonawcze - czynności wykonywania wyroku ogłoszonego przez Trybunał Stanu12. Uprawnienia do wszczęcia postępowania posiadał Sejm. Wniosek w tej sprawie musiał być podpisany przez 100 posłów. Aby postawić ministra w stan oskarżenia potrzebna była kwalifikowana większość głosów. Wyrok wydawał Trybunał Stanu, będący specjalnym organem sądowym. Na czele Trybunału stał przewodniczący, którym był Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. W oparciu o Konstytucję z 1921 roku, dwukrotnie uruchomiono procedurę pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów. Pierwszy z przypadków dotyczył W. Kucharskiego, ministra przemysłu i handlu. W Kucharskiemu zarzucono, że będąc ministrem, przy likwidacji zarządu państwowego nad Zakładami Żyrardowskimi wyrządził znaczne szkody państwu13. Poddany pod głosowanie wniosek nie uzyskał wymaganej większości głosów i sprawa została zamknięta w ramach sejmowego stadium procesowania. Drugi przypadek pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej odnosił się do ministra skarbu -G. Czechowicza (10.1926 - 0 4. 1928). 20 marca 1929 roku G. Czechowicz uchwałą Sejmu został postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu 12 13 J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa 2003, s. 52-53. J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim..., op. cit., s.74. 9 z powodu umyślnego naruszenia ustawy budżetowej14. 29 czerwca 1929 roku Trybunał jednomyślnie zawiesił postępowanie w sprawie Czechowicza. Ostatecznie postępowanie to nie doprowadziło do skazania ministra. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku dokonała istotnych zmian w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej. W wykonaniu postanowień nowej Konstytucji, wydano ustawę o Trybunale Stanu z 14 VII 1936 roku15. Konstytucja z 1935 roku wyłączyła od odpowiedzialności, Prezydenta lub zastępującego go Marszałka Senatu. Podobnie jak poprzednio, odpowiedzialność konstytucyjną ponosili Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Przesłanką do uruchomienia procedury odpowiedzialności konstytucyjnej wobec tych osób, było umyślne naruszenie konstytucji lub innego aktu ustawodawczego dokonane w związku z urzędowaniem. Konstytucja zawierała nową kategorię podmiotów podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej. Byli to posłowie i senatorowie do parlamentu Rzeczypospolitej oraz posłowie na Sejm Śląski16. Prezesa Rady Ministrów, ministrów lub Prezesa NIK, do odpowiedzialności konstytucyjnej mogli pociągnąć Prezydent oraz Sejm i Senat w Izbach Połączonych. W przypadku parlamentarzystów zbiór podmiotów mogących postawić ich w stan oskarżenia 14 M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna..., op. cit., s. 71. 15 Dz. U. z 22 lipca 1936 r. nr 56 poz. 404. 16 J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim..., op. cit., s. 82-83. 10 zależał od klasyfikacji popełnionego czynu. Brak jest praktyki stosowania odpowiedzialności w zakresie przedstawionym przez Konstytucję z 1935 roku. Ustawa konstytucyjna z 19 lutego 1947 roku uchwalona przez Sejm Ustawodawczy, podtrzymywała przepisy konstytucji z 1921 roku dotyczące odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta i ministrów. Miało to wyłącznie charakter propagandowy, ponieważ nie powołano organów właściwych do orzekania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej. Bardzo lakonicznie kwestie odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów traktowała konstytucja z 15 lipca 1952 roku. Nie określała ona rodzaju ani zakresu odpowiedzialności rządu jako organu kolegialnego i jego członków ani procesu realizacji uprawnień Sejmu17 . Istotne ożywienie nastąpiło w latach 80-tych ubiegłego stulecia, na skutek wydarzeń, które wywołały początek zmian ustrojowych. Nowelizacja Konstytucji PRL z 26 marca 1982 roku18 wznowiła instytucję odpowiedzialności konstytucyjnej. Tego samego dnia wydana została ustawa o Trybunale Stanu19, która określała podmiotowy zakres odpowiedzialności za delikt konstytucyjny20. Na mocy Konstytucji, Trybunał Stanu miał możliwość orzekania w zakresie odpowiedzialności karnej. Konstytucja stanowiła, że Trybunał Stanu właściwy jest do orzekania o odpowiedzialności osób, zajmujących określone w ustawie najwyższe M. Pietrzak, Odpowiedzialność konstytucyjna..., op.cit., s.87-88. Dz. U. z 1982 r. nr 11 poz. 83. 19 Dz. U. z 1982 r. nr 11 poz. 84. 20 S.Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2002,s.174. 17 18 11 stanowiska państwowe. Natomiast ustawa o Trybunale Stanu wyliczała podmioty zajmujące najwyższe stanowiska w państwie i tym samym odpowiadających konstytucyjnie: osoby wchodzące w skład Rady Państwa, osoby wchodzące w skład Rady Ministrów, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Ludowej oraz kierowników urzędów centralnych 21. Przedmiotowy zakres odpowiedzialności, to zachowanie nie stanowiące przestępstwa, to jest nie uznane przez ustawodawstwo za karalne, poprzez które w sposób zawiniony naruszano konstytucję lub inną ustawę, w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem. Prawo uruchomienia procedury odpowiedzialności konstytucyjnej ustawa o Trybunale Stanu przyznawała: komisji sejmowej, co najmniej 50 posłom, Radzie Państwa, i Trybunałowi Konstytucyjnemu. Powstało nowa instytucja, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, do której Prezydium Sejmu kierowało wniosek wstępny o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej. Trybunał Stanu wydawał wyrok umarzający, uniewinniający lub skazujący. Postępowanie przed Trybunałem Stanu było dwuinstancyjne. Przewodniczący Trybunału po uprawomocnieniu się wyroku kierował go do wykonania oraz zarządzał i nadzorował jego wykonanie przez inne organy państwowe. 