KILKA UWAG O „ŻYCIU WEWNĘTRZNYM” SŁUŻB SPOŁECZNYCH
advertisement
© Barbara Szatur-Jaworska Barbara Szatur-Jaworska Instytut Polityki Społecznej Uniwersytet Warszawski KILKA UWAG O „ŻYCIU WEWNĘTRZNYM” SŁUŻB SPOŁECZNYCH W POLSCE1 Co to są służby społeczne? Terminem „służby społeczne” coraz chętniej – i coraz częściej – posługują się praktycy i teoretycy polityki społecznej, ale wzrostowi popularności pojęcia nie towarzyszy ustalenie jego znaczenia. W wypowiedziach i publikacjach przenikają się bowiem takie pojęcia jak: służba społeczna, służby społeczne, służby socjalne, usługi społeczne, usługi socjalne. Dodatkowe zamieszanie wprowadzają tłumaczenia angielskiego terminu social services, który raz ma oznaczać służby społeczne, raz usługi społeczne, a raz opiekę (pomoc) społeczną. W polskiej literaturze naukowej pojęciu służba społeczna (w liczbie pojedynczej) nadawane są różnorodne znaczenia, wśród których wyróżnić można - za M. Porowskim2 dwa podejścia: podmiotowe i funkcjonalne. Autorzy stosujący podejście podmiotowe określają służbę społeczną albo jako grupę zawodową zajmującą się rozwiązywaniem problemów jednostkowych i społecznych (np. K.Krzeczkowski), albo jako sieć zbiorowych i indywidualnych podmiotów uczestniczących w rozwiązywaniu takich problemów (np. L.Krzywicki, M.Porowski). Z kolei przedstawicieli podejścia funkcjonalnego podzielić można na tych, którzy utożsamiają służbę społeczną z opieką społeczną, będącą dziedziną aktywności państwa i wspieranych przezeń podmiotów niepaństwowych (np. A.Kamiński), oraz tych, którzy podkreślają szczególność zadań i adresatów, na rzecz których realizowana jest służba społeczna (np. I.Lepalczyk, M.Porowski). Piszących o służbach społecznych (w liczbie mnogiej) można by natomiast podzielić na tych, którzy odnoszą to pojęcie do osób wykonujących specyficzny typ zawodu oraz tych, którzy mianem tym określają struktury organizacyjne wykonujące specyficzne zadania. Przykładem pierwszego podejścia jest definicja służb społecznych podawana przez W.Kaczyńską: (...) synonim tego, co w ogólnie przyjętym nazewnictwie zapożyczonym z 1 TEKST OPUBLIKOWANY W KSIĄŻCE: Sześćdziesiąt lat polityki społecznej w Polsce, pod red. A.Raczaszka, Katowice 2006. 2 M.Porowski, Służba społeczna – zakres pojęcia (w:) W.Kaczyńska (red.), Etyka służb społecznych, IPSiR UW, Warszawa 1998, s. 33-46 1 © Barbara Szatur-Jaworska języka angielskiego określane jest jako helping profession i co w skrócie oddawane jest w polskojęzycznych opracowaniach zwrotem: helperzy lub równie dziwacznie brzmiącym polskim odpowiednikiem: pomagacze.3 Przykładów definicji drugiego typu dostarczają J.Rosner i K.Wódz. W publikacji wydanej w końcu lat 70. J.Rosner zdefiniował służby społeczne jako wszystkie instytucje i organizacje działające na polu polityki społecznej w ścisłym tego słowa znaczeniu (a więc bez służby zdrowia, szkół i innych instytucji oświatowych i wychowawczych, instytucji sportowych i rekreacyjnych itp.).4 K.Wódz pisała w połowie lat 90.: służby społeczne działają w środowisku otwartym, potencjalnie dostępne są dla wszystkich osób, których sytuacja życiowa i związane z nią potrzeby wymagają interwencji zewnętrznej. Biorąc [zatem] pod uwagę aktualny w naszym kraju stan rzeczy, można z pewnym uproszczeniem, utożsamić służby społeczne ze strukturami organizacyjnymi środowiskowej pomocy społecznej”5 Obie przytoczone tu definicje różni zakres pojęcia – propozycja J.Rosnera nadaje mu szerokie znaczenie, zaś w propozycji K.Wódz jest ono wyraźnie węższe. Szeroki zakres pojęcia „służby społeczne” dobrze ilustruje tematyka książki pt. Polityka społeczna i służby społeczne w PRL (PWE, Warszawa 1972), której redaktorem i współautorem był J.Rosner. W publikacji tej do służb społecznych zaliczono: służby zatrudnienia, inspekcję pracy, instytucje, w których prowadzono rehabilitację inwalidów, opiekunów