Andrzej Zoll - Rzecznik Praw Obywatelskich
advertisement
Andrzej Zoll Rzecznik Praw Obywatelskich – zadania konstytucyjno-prawne oraz funkcje publiczne w zakresie wspierania społeczeństwa obywatelskiego w Polsce * Akty prawne: - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) - Ustawa z dn. 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 14, poz. 147) Idea rzecznika praw obywatelskich, zwanego w stosunkach międzynarodowych ombudsmanem, jako organu kontrolującego działania urzędników pod kątem poszanowania przez nich praw obywateli, wywodzona jest z tradycji państw arabskich. W Europie po raz pierwszy instytucja o specyficznych uprawnieniach kontrolnych została utworzona przez króla szwedzkiego Karola XII w 1709 roku (wg innych źródeł w 1713 roku) pod nazwą kanclerza sprawiedliwości, podporządkowanego monarsze i rządowi. Przyjmując taki model Karol XII wzorował się na zaobserwowanych rozwiązaniach Państwa Otomańskiego. Instytucja ta dość długo znana była właściwie tylko w Szwecji. Dopiero po I wojnie światowej, w 1919 roku, powstała podobna w Finlandii. Rozwój urzędu ombudsman a, który nastąpił po II wojnie światowej, związany był bardzo ściśle z katastrofą, którą przeżyła ludzkość – totalitaryzmami: brunatnym i czerwonym. Uświadomiono sobie wówczas, że nie wystarczą zasady demokratyczne, które w pewnym momencie mogą być wykorzystane nawet przeciwko człowiekowi. W politologii znane jest pojęcie totalitarnej demokracji, czyli rządu większości z pominięciem, zdeptaniem praw mniejszości. Postanowiono przeciwdziałać takim zjawiskom. W bardzo wielu państwach, w Europie dziś już w ponad 40, a na świecie w ponad 100, powołano rzeczników praw obywatelskich. Od 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich funkcjonuje także w Tekst opracowany na podstawie wystąpienia z dnia 7 grudnia 2004 r. w Wyższej Szkole Zarządzania i Administracji w Zamościu – XXIX wykład otwarty. Za pomoc w opracowaniu dziękuję p. Magdalenie Kuruś, mojej współpracownicy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. * 2 strukturach Unii Europejskiej 1. Rada Europy powołuje komisarza do spraw praw człowieka. Kompetencje, procedury powoływania ombudsmanów różnią się w poszczególnych państwach. Możemy wyróżnić dwa modele: urzędu centralnego (jak np. w Polsce) i zdecentralizowanego (np. we Włoszech, gdzie w każdej gminie funkcjonuje niezależny ombudsman; urzędnicy, w liczbie ok. 700, mają centralną radę ombudsmańską, stanowiącą ich reprezentację w kontaktach międzynarodowych). Wspólna jest jednak podstawa działania ombusdmanów. Istotne jest przekonanie, iż źródłem wolności i praw człowieka nie jest władza stanowiąca prawo, lecz samo człowieczeństwo, przyrodzona i niezbywalna godność człowieka, którą władza publiczna ma obowiązek gwarantować i szanować. Znalazło ono wyraz także w Konstytucji RP: Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Jeżeli przyjmiemy zasadę, że prawa człowieka i obywatela nie pochodzą od władzy, to zasadne jest istnienie urzędu, który sprawdza czy parlament gwarantuje i szanuje nasze ludzkie prawa i wolności, czy rząd ich przestrzega, a nawet w pewnym zakresie, czy nie naruszają ich postępowanie lub orzeczenia judykatury. Założenie o pozaprawnym źródle wolności i praw człowieka nie może być akceptowane w systemie totalitarnym, w którym wszelkie wolności i prawa pochodzą z nadania totalitarnej władzy. Totalitarna władza chce mieć prawo zarówno ich stanowienia, jak i likwidowania. W związku z tym wprowadzanie urzędu, który by miał patrzeć na ręce władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej – jeżeli w ogóle taki podział w systemie totalitarnym ma sens – jest całkowicie pozbawiony racji. Patrząc na historię polskiego urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich może zatem zaskakujący wydać się fakt, iż Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich pochodzi jeszcze sprzed przełomowego 1989 roku, tj. z 1987 roku 2. Pomimo, iż zakres uprawnień przyznanych wówczas Rzecznikowi, w porównaniu do aktualnego, był ograniczony, to jednak były to uprawnienia niezwykle istotne. Powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich, jak również wcześniej sądownictwa administracyjnego Pierwszym Rzecznikiem Praw Obywatelskich Unii Europejskiej został Jacob Söderman, obecnie urząd ten sprawuje profesor Nikiforos Diamandouros. 