Jerzy Ciechański

JERZY CIECHAŃSKI
CELE SPOŁECZNE STRATEGII LIZBOŃSKIEJ
UNII EUROPEJSKIEJ A INTERESY POLSKI
W 2000r. Rada Europejska w Lizbonie przyjęła strategię, której celem było „dogonienie i przegonienie” Stanów
Zjednoczonych w ciągu dziesięciu lat. Europa pozazdrościła Ameryce systematycznie dwa razy szybszego tempa
rozwoju gospodarczego przy dwa razy niższym bezrobociu. Przyjmując na fali koniunktury gospodarczej Strategię
Lizbońską, Unia Europejska postanowiła stać się najbardziej konkurencyjną gospodarką rynkową świata, utrzymując
jednocześnie tzw. „Europejski model socjalny”, to jest rozbudowane (choć zmodernizowane) „państwo opiekuńcze”,
mające ambicje rozwiązywać takie problemy społeczne jak bezrobocie i ubóstwo oraz budować spójność społeczną.
Aby wizja ta nie stała się iluzją, Europa planowała „ucieczkę do przodu”. Wysokie publiczne inwestycje miały jej
dać technologiczną przewagę oraz najwyżej na świecie wykwalifikowaną siłę roboczą. Dzięki tym atutom szybki
rozwój gospodarczy miał być możliwy bez społecznych wyrzeczeń normalnie towarzyszących restrukturyzacji
gospodarki. Czy te ambitne cele społeczne i gospodarcze da się realizować jednocześnie? Czy ich realizacja leży w
interesie Polski—nowego kraju członkowskiego o PKB per capita wynoszącym zaledwie 42% średniej obecnej UE?
Jakie stanowisko powinna zająć Polska wobec społecznych celów Strategii Lizbońskiej? Do próby odpowiedzi na te
zasadnicze pytania, poniższy tekst wiedzie poprzez szczegółową prezentację ewolucji społecznych celów Strategii
Lizbońskiej, „otwartej metody koordynacji”, przy pomocy której Strategia Lizbońska jest realizowana, oraz—
głównie na przykładzie Polski—dotychczasowych przygotowań nowych państw członkowskich do realizacji tej
Strategii.
I. STRATEGIA LIZBOŃSKA I JEJ CELE SPOŁECZNE
GLOBALIZACJA, DEMOGRAFIA I AMERYKAŃSKA NEMEZIS
Przyjęta w styczniu 2000r. Strategia Lizbońska stanowi, po pierwsze, odpowiedź Unii Europejskiej na wyzwania
jakie stawia globalizacja procesów gospodarczych oraz powstanie gospodarki opartej na wiedzy (knowledge-driven
economy). Po drugie, jest ona odpowiedzią na starzenie się społeczeństw państw członkowskich. Jest to zjawisko
dotyczące państw Europy Zachodniej ze szczególną ostrością. Po trzecie, Strategia reaguje na fakt kryzysu
europejskiego modelu „państwa opiekuńczego”. Po czwarte wreszcie, Strategia stanowi swoiście europejską
alternatywę wobec amerykańskiej Nemezis, która jak dotąd radzi sobie z tymi problemami lepiej niż Europa. 1
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §1, bezpośrednio wskazują tylko na
pierwszy powód. Kwestia starzenia się społeczeństw wymieniona została jako jedno z zagrożeń stabilności finansów
publicznych (§23) oraz jako strukturalny powód modernizacji systemu ochrony socjalnej (szczególnie systemów
emerytalnych) koniecznej dla utrzymania stabilności finansów publicznych oraz powodzenia programów aktywizacji
zawodowej bezrobotnych (§31). Strategia nie mówi wprawdzie wprost o kryzysie europejskiego modelu “państwa
opiekuńczego” (jest to elementem powszecnej wiedzy), ale wskazuje na konieczność jego “modernizacji”, aby na
różne sposoby promował on aktywność ekonomiczną beneficjentów (§§24-34). O tym, że Strategia Lizbońska jest
próbą znalezienia alternatywnej w stosunku do krytykowanej za “społeczną niewrażliwość” amerykańskiej drogi
przeprowadzenia koniecznych dostosowań, wiadomo z wypowiedzi polityków, ekspertów państw członkowskich
oraz niektórych dokumentów przygotowujących odnośne Rady Europejskie.
1
1
Szybciej niż Europa do wyzwań globalizacji dostosowały się Stany Zjednoczone, które przekształciły się w pierwszą
i najbardziej efektywną gospodarkę postindustrialną, opartą na wiedzy. Źródłem sukcesu gospodarczego USA w
latach 90-tych XX wieku były w istocie amerykańskie wartości, które w odniesieniu do gospodarki przekładały się
na relatywnie niski poziom regulacji lub deregulację, natomiast w odniesieniu do polityki społecznej—na
ograniczenie roli państwa w tym zakresie. Dostrzeżono tam, że „państwo opiekuńcze” zamiast rozwiązywać
problemy społeczne często je pogłębia (tworząc np. kategorie obywateli od pokoleń uzależnionych od programów
pomocy—welfare dependency). W poważnym stopniu marnotrawi ono środki przeznaczane na programy pomocy
społecznej. W dłuższym zaś okresie „państwo opiekuńcze” staje się też problemem gospodarczym. Zwiększa ono
bowiem obciążenia fiskalne produktywnych podmiotów gospodarczych obniżając w ten sposób potencjał rozwojowy
gospodarki. Amerykańska „konserwatywna rewolucja” lat 80-tych i 90-tych XX wieku nie zlikwidowała wcale
„państwa opiekuńczego”, lecz przeorała świadomość, gdyż uświadomiła większości społeczeństwa negatywne
społeczne i ekonomiczne skutki jego nadmiernego rozrostu oraz potrzebę powrotu do tradycyjnych wartości w
dziedzinie społecznej. Faktycznie udało się obniżyć jedynie stopę wzrostu a nie poziom wydatków na cele socjalne.
Programy socjalne zreformowano tak aby aktywizowały beneficjentów do podejmowania zatrudnienia lub szkolenia,
np. uzależniając otrzymywanie świadczeń od kontynuacji nauki oraz wprowadzając limity czasowe otrzymywania
świadczeń z pomocy społecznej.2
Należy w tym kontekście zauważyć, że w Stanach Zjednoczonych nigdy nie uznano socjalnych praw człowieka w
tak szerokim zakresie, jak w Europie.3 Świadczenia społeczne mają tam prawny charakter przywilejów
(entitlements) a nie praw (rights) dających obywatelom roszczenie wobec władzy publicznej (tj. innych podatników)
o zaspokojenie swych potrzeb socjalnych. Amerykańska „konserwatywna rewolucja” uświadomiła obywatelom, że
jeśli w ogóle problemy społeczne są rozwiązywalne to może to nastąpić w wyniku moralnego wyboru i
indywidualnego wysiłku jednostek a nie działania, immanentnie nieefektywnego oraz krępującego indywidualną
inicjatywę, państwa. Głównym nośnikiem rzeczywistego postępu jest więc przyjmująca odpowiedzialność za swój
los jednostka, a nie uwalniające ją od tej odpowiedzialności „państwo opiekuńcze”. Wyzwolenie takie jest
bowiem—jak wskazuje praktyka—iluzją. Dzięki takiej filozofii społeczeństwo amerykańskie i amerykańska
gospodarka mogły szybciej i efektywniej przystosować się m.in. do skutków informatyzacji oraz globalizacji.
Naturalnie, większe zdolności adaptacyjne gospodarki amerykańskiej i społeczeństwa amerykańskiego do zmian w
gospodarce mają swoją społeczną cenę. Jest nią niższy niż w Europie poziom bieżącego bezpieczeństwa socjalnego.
2
Zob.: Marvin Olasky, The Tragedy of American Compassion (Washington, D.C.: Regnery Publishing, Inc., 1992).
Jest to kanoniczna neokonserwatywna krytyka amerykańskiego “państwa opiekuńczego”. Idee “współczującego
konserwatyzmu” (compassionate conservatism) Olasky’ego miały duży wpływ na politykę społeczną Partii
Republikańskiej w latach 90-tych XX w. Marvin Olasky był doradcą do spraw społecznych gubernatora George’a
W. Busha podczas jego kampanii prezydenckiej w 2000r.
3
Np., USA wprawdzie podpisały (5/10/1977r.), ale dotąd nie ratyfikowały ONZ-owskiego Międzynarodowego
Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966r. USA ratyfikowały też tylko 14 konwencji
Miedzynarodowej Organizacji Pracy (Polska—85).
2
Generalnie jednak „amerykańska droga” przynosi sukcesy i w gospodarce i w sferze społecznej. W latach
osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. dystans w poziomie dochodu narodowego między Stanami
Zjednoczonymi a UE systematycznie się powiększał. W latach 1980-1990 USA rozwijały się co roku średnio o
1,1% szybciej niż UE a w latach 1990-2001—średnio o 1,4% szybciej.4 Te z pozoru niewielkie różnice w tempie
wzrostu PKB przekładają się na poważne sumy (np., miedzy 2000r. a 2001r. PKB USA wzrosło o $170,63 mld,
natomiast PKB UE—jedynie o $39,28 mld, co daje różnicę $131,35 mld na korzyść USA). 5 Skumulowany efekt jest
taki, że w 2001r. 284,8 mln ludności USA wytworzyło PKB $10.208 mld, podczas gdy 302,6 mln ludności UE
wytworzyło PKB $7.894,5 mld., tj. $2.313,5 mld mniej. 6 Wyraźnie powiększyły się różnice między USA a tymi
państwami UE, które znane są ze szczególnie dużego poziomu korporatyzmu i rozbudowanych systemów ochrony
socjalnej. Na przykład, w 1980r. realny PKB Francji na głowę wynosił 78,4% realnego PKB na głowę w USA,
natomiast w 1998r. spadł do 68,7%. Odpowiednie dane dla zachodnich landów Niemiec wynoszą: 81,3% w 1980r.
oraz 76,7% w 1998r. a dla Szwecji: 77,3% w 1980r. i 65,5% w 1998r. 7 W 2002r. PKB na głowę według siły
nabywczej był w USA 40,6% wyższy niż w UE (w tym 39,1% wyższy niż we Francji oraz 36,8% wyższy niż w
Niemczech).8 Jednocześnie, w tym okresie, stopa bezrobocia w USA była systematycznie znacznie—często niemal
o połowę—niższa niż w UE. Ilustruje to poniższa tabela.
STOPA BEZROBOCIA W USA I UE W LATACH 1990-2002
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
USA
5,6
6,8
7,5
6,9
6,1
5,6
5,4
4,9
4,5
4,2
4,0
4,7
5,8
UE
8,1
8,1
8,8
10,1
10,5
10,1
10,2
10,0
9,4
8,7
7,8
7,4
7,6
Źródło: U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, March 7, 2003. 9
Praktyczna eliminacja bezrobocia w USA ma istotny wpływ na łagodzenie innych problemów społecznych, gdyż
bezrobocie jest jedną z ich głównych przyczyn. Rezultaty takie gospodarka USA osiąga mimo fiskalizmu wyraźnie
niższego (o ponad 10% w latach 1989-2000) w USA niż w UE, przy wydatkach na obronę radykalnie wyższych w
USA niż w UE (np. w roku fiskalnym 2002/2003 wydatki obronne USA wynoszą $380 mld. a UE—$159 mld., tj.
tylko nieco ponad 40% wydatków USA). 10
Por.: 2003 World Development Indicators, The World Bank, tabela 4.1 “Growth of output”, s. 188, podająca średni
roczny wzrost PKB w latach 1980-1990 w USA—3,5% a w Europie (strefa EMU)—2,4%, natomiast w latach 19902001: USA—3,4%, Europa (strefa EMU)—2,0%.
5
Kalkulacje własne na podstawie Facts and Figures on the EU and the US, European Union in the US
(http://www.eurunion.org/profile/facts.htm).
6
Zob.: Facts and Figures on the EU and the US, European Union in the US
(http://www.eurunion.org/profile/facts.htm).
7
Comparative Real Gross Domestic Product Per Capita and Per Employed Person, Fourteen Countries 1960-1998,
U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, Office of Productivity and Technology
(http://stats.bls.gov/flshome.htm) March 30, 2000, s. 9.
8
Eurostat: GDP per capita in Purchasing Power Standards (PPS) (EU-15=100), General economic background,
15/11/2002.
9
Zob.: ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/ForeignLabor/fljec.txt
10
Zob.: Revenue Statistics 1965-2001, Table 3: “Total tax revenue as percentage of GDP”, OECD 2002, s. 73-74
pokazuje stopy ogólnych dochodów podatkowych w stosunku do PKB krajów OECD (w tym UE 15) w latach 19654
3
STRATEGIA LIZBOŃSKA
Unia Europejska stawia sobie w niej „nowy cel strategiczny” aby do roku 2010 „stać się najbardziej
konkurencyjną oraz dynamiczną opartą na wiedzy gospodarką świata, zdolną do stałego wzrostu oraz
zapewniającą coraz więcej coraz lepszych miejsc pracy oraz coraz większą spójność społeczną”.11 Cel ten ma
zostać osiągnięty poprzez:
(1) Ułatwienie przechodzenia do gospodarki i społeczeństwa opartego na wiedzy, w drodze

Wspierania powszechnego dostępu do technologii informatycznych i umiejętności posługiwania
się nimi (an information society for all);

Ustanowienia Europejskiego Obszaru Badań i Innowacji (European Area of Research and
Innovation);

Ułatwień w zakładaniu i rozwijaniu nowatorskich przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich,
m.in. poprzez obniżanie obciążeń regulacyjnych i biurokratycznych;

Urzeczywistnienia pełnego funkcjonowania jednolitego rynku, np. poprzez dokończenie jego
liberalizacji oraz ograniczenie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw;

Ułatwienia efektywnej alokacji kapitału poprzez integrację rynków finansowych; 12
(2) Modernizację europejskiego modelu socjalnego, inwestowanie w ludzi oraz zwalczanie
wykluczenia społecznego, w drodze:

Dostosowania edukacji i szkolenia do wymogów życia i pracy w społeczeństwie opartym na
wiedzy;

Rozwijania aktywnej polityki zatrudnienia przyczyniającej się do tworzenia większej ilości,
lepszych miejsc pracy;

Modernizacji systemu ochrony socjalnej, w tym systemów emerytalnych i ochrony zdrowia, m.in.
w celu zapewnienia ich finansowej stabilności oraz odpowiedniego zgrania z celami polityki
edukacyjnej i polityki zatrudnienia;

Wspierania integracji społecznej (najlepiej poprzez zatrudnienie) aby uniknąć pojawienia się trwale
zmarginalizowanej klasy ludzi niezdolnych do funkcjonowania w społeczeństwie opartym na
wiedzy;13
2000. W całym tym okresie poziom fiskalizmu w USA był niższy niż w UE 15. Jednak w latach 1965-1974 różnica
utrzymywała się w granicach 5%. Od 1975r. różnica ta wynosiła zwykle ponad 10%. Zob. też: Financial and
Economic Data Relating to NATO Defence, Table 3: “Defence Expenditures of NATO Countries (1980-2000)”,
M-DPC-2(2000)107, 5.12.2000, dostępne w NATO Handbook (http://www.nato.int). Wynika z nich, że w latach
1990-1999 wydatki obronne UE wynosiły ok. 60% wydatków obronnych USA. W latach 2000 i 2001, spadły one do
ok. 50% wydatków obronnych USA. Dane za rok 2002/3 za Adrian Kendry, “Reorganizing the Budget to Meet New
Missions” materiały z konferencji The Security Gap between the Military and Law Enforcement in CounterTerrorism, konferencja Institue for National Strategic Studies i National Defense University, 23-24 października
2002, s. 13. (Adrian Kendry jest ekspertem Kwatery Głównej NATO.)
11
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §5.
12
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §§8-21.
4
(3) Utrzymanie możliwości rozwojowych gospodarki dzięki właściwej (czytaj: odpowiedzialnej)
polityce makroekonomicznej, w drodze:

Zmniejszenia opodatkowania pracy (szczególnie nisko płatnej oraz nie wymagającej kwalifikacji)
aby wzmocnić prozatrudnieniowe efekty zachęt do kształcenia;

Przeorientowania wydatków publicznych w celu relatywnego podniesienia znaczenia akumulacji
kapitału, w tym kapitału ludzkiego, oraz wspierania badań i rozwoju, innowacji oraz technologii
informacyjnych;