21 J.Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim..., op.cit., s.93. 12 Na gruncie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku odpowiedzialność konstytucyjna ma charakter prawnokarny. 2. Podmioty ponoszące odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu Ustawodawca bardzo ściśle ograniczył podmiotowy charakter odpowiedzialności konstytucyjnej. Dotyczy on bowiem tylko przedstawionej w przepisach prawa grupy osób. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny i nie może podlegać interpretacji rozszerzonej. Zgodnie z art.198 ust.1 i 2 Konstytucji odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, ponoszą: 1. Prezydent, 2. Prezes Rady Ministrów, 3. członkowie Rady Ministrów, 4. Prezes Narodowego Banku Polskiego, 5. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, 6. członkowie Krajowej Radiofonii i Telewizji, 7. osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, 8. Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, 13 9. posłowie i senatorowie. Nietrudno zauważyć, że przedstawiona grupa obejmuje osoby sprawujące najwyższe urzędy w państwie, wyposażone w szeroko pojęte kompetencje wykonawcze, tak ze względu na terytorialny zasięg przyznanych kompetencji, jak i ich doniosłość ustrojową bądź polityczną. W porównaniu do poprzednio obowiązujących przepisów prawnych ustawa zasadnicza pominęła: kierowników urzędów centralnych, Marszałka Sejmu lub Senatu tymczasowo sprawujących urząd Prezydenta oraz osoby zajmujące kierownicze stanowiska w partiach politycznych lub organizacjach społecznych. Poszerzyła natomiast swój zakres o posłów i senatorów, co przez wielu autorów oceniane jest w sposób bardzo krytyczny. Ściśle indywidualny charakter odpowiedzialności konstytucyjnej oznacza, że dotyczyć ona może tylko konkretnej osoby piastującej funkcje państwowe. Gdyby zatem przyczyną wszczęcia procedury egzekwowania tej odpowiedzialności było działanie organu kolegialnego (np. rządu), to konieczne jest oddzielne sformułowanie zarzutów pod adresem każdej osoby, którą zamierza się poddać tej formie odpowiedzialności.22 W stosunku do niektórych osób objętych tym zakresem, w związku z gwarancjami trwałości ich urzędu, forma ta może okazać się jedyną możliwością egzekwowania B.Naleziński, Trybunał Stanu, [w:] Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P.Sarnecki, Warszawa 1999, s.356. 22 14 odpowiedzialności za niezgodne z prawem działanie, np. w przypadku Prezydenta. Również dla Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli postępowanie przed Trybunałem Stanu może okazać się jedyną drogą do ich usunięcia z zajmowanego stanowiska. W aspekcie podmiotowym odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem ponoszą członkowie Rady Ministrów. Dzięki przepisowi art. 156 Konstytucji, odpowiedzialność konstytucyjna członków Rady Ministrów staje się gwarantowaną przez konstytucję, prawną zasadą ustroju politycznego państwa, uzupełniającą inne pokrewne zasady składające się na spójną konstrukcję odpowiedzialności wszystkich członków rządu 23. Termin „członkowie rządu" powinien być interpretowany zgodnie z art. 147 Konstytucji, mówiącym, że w skład Rady Ministrów wchodzą obligatoryjnie, Prezes Rady Ministrów i ministrowie oraz fakultatywnie, zależnie od ustawodawstwa zwykłego mogą wchodzić wiceprezesi Rady Ministrów oraz przewodniczący określonych w ustawie komitetów. W związku z tym, odpowiedzialności konstytucyjnej nie ponoszą sekretarze i podsekretarze stanu, kierownicy urzędów centralnych ani wojewodowie24. Mówiąc o zakresie W.Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art.156, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.Komentarz (tom II), red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s.8. 24 Z.Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, Prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s.88. 23 15 podmiotowym odpowiedzialności konstytucyjnej, należy wspomnieć, że obejmuje ona nie tylko osoby aktualnie pełniące określone w ustawie stanowiska państwowe, ale także osoby, które je piastowały w przeszłości25. Zatem odpowiedzialności konstytucyjnej podlegają wszyscy ministrowie, niezależnie od tego czy kierują określonymi działami administracji rządowej czy też wypełniają tylko zadania powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zarówno ministrowie resortowi, jaki i bez teki mogą swoim działaniem naruszyć konstytucję lub ustawy albo popełnić przestępstwo w związku z zajmowanym stanowiskiem rządowym 26. W przypadku wicepremierów, których powoływanie jest fakultatywne i zależy od decyzji desygnowanego premiera, ich pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej jest oczywiste w przypadku połączenia tych funkcji za stanowiskiem ministra i wynikających z tego tytułu ich kompetencji i zakresu działań. Do przewodniczących określonych w ustawach komitetów, jeżeli wchodzą w skład Rady Ministrów stosuje odpowiednio, lecz z uwzględnieniem odrębności ich statusu prawnoustrojowego przepisy odnoszące się do ministrów resortowych. W związku z tym jeżeli przewodniczący komitetów naruszą Konstytucję lub ustawy, a także popełnią przestępstwo w związku z zajmowanym stanowiskiem, będą ponosić odpowiedzialność konstytucyjną. 25 26 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa..., op. cit., s. 175. W.Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art.156..., op.cit., s.15. 