społecznych, pracowników społecznych w ochronie zdrowia, pracowników społecznych w resorcie sprawiedliwości (kuratorów), pracowników opieki nad dzieckiem, związki zawodowe z ich działalnością socjalną, Polski Komitet Pomocy Społecznej, Polski Czerwony Krzyż, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci. Uznając zasadność nadawania pojęciu służby społeczne szerokiego zakresu proponuję, by definiować je jako zorganizowane struktury – w różnym stopniu sformalizowane i o różnej liczebności – realizujące pracę socjalną i społeczno-wychowawczą. Należą one do podmiotów wykonawczych polityki społecznej realizujących usługi społeczne. Na tle innych podmiotów polityki społecznej wyróżniają je następujące cechy: 1. bezpośredni kontakt z osobami, którym świadczona jest pomoc, 2. poprzedzanie działania indywidualną diagnozą, 3. indywidualizacja działań dostosowanych do potrzeb beneficjentów usług, 3 W.Kaczyńska, Wprowadzenie. Etyka służb społecznych jako przedmiot interdyscyplinarnej rozmowy o pomaganiu najbardziej potrzebującym (w:) W.Kaczyńska (red.) Etyka służb społecznych, IPSiR UW, Warszawa 1998, s. 14 4 J.Rosner, Polityka społeczna w pracy socjalnej, IW CRZZ, Warszawa 1979, s. 25 5 K.Wódz, Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Interart, Warszawa 1996, s.43 2 © Barbara Szatur-Jaworska 4. wypełnianie luk między innymi instytucjami państwa opiekuńczego, posługującymi się bardziej standaryzowanymi metodami rozwiązywania problemów społecznych, 5. reagowanie na krytyczne, trudne sytuacje życiowe zakłócające społeczne funkcjonowanie, gdy zawodzą dotychczasowe strategie działania i nie wystarczają własne zasoby czy dotychczasowe uprawnienia. Kadrę służb społecznych tworzą zarówno osoby w nich zatrudnione, jak i wolontariusze. Szczególna rola przypada w nich specjalistom „pierwszego kontaktu”, którzy świadczą zindywidualizowaną pomoc klientom służb społecznych. Specjalistami tymi są: pracownicy socjalni, pedagodzy społeczni, psychologowie, kuratorzy sądowi, doradcy zawodowi itd. Służby społeczne można dla potrzeb analitycznych poddawać różnorodnym klasyfikacjom, przy wykorzystaniu pojedynczych lub łączonych kryteriów. Ze względu na stopień sformalizowania wyróżniam zinstytucjonalizowane (np. ośrodki pomocy społecznej, stowarzyszenia charytatywne) i niezinstytucjonalizowane służby społeczne (np. grupy samopomocowe, system pomocy sąsiedzkiej). Posługując się kryterium źródła finansowania, można wyodrębnić służby społeczne publiczne - finansowane z podatków (instytucje państwowe i samorządowe) i niepubliczne opłacane ze środków niepublicznych (np. fundacje, charytatywne organizacje kościelne). Ze względu na ekonomiczną motywację działania i zasady dostępności usług można wyróżnić komercyjne (np. odpłatne poradnictwo) i niekomercyjne (np. organizacje non-profit w sektorze niepublicznym) służby społeczne. Służby społeczne dzieli się też ze względu na miejsce działania i docierania do osób potrzebujących wsparcia, wyodrębniając służby środowiskowe (związane z miejscem zamieszkania, środowiskiem lokalnym) i działające w zakładach pracy (świadczące usługi na rzecz pracowników danego zakładu i ich rodzin). Służby społeczne działają w następujących dziedzinach: pomoc społeczna (np. ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej), ochrona zdrowia (np. asystenci socjalni w szpitalach, stowarzyszenia chorych), zatrudnienie (np. kluby pracy, poradnictwo zawodowe), pomoc rodzinie (np. świetlice środowiskowe), edukacja (np. pracownicy socjalni w domach dziecka), wymiar sprawiedliwości (np. kuratorzy sądowi, organizacje zajmujące się pomocą postpenitencjarną). Jak analizować służby społeczne? 