Zapewnienia długotrwałej stabilności finansów publicznych (w tym, w związku ze starzeniem się
ludności).14
Wymienione tu strategie cząstkowe składają się na triadę wzajemnie ze sobą powiązanych i wzajemnie
wzmacniających się działań. W zakresie celów społecznych strategie te dotyczą zatrudnienia, integracji
społecznej (zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego), ochrony socjalnej oraz kształcenia i szkolenia.
Niektóre z przyjętych w nich celów szczegółowych zostały sprecyzowane w postaci liczb oraz terminów realizacji,
np. w zakresie poziomu wzrostu dochodu narodowego (średnio ok. 3% rocznie), dostępu do internetu, zatrudnienia
czy wykształcenia wyższego niż podstawowe. Inne miały zostać sprecyzowane przez kolejne Rady Europejskie.
Szczegółowo omówiono je w dalszych częściach.
Strategia Lizbońska realizowana jest przez Unię Europejską w drodze „otwartej metody koordynacji”, której
towarzyszy odpowiednio wzmocnione przewodnictwo i koordynacja Rady Europejskiej, zapewniające spójność celu
oraz skuteczną ocenę osiąganych postępów. Ustalono, że corocznie na wiosennej Radzie Europejskiej określane
będą szczegółowe wytyczne dalszego działania.15 Jest to unikalna metoda współpracy państw członkowskich.
Omówiono ją szczegółowo w części II.
Jest to plan alternatywny w stosunku do amerykańskiego gdyż zakłada on możliwość jednoczesnej realizacji celów
ekonomicznych i społecznych. Anestetykami na społeczny ból transformacji mają być zmodernizowany „europejski
model socjalny” i „aktywne państwo opiekuńcze”. Tylko przy aktywnej interwencji państwa można mieć nadzieję
na większą spójność społeczną, gdy jednocześnie rosnąć mają i konkurencyjność i dynamika gospodarki. Wedle
tego podejścia wydatki na cele socjalne postrzegane są jako „inwestycje”, służące zwiększeniu konkurencyjności
gospodarki poprzez poprawę jakości siły roboczej. Ponieważ siła robocza jest stosunkowo najmniej mobilna,
zakłada się, że w gospodarce globalnej kapitał skieruje się przede wszystkim tam, gdzie są wysoko kwalifikowani,
zdolni posługiwać się najnowszymi technologiami, pracownicy, nawet jeśli poziom ich płac jest wysoki. Unika się
w ten sposób konieczności konkurowania płacami. W ten sposób, jak wierzą autorzy Strategii, wzrostowi
gospodarczemu towarzyszyć będzie „postęp społeczny”.
EUROPEJSKA AGENDA SPOŁECZNA
13
14
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §§24-34.
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §§22-23.
5
Cele społeczne odgrywają podstawową rolę w lizbońskiej triadzie: innowacyjność i informatyzacja—
bezpieczeństwo socjalne—konserwatywna polityka makroekonomiczna. Właściwie wszystkie elementy tej triady
służą realizacji celów społecznych, z tym, że jedne odnoszą się do perspektywy krótko- a inne do długookresowej.
Szczegółowo, kierunki, przewidzianej w Strategii Lizbońskiej, modernizacji „europejskiego modelu socjalnego” do
roku 2005 wyłożone zostały w Europejskiej Agendzie Społecznej, przyjętej przez Radę Europejską w Nicei
(grudzień 2000).
Europejska Agenda Społeczna opiera się na postulacie, że polityka społeczna jest „czynnikiem produkcji”: „Wzrost
gospodarczy i spójność społeczna wzmacniają się wzajemnie. Społeczeństwo, w którym jest więcej spójności
społecznej oraz mniej wykluczenia, znamionuje lepszą gospodarkę”. 16 Żeby wzrost gospodarczy mógł służyć
wszystkim, potrzebna jest aktywna polityka przeciwdziałania rozmaitym przejawom wykluczenia i nierówności.
Ponadto, aby zwiększenie elastyczności przedsiębiorstw nie odbyło się kosztem bezpieczeństwa pracowników,
konieczna jest polityka społeczna wysokiej jakości. Bez wysokiej jakości szkoleń, wysokiej jakości miejsc pracy,
wysokiej jakości dialogu społecznego, itd. niemożliwe będzie osiągnięcie najwyższej konkurencyjności gospodarki
w warunkach pełnego zatrudnienia. Może to zapewnić tylko wzmocniony i zmodernizowany „europejski model
socjalny”. Konieczność wzmocnienia i modernizacji „europejskiego modelu socjalnego” wynika zatem ze
zrozumienia współzależności pomiędzy wzrostem gospodarczym, zatrudnieniem a spójnością społeczną. 17 Widać w
tych stwierdzeniach zmaganie postulatu społecznie bezbolesnej transformacji z rzeczywistością.
Aby rzeczywistość mogła doścignąć postulat, Europejska Agenda Społeczna stawia przed polityką społeczną
każdego z państw członkowskich, sześć wytycznych kierunkowych (orientations for social policy):
(1) Więcej, lepszych miejsc pracy, aby nie tylko osiągnąć pełne zatrudnienie, ale też możliwie
zmaksymalizować dostęp do rynku pracy (np. kobietom, długotrwale bezrobotnym i innym grupom
zagrożonym), m.in. poprzez tworzenie powszechnych systemów ustawicznego zdobywania i
doskonalenia kwalifikacji zawodowych;
(2) Antycypacja zmian w środowisku pracy oraz czerpanie z nich korzyści dzięki stworzeniu nowej
równowagi pomiędzy elastycznością i bezpieczeństwem [sic], chodzi tu głównie o wprowadzenie
niezbędnych zmian uelastyczniających rynek pracy, organizację pracy i wynagrodzenia w konsultacji z
pracownikami oraz w dialogu pracodawców i związków zawodowych, tak aby pracownicy rozumieli
15
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §7.
Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7,8 and 9 December 2000, Annex I “European Social
Agenda”, §9.
17
Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7,8 and 9 December 2000, Annex I “European Social
Agenda”, §§15, 23, 26, 31.
16
6
potrzebę dostosowań, przygotowywali się do nich podnosząc swe zdolności znalezienia zatrudnienia
oraz aby byli chronieni przed drastycznymi skutkami dostosowań;18
(3) Zwalczanie biedy oraz wszelkich form wykluczenia i dyskryminacji w celu promowania integracji
społecznej, gdyż nawet systematyczny wzrost gospodarczy oraz pełne zatrudnienie nie zlikwidują
automatycznie biedy i wykluczenia społecznego, natomiast uczynią je tym bardziej nieznośnymi; do
udziału w realizacji tego celu należy zmobilizować organizacje i wspólnoty lokalne oraz działające w
zagrożonych środowiskach;
(4) Modernizacja ochrony socjalnej, której celem powinno być z jednej strony utrzymanie w ryzach
kosztów tej ochrony, aby nie podkopać społecznej solidarności, na której ten system się opiera, a z
drugiej—taka jego reorientacja, by stymulował pozostawanie na rynku pracy jak najdłużej jak
największej ilości ludzi;
(5) Wspieranie równości płci, jest zarówno kwestią zasad (prawo człowieka do równego traktowania), jak
i kwestią praktyczną, jako że w starzejących się społeczeństwach Europy Zachodniej niepracujące
zawodowo kobiety są jedną z niewielu pozostających wciąż do wykorzystania rezerw siły roboczej (ich
ekonomiczne uaktywnienie zwiększa bazę podatkową, z której finansuje się np. ochronę socjalną);
skuteczna ochrona przed dyskryminacją oraz ułatwienia w godzeniu obowiązków rodzinnych z
zawodowymi skłaniać będą kobiety do podejmowania i utrzymywania zatrudnienia;
(6) Wzmocnienie rangi polityki społecznej w procesie rozszerzenia oraz w stosunkach zewnętrznych
Unii Europejskiej, tak aby kraje kandydujące do Unii mogły korzystać z doświadczeń państw
członkowskich w radzeniu sobie ze wspólnymi wyzwaniami osiągnięcia pełnego zatrudnienia oraz
zwalczania wykluczenia społecznego oraz aby w organizacjach międzynarodowych prezentować
wspólne podejście do spraw społecznych i ekonomicznych. 19
W czasie przyjmowania Europejskiej Agendy Społecznej, najbardziej zaawansowana była współpraca państw
członkowskich w dziedzinie zatrudnienia. Zalecenia Agendy w tym zakresie akcentują pewne aspekty oraz szersze
odniesienia Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Podobnie jest z kwestią równego traktowania kobiet i mężczyzn—
legislacja UE była już tu stosunkowo zaawansowana. W pozostałych sprawach (zwalczanie ubóstwa i wykluczenia
społecznego, modernizacji systemów ochrony socjalnej oraz kształcenia i szkolenia), Strategia dała impuls do
rozwoju polityki krajowej oraz współpracy państw członkowskich. W dalszych częściach kwestie te przedstawione
są bardziej szczegółowo. W pierwszej kolejności jednak, przedstawiona zostanie „otwarta metoda koordynacji”,
która—jak już wyżej wspomniano—stanowi unikalny sposów realizacji celów Strategii Lizbońskiej.
Te dość ogólnikowe sformułowania zostały później nieco doprecyzowane, np. przez Radę Europejską w
Barcelonie (marzec 2002), gdzie m.in. dopowiedziano wyraźniej w jakim kierunku mają iść te uelastyczniające
konsultacje. Zob. niżej w części dotyczącej Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
19
Chodzi tu w istocie o to aby, na ile to możliwe, wykorzystać organizacje międzynarodowe, takie jak ONZ, WHO,
Radę Europy oraz MOP do wspierania realizacji celów społecznych Unii Europejskiej (np. poprzez wskazywanie na
społeczny wymiar globalizacji, konieczność ochrony fundamentalnych praw społecznych w stosunkach
gospodarczych, itp.). Por.: Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7,8 and 9 December 2000,
Annex I “European Social Agenda”, §25.
18
7
II. OTWARTA METODA KOORDYNACJI—KOORDYNACJA POPRZEZ WSPÓLNE CELE
Otwarta metoda koordynacji (open method of coordination) jest nową metodą zbliżania polityki państw
członkowskich Unii Europejskiej do osiągania wspólnie uzgodnionych celów. Rozwinęła się ona najpierw w
odniesieniu do polityki gospodarczej i zatrudnienia, co następnie potwierdziły Traktaty z Maastricht i z Amsterdamu,
odpowiednio modyfikując Traktat Rzymski. 20 Rada Europejska w Lizbonie (marzec 2000r.) rozszerzyła stosowanie
tej metody na inne obszary. W sferze społecznej, oprócz polityki zatrudnienia, zostały nią po kolei objęte także
polityka integracji społecznej (zwalczania biedy i wykluczenia społecznego), ochrona socjalna oraz kształcenie i
szkolenie. Metoda ta polega na:
(a) Wyznaczeniu wspólnych dla całej UE celów i kierunków działania oraz harmonogramów ich realizacji
w krótkim, średnim i długim okresie;
(b) Przyjęciu, o ile jest to stosowne i możliwe, ilościowych i jakościowych wskaźników i standardów
(benchmarks) służących do porównywania osiągniętych rezultatów z najlepszymi osiągnięciami na
świecie;
(c) Przetworzeniu wspólnych celów i kierunków działania na krajowe i regionalne programy działania,
poprzez przyjęcie krajowych planów działania (national action plans) określających cele i sposoby ich
osiągnięcia;
(d) Okresowych przeglądach, ocenach, w tym również wzajemnych, osiągnięć państw członkowskich,
służących uczeniu się od siebie.21
Otwarta metoda koordynacji opiera się na pięciu głównych zasadach:
(1) Pomocniczości, gdyż ustanawia ona równowagę pomiędzy wspólnotą celów na poziomie unijnym oraz
indywidualizacją sposobów ich realizacji przez państwa członkowskie;
(2) Zbieżności, gdyż wspólne cele osiągane są w ten sposób, że każde państwo członkowskie przyczynia się do
podniesienia unijnej średniej;
(3) Zarządzania poprzez cele, gdyż postęp w realizacji wspólnych celów określany jest za pomocą ilościowych
bądź jakościowych wskaźników; dzięki stosowaniu celów i wskaźników, przejrzyste stają się rezultaty
podejmowanych przez państwa działań, a przez to podlegają one publicznej ocenie;
(4) Obserwowania każdego kraju, gdyż periodyczne raportowanie pozwala na wzajemne porównanie działań
państw, a przez to ujawnia najlepsze praktyki i wywiera nacisk na państwa, żeby poprawiły jakość i
efektywność swych własnych działań;
Zob. art. 125-128 Traktatu o Unii Europejskiej (tekst jednolity), które wprawdzie nie posługują się tym terminem
ale opisują procedurę otwartej metody koordynacji w odniesieniu do polityki zatrudnienia. W odniesieniu do
polityki gospodarczej, zob. art. 98-104 Traktatu, szczególnie art. 99.
21
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §37.
20
8
(5) Kompleksowości, gdyż wymuszają skoordynowane działanie wielu działów administracji krajowej na rzecz
osiągania założonych celów; wymagają zaangażowania całego rządu, niezależnie od utartych zakresów
kompetencji poszczególnych segmentów rządowej biurokracji.
Mimo tych wspólnych zasad, konkretne wcielenia otwartej metody koordynacji różnią się co do tego czy mają
szczegółowe wytyczne oraz cele, włączając w to terminy realizacji i cele wyrażone liczbowo czy nie, czy Komisja
oraz Rada oceniają postęp osiągany przez poszczególne państwa i czy udzielają im specyficznych zaleceń, jaki jest
wymagany zakres konsultacji oraz jaka jest natura i jakość używanych wskaźników.
Uzgadnianie polityki państw w ramach Unii Europejskiej może przybierać formy współpracy państw, koordynacji i
harmonizacji. Każda z form stosuje się w jej właściwych przypadkach. Harmonizacja ma szczególne znaczenie w
obszarach tzw. „biernej integracji” gdzie chodzi o eliminację barier współpracy, np. w przypadku tworzenia
wspólnego rynku. W przypadku tzw. „aktywnej integracji” gdzie chodzi o osiągnięcie celu wymagającego
pozytywnego działania państw, harmonizacja może być tylko jedną z form współpracy. W sprawach mniej
technicznych a bardziej politycznych, stosowanie sztywnych reguł może być mniej skuteczne niż inne, bardziej
elastyczne sposoby organizacji współpracy. Tym bardziej, że Traktat może wręcz wykluczać harmonizację w
pewnych dziedzinach, np. polityka zatrudnienia czy świadczenia społeczne. Jeśli chodzi o otwartą metodę
koordynacji, zauważa się jej wyższość nad harmonizacją w trzech sytuacjach: (1) tam gdzie przedmiotem
współpracy jest dziedzina ściśle związana z narodową tożsamością lub kulturą, (2) tam gdzie podejścia krajowe są na
tyle zróżnicowane lub skomplikowane, że harmonizacja byłaby działaniem nieproporcjonalnym do zamierzonego
celu, (3) tam gdzie państwa członkowskie nie są jeszcze gotowe do przejścia do etapu harmonizacji. Należy też
zauważyć, że samo istnienie w jakiejś dziedzinie norm tzw. „twardego” prawa unijnego nie wyklucza zastosowanie
w tej dziedzinie także otwartej metody koordynacji. 22
Otwarta metoda koordynacji jest więc „miękkim” sposobem osiągania wspólnych celów państw UE, m.in., w
dziedzinie społecznej. Unia nie zmierza jak dotąd do harmonizacji, tj. ujednolicenia polityki zatrudnienia oraz
szeroko pojętej polityki społecznej państw członkowskich. Nie byłoby na to zresztą obecnie politycznego
przyzwolenia, jako że poszczególne państwa członkowskie różnią się dość znacznie w kwestii pożądanego zakresu
interwencji państwa w życie społeczne i w gospodarkę i związanego z tym poziomu redystrybucji dochodów.
Zróżnicowany poziom rozwoju państw członkowskich różnicuje cele a zwłaszcza tempo ich realizacji, jak też
możliwości finansowania programów polityki zatrudnienia i polityki społecznej. Otwarta metoda koordynacji
respektuje to zróżnicowanie podejść i możliwości. Nie wyklucza to jednak stopniowego regulowania pod różnymi
pretekstami niektórych kwestii szczegółowych w drodze dyrektyw.23
Zob. szerzej porównanie dziewięciu dziedzin stosowania otwartej metody koordynacji w “Involving Experts in the
Process of National Policy Convergence”, Report by Working Group 4a, EU Governance White Paper, June 2001.
23
Kompetencje regulacyjne Wspólnoty w zakresie polityki społecznej określa szczegółowo art. 137 Traktatu o Unii
Europejskiej. Jednak już obecnie wyroki Trybunału wkraczają w niektóre kwestie polityki społecznej (np. w
zakresie systemów emerytalnych) wyłączone z kompetencji Unii na podstawie Traktatu. UE wydaje też dyrektywy i
22
9
Stwierdzenie, że otwarta metoda koordynacji jest „miękkim” sposobem uzgadniania polityki państw członkowskich
nie oznacza wcale, że jest to metoda nieskuteczna. Wręcz przeciwnie, jest to metoda wzajemnego dopingowania się
państw członkowskich, przy pomocy organów Wspólnoty, do realizacji wspólnie przyjętych konkretnych celów.
Rozbudowany system periodycznych pomiarów, porównań oraz ocen i zaleceń powoduje, że we wszystkich
państwach członkowskich odpowiednie gremia polityczne muszą się tymi kwestiami stale zajmować, podejmować
stosowne działania oraz przedstawiać osiągnięte rezultaty lub tłumaczyć się publicznie z powodu ich braku. Stąd,
metodę tę określa się czasem skrótowo „name and shame”, czyli „wskaż i zawstydź”. 24
Metoda ta bywa bardziej skuteczna od harmonizacji także dlatego, że może być jedyną metodą możliwą do
zastosowania. Zwłaszcza w dziedzinie polityki społecznej zauważa się, że gdyby państwom członkowskim
zaproponować harmonizację, tj. obowiązujące , opatrzone sankcją, normy regulujące tę dziedzinę na poziomie
wspólnotowym, to by takich norm w ogóle nie przyjęły. Tymczasem są one gotowe przyjąć otwartą metodę
koordynacji, właśnie dlatego, że jest ona „otwarta”, tj. pozwala na dostosowanie sposobów realizacji do konkretnej
sytuacji każdego państwa członkowskiego i nie jest opatrzona formalnymi sankcjami. „Zawstydzenie”, tymczasem,
w praktyce najczęściej zupełnie wystarcza. 25
Z punktu widzenia teorii stosunków międzynarodowych, otwarta metoda koordynacji jest przykładem decentralizacji
polityki zagranicznej państw. Zjawisko to jest szczególnie silne w strukturach integracyjnych, takich jak Unia
Europejska. Stopień komplikacji materii współpracy międzynarodowej staje się na tyle wysoki, że wymaga wysoko
specjalistycznej wiedzy, jaką dysponują eksperci pracujący w odpowiednich resortach branżowych państw
uczestniczących we współpracy, a wysoki stopień częstotliwości stosunków wymusza ich bezpośrednią współpracę.
We współpracy opierającej się na wiedzy eksperckiej istotne jest uczestnictwo wszystkich istotnych w danej
dziedzinie aktorów, niezależnie od ich oficjalnego statusu. Stąd udział w niej nie tylko aktorów oficjalnych
(przedstawicieli ministerstw) ale także partnerów społecznych czy organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W
istocie, w zrozumieniu współpracy państw członkowskich w tworzeniu i realizacji Strategii Lizbońskiej przydatne
wydają się teorie wskazujące na istotne znaczenie wspólnot epistemicznych. 26 Obserwacja ta nie ma prowadzić do
rozporządzenia dotyczące krajowych systemów zabezpieczenia społecznego oraz zawodowych systemów
emerytalnych na podstawie przepisów Traktatu dotyczących swobody przepływu osób i kapitału. Ponadto, nowe
możliwości prawotwórcze dla UE mogą wyniknąć w związku z przyjętą przez Radę Europejską w Nicei Kartą Praw
Podstawowych, która zawiera katalog praw społecznych. Zob. np. Philippe Pochet, “Pensions: The European
Debate” w Pension Security in the 21st Century Gordon L. Clark i Noel Whiteside (red.), (Oxford: Oxford University
Press, 2003), manuskrypt s. 6-12.
24
Zob.: “La modernisation des systèmes de protection sociale des pays candidats” Conférence organisée par la
Commission, Bruxelles, le 5 décembre 2002, Intervention de Madame Odile Quintin, Directeur général de l’Emploi
et des Affaires sociales, Commission européenne, s. 6.
25
Zwraca na to uwagę np. David M. Trubeck, “The Open Method of Coordination: Soft Law in the New
Architecture for Governance of Social Policy in the EU”, Outline of Research—2/18/02, Law School & International
Institute, University of Wisconsin-Madison, s. 3-4.
26
Zob. klasyczny już tekst Peter M. Haas, “Epistemic Communities and International Policy Coordination:
Introduction,” International Organization 1992, t. 46, nr 1, s. 1-35.
10
fałszywych proroctw o upadku państw czy nawet o ich przerastaniu przez niepaństwowe struktury decyzyjne. Służy
ona jedynie wzbogaceniu obrazu funkcjonowania współpracy międzynarodowej w systemie, którego głównymi
aktorami są państwa narodowe.
Otwarta metoda koordynacji jest obecnie bez wątpienia częścią acquis communautaire czyli „dorobku prawa
wspólnotowego”. Jak wskazano wyżej jest ona zakorzeniona w Traktacie Rzymskim, który w odniesieniu do
polityki zatrudnienia i polityki gospodarczej mówi o niej wprost a w odniesieniu do polityki spójności społecznej,
bardziej pośrednio. Metoda ta została też wielokrotnie potwierdzona przez najwyższe ciało polityczne UE—Radę
Europejską. Państwa ubiegające się o członkostwo w UE mają—jak wiadomo—obowiązek przyjęcia istniejącego
acquis communautaire. Stąd, jednym z warunków przystąpienia jest wykazanie przez nie, że od pierwszego dnia
członkostwa w UE, będą one w stanie włączyć się w pełni do udziału w otwartej metodzie koordynacji. W związku
z tym, Rada Europejska w Göteborgu (czerwiec 2001) zwróciła się do krajów kandydujących o uwzględnienie w
polityce krajowej gospodarczych i społecznych celów Strategii Lizbońskiej. Przygotowaniom tym służą procedury
specjalnie przez Komisję ustalone i realizowane w ścisłej współpracy z każdym państwem kandydującym.
Waga otwartej metody koordynacji wykracza daleko poza jej proceduralny aspekt. Procedura ta służy bowiem
realizacji przez państwa członkowskie celów społecznych. Odzwierciedlają one pewną wizję roli państwa w sferze
społecznej. Jest to generalnie wizja państwa przyjmującego szeroką odpowiedzialność za zaspokojenie potrzeb
socjalnych swych obywateli. Ale nie jest to wcale wizja jednoznacznie socjaldemokratyczna. W istocie, przyjęcie
otwartej metody koordynacji wynikło z politycznego kompromisu uwzględniającego fakt, że socjaldemokratyczna
wizja państwa opiekuńczego—zdaniem wielu—nie sprawdziła się w praktyce. Stąd, Strategia Lizbońska wytycza
wspólne cele, w tym cele społeczne, ale pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru metod ich osiągania.
Respektując ten zasadniczy kompromis, Komisja w procedurach kooptacji państw kandydujących do udziału w
otwartej metodzie koordynacji, również podkreśla wagę przybliżania się do wspólnie przyjętych w UE celów ale
pozostawia wybór metod, a nawet określenie tempa realizacji tych celów—do autonomicznej decyzji każdego z
państw kandydujących. W zasadzie nie dąży się do jakiejś uniformizacji. Zrozumienie procedury otwartej metody
koordynacji oraz politycznego kontekstu jej przyświecającego ma istotne znaczenie dla właściwej realizacji
interesów poszczególnych państw kandydujących. Jest to bowiem procedura pozostawiająca szeroki margines
swobody w realizacji wspólnie przyjętych celów, ale jednocześnie wcale skutecznie skłaniająca do ich realizacji.
Każe to zatem zwrócić baczną uwagę na właściwość samych celów. Unia już dziś oferuje „nowym państwom
członkowskim”27 uczestnictwo w gremiach decyzyjnych te cele kształtujących w roli tzw. „aktywnych
obserwatorów”. Możliwości te jeszcze wzrosną, kiedy państwa te staną się pełnoprawnymi członkami, mającymi
formalne prawo głosu. Wykorzystanie tych uprawnień zależeć będzie w dużej mierze od opartej na wiedzy
Chodzi tu o 10 z państw kandydujących do UE, które Rada Europejska w Kopenhadze zaprosiła 13 grudnia 2002r.
do członkostwa w UE, i z którymi podpisano 16 kwietnia 2003r. Traktat Ateński o rozszerzeniu UE, tj. o Cypr,
Estonię, Litwę, Łotwę, Maltę, Polskę, Republikę Czeską, Słowację, Słowenię i Węgry.
27
11
eksperckiej siły argumentów. W każdym razie, nie ma powodów aby cele ustalone w 2000r. w Lizbonie uznawać za
niezmienne.
III. EUROPEJSKA STRATEGIA ZATRUDNIENIA*
Od początku lat dziewięćdziesiątych XX w. narastać zaczęło w państwach członkowskich UE zrozumienie, że to one
