POLITYKA PAŃSTWA WOBEC RYNKU PRACY: IDEE
advertisement
SZANOWNI PAŃSTWO! Bieżące wydanie „Polityki Społecznej” prezentujemy z niejaką dumą – i mamy po temu przynajmniej trzy powody. Po pierwsze, udało się nam zgromadzić znakomitych autorów. Po drugie, sądzimy, że napisali oni teksty ważne i ze względów merytorycznych, i ze względów „technicznych”, tj. ujawniających złożoność pomiaru w polityce społecznej. Wreszcie po trzecie, mamy powód do dumy także i dlatego, że możemy Państwu zaprezentować zestaw polemicznych prac dotyczących potrzeby (lub bezpotrzeby) i kierunków zmian w – niedawno przecież powstałym – systemie emerytalnym. Redakcja POLITYKA PAŃSTWA WOBEC RYNKU PRACY: IDEE EKONOMICZNE I RZECZYWISTOŚĆ Elżbieta Kryńska Eugeniusz Kwiatkowski Uniwersytet Łódzki WPROWADZENIE RYNEK PRACY W TEORIACH EKONOMICZNYCH Współcześnie każde państwo realizuje w imieniu i dla społeczeństwa politykę wobec rynku pracy, polegającą na oddziaływaniu na podaż i popyt na pracę dla utrzymania bądź przywrócenia równowagi. W polityce tej uwzględnia się szczególnie potrzeby osiągnięcia celu zasadniczego, jakim jest wysoki poziom zatrudnienia i niski poziom bezrobocia. Ze względu na znaczenie ekonomiczne i społeczne oraz szczególne funkcje zatrudnienia, działania te są jednymi z ważniejszych podejmowanych w obszarze polityki gospodarczej. Zatrudnienie spełnia bowiem w gospodarce i społeczeństwie dwie podstawowe funkcje – gospodarczą i społeczną. Funkcja gospodarcza wynika z tego, iż zatrudnienie jest podstawowym czynnikiem produkcji, determinującym istotnie poziom i procesy wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji – poziom i tempo oraz kierunki zmian stopnia zaspokajania potrzeb konsumpcyjnych społeczeństwa. Funkcja społeczna wynika natomiast ze spełniania przez zatrudnienie niezwykle ważnego zadania – zaspokajania potrzeby uczestnictwa w procesie pracy. Praca jest bowiem istotnym środkiem samorealizacji jednostek, umożliwiającym spełnienie aspiracji życiowych, osiągnięcie pożądanej pozycji społecznej, nawiązywanie kontaktów międzyludzkich, wykorzystanie wiedzy i umiejętności zawodowych itp. Praca również – dostarczając środki utrzymania członkom gospodarstw domowych – jest wyrazem jednoczesnej realizacji funkcji społecznej i gospodarczej zatrudnienia. Dualizm zatrudnienia, czyli wypełnianie przez nie funkcji społecznych i gospodarczych łącznie, pozwala na traktowanie pracy jako celu i jako instrumentu rozwoju społeczno-gospodarczego jednocześnie. Każe również wysoko lokować w hierarchii celów polityki gospodarczej współczesnych państw tak pełnego zatrudnienia, jak i równowagi na rynku pracy. Celem artykułu jest przedstawienie roli i znaczenia zagadnień związanych z rynkiem pracy w teoriach ekonomicznych oraz współczesnej praktyce gospodarczej. W gospodarce rynkowej poziom zatrudnienia właściwie nie zależy bezpośrednio od działań państwa, z wyjątkiem oczywiście tych dziedzin, w których pełni ono rolę pracodawcy oferującego miejsca pracy niezbędne dla wyprodukowania dóbr publicznych, oraz w instytucjach będących jego własnością i warunkujących realizację przyjętych funkcji. O poziomie zatrudnienia decydują podmioty gospodarcze, oferujące określoną liczbę miejsc pracy. Możliwość kształtowania przez państwo zachowań pracodawców jest mocno ograniczona, co warto prześledzić w ujęciu teoretycznych nurtów ekonomicznych. Dwa z nich, stanowiące podstawę dalszych ewolucji dociekań teoretyków przedmiotu – nurt neoklasyczny i nurt keynesistowski, wyraźnie odmiennie traktują rolę państwa wobec rynku pracy w obszarze kształtowania poziomu zatrudnienia. Polityka Społeczna nr 5-6/2010 Nurt neoklasyczny Naczelną ideą koncepcji funkcjonowania rynku pracy w nurcie neoklasycznym jest twierdzenie, iż w warunkach wolnorynkowej gospodarki występuje tendencja do ustalania się na rynku pracy równowagi, charakteryzującej się pełnym zatrudnieniem. Mechanizm prowadzący do takiej równowagi opiera się na zasadach postępowania pracodawców i pracowników na rynku pracy, zdeterminowanego stawkami płac realnych. Ich zmiany zapewniają właśnie równowagę przy pełnym zatrudnieniu. Gdyby na rynku pracy powstała nadwyżka podaży pracy, to konkurencja między pracownikami spowodowałaby obniżkę płac realnych. Z kolei przy niższych płacach nastąpiłby wzrost popytu na pracę i spadek podaży pracy, aż do ustalenia się równowagi przy pełnym zatrudnieniu. Ewentualne bezrobocie miałoby wyłącznie charakter dobrowolny, wynikający z braku akceptacji przez bezrobotnego oferowanej stawki płacy. Zjawisko bezrobocia występujące w rzeczywistości tłumaczy się w tym nurcie ograniczeniami w działaniu swobodnych mechanizmów rynkowych na rynku pracy. 