Konkluzje - Towarzystwo Urbanistów Polskich

mgr inż. Stanisław Furman
Konkluzje z Konwersatorium:
PRAWO WŁASNOŚCI A DOBRO WSPÓLNE W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM
-Wolność budowlana a ład przestrzennyMateriał sporządzony przez moderatora dyskusji dla
Zarządu Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich
1. Prawo własności
1. Prawo własności należy do podstawowych praw człowieka. Zwyczajowo oznacza prawo
do posiadania, korzystania i czerpania pożytków z mienia oraz do rozporządzania tym
mieniem. Jest chronione przez Konstytucję RP i Europejską Konwencję o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności ale nie jest prawem absolutnym. Konstytucja RP
nie zawiera jednak pozytywnej definicji treści prawa własności, nie określa jego zakresu i
tego, co stanowi jego nienaruszalną istotę.
2. Zgodnie z Konstytucją RP, wszystkie osoby fizyczne i prawne posiadają równe prawo do
własności i jej ochrony prawnej. Własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i
tylko w zakresie, który nie narusza istoty prawa własności (art. 64). Wywłaszczenie jest
dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym
odszkodowaniem (art. 21). Ograniczenie prawa własności, tak jak i innych
konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności
i praw innych osób i nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art.31).
3. Dominujący nurt orzecznictwa polskich sądów absolutyzuje prawo własności dając mu
pierwszeństwo w sprawach spornych z interesami społecznymi. Nie bierze pod uwagę
społecznej funkcji własności i zmieniających się już od połowy XX wieku poglądów na
relacje prawa własności do dobra ogółu.
4. Na konwersatorium zwrócono uwagę, że:




własność jest gwarantem wolności jednostki ale w społecznej gospodarce rynkowej
należy uwzględniać także społeczną funkcję własności, z której korzystanie powinno
służyć dobru wspólnemu;
społeczna funkcja własności jest wpisana w ustawodawstwo szeregu krajów Europy;
swobodę korzystania z prawa własności ograniczają w sposób naturalny takie sama
prawa własności osób trzecich, których sposób korzystania z własności nie może
naruszać;
art.140 Kodeksu Cywilnego stanowi, że korzystanie z prawa własności, poza
ustawami, ograniczają zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze
przeznaczenie tego prawa.
5. TUP, jako stowarzyszenie działające w interesie publicznym, powinien wspierać starania o
jednoznaczną wykładnię prawa własności i granic korzystania z tego prawa z
uwzględnieniem społecznej funkcji własności.
1
2. Prawo do zabudowy, wolność budowlana
1. Własność nieruchomości, która obejmuje także przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu,
jest tak samo chroniona i podlega ograniczeniom z takich samych względów i na takich
samych warunkach jak każda inna rzecz.
2. Dominująca w Polsce doktryna prawna uznaje prawo do zabudowy nieruchomości za
składową prawa własności nieruchomości, to jest za chronione konstytucyjnie prawo i
wolność właściciela nieruchomości. Ma on, co do zasady prawo do zabudowy
nieruchomości i zmiany sposobu jej użytkowania w dowolny sposób w każdym miejscu i
czasie. Wprowadzane przepisami szeregu aktów prawnych ograniczenia przynależnego
właścicielowi nieruchomości prawa do zabudowy, motywowane względami interesu
publicznego, stanowią w tej doktrynie wyjątek od zasady. Ograniczenia te wraz z ochroną
praw osób trzecich mają w założeniu równoważyć wolność budowlaną wynikającą z
prawa do zabudowy.
3. W toku konwersatorium podkreślono, że uznawanie prawa do zabudowy za składnik
prawa własności nieruchomości:
 oznacza w istocie ochronę własności, która jest tylko potencjalnie możliwa do
uzyskania, a nie własności realnie posiadanej;
 zawęża możliwość ograniczania prawa do zabudowy do sytuacji określonych w art.
31 Konstytucji RP i tym samym utrudnia kształtowanie ładu przestrzennego oraz
realizację ważnych interesów społecznych;
 skutkuje w orzecznictwie sądowym przechyłem na rzecz ochrony prywatnych praw
właścicielskich nad interesem publicznym i kształtuje w świadomości społecznej
poczucie przewagi interesu prywatnego nad dobrem ogółu;
 pozostawia Polskę wśród nielicznych krajów, w których nie rozdzielono prawa do
zabudowy od prawa własności.
W krajach Europy o wysokim poziomie ładu przestrzennego przestrzeń, prawo do zabudowy
nie jest chronione prawnie; jest prawem potencjalnym a zgoda na zabudowę lub zmianę
przeznaczenia terenu jest udzielana w różnym trybie przez władze publiczne. Władztwo
planistyczne władzy publicznej jest niezbędne ze względu na interes publiczny a także ze
względu na naturalną ułomność rynku nieruchomości, który nie spełnia kryteriów
wolnego rynku.
4. Z konwersatorium wynika, że w dyskusjach nad reformą prawa gospodarki przestrzennej
Towarzystwo Urbanistów Polskich powinno opowiadać się za wyraźnym rozgraniczeniem
prawa do zabudowy od prawa własności nieruchomości. Powinno przeciwdziałać stale
ponawianym próbom ograniczania władztwa planistycznego władz publicznych, ale
jednocześnie zabiegać o stworzenie warunków rzetelnego wyważania w planowaniu
interesu ogółu z interesami właścicieli nieruchomości, co jest misją zawodu urbanisty.
2
3. Dobro wspólne, interes publiczny
1 Dobro wspólne to prawa i wolności ogółu obywateli, ich dobrostan i pokój społeczny, które
razem tworzą dostępne każdemu możliwości rozwoju i chronią wysoko cenione
społecznie wartości. Zarówno ład przestrzenny jak i ochrona praw właścicieli
nieruchomości są elementami dobra wspólnego.
2. Interes publiczny to określone w prawie i chronione przez prawo elementy dobra
wspólnego. Jest on wielowymiarowy i wielopłaszczyznowy. W istocie mamy do
czynienia z licznymi, często wzajemnie konfliktowymi aspektami interesu publicznego,
dotyczącymi różnych zagadnień i ujawniającymi się na różnych szczeblach organizacji
polityczno-prawnej społeczeństwa. Ustalaniu treści interesu publicznego w danym
miejscu i czasie służy cały system prawa.
3. Planowanie przestrzenne ma być narzędziem konkretyzacji, wyważania i realizacji
interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzenią. Ochronie tego interesu służy
kilkadziesiąt ustaw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa
przede wszystkim procedury ustalania interesu publicznego w zagospodarowaniu
przestrzennym poszczególnych obszarów. natomiast w sposób dalece niewystarczający
(art. 1 ustawy) wskazuje na jego treści.
4. W toku konwersatorium wskazano, że:




ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób kaleki definiuje
interes publiczny i cele planowania (art. 1 i 2 );
ustawowe procedury ustalania interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzenią
z jednej strony nie zapewniają z jego właściwej artykulacji, a z drugiej strony często
nadmiernie ingeruje w prawa właścicielskie ( Prawo budowlane);
władze publiczne często uchylają się od konkretyzacji i wyważania różnych
aspektów interesu publicznego, co w stopniu równym, lub nie wiele mniejszym niż
partykularyzm indywidualnych i grupowych podmiotów prywatnych treści interesu
publicznego jest źródłem kryzysu w gospodarowaniu polską przestrzenią;
szczególne zagrożenia dobra wspólnego i drastyczny przejaw niezadowalającej
jakość polskiego prawa w ochronie interesu publicznego stanowią obecnie
rozlewanie się zabudowy, zabudowa terenów otwartych i zawłaszczanie przestrzeni
publicznej.
5. Konwersatorium uwidoczniło, że udział w konkretyzowaniu interesu publicznego i w
wyważaniu w nim interesu prywatnego i interesów wspólnotowych jest trudnym i
odpowiedzialnym zadaniem urbanisty. Jednocześnie legitymuje ono jego status zawodu
zaufania publicznego. Dlatego te problemy powinny stanowić przedmiot kolejnych
konwersatoriów OW TUP.
4. Ład przestrzenny
1. Ład przestrzenny jest składnikiem dobra wspólnego i ważnym, ale nie jedynym aspektem
interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzenią. Dążenie do ładu przestrzennego, tak
jak i do zrównoważonego rozwoju, są w istocie ustawowymi zasadami, którymi należy się
kierować w ustalania i realizowania interesu publicznego w zagospodarowaniu
przestrzennym.
3
2. Ład przestrzenny jest współzależny z ładem społecznym, ekonomicznym i ekologicznym i
stanowi ich odzwierciedlenie.
3. Ład przestrzenny wymaga ciągłości jego kształtowania w wszystkich zasięgach
przestrzennych..
4. Poszanowanie lub brak ładu przestrzennego jest wyrazem kultury mieszkańców, władzy,
inwestorów.
5. Dla tworzenia ładu przestrzennego nie wystarcza definiowanie interesu publicznego w
kategoriach ochrony wysoko cenionych wartości. Potrzebne jest wyrażenie tego interesu
w kategoriach celów, które mają być osiągnięte w zagospodarowaniu przestrzennym.
Ładu przestrzennego nie da się zadekretować w ustawie, ale ustawy powinny ułatwiać
jego kształtowanie formułując standardy zagospodarowania przestrzennego
6. W toku konwersatorium wyrażono poglądy, że polskie ustawodawstwo:
 nie określa wystarczająco desygnatów, wymogów i parametrów ładu przestrzennego;
 nie wymusza ani nie pobudza do działań zgodnych z zasadami ładu przestrzennego;
 nie tworzy warunków i nie dostarcza wystarczających instrumentów kształtowania
ładu strukturalnego w zagospodarowaniu przestrzennym większych obszarów;
 nie daje dogodnych warunków realizacji ważnych zadań społecznych w rozbudowie
systemów infrastruktury.
7. W dyskusjach nad reformą polskiego prawa Towarzystwo Urbanistów Polskich powinno
zabiegać o wzmocnienie pozycji ładu przestrzennego w hierarchii podlegających ochronie
prawnej wysoko cenionych wartości i o wyrazistą artykulację wyznaczników tego ładu
4