same są odpowiedzialne za utrzymujące się uporczywie średnio ponad 10-procentowe bezrobocie oraz bardzo
umiarkowany wzrost gospodarczy. Eufemistycznie mówiono, że problemy te nie wynikają—jak wcześniej
uważano—tylko z globalizacji, konkurencji krajów „trzeciego świata” czy z bezzatrudnieniowego wzrostu
gospodarczego, ale także z „ich własnych błędów politycznych”. Nigdy nie przyznano wprost, że problemy te w
głównej mierze spowodowane zostały praktykowanym od wielu lat głębokim interwencjonizmem państwowym w
gospodarkę rynkową (zawsze motywowanym szlachetnymi pobudkami społecznymi), który w końcu doprowadził
do zachwiania równowagi makroekonomicznej, spadku konkurencyjności gospodarek, spadku tempa wzrostu
gospodarczego oraz trwale wysokiego bezrobocia. Jednak przyjęte środki zaradcze wskazują, że taka właśnie jest
istota problemu. Otwarcie zdecydowano natomiast, że zaradzeniu sytuacji służyć będzie wzmocnienie współpracy w
UE w polityce monetarnej i finansowej oraz—nieco później—także w polityce zatrudnienia i polityce społecznej.
Odpowiedzialną politykę makroekonomiczną wymusza wprowadzona w latach dziewięćdziesiątych XX w. Unia
Gospodarcza i Walutowa (Economic and Monetary Union—EMU). Ustalone Traktatem z Maastricht (luty 1992)
kryteria konwergencji do wprowadzenia wspólnej waluty ustalają granice inflacji (maksimum 1,5% powyżej średniej
inflacji trzech krajów o najniższej inflacji w Europejskim Systemie Walutowym—EMS), długoterminowych stóp
procentowych (maksimum 2% powyżej średniej trzech krajów o najniższej inflacji), deficytów budżetowych (mniej
niż 3% PKB) oraz długu publicznego (poniżej 60% PKB). Musi to ograniczać możliwości finansowania celów
społecznych.
Dlatego koniecznym uzupełnieniem pełnej liberalizacji przepływu kapitałów oraz zrównoważonej polityki
makroekonomicznej jest uelastycznienie rynku pracy. Ideologiczną, polityczną oraz analityczną podstawę rozwoju
unijnej koordynacji polityki zatrudnienia dała w 1993r. „Biała Księga o Wzroście, Konkurencyjności i Zatrudnieniu”
Jacquesa Delorsa. Zainspirowała ona przyjęcie przez Radę Europejską w Essen (grudzień 1994) pięciu celów w
dziedzinie polityki zatrudnienia, którymi powinny kierować się państwa członkowskie. Cele te, nazwane Strategią z
Essen (Essen Strategy), zostały później włączone do Europejskiej Strategii Zatrudnienia, przyjętej przez
Nadzwyczajną Radę Europejską nt. Zatrudnienia w Luksemburgu zwaną też Europejskim Szczytem w Sprawie
Zatrudnienia (European Jobs Summit) (listopad 1997). Filozofia Strategii Zatrudnienia zawiera się w przekonaniu,
że wyższy poziom zatrudnienia oraz większą elastyczność rynków pracy można osiągnąć nie rezygnując z
fundamentów solidarności i praw społecznych, na jakich opierają się społeczeństwa Unii Europejskiej.
12
W istocie, dokumenty analityczne przygotowujące Luksemburski Szczyt w Sprawie Zatrudnienia (np., Employment
in Europe 1997) starają się wykazać praktyczność takiego podejścia. Na przykład, stwierdza się tam, że wzrost
produkcji (output growth) tworzy miejsca pracy tylko krótkookresowo. W długim okresie zaś o ilości tworzonych
miejsc pracy decydują również struktury instytucjonalne (tj. jakość administracji i regulacji) oraz polityczne
rozstrzygnięcia co do rangi jaką nadaje się wzrostowi zatrudnienia oraz w jaki sposób godzi się ten cel z innymi
celami, jak wzrost wydajności pracy oraz wzrost konkurencyjności. Czyli, że miejsca pracy tworzy nie tylko rynek,
ale i rząd.
Tym niemniej zauważono także, że systemy podatkowe i świadczeń społecznych powinny być „bardziej przyjazne
zatrudnieniu” oraz że tworzeniu miejsc pracy służy eliminacja barier w przepływie dóbr i usług. Dostrzeżono, że
„wysoki poziom regulacji” a nawet „nadmierna regulacja” pracy, utrudniają elastyczne dostosowanie rynku pracy do
zmian na rynkach dóbr i usług. Obroną przed tymi utrudniającymi zatrudnienie regulacjami stało się tzw. atypowe
zatrudnienie i niestandardowe umowy o prace (praca w niepełnym wymiarze, praca tymczasowa, itd.). Stwierdzono,
że w UE sztywność rynku pracy (labor market rigidities) utrudnia tworzenie miejsc pracy bardziej nawet niż poziom
płac. I wreszcie, odnosząc się do rozwiązań na przyszłość, zgodzono się, że obywatele mają wprawdzie prawo
domagać się aby stworzono im szanse, ale muszą oni także wykazać się odpowiedzialnością: chęcią dostosowania
się, wrażliwością na kierowane do nich zachęty oraz pragnieniem zdobycia nowych kwalifikacji i umiejętności.
Jednak główny nacisk wyraźnie położono nie na deregulację ale raczej na „reregulację” rynku pracy oraz na jego
uelastycznianie poprzez podnoszenie kwalifikacji osób aktywnych ekonomicznie, ułatwianie ich mobilności
geograficznej i zawodowej oraz na indywidualizację traktowania. 28 Znalazło to pełne odzwierciedlenie w przyjętej
podczas Szczytu w Luksemburgu Europejskiej Strategii Zatrudnienia (zob. niżej).
Szczyt luksemburski miał miejsce już po podpisaniu (czerwiec 1997) Traktatu Amsterdamskiego, który wprowadził
do Traktatu Rzymskiego obecny Tytuł VIII „Zatrudnienie” (art. art. 125-130). Tytuł VIII stworzył podstawy prawne
zarówno dla samej strategii zatrudnienia jak i dla metody jej realizacji na poziomie Unii. Zatem, zgodnie z art. 125
Traktatu Rzymskiego, polityka zatrudnienia każdego państwa członkowskiego zmierzać ma do realizacji wspólnych
celów określonych w strategii zatrudnienia. Cele te w szczególności zmierzać mają do powstania
wykwalifikowanej, wyszkolonej i zdolnej do adaptacji siły roboczej oraz rynków pracy wrażliwych na zmiany w
gospodarce.
Realizacji tej strategii służyć ma otwarta metoda koordynacji (art. 128). W odniesieniu do Europejskiej Strategii
Zatrudnienia metoda ta polega na tym, że corocznie Rada Europejska dokonuje oceny sytuacji w zatrudnieniu,
działając na podstawie przygotowanego przez Radę oraz Komisję Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (Joint
Employment Report—JER). Na podstawie tej oceny Rada Europejska corocznie przyjmuje Wytyczne Polityki
Niektóre fragmenty tej części opublikowałem w artykule “Polska realizuje Europejską Strategię Zatrudnienia”,
Rynek Pracy 2003, nr 2, s. 185-194.
*
13
Zatrudnienia (Employment Guidelines), które każdy kraj członkowski powinien uwzględniać w swej polityce
zatrudnienia wyrażonej w Narodowym Planie Działań na Rzecz Zatrudnienia (National Action Plan for
Employment—NAP). Każdy kraj członkowski przedkłada corocznie Radzie i Komisji raport z realizacji swej
polityki zatrudnienia. Rada może kierować do państw członkowskich indywidualne zalecenia w związku z raportem
krajowym. Na podstawie oceny raportów krajowych, Rada i Komisja przygotowują corocznie kolejny Wspólny
Raport o Zatrudnieniu w UE. Od 2003r. Wytyczne Polityki Zatrudnienia mają być przyjmowane na okresy
trzyletnie.
Traktat pozwala również Radzie na przyjęcie środków zachęcających państwa członkowskie do współpracy w
dziedzinie polityki zatrudnienia (art. 129). W 2002r. powołany został Wspólnotowy Program Środków
Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Community Incentive Measures in the Field of Employment—EIM),
którego zadaniem jest ułatwienie wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi o najlepszych
praktycznych metodach promowania zatrudnienia. 29
Na podstawie art. 130 ustanowiono stały Komitet Zatrudnienia (Employment Committee—EMCO), który jest
miejscem stałej debaty na poziomie unijnym oraz przygotowań odnośnych deliberacji Rady.
Ułatwianiu zatrudnienia na rynku wewnętrznym UE, zwiększeniu geograficznej i zawodowej mobilności
pracowników oraz zwiększeniu ich zdolności adaptacyjnych głównie poprzez szkolenia zawodowe służy Europejski
Fundusz Społeczny (art. 146). Od 1999r. EFS jest instrumentem realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
CZTERY FILARY EUROPEJSKIEJ STRATEGII ZATRUDNIENIA
Zarysowana w art. 125 Traktatu Europejska Strategia Zatrudnienia została skonkretyzowana przez Szczyt
Luksemburski w Sprawie Zatrudnienia (listopad 1997), który przyjął pierwsze Wytyczne Polityki Zatrudnienia.
Zorganizowano je wokół czterech „filarów” Europejskiej Strategii Zatrudnienia 30:
28
Zob.: Employment in Europe 1997.
Jest to jeden z czterech tzw. „programów wspólnotowych”, stanowiących instytucjonalne wsparcie otwartej
metody koordynacji działań państw członkowskich służącej realizacji Europejskiej Agendy Społecznej. W 2001r.
stworzono jeszcze Wspólnotowy Program Działań na Rzecz Walki z Wykluczeniem Społecznym (Community
Action Program to Fight Social Exclusion), Program Realizacji Wspólnotowej Strategii Ramowej w Sprawie
Równości Płci (Community Framework Strategy on Gender Equality 2001-2005) oraz Wspólnotowy Program
Działań na Rzecz Zwalczania Dyskryminacji (Community Action Program to Combat Discrimination 2001-2006).
Wspólnotowy Program Środków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia (Community Incentive Measures in the
Field of Employment) został stworzony później niż pozostałe trzy programy. Ma on też nieco inny charakter, gdyż
nacisk jest w nim położony głównie na wymianę informacji o najlepszych praktykach, podczas gdy pozostałe
programy mają szersze cele. Szerzej na ten temat zob. w części dotyczącej Europejskiej Strategii Integracji
Społecznej.
29
14
(1) Zwiększenie zdolności znalezienia zatrudnienia (employability)
Istotą rzeczy jest tu eliminacja tzw. „luki umiejętności” (skills gap), aby szczególnie ludzie młodzi
wchodzący na rynek pracy oraz ludzie starsi byli w stanie wykorzystać możliwości zatrudnienia powstające
na nowoczesnym rynku pracy. Luki umiejętności powstają stąd, że szkoły uczą młodzież przestarzałych
umiejętności, natomiast umiejętności starszych pracowników stają się przestarzałe z natury rzeczy.
Działania zalecane w ramach tego filaru obejmują ograniczenie bezrobocia osób młodych oraz zapobieganie
bezrobociu długotrwałemu, przechodzenie od pasywnych (zasiłki) do aktywnych (szkolenia, inne formy
doskonalenia umiejętności i zdobywania doświadczenia zawodowego) środków rynku pracy, pobudzanie
współpracy partnerów społecznych w celu stworzenia lepszych możliwości kształcenia ustawicznego,
szkolenia zawodowego, praktyk zawodowych, itp., oraz ułatwienie przechodzenia ze szkoły do pracy
poprzez ogólne podniesienie jakości kształcenia a także zapewnienie aby szkoły uczyły umiejętności
poszukiwanych na rynku pracy, w tym umiejętności dostosowania się do zmian technologicznych.
(2) Wzmacnianie przedsiębiorczości (entrepreneurship)
Filar ten wynika z uznania, że miejsca pracy tworzą przedsiębiorcy. Przyjazny klimat powinien sprzyjać
wszystkim rodzajom przedsiębiorczości, z tym, że samozatrudnienie oraz mała i średnia przedsiębiorczość
wymagają szczególnej uwagi. Państwa powinny ułatwiać zakładanie oraz prowadzenie przedsiębiorstw
(szczególnie poprzez ułatwienia w dostępie do kapitału oraz zredukowanie obciążeń biurokratycznych i
kosztów pracy, jak również przeszkód w zakładaniu przedsiębiorstw bądź w przechodzeniu do
samozatrudnienia, wynikających z systemów podatkowego lub ubezpieczeń społecznych). Państwa
powinny także sprzyjać wykorzystaniu możliwości tworzenia miejsc pracy w społecznościach lokalnych w
ramach tzw. „gospodarki socjalnej” (social economy) odpowiadającej na potrzeby nie zaspakajane przez
gospodarkę rynkową oraz wprowadzać prozatrudnieniowe zmiany w systemie podatkowym (uznano za
konieczne odwrócenie ustalonego od 1980r. trendu zwiększania podatkowych i innych pozapłacowych
kosztów pracy).
(3) Zwiększenie zdolności dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw do zmieniających się potrzeb
rynku (adaptability)
Filar ten stanowi najbardziej bezpośrednią reakcję na konieczności wynikające z globalizacji procesów
gospodarczych oraz rewolucji informatycznej. Nieunikniona okazała się rezygnacja ze stabilizowania
zatrudnienia poprzez prawną ochronę każdego stosunku pracy. Musiano zgodzić się na uelastycznienie
organizacji pracy, sposobów zatrudnienia oraz umów o pracę. Zastrzeżono jednak wyraźnie konieczność
zapewnienia równowagi pomiędzy dążeniami przedsiębiorstw do elastyczności a pracowników do
bezpieczeństwa oraz możliwości znalezienia pracy. 31 W tym celu modernizować należy organizację pracy
(partnerzy społeczni powinni uzgodnić w ramach przedsiębiorstw czy sektorów bardziej elastyczną
30
Presidency Conclusions: Extraordinary European Council Meeting on Employment, Luxembourg, 20 and 21
November 1997.
31
Extraordinary European Council Meeting on Employment, Luxembourg, 20 and 21 November 1997, Presidency
Conclusions, §70. Zob. też np. Employment in Europe Report 1997 gdzie kwestia elastyczności rynku pracy
dyskutowana jest szczególnie wszechstronnie.
15
organizację pracy pozwalającą przedsiębiorstwom na utrzymanie konkurencyjności: dłuższe okresy
rozliczania czasu pracy, redukcja pracy w nadgodzinach, praca w niepełnym wymiarze, programy szkoleń
zawodowych dla pracowników, państwa powinny zaś dostosować prawo pracy do bardziej elastycznych
form zatrudnienia: zatrudnienie czasowe, w niepełnym wymiarze, itp.) oraz wspierać zdolności adaptacyjne
przedsiębiorstw (np. poprzez tworzenie zachęt do inwestowania w zasoby ludzkie, eliminację barier w
zatrudnianiu, itd.).
(4) Wspieranie równych szans na rynku pracy i w zatrudnieniu (equal opportunities)
Zamierza się tu eliminować dyskryminację i nierówność kobiet i mężczyzn na rynku pracy oraz
doprowadzić do pełnego wykorzystania produkcyjnego potencjału wszystkich grup społecznych (w tym
kobiet oraz osób niepełnosprawnych). W tym celu państwa powinny zmierzać do eliminacji różnic między
kobietami i mężczyznami w poziomie zatrudnienia oraz poziomie płac, ułatwiać godzenie obowiązków
rodzinnych i zawodowych (np. poprzez urlopy wychowawcze, ułatwienia w podejmowaniu pracy w
niepełnym wymiarze, dostępność opieki nad dziećmi i osobami starszymi), wspierać reintegrację na rynku
pracy osób pozostających przez pewien czas poza nim (głównie z powodów rodzinnych) oraz ułatwiać
zatrudnienie osób niepełnosprawnych.
EUROPEJSKA STRATEGIA ZATRUDNIENIA W STRATEGII LIZBOŃSKIEJ
Rada Europejska w Lizbonie (marzec 2000) przyjęła za jeden z celów strategicznych Strategii Lizbońskiej
osiągnięcie pełnego zatrudnienia w UE do roku 2010 oraz ustaliła, że w tym roku poziom zatrudnienia w UE
powinien wynieść 70% (w tym 60%—poziom zatrudnienia kobiet). W Lizbonie podkreślono szczególnie wagę
podnoszenia kwalifikacji zawodowych, zwiększania mobilności siły roboczej oraz efektywnego i dostępnego
szkolenia ustawicznego. Europejska Strategia Zatrudnienia stała się jednym z kluczowych elementów
kompleksowej Strategii Lizbońskiej. Rada Europejska w Nicei (grudzień 2000) przyjęła Europejską Agendę
Społeczną , której dwa pierwsze cele odnoszą się do zatrudnienia i wskazują na potrzebę wysokiej jakości miejsc
pracy, rynku pracy, polityki zatrudnienia oraz samej pracy. Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001)
potwierdziła, że celem państw członkowskich jest osiągniecie pełnego zatrudnienia oraz ustanowiła cele pośrednie:
Do 2005r. państwa członkowskie powinny osiągnąć poziom zatrudnienia 67% (w tym 57%—poziom zatrudnienia
kobiet). Do 2010r. państwa członkowskie powinny też osiągnąć 50% poziom zatrudnienia osób w wieku 55-64 lata.
Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) podkreśliła konieczność aktywnego działania na rzecz pełnego
zatrudnienia. Wskazała, że w ramach znoszenia przeszkód w podejmowaniu zatrudnienia przez kobiety, do 2010r.
państwa członkowskie powinny zapewnić opiekę dla co najmniej 90% dzieci przedszkolnych od 3 roku życia do
wieku obowiązku szkolnego oraz przynajmniej dla 33% dzieci poniżej 3 roku życia. Pełne zatrudnienie powinno
być naczelnym celem polityki gospodarczej i zatrudnienia. Służyć temu ma wzmocnienie Europejskiej Strategii
Zatrudnienia. Zrewidowana Europejska Strategia Zatrudnienia ma być odpowiedzią na nowe wyzwania związane z
sytuacją demograficzną, niedostosowaniem kwalifikacji pracowników do potrzeb rynku pracy, rozszerzeniem UE
oraz globalizacją procesów gospodarczych i imigracją.
16
Kiedy przyjmowano Europejską Strategię Zatrudnienia w 1997r. w Luksemburgu, spodziewano się osiągnięcia
zasadniczego postępu w ciągu pięciu lat. Tymczasem, “[p]o 5 latach realizacji, Europejska Strategia Zatrudnienia
znalazła się na rozdrożu”—stwierdza Raport o Zatrudnieniu w Europie 2002. Zagrożone jest osiągnięcie
zakładanych poziomów zatrudnienia i partycypacji w rynku pracy. Wprawdzie bezrobocie spadło w 2002r. o 0,6%,
ale “poważne słabości” utrzymują się jeśli chodzi o poziom bezrobocia (7,6% w 2002r.), poziom zatrudnienia,
zróżnicowanie sytuacji kobiet i mężczyzn na rynku pracy, jakość zatrudnienia, wzrost produktywności oraz
nierówności regionalne. Tylko 5 z 15 państw członkowskich podjęło prozatrudnieniowe reformy systemów
podatkowego i świadczeń. Udało się wprawdzie zahamować wzrost pozapłacowych kosztów pracy, ale poziom
obciążeń funduszu płac jest nadal wysoki—średnio o 10% wyższy niż w USA. Niedostateczne są działania na rzecz
utrzymania aktywności zawodowej osób starszych. Najlepsze wyniki państwa członkowskie osiągnęły w
reformowaniu służb zatrudnienia, tak aby lepiej służyły one potrzebom osób bezrobotnych oraz w przechodzeniu do
aktywnych środków rynku pracy.32
WZMOCNIONA EUROPEJSKA STRATEGIA ZATRUDNIENIA
Jak już wspomniano, Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) wskazywała wcześniej na niedociągnięcia nie
tylko w realizacji ale też w samej formule Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Dlatego, Strategia powinna zostać
uproszczona poprzez zmniejszenie liczby wytycznych polityki zatrudnienia, jednak bez rezygnacji z ich
efektywności. Strategia powinna też zostać lepiej zsynchronizowana z harmonogramem Strategii Lizbońskiej, tj.
powinna uwzględniać konieczność osiągnięcia celów lizbońskich do roku 2010 oraz pośrednich celów
sztokholmskich do roku 2006. Powinna ona wreszcie odpowiednio uwypuklać odpowiedzialność partnerów
społecznych za realizację wytycznych.33
Powtórzono jednocześnie, że zrewidowana (wzmocniona) Europejska Strategia Zatrudnienia powinna kłaść nacisk
na zwiększanie zdolności znalezienia zatrudnienia poprzez eliminację przeszkód w podejmowaniu i utrzymaniu
zatrudnienia czy wręcz bodźców zachęcających do pasywności, przy jednoczesnym zachowaniu wysokiego poziomu
zabezpieczenia wynikającego z „Europejskiego modelu socjalnego”. 34 Wynika z tego, że polityka zatrudnienia
państw członkowskich UE powinna przede wszystkim koncentrować się na wzroście zatrudnienia raczej niż na
zarządzaniu bezrobociem.
Rada Europejska udzieliła też zaleceń dotyczących bieżącej polityki zatrudnienia państw członkowskich. Niektóre z
nich są całkiem „radykalne”, jak na tego rodzaju zazwyczaj niezwykle uładzone polityczne dokumenty UE. Na
32
Zob.: Joint Employment Report 2002, s. 5-8, 29, 44.
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §30.
34
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §31. Intencje tych zaleceń zostały
jaśniej wyłożone w Presidency Conclusions: Barcelona European Council, Part III—Contributions to the
Deliberations ”Economic and Financial Affairs”, §§24, 26.
33
17
przykład, nie tylko ogólnie zalecono żeby krajowe systemy podatkowy i świadczeń społecznych sprawiały aby
opłaciło się pracować (tj., nie żyć na koszt innych podatników), to jeszcze zachęcono państwa aby zastanowiły się
nad „warunkowością świadczeń” (tj., na przykład, ich uzależnieniem od zachowania biorcy), kryteriami ich
przyznawania (tj., na przykład, ich zaostrzeniem) oraz czasem, na który są przyznawane (co obejmuje możliwość
jego skrócenia), a także nad „rygorystycznym administrowaniem” (management rigor) świadczeń. Następnie, Rada
zaleciła rozważenie możliwości rozluźnienia regulacji dotyczących umów o pracę oraz obniżenia kosztów
zwalniania pracowników „w celu ułatwienia tworzenia nowych miejsc pracy”. Wskazano też na konieczność
redukcji możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę a nawet wydłużenia efektywnego wieku
przechodzenia na emeryturę. Z właściwą sobie ostrożnością Rada wyraziła także zalecenie, iż
aby zapewnić konkurencyjność UE oraz podnieść zatrudnienie osób o zróżnicowanych kwalifikacjach oraz
mieszkających w różnych regionach, jest absolutnie konieczne aby krajowe instytucje pracy oraz systemy
rokowań zbiorowych, szanując autonomię partnerów społecznych, uwzględniały relację pomiędzy
kształtowaniem się płac a sytuacją na rynku pracy i, w związku z tym, dopuszczały aby płace
ewoluowały w zależności od produktywności oraz zróżnicowanych kwalifikacji [pracowników] [podkr.
moje—J.C.].35
Rada Europejska w Brukseli (marzec 2003) doceniła postępy w realizacji Strategii Lizbońskiej: „Pięć milionów
nowych miejsc pracy zostało stworzonych od początku realizacji Strategii Lizbońskiej—500.000 z nich w 2002r.,
mimo mniej sprzyjającego klimatu ekonomicznego, przy jednoczesnym zmniejszeniu bezrobocia o 2 miliony
osób”.36 Jednocześnie, Rada określiła kierunki reformy Europejskiej Strategii Zatrudnienia (zrewidowana Strategia
ma zostać przyjęta w czerwcu 2003r.).
I tak, ustalono, że Wytyczne Polityki Zatrudnienia powinny być przyjmowane na okresy trzyletnie (dotychczas—co
roku) oraz w umiarkowanej liczbie; powinny być one zorientowane na rezultaty, pozostawiając państwom wybór
metod ich osiągania. W szczególności, Wytyczne powinny odnosić się do aktywnych, pasywnych oraz
zapobiegawczych środków rynku pracy, zwiększenia podaży pracy oraz udziału w rynku pracy, przedsiębiorczości
(w tym zdolności adaptacyjnych), rozwoju zasobów ludzkich i kształcenia ustawicznego, równości płci, integracji
oraz dyskryminacji na rynku pracy, nierówności regionalnych, jak również do kwestii zmniejszania obszaru pracy
nielegalnej na rzecz legalnej oraz wpływu imigracji na rynki pracy. 37
Rada ponagliła państwa członkowskie aby kontynuowały reformy krajowych rynków pracy; wskazane przez nią
kierunki reform w zasadzie powtarzają odnośne zalecenia z Barcelony. 38 Rada zwróciła się do Komisji o powołanie
niezależnej, złożonej z ekspertów, Grupy Zadaniowej do Spraw Zatrudnienia w Europie (European Employment
Taskforce). Zaproponować ma ona takie „praktyczne reformy, które w sposób najbardziej bezpośredni i
35
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §32.
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §8.
37
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §§41-42. Rada domagała się
“świeżego podejścia” do imigracji w kontekście braków odpowiednio wykwalifikowanych pracowników oraz
starzenia się społeczeństw Europy Zachodniej (§45).
38
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §43.
36
18
natychmiastowy pomogłyby Państwom Członkowskim w realizacji zrewidowanej Europejskiej Strategii
Zatrudnienia oraz w osiągnięciu założonych przez nią celów”. 39
Rada podkreśliła też centralne znaczenie zwiększenia konkurencyjności gospodarki UE. W tym celu konieczne jest
dalsze wspieranie przedsiębiorczości, m.in. poprzez upraszczanie i poprawę regulacji, zarówno na poziomie