1 Źródłem tych ograniczeń jest (między innymi) działalność państwa, prowadząca (np. poprzez ustalanie płacy minimalnej) do usztywniania płac od dołu, czy (poprzez stosowanie zasiłków dla bezrobotnych) zmniejszająca konkurencję na podażowej stronie rynku pracy. Zdaniem neoklasyków wszelka aktywna ingerencja państwa na rynku pracy jest niepożądana. Państwo powinno jedynie tworzyć warunki dla rozwoju mechanizmów rynkowych, usuwać ograniczenia w ich funkcjonowaniu oraz usprawniać działania rynku pracy, głównie poprzez rozwój urzędów pracy, usług pośrednictwa i poradnictwa zawodowego, poprawę informacji o podażowej i popytowej stronie rynku pracy, rozwój szkoleń zawodowych itp. Nurt keynesistowski Ekonomia keynesistowska nie podziela przekonania neoklasyków o skutecznym działaniom mechanizmów ekonomicznych na rynku pracy. Keynesiści stoją na stanowisku, że w warunkach swobodnego działania mechanizmów rynkowych występuje tendencja do ustalania się nadwyżki globalnej podaży pracy nad globalnym popytem na pracę, oznaczająca istnienie bezrobocia. Przyczyn tej tendencji upatruje się w niewystarczającym popycie na towary, jaki kształtuje się w wolnorynkowej gospodarce. Gdy popyt na towary jest niewystarczający do zakupienia całej wytworzonej produkcji, producenci zmuszeni są ją obniżyć, zmniejszając również popyt na pracę, niezbędną do jej wytworzenia. W rezultacie pojawia się bezrobocie, które ma dość trwały charakter i nie może być zlikwidowane w wyniku działania samoczynnych mechanizmów rynkowych, a w szczególności w wyniku obniżek płac realnych. Ma ono charakter przymusowy, bowiem nie zostałoby zlikwidowane nawet przy zaakceptowaniu przez bezrobotnych i pracowników niższych płac realnych. Keynesiści wysuwają zatem postulat dotyczący konieczności aktywnej ingerencji państwa w procesy gospodarcze w celu zwiększenia zatrudnienia i redukcji bezrobocia. Skoro przyczyną bezrobocia jest niedostateczny popyt na towary (ustalający się w warunkach samoczynnych mechanizmów rynkowych), to zadaniem państwa winno być jego stymulowanie za pomocą instrumentów polityki makroekonomicznej (głównie fiskalnej i pieniężnej) oraz generowania popytu dodatkowego w drodze wykorzystania wydatków publicznych. Działania te powinny w konsekwencji doprowadzić do zwiększenia popytu na pracę, a tym samym – obniżenia bezrobocia1. Do obydwu wymienionych nurtów teoretycznych nawiązują późniejsze teorie rynku pracy, w których również zawarte są poglądy na skuteczność funkcjonowania mechanizmów rynkowych i przyczyny bezrobocia, a także na rolę państwa w kształtowaniu sytuacji na rynku pracy. Szczególnie interesujące z tego punktu widzenia są teorie krzywej Phillipsa, naturalnej stopy bezrobocia, nowej makroekonomii klasycznej, NAIRU oraz nowej ekonomii keynesistowskiej, gdyż przedstawiono w nich szereg oryginalnych idei w dziedzinie rynku pracy i polityki gospodarczej państwa (zob. Kwiatkowski 2002). Inne teorie ekonomiczne Na podkreślenie zasługuje wysunięta w końcu lat 50. XX w. przez A.W. Phillipsa idea wymienności inflacji i bezrobocia, w której nawiązywano bezpośrednio 2 do keynesowskiego twierdzenia o możliwości ograniczania bezrobocia za pomocą ekspansywnej polityki makroekonomicznej, aczkolwiek zwracano uwagę, iż ubocznym skutkiem takiej polityki jest przyspieszenie inflacji. Teoria krzywej Phillipsa stanęła pod znakiem zapytania w końcu lat 60. i latach 70., gdyż występujących w rzeczywistości zjawisk stagflacji nie można było pogodzić z twierdzeniami tej teorii. Okoliczności te wykorzystali skwapliwie E.S. Phelps i M. Friedman, którzy w swej teorii naturalnej stopy bezrobocia poddali w wątpliwość keynesowską ideę o skuteczności zwalczania bezrobocia za pomocą polityki makroekonomicznej i spróbowali przywrócić wiarę w neoklasyczne idee skuteczności wolnych mechanizmów rynkowych. Podstawowy wkład Friedmana i Phelpsa w zrozumienie funkcjonowania rynku pracy polegał na tym, iż zwrócili oni uwagę na istnienie bezrobocia naturalnego, słabo wrażliwego na zmiany koniunktury gospodarczej. Wierząc w to, iż mechanizmy rynkowe prowadzą samoczynnie do ustalania się bezrobocia na poziomie naturalnym, podkreślali, że obniżanie bezrobocia poniżej tego poziomu za pomocą polityki pieniężnej może mieć jedynie charakter krótkotrwały, zaś skutkiem długofalowym takiej polityki jest przyspieszenie inflacji. Jeszcze bardziej zdecydowany pogląd w tej kwestii wysunięto na gruncie nowej makroekonomii klasycznej, gdyż, przyjmując hipotezę racjonalnych oczekiwań podmiotów, podkreślano brak nawet krótkotrwałych skutków ekspansywnej polityki pieniężnej dla redukcji bezrobocia. Trzeba jednakże zaznaczyć, że poglądów Friedmana i Phelpsa na rolę polityki państwa w ograniczaniu bezrobocia nie można sprowadzić jedynie do poglądów na skuteczność polityki makroekonomicznej. Zwracając bowiem uwagę na istnienie bezrobocia naturalnego, zależnego od frykcji i niedopasowań strukturalnych popytu i podaży pracy, otworzyli oni pole do rozważań na temat metod ograniczania tego bezrobocia i roli państwa w tym procesie. Friedman i Phelps nie rozwijali rozważań na temat determinantów bezrobocia naturalnego i metod polityki państwa w celu jego ograniczania. Lukę tę wypełnili twórcy teorii NAIRU, R. Layard, S. Nickell i R. Jackman, którzy – nie odrzucając keynesistowskiego spojrzenia na procesy gospodarcze – podjęli problem determinantów bezrobocia równowagi NAIRU. Podkreślili oni istotne znaczenie takich czynników, jak: poziom wydajności pracy, hojność zasiłków dla bezrobotnych, intensywność poszukiwań pracy oraz stopień niedopasowań strukturalnych podaży pracy i popytu na pracę. Dostrzegali ponadto dużą rolę państwa w ograniczaniu tego bezrobocia, w szczególności poprzez poprawę funkcjonowania urzędów pracy, organizację szkoleń zawodowych, wspieranie mobilności siły roboczej oraz kształtowanie systemu zasiłków dla bezrobotnych motywującego do intensywnych poszukiwań pracy. Wiarę w możliwości polityki gospodarczej państwa w zakresie kształtowania sytuacji na rynku pracy, nadszarpniętą przez teorię naturalnej