K 16/93 - 10 stycznia 1995 r.

1
ORZECZENIE
z dnia 10 stycznia 1995 r.
(Sygn. akt K. 16/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll
Sędziowie TK: Tomasz Dybowski
Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)
Ferdynand Rymarz
Janina Zakrzewska
Protokolant:
Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich przy udziale umocowanych przedstawicieli uczestników
postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora
Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego:
niezgodność art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na
rok 1993 z dnia 12 lutego 1993 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 64) - z art. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2
pkt 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
(Dz.U. Nr 84, poz. 426),
o r z e k a:
Artykuły 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 37 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na rok 1993
z dnia 12 lutego 1993 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 64 ze zm.) są niezgodne z art. 1 i art. 3 ust. 2
przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), ponieważ naruszają konstytucyjny tryb dojścia
do skutku ustawy budżetowej (art. 21 ust. 1 powołanej Ustawy Konstytucyjnej) przez
włączenie ich do projektu ustawy budżetowej i uchwalenie w tej ustawie, a także
naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa stanowiącą wiodącą podstawę
stosunku ubezpieczeniowego.
UZASADNIENIE:
I
Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie było złożenie przez Rzecznika
Praw Obywatelskich - wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art.
2
37 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na rok 1993 z dnia 12 lutego 1993 r. (Dz.U. Nr 14, poz.
64) z art. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę na fakt, że kwestionowane przepisy
ustawy budżetowej na rok 1993 stanowią, iż ustalenie wysokości zwaloryzowanej
emerytury i renty lub nowej emerytury i renty następuje przez jej obliczenie od kwoty
podstawowej równej 91% przeciętnego wynagrodzenia w kwartale kalendarzowym
poprzedzającym termin waloryzacji (patrz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy budżetowej na rok
1993). W analogiczny sposób ustalane były w roku 1993 renty inwalidzkie i renty rodzinne
przysługujące na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów
wojennych i wojskowych i ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 13, poz. 68 z późn. zm.).
Takie ukształtowanie t.zw. kwoty bazowej przy obliczaniu wspomnianych rent i
emerytur w 1993 r. różniło się od obowiązującej poprzednio kwoty bazowej określonej
przez ustawę z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 z późn. zm.), a wynoszącej 100% przeciętnego
wynagrodzenia.
Powołując się na informację Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 maja
1993 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, iż dalsze obniżenie świadczeń emerytalnorentowych w 1993 r. tłumaczone jest trudną sytuacją finansową państwa i Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych.
Rzecznik Praw Obywatelskich zdając sobie sprawę ze złej sytuacji gospodarczofinansowej państwa, stoi na stanowisku, że nie można przerzucać obciążeń związanych z tą
złą sytuacją na emerytów i rencistów. Jego zdaniem stan wyższej konieczności
gospodarczej nie może stanowić usprawiedliwienia ograniczania praw słusznie nabytych
przez emerytów i rencistów.
Wnioskodawca powołując się m.in. na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 11 lutego 1992 r. (K.14/91) twierdzi, iż stan wyższej konieczności gospodarczej nie
może być podstawą rozstrzygnięcia o konstytucyjności ustaw. Posługiwanie się prawem
jako
instrumentem
gospodarczym
wymaga
przestrzegania
obowiązujących,
konstytucyjnych zasad tworzenia prawa.
Kwestionowanym przepisom Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca niezgodność z
art. 1 przepisów konstytucyjnych. Naruszona została bowiem zasada państwa prawa, gdyż
mimo zakazu wynikającego z prawa budżetowego, ustawa budżetowa na 1993 r. dokonała
zmian w obowiązującym prawie. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich do zmiany
obowiązującego prawa w pożądany sposób, może dojść jedynie w odrębnej ustawie,
dotyczącej tej zmiany, która musi być uchwalona przed uchwaleniem budżetu.
Nie zachowując powyższych reguł legislacyjnych ustawodawca naruszył tym
samym konstytucyjny porządek prawny obowiązujący w dziedzinie tworzenia prawa.