2 Pierwsza osoba pełniąca funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich, prof. Ewa Łętowska, rozpoczęła kadencję 19 listopada 1987 roku. 1 3 (w 1980 r.) i Trybunału Konstytucyjnego (w 1986 r.) dowodzą, iż w Polsce w latach 80 tych system komunistyczny, oparty na zasadzie jednolitej władzy państwowej, stopniowo się rozpadał. Powstawały instytucje, które w ocenie władz miały być tylko pewnymi atrapami demokracji. W istocie rzeczy takimi atrapami nie były. Sądownictwo administracyjne uważane było w latach 80-tych za najlepiej funkcjonujący system sądownictwa. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z tego okresu również spełniały najwyższe standardy. Podobnie Rzecznik Praw Obywatelskich, dzięki podejmowanym działaniom, dość szybko zdobył uznanie obywateli i stosunkowo dużą popularność. Wobec powyższego można stwierdzić, iż powołanie tych instytucji stanowiło zapowiedź upadku systemu „demokracji ludowej” i było początkiem (re)konstrukcji państwa prawnego. Przyjęte w Polsce rozwiązania prawno-ustrojowe dotyczące Rzecznika Praw Obywatelskich uznawane są nierzadko za modelowe 3. Rzecznik Praw Obywatelskich ma m. in. podpisaną umowę z Organizacją Narodów Zjednoczonych, ażeby w Europie Wschodniej i w państwach azjatyckich byłego Związku Radzieckiego budować podobne instytucje, przyczyniając się do demokratyzacji tych rejonów. Pierwszy Rzecznik Praw Obywatelskich miał znacznie ograniczone kompetencje. Zmiana ustroju spowodowała również zmianę Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, której dokonano w 1991 roku4. Kolejne zmiany wynikały głównie z modyfikacji innych regulacji ustawowych wiążących się z działalnością Rzecznika, czy dostosowaniem do wprowadzanej terminologii. Konstytucja RP z 1997 roku, poświęcając Rzecznikowi Praw Obywatelskich odrębny oddział w rozdziale Organy kontroli państwowej i ochrony prawa, umocniła jego pozycję. Podstawowe przepisy regulujące kompetencje Rzecznika znajdziemy w art. 80 oraz art. 208-212 Konstytucji. Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. art. 80 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Z powyższego przepisu wynika, iż każdy, kto uważa, że jego wolności i prawa zostały naruszone przez organy władzy publicznej może się zwrócić, na zasadach określonych Znakomite opracowanie problematyki dotyczącej instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi dzieło autorstwa J. Świątkiewicza Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym. Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza. Warszawa 2001. 4 Ustawą z dn. 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. nr 83, poz. 371). Marszałek Sejmu ogłosił tekst jednolity Ustawy – Dz. U. z 1991 r. nr 109, poz.471. 3 4 w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich. Wnioski do Rzecznika mogą więc kierować osoby fizyczne: zarówno obywatele polscy, jak i cudzoziemcy znajdujący się pod jurysdykcją państwa polskiego czy bezpaństwowcy; osoby prawne: organizacje obywatelskie (fundacje, stowarzyszenia), przedsiębiorcy (np. spółki), czy organy jednostek samorządu terytorialnego, zawodowego, gospodarczego; jednostki nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli w myśl przepisów mogą być podmiotami praw i obowiązków (np. samorządy uczniowskie, komitety rodzicielskie). Każdy więc może złożyć skargę na naruszające sferę jego praw lub wolności działania organów władzy publicznej, tj. podmiotów sprawujących na mocy przepisów szczególnych władztwo (mających moc wydawania wiążących – szeroko rozumianych – decyzji kształtujących sytuację prawną i faktyczną podmiotu). Rzecznik Praw Obywatelskich może także podejmować czynności z własnej inicjatywy, m. in. na skutek informacji zamieszczonej w środkach masowego przekazu, oraz na wniosek Rzecznika Praw Dziecka 5 . Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. art. 208 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Przytoczone wyżej przepisy określają przedmiot prawnej ochrony udzielanej przez Rzecznika: wolności i prawa człowieka i obywatela wynikające z Konstytucji oraz innych aktów normatywnych. Powierzone zadanie Rzecznik wykonuje przez badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji lub instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności i praw człowieka i obywatela, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej 6. Takie szerokie unormowanie oraz brak wymogów formalnych postępowania 7 skutkuje dużą ilością wniosków wpływających do Rzecznika Praw Obywatelskich – ogółem w 2003 r. było ich: 55 286, natomiast w 2004 r.: 59 248 8. Są to sprawy właściwie z całego zakresu życia społecznego. Najwięcej, co jest pewną ilustracją istniejących w państwie warunków, obok skarg z zakresu prawa karnego, jest skarg dotyczących prawa socjalnego (zabezpieczenia społecznego). Społeczeństwo polskie jest bardzo ubogie, często też prawa dotyczące egzystencji, na poziomie wręcz biologicznym, są niestety naruszane. Ta grupa spraw jest dla mnie niezwykle trudna. Często w odpowiedzi na Artykuł 9 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Artykuł 1 ust. 3 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. 7 Artykuł 10 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich stanowi: Wniosek kierowany do Rzecznika jest wolny od opłat, nie wymaga zachowania szczególnej formy, lecz powinien zawierać oznaczenie wnioskodawcy oraz osoby, której wolności i praw sprawa dotyczy, a także określać przedmiot sprawy. 8 Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za 2004 rok, s. 358. Biuletyn RPO. Warszawa 2005. 5 6 5 wystąpienia otrzymuję informację, że interwencja jest słuszna, ale brak środków finansowych nie pozwala na podjęcie odpowiednich działań korygujących, pomoc. Rzecznik Praw Obywatelskich, z uwagi na przypisywane funkcje, musi być urzędem niezależnym, znajdującym się niejako poza trójdzielnym systemem organów władzy. W polskim systemie prawnym zostało to należycie zagwarantowane. Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. 9 art. 210 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu, na 5-letnią kadencję (art. 209 ust. 1 Konstytucji) 10. Wprowadzono zatem stosunkowo skomplikowany system obsadzania tego urzędu. Włączenie w ten proces obu izb parlamentu ma zapewnić objęcie urzędu Rzecznika Praw Obywatelsk ich przez kandydata kompromisowego, a nie reprezentanta tylko jednej opcji politycznej, co ma stanowić dodatkową gwarancję jego niezależności. Podobnemu celowi służy zakaz członkostwa Rzecznika Praw Obywatelskich w partii politycznej czy związku zawodowym 11. Rzecznik Praw Obywatelskich w czasie kadencji praktycznie nie może być odwołany. Uchwała w tym przedmiocie jest podejmowana przez Sejm większością co najmniej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów 12. Zasady pociągnięcia do odpowiedzialności karnej Rzecznika Praw Obywatelskich reguluje art. 211 Konstytucji, który stanowi: Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ponosi konstytucyjnej odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. 10 Szczegółowy tryb powoływania Rzecznika Praw Obywatelskich określa Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich oraz odpowiednia uchwała Sejmu. Ta sama osoba nie może być Rzecznikiem więcej niż dwie kadencje. Przed wejściem w życie Konstytucji z dn. 2 kwietnia 1997 roku Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany był na 4 lata. Ratio legis wprowadzenia 5-letniego okresu sprawowania funkcji – to oderwanie kadencji Rzecznika od kadencji parlamentu, co jest rozwiązaniem słu sznym. 11 Zakaz łączenia wykonywania funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich z innymi, określonymi w ustawie, został wyrażony w art. 209 ust. 2 i 3 Konstytucji: „2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych. 3. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.” Artykuł 103 ust. 1 Konstytucji wyklucza jednoczesne pełnienie funkcji Rzecznika i wykonywanie mandatu posła czy senatora. 12 Artykuł 7 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który określa także przesłanki odwołania Rzecznika przed upływem okresu, na jaki został powołany. Nie było dotąd poważnej próby odwołania 9 6 Rzecznik Praw Obywatelskich ma także zagwarantowane prawo powrotu na zajmowane przed objęciem funkcji stanowisko albo powinien otrzymać stanowisko równorzędne poprzednio zajmowanemu, jeżeli nie ma przeszkód prawnych 13. Rzecznik Praw Obywatelskich corocznie przedstawia obu izbom parlamentu informację dotyczącą prowadzonej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela 14. Informacja ta jest wysłuchiwana przez parlamentarzystów i stanowi podstawę debaty nad stanem przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela w Polsce. Nie podlega jednak głosowaniu, nie jest przyjmowana przez parlament, co służy podkreśleniu niezależności Rzecznika