16 Artykuł 156 ust. 1 Konstytucji może budzić pewne zastrzeżenia mówiąc o odpowiedzialności członków rządu, wśród których nie wymienia Prezesa Rady Ministrów. Wszelkie wątpliwości w tej kwestii rozwiązuje art. 198 ust. 1 Konstytucji, wymieniający Prezesa Rady Ministrów, jako jednego z podmiotów ponoszącego odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu. Prezes Rady Ministrów wchodzi w skład członków Rady Ministrów, a jego ewentualne wyeliminowanie z odpowiedzialności konstytucyjnej nie znalazłoby żadnego racjonalnego wytłumaczenia. Byłoby to sprzeczne z główną racją bytu zasady odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu, ustanowionej w art. 156 Konstytucji, której celem było objęcie tą odpowiedzialnością wszystkich pojedynczych członków rządu27. Nie można rozszerzać drogą ustawodawstwa zwykłego czy też interpretacją Konstytucji, tego typu odpowiedzialności na inne osoby zajmujące stanowiska w systemie organizacyjnym rządu. Status członka Rady Ministrów ma charakter zamknięty28 . Odpowiedzialność konstytucyjna ma charakter indywidualny i prawno-karny. Każdy członek Rady Ministrów odpowiada za własną działalność i za jej skutki. Jest to zasadne w odniesieniu do odpowiedzialności ponoszonej przed Trybunałem Stanu za przestępstwa popełniane w związku z zajmowanym stanowiskiem w strukturach rządu. Może to powodować pewne praktyczne trudności przy próbach dochodzenia odpowiedzialności 27 28 Ibdem, s.17. L.Garlicki, Rada Ministrów: powołanie – kontrola..., op.cit., s.176. 17 członka Rady Ministrów za naruszenie Konstytucji lub ustaw jako organu kolegialnego w którym brali udział członkowie Rady Ministrów, jako członkowie rządowego kolegium, a nie osoby indywidualne kierujące określonymi działami administracji rządowej. Położenie akcentu na zindywidualizowaną naturę odpowiedzialności konstytucyjnej jest zasadne o ile wymaga spełnienia przesłanki zawinienia, ponieważ wina jest zawsze ze swojej istoty zindywidualizowana, natomiast nie może przeszkadzać w pociągnięciu członków Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej za akta i działania kolegialne rządu w których podejmowaniu uczestniczyli 29. W stosunku do członków Rady Ministrów właściwość Trybunału Stanu w sprawach przestępstw ma charakter częściowy i konkurencyjny. Częściowy, ponieważ odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu może dotyczyć tylko przestępstw popełnionych w związku z zajmowanym stanowiskiem, np. przyjęcie łapówki, i tylko w sytuacji, gdy dochodzi do równoczesnego pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej. W innej sytuacji osoba ta ponosi odpowiedzialność przed sądem powszechnym, niezależnie od piastowanego w danym momencie urzędu. Konkurencyjny, bo do oskarżenia przed Trybunałem Stanu o przestępstwo może dojść w następstwie uchwały Sejmu, uznającej za 29 W.Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art.156... op.cit., s.18. 18 celowe łączne rozpoznanie zarzutu naruszenia Konstytucji lub ustawy oraz zarzutu popełnienia przestępstwa. Członkowie Rady Ministrów ponoszą więc odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwa lub przestępstwa skarbowe popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jeżeli przeciwko nim wszczęto postępowanie przygotowawcze o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, prokurator jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym Marszałka Sejmu. Osoby te mogą być pociągnięte do odpowiedzialności karnej przed Trybunałem Stanu, jeżeli w uchwale Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej tych osób, łączne pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej uznano za celowe. W takim przypadku Trybunał Stanu przejmuje do łącznego rozpoznania sprawę, która toczy się już przed sądem. Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych – ponoszą przed Trybunałem Stanu (zgodnie z art. 198 ust.1 Konstytucji) jedynie odpowiedzialność za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Konstytucja nie przewiduje możliwości odpowiadania przez nich za przestępstwo przed Trybunałem Stanu. 19 Zupełnie inny charakter ma odpowiedzialność posłów i senatorów. Według art. 107 ust.1 i 2 Konstytucji odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ponoszą oni jedynie za złamanie wynikających z ustawy zakazów prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz zakazu nabywania tego majątku. Odpowiedzialność ta, chociaż też nazywana jest konstytucyjną, ma bardzo wyjątkowy charakter i może dotyczyć tylko wyżej wymienionych spraw. Poza tymi przypadkami nie ma możliwości pociągnięcia posłów i senatorów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Za wszelkie popełnienie przestępstwa odpowiadają przed sądami powszechnymi. Odpowiedzialność konstytucyjna ma służyć realizacji dwóch celów. Pierwszym z nich jest zagwarantowanie wykonywania Konstytucji, przez co należy rozumieć nie tylko jej pasywne przestrzeganie, lecz także aktywne wprowadzanie w życie. Drugim celem instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej jest zagwarantowanie w drodze realizacji przez rząd konstytucyjnej zasady legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działania wyłącznie na podstawie prawa i zasady praworządności, która wymaga od organów władzy publicznej umieszczenia ich aktywności w granicach wyznaczonych prawem30. 30 Ibidem, s. 8-9. 