Naruszeniem art. 1 przepisów konstytucyjnych, zdaniem Rzecznika Praw
Obywatelskich jest także niezachowanie przez ustawodawcę wynikającej z zasady państwa
prawnego zasady zaufania obywateli do państwa. Nieoczekiwane zmniejszenie wysokości
progu naliczania omawianych rent i emerytur ze 100% do 91% zaskoczyło osoby
uprawnione do pobierania tych świadczeń. Kwestionowane przepisy weszły w życie z
dniem ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 1993 r. tj. z dniem 25 lutego 1993 r., bez
określenia dla nich odpowiedniej vacatio legis. Wnioskodawca podkreśla także, iż
wymieniona wyżej zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego.
Rzecznik Praw Obywatelskich powołując się na cytowane orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r. dostrzega możliwość modyfikacji i ograniczania
słusznie nabytych praw emerytalno-rentowych, szczególnie w warunkach kryzysu
gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Jednakże w
3
przypadku kwestionowanych przepisów dalsze obniżenie wysokości świadczeń
emerytalno-rentowych wykazuje już cechy metody w poszukiwaniu środków na
uzupełnienie luki budżetowej i tym samym stanowi przekroczenie wynikającej z art. 70 ust.
1 i ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych zasady swobody w kształtowaniu prawa o
ubezpieczeniach społecznych.
Jak podnosi Wnioskodawca, nadmierne obciążenie skutkami złej sytuacji
gospodarczej najbiedniejszej grupy ludności - emerytów i rencistów stanowi także
naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i
Kulturalnych ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r., według którego
każdemu gwarantuje się prawo do odpowiedniego poziomu życia jego i jego rodziny, oraz
prawo do stałego polepszania warunków bytowych. Rzecznik Praw Obywatelskich
zauważa ponadto, że zakwestionowane przepisy nie były przedmiotem konsultacji z
przedstawicielami osób zainteresowanych.
Prokurator Generalny w przedstawionym na piśmie stanowisku twierdzi, iż
kwestionowane przepisy nie pozostają w kolizji z art. 1 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1
utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny, powołując się na
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (m.in. w sprawach K.9/92, K.18/92, K.7/90,
K.14/91, K.6/91) stwierdza, iż ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i
może podlegać ograniczeniom. Powołując się także na orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego dotyczące wynagrodzeń w sferze budżetowej Prokurator Generalny nie
wyklucza możliwości ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia rewaloryzacji rent i
emerytur w sytuacji nadzwyczajnej, wyjątkowej, np. drastycznego załamania się
równowagi budżetowej.
Do swego stanowiska Prokurator Generalny załączył fragment uzasadnienia
projektu ustawy budżetowej na rok 1993 z którego wynika, iż przewidywany niedobór
środków na koncie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w 1993 r. wynosił 73.420 mld zł.
Mógł on zostać pokryty jedynie teoretycznie z funduszów państwowych, w praktyce było
to jednak niemożliwe do zrealizowania.
Zdaniem Prokuratora Generalnego wobec niezaspokojenia przez budżet państwa
wielu innych potrzeb (np. oświaty, służby zdrowia) zasada sprawiedliwości społecznej
wymagała, aby potraktować ją jako zasadę wiodącą wśród innych konkurujących ze sobą
zasad, jak np. ochrony praw nabytych.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu wnioskodawcy Prokurator Generalny stwierdził,
iż co do treści opiniowanych przepisów wypowiadali się przedstawiciele związków
zawodowych w toku prac legislacyjnych.
Prokurator Generalny przyznaje wprawdzie, że normowanie w ustawie budżetowej
problematyki nie związanej bezpośrednio z budżetem państwa budzi poważne wątpliwości,
jednak nie ma to - jego zdaniem - zasadniczego znaczenia dla merytorycznej oceny
konstytucyjności badanych przepisów.
II
Na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego
podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska przedstawione na piśmie.
Przedstawiciel Sejmu na wstępie swojego wystąpienia wniósł o umorzenie
postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym. Twierdził, że zakwestionowane przepisy utraciły moc obowiązującą wraz
z całą ustawą budżetową na rok 1993, to jest z dniem 31 grudnia 1993 r.
4
Niezależnie jednak od powyższego wniosku przedstawiciel Sejmu ustosunkował się
do merytorycznych zarzutów przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Twierdził, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na
zły stan finansów publicznych. Przedstawiciel Sejmu omówił także sposób w jaki doszło
do uchwalenia w ustawie budżetowej na 1993 r. zakwestionowanych przepisów.
