Więcej
advertisement
Tomasz G. Grosse Bezpieczeństwo ekonomiczne w UE – w poszukiwaniu nowego paradygmatu Bezpieczeństwo ekonomiczne Unii Europejskiej było do tej pory rozumiane przez decydentów europejskich przede wszystkim w odniesieniu do paradygmatu neoliberalnego lub szeroko rozumianego paradygmatu liberalnego i w ekonomii i w naukach politycznych. Okazuje się, że ten paradygmat jest przynajmniej w części nieadekwatny do zmieniającej się rzeczywistości. Dlatego Europa jest poniekąd zaskoczona tym, że jej bezpieczeństwo może być zagrożone między innymi dlatego, że otoczenie Europy nie posługuje się tym samym kodem, tym samym paradygmatem rozumienia bezpieczeństwa. Istnieje wiele obszarów bezpieczeństwa europejskiego. Przykładowo niektórzy ekonomiści i politycy odnoszą je do kwestii ubóstwa, równych szans obywateli i powstrzymywania nadmiernych nierówności społecznych, co jest związane z budowaniem tzw. Europejskiego Modelu Społecznego. Niemniej główny nurt myślenia o bezpieczeństwie ekonomicznym był zakorzeniony w liberalizmie. Podstawą tego bezpieczeństwa były dwa założenia. Pierwsze dotyczyło rozwoju globalizacji i współzależności gospodarczej. Uznawano, że jeśli pogłębiona zostanie ta współzależność w skali regionalnej, europejskiej lub światowej, to będziemy bezpieczniejsi. Wzrost współzależności minimalizuje bowiem konflikty, przynajmniej te militarne. Drugie założenie polegało na tym, że podstawą stosunków gospodarczych zarówno w regionie jak i w skali światowej jest wolny rynek. Jest to związane z kształtowaniem jak najlepszych instytucji, które mają ten rynek regulować, w tym międzynarodowych, ułatwiając rozwój swobód rynkowych i zapewniając wzrost bezpieczeństwa rozumianego przede wszystkim jako rosnącą współzależność. Takie podejście napotyka coraz częściej na krytykę. Skupię się na kilku jej wątkach. Przede wszystkim same rynki potrafią być niestabilne i generują zagrożenie dla bezpieczeństwa rozumianego jako spokojny i długotrwały rozwój. W związku z tym pojawia się wyzwanie instytucji, które by te niedoskonałe rynki regulowały. Ale z tym mamy przynajmniej trzy problemy. Pierwszy jest taki, że instytucje regulacyjne nie zawsze są optymalne. Co to 1 znaczy? Przykładu dostarcza ratowanie strefy euro. Politycy próbują uzgadniać instytucje antykryzysowe, ale są one wypadkową różnych interesów, np. podejścia francuskiego, czy niemieckiego, bardzo często wzajemnie sprzecznego. Tworzy się wprawdzie nowe instrumenty, które jednak w niewystarczającym stopniu odpowiadają na problemy. Tak jest choćby z Unią Bankową i jej mechanizmami działania. Stąd instytucje, które miały ułatwić funkcjonowanie strefy euro mogą być nieskuteczne, lub mogą nawet generować nowe problemy. Instytucje powstają więc w wyniku przetargu politycznego, co oznacza, że nie zawsze są optymalne. Po drugie nie zawsze są dostosowane do uwarunkowań lokalnych. Mamy tu problem nazbyt uniwersalnego podejścia do konstruowania instytucji, które w praktyce nie zawsze okazują się przydatne. Przykładem tego zjawiska jest kryzys azjatycki. Wiele krajów dotkniętych kłopotami w 1997 i 1998 roku otrzymywało pewne rady i oczekiwania reform instytucjonalnych ze strony Międzynarodowego Funduszu Walutowego i powszechnie uznawało, że są one źle dopasowane do ich potrzeb rozwojowych, do ich sytuacji kryzysowej. I wreszcie kolejny problem, tzw. asymetrycznych korzyści wynikających z regulacji. Instytucje nie są uniwersalne również i w tym znaczeniu, że mogą być korzystne dla jednych podmiotów, które będą wykorzystywały szanse, które one stwarzają. Ale te same instytucje nie zawsze są równie korzystne lub mogą być wręcz szkodliwe dla innych podmiotów. Instytucje regulujące wspólny rynek w Europie