20 Postępowanie z zakresu odpowiedzialności konstytucyjnej ma również na celu ujawnienie i ustalenie okoliczności związanych z popełnieniem danego czynu, umocnienie praworządności, napiętnowanie danego czynu w sposób czyniący zadość poczuciu sprawiedliwości oraz podjęcie działań prewencyjnych w stosunku do osób pełniących kierownicze funkcje w państwie31 . Odpowiedzialność konstytucyjna ma charakter odpowiedzialności karno-sądowej i charakter zindywidualizowany. Wyklucza ona egzekwowanie zbiorowe i wspólną klasyfikację działań bez odniesienia się do indywidualnego przyczynienia się do winy. 3. Odpowiedzialność konstytucyjna głowy państwa Określając zakres przedmiotowy odpowiedzialności egzekwowanej przez Trybunał Stanu, należy zwrócić uwagę na jej zróżnicowanie, które zależy od kategorii podmiotu mającego taką odpowiedzialność ponieść. Jeżeli chodzi o odpowiedzialność głowy państwa to unormowana ona została w art.145 ust.1 i art.198 ust.1 Konstytucji oraz art.2 ust.1 i 2 ustawy o TS, zgodnie z którymi Prezydent 31 B.Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004,s.340. 21 Rzeczypospolitej Polskiej może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za: - naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, - popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego.32 Na zasadzie art. 3 w zw. z art. 1 ust 1 uTS w brzmieniu nadanym uTS w drodze ustawy z 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o Trybunale Stanu 33, czyn prezydenta, aby mógł zostać uznany za delikt konstytucyjny, musi być popełniony chociażby nieumyślnie. W odniesieniu do Prezydenta właściwość Trybunału Stanu w sprawach przestępstw ma charakter zupełny i wyłączny34. Zupełny, gdyż obejmuje wszelkie przestępstwa, jakich Prezydent dopuścił się w okresie sprawowania urzędu. Wyłączny, bo za popełnione przestępstwo Prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności tylko przed Trybunałem Stanu. Nie ma zatem możliwości postawienia Prezydenta przed sądem powszechnym dopóty, dopóki sprawuje swój urząd. W celu utrudnienia uniknięcia odpowiedzialności ustawa o TS w art.2 ust.2 stanowi, że w okresie sprawowania urzędu Prezydenta nie biegnie przedawnienie karalności przestępstw lub przestępstw skarbowych, za które nie postawiono go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.35 Przepisy ust.1 i 2 stosuje się odpowiednio do Dz.U. z 2003r. nr 175, poz.1692 – nowelizacja ustawy o TS z 29 sierpnia 2003r. Dz. U. z 2001 r. nr 125, poz. 1372. 34 Wyrok TK z dnia 21 lutego 2001 r.; P12/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 256-257. 35 L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd.12, Warszawa 2008, s.380. 32 33 22 Marszałka Sejmu i Senatu, którzy tymczasowo wykonują obowiązki Prezydenta (art.2 ust. 3 ustawy o TS). Konstytucja przewiduje odpowiedzialność posłów i senatorów, a więc i marszałków izb przed Trybunałem Stanu wyłącznie na podstawie art. 107 ust.2. Obaj marszałkowie jako posłowie mają na podstawie art. 105 Konstytucji obok immunitetu materialnego, dotyczącego wyłącznie spraw związanych z wykonywaniem mandatu – pełny immunitet formalny i przywilej nietykalności, obejmujący wszelkie ich czyny, także i te związane z zastępowaniem głowy państwa. Rozszerzenie odpowiedzialności marszałków za czyny wchodzące w zakres zastępstwa wydaje się ustawowo zbyteczne i ,,być może przynajmniej częściowo niedopuszczalne”36. Za ewentualne przestępstwa popełnione w związku z zastępstwem prezydenta marszałkowie mogą ponosić odpowiedzialność karną, na zasadach ogólnych, przed sądem karnym, po ustaniu ujemnej przesłanki procesowej w postaci immunitetu parlamentarnego. Samoistne wprowadzenie przez ustawodawcę osoby wykonującej obowiązki prezydenta w krąg podmiotów odpowiedzialności konstytucyjnej mogłoby być uznane za czyn bezprawny i stanowić przesłankę uznania przez Trybunał Konstytucyjny art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o TS za niekonstytucyjny. Zgromadzenie Narodowe może postawić Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu większością 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia, tj. 374 M. Zubik, Trybunał Stanu – stan Trybunału (Słów kilka o polskim sądzie nad notablami) [w:] Trzecia władza. Sądy i Trybunały w Polsce. Materiały Jubileuszowego L Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego. Gdynia, 24-26 kwietnia 2008r., red. A. Szmyt, Gdańsk 2008r., s. 45. 36 23 głosów, na wniosek 140 członków Zgromadzenia ( art. 145 ust. 2 Konstytucji). Z dniem podjęcia uchwały sprawowanie urzędu przez Prezydenta ulega zawieszeniu ( art. 145 ust. 3 Konstytucji). Obowiązki Prezydenta przejmuje Marszałek Sejmu. Wraz z przyjęciem stosownej uchwały Zgromadzenie Narodowe wybiera ze swego grona dwóch oskarżycieli. Powinni oni mieć kwalifikacje potrzebne do zajmowania stanowiska sędziego (art. 10 ust. 2 ustawy o TS). Uchwała Zgromadzenia o postawieniu Prezydenta przed TS wraz z uchwałą Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej (KOK) stanowią akt oskarżenia w postępowaniu przed Trybunałem Stanu (szczegółowo na ten temat w rozdziale 5). 3.1. Inne rodzaje odpowiedzialności głowy państwa Zgodnie z art. 145 ust. 1 Konstytucji Prezydent za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Immunitet procesowy głowy państwa nie ma charakteru trwałego. Upływ kadencji skutkuje powrotem osoby Prezydenta pod jurysdykcję sądów powszechnych. Obejmuje ona wszystkie czyny karalne popełnione zarówno przed objęciem urzędu Prezydenta, w trakcie jego pełnienia jak i po opuszczeniu urzędu. O niedopuszczeniu trwałego wyłączenia głowy państwa spod ogólnych zasad wymierzania sprawiedliwości dowodzi treść art. 2 ust.2 ustawy o TS, zgodnie z którą w okresie sprawowania urzędu prezydenta nie biegnie przedawnienie karalności przestępstw 24 lub przestępstw skarbowych, za które osoba sprawująca te urząd nie została postawiona w stan oskarżenia przed TS. 4. Zakres przedmiotowy odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów Odpowiedzialność konstytucyjna jest szczególnym rodzajem odpowiedzialności, zarówno w zakresie podmiotowym, przedmiotowym jak i w sposobie realizacji kar. Odpowiedzialność ta obejmuje odpowiedzialność konstytucyjną sensu stricto za tak zwany delikt konstytucyjny i odpowiedzialność karną za czyny przestępne w rozumieniu prawa karnego. Delikt konstytucyjny, to czyn nieposiadający znamion przestępstwa, polegający na naruszeniu Konstytucji lub ustaw oraz popełniony w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Natomiast przestępstwo musi być popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, a więc za przestępstwa karalne w myśl i na podstawie prawa karnego37. 