unijnym, jak i w państwach członkowskich. Projekty nowych regulacji unijnych mają zawierać ocenę ich wpływu
na możliwości realizacji celów Strategii Lizbońskiej.40
Nowe Wytyczne Polityki Zatrudnienia (Employment Guidelines), przyjęte przez Radę Europejską w Salonikach
(czerwiec 2003)41 zasadniczo, choć jakby nieśmiało, uwzględniają wskazówki Rad Europejskich w Barcelonie
(marzec 2002) i Brukseli (marzec 2003). Objętościowo są one około jednej piątej krótsze niż, na przykład,
Wytyczne Polityki Zatrudnienia na rok 2002. Największa zmiana polega na innej prezentacji zasadniczo podobnych
treści. O ile Wytyczne na rok 2002 składały się z 4 celów „horyzontalnych” (horizontal) oraz 15 wytycznych
szczegółowych, konsekwentnie zorganizowanych wokół czterech luksemburskich „filarów” Europejskiej Strategii
Zatrudnienia, o tyle nowe Wytyczne składają się z 3 celów „ogólnych” (overarching) oraz 10 wytycznych
szczegółowych (specific guidelines).42 Nowa forma ma lepiej oddawać nową orientację merytoryczną Wytycznych
na cele. Z różnic merytorycznych zwracają uwagę dwie. Po pierwsze, nowe Wytyczne kładą wyraźny nacisk na
cele, do których powinno się zmierzać w krajowej polityce zatrudnienia, sposoby ich osiągania pozostawiając
zasadniczo uznaniu państw członkowskich. (Wcześniejsze Wytyczne daleko bardziej koncentrowały się na procesie
realizacji celów.) Dlatego, nowe Wytyczne w stopniu szerszym niż Wytyczne na rok 2002 przypominają konkretne
wskaźniki, które Unia przyjęła w Strategii Lizbońskiej, bądź w innych późniejszych odnośnych strategiach
szczegółowych, oraz terminy, w jakich powinny one zostać osiągnięte. Po drugie, realizując zalecenia z Barcelony i
Brukseli, nowe Wytyczne zawierają niewielką dawkę bardziej „liberalnych” zaleceń aktywizujących, dopuszczając,
na przykład, „reformę nadmiernie restrykcyjnych elementów” prawa pracy oraz ograniczenie możliwości życia na
zasiłku bez jakiejkolwiek rzeczywistej aktywności beneficjenta w poszukiwaniu zatrudnienia. Wytyczne na rok
2002 nie zawierały tego rodzaju sugestii pod adresem państw członkowskich.
Trzy wzajemnie uzupełniające się i wspierające się cele „ogólne” nowych Wytycznych to:
39
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §44.
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §§20-24.
41
Presidency Conclusions: Thessaloniki European Council, 19 and 20 June 2003, §46.
42
Zob.: Council Decision of 18 February 2002 on guidelines for Member States’ employment policies for the year
2002, Council (2002/177/EC), Official Journal of the European Communities 60, 1.3.2002. Cztery cele
“horyzontalne” to: (1) Zwiększanie szans na zatrudnienie oraz stworzenie stosownych zachęt do podejmowania
zatrudnienia; (2) Wspieranie spójności społecznej i postępu społecznego, przedsiębiorczości, wydajnosci oraz
funkcjonowania rynku pracy; (3) Realizacja kompleksowych programów kształcenia przez całe życie aby ludzie
mogli nabyć oraz doskonalić lub modyfikować umięjętnosci zależnie od potrzeb rynku pracy; (4) Rozwój
współpracy z partnerami społecznymi w realizacji Strategii Zatrudnienia. Zob. też: Proposal for a Council Decision
on Guidelines for the Employment Policies of the Member States—General Approach, Council of the European
Union, Brussels, 26 May 2003 (9783/03).
40
19
(I)
Pełne zatrudnienie;43
(II)
Jakość i wydajność pracy, oraz
(III)
Spójność i integracja społeczna.
Do celów tych państwa członkowskie powinny „zmierzać w sposób zrównoważony, uwzględniający ich równe
znaczenie w realizacji dążeń Unii”.44 Powinny one to czynić realizując politykę uwzględniającą następujące
wytyczne szczegółowe:
(1) Stosowanie środków aktywnych i zapobiegawczych na rzecz osób bezrobotnych oraz nieaktywnych
ekonomicznie. Chodzi tu o zapobieganie bezrobociu długotrwałemu, szczególnie poprzez wcześnie
podejmowane oraz zindywidualizowane środki aktywizujące, np. szkolenie, przekwalifikowanie połączone z
pomocą w aktywnym poszukiwaniu zatrudnienia. 45
(2) Tworzenie miejsc pracy i przedsiębiorczość. Uznaje się tu, że miejsca pracy powstają w warunkach
dogodnych dla rozwoju przedsiębiorczości, innowacji oraz wzrostu inwestycji, jak również w środowisku
przyjaznym działalności gospodarczej. Państwa powinny eliminować bariery administracyjne i regulacyjne w
zakładaniu przedsiębiorstw, w tym małych i średnich, zatrudnianiu pracowników oraz w dostępie do kapitału.
W procesie kształcenia należy rozwijać umiejętności menedżerskie i biznesowe.
(3) Reagowanie na zmiany oraz wspieranie zdolności dostosowawczych i mobilności na rynku pracy. Państwa
członkowskie powinny ułatwiać adaptację przedsiębiorstw i pracowników do zmian w gospodarce, zachowując
jednak równowagę pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem. Służyć temu ma głównie eliminowanie
„nadmiernie restrykcyjnych elementów w ustawodawstwie dotyczącym zatrudnienia, odbijających się na
dynamice rynku pracy oraz na zatrudnieniu grup, których dostęp do rynku pracy jest utrudniony”, a także rozwój
dialogu społecznego, społecznej odpowiedzialności biznesu, jak również wspieranie różnorodności form
prawnych stosunku pracy, regulacji dotyczących czasu pracy oraz nowoczesnych form organizacji pracy,
zwiększających jej wydajność i jakość.46 Państwa członkowskie powinny również eliminować wszelkie bariery
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie zmierzać mają do osiągnięcia celów całej UE, tj., ogólnej
stopy zatrudnienia 67% w 2005r. i 70% w 2010r., stopy zatrudnienia kobiet 57% w 2005r. i 60% w 2010r. oraz 50%
stopy zatrudnienia starszych pracowników (55-64 lata) w 2010r.
44
Proposal for a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies of the Member States—General
Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 May 2003 (9783/03), §8.
45
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie zmierzać mają do osiągnięcia celów całej UE, tj., każdy
bezrobotny powinien mieć możliwość “nowego startu” poprzez udział w działaniach aktywizujących, w ciągu
pierwszych 6 miesięcy bezrobocia, w przypadku osób młodych, oraz 12 miesięcy bezrobocia, w przypadku osób
dorosłych. Do 2010r. 25% długotrwale bezrobotnych ma uczestniczyć w jakiejś formie aktywizacji, z tym, że celem
dla każdego państwa członkowskiego ma być osiągnięcie średniego poziomu trzech najbardziej zaawansowanych
państw członkowskich.
46
Ezopowy język zacytowano celowo, żeby zilustrować jak trudno jest w dokumencie UE nt. zatrudnienia zawrzeć
prostą skądinąd myśl, że wiele przepisów prawa, których celem jest “ochrona pracowników”, w istocie chroni co
najwyżej osoby aktualnie zatrudnione, natomiast utrudnia zwiększenie zatrudnienia, skazując na bezrobocie wielu
innych. Przepisy te często w sposób szczególny utrudniają zatrudnienie osób, którym z różnych powodów i tak
trudniej jest znaleźć pracę. Proposal for a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies of the
Member States—General Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 May 2003 (9783/03).
43
20
mobilności pracowników, szczególnie dotyczące uznawania kwalifikacji, transferu praw ubezpieczeniowych,
dostępu do ofert pracy, itd.47
(4) Wspieranie rozwoju kapitału ludzkiego oraz kształcenia przez całe życie. Krajowe strategie kształcenia
ustawicznego powinny obejmować podniesienie jakości i efektywności systemów kształcenia i szkolenia, tak
aby wyposażyć wszystkich w umiejętności wymagane od pracowników w społeczeństwie opartym na wiedzy
oraz aby zredukować luki kwalifikacji na rynku pracy. Konieczne jest do tego generalne podniesienie poziomu
wykształcenia społeczeństwa. Należy też ułatwiać przedsiębiorcom inwestowanie w kapitał ludzki.48
(5) Zwiększenie podaży pracy oraz wspieranie aktywnego starzenia się. Zwiększanie dostępności i
atrakcyjności zatrudnienia, opłacalność zatrudnienia („making work pay”), podnoszenie kwalifikacji oraz
rozwój odpowiednich systemów wsparcia powinny zaowocować zwiększeniem udziału w rynku pracy
wszystkich grup społeczeństwa. Należy szczególnie wspierać aktywne starzenie się, poprzez ułatwianie osobom
starszym utrzymania zatrudnienia oraz eliminację zachęt do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. W
razie konieczności można też zwiększać podaż pracowników poprzez imigrację. 49
(6) Równość płci. W celu zwiększenia poziomu zatrudnienia kobiet należy podejmować kompleksowe działania na
rzecz eliminacji przyczyn niższego wynagradzania kobiet, jak również ułatwiać godzenie obowiązków
rodzinnych z zawodowymi, np. poprzez upowszechnienie systemów opieki nad dziećmi oraz ułatwianie powrotu
do kariery zawodowej po przerwie związanej z wychowaniem dziecka. 50
(7) Wspieranie integracji oraz zwalczanie dyskryminacji osób o słabszej pozycji na rynku pracy.
Odpowiedniego wsparcia w dostępie do zatrudnienia wymagają osoby spotykające się ze szczególnymi
trudnościami na rynku pracy, na przykład, osoby które wcześnie zaprzestały nauki, osoby o niskich
kwalifikacjach, osoby niepełnosprawne, imigranci oraz mniejszości narodowe. 51
(8) Zapewnienie opłacalności pracy („make work pay”) aby zwiększyć jej atrakcyjność. Stwarzając zachęty do
podejmowania zatrudnienia, państwa członkowskie powinny podjąć działania zapewniające aby zarobek z pracy
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie mają doprowadzic do tego, aby do 2005r. osoby
poszukujące pracy w całej UE miały dostęp do wszystkich ogłoszeń o wolnych miejscach pracy zamieszczanych
przez służby zatrudnienia państw członkowskich.
48
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie zmierzać mają do osiągnięcia celów całej UE, tj., do tego
aby w 2010r. przynajmniej 85% obywateli w wieku 22 lat miało pełne wykształcenie średnie (upper secondary
education) oraz, oraz przynajmniej 12,5% osób w wieku 25-64 lata uczestniczyło w kształceniu ustawicznym.
49
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie powinny do 2010r. wydłużyć o 5 lat średni rzeczywisty
wiek przechodzenia na emeryturę (effective average exit age from the labor market), który w 2001r. szacowany był
na 59,9 lat.
50
Przypomniano w tym miejscu, że każde państwo członkowskie doprowadzić ma do 2010r. do zasadniczego
zmniejszenia różnic w płacach pomiędzy kobietami a mężczyznami, eliminując przyczyny tych różnic, takie jak
feminizacja niektórych sektorów czy zawodów, podejmując odpowiednie kształcenie i szkolenie, zmieniając
klasyfikację zawodów (job classifications) oraz systemy wynagradzania, podnosząc świadomość różnic oraz
ujawniając je. Aby ułatwić dostęp rodziców do rynku pracy państwa członkowskie powinny do 2010r. zapewnić
dostęp do systemów opieki przynajmniej 90% dzieci w wieku od 3 lat do wieku szkolnego oraz przynajmniej 33%
dzieci w wieku poniżej 3 lat.
51
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie mają do 2010r. zredukować poniżej 10% średni dla całej
UE wskaźnik wczesnego opuszczania szkoły, wyraźnie zmniejszyć w każdym państwie członkowskim rozpiętość w
dostępie do zatrudnienia osób w gorszej sytuacji na rynku pracy w stosunku do osób nie pozostających w takiej
47
21
pozwalał na wyjście z ubóstwa, szczególnie osób o niskich kwalifikacjach, osób starszych czy
niepełnosprawnych. Relacje między płacą a zasiłkiem powinny być takie aby opłacało się pracować.
Jednocześnie, systemy ochrony socjalnej powinny aktywizować beneficjentów do podejmowania zatrudnienia,
na przykład poprzez właściwe określenie okresu pobierania zasiłku, powiązanie prawa do zasiłku z aktywnym
poszukiwaniem zatrudnienia lub udziałem w działaniach aktywizujących zwiększających szanse na
zatrudnienie.52
(9) Przekształcanie pracy nieudokumentowanej w regularne zatrudnienie. Poprzez odpowiednie ułatwienia
oficjalnej działalności gospodarczej (simplification of the business environment) oraz zmiany przepisów
podatkowych, jak również dotyczących świadczeń społecznych, ale też i skuteczne sankcje, państwa powinny
dążyć do eliminacji nieudokumentowanego zatrudnienia.
(10) Odniesienie się do regionalnych nierówności w zatrudnieniu. Państwa członkowskie powinny poprzez
różnorakie partnerstwa wspierać możliwości lokalnego tworzenia miejsc pracy, w tym w tzw. „gospodarce
socjalnej”. W szczególności, tworzyć powinno się zachęty do inwestowania przez kapitał prywatny w regionach
zacofanych oraz zapewnić aby pomoc publiczna dla tych regionów koncentrowała się na inwestycjach w kapitał
ludzki oraz w odpowiednią infrastrukturę.
Nowe Wytyczne szczególnie podkreślają też wagę partnerstwa oraz dobrego zarządzania (good governance) w
realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Zasady te odnoszą się zarówno do Unii, jak i do poszczególnych
państw czlonkowskich, na których spoczywa w tym zakresie główna odpowiedzialność. Na poziomie unijnym
partnerstwo to przejawiać ma się w odnośnej aktywności Parlamentu Europejskiego oraz w zaangażowaniu
„Europejskich partnerów społecznych” w realizację Wytycznych, jak również we wspieraniu działań państw
członkowskich w tym zakresie. Na pozioomie krajowym, Wytyczne wskazują na dużą rolę, jaką w ich realizacji
mają do odegrania, zgodnie z narodowymi praktykami i zwyczajami, parlamenty krajowe i partnerzy społeczni.
Wytyczne wskazują też na konieczność skutecznego oraz gospodarnego działania odpowiednich służb krajowych w
realizacji Wytycznych. Podkreślają, że państwa członkowskie powinny, w ramach odpowiedzialnej polityki
budżetowej, przyznać odpowiednie środki na realizację Wytycznych oraz zapewnić przejrzystość i efektywność ich
wydatkowania.53
PRZYGOTOWANIA POLSKI DO UDZIAŁU W REALIZACJI EUROPEJSKIEJ STRATEGII ZATRUDNIENIA
sytuacji, oraz wyraźnie zmniejszyć tę rozpiętość w odniesieniu do dostępu do rynku pracy między obywatelami UE a
obywatelami państw trzecich (legalnie dopuszczonych do rynku pracy).
52
Przypomniano w tym miejscu, że państwa członkowskie zmierzać mają do wyraźnego obniżenia do 2010r.
krajowej efektywnej marginalnej stopy podatkowej oraz, tam gdzie to jest stosowne, obciążeń podatkowych
pracowników mało zarabiających.
53
Zob.: “Good governance and partnership in the implementation of the Employment Guidelines” w: Proposal for
a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies of the Member States—General Approach, Council of
the European Union, Brussels, 26 May 2003 (9783/03).
22
Przygotowaniu każdego z państw kandydujących do realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz do pełnego
uczestnictwa w otwartej metodzie koordynacji w odniesieniu do tej strategii służy Wspólna Ocena Założeń Polityki
Zatrudnienia (Joint Assessment of Employment Policy Priorities—JAP). JAP jest, po pierwsze, dokumentem
określającym priorytety zatrudnienia każdego z państw kandydujących. Po drugie, rozpoczyna on proces JAP, tj.
proces współpracy każdego kraju kandydującego z Komisją Europejską w celu umożliwienia mu udziału w otwartej
metodzie koordynacji i realizacji celów Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
W przypadku Polski proces JAP rozpoczął się w grudniu 2000r. przygotowaniem dokumentu JAP, tj. „Wspólnej
oceny założeń polskiej polityki zatrudnienia” (Joint Assessment of Employment Priorities in Poland). Dokument
JAP został przyjęty przez Polskę i Komisję 29 stycznia 2001r. Identyfikował on początkowo trzy grupy zadań, które
powinny zostać w Polsce zrealizowane aby można było wspierać rozwój zasobów ludzkich oraz właściwe
funkcjonowanie rynku pracy. Były to:
(1) Reforma systemu edukacji w celu zwiększenia poziomu wykształcenia osób dorosłych oraz lepszego
dostosowania treści kształcenia i uzyskiwanych kwalifikacji do potrzeb rynku pracy, jak również
wprowadzenie systemu kształcenia ustawicznego, zachęcającego pracodawców i pracowników do stałego
podnoszenia kwalifikacji tych ostatnich.
(2) Tworzenie sprzyjającego zatrudnieniu systemu wynagrodzeń, podatków i świadczeń socjalnych.
Ukształtowane powinny zostać odpowiednie relacje pomiędzy płacami (szczególnie płacą minimalną) a
zasiłkami, obniżone koszty pracy, w tym tzw. „klin podatkowy” 54 oraz uporządkowane systemy wsparcia dla
osób bezrobotnych.
(3) Usprawnienie publicznych służb zatrudnienia oraz nacisk na aktywne programy rynku pracy. Wkrótce
po decentralizacji publicznych służb zatrudnienia, która nastąpiła w 2000r. w związku z reformą systemu
samorządu terytorialnego państwa, wskazywano na konieczność wypracowania mechanizmów realizacji spójnej
krajowej strategii zatrudnienia oraz odpowiednich standardów świadczenia usług przez służby zatrudnienia w
całym kraju. Krajowa polityka zatrudnienia promować miała szkolenia i inne działania zwiększające szanse
zdobycia zatrudnienia oraz zapobiegać bezrobociu długotrwałemu.
JAP podkreślał również rolę partnerów społecznych w wypracowaniu paktu na rzecz zatrudnienia, tj. politycznego
porozumienia pomiędzy związkami zawodowymi, pracodawcami i rządem umożliwiającego przeprowadzenie
reform pobudzających wzrost gospodarczy oraz wzrost zatrudnienia w długim okresie za cenę ograniczenia
świadczeń socjalnych, zwiększających koszty pracy oraz uelastycznienia regulacji rynku pracy, aby zmniejszyć
obawy pracodawców przed zatrudnianiem pracowników. Ponadto, JAP wskazywał na autonomiczny dialog
pracodawców ze związkami zawodowymi jako na metodę uelastycznienia stosunków zatrudnienia w sektorach i
regionach.
Przez “klin podatkowy” (tax wedge) rozumie się całość narzutów na płace, wynikających z podatków oraz
obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne i innych opłat.
54
23
JAP miał też aspekt regionalny. Zachęcał do wyrównywania regionalnych dysproporcji rynku pracy poprzez
specjalne programy dla obszarów koncentracji restrukturyzowanych gałęzi przemysłu i obszarów wiejskich ale też
dostosowanie działań z zakresu promocji zatrudnienia do specyfiki regionalnej (miała to ułatwić decentralizacja
administracji państwowej).
Wszelkie działania z zakresu polityki zatrudnienia powinny uwzględniać zasadę równego traktowania kobiet i
mężczyzn w zatrudnieniu. JAP wyliczał działania jakie w tym zakresie były podejmowane.
Wreszcie JAP
odnotowywał przygotowania rządu do przyszłej współpracy Polski z Europejskim Funduszem Społecznym,
otwierającej możliwości dodatkowego finansowania działań z zakresu rozwoju zasobów ludzkich i równych szans w
zatrudnieniu.
JAP zawierał też listę wskaźników (głównie ilościowych) pozwalających ocenić ogólną sytuację ekonomiczną kraju
i sytuację na rynku pracy oraz stopień realizacji poszczególnych priorytetów w stosunku do danych wyjściowych z
roku 1999.
W maju 2001r. odbyła się w Warszawie konferencja ekspertów Polski i Komisji Europejskiej oraz przedstawicieli
polskich partnerów społecznych i środowisk naukowych nt. realizacji Wspólnej Oceny Założeń Polskiej Polityki
Zatrudnienia. Celem konferencji było dokładne uzgodnienie sposobów oceny stopnia realizacji każdego z głównych
celów określonych we Wspólnej Ocenie. Efekty konferencji sumuje przyjęty przez Polskę i Komisję dokument
Metody monitorowania „Wspólnej Oceny Założeń Polskiej Polityki Zatrudnienia” (Conclusions of the JAP Followup Seminar in Poland). Dokument ten stanowi właściwie plan rocznego sprawozdania z realizacji JAP-a.
W czerwcu 2002r. Polska przedłożyła pierwsze roczne Sprawozdanie z realizacji postanowień zawartych w
dokumencie „Wspólna Ocena Założeń Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP)” (Progress Report on Joint Assessment
of Employment Priorities in Poland). Sprawozdanie stanowiło opis działań podjętych w ciągu roku przez rząd RP w
2001r. w celu realizacji, jak to w międzyczasie uściślono, czterech głównych priorytetów JAP-a:
(1) Dostosowanie systemów kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy;
(2) Restrukturyzacja rynku pracy;
(3) Aktywna polityka rynku pracy i jej realizacja;
(4) Przygotowanie do współpracy z Europejskim Funduszem Społecznym.
Komisja Europejska wskazała później, że kolejny raport roczny z wykonania JAP-a powinien bardziej koncentrować
się na ocenie stopnia realizacji przez Polskę założonych celów a mniej na narracji.
W październiku 2002r. odbyło się w Warszawie seminarium techniczne z udziałem przedstawicieli rządu polskiego,
Komisji, partnerów społecznych i przedstawicieli nauki. W jego wyniku przyjęto Wspólne wnioski Polski i Komisji
Europejskiej w sprawie Raportu z wykonania Wspólnej Oceny Priorytetów Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP)
(Common Conclusions of Poland and the Commission on the Progress Report on the Implementation of the Joint
Assessment of Employment Priorities in Poland). W odniesieniu do każdego z czterech głównych priorytetów JAP,
24
Wspólne wnioski opisują podjęte w Polsce działania (bądź ich brak) od czasu złożenia rocznego Sprawozdania.
Następnie określają one główne kierunki dalszego działania Polski w zakresie priorytetów JAP na kolejne 12-14
miesięcy.55
W styczniu 2003r. Komisja dokonała oceny realizacji JAP-ów we wszystkich krajach kandydujących. 56 Ocena ta
wylicza główne wyzwania stojące obecnie przed rynkami pracy krajów kandydujących oraz wspólne problemy które
kraje te powinny rozwiązywać starając się tym wyzwaniom sprostać. Komisja szczególnie podkreśliła potrzebę
poprawy zdolności struktur administracyjnych państw kandydujących do tworzenia stosownych programów
działania (polityki), właściwej koordynacji działań różnych segmentów administracji oraz zapewnienia realizacji
przyjętych programów. Uwaga ta odnosi się nie tylko do administracji rynku pracy ale w równym stopniu do
struktur, których zadaniem będzie zapewnienie współpracy z ESF. Komisja zaapelowała też o mobilizację
odpowiednich środków finansowych na realizację przyjętych priorytetów w dziedzinie zatrudnienia.
Ponadto, Komisja zaproponowała kolejne etapy realizacji procesu JAP. Mianowicie, między marcem a czerwcem
2003r. każdy kraj kandydujący złoży drugie, a jednocześnie ostatnie, sprawozdanie roczne z realizacji JAP-a.
Sprawozdanie to ma mieć taką samą strukturę jak sprawozdanie pierwsze, z tym, że należy rozbudować w nim części
dotyczące zdolności struktur administracyjnych. Sprawozdania zostaną więc złożone przed czerwcową Radą
Europejską która ma dokonać przeglądu Europejskiej Strategii Zatrudnienia i przyjąć nowe Wytyczne Polityki
Zatrudnienia. Następnie, każdy kraj kandydujący dokona, wspólnie z Komisją, tzw. pogłębionej analizy programów
(polityki), struktur instytucjonalnych oraz zdolności działania administracji w odniesieniu do polityki zatrudnienia
oraz działań związanych z EFS (In-depth review of policies, of the institutional setting and administrative capacities
for employment policy and related ESF activities). Ta pogłębiona analiza będzie miała formę seminarium
technicznego, w którym wezmą udział przedstawiciele administracji rządowej, służb zatrudnienia, partnerów
społecznych oraz eksperci Komisji Europejskiej. Rezultatem ma być określenie jakie jeszcze działania należy pilnie
Na przykład, w odniesieniu do priorytetu trzeciego (aktywne środki rynku pracy i ich realizacja), w 2003r.
działania mają objąć:

Wdrożenie nowego modelu organizacyjnego służb zatrudnienia i nowego modelu finansowania,
zapewniającego możliwość realizacji—skoordynowanych z polityką krajową—programów regionalnych w
celu, m.in. usprawnienia przyszłego wdrażania EFS;

Zapewnienie odpowiednich środków na wynagrodzenia, zatrudnienie odpowiedniej ilości pracowników,
szkolenia pracowników i wyposażenie urzędów pracy, w tym zwiększenie zatrudnienia personelu
zajmującego się udzielaniem pomocy osobom poszukującym pracy;

Zwiększenie roli działań aktywnych w stosunku do pasywnych, m.in., poprzez zwiększenie nakładów na
działania aktywne;

Wspieranie rozwoju wolontariatu jako metody podnoszenia kwalifikacji osób młodych oraz współpraca z
organizacjami pożytku publicznego;

Akcja informacyjna nt. równości płci kierowana do społeczeństwa, a w szczególności do pracodawców;

Stworzenie w organach administracji rządowej komórek odpowiedzialnych za politykę równości płci.
56
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and
Social Committee and the Committee of the Regions "Progress on the implementation of the Joint Assessment Papers
on Employment policies in candidate countries" 30.01.2003, COM(2003) 37 final. Draft Commission Services
55
25
podjąć aby dany kraj kandydujący był zdolny do pełnej realizacji celów Europejskiej Strategii Zatrudnienia i do
współdziałania w ramach odpowiednich procedur UE w tym zakresie. Ponadto, kończąc proces JAP, seminarium
ma jednocześnie wprowadzić kraj kandydujący do przygotowania jego pierwszego NAP-a (Narodowego Planu
Działań na rzecz Zatrudnienia), tj. instrumentu przy pomocy którego każdy kraj członkowski UE realizuje w polityce
krajowej Wytyczne Polityki Zatrudnienie UE.
Ustalono, że w czerwcu 2003r. Polska przedstawi Komisji drugie roczne Sprawozdanie z realizacji JAP-a w roku
2002. Natomiast seminarium dokonujące pogłębionej analizy programów (polityki), struktur instytucjonalnych oraz
zdolności działania administracji w odniesieniu do polityki zatrudnienia oraz działań związanych z EFS (In-depth
review) odbędzie się w Warszawie w lipcu 2003r.
Należy też zauważyć, że w 2003r. kraje kandydujące uczestniczą już we Wspólnotowym Programie Środków
Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia—EIM (oraz w Komitecie EIM). Polska podpisała Memorandum o
Porozumieniu (Memorandum of Understanding) w sprawie udziału w EIM w grudniu 2002r.
Temu „kijowi” nękania władz polskich aby realizowały przyjęte przez siebie cele towarzyszy również „marchewka”
pomocy w ich realizacji. W okresie przedczłonkowskim służy do tego PHARE. Ale priorytety JAP-a
odzwierciedlone już zostały w odpowiedniej części polskiego Narodowego Planu Rozwoju, który określa m.in.
kierunki pomocy finansowej Unii dla Polski, już po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE. Wsparcie głównych
celów polityki zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich z Europejskiego Funduszu Społecznego wynieść może w
okresie 2004-2006 €1,7 mld (€475,8 mln—2004, €543,7 mln—2005, €679,7 mln—2006). Są to poważne sumy,
przewyższające dotychczasowe wydatki z Funduszu Pracy na tzw. aktywne programy rynku pracy (1999—1.097,4
mln zł., 2000—767,8 mln zł., 2001—665 mln zł., 2002—560 mln zł.) .
Od podpisania Traktatu Akcesyjnego (16 kwietnia 2003r. w Atenach), przedstawiciele „nowych państw
członkowskich” mogą uczestniczyć jako tzw. „aktywni obserwatorzy”, m. in. w Komitecie ds. Zatrudnienia
(Employment Committee—EMCO) oraz w Komitecie ds. EFS (ESF Committee). Uczestnicząc w EMCO
przedstawiciele przyszłych państw członkowskich będą mogli wpływać na kształt Europejskiej Strategii
Zatrudnienia, Wytycznych Polityki Zatrudnienia, jak również na ocenę NAP-ów oraz przygotowywanego na ich
podstawie—Wspólnego Raportu o Zatrudnieniu (JER).
Document "Supporting document to the Communication 'Progress on the implementation of the Joint Assessment
Papers on Employment policies in candidate countries'" 18.02.03, SEC(2003) 200.
26
IV. STRATEGIA INTEGRACJI SPOŁECZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ*
Strategia Lizbońska oraz Europejska Agenda Społeczna dały impuls do konkretyzacji nowej strategii Unii
Europejskiej zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Według definicji UE, za dotknięte wykluczeniem
społecznym uważa się osoby żyjące w rodzinach, w których dochód jest niższy niż 60% mediany dochodu w danym
kraju. Osób takich jest w obecnych państwach członkowskich UE ok. 60 milionów, co stanowi 18% ludności UE.
Ten poziom ubóstwa i wykluczenia społecznego Rada Europejska w Lizbonie uznała za nie do przyjęcia. Dlatego,
do roku 2010 państwa UE powinny podjąć zdecydowane działania w celu wyraźnego ograniczenia ubóstwa. 57
Przyjęcie Strategii lizbońskiej (marzec 2000r.) uruchomiło proces konkretyzacji unijnej strategii integracji
społecznej i walki z ubóstwem. Formalną podstawę do zajęcia się przez Komisję i Radę tymi sprawami dały
artykuły 136 i 137 Traktatu Rzymskiego, które zaliczyły walkę z ubóstwem i wykluczeniem społecznym do celów
unijnej polityki społecznej. Artykuły te stanowią część obecnego Tytułu XI „Polityka społeczna, edukacja, szkolenie
zawodowe i młodzież” (art. art. 136-150), włączonego do Traktatu Rzymskiego na mocy Traktatu Amsterdamskiego
z 1997r. Jednym z głównych kierunków wdrażającej cele społeczne Strategii Lizbońskiej, Europejskiej Agendy
Społecznej jest „zwalczanie biedy oraz wszelkich form wykluczenia i dyskryminacji w celu promowania integracji
społecznej”. Rada Europejska w Nicei (grudzień 2000) przyjęła konkretne cele w tym zakresie. Państwa
członkowskie mają zmierzać do ich realizacji. Do czerwca 2001r. państwa członkowskie UE przygotowały,
przewidziane w Agendzie, realizujące te cele dwuletnie Krajowe Plany Działań Przeciw Ubóstwu i Wykluczeniu
Społecznemu (National Action Plans against poverty and social exclusion). (Kolejna seria dwuletnich planów
przyjęta zostanie w 2003r.) Na podstawie planów krajowych Komisja sporządziła Wspólny Raport o Integracji
Społecznej (Joint Report on Social Inclusion), analizujący sytuację w państwach członkowskich i proponujący
zadania na przyszłość. Raport ten (jako Joint Inclusion Report) został przyjęty przez Radę Europejską w Laeken w
grudniu 2001r. W Laeken przyjęto również wspólne wskaźniki wykluczenia społecznego (Common Indicators),
które mają służyć do bardziej precyzyjnego diagnozowania oraz porównywania sytuacji w państwach
członkowskich, a także do mierzenia postępów w realizacji przyjętych w Nicei celów w zakresie zwalczania
wykluczenia społecznego i walki z ubóstwem. 58 W styczniu 2002r. rozpoczęła się realizacja pięcioletniego
W dokumentach UE strategia ta nazywana jest albo “Europejską strategią zwalczania ubóstwa i wykluczenia
społecznego”, albo “Europejską strtaegią integracji społecznej” (European strategy for social inclusion). Na
przykład plany krajowe noszą nazwę “Krajowych planów działań przeciwko ubóstwu i wykluczeniu społecznemu”
(National Action Plans against poverty and social exclusion), natomiast opracowany na ich podstawie zbiorczy
raport Komisji nosi tytuł “Wspólny raport o integracji społecznej” (Joint Report on Social Inclusion), a oparty na
nim dokument Rady i Komisji—“Wspólny raport o integracji” (Joint Inclusion Report—JIR).
57
Zob.: Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, szczególnie §32.
58
Wskaźniki podstawowe (primary indicators), jest ich 10, odnoszą się do najistotniejszych czynników
prowadzących do wykluczenia społecznego (np. stopa niskich dochodów, po uwzględnieniu transferów socjalnych).
Wskaźniki drugorzędne (pomocnicze) (secondary indicators), jest ich 8, uzupełniają wskaźniki podstawowe w ten
sposób, że opisują dodatkowe wymiary problemu (np. dyspersja dochodów wokół progu niskich dochodów). Do
trzeciej grupy (a third level of indicators) zaliczać się będą dodatkowe wskaźniki, które poszczególne państwa
członkowskie mogą stosować w swych Krajowych Planach Działań, w celu uwzględnienia specyfiki krajowej oraz
*
27
Wspólnotowego Programu Działań na Rzecz Walki z Wykluczeniem Społecznym (Community Action Program to
Fight Social Exclusion). Celem tego programu jest wspieranie badań, udoskonalenie metod statystycznych,
ułatwianie wymiany informacji między państwami członkowskimi, w tym o dobrych praktykach, oraz wspieranie
powiązań i kontaktów między organizacjami w państwach członkowskich, angażującymi się w realizację celów
programu. W ten sposób stworzone zostały wszystkie elementy umożliwiające stosowanie mechanizmu otwartej
koordynacji w zakresie unijnej strategii zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.
WSPÓLNE CELE Z NICEI
Rada Europejska w Nicei (grudzień 2000) przyjęła cztery główne cele w odniesieniu do zwalczania społecznego
wykluczenia oraz ubóstwa:
(1) Ułatwienie dostępu do zatrudnienia oraz do środków, praw, dóbr i usług
Zatrudnienie jest dla większości ludzi najlepszą gwarancją uniknięcia wykluczenia społecznego oraz biedy.
Należy więc podejmować działania zapobiegające uzależnieniu od świadczeń społecznych. Mogą to być
aktywne programy rynku pracy, szkolenia, zapewnianie opieki nad dziećmi i innymi osobami pozostającymi
na utrzymaniu pracownika, programy wspierające rozwój tzw. „gospodarki socjalnej”, programy
zapobiegające utracie pracy, itp. Cele te są już realizowane w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
Oprócz tego, państwa powinny zwrócić uwagę na usuwanie barier uniemożliwiających zdobycie
wykształcenia i korzystanie z jego owoców, dostęp do opieki zdrowotnej, mieszkań o odpowiednim
standardzie, itp. Usuwaniu takich barier służyć powinna właściwa polityka społeczna, a w szczególności
utrzymywanie pewnego minimum dochodów, gwarantującego społecznie akceptowalny poziom życia.
Utrzymywanie się barier może obniżyć efektywność programów skłaniających do podejmowania
zatrudnienia.
(2) Zapobieganie ryzyku wykluczenia
Należy zadbać o to, by przekształcenia w kierunku gospodarki opartej na wiedzy oraz społeczeństwa
opartego na wiedzy nie prowadziło do nowych form wykluczenia społecznego, które dotknąć może osoby
mające z różnych powodów utrudniony dostęp do nowych technologii informacyjnych i komunikacyjnych.
Realizacji tego celu służyć ma m.in. przyjęty przez Radę Europejską w Santa Maria da Feira (czerwiec
2000) wspólnotowy plan działania „e-Europa 2002—Społeczeństwo informatyczne dla wszystkich” (eEurope—An Information Society for All). Należy również wdrożyć programy zapobiegania sytuacjom
kryzysowym w życiu ludzi, które mogą prowadzić do popadnięcia w długi, usunięcia ze szkoły, czy do
bezdomności.
aby ułatwić właściwą interpretację wskaźników dwóch pierwszych grup. Wskaźniki trzeciej grupy nie zostaną
zharmonizowane na poziomie unijnym. Zob.: Report on Indicators in the field of poverty and social exclusion,
Social Protection Committee, October 2001.
28
(3) Pomoc najbardziej zagrożonym
Niektóre grupy są szczególnie zagrożone wykluczeniem społecznym. Stąd potrzebne są działania na rzecz
osób napotykających trudności w integracji społecznej, np. niepełnosprawnych, niektórych mniejszości
etnicznych, imigrantów, a także działania zapobiegające społecznemu wykluczeniu dzieci oraz strategie
pomocy dla regionów szczególnie naznaczonych wykluczeniem społecznym.
(4) Mobilizacja wszystkich właściwych instytucji
Do realizacji powyższych celów konieczna jest mobilizacja oraz partnerska współpraca wszystkich
właściwych instytucji rządowych, samorządowych, pozarządowych, a nawet biznesu. Chodzi o to, aby
słyszany był głos osób dotkniętych wykluczeniem społecznym i aby oni sami zostali włączeni w
rozwiązywanie swych problemów. Chodzi również o to, by każdy program polityki społecznej był
tworzony i realizowany z uwzględnieniem konieczności zwalczania wykluczenia społecznego i ubóstwa
oraz o właściwą integrację działań różnych władz. Odnośne programy polityki społecznej oraz działania
odpowiednich władz powinny odpowiadać potrzebom osób dotkniętych wykluczeniem społecznym;
personel tych instytucji powinien być wrażliwy na potrzeby takich osób.
WSPÓLNOTOWY PROGRAM DZIAŁAŃ NA RZECZ WALKI Z WYKLUCZENIEM SPOŁECZNYM
Wspólnotowy Program Działań na Rzecz Walki z Wykluczeniem Społecznym (Community Action Program to Fight
Social Exclusion) jest jednym z czterech programów wspólnotowych wspierających otwartą metodę koordynacji
działań państw członkowskich służącej realizacji Europejskiej Agendy Społecznej. 59 Program ten został przyjęty
decyzją Rady na okres od 1 stycznia 2002r. do 31 grudnia 2006r., z budżetem w wysokości €75 mln. pochodzącym
ze składek państw członkowskich. Celem programu jest wzmocnienie współpracy, która umożliwi Wspólnocie i
państwom członkowskim poprawę skuteczności i efektywności walki z wykluczeniem społecznym poprzez:
(a) Poprawę zrozumienia kwestii wykluczenia społecznego i ubóstwa, np. przy pomocy porównywalnych
wskaźników, analiz, itp.;
(b) Wymianę informacji i ocen nt. wdrażanych działań oraz promowanie wzajemnego uczenia się; 60
(c) Wsparcie działania instytucji zaangażowanych w zwalczanie biedy i wykluczenia społecznego oraz
promowanie innowacyjnych działań w tym zakresie, szczególnie w drodze budowy sieci powiązań
między instytucjami na poziomie wspólnotowym oraz ułatwiania dialogu między nimi na poziomie
krajowym i regionalnym.
Zob. przypis 29 powyżej. Program ten został tu szerzej omówiony dlatego, że jego realizacja jest bardziej
zaawansowana niż Wspólnotowy Program Środków Motywacyjnych w Dziedzinie Zatrudnienia. Bardziej niż w
pozostałych programach jest też w nim zaawansowany udział Polski.
60
Np., w ramach Programu corocznie odbywać się będzie Konferencja Okrągłego Stołu Unii Europejskiej,
organizowana we współpracy z Prezydencją Rady oraz w porozumieniu z władzami krajowymi, partnerami
społecznymi, organizacjami pozarządowymi, Parlamentem Europejskim, Radą, Komitetem SpołecznoEkonomicznym oraz z Komitetem Regionów. Celami Okrągłego Stołu są dialog z reprezentatywnymi instytucjami
zaangażowanymi w realizację unijnych celów walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, popularyzacja
59
29
W Programie mogą brać udział zaangażowane w walkę z ubóstwem i wykluczeniem społecznym instytucje rządowe,
krajowe, regionalne i lokalne, partnerzy społeczni, instytucje świadczące usługi społeczne, organizacje pozarządowe,
szkoły wyższe i instytuty badawcze, krajowe urzędy statystyczne oraz media.
UDZIAŁ KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH W REALIZACJI STRATEGII INTEGRACJI SPOŁECZNEJ
W grudniu 2001r. i lutym 2002r. Komisja zaproponowała krajom kandydującym szczegółowy mechanizm włączenia
się ich w realizację celów Europejskiej Agendy Społecznej. Współpraca w dziedzinie integracji społecznej odbywać
się ma na podstawie Wspólnego Memorandum o Integracji Społecznej (Joint Memorandum on Social Inclusion lub
Joint Inclusion Memorandum—JIM) przyjętego przez Komisję i dany kraj kandydujący. Celem JIM-ów jest
przygotowanie krajów kandydujących do pełnego uczestnictwa przez nie już od pierwszego dnia członkostwa w Unii
Europejskiej w otwartej metodzie koordynacji w odniesieniu do integracji społecznej.
Wspólna praca nad tekstem JIM-ów stanowić ma proces wzajemnego uczenia się od siebie przez służby Komisji
oraz odpowiednie władze krajów kandydujących. Proces ten powinien przyczynić się do:
(a) Wzmocnienia organów administracji rządowej oraz mobilizacji innych grup/organizacji zaangażowanych w
zwalczanie ubóstwa oraz wykluczenia społecznego;
(b) Określenia rozmiarów ubóstwa i wykluczenia społecznego oraz ustalenia głównych problemów, z jakimi
boryka się w tym zakresie każdy kraj kandydujący, na tle jego obecnej sytuacji gospodarczej i społecznej;
(c) Budowy w krajach kandydujących systemów zbierania informacji statystycznych dotyczących spraw
społecznych oraz przyjęcia przez nie wskaźników wykluczenia społecznego UE;
(d) Określenia głównych bezpośrednich i długofalowych wyzwań stojących przed polityką integracji społecznej
w każdym z krajów kandydujących, wziąwszy pod uwagę wnioski zawarte we Wspólnym Raporcie o
Integracji Społecznej z 2001r. (Joint Inclusion Report of 2001);
(e) Upowszechnienia w krajach kandydujących wiedzy na temat wspólnych celów ogólnych przyjętych przez
Radę Europejską w Nicei, oraz sposobów działania wdrażanych na poziomie Unii;
(f) Prezentacji, na bazie istniejących już w poszczególnych krajach kandydujących programów, zintegrowanej
krajowej strategii zwalczania biedy i wykluczenia społecznego, uwzględniającej cele przyjęte w ramach
UE;
(g) Opisania istniejących już w krajach kandydujących programów oraz wprowadzonych w nich ostatnio zmian
w celu zwalczania ubóstwa oraz wykluczenia społecznego jak też wspierania integracji społecznej;
(h) Uzgodnienia priorytetów polityki, które przyświecać będą przygotowaniom Jednolitych Dokumentów
Programowych Funduszy Strukturalnych (Structural Funds’ Single Programming Documents);
Programu w społeczeństwach państw uczestniczących, ocena dotychczasowych doświadczeń oraz refleksja nad
wzmocnieniem wspólnych celów.
30
(i) Uwypuklenia zasadniczych kwestii polityki państwa w tej dziedzinie, które powinny zostać uwzględnione
w Krajowym Planie Działań Przeciw Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu; będzie on opracowany już po
akcesji.
JIM-y podpisywane będą w końcu 2003 lub na początku 2004 roku. W efekcie, w 2005r. obecne kraje kandydujące
będą gotowe do przyjęcia, razem z obecnymi państwami członkowskimi, Krajowych Planów Działań.
Ponadto, Komisja zaproponowała krajom kandydującym formułę udziału w programach wspólnotowych, w tym we
Wspólnotowym Programie Działań na Rzecz Walki z Wykluczeniem Społecznym. W pierwszym roku uczestnictwa
przewidziano:
(a) Włączenie kraju kandydującego do prac nad wspólnymi wskaźnikami oraz organizację w kraju
kandydującym seminarium poświęconego ich wynikom;
(b) Objęcie kraju kandydującego badaniami tematycznymi realizowanymi w państwach członkowskich;
(c) Realizację badania na wybrany przez kraj kandydujący temat wiążący się z przedmiotem Programu;
(d) Udział kraju kandydującego w dorocznym Okrągłym Stole nt. wykluczenia społecznego;
(e) Udział kraju kandydującego jako obserwatora w Komitecie Programowym.
W drugim roku uczestnictwa kontynuowane mogą być działania prowadzone w roku pierwszym. Instytucje kraju
kandydującego mogą też szerzej włączyć się w transnarodowe projekty realizowane w ramach programu oraz w sieć
transnarodowych powiązań podmiotów zajmujących się zwalczaniem ubóstwa i wykluczenia społecznego. Tym
samym, kraje kandydujące będą mogły uczestniczyć we wszystkich działaniach podejmowanych w ramach
programu.61 Wysokość składki do budżetu programu uzależniona jest od zakresu w jakim dany kraj kandydujący
chce w nim uczestniczyć. Generalnie, uczestnictwo w programie może wspierać i uzupełniać proces opracowywania
JIM-a.
Jeśli chodzi o Polskę, w 2003r. w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej toczą się prace nad
przygotowaniem JIM-a. Przewiduje się, że polski JIM będzie gotowy do przyjęcia w grudniu 2003r. MGPiPS
współpracuje w przygotowaniach z Komisją (Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych).
Ministerstwo korzysta również z pomocy w ramach projektu Wsparcia Instytucjonalnego PHARE 2002 „Rozwój
zdolności Polski do uczestnictwa w Europejskiej strategii integracji społecznej”. Powołany został kierowany przez
Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Zespół Zadaniowy ds. Reintegracji Społecznej, składający się z
przedstawicieli centralnej administracji rządowej, administracji samorządowej oraz organizacji pozarządowych.
Zadaniem Zespołu jest przygotowanie Narodowej Strategii Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu. Praca nad
przygotowaniem JIM-a ułatwić ma stworzenie zintegrowanej Narodowej Strategii. Z kolei, Krajowe Plany Działania
Na podobnych zasadach kraje kandydujące mogą uczestniczyć również w pozostałych trzech programach
wspólnotowych, o których mowa w przypisie 29.
61
31
służyć będą operacjonalizacji Narodowej Strategii, a jednocześnie, realizacji celów unijnej Strategii Integracji
Społecznej.
Ponadto, Polska już od 2002r. zdecydowała się uczestniczyć we Wspólnotowym Programie Działań na Rzecz Walki
z Wykluczeniem Społecznym. Porozumienie z Komisją (z lipca 2002r.) o udziale Polski w Programie w latach
2002-2003 przewiduje, m.in., że w roku 2002 w ramach Programu sfinansowane zostanie badanie dotyczące
wykluczenia społecznego osób niepełnosprawnych oraz dotkniętych chorobą alkoholową, natomiast w 2003r.—
wsparty zostanie udział polskich organizacji pozarządowych zwalczających wykluczenie społeczne w europejskich
sieciach takich organizacji. 62 W ten sposób, udział Polski w tym Programie wspólnotowym służyć będzie
przygotowaniu JIM-a oraz Narodowej Strategii.
V. STRATEGIA OCHRONY SOCJALNEJ
Traktat Rzymski stawia przed Wspólnotą zadanie dążenia do zapewnienia „wysokiego poziomu ... ochrony
socjalnej” (art. 2). Jednak kwestie modelu systemów zabezpieczenia społecznego, rodzajów i wielkości świadczeń
oraz sposobu ich finansowania Traktat pozostawia w kompetencji państw członkowskich. Traktat wprowadza
koordynację (nie harmonizację!) systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich po to, aby ułatwić
swobodę przepływu osób, w tym pracowników. Jest to zatem regulacja zmierzająca do praktycznej realizacji jednej
z czterech swobód koniecznych do funkcjonowania jednolitego rynku. Prawo wtórne (rozporządzenia, dyrektywy,
decyzje) dotyczące zabezpieczenia społecznego znajduje źródło w tych postanowieniach Traktatu oraz w
postanowieniach dotyczących swobody przepływu kapitału oraz ochrony praw człowieka (zakaz dyskryminacji).
Potrzeba rozszerzenia wspólnego zainteresowania państw członkowskich oraz Unii systemami emerytalnymi
wynikła w związku z narastaniem pod koniec lat 90-tych XX w. problemu starzenia się społeczeństw państw
członkowskich. Prognozy demograficzne wskazują, że problem ten będzie narastał w pierwszej połowie wieku XXI.
Tzw. „współczynnik zależności” w UE (składającej się z obecnych 15 członków) wzrośnie z 26,7% w roku 2000 do
29,8% w roku 2010 i aż do 52,4% w roku 2040.63 Gdyby nie podjęto środków zaradczych, wyniknęłyby z tego
negatywne konsekwencje dla stabilności finansowej systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich,
dla ich polityki budżetowej, fiskalnej, rynku pracy, itd. Te zaś kwestie objęte są, zgodnie z Traktatem, unijną
koordynacją. Rada ustala corocznie wytyczne polityki gospodarczej oraz polityki zatrudnienia. Na przykład,
realizujące Europejską Strategię Zatrudnienia, Wytyczne Polityki Zatrudnienia UE zmierzają do podniesienia
poziomu zatrudnienia w UE. Strategia Lizbońska wytyczyła w tej kwestii ambitne cele. Ich realizacja będzie miała
Składka Polski z tytułu udziału w programie wyniesie €30 tys. w roku 2002 i €50 tys. w roku 2003. Do czasu
członkostwa Polski w UE, większość składki (€20 tys. w 2002r.) pokrywana jest z funduszy pomocowych UE.
63
Dane Eurostatu cyt. za Adequate and Sustainable Pensions: A report of the Social Protection Committee on the
future evolution of social protection, A report to the Göteborg European Council
62
32
bezpośredni wpływ na stabilność finansową systemów emerytalnych. Natomiast brak reformy systemów
emerytalnych, zmuszający państwa do zwiększenia obciążeń składkowych lub podatkowych obywateli będzie miał
wpływ na realizację Strategii Zatrudnienia. Z kolei, utrzymanie równowagi makroekonomicznej, ograniczenia
deficytów budżetowych, poziomu długu publicznego, inflacji, itd. wynika z zasad Europejskiej Unii Walutowej
(European Monetary Union—EMU). Poziom wydatków publicznych na utrzymanie systemów emerytalnych ma
kapitalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania EMU.
Z tych powodów Komisja przygotowała Kompleksową Strategię Modernizacji Ochrony Socjalnej (A concerted
strategy for the modernization of social protection), którą Rada przyjęła w grudniu 1999r. Strategia obejmowała
cztery cele:
(1) Sprawić aby praca opłacała się oraz zapewnić bezpieczne dochody;
(2) Zapewnić bezpieczeństwo emerytur oraz stabilność systemów emerytalnych;
(3) Popierać integrację społeczną;
(4) Zapewnić wysoką jakość oraz stabilność ochrony zdrowia.
Kwestie systemów emerytalnych zostały ujęte w szerszym kontekście ochrony socjalnej.
Rada Europejska w Lizbonie (marzec 2000) wskazała jako jeden z celów Strategii Lizbońskiej modernizację
ochrony socjalnej, w tym zapewnienie długookresowej stabilności systemów emerytalnych w obliczu starzenia się
społeczeństw. W tym celu wezwała do „wzmocnienia” współpracy państw członkowskich oraz poleciła
przygotowanie studium ewolucji systemów ochrony socjalnej, szczególnie systemów emerytalnych do roku 2020.
Taki sam wniosek znalazł się w Europejskiej Agendzie Społecznej przyjętej przez Radę Europejską w Nicei
(grudzień 2000). W wyniku tych prac, Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001r.) wezwała do wypracowania
„strategii zapewniających skuteczność [adequacy] systemów emerytalnych, jak również systemów ochrony zdrowia
oraz opieki nad osobami starszymi, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności finansów publicznych i
międzypokoleniowej solidarności”. Rada zaleciła przy tym „pełne stosowanie, w stosownym zakresie, otwartej
metody koordynacji, szczególnie w obszarze emerytur, uwzględniając zasadę subsydiarności”. Strategia ta została
skonkretyzowana w Laeken.
WSPÓLNE CELE Z LAEKEN
W Laeken (grudzień 2001) Rada Europejska przyjęła jedenaście wspólnych celów składających się na trzy grupy:
(1) Adekwatność świadczeń: zapewnienie aby systemy emerytalne mogły realizować swe cele społeczne
Cele te polegają na zapewnieniu emerytom i osobom pozostającym na ich utrzymaniu bezpiecznego oraz
wystarczającego dochodu, jak również (w powiązaniu z systemem ochrony zdrowia i systemem opieki
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/pensions/index_en.htm), s. 5. “Współczynnik zależności”
jest stosunkiem liczby osób w wieku od 65 lat wzwyż do liczby osób w wieku 20 do 64 lat.
33
długookresowej) wszystkim osobom starszym—przyzwoitych warunków życia, pozwalających na aktywny
udział w życiu publicznym, społecznym i kulturalnym. Systemy emerytalne mogą mieć charakter publiczny
bądź prywatny.
(2) Utrzymanie stabilności finansowej systemów emerytalnych: każde państwo członkowskie powinno
przyjąć odpowiednią kompleksową strategię
Chodzi tu o to aby efekty starzenia się społeczeństw nie zagroziły długookresowej stabilności finansów
publicznych oraz pozwalały na rozsądną politykę budżetową, tj. bez nadmiernego zwiększania obciążeń
podatkowych bądź cięcia wydatków budżetowych a także aby nie prowadziły one do nadmiernego
obciążenia pokolenia aktywnego ekonomicznie. W szczególności należy wspierać wysoki poziom
zatrudnienia, sprawić aby systemy emerytalne zachęcały do dłuższego pozostawania w zatrudnieniu oraz
pozwalały na stopniowe przechodzenie na emeryturę oraz ustanowić regulacje systemów emerytalnych
zapewniające efektywność, przenośność oraz bezpieczeństwo świadczeń, przy możliwych do opłacenia
składkach.
(3) Modernizacja systemów emerytalnych w odpowiedzi na zmieniające się potrzeby gospodarki,
społeczeństwa i jednostek
Systemy emerytalne powinny nie stawiać barier uelastycznieniu rynku pracy (np., nie powinny zniechęcać
do samozatrudnienia, atypowych form stosunku pracy ani swobody przepływu pracowników między
państwami członkowskimi), powinny również sprzyjać równości szans kobiet i mężczyzn w odniesieniu do
zatrudnienia i zabezpieczenia społecznego oraz lepiej dostosowywać się do indywidualnych potrzeb.
Zapewniona powinna być przejrzystość systemów oraz pełna informacja co do składek, świadczeń i
trendów ich dotyczących.64
Zgodnie z procedurą otwartej metody koordynacji ustalono, że do września 2002r., każde państwo członkowskie
przedstawi pierwszy krajowy raport o strategii emerytalnej (first national strategy report on pensions)
uwzględniającej wspólne cele. Raport ma zawierać informacje o już przeprowadzonych bądź zamierzonych