3 © Barbara Szatur-Jaworska Z punktu widzenia nauki o polityce społecznej za najbardziej uzasadnione uważam dwa podejścia w badaniu służb społecznych: badanie ich jako instytucji społecznych oraz jako organizacji. Ze względu na zakres pojęcia „instytucja społeczna” specjaliści6 wskazują na jego trzy podstawowe znaczenia: 1. Instytucja jako podstawa ładu społecznego – są to wszystkie wymyślone przez człowieka, czyli zaprojektowane i nałożone na ludzkie zachowania zasady i reguły, które kontrolują, porządkują i czynią przewidywalnym (a przez to możliwym i produktywnym) świat społecznych interakcji"7 2. Instytucja jako typ działalności – to pewne wyodrębnione, zorganizowane typy działalności podejmowanej w celu zaspokojenia potrzeb jednostek i całych zbiorowości. Pojęcie instytucji odnosi się wtedy do form organizacyjnych danego zespołu czynności (...), do ludzi wykonujących owe czynności (...) oraz do zespołu urządzeń materialnych i środków wykorzystywanych w ich działaniach.8 3. Niekiedy, nawiązując do dorobku E.Goffmana, mianem instytucji określa się tylko tzw. instytucje totalne. Są one powoływane w celu podporządkowania zachowania wybranej grupy ludzi pewnym szczególnym rygorom i działają zazwyczaj w pewnej izolacji od reszty społeczeństwa. Przykładami takich instytucji są: armia, zakony, więzienia. W analizie służb społecznych można się posługiwać każdą z podanych definicji instytucji społecznej, koncentrując się na różnych aspektach jej funkcjonowania. W drugim jednak i trzecim z podanych znaczeń pojęcie instytucji zbliża się bardzo do pojęcia organizacji.. Te same wytwory życia społecznego raz mogą być nazywane instytucjami społecznymi, raz organizacjami. Sądzę, że decydujący przy wyborze jednego z tych dwu pojęć jest kontekst, jaki uwzględnia się w rozważaniach. Gdy kontekstem tym jest szersza zbiorowość, jej normy i utrwalanie jej porządku, wówczas trafniejsze jest mówienie o instytucjach. Gdy zaś skupiamy się na samym badanym podmiocie, jego „życiu wewnętrznym”, strukturze, celach itd., a szerszą zbiorowość traktujemy nie jako coś nadrzędnego, konstytuującego, ale jako „otoczenie” badanego podmiotu – trafniejszym wydaje się posługiwanie się pojęciem organizacji. 6 Podaję za: G.Skąpska, M.Ziólkowski, Instytucja społeczna (w:) Encyklopedia socjologii, Oficyna Naukowa, Warszawa 1998, t.I 7 P.Chmielewski, Ludzie i instytucje. Z historii nowego instytucjonalizmu, Warszawa 1995, s. 9 8 tamże 4 © Barbara Szatur-Jaworska Proponuję zatem, by w analizie służb społecznych jako instytucji społecznych przyjmować szeroką definicję tego pojęcia – jako układu norm, zasad, reguł, ról społecznych. W takim przypadku problematyka badawcza koncentruje się na pytaniach o to, jaką rolę pełnią służby społeczne w systemie społecznym i w życiu poszczególnych jednostek, które stykają się z nimi. Przedmiotem badania jest więc, na przykład, pochodzenie danej instytucji, funkcje, jakie pełni lub powinna pełnić w społeczeństwie, społeczne warunki jej funkcjonowania, cele, dla których została powołana i efekty jej funkcjonowania. Instytucja jest więc postrzegana przede wszystkim jako element pewnej całości (systemu społecznego), służy systemowi społecznemu, ale także dostarcza jednostce środków i wzorów zaspokojenia jej potrzeb. Służby społeczne – podobnie jak inne instytucje polityki społecznej - współtworzą podstawy porządku społecznego i pełnią w związku z tym następujące funkcje9: - stabilizacji porządku społecznego – głównie dzięki różnym mechanizmom społecznej kontroli, - socjalizacyjną – wdrażając członków społeczeństwa do pełnienia określonych ról społecznych w zgodzie z normami społecznymi, - inwestowania w kapitał ludzki i kapitał społeczny, - redystrybucyjną, - kompensacyjno-naprawczą (wyrównywanie niezamierzonych szkód wyrządzonych ludziom przez społeczeństwo, np. bezrobotnym i jednostkowych dysfunkcji, np. niepełnosprawność), - wdrażania zadań i zasad polityki społecznej. Skoro instytucje społeczne dostarczają członkom społeczeństwa środków i wzorów zaspokajania potrzeb, można także zapytać, jakie funkcje pełnią służby społeczne wobec swoich użytkowników. Jak wynika z oglądu praktyki działania służb społecznych ich użytkownikami są przede wszystkim jednostki i rodziny, ale także społeczności lokalne i inne instytucje społeczne. Wśród funkcji służb społecznych rozpatrywanych z punktu widzenia jednostek i rodzin należałoby wymienić10: 1. profilaktyczną – polegającą na zapobieganiu powstawania w życiu ludzi krytycznych sytuacji życiowych; 9 Porównaj z celami i funkcjami social services (pomocy społecznej) wymienianymi w pracach: A.Kahn, Social Policy and Social Services, Random House, New York 1973, s.14-18; W.