37 Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, Prezydenta, Rady Ministrów…op .cit , s.88. 25 Przedmiot odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów jest węższy od przedmiotu odpowiedzialności ponoszonej przez Prezydenta, w którego przypadku obejmuje każde przestępstwo, nawet niezwiązane z piastowanym urzędem. Natomiast przedmiot tej odpowiedzialności jest szerszy od przedmiotu odpowiedzialności prawnej funkcjonariuszy publicznych wymienionych w art. 198 Konstytucji ponieważ ci odpowiadają tylko za delikty konstytucyjne38. Naruszenie Konstytucji może polegać na podjęciu działań zakazanych przez ustawę zasadniczą bądź na niedopełnieniu obowiązku działania celem realizacji jej postanowień. Zachowanie, to może przybierać postać aktu indywidualnego i konkretnego lub generalnego i abstrakcyjnego39 . Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy Trybunale Stanu, odpowiedzialność prawna może być egzekwowana również po zakończeniu okresu pełnienia przez dana osobę konkretnego stanowiska. Ściganie przed Trybunałem Stanu jest dopuszczalne w okresie 10 lat od popełnienia czynu, chyba, że czyn stanowi przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, dla którego przewidziany jest dłuższy okres przedawnienia. Okoliczność, że sprawca nie sprawuje już urzędu lub nie piastuje funkcji, nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia prowadzenia postępowania40 38 W. Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art. 156..., op. cit., s. 19. 39 S.Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa..., op.ci., s.174 40 Art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o Trybunale Stanu (Tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. nr 101. poz. 925 z późn. zm.) 26 Twórcy Konstytucji przyjęli, że deliktem konstytucyjnym jest takie naruszenie prawa, którym sprawca naruszył jakieś wyższe i chronione przez prawo wartości. Zgodnie z literalnym brzmieniem Konstytucji delikt konstytucyjny, to czyn naruszający Konstytucję lub ustawy, czyli akty prawotwórcze usytuowane w hierarchii źródeł prawa najwyżej. Deliktem konstytucyjnym jest również naruszenie aktów prawotwórczych, zajmujących w hierarchii źródeł prawa pozycję równą ustawie lub nawet powyżej ustawy, to jest ratyfikowanych umów międzynarodowych, aktów prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe przewidziane w art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz normy zwyczajowego prawa międzynarodowego, które na podstawie art. 9 Konstytucji wiążą Polskę41 . Łamanie tych aktów prawnych musi nastąpić w „związku z zajmowanym stanowiskiem" lub „w zakresie swojego urzędowania". Jedną z przesłanek odpowiedzialności konstytucyjnej jest wina. W kwestii winy, delikt konstytucyjny zachodzi w sytuacji, gdy sprawca dąży do naruszenia konstytucji lub ustawy, aby osiągnąć zamierzony skutek bądź gdy przewiduje możliwość ich naruszenia, świadomie się na to godzi. Delikt dotyczy też formy winy, kiedy sprawca nie chce naruszyć konstytucji lub ustawy, ale mając na uwadze realną możliwość naruszenia bezpodstawnie uważa, że uda mu się tego uniknąć albo wcale nie przewiduje takiej możliwości, podczas gdy 41 W.Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art.156..., op.cit., s.22-23. 27 w danych okolicznościach powinien i mógł owe naruszenie przewidzieć42. Odpowiedzialność prawna nie obejmuje usiłowania i przygotowania popełnienia czynu, stanowiącego delikt konstytucyjny. Odpowiedzialność konstytucyjna ma charakter wyłączny i zupełny, ponieważ droga odpowiedzialności konstytucyjnej jest jedną procedurą, która pozwala ustalić winę i karę członka rządu za popełniony delikt konstytucyjny. Naruszenie konstytucji lub ustawy może spotkać się z prostszą reakcją, ponieważ może spowodować wyrażenie członkowi Rady Ministrów wotum nieufności przez Sejm lub wystąpienie przez premiera z wnioskiem o jego odwołanie43. Odpowiedzialność konstytucyjna jest procedurą uzupełniającą i następczą w stosunku do odpowiedzialności parlamentarnej. Odpowiedzialność konstytucyjna oprócz deliktu konstytucyjnego obejmuje również czyny będące przestępstwami w rozumieniu prawa karnego, popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. Przestępstwa te nie muszą być w każdym przypadku tak zwanymi przestępstwami urzędniczymi. Mogą to być inne czyny przestępne, jeżeli można wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy popełnionym czynem a zajmowanym stanowiskiem44 . 42 S.Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa..., op.cit., s.175. L.Garlicki, Rada Ministrów: Powołanie – kontrola..., op.cit., s.178. 44 W.Soolewicz, Rada Ministrów i admiistracja rządowa, art.156..., op.cit., s.24. 43 28 Odpowiedzialność za przestępstwa ma charakter częściowy i konkurencyjny. Częściowy charakter wynika z tego, że obejmuje tylko przestępstwa popełnione „w związku z zajmowanym stanowiskiem". Za wszystkie inne przestępstwa członkowie rządu odpowiadają przed sądami powszechnymi, tak jak wszyscy obywatele. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy członek rządu piastuje mandat parlamentarny, ponieważ przysługuje mu wtedy immunitet45. Charakter konkurencyjny odpowiedzialności karnej, sprowadza się do tego, że wyegzekwowanie przed Trybunałem Stanu odpowiedzialności karnej Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów możliwe jest tylko w sytuacji równoczesnego rozpoznania przez ten organ problemu ich odpowiedzialności konstytucyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy o Trybunale Stanu, „osoby, o których mowa w ust. 4, mogą być pociągnięte do odpowiedzialności karnej przed Trybunałem Stanu za przestępstwa lub przestępstwa skarbowe popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, jeżeli w uchwale Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej tych osób łączne pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej uznano za celowe. W takim przypadku Trybunał Stanu przejmuje do łącznego rozpoznania sprawę, która toczy się już przed sądem"46. W takiej sytuacji prokurator zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić Marszałka Sejmu o wszczętym przeciwko członkom 45 L.Garlicki, Rada Ministrów: powołane – kontrola..., op.cit., s.178. 46 Tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. nr 101. poz. 925 z późn. zm. rządu postępowaniom 29 przygotowawczym o przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. 21 lutego 2001 roku Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie potwierdzające konkurencyjny charakter TS w tej sprawie, w myśl którego, dopóki Sejm nie obejmie oskarżeniem za przestępstwo członka Rady Ministrów pociągniętego do odpowiedzialności za delikt konstytucyjny, dopóty zachowana jest właściwość sądu powszechnego do prowadzenia postępowania karnego obejmującego taki czyn47. 5. Procedura postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej Na istotę odpowiedzialności konstytucyjnej oprócz jej charakterystyki podmiotowoprzedmiotowej, składa się również specyficzny proces jej dochodzenia. W ramach procedury pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej wyróżnia się cztery etapy: 1) złożenie wstępnego wniosku w sprawie pociągnięcia określonej osoby do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, 2) postępowanie w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, 3) postawienie w stan oskarżenia, 47 J. Buczkowski, Rada Ministrów [w:] Prawo konstytucyjne (instytucje wybrane) red. J. Buczkowski, Przemyśl 2007, s. 369. 30 4)rozpoznanie sprawy przed Trybunałem Stanu. Przebieg postępowania w przedmiocie odpowiedzialności konstytucyjnej regulują odpowiednie przepisy Konstytucji, ustawy o Trybunale Stanu i Regulaminu Sejmu. Uruchomienie procedury w kwestii odpowiedzialności konstytucyjnej odbywa się na żądanie ustawowo uprawnionego podmiotu. Wniosek takiego podmiotu jest niezbędną przesłanką dla wszczęcia sprawy i jej rozpoznania. Katalog osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem wstępnym jest zamknięty. Istnieją cztery kategorie podmiotów uprawnionych do przedłożenia wniosku wstępnego. Po pierwsze, co najmniej ¼ członków ustawowego składu Zgromadzenia Narodowego (co najmniej 140) może złożyć wniosek wstępny o postawienie Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Druga grupa to Prezydent lub co najmniej ¼ ustawowego składu Sejmu (co najmniej 115 posłów). Mogą oni wystąpić z wnioskiem odnośnie Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów, Prezesa NBP, Prezesa NIK, członków KRRiTV, osób, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Do grupy trzeciej zalicza się komisję śledczą powołaną w trybie art. 111 Konstytucji. Dysponuje ona prawem wystąpienia o wszczęcie postępowania w podobnym podmiotowo zakresie, co podmioty z drugiej grupy wnioskodawców, z wyłączeniem Prezesa Rady Ministrów oraz pozostałych członków Rady 31 Ministrów. Do złożenia wniosku wstępnego uprawnieni są również Marszałek Sejmu w stosunku do posła oraz Marszałek Senatu względem senatora. Ustawa o Trybunale Stanu w art. 6 ust. 5-7 określa warunki, jakie ma zawierać prawidłowo sporządzony wniosek wstępny. Musi on spełniać warunki wymienione przez przepisy kodeksu postępowania karnego, w stosunku do aktu oskarżenia, zawierać podpisy wszystkich wnioskodawców oraz wskazywać osobę upoważnioną do występowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu. Jeżeli wstępny wniosek nie odpowiada warunkom określonym w ustawie, Marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii KOK, wzywa reprezentanta wnioskodawców do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. W przypadku nie uzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie, Marszałek postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu. Wniosek prawidłowo złożony, czyli taki, który spełnia wszystkie wymogi proceduralne na tym etapie, kierowany jest przez Marszałka Sejmu do KOK, która wszczyna postępowanie. Postępowanie w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej jest drugim etapem procedury dotyczącej odpowiedzialności konstytucyjnej. Przewodniczący KOK przesyła niezwłocznie osobie objętej wnioskiem odpis wniosku wstępnego oraz informuje ją o prawie do złożenia pisemnych wyjaśnień i wniosków dowodowych w wyznaczonym terminie.48 Komisja po 48 Tekst jedn. z 2002 r. Dz.U.nr 101. poz.925 zpóźn.zm. 32 wstępnym zapoznaniu się ze głoszonymi zarzutami określa sposób i zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego.49 KOK może przesłuchiwać biegłych i świadków, żądać od instytucji