stopy bezrobocia i nową makroekonomię klasyczną, próbowano przywrócić na gruncie teorii nowej ekonomii keynesistowskiej. W teoriach kontraktów, płacy motywującej oraz insider-outsider nie tylko wyjaśniono, dlaczego klasyczny mechanizm zmian płac nie działa, ale zwrócono uwagę na sposoby oddziaływania państwa na rynek pracy. Uzasadniając istnienie sztywności płac nominalnych we współczesnej gospodarce i brak Polityka Społeczna nr 5-6/2010 skutecznego mechanizmu płacowego, podtrzymano przekonanie o istotnej roli wahań popytu w kształtowaniu bezrobocia, a tym samym przekonanie o ważnej roli polityki makroekonomicznej w kształtowaniu popytu i bezrobocia. Rozwijając mikroekonomiczne uzasadnienie powyższych tez, nowi keynesiści sformułowali szereg oryginalnych twierdzeń w zakresie sposobów oddziaływania państwa na rynek pracy. Warto tutaj podkreślić postulaty aktywizacji zawodowej bezrobotnych, rozwijania szkoleń, zwiększania mobilności siły roboczej, subsydiowania płac, czy zmniejszania kosztów rotacji pracowników w przedsiębiorstwach. Podsumowanie Jak wynika z przeprowadzonych rozważań, współczesne szkoły ekonomii charakteryzują się bądź skrajnie negatywnym stosunkiem do interwencji państwa w gospodarce, w tym na rynku pracy (np. nowa ekonomia klasyczna, teoria racjonalnych oczekiwań), bądź mają do niego stosunek umiarkowany (monetaryzm), bądź raczej pozytywny (nowa ekonomia keynesistowska). Tym nurtom współczesnej ekonomii odpowiadają modele gospodarki rynkowej, wśród których najbardziej skrajne to gospodarka interwencjonistyczna (regulowana) i gospodarka wolnorynkowa (samoregulacyjna). Oba te modele nie występują w praktyce w postaci czystej, stąd spór między ich zwolennikami ma charakter raczej ideologiczny niż naukowy (Karpiński 1992). Spór ten toczy się również w odniesieniu do rynku pracy jako jednego z obszarów oddziaływania i penetracji państwa. POLITYKA PAŃSTWA NA RYNKU PRACY Państwo, będące podmiotem polityki gospodarczej, odgrywa na rynku pracy rolę potrójną. Pierwszą z nich jest rola pracodawcy, oferującego miejsca pracy niezbędne dla wyprodukowania dóbr publicznych oraz w instytucjach będących jego własnością i warunkujących realizację przyjętych funkcji. Drugą rolą państwa na rynku pracy jest, dokonywana w imieniu i dla społeczeństwa, regulacja stosunków zachodzących między podażą i popytem na pracę, między innymi w obszarze warunków pracy, negocjacji wynagrodzeń czy form zatrudnienia i organizacji pracy. Trzecią rolą państwa na rynku pracy jest natomiast aktywność, polegająca na wpływaniu na wielkość i strukturę podaży i popytu na pracę. Podstawowym celem tej aktywności jest przywrócenie bądź utrwalenie równowagi między nimi. Aktywność państwa na rynku pracy może mieć charakter makroekonomiczny, polegający na wykorzystaniu dla wzrostu zatrudnienia i ograniczania bezrobocia instrumentów polityki gospodarczej (głównie polityki budżetowej, pieniężnej oraz współpracy gospodarczej z zagranicą). W zależności od tego, który nurt teoretyczny jest podstawą jej prowadzenia, instrumenty te skierowane są albo na stymulowanie globalnego popytu na towary (w przypadku teorii keynesistowskiej) albo na stwarzanie producentom korzystniejszych ekonomicznych warunków rozwijania produkcji (w przypadku teorii neoklasycznej). Polityka makroekonomiczna państwa na rynku pracy ma na celu przede wszystkim wzrost zatrudnienia i ograniczenie bezrobocia charakterystycznego dla stanu jego nierównowagi. W stosunku do niej używa się pojęcia „polityka zatrudnienia”. Polityka Społeczna nr 5-6/2010 Drugi typ aktywności państwa na rynku pracy ma charakter mikroekonomiczny. Jest to „polityka rynku pracy”, nakierowana głównie na rozwiązywanie problemów strukturalnych rynku pracy i poprawianie skuteczności jego funkcjonowania (Wiśniewski 1994, s. 29–43; Kwiatkowski 2002; Jarmołowicz, Knapińska 2007, s. 95–98). Opiera się na wyspecjalizowanych instrumentach dostosowujących strukturę podaży pracy do struktury popytu na pracę, takich jak np. szkolenia zawodowe czy subsydiowanie zatrudnienia. Formy oddziaływania przewidywane w ramach polityki rynku pracy sprawiają, iż ma ona w istocie głównie za zadanie poprawę funkcjonowania rynku pracy oraz redukcję bezrobocia w określonych grupach siły roboczej. Zgodnie ze standardami przyjętymi w krajach wysoko rozwiniętych w ramach polityki rynku pracy wyodrębnia się część aktywną i pasywną. Z punktu widzenia znaczenia dla wpływania na wielkość i strukturę podaży i popytu na pracę dominujące znacznie ma oczywiście część aktywna. Programy aktywnej polityki rynku pracy podejmowane są głównie dla ograniczenia bezrobocia strukturalnego i frykcyjnego (poprzez np. szkolenia, poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy) oraz dla redukcji bezrobocia występującego w warunkach nierównowagi na rynku pracy (poprzez subwencjonowanie zatrudnienia, spełniającego rolę wymuszonego popytu na pracę). Celem głównym aktywnej polityki państwa na rynku pracy jest aktywizacja zawodowa bezrobotnych poprzez włączanie ich do uczestnictwa w programach przeciwdziałania bezrobociu. Z kolei pasywna polityka państwa na rynku pracy przejawia się w łagodzeniu skutków bezrobocia osób nim dotkniętych. Stosowane są różne formy łagodzenia tych skutków, przede wszystkim finansowe: zasiłki dla bezrobotnych, zapomogi z pomocy społecznej czy odszkodowania dla osób