są tego najlepszym przykładem. A ponieważ mogą być asymetrycznie korzystne dla różnych podmiotów, to w oczywisty sposób są również obszarem gry politycznej poszczególnych władz, które dbają o to, żeby były jak najbardziej korzystne dla ich gospodarek i dla ich podmiotów gospodarczych. Wreszcie krytyka podejścia liberalnego dotyczy szeroko rozumianej geopolityki. Jest to w szczególności związane z wyzwaniem tzw. hegemonii geopolitycznej, która gwarantowałaby stabilność międzynarodowego ładu regulacyjnego. Nawet zwolennicy podejścia liberalnego w stosunkach międzynarodowych, którzy są jak najbardziej przekonani o tym, że gospodarka globalna prowadzi do współzależności między różnymi podmiotami, a rola państw systematycznie słabnie - uznają na sam koniec, że ład globalny wymaga parasola ochronnego ze strony Stanów Zjednoczonych Ameryki jako hegemona światowego. Jest on niezbędny dla utrzymania i egzekucji regulacji obowiązujących w globalnej gospodarce. Podejście realistyczne kontrastuje z liberalizmem przede wszystkim dlatego, że koncentruje się na władzy nad danym systemem gospodarczym. Wszystko jedno czy to jest wspólny 2 rynek w UE, czy system wspólnej waluty, czy gospodarka w skali światowej. Realiści uznają, że bezpieczeństwo ekonomiczne, ale też funkcjonowanie ładu geopolitycznego jest nierozerwalnie związane z takimi pojęciami jak dominacja, autonomia lub zależność. To jakie miejsce zajmuje dane państwo w układzie gospodarczym jest pochodną miejsca jakie ma ono w strukturze geopolitycznej. Jeżeli jakiś podmiot ma władzę w systemie geopolitycznym to może również najbardziej korzystać z danego ładu w wymiarze ekonomicznym. Dlatego tak przydatne jest podejście geoekonomii, która łączy z jednej strony naszą wiedzę na temat ekonomii, a z drugiej wiedzę z zakresu stosunków międzynarodowych, która odnosi się do geopolityki. Chciałbym zwrócić uwagę szczególnie na dwa bardzo istotne dla geoekonomii motywy. Otóż uznaje się na gruncie tego podejścia, że gospodarka jest instrumentem geopolityki w dwóch znaczeniach. Po pierwsze jako możliwość skierowania krajowej gospodarki lub krajowych podmiotów gospodarczych na odpowiednią trajektorię rozwoju. To przecież gospodarka ostatecznie generuje potencjały geopolityczne, czyli może wzmacniać dane państwo na arenie międzynarodowej. I druga rzecz, narzędzia gospodarcze – choćby różnego rodzaju regulacje międzynarodowe, polityki lub reżimy gospodarcze itd. są źródłem zwiększania władzy w danej przestrzeni geopolitycznej, czyli np. w regionie lub na świecie. Tak jak wspomniałem dwa elementy uznaje się za bardzo istotne. Pierwsza jest trajektoria rozwoju, a zwłaszcza to, czy rozwój jest endogeniczny, czyli opierający się na wewnętrznym potencjale, miejscowej przedsiębiorczości i na wewnętrznych zasobach. Czy też jest to trajektoria rozwoju zależnego, która oznacza, że większość zasobów i decyzji strategicznych wynika z aktywności zewnętrznych podmiotów gospodarczych lub geopolitycznych, a także ich racjonalności działania. Ponadto ważne jest i to, czy ta trajektoria jest długotrwała, czy może tylko doraźna, na zasadzie krótkotrwałego czerpania z dość ograniczonych zasobów, które można łatwo pozyskać, ale równie łatwo mogą się wyczerpać. Drugim elementem jest kwestia reżimu gospodarczego - czy jest on funkcjonalny, jak działa i kto ma władzę w tym systemie. W tym kontekście, chciałbym omówić dwa przykłady dotyczące bezpieczeństwa Unii Europejskiej, a jednocześnie pokazać podejście geoekonomii. Pierwszy dotyczy trajektorii rozwoju. Otóż głównym sposobem rozwoju Unii Europejskiej była jak dotąd ekspansja wspólnego rynku. W ostatnich latach była ona najbardziej widoczna w kierunku wschodnim. 