reformach systemu emerytalnego wraz z danymi pozwalającymi na ocenę średniookresowych i długookresowych
skutków. Raport powinien być przygotowany we współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, a w
szczególności z partnerami społecznymi. W wypadku poważnych zmian polityki w odniesieniu do emerytur,
państwa powinny przedkładać corocznie raporty uzupełniające. Na podstawie raportów krajowych, Komisja i Rada
przygotują wspólny raport analityczny, wskazujący na dobre praktyki oraz innowacyjne podejścia w realizacji
wspólnych celów. Wnioski wynikające z raportów powinny być uwzględniane przy formułowaniu Ogólnych
64
Presidency Conclusions: European Council Meeting in Laeken, 14 and 15 December 2001, §30. Prezydencja
przyjęła do wiadomości Joint report of the Social Protection Committee and the Economic Policy Committee on
objectives and working methods in the area of pensions: applying the open method of coordination, Council of the
European Union, 23 November 2001., 14098/01. Zob. też Communication from the Commission to the Council, the
European Parliament and the Economic and Social Committee: Supporting national strategies for safe and
sustainable pensions through an integrated approach, Commission of the European Communities, 3.7.2001,
COM(2001) 362 final.
34
Wytycznych Polityki Gospodarczej (Broad Economic Policy Guidelines), Wytycznych Polityki Zatrudnienia
(Employment Guidelines) oraz w raportach z ich wykonania, jak również w syntetycznym raporcie rocznym z
realizacji Strategii Lizbońskiej przygotowywanym na coroczną wiosenną Radę Europejską. Ponadto, Rada oraz
Komisja powinny przygotować na wiosenną Radę Europejską w 2003r. pierwszy wspólny raport oceniający krajowe
strategie emerytalne oraz określający dobre praktyki. Rada i Komisja powinny zmierzać do tego by państwa
członkowskie stosowały wzajemnie kompatybilne wskaźniki umożliwiające dokonywanie symulacji oraz projekcji
średnio- oraz długoterminowych skutków polityki w zakresie systemów emerytalnych. Następnie, Rada wraz z
Komisją powinny zadbać o spójność i kompleksowość przyjętych rozwiązań. Integracja działań w zakresie polityki
gospodarczej, finansowej, budżetowej i społecznej potrzebna jest zarówno na poziomie krajowym jak i unijnym. W
tym ostatnim zakresie szczególne znaczenie odgrywać będą Komitety Ochrony Socjalnej oraz Polityki Gospodarczej
(Social Protection Committee, Economic Policy Committee). Przyjęto, że do końca 2004r. Rada i Komisja dokonają
weryfikacji przyjętych celów oraz metod działania. Wytyczony też zostanie bardziej szczegółowy harmonogram
koordynacji działań w tym zakresie. 65
Rada Europejska w Barcelonie (marzec 2002) wezwała państwa członkowskie do redukcji zachęt do wcześniejszego
przechodzenia na emeryturę oraz do stopniowego do 2010r. wydłużania efektywnego wieku przechodzenia na
emeryturę o 5 lat.66 Rok wcześniej, Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001) przyjęła, w kontekście polityki
zatrudnienia, cel osiągnięcia do 2010r. 50% poziomu zatrudnienia osób w wieku 55-64 lata.67 Osiągnięcie tego celu
miałoby jednakże również pozytywny wpływ na realizację celów Strategii Ochrony Socjalnej UE.
Z powyższego wynika, że stosowanie otwartej metody koordynacji do systemów emerytalnych jest dopiero w
początkowej fazie. Tak jak zakładano, we wrześniu 2002r., każde z państw członkowskich przedstawiło swój
Krajowy Raport o Strategii Emerytalnej (National Strategy Report on Pensions), opisujące szczegółowo stan
realizacji jedenastu celów z Laeken. Na tej podstawie Komisja i Rada przygotowały wspólny raport o adekwatnych i
stabilnych systemach emerytalnych.68 Raport ten odnotowuje, że, mając na uwadze starzenie się społeczeństw,
państwa członkowskie podjęły działania w celu zapewnienia stabilności finansowej systemów emerytalnych. Droga
do celu jest jeszcze daleka. Postęp w realizacji ambitnych celów wzrostu zatrudnienia osób w wieku 55-64 lata oraz
stopniowego wydłużania efektywnego wieku przechodzenia na emeryturę jest niewystarczający. Na przykład, w
2002r. poziom zatrudnienia osób powyżej 55 roku życia wynosił średnio w UE tylko 38,5%. 69 Najtrudniejsze jest
65
Joint report of the Social Protection Committee and the Economic Policy Committee on objectives and working
methods in the area of pensions: applying the open method of coordination, Council of the European Union, 23
listopada 2001r., 14098/01.
66
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §32 oraz tamże Part III,
Contributions to the deliberations, “Employment and Social Policy Council”, §§9-10.
67
Zob. wyżej w części III dotyczącej Europejskiej Strategii Zatrudnienia.
68
Zob.: Draft Joint report by the Commission and the Council on adequate and sustainable pensions, Comission of
European Communities, Brussels, 3 March 2002, 6527/2/03 REV 2, przyjęty przez Radę Europejską w Brukseli,
Presidency Conclusions: Brussels European Council, 20 and 21 March 2003, §49.
69
Zwykle nie chodzi tu o podwyższenie prawnie obowiązującego wieku emerytalnego a tylko o ograniczenie
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. W 2002r. większość Europejczyków przechodziła na emeryturę
35
wypracowanie społecznie akceptowalnej równowagi pomiędzy finansową stabilnością systemów emerytalnych,
równowagą budżetową oraz sprawiedliwym rozłożeniem ciężarów między pokoleniami. Możliwości podnoszenia
składek emerytalnych, tj. podnoszenia kosztów pracy, oraz obciążeń podatkowych są bowiem ograniczone.
Równowaga ta musi być osiągnięta również poprzez wydłużenie efektywnego wieku przechodzenia na emeryturę
oraz ograniczenie wysokości wypłat z systemów publicznych (I filar). Adekwatność świadczeń osiągana będzie
przez szersze uczestnictwo w obowiązkowych systemach kapitałowych (II filar) oraz w dobrowolnych systemach
indywidualnych (III filar). (Ale i do tych filarów odnoszą się konsekwencje trendów demograficznych, które
powodują napięcia w filarze I.) Raport przypomina też, że w ciągu następnych dziesięciu lat w większości państw
członkowskich wystąpią negatywne efekty starzenia się społeczeństw. Niezbędne jest pilne podjęcie działań
informacyjnych, aby obywatele wiedzieli czego mogą oczekiwać, jeśli chodzi o emerytury i jakie działania powinni
podjąć w celu zapewnienia sobie odpowiedniego standardu życia na emeryturze.70
UDZIAŁ PAŃSTW KANDYDUJĄCYCH W REALIZACJI STRATEGII OCHRONY SOCJALNEJ
Podobnie w początkowej fazie jest zaangażowanie państw kandydujących do UE w przygotowania do ich udziału w
otwartej metodzie koordynacji w tym zakresie. 5-6 grudnia 2002r. Komisja Europejska zorganizowała w Brukseli
konferencję pt. „Modernizacja systemów zabezpieczenia społecznego w krajach kandydujących” „Modernization of
social protection systems in Candidate Countries). Przedstawiono na niej zamówione przez Komisję opracowania
dotyczące systemów zabezpieczenia społecznego 13 krajów kandydujących do UE. 71 Wnioski zawarto w Raporcie
Końcowym, który stwierdza, m.in., że jeśli uda się stworzyć odpowiednie bazy porównywalnych danych, państwa
członkowskie zostaną objęte wspólnym raportem Komisji i Rady o systemach emerytalnych. Raport wskazuje
również, że po rozszerzeniu w 2004r., powiększy się jeszcze istniejące już dziś zróżnicowanie systemów
emerytalnych. Wynika to z faktu, że większość krajów kandydujących już przyjęła albo jest w trakcie przyjmowania
wielofilarowych systemów emerytalnych, w których dużą rolę odgrywają systemy kapitałowe. Należy się
domyślać—choć raport tego explicite nie stwierdza—iż może to utrudnić zbliżanie się do siebie systemów
emerytalnych w ramach Unii. Raport ostrzega również, że z powodu wyboru przez wiele krajów kandydujących
modelu zabezpieczenia emerytalnego, w którym dużą rolę odgrywają systemy kapitałowe, oraz w związku z ich
ogólnie niższym poziomem rozwoju gospodarczego, utrudnione będzie osiągnięcie adekwatności świadczeń—
jednego z głównych kierunków uzgodnionych w Laeken. Jednocześnie, negatywne efekty starzenia się społeczeństw
na systemy emerytalne będą odczuwalne w krajach kandydujących później niż w obecnych państwach
wcześniej niż w wieku określonym przez prawo. Zob., Joint report of the Social Protection Committee and the
Economic Policy Committee on objectives and working methods in the area of pensions: applying the open method
of coordination, Council of the European Union, 23 listopada 2001r., 14098/01.
70
Joint report of the Social Protection Committee and the Economic Policy Committee on objectives and working
methods in the area of pensions: applying the open method of coordination, Council of the European Union, 23
listopada 2001r., 14098/01. Zob. też Process-driven Convergence of Social Insurance Systems in the European
Union: The Open Method of Coordination in the Field of Social Insurance, Common Position Paper, European
Social Insurance Partners (www.esip.org), grudzień 2002, szczególnie s. 4-5.
71
Raport dotyczący Polski: Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant Countries: Poland Country
Report, Second Draft, Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung e.V., październik 2002.
36
członkowskich UE. Raport podkreśla w związku z tym, konieczność jak najszybszego włączenia krajów
kandydujących „przynajmniej w dyskusje, jeśli nie w podejmowanie decyzji”. 72
Rada Europejska w Brukseli (marzec 2003) zapowiedziała przeprowadzenie w 2006r. przeglądu postępów we
wdrażaniu Strategii Ochrony Socjalnej, który obejmie również nowe państwa członkowskie. W zwiazku z tym, w
2005r. państwa te powinny przygotować pierwsze raporty krajowe o swych strategiach emerytalnych. Tymczasem,
w 2003r. komisja odbywa z nowymi państwami członkowskimi konferencje ekspertów rozpoczynające proces ich
dostosowania do udziału w otwartej metodzie koordynacji w zakresie ochrony socjalnej. Jeśli chodzi o Polskę,
konferencja pt. Udział Polski w otwartej metodzie koordynacji systemów emerytalnych odbyła się 30 czerwca 2003r.
w Warszawie.
Należy też zauważyć, że pewne działania związane z celami określonymi w Laeken w odniesieniu do systemów
emerytalnych kraje kandydujące, w tym Polska, podjęły w kontekście współpracy z UE w innych dziedzinach
społecznych. Na przykład, odnosi się to do ustalonego w Barcelonie celu zwiększenia poziomu zatrudnienia osób w
wieku 55-64 lata czy wydłużenia efektywnego wieku przechodzenia na emeryturę. Ponadto, niezależnie od
przyjęcia otwartej metody koordynacji w odniesieniu do systemów emerytalnych, wszystkie 13 krajów
kandydujących do UE (Polska w 1999) już przeprowadziło reformy swych systemów emerytalnych lub jest w trakcie
ich realizacji, przy czym 7 z nich (w tym Polska) wprowadziło obowiązkowy II filar. Reformy te wymuszone
zostały zazwyczaj potrzebą utrzymania stabilności finansowej tych systemów.
VI. STRATEGIA UE W DZIEDZNIE EDUKACJI I SZKOLENIA
Organizacja systemów kształcenia i szkolenia oraz treść programów nauczania należą w Unii Europejskiej do
kompetencji państw członkowskich (art. 149-150 Traktatu). Unia Europejska wspomaga państwa członkowskie w
realizacji jedynie tych celów, które łatwiej jest osiągać w drodze współpracy. Dotyczy to takich dziedzin jak
wspieranie międzynarodowej mobilności uczniów/studentów i nauczycieli, rozwijanie współpracy szkół i wyższych
uczelni, wspieranie znajomości języków obcych, uznawanie kwalifikacji do celów zawodowych i kształcenia, rozwój
kształcenia na odległość oraz tzw. kształcenia „otwartego”. 73 W zakresie szkolenia zawodowego, działania UE
powinny służyć łatwiejszemu dostosowaniu się pracowników do zmian w gospodarce, poprawie jakości kształcenia i
szkolenia zawodowego w celu ułatwienia pracownikom reintegracji na rynku pracy, ułatwieniu dostępu do szkolenia
oraz mobilności instruktorów i szkolonych, lepszej koordynacji współpracy systemów edukacji i szkolenia oraz
przedsiębiorstw, jak również wymianie informacji pomiędzy państwami członkowskimi. Jednakże Traktat wyraźnie
72
Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant Countries: Synthesis Report (Second Draft),
Gesellshaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung e.V., listopad 2002, s. 67 oraz s. 61, 64 i 244.
73
Systemy kształcenia “otwartego” umożliwiają kształcenie ustawiczne, m.in. dlatego, że umożliwiają
przechodzenie z systemu edukacji szkolnej do szkolenia zawodowego i odwrotnie, zależnie od indywidualnych
potrzeb danej osoby na konkretnym etapie jej rozwoju zawodowego oraz sytuacji rynku pracy.
37
wyklucza działania UE na rzecz harmonizacji prawa państw członkowskich w zakresie kształcenia i szkolenia (art.
149 ust. 4, art. 150 ust. 4).
Te postanowienia Traktatu pozwoliły na rozwój dwóch nurtów współpracy w dziedzinie edukacji i szkolenia w
UE. W tych sprawach, w których Traktat dał Unii wyraźnie kompetencje, utworzono programy wspólnotowe
służące współpracy państw członkowskich, jak np. Sokrates (w dziedzinie edukacji), Leonardo da Vinci (w
dziedzinie szkolenia zawodowego) czy Młodzież—Youth (nieformalna edukacja oraz międzynarodowa mobilność
młodzieży).74 Drugi nurt to współpraca pomiędzy państwami członkowskimi oparta na porozumieniu politycznym.
Szczególnie przyspieszyła ona po przyjęciu Strategii Lizbońskiej w marcu 2000r. i w rezultacie doprowadziła do
zintegrowania rozproszonych dotąd działań cząstkowych w Jednolitą Kompleksową Strategię Kształcenia i
Szkolenia (Single Comprehensive Strategy for Eucation and Training).
KSZTAŁCENIE I SZKOLENIE W STRATEGII LIZBOŃSKIEJ
W Strategii Lizbońskiej edukacja i szkolenie obecne są w planach realizacji każdego z jej trzech głównych celów a
kluczowe miejsce zajmują w dwóch z nich—(1) przechodzenie do gospodarki i społeczeństwa opartego na wiedzy
oraz (2) modernizacja europejskiego modelu socjalnego, inwestowanie w ludzi oraz zwalczanie wykluczenia
społecznego. Kształcenie i szkolenie najwyższej jakości są bowiem niezbędne zarówno do budowy innowacyjnej
oraz najwyżej technologicznie zaawansowanej gospodarki świata, jak i reintegracji na rynku pracy osób
wychodzących z wykluczenia społecznego czy pozostania na rynku pracy osób, których dotychczasowe miejsca
pracy zostały zlikwidowane z powodu restrukturyzacji przedsiębiorstw czy branż. Szczegółowe zalecenia Strategii
stwierdzają to wyraźnie. 75 Również w Europejskiej Agendzie Społecznej znaczenie inwestycji w zasoby ludzkie
zostało podkreślone w kontekście tworzenia większej ilości, lepszych miejsc pracy oraz zwalczania wykluczenia
społecznego. Ludzie lepiej wykształceni łatwiej uczą się nowych umiejętności i łatwiej dostosowują do zmian.
Konieczne jest umożliwienie im rozwoju tych zdolności przystosowawczych przez całe życie—stąd konieczność
kształcenia ustawicznego. Wreszcie, Agenda wskazuje na potrzebę likwidacji barier utrudniających mobilność
pracowników, studentów, uczniów i uczonych, w tym np. wszelkich utrudnień w uznawaniu kwalifikacji
zawodowych.
Edukacja i kształcenie mają charakter horyzontalny w tym sensie, że przenikającą w mniejszym czy większym
stopniu pozostałe strategie szczegółowe odnoszące się do spraw społecznych. W najszerszym stopniu dotyczy to
Europejskiej Strategii Zatrudnienia, gdzie kształcenie i szkolenie są najważniejszymi sposobami działania w zakresie
filara I (zwiększanie zdolności znalezienia zatrudnienia) oraz odgrywają istotna rolę w realizacji filara II (rozwój
przedsiębiorczości) oraz filara III (poprawa zdolności dostosowawczych pracowników). Podobnie jest w przypadku
Europejskiej Strategii Integracji Społecznej, gdzie edukacja i kształcenie zasadniczo ułatwiają i dostęp do
Leonardo da Vinci oraz Sokrates, początkowo utworzone na lata 1995-1999, mają już drugą edycję—2000-2006.
Młodzież (Youth) jest programem nowym: 2000-2006.
74
38
zatrudnienia (cel 1) i zapobieganie ryzyku wykluczenia (cel 2) oraz pomoc osobom najbardziej zagrożonym (cel 3).
Kształcenie ustawiczne ułatwia osobom starszym aktywność zawodową, przez co przyczynia się również do
realizacji celu 2 Europejskiej Strategii Ochrony Socjalnej, jakim jest utrzymanie stabilności finansowej systemów
emerytalnych.
Realizacja ambitnego celu strategicznego Strategii Lizbońskiej wymaga nie tylko zasadniczej transformacji
europejskiej gospodarki. Wymaga ona także modernizacji systemu ochrony socjalnej oraz systemów edukacji i
szkolenia. Strategia Lizbońska zarysowała zasadnicze kierunki tej modernizacji:
Europejskie systemy kształcenia i szkolenia muszą dostosować się zarówno do wymagań społeczeństwa
opartego na wiedzy jak i do potrzeby podniesienia poziomu oraz jakości zatrudnienia. Będą one musiały
stworzyć możliwości kształcenia i szkolenia dostosowane do potrzeb różnych grup na różnych etapach
życia: ludzi młodych, dorosłych bezrobotnych jak również tych, którzy jeszcze pracują ale grozi im
dezaktualizacja umiejętności w związku z gwałtownymi zmianami [technologii]. To nowe podejście
powinno składać się z trzech głównych elementów: rozwoju lokalnych centrów nauki, wspierania nowych
umiejętności podstawowych, szczególnie w zakresie technologii informatycznych, oraz łatwiejszej
uznawalności kwalifikacji.76
W związku z tym, Rada Europejska w Lizbonie wezwała państwa członkowskie aby: 77
(1) Wyraźnie zwiększyły „inwestycje” per capita w zasoby ludzkie;
(2) Zmniejszyły do 2010r. o połowę liczbę osób w wieku 18-24 lata posiadających niepełne wykształcenie
średnie i nie kontynuujących nauki ani nie uczestniczących w szkoleniu;
(3) Upowszechniły kształcenie i szkolenie z wykorzystaniem technologii informatycznych (internet) oraz
w powiązaniu z nauką i biznesem;
(4) Ustalały w ramach UE umiejętności kluczowe, upowszechniane w ramach kształcenia ustawicznego; 78
(5) Określiły do końca 2000r. sposoby zwiększenia mobilności studentów, nauczycieli, szkoleniowców i
badaczy;79
(6) Ustaliły jednolity w całej UE format curriculum vitæ, sprzyjający mobilności poprzez ułatwienie
porównywania kwalifikacji.80
JEDNOLITA KOMPLEKSOWA STRATEGIA KSZTAŁCENIA I SZKOLENIA
Realizując zalecenie z Lizbony, Rada Europejska w Sztokholmie (marzec 2001), przyjęła rozwijający zalecenia
lizbońskie Raport o przyszłych konkretnych celach systemów kształcenia i szkolenia, tzw. „raport o celach”.81 Raport
75
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §§26, 29.
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §25.
77
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §26.
78
Powiny one obejmować umiejętnosci informatyczne, jezyki obce, kulturę techniczną, przedsiębiorczość i
umiejętności społeczne. Zapowiedziano też wprowadzenie dyplomu kluczowych umiejętności informatycznych,
uzyskiwanego w zdecentralizowanej procedurze, który potwierdzałby umięjetności informatyczne w całej Unii.
79
Ułatwić to miały programy Sokrates, Leonardo da Vinci i Młodzież, jak również uznawanie kwalifikacji oraz
okresów kaształcenia i szkolenia oraz eliminacja do 2002r. przeszkód w przepływie nauczycieli.
80
“Europejskie” curricula vitæ miałyby być stosowane na zasadzie dobrowolności.
76
39
ten jest pierwszym oficjalnym dokumentem nakreślającym kompleksowe podejście UE do polityki kształcenia i
szkolenia państw członkowskich. Zawiera on w istocie zarys unijnej strategii w tym zakresie. Wyznaczył on trzy
cele strategiczne (strategic goals) rozpisane na 13 celów szczegółowych (objectives):
Poprawa jakości i efektywności kształcenia i szkolenia
(I)
(1) Poprawa kształcenia i szkolenia nauczycieli i instruktorów;
(2) Rozwijanie umiejętności służących społeczeństwu opartemu na wiedzy (podniesienie umiejętności
czytania i liczenia, stała aktualizacja zestawu umiejętności kluczowych koniecznych do
funkcjonowania w społeczeństwie opartym na wiedzy, zachowanie zdolności uczenia się);
(3) Rozwijanie powszechnego dostępu do technologii informatycznych i komunikacyjnych—ICT
(wyposażenie szkół w centra kształcenia, przygotowanie nauczycieli i instruktorów, rozwijanie
sieci szkół, np. w celu wymiany doświadczeń, oraz wykorzystywanie technologii ICT w dydaktyce
i uczeniu się);
(4) Zwiększenie naboru na studia w zakresie nauk ścisłych i technicznych;
(5) Jak najefektywniejsze wykorzystanie dostępnych środków (podniesienie nakładów per capita na
rozwój zasobów ludzkich, poprawa systemów oceny jakości, np. dydaktyki, wymiana doświadczeń
z innymi państwami członkowskimi, wykorzystanie potencjału partnerstw publiczno-prywatnych);
Ułatwienie powszechnego dostępu do systemów kształcenia i szkolenia
(II)
(6) Otwarcie systemów uczenia się (w celu umożliwienia uczenia się przez całe życie);
(7) Uatrakcyjnienie uczenia się (w tym, zmniejszenie do 2010r. o połowę liczby osób w wieku 18-24
lata z wykształceniem niepełnym średnim (lower secondary education), którzy nie kontynuują
nauki lub nie uczestniczą w szkoleniu oraz zwiększenie odsetka osób kończących szkoły wyższe);
(8) Wspieranie obywatelskiego zaangażowania, równych szans i spójności społecznej (kształcenie i
szkolenie przekazujące europejskie wartości praw człowieka, tolerancji i demokracji); 82
(III)
Otwarcie systemów kształcenia i szkolenia na świat
(9) Lepsze dostosowanie do potrzeb życia zawodowego i społecznego;
(10) Rozwijanie ducha przedsiębiorczości (poprzez kształcenie i szkolenie);
(11) Poprawa nauczania języków obcych;
(12) Zwiększenie mobilności oraz wymian uczniów/studentów, nauczycieli/instruktorów;
(13) Wzmocnienie współpracy w ramach UE (np. „proces boloński” dotyczący stworzenia
Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego—European Higher Education Area).
Raport wskazywał na konieczność kontynuacji prac nad określeniem, sposobów mierzenia postępów, szczegółowych
działań, jakie należy podjąć żeby zrealizować cele strategii, obszarów, które państwa członkowskie powinny poddać
wzajemnej ocenie (peer review) oraz tego, jakie wskaźniki będą potrzebne i czy są one dostępne, czy też należy je
Report from the Education Council to the European Council: “The concrete future objectives of education and
training systems”, Brussels, 14 February 2001 (5980/01).
82
Również ten cel realizowany jest, m.in. przez obniżenie do 2010r. o połowę liczby osób w wieku 18-24 lata z
wykształceniem średnim niższym, nie kontynuujących nauki lub szkolenia.
81
40
dopiero stworzyć—to jest wszystkich tych elementów, które umożliwiają stosowanie otwartej metody koordynacji. 83
Rada Europejska w Sztokholmie zdecydowała, że prace nad „przyszłymi celami” będą kontynuowane a Radzie
Europejskiej w Barcelonie (marzec 2002) przedłożony zostanie program działania zawierający również ocenę
realizacji celów „w ramach otwartej metody koordynacji oraz w perspektywie ogólnoświatowej”. 84
Rada (ds. edukacji) i Komisja uzgodniły w lutym 2002r. Szczegółowy program realizacji celów systemów kształcenia
i szkolenia w Europie, do roku 2010.85 „Raport o celach” oraz „Szczegółowy program” są dokumentami
formułującymi Jednolitą Kompleksową Strategię Kształcenia i Szkolenia. 86 Rada Europejska w Barcelonie (marzec
2002) przyjęła „Szczegółowy program” ustalając jednocześnie cel aby do roku 2010 systemy kształcenia i szkolenia
państw członkowskich UE stały się „wzorcem jakości dla świata” („a world quality reference”). Rada zwróciła się
do Komisji aby na wiosenną Radę Europejską w 2004r. przygotowała raport o postępach w realizacji
„Szczegółowego programu”—uruchamiając tym samym typową dla otwartej metody koordynacji procedurę
weryfikacyjną.87 Jednocześnie, Rada Europejska w Barcelonie uznała kształcenie i szkolenie za jeden z obszarów
działania „wymagających szczególnego nacisku” w realizacji długofalowych celów Unii 88 Zresztą, przyjmując
raport, Rada zaakceptowała zawarty w nim wniosek aby „Obszar Kształcenia i Szkolenia został wyraźnie uznany za
jeden z kluczowych priorytetów (a key priority domain) w Strategii Lizbońskiej”.89
W przekonaniu, że edukacja i kształcenie poza tym, że służą karierze zawodowej, mają też istotne znaczenie w
kształtowaniu obywatelskiego zaangażowania jednostek oraz oblicza społeczeństw, ministrowie odpowiedzialni za
edukację (tj. Rada ds. Edukacji) oraz Komisja, postawili sobie „ambitne lecz realistyczne cele, które powinny być
także podzielane przez kraje wstępujące do UE w nadchodzących latach”. Dla dobra „obywateli oraz Unii jako
całości” zobowiązano się, że do roku 2010:
(1) Osiągnięty zostanie najwyższy poziom kształcenia i szkolenia a Europa zostanie uznana za światowy
wzorzec jakości i użyteczności [relevance] systemów i instytucji kształcenia oraz szkolenia;
(2) Systemy kształcenia i szkolenia w UE będą wzajemnie do siebie dostosowane na tyle aby obywatele
UE mogli się między nimi przenosić, korzystając z ich różnorodności;
Report from the Education Council to the European Council: “The concrete future objectives of education and
training systems”, Brussels, 14 February 2001 (5980/01), s. 16.
84
Presidency Conclusions: Stockholm European Council, 23 and 24 March 2001, §11.
85
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02).
86
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), §5.1.
87
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §43. Rada wezwała też do
dalszych działań, m.in., w zakresie poprawy „przejrzystości” dyplomów i kwalifikacji oraz ułatwień w uznawaniu
dyplomów akademickich, a także poprawy poziomu umiejętności podstawowych, w szczególnosci poprzez wczesne
wprowadzanie nauki przynajmniej dwóch języków obcych oraz upowszechnienie standardu biegłosci używania
internetu i komputerów dla uczniów szkół średnich (§44).
88
Presidency Conclusions: Barcelona European Council, 15 and 16 March 2002, §27.
89
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), §2.5.
83
41
(3) Kwalifikacje, wiedza i umiejętności nabyte gdziekolwiek w UE będą mogły być skutecznie
potwierdzane w całej Unii dla celów zawodowych oraz kontynuacji kształcenia;
(4) Obywatele UE będą mieli dostęp do kształcenia ustawicznego, niezależnie od wieku;
(5) Unia Europejska będzie otwarta na wzajemnie korzystną współpracę z innymi regionami oraz stanie się
preferowanym celem dla studentów, uczonych i badaczy z innych regionów świata.90
Cele te są spójne z tymi, które przyjęto w Sztokholmie, aczkolwiek istotnie, bardziej ambitne, gdyż wprost
zapowiadają one, że Unia Europejska będzie miała najlepsze na świecie systemy kształcenia i szkolenia oraz, że
stanie się ona mekką studentów i uczonych. Wyraźniej odnoszą się one do obywateli UE i korzyści, jakie oni
odniosą, niż do krajowych systemów kształcenia i szkolenia, do których adresowane są cele sztokholmskie. Cele te
są również wyzwaniem rzuconym USA, które są światowym centrum wiedzy i innowacji.91
Realizacja Jednolitej Kompleksowej Strategii Kształcenia i Szkolenia iść będzie w dwóch kierunkach: (1) wspieranie
państw członkowskich w ulepszeniu krajowych systemów kształcenia i szkolenia aby mogły one sprostać wspólnym
wyzwaniom oraz (2) uwalnianie potencjału działań ponadnarodowych w tym zakresie. „Szczegółowy program”
integruje rozproszone dotychczas cząstkowe działania w zakresie edukacji i szkolenia, lecz ich nie zastępuje. Bazuje
on też na już prowadzonych w ramach UE przedsięwzięciach koordynacyjnych mających odniesienia do edukacji i
szkolenia (np., Europejska Strategia Zatrudnienia) a także na komplementarnych przedsięwzięciach podejmowanych
w ramach innych organizacji międzynarodowych (Rada Europy, OECD), jak również sieci powiązań, programów
współpracy czy programów pilotażowych między państwami członkowskimi lub z państwami kandydującymi. 92
„Szczegółowy program” określa 42 „główne zadania” (key issues), które powinny zostać podjęte aby zrealizować
trzy cele strategiczne oraz 13, związanych z nimi, celów szczegółowych, odnosi się do wszystkich segmentów i
poziomów kształcenia i szkolenia, od umiejętności podstawowych, poprzez zawodowe, do wykształcenia wyższego,
ze szczególnym uwzględnieniem zasady kształcenia ustawicznego, oraz ustala metody inspirowania postępów oraz
ich oceny (np. wszędzie określono ilościowe i jakościowe wskaźniki mierzenia postępów), zgodnie z otwartą metodą
koordynacji.93 Przewidziano, że do 2004r. etapowo rozpocznie się realizacja wszystkich 13 celów.94
90
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), §3.2.