zwalnianych z pracy. Polityka rynku pracy w literaturze przedmiotu wyraźnie odróżniana jest od polityki zatrudnienia. Polityka zatrudnienia ma bowiem na celu oddziaływanie na ogólny poziom zatrudnienia w gospodarce, a w szczególności osiąganie stanu pełnego zatrudnienia. W jej obszarze wykorzystuje się głównie narzędzia polityki gospodarczej (zwłaszcza polityki budżetowej i pieniężnej), mające charakter makroekonomiczny. Natomiast polityka rynku pracy ma na celu przede wszystkim usprawnienie przebiegu procesów dostosowawczych podaży i popytu na pracę. Wykorzystuje instrumenty o charakterze mikroekonomicznym skierowane np. na poprawę jakości i przepływu informacji, zwiększenie produktywności i mobilności bezrobotnych, czy poprawę zdolności dostosowawczych podmiotów gospodarczych. POLITYKA WOBEC RYNKU PRACY W KRAJACH CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ Zagadnienia związane z rynkiem pracy są silnie akcentowane w politykach gospodarczych krajów członkowskich Unii Europejskiej (UE). Na mocy Traktatu Amsterdamskiego2 jednym z celów UE stało się promowanie zrównoważonego postępu gospodarczego i społecznego oraz trwałego, wysokiego poziomu zatrudnienia. Tym samym wysoki poziom zatrudnienia został podniesiony do rangi kluczowego celu krajów Unii Europejskiej, równoważnego z takimi makroekonomicznymi celami, jak wzrost gospodarczy i stabilizacja. W Strategii Lizbońskiej3 zawarto nowy cel strategiczny dla UE na kolejną dekadę (do 2010 r.), a mianowicie uczynienie z UE najbardziej konkurencyjnej 3 i dynamicznej, opartej na wiedzy gospodarki w świecie, zdolnej do zrównoważonego wzrostu z większą liczbą miejsc pracy oraz większą spójnością społeczną. Strategia została zaprojektowana dla umożliwienia UE odzyskania warunków pełnego zatrudnienia oraz wzmocnienia spójności społecznej i gospodarczej do 2010 r. Przez pełne zatrudnienie rozumiano przy tym nieistnienie bezrobocia, który to stan osiągany byłby nie przez dezaktywizację zawodową zasobów pracy, a poprzez zwiększanie zatrudnienia i produktywności pracy (UKIE 2002, s. 6–12). Z kolei reforma Strategii Lizbońskiej z 2005 r. przewidywała skupienie wysiłków UE na dwóch zasadniczych zadaniach – zapewnieniu silniejszego, trwałego wzrostu oraz tworzeniu większej liczby lepszych miejsc pracy. Koncentracja na dwóch priorytetach wynikała z potrzeby uporządkowania zbyt wielu celów ekonomicznych, społecznych i ekologicznych przyjętych w pierwotnej wersji Strategii Lizbońskiej4. Należy zwrócić uwagę, iż w rewizji (reformie) Strategii Lizbońskiej wyraźnie na pierwszym planie postawiono cele ekonomiczne, co nie oznaczało oczywiście rezygnacji z potrzeby osiągnięcia celów społecznych i ekologicznych. Przy w zasadzie stałym celu polityki państwa na rynku pracy realizowanej w ramach polityki makroekonomicznej, jakim jest wysoki poziom zatrudnienia, wybór dotyczy sposobów jego osiągania. Wybór ten dokonywany jest w ramach poszczególnych krajowych polityk gospodarczych w sposób autonomiczny. Polityka zatrudnienia i polityka rynku pracy realizowane w krajach członkowskich UE mają charakter narodowy, co oznacza, iż znajdują się w gestii poszczególnych państw, które same je kształtują, wybierając sposoby i formy oddziaływania, tak na podaż, jak i na popyt na pracę (Wiśniewski 2002; Baron-Wiaterek 2002). Krajowe rynki pracy na obszarze Wspólnoty są uregulowane i zorganizowane w sposób zróżnicowany, odmienne są również (przy zachowaniu podobnych celów) proporcje użycia instrumentów (programów) polityki państwa i wysokość wydatków na nie ponoszonych. W miarę postępu integracji w sferze gospodarczej zaczęto jednak dostrzegać potrzebę koordynacji narodowych polityk zatrudnienia, co znalazło wyraz w sformułowanej podczas tzw. procesu luksemburskiego (1997) Europejskiej Strategii Zatrudnienia5. Europejska Strategia Zatrudnienia to zbiór naczelnych zasad i priorytetów ukierunkowujących działania UE na określone cele w zakresie polityki zatrudnienia. Powołana została postanowieniami Traktatu Amsterdamskiego, na którego podstawie państwa członkowskie i UE zobowiązały się do podjęcia działań na rzecz opracowania skoordynowanej polityki zatrudnienia oraz tworzenia rynków pracy zdolnych do reagowania na zmiany ekonomiczne. Traktat ten zalecił państwom członkowskim skoordynowanie działań na rzecz wspólnego celu, jakim jest wspieranie zatrudnienia, prowadzące do zmniejszania bezrobocia. Koordynacji narodowych polityk zatrudnienia krajów członkowskich UE w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia dokonuje się przede wszystkim za pomocą: a) wytycznych polityki zatrudnienia opracowywanych przez Komisję Europejską i zatwierdzanych przez Radę Europejską; b) krajowych planów działania na rzecz zatrudnienia; c) wspólnych raportów w sprawie zatrudnienia; d) zaleceń adresowanych do poszczególnych krajów. Narodowe polityki zatrudnienia krajów UE podlegają tzw. otwartej metodzie koordynacji. Otwarta 4 metoda koordynacji (Open Method of Coordination – OMC) jest sposobem zbliżania polityki państw członkowskich UE do osiągania wspólnie uzgodnionych celów. Metoda ta polega na: – określeniu wspólnych wytycznych dla całej UE oraz harmonogramów osiągania przyjętych celów w krótkim, średnim i długim okresie; – przyjęciu, o ile jest to stosowne i możliwe, ilościowych i jakościowych wskaźników i standardów – benchmarks (dostosowanych do