Etyka poselska

Seminarium dla nowo wybranych posłów na Sejm IV kadencji
1
Danuta Łukasz
Zasady etyki parlamentarnej
Wstęp
Jawność i przejrzystość struktur państwa jest w dobie współczesnej demokracji jednym z podstawowych kryteriów oceny ich funkcjonowania. Opinia publiczna i wyborcy oczekują, że instytucje
publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne będą postępować zgodnie z głoszonymi zasadami
i działać w interesie ogółu.
Etyka parlamentarna, jako etyka zawodowa, obejmuje zagadnienia związane z zasadami i normami postępowania członków parlamentu. Mają one wpływ na ocenę niezależności, rzetelności i uczciwości w wykonywaniu mandatu przedstawicielskiego. Ująć to należy w szerszym kontekście etyki
życia publicznego, która wymaga by osoby pełniące funkcje publiczne kierowały się w swoich działaniach interesem publicznym w stopniu nie mniejszym, niż swoim własnym oraz by w wypadku konfliktu interesów przeważał interes publiczny. Funkcja publiczna to kwestia zaufania publicznego, na
którym opiera się sprawne i skuteczne zarządzanie, w każdej dziedzinie i na każdym szczeblu. Dla
budowania i utrwalania zaufania publicznego konieczna jest możliwość kontroli postępowania polityków w codziennej praktyce, nie tylko przy okazji wyborów powszechnych. Kontrola ta opiera się na
regulacjach konstytucyjnych i ustawowych oraz na powszechnie akceptowanych zwyczajach, które
kształtują się, w dużym stopniu, pod naciskiem opinii publicznej i środków masowego przekazu.
Normy wyznaczające status i zasady postępowania parlamentarzysty określone są zasadniczo
w trzech dziedzinach:
• niepołączalności mandatu parlamentarnego z określonymi stanowiskami i funkcjami;
• zakazu łączenia mandatu parlamentarnego z określonymi formami działalności gospodarczej;
• przejrzystości interesów finansowych parlamentarzysty.
Niepołączałność mandatu parlamentarnego
Podstawowym zasadą doktrynalną współczesnego ustroju demokratycznego jest podział władzy
na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, które mają się nawzajem równoważyć i kontrolować. W praktyce ustrojowej i politycznej poszczególne gałęzie i szczeble władzy przenikają się
zarówno pod względem funkcjonalnym jak i personalnym, a z natury rzeczy działają w otoczeniu
i pod presją różnorodnych interesów partykularnych i grupowych. Wyraźne określenie granic owej
przenikalności służy ograniczaniu możliwości powstawania konfliktów interesów pomiędzy instytucjami oraz pomiędzy interesem publicznym i prywatnym.
Zakaz łączenia funkcji wynika z logiki podziału władzy a następnie z przesłanek praktycznych.
Kumulowanie przez jedną osobę stanowisk w różnych sferach władzy:
• ogranicza dostępność funkcji publicznych i ogranicza tym samym uczestnictwo,
• tworzy sytuacje niejasne, gdy nie wiadomo, w której ze swoich ról dana osoba występuje w danym momencie,
• może prowadzić do sytuacji, w której kontrolowany jest jednocześnie kontrolującym,
• z powodu czysto fizycznych ograniczeń nie sprzyja rzetelnemu wykonywaniu obowiązków.
2
Seminarium dla nowo wybranych posłów na Sejm IV kadencji
Ograniczenie działalności pozaparlamentarnej
Zakaz prowadzenia niektórych form działalności gospodarczej przez parlamentarzystów (i ogólnie
funkcjonariuszy publicznych) ma na celu ograniczenie uprzywilejowanego dostępu do ważnych,
z punktu widzenia działalności gospodarczej poufnych, informacji oraz do majątku publicznego.
Ogranicza się możliwości czerpania podwójnej korzyści: z jednej strony wykorzystywania takiego
majątku do wzmacniania pozycji politycznej własnej lub partyjnej, z drugiej strony wykorzystania
pozycji politycznej do zwiększania własnych dochodów oraz wspierania interesów krewnych i znajomych.