Przypomniał, że inicjatywa ustawodawcza Rządu zmierzająca do znowelizowania ustaw
emerytalno-rentowych w kierunku określonym w zakwestionowanych przepisach nie
powiodła się. Sejm pod koniec 1992 r. inicjatywę tę odrzucił. W związku z tym Rada
Ministrów w lutym 1993 r. ponowiła tę próbę zgłaszając autopoprawkę do projektu ustawy
budżetowej na 1993 r. Próba ta tym razem udała się, gdyż powyższe przepisy znalazły się
ostatecznie w ustawie budżetowej.
Po wystąpieniu przedstawiciela Sejmu pozostali uczestnicy postępowania
ustosunkowując się do wniosku o umorzenie postępowania, stwierdzili brak
wystarczających przesłanek do uwzględnienia tego wniosku i wnieśli o jego odrzucenie.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu podjętym na niejawnej naradzie nie
uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania i postanowienie to ogłosił w dalszej części
rozprawy. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał stwierdził, że mimo czasowego
charakteru zakwestionowanych przepisów, wywierają one nadal skutki prawne i mogą być
podstawą roszczeń i postępowań w sprawach emerytalno-rentowych.
W czasie rozprawy udzielał informacji wezwany na rozprawę przedstawiciel
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Odpowiadając na pytania twierdził m.in., że
pogorszenie sytuacji materialnej emerytów i rencistów w porównaniu z sytuacją rodzin
pracowniczych było relatywnie mniejsze. Wskazał również, że według badań Ministerstwa,
przeciętna wysokość emerytur i rent nie spada poniżej t.zw. minimum socjalnego.
Przedstawił ponadto stan prac nad reformą systemu ubezpieczeń społecznych.
III
1. Trybunał Konstytucyjny analizując wszystkie materiały zebrane w niniejszej
sprawie oraz biorąc pod uwagę dotychczasowe swoje orzecznictwo stwierdza, że
wątpliwości podobne do tych, które zostały podniesione we wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich, w większości były już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego
w innych sprawach.
Rozpatrywana obecnie sprawa różni się jednak w sposób istotny od podobnych
spraw rozstrzyganych wcześniej. W szczególności chodzi o to, że zakwestionowane przez
Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zmieniające metodę waloryzowania emerytur i
rent, umieszczone zostały w ustawie budżetowej na rok 1993 pomimo, że w tym czasie
obowiązywała już Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o
samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), zwana w dalszej części rozważań Małą
Konstytucją.
Przywiązując do tej okoliczności duże znaczenie, Trybunał Konstytucyjny
rozpoczął swoje rozważania od zbadania zgodności z Małą Konstytucją faktu umieszczenia
przepisów nowelizujących ustawy emerytalno-rentowe w ustawie budżetowej na 1993 r.
Dopiero następnie należało przystąpić do badania innych zarzutów podniesionych we
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Problem tzw. „obładowywania” ustaw budżetowych od dawna jest przedmiotem
sporów w doktrynie prawa. Występował także w sprawach rozpatrywanych przez Trybunał
Konstytucyjny. Trybunał poświęcił mu sporo uwagi zwłaszcza w sprawie P.1/94.
5
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie jest związany swoimi wcześniejszymi
orzeczeniami, jednak orzeczenie wydane w pełnym składzie w tamtej sprawie było brane
pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Trybunał rozpatrując powołaną wyżej sprawę (P.1/94), poddał szczegółowej
analizie przepisy Konstytucji RP obowiązujące przed wejściem w życie Małej Konstytucji.
Zapoznał się także z poglądami doktryny, powołał biegłego, badał orzecznictwo, jak
również rozwiązania prawne przyjęte w innych państwach.