potrzeb różnych państw członkowskich i sektorów gospodarczych) służących do porównywania osiągniętych rezultatów z najlepszymi osiągnięciami na świecie; – przetworzeniu wspólnych wytycznych europejskich na krajowe i regionalne programy działania, przez zaadaptowanie celów i sposobów ich osiągnięcia, przy jednoczesnym uznaniu zróżnicowania narodowego i regionalnego; – okresowych przeglądach, ocenach i porównaniach przykładów w danej dziedzinie działania, służących uczeniu się od siebie6. OMC wykorzystuje się w tych dziedzinach, w których trudno jest stosować dotychczasowe metody integracyjne, zwłaszcza tzw. twarde prawo, tj. dyrektywy i rozporządzenia (Biała Księga 2003 2003). Taką dziedziną jest w szczególności polityka zatrudnienia, zdeterminowana przez szeroki zespół czynników gospodarczych, społecznych i politycznych. W ciągu kilkunastu lat funkcjonowania Europejskiej Strategii Zatrudnienia zmieniał się zarówno zakres wytycznych kierowanych do krajów członkowskich UE, jak i sposoby nadzorowania ich wdrażania (Szylko-Skoczny 2004, s. 306–318). Nie zmieniło się natomiast podejście do wysokiego poziomu zatrudnienia jako zasadniczego celu tak polityki ekonomicznej, jak i społecznej oraz integralnego łączenia spełnianych przez nie funkcji. Obecnie kładziony jest nacisk na pobudzanie wzrostu gospodarczego i tworzenie nowych miejsc pracy poprzez kompleksową strategię polityki makroekonomicznej, mikroekonomicznej i w sferze zatrudnienia. Wyrazem tych intencji jest opracowywanie zintegrowanych wytycznych łączących dwa podstawowe instrumenty koordynacji polityki gospodarczej i zatrudnienia: ogólnych wytycznych polityki gospodarczej oraz wytycznych dotyczących zatrudnienia7. Ich połączenie prowadzić ma do prostszego, bardziej konkretnego i spójnego zarządzania gospodarką UE, głównie dzięki skoncentrowaniu się na zasadniczych działaniach, które mają służyć tak wzrostowi gospodarczemu, jak i tworzeniu nowych miejsc pracy. Wytyczne te są uwzględniane w politykach zatrudnienia realizowanych przez państwa członkowskie, a z ich realizacji państwa te składają sprawozdania w ramach krajowych programów reform. Zauważyć przy tym trzeba, iż polityka makroekonomiczna na rynkach pracy poszczególnych krajów członkowskich UE w warunkach stworzonych przez proces integracji uległa wyraźnej marginalizacji. Wynika to z niezgodności niektórych rozwiązań (korzystnych w danym momencie dla krajowego rynku pracy) z potrzebą koordynacji czy wręcz ujednolicania działań w ramach wspólnego rynku oraz spełnienia warunków konwergencji niezbędnych do uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej (tak aktualnego, jak i przyszłego). Chodzi tu w szczególności o politykę celną, politykę kursową, politykę podatkową (zwłaszcza w dziePolityka Społeczna nr 5-6/2010 dzinie podatków pośrednich) oraz pomoc publiczną dla podmiotów gospodarczych. Wprawdzie – póki co – żaden dokument, również Traktat z Maastricht, nie przewiduje prowadzenia w ramach UE wspólnej polityki gospodarczej, tym niemniej kraje członkowskie zobowiązały się już do traktowania realizowanych przez siebie polityk gospodarczych jako przedmiotu wspólnego zainteresowania i do ich koordynacji, na co wpłynęła niewątpliwie decyzja o utworzeniu Unii Gospodarczej i Walutowej. Państwa członkowskie nie mogą i nie traktują zatem swojej polityki makroekonomicznej jako domeny wyłącznie krajowej, lecz ją koordynują, głównie ze względu na współzależność i efekty zewnętrzne towarzyszące handlowi zagranicznemu oraz przepływom kapitału. Przedmiotem koordynacji obecnie jest przede wszystkim stabilizacja makroekonomiczna, uważana za warunek niezbędny do osiągnięcia trwałego wzrostu gospodarczego oraz uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej. Wyklucza to w praktyce posługiwanie się np. dewaluacją waluty krajowej (w państwach, gdzie jeszcze taka jest) dla poprawy konkurencyjności krajowych produktów na jednolitym rynku europejskim, nie mówiąc już o autonomicznej polityce celnej. Ograniczenia wykorzystywania w krajach członkowskich UE polityki makroekonomicznej na rynku pracy stały się jedną z przesłanek opracowania nowego modelu rozwiązywania podstawowych jego problemów, związanych głównie ze skalą i trwałością bezrobocia oraz sprawnością i efektywnością funkcjonowania. Dla jego nazwania użyto pojęcia flexicurity, które powstało z połączenia dwóch konkurencyjnych w istocie względem siebie kategorii: flexibility (elastyczność) i security (bezpieczeństwo). W wolnej interpretacji można pojęcie to traktować jako dochodzenie do równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem na rynku pracy. Flexicurity oznacza politykę, która podejmuje próbę – z jednej strony – uelastycznienia rynków pracy oraz organizacji i stosunków pracy, a z drugiej – poprawy bezpieczeństwa zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego, zwłaszcza grup słabych (znajdujących się w trudnym położeniu) na rynku pracy i poza nim (Wilthagen, Tros 2003, s. 4). Polityka flexicurity zakłada, że rynek pracy powinien być jednocześnie elastyczny i bezpieczny. Elastyczność oznacza płynnie przebiegające zmiany („przejścia”) w życiu zawodowym człowieka: zakończenie okresu nauki i rozpoczęcie życia zawodowego, zmiana miejsca pracy, podjęcie pracy po okresie bezrobocia lub braku zatrudnienia, przejście na emeryturę. Bezpieczeństwo zaś rozumiane jest nieco