Łuczyńska, Instytucja pomocy społecznej (w:) T.Kaźmierczak, M.Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecznej, Interart, Warszawa 1996, s.75-85 10 jw 5 © Barbara Szatur-Jaworska 2. diagnostyczną – składa się na nią diagnoza środowiska i przypadków (osób i rodzin) oraz rozpoznawanie sił społecznych, które mogą być wykorzystane w procesie pomocy człowiekowi; 3. zaspokajania potrzeb – służby społeczne poprzez różnego typu świadczenia dostarczają środków i wzorów zaspokajania potrzeb; 4. kompensacyjną – wyrównują indywidualne i rodzinne deficyty; 5. wspierającą – dostarczanie wiedzy i umiejętności potrzebnych, by wyjść z trudnej sytuacji życiowej (np. poradnictwo, treningi asertywności dla bezrobotnych); 6. terapeutyczną – pomagają ludziom leczyć psychiczne i społeczne rany spowodowane przez zachowania patologiczne; uczestniczą w działalności ograniczającej skutki tych zachowań. Funkcje służb społecznych określane z punktu widzenia środowiska lokalnego to11: 1. funkcja diagnostyczno-ewaluacyjna – polegająca na rozpoznaniu kluczowych problemów społecznych środowiska i ocenie skuteczności i efektywności interwencji społecznych podejmowanych w tymże środowisku lokalnym; 2. funkcja strategiczna – polegająca na planowaniu zmian społecznych na podstawie diagnozy prowadzonej w określonych środowiskach lokalnych; 3. funkcja ochronna – ochrona środowiska lokalnego przed skutkami występowania na danym terenie w dużym natężeniu problemów społecznych; 4. funkcja informacyjno-edukacyjna – pracownicy służb społecznych pełnią i wobec wolontariuszy, i wobec przedstawicieli innych instytucji (publicznych i pozarządowych) oraz grup samopomocowych rolę osób przygotowujących do pełnienia różnych ról w systemie szeroko rozumianej polityki społecznej. Zarówno teoretycy polityki społecznej, jak i praktycy podkreślają specyfikę pracy w służbach społecznych, wskazując np. na potrzebę specjalistycznego przygotowania pracowników, ciągłego podnoszenia kwalifikacji, zagrożenia wypaleniem zawodowym itd. Stąd też uważam za uzasadnione poświęcenie uwagi także funkcjom służb społecznych ważnym z punktu widzenia ich pracowników. Do funkcji tego rodzaju zaliczam: 1. legitymizację zawodów specyficznych dla służb społecznych (np. pracownika socjalnego, kuratora, pedagoga szkolnego) i rozwoju kadrowego owych służb z ich zapleczem edukacyjnym, prawnym (szczególne regulacje dotyczące osób wykonujących te zawody), korporacyjnym; 2. dostarczanie pracownikom środków utrzymania; 11 jw 6 © Barbara Szatur-Jaworska 3. funkcję kształceniową – funkcja ta jest realizowana zarówno poprzez organizowanie szkoleń dla różnych grup osób zatrudnionych w służbach społecznych bądź z nimi współpracujących, przez dofinansowywanie kształcenia pracowników w zewnętrznych instytucjach edukacyjnych, jak i poprzez różne formy superwizji; 4. wspieranie w rozwoju zawodowym – wsparcie w rozwoju zawodowym odbywa się poprzez wspomniane wcześniej kształcenie i superwizję oraz poprzez budowanie w miejscu pracy atmosfery zaufania, otwartości na problemy zawodowe zgłaszane przez pracowników, zapoznawanie z różnymi wzorcami funkcjonowania instytucji danego typu; 5. wspieranie samorealizacji – pracownicy jakiejkolwiek instytucji, a więc i służb społecznych, powinni mieć stworzoną szansę na czerpanie satysfakcji