państwowych i społecznych okazywania wszelkich dokumentów i akt. Osoba, której dotyczy wniosek może korzystać z pomocy obrońcy, jest uprawniona do składania wyjaśnień i wniosków. W postępowaniu przed Komisją oskarżeni, świadkowie i biegli zwolnieni są z obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej. Komisja może zlecić Prokuratorowi Generalnemu lub Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do określonych czynności sprawy. Postępowanie w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej kończy się uchwaleniem sprawozdania o wystąpieniu do Sejmu (lub w przypadku Prezydenta do ZN) z wnioskiem o postawienie w stan oskarżenia lub o umorzenie postępowania w sprawie. Wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej powinien spełniać warunki wymagane przez przepisy kodeksu postępowania karnego w stosunku do aktu oskarżenia, a wniosek o umorzeniu postępowania – zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne50. Inną opcją dla przyjętego przez większość KOK sprawozdania z jej prac wraz z wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej albo o umorzenie postępowania, jest odmienny w treści od Art.128 ust.2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992r., Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002r. nr 23, poz. 398 z póź. zm.) 50 Art.9 ust.1-5 ustawy z dnia 16 marca 1982r. o Trybunale Stanu (Tekst jedn. z 2002r. Dz.U.nr 101. poz.925 z późn. zm.) 49 33 tego wniosku, wniosek mniejszości. W przypadku kiedy Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej wnosi o pociągniecie do odpowiedzialności konstytucyjnej, wniosek mniejszości zawiera propozycję umorzenia postępowania. Propozycja musi być odpowiednio uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Jeżeli Komisja wnosi o umorzenie postępowania, wniosek mniejszości musi spełniać odpowiednie warunki wymagane przez przepisy kodeksu postępowania karnego dla aktu oskarżenia, a także zawierać propozycję odnośnie oskarżycieli, jakich Sejm miałby wybrać dla danej sprawy. 51 W przypadku kiedy złożone wnioski mniejszości nie odpowiadają warunkom określonym w ustawie Marszałek Sejmu w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, wzywa wnioskodawców do ich uzupełnienia w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia wniosku. W przypadku nie uzupełnienia wniosku w wymaganym terminie i w zakresie wskazanym przez Komisję, wniosek mniejszości uznaje się za nie przedstawiony. Postawienie członków rządu w stan oskarżenia następuje w drodze uchwały Sejmu, po przedłożeniu przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej sprawozdania. Po jego wysłuchaniu, Sejm może zwrócić Komisji to sprawozdanie, w celu uzupełnienia postępowania. W takim wypadku Sejm określa kierunek i zakres dalszego postępowania Komisji.52 Do podjęcia przez Sejm uchwały o pociągnięcie do odpowiedzialności członka 51 52 W.Sokolewicz, Rada Ministrów i administracja rządowa, art. 156...,op.cit., s.32 M.P. z 2002r. nr 23,poz.398 z póź. zm. 34 Rady Ministrów konieczne jest uzyskanie większości 3/5 ustawowej liczby posłów, czyli za wnioskiem musi głosować przynajmniej 276 posłów. Jeżeli Sejm nie podejmie uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu, to Marszałek Sejmu stwierdza umorzenie postępowania. Podjęcie przez Sejm uchwały o pociągnięciu członka rządu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu rodzi dwojaki skutek prawny. Po pierwsze, dochodzi do natychmiastowego zawieszenia w czynnościach tego członka rządu. Po drugie, zostaje uruchomione postępowanie przed Trybunałem Stanu, którego charakter i konsekwencje zależą od tego czy przedmiotem oskarżenia jest tylko popełnienie deliktu konstytucyjnego czy także przestępstwa.53 W przypadku Prezesa Rady Ministrów zawieszenie w czynnościach członka rządu, następuje bezpośrednio przez Prezydenta. Pozostałych członków rządu, przeciwko, którym wszczęto postępowanie, odwołuje Prezydent na wniosek premiera. Jeżeli uchwała obejmuje także pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osoby, która jest posłem lub senatorem, stanowi ona równocześnie wniosek o uchylenie immunitetu poselskiego lub senatorskiego. Po podjęciu uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu, w terminie 3 miesięcy, Sejm wybiera spośród posłów, dwóch oskarżycieli, z których co najmniej jeden posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Po 53 L.Garlicki, Rada Ministrów: powołanie – kontrola..., op.cit., s.179. 35 wyborze oskarżycieli, Marszałek Sejmu przesyła przewodniczącemu TS uchwałę Sejmu, wraz z uchwałą Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej albo wnioskiem mniejszości, które w dalszym postępowaniu przed Trybunałem Stanu stanowią akt oskarżenia. Jeżeli Sejm podjął uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu, a Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej wniosła o umorzenie postępowania wobec nich i nie przedstawiła w swoim sprawozdaniu wniosku mniejszości o pociągnięcie do odpowiedzialności, to aktem oskarżenia jest uchwała o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej wraz z wnioskiem wstępnym o pociągnięcie do odpowiedzialności54. Po przekazaniu uchwały o postawieniu w stan oskarżenia członków rządu przed Trybunałem Stanu, nie można wszcząć postępowania karnego o ten sam czyn, a postępowanie wcześniej wszczęte ulega zawieszeniu55. Procedura postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej kończy się rozpoznaniem sprawy przed Trybunałem Stanu. Trybunał Stanu jest organem władzy sądowniczej. Za słusznością tego stwierdzenia przemawia treść art. 10 Konstytucji, ustanawiającego