W rezultacie wszystkich tych analiz - mimo pewnych wątpliwości i zastrzeżeń,
Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w okresie obowiązywania Konstytucji RP, praktyki
legislacyjnej polegającej na tzw.obładowywaniu ustaw budżetowych, nie można było
uznać za niekonstytucyjną.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził w szczególności , że na gruncie art. 24 i art. 27
Konstytucji RP nie było podstaw do wyróżnienia materii ustaw budżetowych. To z kolei
spowodowało, że brak było możliwości oceny konstytucyjności stosowanych wówczas
praktyk zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów nie - budżetowych. Do
stwierdzenia niekonstytucyjności tych praktyk nie mogły też prowadzić próby wykazania
ich niezgodności z ustawą o prawie budżetowym. Konstytucja RP nie nakazywała bowiem
dostosowywania ustawy budżetowej do ustawy o prawie budżetowym. Skoro w polskim
systemie źródeł prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną, nie było żadnych
podstaw, aby jakiejś kategorii ustaw przypisywać szczególną pozycję.
Sytuacja ta uległa zasadniczej zmianie po wejściu w życie Małej Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyżej orzeczenia w
sprawie P.1/94 stwierdził jednoznacznie, że analiza treści art. 20-22 Małej Konstytucji daje
podstawę do wyciągnięcia odmiennych wniosków, aniżeli te, które można było
wyprowadzić z przytoczonych wyżej art. 24 i art. 27 Konstytucji RP. Trybunał przypomina,
iż przy okazji rozpatrywania sprawy P.1/94 zwrócił uwagę na niekonstytucyjność
ewentualnych praktyk „obładowywania” budżetu, gdyby miały one miejsce pod rządami
Małej Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny wyraził nawet przekonanie, że
ustawodawca w swej dalszej działalności prawodawczej uwzględni postanowienia Ustawy
Konstytucyjnej w omawianym zakresie i uszanuje zakres ustawy budżetowej, wynikający z
art. 20-22 Małej Konstytucji.
Art.20 Małej Konstytucji określa wyraźnie zakres materii ustaw budżetowych
stanowiąc m.in., że „dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy określa ustawa
budżetowa”.
Ponadto w art. 21 ust. 1 i 4 Mała Konstytucja dwukrotnie odwołuje się do ustawy o
prawie budżetowym. Odnosi się to do projektu budżetu (ust. 1) i projektu ustawy
budżetowej (ust. 4 ) przedkładanego Sejmowi przez Radę Ministrów. Postanowienia Małej
Konstytucji nadają przeto ustawie o prawie budżetowym szczególną rangę, jako punkt
odniesienia dla projektu budżetu (ustawy budżetowej). Oznacza to, że projekt ten musi być
zgodny z ustawą o prawie budżetowym.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przypadku, gdyby Rada
Ministrów przedstawiła Sejmowi projekt ustawy budżetowej (budżetu) niezgodny z ustawą
o prawie budżetowym, a Sejm uchwalił ustawę odpowiadającą takiemu wadliwemu
projektowi - nastąpiłoby naruszenie konstytucyjnie określonego trybu dojścia do skutku
ustawy budżetowej.
Biorąc to wszystko pod uwagę Trybunał Konstytucyjny rozważył problem
zgodności z Małą Konstytucją zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich
przepisów.
6
W szczególności należało zbadać, czy projekt ustawy budżetowej na rok 1993
przedstawiony Sejmowi przez Radę Ministrów , w zakresie objętym wnioskiem Rzecznika
Praw Obywatelskich, spełniał konstytucyjny wymóg zgodności z ustawą o prawie
budżetowym.
Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe w art. 2 ust. 2 stanowi, że
„Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie
ustawy zwanej dalej ustawą budżetową”. Przepis ten utożsamia więc pojęcie budżetu z
pojęciem ustawy budżetowej. Pozwala to lepiej zrozumieć treść art. 21 ust. 1 Małej
Konstytucji, w którym raz mówi się o projekcie ustawy budżetowej, a w innym miejscu o
projekcie budżetu. Z kontekstu przytoczonego przepisu, a także z definicji zawartej w
ustawie o prawie budżetowym wynika, że w Małej Konstytucji pojęcia te występują także
zamiennie.
Uwzględniając powyższe stwierdzenia należało najpierw ustalić, czy w projekcie
ustawy budżetowej na rok 1993 zawarte były zakwestionowane przez Rzecznika Praw
Obywatelskich przepisy, a następnie, czy ich umieszczenie w tym projekcie było zgodne z
powołaną wyżej ustawą Prawo budżetowe.