i zaspokojenie potrzeby samorealizacji w realizacji ról zawodowych. Wymienione wyżej wewnętrzne funkcje służb społecznych jako instytucji społecznych zbliżają nas do spojrzenia na nie jako na organizacje. Jak wiadomo, pojęcie organizacji opisywane są przy pomocy wielu definicji i teorii.12 Dużą popularnością wśród badaczy cieszy się koncepcja organizacji jako systemu. Przyjmuje się w niej, że organizacje, tak jak organizmy, są "otwarte" na swoje otoczenie i jeśli mają przetrwać, muszą się znajdować w odpowiedniej relacji z tym otoczeniem.13 Ta zdolność do przetrwania jest wynikiem homeostazy, czyli procesów samoregulacji systemu. Na system organizacji składają się różnorodne powiązane ze sobą i wzajemnie uwarunkowane podsystemy. Teoretycy organizacji najczęściej wyróżniają cztery lub pięć takich podsystemów.14 Na liście pięciu podsystemów organizacji wymienia się: 1. podsystem strategii - misja organizacji, jej wartości, cele i zadania; 2. podsystem ludzko-kulturowy (psychospołeczny) - postawy pracowników, ich kwalifikacje, predyspozycje, umiejętności i motywacje oraz stosunki międzyludzkie; 3. podsystem struktury - hierarchia, schemat organizacyjny, zakresy czynności itp.; 4. podsystem technologii (wyposażenia i techniki) - stosowane w organizacji techniki i procedury, przetwarzanie i wytwarzanie danych, tworzenie zasobów informacyjnych; 12 Przegląd definicji i typologii organizacji np. w: B.Kaczmarek, Organizacje. Polityka. Władza. Struktury., MSM, Warszawa 2001, s. 107-127 13 G.Morgan, Obrazy…, op.cit. s. 47 14 Patrz np.: L.Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, PWN, Warszawa 1992, s. 176;B.Kaczmarek, Organizacje….op.cit.s. 70-73, 109-119 ; J.Szczupaczyński, Anatomia zarządzania organizacją, MSM, Warszawa 2002, s. 10-11 7 © Barbara Szatur-Jaworska 5. podsystem zarządzania (czyli kierowania w szerokim znaczeniu) – oddziaływanie na pracowników, by realizowali cele organizacji. Jak była o tym mowa, w systemowej koncepcji organizacji ważnym przedmiotem analizy jest jej otoczenie. Jest ono źródłem zasobów (ludzkich, informacyjnych, finansowych, materiałowych), które organizacja spożytkowuje (tzw. wejście do systemu) oraz odbiorcą efektów jej pracy (tzw. wyjście z systemu). W otoczeniu organizacji wyróżnia się tzw. otoczenie zadaniowe, nazywane też otoczeniem bliższym oraz dalsze - "otoczenie ogólne".15 W przypadku służb społecznych elementami otoczenia zadaniowego są: - klienci (użytkownicy usług), - sojusznicy (współpracownicy, instytucjonalni i nieinstytucjonalni współrealizatorzy programów), - konkurenci (służby społeczne działające na tym samym polu, adresujące swoją ofertę do tych samych odbiorców, aspirujące do tych samych środków); - regulatorzy i władza lokalna (agencje rządowe, władze samorządowe), - grupy interesu (organizacje zawodowe skupiające pracowników służb społecznych, stowarzyszenia reprezentujące różne grupy faktycznych lub potencjalnych świadczeniobiorców, eksperci, partie polityczne, lokalne koalicje polityczne), - właściciele (organy założycielskie, struktury nadrzędne organizacji). Otoczenie ogólne służb społecznych – przez analogię z innymi typami organizacji – może być rozpatrywane w następujących wymiarach: - demograficznym (stosunki ludnościowe, struktura ludności, migracje itd.); - polityczno – prawnym (normy prawne, dominujące ideologie, model polityki społecznej, sposoby sprawowania władzy itd.); - ekonomicznym (stosunki własności, poziom życia ludności, zasady o proporcje podziału środków publicznych itd.); - ekologiczno–przyrodniczym (stan środowiska naturalnego, dostępność jego zasobów, przestrzenne rozmieszczenie urządzeń społecznych itd.); - psychologicznym (nastroje społeczne, dominujące opinie na temat przyczyn społecznych zagrożeń, zakresu interwencji państwa w prywatne sprawy obywateli, gotowość do podejmowania aktywności na rzecz innych ludzi