91
Zob. przypis 96.
92
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), s. 12-13.
93
Na przykład, w zakresie celu 3 (zapewnienie każdemu dostępu do technologii informatycznych i
komunikacyjnych—ICT): (1) Wyjaśniono znaczenie tego priorytetu, warunki jego realizacji. (2) Wskazano, że
Wytyczne Polityki Zatrudnienia na rok 2001 zawierają już pewne cele dotyczące ITC (zapewnienie do końca 2001r.
dostępu wszystkich szkół do internetu oraz systemów multimedialnych oraz, że do końca 2002r. wszyscy
nauczyciele powinni umieć posługiwac się tymi technologiami, aby mogli rozwijać te umiejętnosci u swych
uczniów). (3) Określono “główne zadania” (key issues): (a) Zapewnienie odpowiedniego wyposażenia oraz
programów edukacyjnych aby ICT oraz e-uczenie mogło być jak najlepiej wykorzystane w praktyce nauczania i
szkolenia; (b) Zachęcanie do jak najlepszego korzystania z nowatorskich technik nauczania i uczenia się, opartych na
ICT. (4) Ustalono termin rozpoczęcia realizacji (2 połowa 2001r.) oraz wskaźniki oceny postępów: (a) procent
nauczycieli, których przeszkolono w wykorzystaniu ICT w szkołach, (c) procent uczniów i studentów korzystających
z ICT w nauce, (c) procent sesji nauczania w instytucjach kształcenia i szkolenia z wykorzystaniem ICT. (5)
42
„Szczegółowy program” stwierdza, że w ogólnych ramach określonych w artykułach 149 i 150 Traktatu
Rzymskiego, „otwarta metoda koordynacji będzie stosowana w stosunku do każdego celu [chodzi o 13 celów ze
Sztokholmu], ujawniając w ten sposób dodatkowe korzyści płynące ze współpracy w ramach UE.” 95 Rzeczywiście,
program zapowiada wykorzystanie całego instrumentarium otwartej metody, tj. cele, wskaźniki, określenie tzw.
„linii bazowej”, wzajemne oceny, programy wspólnotowe, raporty przeglądowe, itd.96 Różnica—jak się wydaje—
polegać będzie na tym, że nie przewiduje się przedkładania Komisji przez państwa członkowskie periodycznych
raportów krajowych, na podstawie których Komisja sporządzałaby raporty zbiorcze. W „Szczegółowym programie”
ustalono harmonogram przedkładania przez państwa członkowskie danych krajowych odnośnie stosowanych
wskaźników oraz wymiany doświadczeń, w miarę realizacji poszczególnych etapów. Ustalono również, że raport
cząstkowy z realizacji strategii Komisja i Rada przedstawią wiosennej Radzie Europejskiej w 2004r., natomiast
raport końcowy—w roku 2010.97
Zainspirowana swymi „ambitnymi lecz realistycznymi” celami ze „Szczegółowego programu”, 5 maja 2003r. Rada
(ds. Edukacji) przyjęła następujących pięć wskaźników (benchmarks) określających ambicje krajów UE w zakresie
poprawy kształcenia i szkolenia do roku 2010 (znajdą się one w raporcie cząstkowym dla Rady Europejskiej w
2004r.):
(1) Średnia w UE stopa uczniów wcześnie zaprzestających nauki szkolnej (early school leavers) nie
powinna być wyższa niż 10%;
(2) Ogólna liczba absolwentów matematyki, nauk ścisłych oraz technicznych w całej UE powinna
wzrosnąć przynajmniej o 15%, przy czym powinna ulec wyraźnemu zmniejsceniu przewaga mężczyzn
nad kobietami wśród absolwentów tych kierunków;
(3) Przynajmniej 85% osób w wieku 22 lat powinno mieć pełne wykształcenie średnie (upper secondary
education);
Wytypowano też przykładowe tematy wymiany doświadczeń, najlepszych praktyk, ewentualnie, wzajemnych ocen
(peer reviews): (a) jakość systemów oraz programów komputerowych w szkołach, (b) wykorzystanie ICT w różnych
przedmiotach, (c) wykorzystanie ICT w kształceniu nieformalnym, oraz (d) jakościowa ocena wykorzystania ICT w
kształceniu. Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in
Europe, Brussels, 20 February 2002 (6365/02), s. 19-21.
94
Cele te mają być realizowane w trzech etapach: (1) Początek: 2 połowa 2001r.—państwa mają rozpocząć
realizację celów: 2, 3, 4; (2) Początek: w ciagu 2002r.—państwa mają rozpocząć realizację celów: 1, 5, 8, 12, 13;
(3) Początek: między 2 połową 2002r. a końcem 2003r.—państwa mają rozpocząć realizację celów: 6, 7, 9, 10, 11.
Zob.: Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), s. 44.
95
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), §§4.1, 4.3.
96
Przyjęto, że wszystkie wskaźniki liczbowe powinny zawierać odniesienia do USA i Japonii. Detailed work
programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe, Brussels, 20 February
2002 (6365/02), s. 45-50.
97
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), s.13, 44-45.
43
(4) Procent 15-latków osiągających najniższe wyniki w czytaniu i rozumieniu tekstu (reading literacy) w
całej UE powinien spaść przynajmniej o 20%, w porównaniu z rokiem 2000;
(5) Średni w UE poziom udziału osób dorosłych w wieku produkcyjnym (25-64 lata) w kształceniu
ustawicznym powinien wynieść przynajmniej 12,5%.98
Wreszcie należy wspomnieć, że programy wspólnotowe Sokrates, Leonardo da Vinci (szczególnie ich druga
edycja—2000-2006) oraz Młodzież stały się w istocie programami wspierającymi współpracę państw członkowskich
w realizacji Jednolitej Strategii. (Podobnie jak odpowiednie programy wspólnotowe wspierają strategie zatrudnienia
oraz integracji społecznej.) Cele tych programów pokrywają się z celami Jednolitej Strategii. Komisja dokłada
starań aby były one kompatybilne wzajemnie a także z programami wspierającymi inne strategie, np. Europejską
Strategię Zatrudnienia.99
UDZIAŁ PAŃSTW KANDYDUJĄCYCH W REALIZACJI JEDNOLITEJ KOMPLEKSOWEJ STRATEGII KSZTAŁCENIA I
SZKOLENIA
Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej w Sztokholmie, „Szczegółowy program” zapowiedział „bezzwłoczne
rozpoczęcie dialogu” z krajami kandydującymi w sprawie realizacji Jednolitej Strategii, również dlatego, że mogą
one być źródłem dobrych praktyk. 100 Podczas kolejnego spotkania ministrów edukacji państw UE oraz krajów
kandydujących w czerwcu 2002r. w Bratysławie kraje te zgodziły się przystąpić do realizacji jednolitej strategii. 101
Jeśli dostarczą danych dotyczących przyjętych w strategii wskaźników, zostaną objęte raportem cząstkowym z
realizacji strategii w roku 2004.
W ramach procesu JAP, Polska już od 2000r. uczestniczy w realizacji celów dotyczących kształcenia i szkolenia
zawartych w Europejskiej Strategii Zatrudnienia (stały się one później częścią Jednolitej Strategii i zostały przez nią
uzupełnione). Jak wiadomo, pierwszym zadaniem jest tu dostosowanie polskich systemów kształcenia i szkolenia do
Zob., np.: “Education Council agrees on European benchmarks”, Communiqués de presse dr l’UE, Brussels, 5
May 2003, IP/03/620.
99
Zob., np.: Council Decision of 26 April 1999 establishing the second stage of the Community vocational training
action programme ‘Leonardo da Vinci’ (1999/382/EC), art. 9.
100
Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe,
Brussels, 20 February 2002 (6365/02), §6.
101
VI Conference of European Ministers of Education: “Education in the New Millenium”, Bratislava, Slovak
Republic, 16-18 June 2002, Final Communique. Podczas dwóch warsztatów odbytych podczas konferencji
(“Wspieranie jakości kształcenia” oraz “Dostępność i atrakcyjność uczenia się”), ministrowie najwyraźniej zgodzili
się na realizację celów Jednolitej Strategii oraz zbieranie odpowiednich danych liczbowych, zgodnie z przyjętymi
wskaźnikami. Zgodzono się także na wzajemną wymianę dobrych praktyk i innych doświadczeń z państwami
członkowskimi UE. Na konferencji Komisja przdstawiła równiez Raport Europejski w sprawie wskaźników jakości
kształcenia ustawicznego, obejmujący również kraje kandydujące. Ministrowie przyjęli ten raport oraz stwierdzili,
że “zostanie on wykorzystany w kontekście szczegółowego programu realizacji celów systemów kształcenia i
szkolenia” (§9). Wynika z tego, że państwa kandydujące będą ten “szczególowy program” realizować. Komunikat
stwierdza też, że “celem konferencji bratysławskiej jest wsparcie udziału państw kandydujących” w “procesie
98
44
potrzeb rynku pracy. Obejmuje ono reformę polskiego systemu edukacji oraz stworzenie odpowiedniego systemu
kształcenia ustawicznego. Polski JAP przypomina ambitne cele reformy edukacyjnej dotyczące podniesienia
standardów wykształcenia ludności Polski, zapewnienia młodzieży równych szans w dostępie do edukacji oraz
przygotowania jej do życia w społeczeństwie wysoko rozwiniętym oraz do pracy w gospodarce rynkowej, m.in.
poprzez wyposażenie jej w kwalifikacje zgodne z potrzebami pracodawców i konkluduje, że zgodne są one z
polskimi potrzebami. Podobnie oceniono zawarte w Narodowej Strategii Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów
Ludzkich (2000-2006) plany rozwoju systemu kształcenia ustawicznego. Wspólne wnioski Polski i Komisji w
sprawie raportu Polski z wykonania Wspólnej Oceny Priorytetów Polskiej Polityki Zatrudnienia (JAP), odnotowują
wprowadzanie w polskim systemie kształcenia ocen jakości kształcenia oraz wdrażanie, w drugim etapie reformy
systemu edukacji, mechanizmów kształcenia średniego, których celem jest większa dostępność wykształcenia
wyższej jakości oraz przygotowanie uczniów do lepszej adaptacji do zmian na rynku pracy, w tym, poprzez
przygotowanie ich do udziału w kształceniu ustawicznym. Ustalono szereg krótkookresowych kierunków dalszego
działania w zakresie kontynuacji reformy systemu edukacji oraz poprawy systemu szkoleń osób dorosłych.
Przygotowywana obecnie polska Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego do roku 2010 zmierza do realizacji
odpowiednich celów Jednolitej Strategii UE.102
Pewne cele Europejskiej Strategii Zatrudnienia, tożsame z celami Jednolitej Strategii, są już obecnie wspierane w
Polsce w ramach programu PHARE. Jednym z priorytetów przygotowanego przez Polskę Sektorowego Programu
Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich jest rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy. W ramach tego priorytetu,
po przystąpieniu do UE, Polska otrzymywać może pomoc finansową z Europejskiego Funduszu Społecznego w
realizacji zasadniczych priorytetów Jednolitej Strategii.
Polska, wraz ze wszystkimi państwami kandydującymi oraz państwami członkowskimi UE, uczestniczy też od
początku w tzw. „procesie bolońskim” (the Bologna process), który zmierza do stworzenia do roku 2010 spójnego
Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego (European Higher Education Area).103 W procesie tym, państwa
europejskie przyjęły w zakresie szkolnictwa wyższego już w 1999r. wiele celów szczegółowych (np. dotyczących
ułatwień przepływu studentów i uczonych), które następnie znalazły się w Jednolitej Strategii oraz, dodane w
Barcelonie, ambitne cele dotyczące przekształcenia Europy w światowe centrum kształcenia.
Tak więc kraje kandydujące, w tym Polska, zgadzają się uczestniczyć w tym nurcie współpracy państw
członkowskich UE w zakresie kształcenia i szkolenia, który oparty jest na porozumieniu politycznym. W pełni
dotyczącym przyszłych celów systemów kształcenia i szkolenia” (§6). Jednak nigdzie w komunikacie nie stwierdza
się wyraźnie, że państwa kandydujące przystępują do realizacji jednolitej strategii. Wynika to jedynie z kontekstu.
102
Zob.: Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego do roku 2010 (Projekt), Ministerstwo Edukacji Narodowej i
Sportu, Warszawa, kwiecień 2003r.
103
“The European Higher Education Area” Joint Declaration of the European Ministers of Education, convened in
Bologna on the 19the of June 1999. Deklarację podpisali ministrowie edukacji 29 państw europejskich, w tym
wszystkich obecnych państw członkowskich UE oraz wszystkich obecnych państw kandydujących, z wyjątkiem
Cypru i Turcji.
45
włączyły się one do realizacji Jednolitej Strategii po konferencji w Bratysławie (czerwiec 2002), a pewne jej
elementy realizują już obecnie w ramach przygotowań do udziału w otwartej metodzie koordynacji w zakresie
polityki zatrudnienia (proces JAP). Możliwa jest też realizacja przez kraje kandydujące niektórych celów
edukacyjnych w ramach przygotowań do udziału w Europejskiej Strategii Integracji Społecznej (proces JIM).
Oprócz tego, kraje kandydujące dopuszczone zostały do uczestnictwa w tych programach UE, które realizowane są
w tym nurcie współpracy państw członkowskich, który oparty jest na wyraźnych kompetencjach UE określonych w
Traktacie, tj. Leonardo da Vinci, Sokrates i Młodzież. Jak już wyżej wspomniano, programy te służą państwom
członkowskim pomocą w realizacji celów Jednolitej Strategii. Od 1998r. Polska uczestniczy w Sokratesie i w
Leonardo da Vinci a od września 2000r. również w programie Młodzież.
VII. STANOWISKO POLSKI WOBEC CELÓW SPOŁECZNYCH STRATEGII LIZBOŃSKIEJ
Należy rozróżnić dwa okresy kształtowania się stanowiska Polski w odniesieniu do omawianych tu obszarów
polityki społecznej poddanych otwartej metodzie koordynacji w ramach Strategii Lizbońskiej. Od 2000r. do
zakończenia negocjacji akcesyjnych i formalnego zaproszenia Polski i pozostałych 9 krajów kandydujących do
członkostwa w UE 13 grudnia 2002r. podczas Rady Europejskiej w Kopenhadze oraz po tej dacie.
STANOWISKO POLSKI PRZED KOPENHAGĄ 2002
Przed Kopenhagą 2002, interes Polski polegał głównie na przekonaniu Komisji, że Polska jest w stanie przyjąć
istniejące acquis communautaire oraz na wynegocjowaniu jak najlepszych warunków członkostwa. Na tym
skupiona była uwaga Głównego Negocjatora i Zespołu Negocjacyjnego Rządu RP oraz aktywność administracji
pracującej na rzecz negocjacji akcesyjnych. Polska, nie będąc państwem członkowskim, nie była wówczas
dopuszczana do procesu tworzenia prawa wspólnotowego ani polityki wspólnotowej. Była tylko o tych sprawach
informowana, np. podczas konferencji dla krajów kandydujących organizowanych po każdej z kolejnych Rad
Europejskich. Nie było zatem interesu politycznego, potencjału organizacyjnego i intelektualnego ani też forum
instytucjonalnego, żeby podejmować wobec Unii na przykład dyskusję w kwestii polskiego stosunku do Strategii
Lizbońskiej czy Europejskiej Agendy Społecznej. Nie czyniły tego też inne państwa kandydujące. W odniesieniu
do zamierzeń UE w dziedzinie polityki społecznej Polska wyraziła ogólne poparcie polityczne, jako że przyjęte
przez UE wspólne cele są generalnie słuszne. Zgodnie z tym rozumieniem naszych interesów oraz naszego miejsca
na tym etapie integracji z UE, Polska współpracowała z Komisją w przygotowaniach do udziału w otwartej metodzie
koordynacji, tak jak to zostało wyżej opisane.
Nie oznacza to jednak wcale, że polityka polska w dziedzinie zatrudnienia i zasobów ludzkich, integracji społecznej,
zabezpieczenia społecznego czy edukacji i szkolenia dyktowana była przez Komisję. Wspólne cele przyjęte w tym
46
zakresie przez UE są na tyle ogólne, że pozwalają na ich konkretyzację w pełni uwzględniającą specyficzną sytuację
każdego kraju.
Polska korzystała z tej swobody. Najpełniej widać to na przykładzie polityki zatrudnienia, gdzie współpraca z UE
jest najdłuższa, jako że rozpoczęła się już w roku 1999. Przyjęta przez Polskę Narodowa Strategia Wzrostu
Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006, uwzględnia cele Europejskiej Strategii Zatrudnienia, ale w
sposób wyraźnie dostosowany do sytuacji polskiej. Polska Strategia kładzie nacisk na uelastycznienie rynku pracy
„środkami skromnymi”, tj. poprzez rozluźnienie zakresu regulacji. Jeśli zaś chodzi o kwestię równego traktowania
na rynku pracy, szczególny nacisk położono na wyrównywanie szans pomiędzy wsią a miastem raczej niż pomiędzy
kobietami a mężczyznami. Również w procesie JAP-a, Polska samodzielnie decydowała o wyborze takich czy
innych szczegółowych priorytetów. Dopiero rozpoczął się proces współpracy z UE w zakresie walki z ubóstwem i
wykluczeniem społecznym. Jedynym „wpływem” Unii na polskie działania w tej sferze jest to, że Polska zaczęła
przygotowywać narodową strategię przeciw wykluczeniu społecznemu. Jeśli zaś chodzi o reformę systemu
emerytalnego, to Polska zajęła się tą kwestią wcześniej niż Unia. Polska reforma emerytalna została zatem
przeprowadzona bez żadnych formalnych związków z procesem integracji z UE.
Wpływ procedur unijnych na działania krajowe sprowadzał się głównie do skłaniania polskiej administracji do
formułowania spójnych strategii działania, wytwarzania jednolitych z unijnymi wskaźników pomiaru postępów ich
realizacji, dokonywania systematycznej samooceny tych postępów z punktu widzenia celów krajowych oraz celów
UE w danym obszarze oraz do wspierania zaplecza społecznego poszczególnych strategii (np., poprzez wspieranie
odpowiednich organizacji pozarządowych, szkoleniowych, naukowych, itp. oraz transnarodowych sieci powiązań
między nimi). Jednocześnie, procedury te respektowały autonomię decyzji poszczególnych państw co do
konkretnych celów najlepiej odpowiadających krajowej specyfice.
STANOWISKO POLSKI PO KOPENHADZE 2002
Po Kopenhadze 2002 (a tym bardziej po podpisaniu przez Polskę Traktatu Akcesyjnego w Atenach 16 kwietnia
2003r.) zmieniły się zasadniczo parametry sytuacji Polski w stosunku do UE. Pozwala to Polsce i innym „nowym
państwom członkowskim” na dużo bardziej aktywne podejście. Co więcej, takie aktywne podejście staje się wręcz
wymogiem chwili.
Oczekują tego zresztą od nowych państw członkowskich członkowie dotychczasowi. Dobitnie dał temu wyraz
premier Wielkiej Brytanii Tony Blair, który podczas I Kongresu Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej „Jaka Unia,
jaka Polska? Strategia Lizbońska szansą dla Europy i Polski”, 30 maja 2003r. w Warszawie, wręcz wezwał Polskę
do aktywnego udziału w debacie nad przyszłością Unii, w tym w debacie nad Strategią Lizbońską: „Polska powinna
47
przyjąć taką samą strategię jak Wielka Brytania—włączyć się do Europy, w pełni to wykorzystać, nie lękać się
debaty, lecz mieć pewność, że zakończy się ona zwycięstwem”.104
Obecni członkowie Unii Europejskiej spodziewają się, że nie każde „nowe państwo członkowskie” będzie w stanie
zrealizować wszystkie cele Strategii Lizbońskiej oraz konkretyzującej ją w stosownej części Europejskiej Agendy
Społecznej do roku 2010. Rozumieją oni również, że nie wszystkie nowe państwa członkowskie będą w stanie
realizować te cele jednocześnie w pełnym zakresie. Europejska Agenda Społeczna zaleciła „regularną wymianę
poglądów o wszystkich aspektach polityki społecznej związanych z rozszerzeniem”.105 Stąd też przedstawiony we
wspomnianych już wcześniej konkluzjach konferencji o „Modernizacji systemów zabezpieczenia społecznego w
krajach kandydujących” postulat żeby już teraz włączyć nowe państwa członkowskie w proces podejmowania
decyzji w UE.106
Dla państwa takiego jak Polska, formułowanie stanowiska wobec programu tak ambitnego jak Strategia Lizbońska
może być okazją przede wszystkim do fundamentalnej refleksji nad sposobem realizacji celów polityki społecznej
przez państwo. Kontekst polityczny Strategii jest bowiem taki, że—jak wspomniano w części II—stanowi ona
odpowiedź na amerykański sposób radzenia sobie z problemem konkurencyjności gospodarki w warunkach
globalizacji oraz z kryzysem państwa opiekuńczego. Stany Zjednoczone w swojej transformacji w najbardziej
konkurencyjną gospodarkę opartą na wiedzy, postawiły przede wszystkim na aktywność i odpowiedzialność
jednostek, następnie społeczności, a dopiero na końcu wspieranych przez państwo. W systemie, w którym jednostka
jest „wehikułem postępu”, cele polityki społecznej zakreślone są znacznie skromniej niż w Europie. Amerykańskie
podejście jest zatem podejściem „tańszym”, gdy przeliczyć je np. na poziom fiskalizmu. Strategia Lizbońska
tymczasem chce przekształcenia Europy w najbardziej konkurencyjną gospodarkę opartą na wiedzy, przy
jednoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu ochrony socjalnej. „Europejski model socjalny” ma być utrzymany,
choć w zmodernizowanej formie. Państwo ma do 2010 roku rozwiązać problem bezrobocia, realizując cel pełnego
zatrudnienia, przy czym oferowane mają być miejsca pracy wysokiej jakości. Państwo ma też do tego czasu w
istocie rozwiązać problem biedy, realizując wizję spójności społecznej. W filozofii Europejskiej głównym
„wehikułem postępu” jest zatem raczej państwo niż jednostka. Strategia Lizbońska jest próbą utrzymania
istniejącego systemu przywilejów socjalnych poprzez „ucieczkę do przodu”, w najnowsze technologie, w najwyżej
na świecie wyszkoloną siłę roboczą. Tylko tak bowiem można sobie wyobrazić osiągniecie najwyższej
konkurencyjności gospodarki bez konkurowania kosztami pracy.
“Starzy przyjaciele w nowej Europie”, przemówienie premiera Wielkiej Brytanii, Tony’ego Blaira, Gazeta
Wyborcza 31 maja-1 czerwca 2003, s. 12.
105
VI wytyczną polityki społecznej według Europejskiej Agendy Społecznej jest “wzmocnienie społecznych
aspektów rozszerzenia oraz stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej”. Wytyczna ta ma być realizowana m.in.,
poprzez “regularną wymianę poglądów”.
106
Podobne poglądy wyrażano podczas konferencji zorganizowanej przez European Employment Observatory we
wspólpracy z belgijskim Federalnym Ministerstwem Spraw Socjalnych, Zdrowia Publicznego i Środowiska, pt. “The
Open Method of Coordination in an Enlarged European Union: Sorting Out the Issues”, Bruksela, 21 marca 2003r.
W konferencji brali udział przedstawiciele 10 nowych państw członkowskich, Belgii, Holandii, Komisji Europejskiej
oraz eksperci Obserwatorium.
104
48
Realizując tę wizję należy zapewnić wysoki poziom inwestycji ze środków publicznych w naukę, szkolnictwo, w
najnowsze technologie. Materializacja tej wizji zakłada masywne transfery socjalne pozwalające na realizację celów
społecznych. Aby to przeprowadzić, należy dysponować rozbudowanym aparatem państwa, o wysokim
profesjonalizmie oraz wysokiej odporności na korupcję.
Nieodparcie nasuwa się pytanie czy wizja ta zgodna jest nie tylko z możliwościami polskiej gospodarki ale czy
zgodna jest ona z polskimi tradycjami i z polską mentalnością. Pytanie czy Polskę stać na realizację społecznych
celów Strategii Lizbońskiej jest w dużej mierze retoryczne. Oczywistym jest, że nie—w takim zakresie oraz w takim
tempie, jak to zostało w niej określone. Ważniejsze jest pytanie czy Polska powinna realizować społeczne cele
Strategii Lizbońskiej, nawet gdyby ją było na to stać. Pytanie to jest jak najbardziej zasadne w państwie, w którym
27,4% dochodu narodowego wytwarzane jest w gospodarce nieformalnej oraz które znajduje się na 45 miejscu
(daleko nawet za Włochami—31) w rankingach korupcji Transparency International.107
Jednak pytanie o model państwa opiekuńczego („anglosaski” czy „kontynentalny”) nie jest dotąd przedmiotem
otwartej debaty sił politycznych w Polsce. Tylko pośrednio jest ono obecne w działaniach władz. Rząd Jerzego
Buzka przeprowadził w latach 1999-2000 szereg odważnych reform (emerytury, ochrona zdrowia, oświata,
decentralizacja państwa), które musiałyby w dłuższym okresie doprowadzić do decentralizacji odpowiedzialności za
realizację celów społecznych na samorządy terytorialne, społeczności lokalne oraz do zwiększenia indywidualnej
odpowiedzialności jednostek, choćby za zapewnienie sobie godziwego dochodu na starość czy właściwej opieki
zdrowotnej. Kwestia jest dostrzegana również w rządzie Leszka Millera. Przygotowywana przed połączeniem
resortów pracy i polityki społecznej oraz gospodarki „Strategia Polityki Społecznej 2002-2005”, w części
określającej cele polskiej polityki społecznej stawia diagnozę, że „[w] wymiarze rozwoju cywilizacyjnego jesteśmy
świadkami i uczestnikami schyłku tradycyjnego państwa opiekuńczego. Przyczyn tego załamania jest wiele, ale
najważniejszą z nich wydaje się być sprzyjanie rozpowszechnianiu się postaw pasywnych, roszczeniowe nastawienie
i wyuczona bezradność jednostek i społeczności”. 108 Jednak podjęta przez rząd w lutym 2003r. inicjatywa „Paktu
dla pracy i rozwoju”, która mogłaby doprowadzić nie tylko do debaty ale i do politycznego porozumienia co do
bardziej ograniczonego modelu państwa opiekuńczego, została bardzo szybko storpedowana. 109
Jeśli chodzi o udział gospodarki nieformalnej w PKB, Polska (27,4%) znajduje się wśród państw kandydujących z
regionu Europy Środkowej za Słowacją (18,3%), Czechami (18,4%), Węgrami (24,4%) oraz Słowenią (26,7%) a
przed Rumunią (33,4%) oraz Bułgarią (36,4%). Zob.: Study on the Social Protection Systems in the 13 Applicant
Countries: Synthesis Report, Second Draft, Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und –gestaltung e.V.,
listopad 2002, s. 63 (studium przygotowane na zamówienie Komisji Europejskiej). Z 45 miejscem w rankingu
korupcji, Polska jest za Słowenią (27), Estonią (29), Węgrami (33), Litwą (36), ex æquo z Bułgarią a przed
Czechami (52), Łotwą (52), Słowacją (52) i Rumunią (77). Transparency International Corruption Perceptions
Index 2002.
108
Strategia Polityki Społecznej, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, 2002-2005 (Projekt—Wersja poprawiona
uwzgledniająca uwagi resortów), Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 19 grudnia 2002, s. 17.
107
49
Mniej politycznie kontrowersyjna jest refleksja na temat poszczególnych punktów Strategii Lizbońskiej. Refleksja
ta już się w Polsce rozpoczęła. Na wspomnianym już I Kongresie Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej, 30 maja
2003r. w Warszawie, zaprezentowano Białą Księgę 2003, która proponuje tworzenie polskiej wizji polityki wobec
tej unijnej strategii. Część VI Białej Księgi—„Nowy model społeczny” odnosi się do omawianych tu czterech
kwestii społecznych Strategii.110 Generalnie, opracowanie to akceptuje wszystkie cele Strategii Lizbońskiej jako
zgodne z potrzebami rozwojowymi Polski. Wskazuje ono jednak, że z powodu ograniczeń budżetowych, nie
wszystkie z nich Polska jest w stanie zrealizować do roku 2010, zgodnie z przyjętym w Strategii harmonogramem.
Poniżej odniesiono sie bardziej szczegółowo do ocen i zaleceń Białej Księgi—VI.
Europejska Strategia Zatrudnienia. Biała Księga—VI popiera generalne założenie Europejskiej Strategii
zatrudnienia, że bezrobocie powinno się zwalczać poprzez wzrost zatrudnienia a nie dezaktywację części zasobów
pracy.111 (Taką antyrozwojową polityke praktykowały do niedawna niektóre kraje UE a także i Polska.) Jednakże,
stosowanie dominujących w Strategii „makroekonomicznych narzędzi podażowych” powoduje powolną poprawę na
rynku pracy (gdy tymczasem Polsce potrzebna jest poprawa szybka), wymaga „precyzyjnego rozpoznania sytuacji”
(a „my mamy tu ... poważne luki”) oraz wymaga współdziałania wielu parterów, nie tylko aktu woli rządu (lecz rząd
nie sprawdzał się dotąd „jako współorganizator wysiłku wielu podmiotów”). 112 Ponadto, szereg przyczyn
strukturalnych113 sprawia, że „podobnie jak wiele innych krajów wstępujących do Unii Europejskiej, [Polska] nie ma
szans na osiągnięcie zakładanych w Strategii Lizbońskiej na 2010 rok stóp zatrudnienia...”. 114 Realistyczne wydaje
się co najwyżej nie powiększenie do 2010r. istniejącej luki między średnim poziomem zatrudnienia w
dotychczasowych i nowych państwach członkowskich. Specyfiką polską jest to, że poziom zatrudnienia usiłuje się
utrzymywać hamując skądinąd konieczną restrukturyzację nieefektywnych sektorów gospodarki. Rolnictwo stanowi
tu przypadek szczególnie trudny. Rozwiązania upatrywać należy w stosownych programach regionalnych. 115 Tyle,
że—jak należy się domyślać—realizacja takich programów jest niezwykle kosztowna zarówno finansowo jak i
politycznie (vide restrukturyzacja śląskich kopalń). Ponadto, Polska powinna w swej polityce rynku pracy skupić
się na aktywizacji ludzi młodych i krótkookresowo bezrobotnych; jest to najłatwiejsze i najtańsze. 116 Odnosząc się
do postulatu Strategii jakim jest tworzenie coraz większej ilości miejsc pracy wysokiej jakości, szczególnie
związanych z nowymi technologiami informacyjnymi (ICT) oraz w usługach, Biała Księga—VI wskazuje, że w
W maju 2003r. debata ta została wznowiona, aczkolwiek w zmienionej formule. Nie ma już mowy o zawieraniu
jakiegoś całościowego paktu społecznego.
110
Ireneusz Białecki, Zofia Czepulis-Rutkowska, Urszula Sztanderska, Irena Wóycicka, Biała Księga 2003, Część
VI “Nowy model społeczny” (Polskie Forum Strategii Lizbońskiej: Gdańsk-Warszawa 2003), dalej cytowane jako