3 Została ona w 2014 roku dość gwałtownie zablokowana przez Rosjan, którzy nie chcą dzielić się swoją strefą wpływów. Oni rozumieją ją przede wszystkim w kategoriach stricte geopolitycznych, podczas kiedy Ukraina dla Unii Europejskiej była przede wszystkim obszarem ekspansji gospodarczej. Jest strefą taniej siły roboczej i możliwości inwestycyjnych, które mogą pobudzić gospodarkę Unii Europejskiej. Omawiana trajektoria rozwoju jest doraźna. Każde kolejne poszerzenie wspólnego rynku pobudzało inwestycje, możliwości wykorzystania nowych obszarów, ale odbywało się to kosztem długofalowych inwestycji. W istocie inwestycje badawczo-rozwojowe w Europie kuleją, szczególnie jeżeli się je porówna w ciągu ostatnich 10-15 lat do Stanów Zjednoczonych i krajów azjatyckich1. Drugi przykład dotyczy reżimu wspólnej waluty, czyli systemu euro. Przez pierwsze lata swojego funkcjonowania wydawało się, że jest on dobry dla wszystkich. Później się okazało, że był przede wszystkim korzystny dla krajów północnych. Natomiast kraje południowe dzięki funkcjonowaniu w systemie wspólnej waluty obniżały swoją konkurencyjność. Korzystały z inwestycji napływających z zewnątrz, ale bardziej zwiększając konsumpcję, aniżeli wzmacniając strukturalnie swoje gospodarki. Od ponad 6 lat strefa euro jest w kryzysie, który zdaniem wielu obserwatorów się nie zakończył. Oznacza to, że reżim wspólnej waluty nie generuje korzyści, za to przynosi coraz więcej kosztów również dla państw północy. Wywołało to gorące spory między państwami uczestniczącymi w unii walutowej o dystrybucję tych kosztów i o sposób wychodzenia z kryzysu. Problem europejskiej geoekonomii polega na tym, że państwa członkowskie nie koncentrują się na rywalizacji z największymi konkurentami w skali światowej, takimi jak Chiny, Japonia czy Stany Zjednoczone. Europa skupia się głównie na rywalizacji wewnętrznej. I tak było nawet w czasie rozwiązywania problemów strefy euro, kiedy poszczególne państwa bardziej dbały o własne interesy niż o to, czy ta strefa stanie się na powrót funkcjonalna. Z punktu widzenia bezpieczeństwa ekonomicznego strefa euro jest prawdopodobnie największym wyzwaniem dla przyszłości Europy. Prowadzi mnie to do dwóch wniosków. Mogłoby się wydawać, że największym ryzykiem dla bezpieczeństwa europejskiego jest Rosja. Spoglądam na tą sprawę nieco inaczej. W moim przekonaniu podstawowym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ekonomicznego Europy jest 1 Szerzej na ten temat piszę: T.G. Grosse: Dlaczego Zachód traci, a Chiny zyskują na globalizacji? [w:] A. Kukliński, J. Woźniak (red.): Polska w Europie wielu prędkości, Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju, Tom VI, Kraków 2013, s. 235-259; tekst dostępny: http://konferencjekrakowskie.pl/. 4 wyczerpanie się dotychczasowej trajektorii rozwoju, która obowiązywała dotąd w Unii Europejskiej. Łatwe, proste inwestycje i korzyści wynikające z ekspansji terytorialnej zostały zablokowane przez Rosję i nie sądzę, żeby można było to łatwo zmienić w najbliższym okresie. Europa stoi przed koniecznością zmiany trajektorii rozwoju. Drugie wyzwanie jest związane z problemami strefy euro. Największym ograniczeniem jak się wydaje jest to, że nie ma odpowiednich ram politycznych dla wprowadzenia skutecznych reform w tej strefie. Nie mamy odpowiedniej formuły ustrojowej - unii politycznej, która by pozwalała na naprawienie unii monetarnej. Między innymi z tego wynika słabość pobudzania inwestycji w strefie euro. Inwestycji, które mogłyby przestawić tę trajektorię rozwoju gospodarki europejskiej, o której wcześniej wspomniałem. listopad 2014 Autor jest profesorem w Instytucie Europeistyki UW i autorem książki: W poszukiwaniu geoekonomii w Europie, ISP PAN, Warszawa 2014. 5