Ograniczenia w prowadzeniu działalności zawodowej dotyczą przede wszystkim zawodów opartych na zasadzie bezwględnego zaufania między usługodawcą a klientem, takich jak doradcy podatkowi czy doradcy inwestycyjni. Niezależnie od najbardziej uczciwych intencji i umiejętności odseparowania różnych sfer działalności, tego typu powiązania polityczno-zawodowe zawsze budzą podejrzenia. Jest również oczywiste, że osoby reprezentujące państwo nie powinny jednocześnie reprezentować innych podmiotów w ich sporach z państwem.
W odniesieniu do dowolnej działalności pozaparlamentarnej posłów obowiązuje zakaz powoływania się na statusu parlamentarzysty w prowadzeniu takiej działalności.
Za i przeciw łączeniu mandatu z działalnością pozaparlamentarnej
Zagadnienia dotyczace niepołączalności funkcji publicznych jak i dodatkowej działalności gospodarczej (zarobkowej) stają się przedmiotem debaty politycznej zwłaszcza przy okazji ujawniania
nieprawidłowości i podejrzeń o korupcję.
Przeciwnicy ograniczeń w podejmowaniu przez parlamentarzystów dodatkowych zajęć i działalności gospodarczej twierdzą, że:
- żadne zakazy nie powstrzymają osobistej nieuczciwości, która występuje we wszystkich grupach
społecznych,
- utrudniają uczciwej większości normalne funkcjonowanie,
- zawężają krąg osób z którego można rekrutować kadry polityczne,
- mnożenie ograniczeń i podziałów jest wyrazem nieufności w stosunku do ludzi wybranych
w wyborach powszechnych,
- osobiste doświadczenia w praktycznej działalnością w różnych dziedzinach życia społecznego
i gospodarczego jest niezbędne tym, których zadaniem jest decydowanie o powszechnie obowiązujących zasadach.
Zwolennicy ograniczeń wskazują, że:
- większości ujawnianych spraw, w które wikłają się parlamentarzyści (i nie tylko) polega na wykorzystywaniu uprzywilejowanego statusu do uzyskiwania dostępu do funduszy publicznych,
- takie „przedsięwzięcia gospodarcze” opierają się na zajmowaniu przez dana osobę określonego
stanowiska, tak że w wielu wypadkach należy mówić nie tyle o wykorzystywaniu (co mogłoby zakładać szerszy pożytek) lecz o pasożytowaniu na kasie publicznej,
- przepisy dotyczące niepołączalności stanowisk i funkcji mają na celu ograniczenie sytuacji,
w których takie działania stosunkowo proste do przeprowadzenia i trudne do wykrycia są możliwe,
Mandat wyborczy i towarzyszący mu kredyt zaufania nie są udzielane in blanco. Osoby mające
pełnić funkcje publiczne muszą okazać, że zasługują i na mandat i na zaufanie.
Przejrzystość interesów finansowych parlamentarzysty
Tendencja do ograniczania dodatkowej działalności parlamentarzystów na innych polach wiąże
się z profesjonalizacją funkcji reprezentacyjnej.
Uwzględnić należy:
- zakres obecnej działalności legislacyjnej Sejmu,
- częstotliwość i długość posiedzeń parlamentarnych (plenarnych, komisji i podkomisji),
Seminarium dla nowo wybranych posłów na Sejm IV kadencji
3
- czas potrzebny na przygotowanie się do pełnionych zadań,
- czas dojazdu do pracy (dla większości posłów),
- pracę z wyborcami w okręgu,
- obowiązki partyjne,
- działalność na forum międzynarodowym.
Rzetelne wykonywanie obowiązków poselskich nie pozostawia dużo czasu na dodatkowe zajęcia.
Mandat parlamentarny jest obecnie zajęciem pełnoetatowym. Znajduje to wyraz w stałym wynagrodzeniu parlamentarnym, które ma charakter wynagrodzenia za pracę. Przyznanie członkom parlamentu stosownych wynagrodzeń motywuje się właśnie koniecznością zapewnienia niezależności od
zewnętrznych źródeł zarobków, a za tym od rozmaitego rodzaju pozaparlamentarnych zobowiązań,
zajmujących czas i uwagę, która powinna być poświęcona na działalność parlamentarną.