zasadę podziału władzy, zgodnie, z którą władze sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Art. 173 Konstytucji stanowi, że sądy i trybunały są odrębną i niezależną władzą 54J.Buczkowski, 55Tekst Rada..., op.cit., s.372. jedn. Dz.U. z 2002r. nr 101.poz.925 z późn.zm. 36 od innych władz56. Ze względu vna niezawisłość sędziów w nim zasiadających, jak i na z uwagi na charakter jego zadań orzeczniczych, TS w pełni odpowiada pojęciu organu władzy sądowniczej. Trybunał Stanu jako organ orzekający jest niezależny, wynika to z art. 10 i 173 Konstytucji RP, a członkowie Trybunału Stanu są niezawiśli - art. 199 ust. 3 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu. Jednak, to nie deklaracje, lecz rzeczywiste gwarancje braku wpływu na orzeczniczą działalność tego organu ze strony innych władz decydują o jego niezależności i niezawisłości57. Postępowanie przed Trybunałem Stanu jest dwuinstancyjne, a z tego wynika, że istnieje prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez Trybunał Stanu w I instancji. Umożliwia, to na żądanie każdej ze stron, przeprowadzenie postępowania przed II instancją i ewentualne skorygowanie przez inny skład sędziowski błędów i pomyłek powstałych w czasie rozpatrywania przez sąd I instancji. Trybunał Stanu rozpatruje sprawę w granicach określonych w akcie oskarżenia. W trakcie postępowania stosuje przepisy kodeksu postępowania karnego chyba, że ustawa o Trybunale Stanu stanowi inaczej. W toku postępowania przed Trybunałem Stanu udział obrońcy jest konieczny. Niedopuszczalne jest M. Laskowska, W. Sokolewicz, Odpowiedzialność członków Rady Ministrów w Konstytucji RP na tle porównawczym, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego w Warszawie", nr 1/2002, s. 154-155. 57 D. Szumiło-Kulczycka, Odpowiedzialność karna przed Trybunałem Stanu, „Przegląd Sejmowy", nr 4/2001, s. 103. 56 37 powództwo cywilne. Obowiązuje zasada jawności rozpraw, która może być wykluczona z uwagi na konieczność bezpieczeństwa państwa lub tajemnicy państwowej58 . Trybunał Stanu w pierwszej instancji orzeka w składzie: przewodniczący (Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego) i 4 członków, a w II instancji przewodniczący i 6 członków, z wyłączeniem członków, którzy uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy w I instancji. Termin do wniesienia apelacji od wyroku w I instancji wynosi 30 dni i biegnie dla każdego uprawnionego od daty doręczenia mu odpisu wyroku z uzasadnieniem. Wyrok wydany w II instancji jest ostateczny i prawomocny, nie przysługuje od niego kasacja. Ustawa Zasadnicza w art. 198 ust. 3 przewiduje ustawowe uregulowanie kwestii kar orzekanych przez Trybunał Stanu. Art. 25 ustawy o Trybunale Stanu przewiduje kary, dla osoby wchodzącej w skład rządu, która dopuściła śię deliktu konstytucyjnego (czynu nie wypełniającego znamion przestępstwa), są to: 1) utrata czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego, 58 J. Buczkowski, Rada..., op. cit., s.372. 38 2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych, 3) utrata wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych. Trybunał Stanu wymierza te kary łącznie lub osobno. Kary te mogą być orzekane na czas od 2 do 10 lat. Z uwagi na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu lub szczególne okoliczności sprawy może poprzestać na uznaniu winy oskarżonego. Jeżeli Trybunał Stanu ustali, chociaż nieumyślne popełnienie czynu stanowiącego podstawę odpowiedzialności konstytucyjnej, obligatoryjnie orzeka o utracie przez członka Rady Ministrów zajmowanego stanowiska59 . Za przestępstwa bądź przestępstwa skarbowe, które były przedmiotem łącznego z deliktem konstytucyjnym rozpoznania przed Trybunałem Stanu, są wymierzane kary przewidziane w ustawach karnych. Do wyżej wymienionych kar Prezydent nie może zastosować prawa łaski. Jeżeli Trybunał Stanu orzeknie o winie Prezydenta, wówczas następuje złożenie go z urzędu, a urząd Prezydenta uznaje się za opróżniony ( art. 131 ust. 2 pkt 5). Skomplikowany tryb pociągnięcia członka rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz specyfika tej procedury powodują, że w praktyce Trybunał Stanu rzadko ma okazję orzekać. 59 M.Laskowska, W.Sokolewicz, Odpowiedzialność członków Rady Ministrów w Konstytucji..., op.cit., s. 159. 39 W tej sytuacji ciężko jest traktować odpowiedzialność konstytucyjną jako rzeczywisty element odpowiedzialności osób wchodzących w skład Rady Ministrów. Wydaje się, że mechanizmy odpowiedzialności politycznej są wystarczająco adekwatnym środkiem na delikty konstytucyjne, a do realizacji odpowiedzialności za przestępstwa w pierwszej kolejności powoływane są sądy powszechne. 6. Praktyka Jak wspomniano wyżej, bezpośrednią przyczyną przywrócenia Trybunału Stanu w 1982r. ( a więc w warunkach stanu wojennego) była chęć osądzenia ekipy rządowej byłego premiera Piotra Jaroszewicza. Sprawa nie doczekała się jednak rozpatrzenia przez Trybunał Stanu. Po 1989r. doprowadzono do osądzenia winnych tzw. afery alkoholowej. Była to jedyna sprawa, zakończona prawomocnym wyrokiem Trybunału Stanu (z 1997r.). Nie doczekały się zaś rozprawy przed Trybunałem Stanu sprawy m.in. byłego premiera Mieczysława Rakowskiego za postawienie w stan likwidacji Stoczni Gdańskiej, członków dawnej Rady Państwa za wprowadzenie stanu wojennego w 1981r., Wojciecha Jaruzelskiego i Czesława Kiszczaka za podjęcie decyzji o zniszczeniu stenogramów z posiedzeń Biura Politycznego KC PZPR z lat 1981-198960. 60 Zob. K. Prokop, Trybunał Stanu [w:] Prawo konstytucyjne, red. M Grzybowski, Białystok 2008 r., s. 356 i n. 40 41 42 43