Na pierwsze pytanie odpowiedź jest pozytywna. Rada Ministrów zawarła
zakwestionowane przepisy w przedstawionym Sejmowi projekcie budżetu na rok 1993.
Nastąpiło to w formie autopoprawki do projektu ustawy budżetowej na rok 1993
przyjętej na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 3 lutego 1993 r. i przedstawionej
Sejmowi w dniu 4 lutego 1993 r. (Druk Sejmowy Nr 598-D). W autopoprawce brzmienie
art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 było identyczne z tekstem tych przepisów
zawartych z uchwalonej ustawie budżetowej na 1993 r. Również istotna treść art. 36 ust. 1
pkt 2 wymienionej wyżej ustawy budżetowej znajdowała się w omawianej autopoprawce.
Autopoprawka nie zawierała jedynie końcowego zwrotu tego przepisu: „... która stanowi
kwotę bazową przy obliczaniu wysokości świadczeń”. Dodanie tego zwrotu w toku
dalszych prac legislacyjnych, nie zmieniło jednak istoty normy zawartej w omawianym
przepisie.
Natomiast odpowiedź na drugie pytanie wymaga analizy zakresu ustawy
budżetowej wyznaczonego przez ustawę o prawie budżetowym. Prawo budżetowe w art.
34 określa w sposób wyczerpujący, a nie przykładowy, przedmiot ustawy budżetowej. W
żadnym punkcie tego przepisu, ani w żadnym innym miejscu ustawy Prawo budżetowe nie
można znaleźć uzasadnienia do zamieszczania w ustawie budżetowej przepisu
nowelizującego inne ustawy. Wynika to także z charakteru prawnego budżetu, który
wprawdzie jest uchwalony w formie ustawy zwanej ustawą budżetową (art. 2 ust. 2 prawa
budżetowego), lecz w swej istocie jest jedynie rocznym planem finansowym obejmującym
dochody i wydatki państwa (art. 2 ust. 1 prawa budżetowego). Skoro budżet uchwalony w
formie ustawy budżetowej ma charakter planu finansowego państwa, nie powinien
zawierać norm prawnych określających prawa osób trzecich. Nawiązuje do tego art. 13 ust.
1 ustawy Prawo budżetowe, który stanowi, że zamieszczenie w budżecie państwa
dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy
roszczeń bądź zobowiązań prawnych państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób
wobec państwa. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przewidzianego
w Małej Konstytucji specjalnego trybu uchwalania ustaw budżetowych nie można
stosować do uchwalania lub nowelizowania innych ustaw, w tym także ustaw regulujących
wysokość rent i emerytur. Tryby uchwalania ustaw budżetowych i innych ustaw są bowiem
różne. Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że projekt ustawy
budżetowej na rok 1993 w części zawierającej zakwestionowane przepisy nowelizujące
7
ustawowe zasady określania emerytur i rent był niezgodny z ustawą o prawie budżetowym
i tym samym niezgodny z art. 21 ust. 1 Małej Konstytucji.
W tej sytuacji uchwalenie przez Sejm ustawy budżetowej na rok 1993 w zakresie,
w jakim opiera się ona na niezgodnym z Małą Konstytucją projekcie rządowym - stanowi
naruszenie konstytucyjnego trybu dochodzenia do skutku ustawy budżetowej (art. 21 ust. 1
Małej Konstytucji). Dotyczy to art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
budżetowej na 1993 r.
Zasady demokratycznego państwa prawnego, które wynikają z art. 1 przepisów
konstytucyjnych, a zwłaszcza nałożenie w art. 3 ust. 2 tych przepisów obowiązku działania
wszystkich organów państwa na podstawie przepisów prawa - nie pozwalały na
umieszczenie zakwestionowanych przepisów w projekcie ustawy budżetowej na 1993 r., a
następnie na ich uchwalenie w ustawie budżetowej.
Powyższe wywody stanowią główne motywy rozstrzygnięcia przedstawionego w
sentencji orzeczenia.
2. Niezależnie jednak od tego TK stwierdził, że istnieją jeszcze dodatkowe
przesłanki
wywołujące
uzasadnione
wątpliwości
co
do
konstytucyjności
zakwestionowanych przepisów.
W szczególności chodzi tu o ograniczenie praw słusznie nabytych przez emerytów i
rencistów.