inaczej niż dotychczas – pewność miejsca pracy zostaje zastąpiona przez pewność zatrudnienia (job security → employment security). Tak zdefiniowane bezpieczeństwo na rynku pracy nie jest osiągane poprzez utrzymywanie aktualnie zajmowanego stanowiska, lecz poprzez wyposażanie ludzi w umiejętności, które umożliwiają rozwój zawodowy i ułatwiają znalezienie nowego miejsca pracy. W dokumentach UE przyjęto, iż dla osiągnięcia równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy konieczne jest spełnienie czterech warunków, będących komponentami flexicurity: – wysokiej elastyczności umów o pracę, – rozwiniętej aktywnej polityce rynku pracy, – dużego uczestnictwa zasobów pracy w kształceniu ustawicznym, Polityka Społeczna nr 5-6/2010 – właściwych, nowoczesnych systemów zabezpieczenia społecznego (European Commission 2007, s. 12; Kryńska red. 2009). Komponenty te mają charakter wyraźnie mikroekonomiczny, odwołując się do postaw i zachowań podmiotów gospodarczych. Tym samym wpisują się w ten typ aktywności państwa, jaki jest charakterystyczny dla polityki rynku pracy. KRYZYS FINANSOWY A POLITYKA PAŃSTWA WOBEC RYNKU PRACY Interesujące wnioski dla analizowanego tutaj problemu wypływają z doświadczeń globalnego kryzysu finansowego, zapoczątkowanego w Stanach Zjednoczonych w 2007 r. W szczególności chodzi o implikacje tego kryzysu dla sporów w kwestii skuteczności działania mechanizmów wolnorynkowych w gospodarce oraz roli i metod oddziaływania państwa na gospodarkę, a zwłaszcza na rynek pracy. Choć można spierać się w kwestii czynników inicjujących kryzys, to jednak bezsporne są tendencje występujące na amerykańskim rynku finansowym, które dla tego kryzysu miały istotne znaczenie. Chodzi tu w szczególności o: – zmiany w strukturze finansowania bieżącej działalności podmiotów na rzecz funduszy zewnętrznych, – regulowanie zobowiązań długoterminowych dzięki zaciąganiu nowych kredytów, – wzrost skłonności do ryzyka instytucji finansowych, – poluzowanie systemu oceny zdolności kredytowej podmiotów przez instytucje kredytowe. Tendencje te doprowadziły najpierw do wielkiego boomu na rynku nieruchomości, a następnie do jego załamania się, doprowadzając do groźby upadku wiele instytucji finansowych oraz bankructwa niektórych banków. Kryzys sektora finansowego przeniósł się dosyć szybko do sektora realnego, powodując spadki absolutnego PKB w gospodarce USA już w II kwartale 2008 r. (o 0,2%), a następnie w III kwartale 2008 r. o 0,7% i o 1,4% w IV kwartale tego roku8. Negatywne impulsy koniunkturalne występujące w gospodarce USA przeniosły się (głównie za pośrednictwem handlu zagranicznego i przepływów kapitałów) do innych krajów, w tym do krajów UE. Ujemne wskaźniki wzrostu PKB w krajach UE-27 pojawiły się począwszy od II kwartału 2008 r. (wynosiły one w kolejnych kwartałach: -0,2%, -0,5%, -1,9%, -2,4%, -0,2%, biorąc pod uwagę zmianę PKB w kwartale w stosunku do poprzedniego kwartału). Na tle krajów UE wskaźniki zmian PKB w Polsce należy ocenić bardzo korzystnie, gdyż w kolejnych kwartałach 2008 r. wskaźniki wzrostu PKB wynosiły 1,2%, 0,75%, 0,75% i -0,1%, zaś w trzech pierwszych kwartałach 2009 r. odpowiednio: 0,12%, 0,5% i 0,4%9. Wystąpiło więc zasadnicze spowolnienie wzrostu PKB w 2009 r., ale absolutny spadek wystąpił jedynie w IV kwartale 2008 r. Tendencje zmian PKB nie mogły pozostać bez wpływu na rynek pracy, a zwłaszcza na kształtowanie się zatrudnienia i bezrobocia. W większości krajów UE zanotowano w 2008 i 2009 r. spadki zatrudnienia oraz wzrosty stóp bezrobocia. Wzrosły one również w 2009 r. w Polsce, osiągając w końcu roku prawie 9%. Warto jednak zauważyć, że zmiany na rynku pracy były znacznie słabsze niż zmiany produkcji. Przyczyniły się do tego procykliczne zmiany w zakresie wy5 dajności pracy i czasu pracy, jakie wystąpiły w okresie pogorszenia koniunktury lat 2008–2009. Takie procykliczne zmiany wydajności i czasu pracy znajdują szerokie uzasadnienie w racjonalnym postępowaniu przedsiębiorstw, którym – ze względu na wysokie koszty zwolnień z pracy i przyjęć do pracy – opłaca się bardziej „przechować” pracowników w okresie złej koniunktury, zmniejszając ich czas pracy niż dokonywać kosztownych operacji zwolnień z pracy w czasie recesji i przyjęć do pracy w okresie ożywienia. Tendencje kryzysowe występujące w latach 2008– –2009 nie pozostały bez reakcji ze strony polityki gospodarczej. W wielu krajach podjęto różnorodne działania antykryzysowe, w tym m.in. w USA i krajach UE. Dotyczyły one w szczególności polityki makroekonomicznej, uznawanej od lat 70. XX w. przez wielu prominentnych ekonomistów za mało skuteczny instrument oddziaływania na realne procesy gospodarcze. Zarówno w USA, jak i w krajach strefy euro złagodzono politykę pieniężną, doprowadzając do znaczących obniżek stóp procentowych. Zastosowano również na dużą skalę stymulacyjne pakiety fiskalne, zwłaszcza w USA, Niemczech, Kanadzie, Wielkiej Brytanii, Chinach i Japonii, przywracając w ten sposób wiarę w zapomniane keynesistowskie metody stymulowania koniunktury. W niektórych krajach, np. w USA, pakiety te przybrały formę bezpośredniej pomocy finansowej dla zagrożonych upadłością podmiotów sektora finansowego, wywołując uzasadnioną krytykę w związku z nierównym traktowaniem podmiotów gospodarczych. Również polski rząd podjął szereg działań antykryzysowych, zgodnie z programem przedstawionym