itd.); - edukacyjnym (poziom wykształcenia i praktycznych kompetencji ułatwiających zrozumienie świata, poruszanie się w sieci instytucji itd.); 15 B.Kaczmarek, Organizacje…, op.cit., s. 137-145 8 © Barbara Szatur-Jaworska - kulturowym (zwyczaje, przesądy, język, stosunek do tradycji, siła norm społecznych i niesformalizowanej kontroli w grupach społecznych itd.); - technologicznym (dostępność technologii komunikacyjnych i informacyjnych); - informacyjnym (informacje rozpowszechniane przez media); - międzynarodowym (oddziaływanie norm międzynarodowych, przepływ wiedzy o „dobrych praktykach” w innych krajach, efekty globalizacji itd.). Przedmiotem badań służb społecznych traktowanych jako organizacje, w których odwołujemy się do koncepcji systemowej są, między innymi, podsystemy organizacji ich wzajemne powiązania, otoczenie organizacji, wzajemne oddziaływanie otoczenia i organizacji. W dalszej analizie „życia wewnętrznego” służb społecznych odwoływać się będę właśnie do systemowej koncepcji organizacji. Co niepokoi w życiu organizacyjnym służb społecznych? Od wielu lat mam możliwość prowadzenia obserwacji funkcjonowania służb społecznych w naszym kraju, w tym szczególnie instytucji pomocy społecznej. Okazji do tych obserwacji dostarczają badania terenowe, rozmowy ze studiującymi w Uniwersytecie Warszawskim pracownikami socjalnymi i lektura przygotowywanych przez nich prac zaliczeniowych i dyplomowych. Przytoczone dalej spostrzeżenia i wnioski nie są więc wynikiem systematycznych badań i dlatego nie można ocenić, na ile opisywane zjawiska są typowe lub na jaką skalę występują. Co więcej – koncentruję się w tym opisie na zjawiskach niekorzystnych, niepokojących, co powoduje, że wyłaniający się z tego opisu obraz służb społecznych jest z założenia jednostronny i wybiórczy. Wiele niepokojących zjawisk można zaobserwować w podsystemie zarządzania w służbach społecznych. 1. W wielu instytucjach brakuje systemu oceniania pracowników. Tam, gdzie on jest, ma często istotne wady, do których należy: nadmierna formalizacja, oderwanie kryteriów oceny od specyfiki zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników, niejasność kryteriów oceny dla ocenianych pracowników, narzucanie systemu oceniania – brak konsultacji z pracownikami. 2. Z brakiem systemu oceniania wiąże się zazwyczaj brak jasnego systemu kar i nagród. Powoduje to, że pracownicy często nie są do końca pewni, za jakie zachowanie mogą zostać nagrodzeni, a za jakie ukarani. I chodzi nie tylko o formalnie wymierzane kary, ale przede wszystkim o ustne upomnienia. 9 © Barbara Szatur-Jaworska Pracownicy służb społecznych zwracają jednocześnie uwagę na to, że ich szefowie dużo chętniej upominają podwładnych niż chwalą ich – nawet jeśli są ku temu powody. Jeszcze gorzej jest, gdy swoje krytyczne opinie przekazują osobom trzecim, a nie samym zainteresowanym. 3. W wielu organizacjach szeregowi pracownicy nie są włączani w proces decyzyjny. Przełożeni reprezentują autokratyczny i zarazem biurokratyczny styl przywództwa – monopolizują informacje i decyzje, kluczową wartością jest dla nich przestrzeganie hierarchii służbowej i przepisów. 4. Taki autokratyczny styl udziela się niektórym podwładnym, którzy przenoszą go na swoje relacje z klientami instytucji. Przekazują im zalecenia, nie oczekując informacji zwrotnej. Prowadzi to często do sytuacji, w której klient – z reguły dysponujący małą wiedzą i niewielkimi kompetencjami społecznymi – zwyczajnie nie rozumie, czego pracownik od niego chce. 5. Służby społeczne nie są niestety wolne od patologii życia organizacyjnego, jaką jest klikowość. Nieformalne grupy interesów, określane jako kliki, tworzą się w wyniku zróżnicowanych okoliczności. Ich podłożem są najczęściej powiązania towarzysko – rodzinne pomiędzy pracownikami. Mają one wpływ na różne elementy funkcjonowania organizacji: proces doboru nowych pracowników (przyjmuje się znajomych dotychczasowych pracowników lub osoby nieformalnie polecane przez członków władz samorządowych), podział pracy (dla znajomych mniej obciążające zadania), ocenianie i nagradzanie za pracę. Kliki tworzone są także – w większych organizacjach – przez pracowników poszczególnych szczebli, którzy bronią „swojego kawałka władzy” i swojej pozycji przed zagrażającymi im decyzjami. Podsystem struktury organizacji zawiera w sobie, między innymi, podział pracy, zasady współdziałania, podział władzy. 