Zgodnie z zasadami określonymi przez ustawę z dnia 17 października 1991 r. o
rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.) oraz przez ustawę z dnia 29 maja 1974 r.
o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 13,
poz. 68 ze zm.) t.zw. kwotą bazową dla obliczania rent i emerytur miała być kwota
odpowiadająca 100% odpowiednio obliczonego przeciętnego wynagrodzenia. Tymczasem
zakwestionowane przepisy ustawy budżetowej wprowadziły na rok 1993 r. inne, mniej
korzystne dla zainteresowanych zasady określania wysokości emerytur i rent. Przepisy te
stanowią, że w 1993 r. ustalenie wysokości emerytury i renty następuje przez jej obliczenie
od kwoty równej 91% przeciętnego wynagrodzenia według szczegółowo określonej
metody.
W niniejszej sprawie chodzi w szczególności o to, aby trudności ekonomiczne nie
stanowiły stale powtarzjącej się samoistnej przyczyny usprawiedliwiającej dalsze
ograniczanie praw emerytalno-rentowych osób najbiedniejszych, najczęściej bezradnych i
nie mających już możliwości poprawienia swoich warunków egzystencji. Przeciągające się
trudności budżetowe, nie zwalniają państwa od obowiązku poszukiwania wyjścia z tej
sytuacji. Trybunał Konstytucyjny czyni tę uwagę dlatego, że rozpatrując wielokrotnie
sprawy dotyczące systemu emerytalno-rentowego za każdym razem spotykał się z
argumentacją dotyczącą deficytu budżetowego. Mimo upływu kilku lat nadal brak jest
radykalnej reformy prawnej, która pozwalałaby nie tylko na rozwiązanie zgodne z art. 1
cytowanych przepisów konstytucyjnych, lecz także byłaby zgodna z art. 70 ust. 2 pkt 1 tych
przepisów. W artykule tym zawarty jest nakaz działania zmierzającego do rozwoju, a nie
do ograniczania, ubezpieczeń społecznych. Obowiązek taki wynika również z
ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich, Społecznych
i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r., który w art. 11 stanowi, że Państwa strony tego
Paktu uznając prawa każdego człowieka do odpowiedniego poziomu życia, podejmą
niezbędne kroki w celu zapewnienia realizacji tego prawa.
Dane zebrane w toku postępowania w niniejszej sprawie, wywołują uzasadnione
wątpliwości, czy Rzeczpospolita Polska m.in. poprzez przepisy, które są przedmiotem tej
8
sprawy, wywiązuje się z realizacji zasad konstytucyjnych i przyjętych na siebie zobowiązań
międzynarodowych. Chodzi tu zwłaszcza o zachowanie proporcji pomiędzy wysokością
przeciętnego świadczenia emerytalno-rentowego a t.zw. minimum socjalnym.
Zastrzeżenie wywołuje ponadto brak stosownej vacatio legis dla przepisów
regulujących wysokość emerytur i rent. Wprawdzie zakwestionowane przepisy ustawy
budżetowej na 1993 r. nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem weszły w
życie z dniem ich ogłoszenia, lecz brak dla nich jakiegokolwiek okresu przejściowego.
Vacatio legis pożądana dla wszelkich przepisów prawa, jest szczególnie potrzebna w
przypadku zmiany przepisów emerytalno-rentowych. Chodzi bowiem o osoby, których
zdolność adaptacyjna do nowych warunków jest, z powodów naturalnych, szczególnie
utrudniona. Lekceważenie tych spraw rodzi zastrzeżenia z punktu widzenia zasady
zaufania obywatela do państwa wynikającej z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Podnosząc powyższe, dodatkowe zastrzeżenia kwestionujące konstytucyjność
zaskarżonych przepisów, Trybunał Konstytucyjny pragnie jedynie zwrócić uwagę, że nawet
w przypadku, gdyby doszło do ich uchwalenia we właściwym trybie, istniałaby możliwość
orzeczenia o ich niezgodności z art. 1 i 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Jednak w związku ze stwierdzeniem dojścia do skutku zakwestionowanych
przepisów w sposób niezgodny z trybem przewidzianym w Małej Konstytucji, zbędne stało
się orzekanie o niekonstytucyjności tych przepisów z innych powodów.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.