w Planie stabilności i rozwoju 30 listopada 2008 r. Działania te objęły różnorodne środki dotyczące stabilizacji systemu finansowego, utrzymania aktywności gospodarczej oraz środki w zakresie łagodzenia skutków kryzysu dla rynku pracy (NBP 2009, s. 38–49). W obszarze środków utrzymania aktywności gospodarczej warto podkreślić złagodzenie polityki pieniężnej (obniżki stóp procentowych i stóp rezerw obowiązkowych) w końcu 2008 r. i w I połowie 2009 r. oraz mało stymulacyjny pakiet fiskalny. W zakresie polityki fiskalnej przyjęto więc odmienną strategię niż większość krajów rozwiniętych, ale trzeba zauważyć, że polskie finanse publiczne cierpią od wielu lat na wysoki deficyt strukturalny. W obszarze środków łagodzących skutki kryzysu dla rynku pracy warto natomiast podkreślić subsydia płacowe, dopłaty do postojowego, dofinansowanie kosztów szkoleń, pomoc bezrobotnym przy spłacie kredytów mieszkaniowych, a także wprowadzenie bardziej elastycznego kształtowania czasu pracy pracownika. Kryzys finansowy lat 2008–2009 oraz reakcja polityki państwa na niego mają istotne znaczenie dla sporów teoretycznych w ekonomii w zakresie roli rynku i roli państwa w gospodarce. Z jednej strony kryzys dowodzi, że regulacyjne zdolności mechanizmów rynkowych są ograniczone. Doświadczenia kryzysu nakazują spojrzeć sceptycznie na pomysły dalszej deregulacji gospodarki, zwłaszcza w sektorze finansowym. Z drugiej strony kryzys dowodzi, że tradycyjne keynesistowskie metody stymulowania gospodarki wcale nie odeszły do lamusa. Pomimo wieloletniej ekspansji monetaryzmu i nowej makroekonomii klasycznej polityka interwencyjna państwa, polegająca na ekspansywnej polityce fiskalnej, nadal znajduje uznanie w praktycznej działalności wielu rządów. 6 KONKLUZJE 1. Rynek pracy i związane z nim kategorie, takie jak zatrudnienie i bezrobocie, zajmują specjalne miejsce w politykach gospodarczych współczesnych państw. Dzieje się tak z powodu szczególnego znaczenia pracy dla życia gospodarczego i społecznego. Ujęcia teoretyczne pozwoliły na rozpoznanie zróżnicowanych przyczyn nierównowagi na rynku pracy i stworzenie podstaw świadomego oddziaływania na obie jego strony – tak podażową, jak i popytową. W zakresie sposobów oddziaływania ujęcia te w istocie różnią się głównie skalą i kierunkami wpływu państwa w ramach realizowanej polityki gospodarczej. Przedmiotem wyboru w jej ramach nie jest to, czy oddziaływać na rynek pracy, ale jakie mają być proporcje między makroekonomiczną polityką zatrudnienia a mikroekonomiczną polityką rynku pracy. 2. Usytuowanie zagadnień związanych z zatrudnieniem i rynkiem pracy w politykach gospodarczych państw Unii Europejskiej wskazuje, iż dąży się do równowagi między podejściem makroekonomicznym i mikroekonomicznym. Wskazuje na to integracja celów polityki gospodarczej, takich jak wzrost gospodarczy i wysoki poziom zatrudnienia. Jednocześnie jednak zaleca się poszczególnym krajom działania charakterystyczne dla polityki rynku pracy, mającej na celu poprawę zdolności dostosowawczych podmiotów gospodarczych i zasobów pracy do zmiennych warunków gospodarowania. Jest w tym pewna niekonsekwencja instrumentalna. 3. Śledząc ewolucję podejścia polityki gospodarczej do zagadnień rynku pracy w Unii Europejskiej jako całości i w poszczególnych krajach członkowskich, nie sposób nie zauważyć zjawiska, na które w odniesieniu do innych dziedzin polityki gospodarczej już wcześniej zwrócono uwagę (Łukaszewicz 2003, s. 25). Mianowicie należałoby zrewidować pojęcia narodowych polityk zatrudnienia czy polityk rynku pracy, ponieważ jako dziedziny narodowych polityk społeczno-gospodarczych stają się one coraz silniej współzależne i są coraz dokładniej koordynowane. 4. Kryzys finansowy lat 2008–2009 stał się ponownie okazją do odnowienia dawnych sporów teoretycznych na temat roli rynku i państwa w gospodarce. Doświadczenia tego kryzysu wskazują na renesans idei podkreślających ograniczoną skuteczność mechanizmów rynkowych i dużą rolę polityki makroekonomicznej państwa w stymulowaniu realnych procesów gospodarczych. 1 2 3 4 5 Pełną prezentację i analizę dorobku teorii ekonomii w kwestii bezrobocia zawiera monografia E. Kwiatkowskiego (2002). Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty, podpisany został 2 października 1997 r., w życie wszedł 1 maja 1999 r. Strategia Lizbońska przyjęta została na posiedzeniu („szczycie”) Rady Europejskiej w marcu 2000 r. w Lizbonie. Commission of the European Communities, Working together for growth and jobs. A new start for the Lisbon Strategy, Communication to the spring European Council, Brussels 02.02.2005, COM 2005(24). W trakcie procesu luksemburskiego Komisja Europejska przedstawiła specjalny program działań poprawiających sytuację na rynku pracy i ograniczających rosnące bezrobocie. Ustalono także, iż wspólnotowa polityka zatrudnienia pozostanie w zasadzie w kompetencjach państw członkowskich, ale przy jej koordynacji na poziomie unijnym. Polityka Społeczna nr 5-6/2010 6 7 8 9 Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, § 37. Wytyczne dotyczące zatrudnienia na lata 2008–2010 są następujące: 1) wdrażanie polityk zatrudnienia ukierunkowanych na osiągnięcie pełnego zatrudnienia, poprawę jakości i wydajności pracy oraz na wzmacnianie spójności społecznej i terytorialnej; 2) promowanie podejścia do pracy zgodnego z cyklem życia człowieka; 