1. Z racji stosunkowo niewielkich rozmiarów organizacje służb społecznych tworzą proste struktury organizacyjne. Na przykład, w przypadku wiejskich OPS jest to najprostsza dwupoziomowa struktura: kierownik i podlegający mu bezpośrednio wszyscy pracownicy. W większych jednostkach struktura organizacyjna jest bardziej rozbudowana i najczęściej tzw. departamentalizacja (czyli podział na działy) dokonywana jest według mieszanych kryteriów: funkcjonalnego (np. pion administracyjno-księgowy, pion merytoryczny), typów produktów (np. ośrodki wsparcia, usługi środowiskowe) lub grup klientów (np. dzieci i młodzież, 10 © Barbara Szatur-Jaworska uzależnieni). Coraz częściej, w związku z realizowaniem określonych w czasie projektów, istnieje potrzeba „nakładania” na stałą strukturę organizacyjną struktury zarządzania danym projektem. Taka sytuacja ma wiele zalet, np. mobilizuje pracowników różnych działów do współpracy, decentralizuje decyzje. Z drugiej jednak strony może tworzyć sytuację, gdy w biurokratyczną obsługę projektu (planowanie, kosztorysowanie, przygotowywanie sprawozdań, ewaluacja) angażowani są pracownicy merytoryczni i wykonują te zadania kosztem pracy z klientami. 2. W związku z ograniczeniami finansowymi i kadrowymi w wielu organizacjach pracownicy są przeciążeni pracą. Ich przydział obowiązków przekracza możliwości działania. Wywołuje to szczególne niezadowolenie tam, gdzie podział obowiązków jest nierównomierny, np. jeden pracownik socjalny ma „łatwy rejon” – niewielka liczba środowisk problemowych, a drugiemu pracownikowi przydziela się rejon porównywalny pod względem liczby mieszkańców, ale nieporównanie trudniejszy z powodu nasilenia w nim zjawisk biedy i patologii społecznej. Zakłócenia można także zaobserwować w podsystemie technologii, do którego zaliczam warunki wykonywania pracy, stosowane techniki i procedury, sposoby tworzenie i obiegu informacji. 1. Wielu pracowników służb społecznych skarży się na złe warunki lokalowe w miejscu pracy. Uniemożliwiają one spełnianie tak ważnych zadań, jak prowadzenie rozmów diagnostycznych z klientami, udzielanie im porad w sprawach osobistych, dostarczanie psychicznego wsparcia. 2. Zastrzeżenia budzi przepływ informacji między przełożonymi i podwładnymi, który odbywa się głównie „z góry na dół”. Pracownicy pozbawieni są więc faktycznej możliwości wyrażania swoich opinii. Głównie w większych jednostkach organizacyjnych niedostateczna jest także współpraca i przepływ informacji między poszczególnymi działami: w przypadku konieczności konsultowania decyzji z innymi działami występuje zjawisko nieuzasadnionego przetrzymywanie spraw, co spowalnia proces podejmowania decyzji; działy nie informują się wzajemnie o partnerach zewnętrznych instytucji, w wyniku czego dochodzi do podpisywania kontraktów z kontrahentami, którzy zawiedli w jakimś innym projekcie realizowanym przez inny dział w danej instytucji. 11 © Barbara Szatur-Jaworska W ramach podsystemu społeczno-kulturowego (psychospołecznego) wyróżnia się, między innymi, pracowników z ich indywidualnymi cechami i kompetencjami, stosunkiem do pracy (w tym problem wypalenia zawodowego), wzajemnymi relacjami (w tym nieformalne więzi) oraz kulturę organizacyjną. Także w przypadku tego podsystemu zaobserwować można w służbach społecznych pewne niepokojące zjawiska. 