Etyka w Sejmie
Rozwiązania przyjęte w Polsce są zbieżne z tendencjami występującymi w ustrojach demokratycznych dążących do większej funkcjonalności i przejrzystości powiązań instytucjonalnych i prywatnych oraz zaostrzania kontroli nad sposobami wykorzystania tych powiązań przez osoby pełniące
funkcje publiczne, w tym przez parlamentarzystów.
Regulacje prawne precyzujące zasady niepołączalności oraz przejrzystości w sprawowaniu funkcji publicznej wprowadzano stopniowo od 1992 r. Dzieje się tak w wyniku pojawiających się konfliktów kompetencyjnych oraz obserwowanych negatywnych zjawisk związanych z silnie upolitycznionym procesem przekształceń własnościowych i rozwojem gospodarki rynkowej.
Regulacje o randze konstytucyjnej i ustawowej obejmują:
- niepołączalność mandatu parlamentarnego z zajmowaniem stanowisk w sądownictwie i w aparacie administracyjnym władzy wykonawczej i samorządowej a także z mandatem radnego wszystkich
szczebli samorządu;
- ograniczenia w działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem majątku publicznego;
- obowiązek ujawniania wszelkich form działalności pozaparlamentarnej i związanych z tym korzyści;
- obowiązek składania i jawność oświadczeń majątkowych.
Komisja Etyki Poselskiej
Komisja Etyki Poselskiej utworzona została w sierpniu 1997 r. jako podkomisja Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Do zakresu działania Komisji Etyki Poselskiej należą „sprawy opracowania zasad etyki poselskiej, ich uzupełniania i korygowania oraz upowszechnianie ich wśród posłów, rozpatrywanie spraw posłów, którzy zachowują się w sposób nie odpowiadający godności posła
i rozpatrywanie spraw wynikających z Rejestru korzyści i majątkowych oświadczeń poselskich˝.
Ze względu na delikatną misję powierzoną Komisji, konstytuowana jest ona na innych zasadach
niż pozostałe komisje sejmowe. W skład Komisji Etyki wchodzi po jednym przedstawicielu z każdego
klubu parlamentarnego. Od kandydatów na członka Komisji wymaga się, zgodnie z Regulaminem
Sejmu, nieposzlakowanej opinii i wysokiego autorytetu moralnego. Wybór do Komisji następuje jeżeli nie ma zastrzeżeń do kandydata.
Przewodnictwo komisji jest rotacyjne: każdy z członków sprawuje funkcję przewodniczącego
kolejno po trzy miesiące. Komisja Etyki Poselskiej jako jedyna komisja sejmowa ma swój odrębny
regulamin, który określa zarówno kwestie wewnątrzorganizacyjne jak i szczegółowy tryb postępowania w sprawach rozpatrywanych przez Komisję.
4
Seminarium dla nowo wybranych posłów na Sejm IV kadencji
Zasady Etyki Poselskiej
Pierwszym zadaniem Komisji Etyki Poselskiej było opracowanie reguł etyki poselskiej, które zostały przyjęte przez Sejm w formie uchwały w lipcu 1998 r. Zasady Etyki Poselskiej przypominają
posłom krótko i jednoznacznie, kryteria jakimi powinni się kierować w swojej działalności parlamentarnej. Zasady Etyki Poselskiej są swego rodzaju zsumowaniem i podkreśleniem zasad zawartych
w Konstytucji, w ustawach dotyczących statusu posła oraz w Regulaminie Sejmu. Zasady odzwierciedlają wreszcie postulaty opinii publicznej zgłaszane pod adresem osób sprawujących funkcje publiczne oraz wnioski z dyskusji toczonych między samymi politykami. Zwięzłość tego dokumentu
pozwala na cytowanie go w całości:
Zasady Etyki Poselskiej, Uchwała Sejmu RP z dnia 17 lipca 1998 r. (M.P. 98.24.338)
Art. 1. Poseł na Sejm, na mocy ślubowania składanego zgodnie z art. 104 Konstytucji, kieruje się
w swojej służbie publicznej obowiązującym porządkiem prawnym, ogólnie przyjętymi zasadami
etycznymi oraz solidarną troską o dobro wspólne.