Biała Księga—VI.
111
Biała Księga—VI, s. 25.
112
Biała Księga—VI, s. 25.
113
Biała Księga—VI, s. 25 wymienia znacznie wyższe w Polsce niż w obecnej UE bezrobocie, głębsze
niedostosowanie strukturalne do wymogów nowoczesnej gospodarki, niedoinwestowane i słabej jakości szkolnictwo
oraz niedorozwój systemu kształcenia ustawicznego.
114
Biała Księga—VI, s. 11.
115
Biała Księga—VI, s. 26.
116
Biała Księga—VI, s. 26.
109
50
Polsce „szybciej będziemy restrukturyzować zatrudnienie w kierunku nowych technologii niż usług osobistych”.117
Wzrost sektora usług osobistych uwarunkowany jest bowiem istotnym zwiększeniem zamożności społeczeństwa
oraz restrukturyzacją zatrudnienia w tradycyjnych przemysłach i w rolnictwie. Biała Księga—VI daje „[p]ełną
akceptację ... dla zaleceń Strategii Lizbońskiej dotyczących ... uelastycznienia form zatrudnienia i wprowadzenia
mniej rygorystycznych zapisów dotyczacych stosunku pracy” co powinno przyczynić się do zwiększenia popytu na
pracę.118 Pośrednio w ten sposób wskazuje się, że Polskę stać będzie głównie na „środki skromne” w tym zakresie.
Tymczasem Strategia Lizbońska, a zwłaszcza Europejska Agenda Społeczna uelastycznienia rynku pracy upatrują
głównie w podnoszeniu kwalifikacji ogólnych i zawodowych pracowników. Zachęcają w związku z tym, na
przykład, do różnych form inwestowania w zasoby ludzkie poprzez rozwijanie i upowszechniania systemu
kształcenia i szkolenia ustawicznego.119 Tyle, że jest to podejście kosztowne. Następnie Biała Księga—VI
wskazuje, że w polskich warunkach „obniżenie fiskalnego nacisku na pracę, szczególnie wymagającą niskich
kwalifikacji oraz nisko opłacaną” 120, jak to zaleca Strategia Lizbońska, nie spowoduje zwiększenia zatrudnienia osób
o niskich kwalifikacjach, gdyż udział podatku dochodowego w kosztach pracy tej kategorii pracowników w
porównaniu ze składkami na ubezpieczenie społeczne jest niewielki a znaczące obniżenie składek
ubezpieczeniowych—niemożliwe.121 Z kolei zalecenie Strategii zwiększania aktywnych środków rynku pracy
kosztem pasywnych, Biała Księga—VI kwituje stwierdzeniem, że bez dodatkowych środków budżetowych „rezerwy
w zakresie przesunięć środków finansowych są już bardzo niewielkie.” Podobnie jest jeśli chodzi o
indywidualizację środków rynku pracy oraz ograniczanie bezrobocia długotrwałego. 122 Znowu, nie stać nas na
zalecane przez Strategię Lizbońską działania. I wreszcie, zalecane ograniczenie gospodarki nieformalnej będzie
mogło nastąpić pod warunkiem przeprowadzenia w Polsce takiej reformy finansów publicznych, która ograniczy
fiskalizm.123 Ba!
Europejska Strategia Integracji Społecznej (zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego). Biała Księga—
VI konstatuje, że „w Strategii Lizbońskiej chodzi o zapewnienie spójności społecznej w poszczególnych krajach
członkowskich. (....) Poprawa wskaźników nie musi przełożyć się na osiągnięcie większej spójności w obrębie Unii
Europejskiej jako całości.”124 Jednocześnie, nawet z tym ograniczeniem, „w Polsce osiągnięcie istotnego postępu
Biała Księga—VI, s. 27.
Biała Księga—VI, s. 11.
119
“Zasadnicze znaczenie ma podnoszenie kwalifikacji oraz zwiększanie możliwości ustawicznego kształcenia i
szkolenia, przy zapewnieniu istotnej roli partnerów społecznych. Niezbędne jest rozwijanie i dostosowywanie
umiejętności po to aby zwiększyć zdolności dostosowawcze jak również konkurewncyjność oraz zwalczać
wykluczenie społeczne. Zmiany w organizacji pracy będą nieuniknione, aby udało się wykorzystać szanse jakie
niosą technologie informacyjne i łączności. W zmieniającej się gospodarce trzeba dbać jednocześnie o elastyczność
i bezpieczeństwo.” Presidency Conclusions: Nice European Council Meeting, 7,8 and 9 December 2000, Annex I,
European Social Agenda, §15. Zob. też: Biała Księga—VI, s. 25.
120
Presidency Conclusions: Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000, §23.
121
Biała Księga—VI, s. 27.
122
Biała Księga—VI, s. 28.
123
Biała Księga—VI, s. 28.
124
Biała Księga—VI, s. 43.
117
118
51
w ograniczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego będzie trudne”.125 Ponadto, Strategia—jak się wydaje—nie
dość uwzględnia niektóre specyficzne problemy Polski. Mianowicie, w Polsce ubóstwo jest w większej mierze niż
w UE funkcją niskich płac oraz ukrytego bezrobocia na wsi, która jest „największym zagłębiem polskiej biedy”. 126
Wstąpienie Polski do UE może nawet doprowadzić do wzrostu przestrzennego zróżnicowania poziomu dochodów.
Tymczasem w budżecie nie ma i raczej nie będzie środków na zwiększenie wsparcia rodzin ubogich. 127 Dlatego,
osiągalne wydaje się głównie zahamowanie zwiększania się rozmiarów ubóstwa dochodowego oraz redukcja
pewnych elementów wykluczenia społecznego.128 Przeciwdziałanie ubóstwu będzie w Polsce możliwe wraz z
ogólnym podniesieniem poziomu płac oraz zmniejszaniem się ukrytego bezrobocia na wsi, tj.—jak trzeba się
domyślać—wraz z przyspieszeniem wzrostu gospodarczego. Stąd zalecenie Białej Księgi—VI, iż najpilniejszym
zadaniem powinna być, restrukturyzacja polskiej wsi obejmująca podniesienie poziomu wykształcenia ludzi
młodych, rozwój infrastruktury i wspieranie przedsiębiorczości oraz reformę systemu świadczeń społecznych, jest
jak najbardziej logiczny, jeśli chodzi o cel zmniejszenia ubóstwa, lecz praktycznie niewykonalny w założonym przez
Strategię czasie, jeśli uwzględnić realia polskiej gospodarki. To samo odnosi się do postulatu podniesienia poziomu
płac.
Podobnie jest, jeśli chodzi o wiele szczegółowych celów Strategii. I tak, wzrost zatrudnienia prowadzi niewątpliwie
do zmniejszenia ubóstwa. Jednak aktywizacja zawodowa osób należących do grup zagrożonych wykluczeniem
społecznym jest bardzo kosztowna. Na przykład, bardzo kosztowne jest przywracanie do aktywności zawodowej
osób długotrwale bezrobotnych. Bardziej realistyczne w warunkach polskich, gdyż tańsze, jest zapobieganie
długotrwałemu bezrobociu osób młodych.129 Natomiast, na przeszkodzie istotnego zwiększenia zatrudnienia osób
niepełnosprawnych stoi głównie ich przeciętnie dużo niższy niż w całej populacji poziom wykształcenia. 130 Zmiana
tego stanu rzeczy jest możliwa tylko w dłuższym okresie i—zapewne—przy mobilizacji odpowiednich środków.
Pewne przeorientowanie świadczeń rodzinnych mogłoby natomiast sprzyjać wzrostowi zatrudnienia kobiet. 131 Z tych
samych powodów nie jest możliwe wprowadzenie minimalnego dochodu gwarantowanego, co jest jednym z
zalecanych przez UE sposobów zapewnienia życia w godności. „Jego wprowadzenie ... byłoby nie tylko bardzo
kosztowne, ale też mogłoby przyczynić się do dalszej dezaktywacji niektórych grup ludności”. 132 Biała Księga—VI
postuluje natomiast jako możliwe i pożądane, choć politycznie i społecznie trudne, zwiększenie wydatków na pomoc
społeczną w strukturze wydatków na świadczenia społeczne.133 Niezbyt dostosowany do warunków polskich wydaje
się być, według Białej Księgi—VI postulat tzw. aktywnej polityki społecznej „make work pay”, opierającej się na
założeniu, że system zabezpieczenia społecznego powinien skłaniać do przechodzenia do zatrudnienia, którego
podjęcie wpłynie na zwiększenie dochodów. „Jednakże [w Polsce] pole manewru dla realizacji tych zaleceń jest
ograniczone ze względu na niski poziom płac i świadczeń, oraz ze względu na bardzo niewielkie możliwości
Biała Księga—VI, s. 46 [wytłuszczenie w oryginale].
Biała Księga—VI, s. 48.
127
Biała Księga—VI, s. 47.
128
Biała Księga—VI, s. 47-48.
129
Biała Księga—VI, s. 47.
130
Biała Księga—VI, s. 48.
131
Biała Księga—VI, s. 48.
132
Biała Księga—VI, s. 49.
125
126
52
redukcji podatków i składek obciążających pracę”. Stąd, dla osób wykluczonych, płaca jaka może zostać im
zaoferowana nie będzie stanowić wystarczającej zachęty do rezygnacji z zasiłku.134 Równy dostęp do edukacji
powinien zostać uznany za zadanie priorytetowe. Natomiast do 2010r. Polska nie będzie w stanie zapewnić
wszystkim dostępu do mieszkań wyposażonych w podstawowe usługi. 135 Ważnym i możliwym do realizacji w
Polsce celem Europejskiej Strategii Integracji Społecznej, jest profilaktyka społeczna, szczególnie w odniesieniu do
uzależnień.136 Możliwe i pożądane jest też mobilizowanie wszystkich odpowiednich instytucji do współpracy w
zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego.137
Strategia Ochrony Socjalnej. Biała Księga—VI uznaje cele z Laeken za właściwe dla Polski. Zwraca jednocześnie
uwagę na pewne zagrożenia. Obecny 60% poziom zastąpienia przeciętnego wynagrodzenia przez przeciętne
świadczenie emerytalne realizuje postulat adekwatności świadczeń w sensie ochrony przed ubóstwem. Jednak w
2020r. owa stopa zastąpienia może się w Polsce obniżyć (szczególnie wobec kobiet, które nie zechcą albo nie będą
mogły pracować dłużej niż do 60 roku życia) na tyle, że powstanie zagrożenie emerytów ubóstwem. Biała Księga—
VI zwraca także uwagę, iż już obecnie niskie gwarantowane najniższe świadczenie emerytalne (24% przeciętnego
wynagrodzenia) będzie się stopniowo obniżać; gwarancja nie będzie też obejmować pewnych kategorii osób
(pracujących dłuższy czas w niepełnym wymiarze czasu pracy). 138 III filar nie może być w warunkach polskich
uznany za realistyczny sposób uzupełnienia emerytur z systemów publicznych przez osoby niżej zarabiające,
ponieważ nie stać je na oszczędzanie w tym filarze. W związku z tym, wprowadzenie przez rząd zachęt
podatkowych do oszczędzania w III filarze wspierać będzie osoby lepiej zarabiające. Dlatego Biała Księga—VI
przeciwna jest tego rodzaju zachętom, uznając, że skorzystają z nich tylko bogatsi.139 Biała Księga—VI wskazuje,
że „w perspektywie kilkunastu lat system emerytalny, przy istniejącej obecnie legislacji, nie będzie w stanie uchronić
emerytów przed ubóstwem”.140 Jednocześnie, zreformowany system sprzyja zwiększeniu stopy zatrudnienia osób
starszych, co prowadzić będzie do podniesienia poziomu świadczeń. Biała Ksiega nie wyjaśnia czy ten spodziewany
wzrost świadczeń skompensuje spadek świadczeń, któryby nastąpił gdyby system nie wymuszał większej niż
dotychczas aktywności zawodowej. Wyrównanie wieku przechodzenia na emeryturę kobiet i mężczyzn,
przyczyniłoby się też do wyrównania poziomu świadczeń emerytalnych; obecnie świadczenia kobiet są średnio
niższe niż mężczyzn. Co do finansowej stabilności zreformowanego systemu emerytalnego, przeprowadzone
symulacje wskazują, że w drugiej dekadzie obecnego wieku Fundusz Ubezpieczeń Społecznych powinien osiągnąć
dodatni wynik finansowy. O ile zachowana zostanie konsekwencja w ograniczaniu wcześniejszego przechodzenia
na emeryturę, i nadwyżka finansowa rzeczywiście powstanie, możliwe będzie zwiększenie poziomu świadczeń, tj.
Biała Księga—VI, s. 49.
Biała Księga—VI, s. 48.
135
Biała Księga—VI, s. 49.
136
Biała Księga—VI, s. 49.
137
Biała Księga—VI, s. 49.
138
Biała Księga—VI, s. 55, 56.
139
Biała Księga—VI, s. 56, 59.
140
Biała Księga—VI, s. 55.
133
134
53
utrzymanie ich socjalnej funkcji.141 Ponadto, wyniki finansowe Otwartych Funduszy Emerytalnych zależeć będą
również od struktury portfela ich inwestycji. Biała Księga—VI przestrzega, że „fundusze emerytalne powinny
stanowić przede wszystkim źródło przyszłej emerytury, a nie źródło finansowania, choćby jak najbardziej słusznych,
innych inwestycji społeczno-ekonomicznych”, gdyż prowadzi to na ogół do niższych świadczeń. 142 W odniesieniu
do postulowanej w Laeken modernizacji systemów emerytalnych, Biała Księga—VI stwierdza, że polski nowy
system emerytalny nie zapewnia właściwego poziomu świadczeń w wypadku gdy pracownik był zatrudniony w tzw.
nietypowych formach. Jest tak, gdyż poziom świadczeń osób, które nie osiągnęły wymaganego minimum stażu
pracy w pełnym wymiarze, nie podlega minimalnym gwarancjom. Ponadto, ten aspekt może stosunkowo bardziej
odnosić się do kobiet niż do mężczyzn, ponieważ kobiety częściej niż mężczyźni podejmują tego rodzaju
zatrudnienie.143
Jednolita Kompleksowa Strategia Kształcenia i Szkolenia. Biała Księga—VI wskazuje, że udział wydatków na
oświatę w PKB Polski jest bliski średniej UE (5% w 1999r.). Jednak wzrost wydatków per capita niekoniecznie
przekłada się na poprawę efektywności kształcenia i szkolenia. Poprawę taką może również przynieść lepsze
wydawanie dostępnych środków. 144 „Wiele wskazuje na to, że [w Polsce] ... łatwiej byłoby osiągnąć stawiane [w
Jednolitej Strategii] cele przesuwając te środki, które są wydawane na kształcenie zawodowe—na finansowanie
kształcenia większego odsetka uczniów w tańszych szkołach ogólnokształcących...”. Biała Księga—VI wyraża
wątpliwość czy Polska może zobowiązać się do stałego podnoszenia tych wydatków, szczególnie ze środków
publicznych. Nie negując potrzeby zwiększenia wydatków na kształcenie per capita, za priorytet uznano
racjonalizację wydatków już ponoszonych. 145 Jeśli chodzi o zmniejszenie do roku 2010 o połowę odsetka osób w
wieku 18-24 lata z wykształceniem średnim niższym, którzy nie kontynuują nauki ani nie uczestniczą w szkoleniu,
to „jest to cel osiągalny i wart zrealizowania”. 146 W Polsce oznacza on zmniejszenie odsetka osób uczących się w
szkołach zawodowych oraz nie kontynuujących nauki po ich ukończeniu. Biała Księga—VI wyraża jednak
wątpliwość czy obecny system rekrutacji do gimnazjów oraz kształcenia w nich rzeczywiscie sprzyjają osiągnięciu
tego celu.147 Biała Księga—VI wyraża też wątpliwość co do słuszności celu Jednolitej Strategii, jakim jest
zwiększenie liczby uczniów i studentów kierunków ścisłych i technicznych, gdyż—jak wskazuje przykład USA—
„kształcenie w tym obszarze nie podnosi potencjału badawczego, który będzie potrzebny dla zrównoważonego
wzrostu gospodarki i rozwoju społeczeństwa opartego na wiedzy”.148 Brak jest też w Polsce danych „wskazujących
czy kształcenie w wymienionych dziedzinach odpowiada naszym potrzebom”. 149 Nie wydaje się możliwe
osiągnięcie przez Polskę do 2010r. zalecanego przez Komisję celu 80% ludności w wieku 25-64 lata mającej co
Biała Księga—VI, s. 57-58.
Biała Księga—VI, s. 60.
143
Biała Księga—VI, s. 58.
144
Biała Księga—VI, s. 30-32, 37.
145
Biała Księga—VI, s. 37.
146
Biała Księga—VI, s. 37.
147
Biała Księga—VI, s. 37-38.
148
Biała Księga—VI, s. 34.
149
Biała Księga—VI, s. 38.
141
142
54
najmniej pełne wykształcenie średnie.150 W Polsce wskaźnik ten wynosił w latach 1996-1998 ok. 40%.
Wprowadzana od 1999r. reforma edukacji zakłada, że 80% kształconych obecnie roczników uzyska co najmniej
pełne wykształcenie średnie.151 Na teście umiejętności kluczowych OECD/PISA, polscy 15-latkowie osiągają słabe
wyniki w porównaniu z rówieśnikami z innych krajów UE. Biała Księga—VI zgadza się, że podniesienie poziomu
umiejętności kluczowych jest celem, do którego Polska powinna dążyć, głównie poprzez poprawę wyników
najsłabszych uczniów—najczęściej uczących się w szkołach zawodowych. Prawdopodobnie nie uda się jednak
osiągnąć zakładanego przez UE obniżenia o połowę odsetka 15-latków osiągających najsłabsze wyniki na tym
teście.152 W zakresie kształcenia ustawicznego, UE zakłada osiągnięcie do 2010r. średniego wskaźnika co najmniej
15% osób w wieku 24-64 lata uczestniczących w dokształcaniu, przy czym w żadnym kraju nie powinno być to
mniej niż 10%. W Polsce w 2000r. dokształcało się 4-5% ludności aktywnej zawodowo, tj. niemal o połowę mniej
od średniej UE (8,4%). (Poza tym, w Polsce dokształcają się głównie osoby najlepiej wykształcone.)
Prawdopodobnie Polska nie zdoła zrealizować tego celu do roku 2010. Jest to jednak, według Białej Księgi—VI, cel
słuszny.153 Poza tym, w warunkach polskich pożądane byłoby również zmniejszenie różnic między szkołami w
wynikach kształcenia (rozpiętość tych wyników w Polsce jest niemal dwukrotnie większa od średniej UE), ogólna
poprawa jakości kształcenia (służyć temu mogą standaryzowane ogólnopolskie testy) oraz poprawa jakości pracy
nauczycieli.154
WNIOSKI
Generalnie, z Białej Księgi—VI wynika, że zasadniczych celów społecznych Strategii Lizbońskiej dotyczących
zatrudnienia i bezrobocia, ubóstwa i spójnosci społecznej, a także kształcenia i szkolenia oraz ochrony socjalnej
Polska nie będzie w stanie zrealizować w założonym terminie, tj. do roku 2010, że niektóre istotne cele tych strategii
często nie są dostosowane do polskiej specyfiki, że w zakresie polityki społecznej i zatrudnienia Polskę stać w
zasadzie na „środki skromne” oraz, że główne problemy społeczne może w Polsce złagodzić nie tyle taka czy inna
polityka społeczna, ile przyśpieszony wzrost gospodarczy. Wyciągając z tych cząstkowych ocen logiczne wnioski
można chyba dopowiedzieć, że dla kraju takiego jak Polska rzeczywistymi priorytetami Strategii Lizbońskiej
powinny być te, które odnoszą się do wzrostu efektywności gospodarki oraz transformacji do społeczeństwa i
gospodarki opartej na wiedzy. W zakresie zaś celów społecznych Strategii, głównym priorytetem dla Polski
powinna być edukacja.
Rada (ds. Edukacji) zaleciła tylko aby do 2010r. 85% osób w wieku 22 lat legitymowało się pełnym
wykształceniem średnim. Zob. wyżej część VI. Ten sam cel powtarzają Wytyczne Polityki Zatrudnienie, które
zostaną przyjęte w czerwcu 2003r. Por.: Proposal for a Council Decision on Guidelines for the Employment Policies
of the Member States—General Approach, Council of the European Union, Brussels, 26 May 2003 (9783/03),
wytyczna 4.
151
Biała Księga—VI, s. 34, 38-39.
152
Biała Księga—VI, s. 34, 38.
153
Biała Księga—VI, s. 35,39.
154
Biała Księga—VI, s. 39-41.
150
55
W konsekwencji, nie tylko nierealistyczne ale i szkodliwe, gdyż rozbudzające niemożliwe do zaspokojenia społeczne
roszczenia, byłoby przyjęcie, że celem polityki społecznej ma być rozwiązanie problemów społecznych (pełne
zatrudnienie, eliminacja biedy i wykluczenia społecznego)—jak chce tego Strategia Lizbońska. Tymczasem, w
przypadku Polski celem tym może być co najwyżej ich bieżące łagodzenie, po to aby umożliwić realizację celów
rozwojowych w dziedzinie gospodarki i edukacji, które rzeczywiście, w dłuższym okresie, umożliwić mogą
zaspokajanie celów społecznych.
Spostrzeżenie to potwierdza lektura polskich dokumentów programowych z dziedziny polityki społecznej. Na
przykład, przygotowywana w grudniu 2002r., jeszcze przed połączeniem resortu pracy i polityki społecznej z
resortem gospodarki, polska „Strategia polityki społecznej”, zbieżnie ze Strategią Lizbońską, zmierzała do
ograniczenia bezrobocia, podwyższenia kwalifikacji pracowników, zmniejszenia obszaru biedy i wykluczenia
społecznego oraz realizacji tych funkcji systemu emerytalnego, które wiążą się z przeciwdziałaniem ubóstwu oraz
stymulacją zatrudnienia. Od społecznej części Strategii Lizbońskiej nie różniły jej zatem cele. Zasadniczo różniło ją
natomiast to, że strategia polska zakładała jedynie działanie w kierunku ich realizacji, podczas gdy Strategia
Lizbońska i związane z nią społeczne strategie szczegółowe zobowiązują do osiągnięcia w konkretnym czasie
wymierzonego w liczbach rezultatu!155
Według projektu “Strategii polityki społecznej” celami strategicznycmi rządu RP w zakresie polityki społecznej
w latach 2002-2005 miały być:
(1) Tworzenie instytucjonalnych, organizacyjnych i finansowych form sprzyjających wzrostowi zatrudnienia;
(2) Poprawa bezpieczeństwa socjalnego obywateli i przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu poprzez
zagwarantowanie stabilnych podstaw funkcjonowania systemu zabezpieczenia społecznego;
(3) Osiaganie tych celów w dialogu ze wszystkimi zainteresowanymi partnerami.
Cele te miały być realizowane w 5 obszarach:
(1) Zatrudnienia i ochrony pracy;
(2) Ubezpieczeń społecznych;
(3) Zabezpieczenia społecznego;
(4) Dialogu społecznego
(5) Europejskich standardów socjalnych i współpracy z Europejskim Funduszem Społecznym.
W każdym z tych 5 obszarów wyznaczone zostały szczegółowe kierunki działań, w sumie 36. Wobec każdego z
działań określone zostały “przewidywane efekty”. Żaden z “przewidywanych efektów” nie został określony jako
konkretny weryfikowalny cel, np. zmniejszenie bezrobocia ludzi młodych o 20% do 2005r. lub zwiększenie udziału
osób dorosłych w kształceniu ustawicznym o 30% do 2005r. W niemal każdym przypadku cele zostały określone
ogólnie, np. “[z]większenie szans bezrobotnych absolwentów i ludzi młodych na zatrudnienie” (s. 30) lub
“[z]większenie udziału osób dorosłych ... w kształceniu przez całe życie, w celu uzyskania lub podwyższenia
kwalifikacji zawodowych” (s. 34). Bardziej szczegółowo okreslono zazwyczaj nakłady możliwe do poniesienia na
realizację poszczególnych kierunków działań. Również rozdział VI. “Skutki realizacji Strategii polityki społecznej”
zawierał jedynie ich ogólne określenie, np. “stopniowe zmniejszanie liczby rodzin znajdujących się poniżej poziomu
ubóstwa...” (s. 95). Rozdział VI. wymieniał też “najistotniejsze nakłady finansowe budżetu państwa” na realizację
Strategii oraz listę regulacji, które zostaną wprowadzone aby Strategia mogła zostać wdrożona. Wyliczał on również
“wskaźniki realizacji Strategii Polityki Społecznej”. Tyle, że były to jedynie wskaźniki pokazujące punkt wyjścia na
dzień 31 grudnia 2001r. W żadnym wypadku nie specyfikowały one celów, do których osiągnięcia zmierzano.
Widać wyraźnie, że jest to podejście zasadniczo inne niż w Strategii Lizbońskiej. Zob.: Strategia Polityki
Społecznej, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, 2002-2005 (Projekt—Wersja poprawiona uwzgledniająca uwagi
resortów), Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 19 grudnia 2002.
155
56
To, że Strategia Lizbońska stawia cele społeczne z naszego punktu widzenia nierealistyczne oraz zaleca środki ich
osiągania, na które nas nie stać, wynika stąd, iż skrojona ona była dla Unii 15 stosunkowo bogatych państw i to
znajdujących się w roku 2000 akurat w okresie koniunktury gospodarczej. Nie uwzględnia ona nie tylko
zasadniczego faktu, jakim jest nasz niższy poziom rozwoju gospodarczego (jedynie 42 % średniego GDP per capita
obecnych 15 członków UE), ale również i tego, że wstępując do UE Polska ma nadzieję systematycznie skracać
dystans rozwojowy dzielący nas dziś od Unijnej średniej. A to oznacza konieczność dodatkowej mobilizacji
oszczędności w gospodarce, aby można było nie tylko polegać na pomocy z unijnych funduszy strukturalnych ale i
wygrywać w konkurencji o inwestycje zagraniczne oraz tworzyć kapitał krajowy. Jeżeli wzorem dla polskiego
członkostwa w UE ma być Irlandia a nie Grecja, to Polska będzie musiała dokonać trudnych wyborów i przyjąć
jakieś priorytety w polityce gospodarczej i społecznej, w odróżnieniu od Strategii Lizbońskiej, która w istocie
żadnych priorytetów nie proponuje, gdyż zaleca realizację wszystkich pozytywnych ludzkich dążeń jednocześnie.
Czy wobec wymienionych tu braków, Strategia Lizbońska, w tym jej szczegółowe strategie dotyczące celów
społecznych zgodne są z interesem Polski? Wydaje się, że w zasadzie tak, co najmniej z trzech powodów. Po
pierwsze, Strategia podejmuje w skali ogólnoeuropejskiej próbę odpowiedzi na rzeczywiste wyzwania: globalizacji i
wynikającej z niej presji konkurencyjnej oraz przechodzenia do gospodarki opartej na wiedzy. Istotnie, wyzwaniom
tym Unia Europejska może stawić z powodzeniem czoła tylko jako unia, to jest, gdy przezwycięży narodowe
partyukularyzmy i w pełni wykorzysta skalę swego rynku. W tej „grze o sumie niezerowej” Polska powinna
aktywnie uczestniczyć. To nic, że przepisane przez Strategie recepty sa w dużej mierze nietrafne. Strategia
Lizbońska nie jest wszak dziełem skończonym. Kolejne Rady Europejskie uszczegółowiają ją i, w miarę potrzeby,
modyfikują. W procesie tym możliwe jest znalezienie recepty właściwej i Polska powinna w tych poszukiwaniach
aktywnie uczestniczyć. Po drugie, Strategia i związany z nią ściśle mechanizm otwartej metody koordynacji
wymusza na polskim rządzie i polskiej administracji myślenie strategiczne, ustalanie mierzalnych celów,
długofalowe planowanie działań i takież ich finansowanie, skoordynowane działanie różnych resotów oraz różnych
szczebli administracji, konsekwencję w realizacji raz przyjętych strategii oraz rzeczywistą weryfikację osiągniętych
rezultatów. Każdy kto zna rzeczywistość funkcjonowania polskiej administracji rządowej, wie, że są to wszystko
bardzo pozytywne nowinki. Po trzecie wreszcie, otwarta metoda koordynacji, służąca realizacji Strategii
Lizbońskiej, jest na tyle „otwarta”, że nie przeszkadza żadnemu z państw członkowskich w podejmowaniu
odważnych reform swego modelu gospodarczego i społecznego. Co więcej, stosowanie tej metody pozwala nie
tylko zweryfikwać na tle pozostałych państw członkowskich Unii słuszność przjętych przez dane państwo
rozwiązań, ale i daje szanse na ich upowszechnienie.
Paradoksalnie, w swych ewentualnych dążeniach do reformy społecznej części Strategii Lizbońskiej Polska może
znaleźć sojuszników nie tylko wśród „nowych państw członkowskich” znajdujących się na podobnym do Polski, tj.
zasadniczo niższym od obecnej unijnej średniej poziomie rozwoju gospodarczego. Może ona znaleźć zrozumienie
także wśród wielu członków dotychczasowych. Nadzieja na to wynika z coraz powszechniejszej w Unii
57
świadomości, że Strategia Lizbońska jest nierealistyczna. 156 Tworzy ona bowiem iluzję, że wyzwaniom globalizacji,
demografii i budowy gospodarki opartej na wiedzy można sprostać w sposób bezbolesny, to jest utrzymując istotę
tzw. „europejskiego modelu socjalnego”, a więc stan, w którym pracuje się krócej niż w USA a przechodzi na
emeryturę wcześniej, w którym wzrost płac wynika z przepisów a niekoniecznie z większej produktywności, w
którym świadczenia socjalne realizują „społeczne prawa człowieka”, niekoniecznie zaś skłaniają go do
indywidualnej odpowiedzialności, inicjatywy i aktywności na rynku pracy, itd.
Analiza szczegółów Strategii Lizbońskiej przywodzi w sposób nieuchronny do pytań i kwestii zasadniczych. I tu
możnaby nieco przewrotnie zauważyć, że był już kiedyś przywódca wielkiego kraju, który zapowiadał, że ów wielki
kraj „dogoni i przegoni” Stany Zjednoczone gospodarczo odrzucając jednocześnie rynek i wynikające z niego
„niesprawiedliwości społeczne”. Wiemy czym to się skończyło, najpierw dla tego przywódcy a kilka dziesiecioleci
później dla jego wielkiego kraju. Unia Europejska zaczęła w roku 2000 ambitną obietnicą „dogonienia i
przegonienia” Stanów Zjednoczonych do roku 2010. Nie odrzuciła wprawdzie rynku ale chciała odrzucić
„społeczeństwo rynkowe”. Niecałe trzy lata później okazało się, że „[s]tawką jest już nie tyle dogonienie USA, co
uniknięcie stagnacji rozwojowej”.157 Europa nie zrealizuje celów Strategii Lizbońskiej bez zmiany mentalności,
właśnie w kierunku większej akceptacji „społeczeństwa rynkowego”, zmiany podobnej (choć niekoniecznie
identycznej) do tej, jaką Ameryka przeszła 10 lat wcześniej, w okresie swej „konserwatywnej rewolucji”. Bez
zmiany mentalności swych polityków i społeczeństw nie zrozumie bowiem, że „europejski model socjalny”, z
którym obnosi się jako dowodem swej wyższości wobec USA, stał się w istocie największą barierą jej rozwoju.
Cytowana tu już wielokrotnie Biała Księga—VI słusznie stwierdza, że „[s]połeczeństwa UE muszą określić nowy
punkt równowagi pomiędzy wzrostem gospodarczym, a bezpieczeństwem socjalnym i zróżnicowaniami
społecznymi. Kontynuacja obecnego poziomu ‘państwa dobrobytu’ oznaczałaby w przyszłości po prostu biedę dla
wszystkich”.158 Polska może odegrać wielką rolę dokonując mentalnego przełomu i odsuwając tę ponurą
perspektywę od siebie, przyczyniając się tym samym do odsunięcia jej od całej Unii. W Unii Europejskiej—„róbmy
swoje!”.
Jerzy Ciechański
Warszawa, czerwiec 2003r.
Por. np. omówioną wyżej pewną zmianę tonu w kierunku “prorynkowym” widoczną w zaleceniach Rad
Europejskich w Barcelonie (marzec 2002) i Brukseli (marzec 2003) odnośnie koniecznych modyfikacji Europejskiej
Strategii Zatrudnienia. Najbardziej dramatycznym ostanio przykładem rewizji poglądów był nadzwyczajny zjazd
SPD, 1 czerwca 2003r., podczas którego zgodzono się na—jak na Niemcy—drastyczne ograniczenia tamtejszego
modelu “państwa dobrobytu”.
157
Biała Księga—VI, s. 8.
158
Biała Księga—VI, s. 9 [wytłuszczenie w oryginale].
156
58
*
*
59
*