3) tworzenie rynków pracy sprzyjających integracji, zwiększanie atrakcyjności pracy oraz czynienie pracy opłacalną dla osób jej poszukujących, w tym osób znajdujących się w gorszym położeniu i zawodowo nieaktywnych; 4) lepsze dostosowywanie się do potrzeb rynku pracy; 5) promowanie elastyczności przy równoczesnym zapewnianiu bezpieczeństwa zatrudnienia oraz ograniczanie segmentacji rynku pracy, z uwzględnieniem roli partnerów; 6) kształtowanie sprzyjających zatrudnieniu kosztów pracy oraz mechanizmów ustalania płac; 7) zwiększanie i poprawa inwestycji w kapitał ludzki oraz 8) dostosowanie systemów edukacji i szkoleń do nowych wymogów dotyczących kompetencji zawodowych. Źródło: Council of the European Union, Council Decision on guidelines for the employment policies of the Member States, Brussels 7.7.2008, 10614/2/08. Strona internetowa OECD. Tamże. LITERATURA Baron-Wiaterek M. (2002), Transformacja systemu zatrudnienia w działalności państwa, Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej, Organizacja i Zarządzanie, zeszyt nr 8, Gliwice: Wydawnictwo Politechniki Śląskiej. Biała Księga 2003 r. (2003), Część I; Polska wobec Strategii Lizbońskiej, Gdańsk, Warszawa: Polskie Forum Strategii Lizbońskiej. European Commission (2007), Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through flexibility and security, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Jarmołowicz W., Knapińska M. (2007), Polityka rynku pracy w Polsce w latach 2000–2006, Opolskie Roczniki Ekonomiczne, Tom 17, Opole: PTE Oddział w Opolu. Karpiński A. (1992), Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Wrocław-Warszawa: Ossolineum. Kryńska E., red. (2009), Flexicurity w Polsce – diagnoza i rekomendacje, Warszawa: MPiPS. Łukaszewicz A. (2003), Globalizacja a Unia Europejska, w: J.J. Tomidajewicz (red.), Polityka gospodarcza w procesie akcesji Polski do Unii Europejskiej, Poznań: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu. NBP (2009), Polska wobec światowego kryzysu gospodarczego, Warszawa. Szylko-Skoczny M., Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej Rzeczpospolitej, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2004, s. 306–318. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (2002), Strategia lizbońska – droga do sukcesu zjednoczonej Europy, Warszawa. Wilthagen T., Tros F. (2003), The concept of ”Flexicurity”: A new approach to regulating employment and labour markets, Tilburg University Flexicurity Paper 2003–4. Wiśniewski Z. (1994), Polityka zatrudnienia i rynku pracy w Republice Federalnej Niemiec, Toruń: UMK. Wiśniewski Z. (2002), Polityka rynku pracy, w: S. Borkowska (red.), Rynek pracy wobec integracji z Unią Europejską, Warszawa: IPiSS. SUMMARY Today every state conducts labour market policy, influencing labour supply and demand on behalf of and for the society. The aim of this policy is to maintain or restore the equilibrium, taking into consideration its main goal – high level of employment and low unemployment. This paper focuses on the role and importance of the labour market problems in economic theories as well as in the contemporary economy. It elaborates on labour market in the mainstream economic theories; the concept and types of state policy on the labour market; labour market policy in the European Union Member States; and labour market policy during the present financial and economic crisis. The discussion presented in the paper has led to theoretical and practical conclusions about the role of state and its influence on situation on the labour market. EFEKTYWNOŚĆ AKTYWNEJ POLITYKI RYNKU PRACY NA TLE DOŚWIADCZEŃ MIĘDZYNARODOWYCH Roman Kisiel Sylwia Nowińska Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie WPROWADZENIE METODYKA BADAŃ Aktywna polityka rynku pracy (Active Labour Market Policy – ALMP) funkcjonuje zarówno jako element polityki rynku pracy, jak i polityki zatrudnienia. Mimo że może ona spełniać różne zadania, jej głównym celem jest spadek poziomu bezrobocia i wzrost poziomu zatrudnienia. Aby ocenić, na ile polityka ta jest naprawdę skuteczna, konieczna jest jej rzetelna, naukowa analiza. Pojawiają się bowiem wątpliwości, czy podawane do publicznej wiadomości dane, uzyskane za pomocą powszechnie stosowanych metod, informują o rzeczywistej efektywności prowadzonych działań. Celem artykułu jest zatem wyjaśnienie podstawowych zagadnień związanych z kwestią naukowej ewaluacji aktywnych programów, a przede wszystkim ocena efektywności poszczególnych instrumentów ALMP w ujęciu mikro- i makroekonomicznym. Aby uzyskać jak najbardziej obiektywne i uniwersalne wyniki, które nie byłyby powiązane z konkretnymi warunkami panującymi w gospodarce i na rynku pracy danego państwa, gdzie prowadzono badania, porównywano wyniki analiz z różnych krajów. Pojawienie się bowiem pewnych schematów w większej liczbie państw będzie można potraktować jako nadające się do generalizacji. Zakres czasowy analizowanych badań jest zróżnicowany. Wynika to z ograniczonej częstotliwości ich przeprowadzania, a także z istotności uwzględnienia także wcześniejszych, powszechnie uznawanych ewaluacji. Autorzy skoncentrowali się na tych analizach, które szacowały wpływ ALMP na prawdopodobieństwo uzyskania zatrudnienia, gdyż wskaźnik ten najlepiej informuje o rzeczywistych skutkach jej prowadzenia. Polityka Społeczna nr 5-6/2010 7