Art. 2. Poseł powinien zachowywać się w sposób odpowiadający godności posła, kierując się
w szczególności zasadami:
1) bezinteresowności,
2) jawności,
3) rzetelności,
4) dbałości o dobre imię Sejmu,
5) odpowiedzialności.
Art. 3. Poseł powinien kierować się interesem publicznym. Nie powinien wykorzystywać swojej
funkcji w celu uzyskania korzyści dla siebie i osób bliskich oraz przyjmować korzyści, które mogłyby
mieć wpływ na jego działalność jako posła. (Zasada bezinteresowności).
Art. 4. Poseł, przy podejmowaniu decyzji, powinien w możliwie najszerszym zakresie postępować
w sposób dostępny dla opinii publicznej. Powinien ujawniać związek interesu osobistego z decyzją,
w której podjęciu uczestniczy. (Zasada jawności).
Art. 5. Poseł powinien należycie wypełniać swoje obowiązki.
W sprawach tego wymagających powinien kierować się względami merytorycznymi. (Zasada
rzetelności).
Art. 6. Poseł powinien unikać zachowań, które mogą godzić w dobre imię Sejmu. Powinien szanować godność innych osób. (Zasada dbałości o dobre imię Sejmu).
Art. 7. Poseł odpowiada za swoje decyzje i działania. Powinien poddać się obowiązującym go
procedurom wyjaśniającym i kontrolnym. (Zasada odpowiedzialności).
Art. 8. Poseł za naruszenie Zasad Etyki Poselskiej ponosi odpowiedzialność określoną przepisami
Regulaminu Sejmu.
Działania Komisji Etyki Poselskiej
Jednym z istotnych zadań Komisji Etyki Poselskiej jest nadzór nad przestrzeganiem przez posłów
przepisów zawartych w ustawie z dnia 9 maja 1966 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora dotyczących Rejestru korzyści oraz oświadczeń majątkowych Komisja analizuje informacje podawane
w Rejestrze korzyści i w oświadczeniach porównując dane z rejestru z informacjami podanymi
w oświadczeniu, oraz analizując kolejne wpisy do rejestru i kolejne oświadczenia składane przez
posła. Wnioski z przeprowadzanych przez Komisję analiz przedstawiane są Prezydium Sejmu.
Komisja rozpatruje również sprawy związane z naruszaniem Zasad Etyki Poselskiej przez posłów.
Komisja podejmuje takie sprawy z własnej inicjatywy, na wniosek organów Sejmu i posłów a także
bierze pod uwagę sygnały opinii publicznej. Po zakończeniu postępowania uchwała Komisji publi-
Seminarium dla nowo wybranych posłów na Sejm IV kadencji
5
kowana jest w Kronice Sejmowej. Wobec posłów, którzy naruszają Zasady Etyki Poselskiej, Komisja
może zastosować kary regulaminowe:
- zwrócenie uwagi,
- udzielenie upomnienia,
- udzielenie nagany.
Pod Koniec III Kadencji Sejmu, po dwu i pół letniej działalności, trudno jeszcze oceniać na ile
starania Komisji Etyki przyczyniły się do podniesienia standardów postępowania wśród parlamentarzystów. Nie ulega jednak wątpliwości, że analizy i opinie Komisji zwróciły uwagę na szereg niewłaściwych praktyk, które do tej pory były przedmiotem jedynie plotek i spekulacji medialnych nie pociągających za sobą żadnych poważniejszych skutków. Artykuł prasie czy wiadomość w telewizji
można zignorować i przeczekać, trudniej jest to zrobić w wypadku podanej do wiadomości publicznej
uchwały Komisji. Należy więc mieć nadzieję, że działalność Komisji Etyki w następnych kadencjach
doprowadzi do zmiany głoszonego niekiedy przekonania, że co nie jest prawnie i wyraźne zakazane,
to jest dopuszczalne i nie podlega krytyce.