1. Obciążenia psychiczne, na jakie narażeni są „zawodowi pomagacze” powodują, nasilenie wśród pracowników służb społecznych stresu zawodowego, a w przypadku części z nich – na szczęście niewielkiej16 – także wypalenie zawodowe. Uznanym i sprawdzonym, np. w środowisku psychologów, sposobem radzenia sobie z tym zjawiskiem jest superwizja. Niestety w naszych służbach społecznych jest ona prowadzona bardzo rzadko. Kierujący tymi instytucjami nie organizują ani indywidualnych, ani grupowych konsultacji, które nie tylko mogłyby pomóc w radzeniu sobie z bieżącymi zadaniami zawodowymi, zwiększyć kompetencje pracowników, ale także dostarczałyby pracownikom psychicznego wsparcia, ułatwiły im poznanie samych siebie. Pracownicy służb społecznych najczęściej muszą sami radzić sobie ze stresem zawodowym albo polegać na nieformalnym wsparciu ze strony kolegów. 2. Zjawiskiem zakłócającym prace służb społecznych bywa plotkarstwo. Zakłóca ono relacje pomiędzy współpracownikami, jest źródłem nieporozumień i konfliktów. Co ciekawe – dotyczy także klientów instytucji, co powoduje, że na dotyczące ich decyzje może mieć wpływ nie tylko profesjonalnie przeprowadzona diagnoza społeczna, ale i informacje z niesprawdzonego źródła czyli plotki. 3. Niepewność zatrudnienia, obawa o zachowanie miejsca pracy – nasilająca się zwłaszcza przed kolejnymi wyborami samorządowymi –powodują, że wielu pracowników zamiast innowacyjności wybiera zachowawczość i niechęć do zmian. Jeszcze inni wybierają działanie – ale takie, które będzie efektowne i spodoba się władzom, choć wcale nie musi być najbardziej potrzebne. 4. Problemem części służb społecznych jest jakość ich kadr. Szczególnie dotyczy on instytucji rynku pracy i pomocy społecznej. Dzięki bardzo rozwiniętemu systemowi kształcenie w obu tych dziedzinach dokonuje się poprawa jakości kadr – coraz więcej osób ma odpowiedni poziom wykształcenia i przygotowanie specjalistyczne. Efekty tego wysiłku edukacyjnego – podejmowanego i za 16 Por. np. wyniki badań polskich pracowników socjalnych omawiane przez A.Olech w książce J.Szmagalskiego… 12 © Barbara Szatur-Jaworska pieniądze publiczne, i prywatne – są jednak w pewnym stopniu niweczone przez politykę władz samorządowych, którym te instytucje podlegają. Zgodnie z zasadą powyborczego „podziału łupów” stanowiska w podległych samorządowi służbach społecznych powierzane są „swoim ludziom” – często niemającym jakiegokolwiek specjalistycznego przygotowania. Zjawisko to, nawet jeśli nie występuje na masową skalę, wpływa niekorzystnie na funkcjonowanie zespołów pracowniczych. 5. Wątpliwości „zawodowych pomagaczy” budzą kompetencje kadr pracujących w służbach społecznych III sektora (w stowarzyszeniach, fundacjach). Osoby odpowiedzialne za współpracę w nimi zwracają uwagę na ograniczone możliwości weryfikowania kwalifikacji osób, którym powierzane są usługi finansowane ze środków publicznych. Nie obowiązują ich różne ustawowe zapisy dotyczące kwalifikacji osób zatrudnionych w publicznym sektorze służb społecznych. To rodzi wątpliwości co do fachowości pomocy udzielanej poza sektorem publicznym. *** Służby społeczne są tymi podmiotami polityki społecznej, które w szczególny sposób odpowiedzialne są za reagowanie na społeczne zagrożenia, rozwiązywanie kwestii społecznych. Zazwyczaj koncentrujemy się na ocenie efektów ich pracy, na tym, jak rozwijają się liczebnie, jakie proponują nowe formy działania itd. Bardzo ważne jest jednak „spojrzenie do środka” i zwrócenie uwagi na zjawiska niepokojące, które – gdyby miały się nasilać – prędzej czy później będą niekorzystnie wpływały na jakość pracy tych instytucji, a więc i na jakość polityki społecznej. Raz jeszcze podkreślam, że mój tekst nie jest próbą oceny służb społecznych w Polsce, lecz jedynie interwencyjno-analitycznym przyczynkiem dopełniającym w jakimś zakresie obraz służb społecznych, który uzyskujemy dzięki coraz liczniejszym badaniom na ich temat. 13