Praw Obywatelskich od władzy ustawodawczej. Informacja ta jest podawana także do wiadomości publicznej 15. Rzecznik Praw Obywatelskich ma szereg kompetencji, które wzmacniają jego pozycję w stosunku do władzy ustawodawczej. Może brać udział w posiedzeniach plenarnych parlamentu, jak i w posiedzeniach komisji, z prawem zabrania głosu poza kolejnością 16. Rzecznik ma także prawo przedkładać Sejmowi i Senatowi określone sprawy wynikające z jego działalności. Na wniosek Marszałka Sejmu z kolei przedstawia informację lub podejmuje czynności w określonych sprawach 17. Niezwykle istotne jest uprawnienie Rzecznika Praw Obywatelskich do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o uznanie ustawy za niezgodną z Konstytucją 18. To jest bardzo istotne narzędzie, działające także profilaktycznie. Nieraz w czasie debaty sejmowej czy obrad komisji sejmowej podnoszono argument, iż nie można przyjąć określonego rozwiązania, ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionuje je przed Trybunałem Konstytucyjnym. W mojej ocenie ten instrument jest niezwykle skuteczny, uświadamia posłom, iż bezwzględnie powinni przestrzegać granic, które wyznacza Konstytucja. Niemniej jednak corocznie do Trybunału Konstytucyjnego Rzecznika, choć przy Rzeczniku II kadencji zaczęto zbierać podpisy; nie uzyskano jednak ich odpowiedniej ilości. 13 Artykuł 6 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. 14 Artykuł 212 Konstytucji oraz art. 19 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. 15 Obowiązek ten wykonywany jest poprzez publikację informacji w formie Biuletynu RPO oraz umieszczenie jej na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. 16 Nie korzystałem z tego uprawnienia zbyt często nie chcąc wdawać się w polityczną debatę. Dwukrotnie jednak występowałem w Sejmie, poza składaniem corocznej informacji: podczas debaty na temat polityki karnej oraz w sprawie projektu obywatelskiego dotyczącego przemocy w mediach. 17 Artykuł 19 ust. 3 i 4 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. 18 Rzecznik, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich w zw. z art. 188 i art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych oraz skarg konstytucyjnych. 7 kierowanych jest około 20 wniosków o uznanie poszczególnych aktów normatywnych za niezgodne z Konstytucją 19. Rzecznik Praw Obywatelskich pozostaje także niezależny od władzy wykonawczej. Posiada natomiast istotne uprawnienia kontrolne. Ma prawo wystąpić w każdej sprawie, zwrócić się do odpowiedniego organu władzy wykonawczej z żądaniem wyjaśnień, odpowiedzi na pytanie, czy dostępu do dokumentacji, która w każdym czasie powinna zostać udostępniona do wglądu. Może również wejść bez uprzedzenia do urzędu czy np. zakładu karnego20. W strukturze Biura Rzecznika Praw Obywatelskich są zespoły i pracownicy, którzy stale monitorują sytuację w placówkach, w których naruszenia praw człowieka są potencjalnie możliwe, tj. głównie w zakładach karnych, domach poprawczych, szpitalach psychiatrycznych, domach dziecka. Rzecznik może wpływać na kształt obowiązujących przepisów prawnych poprzez korzystanie z ustawowego prawa inspiracji ustawodawczej, tj. kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie, zmianę lub uchylenie przepisów dotyczących sfery wolności i praw człowieka i obywatela 21. Należy jeszcze wskazać relacje Rzecznika Praw Obywatelskich i wymiaru sprawiedliwości. Ustawa przyznała Rzecznikowi, co wyróżnia go na tle ombudsmanów w innych państwach, prawa odpowiadające uprawnieniom generalnego prokuratora, jeżeli chodzi o występowanie przed sądami. Rzecznik Praw Obywatelskich może wszczynać postępowanie w sprawach cywilnych, administracyjnych, czy zwracać się do prokuratora o wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawach przestępstw ściganych z urzędu, może przystępować do każdego toczącego się postępowania, jak i wnosić nadzwyczajne środki zastępcze, czyli kasacje do Sądu Najwyższego 22. W zakresie jego kompetencji pozostaje także występowanie do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie 23. W 2004 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował 21 wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów z aktem wyższego rzędu oraz 10 zawiadomień o przystąpieniu do postępowania ze skargi konstytucyjnej. Informacja Rzecznika Praw Obywatelskich za 2004 rok, s. 358. 20 Rzecznik Praw Obywatelskich bez obecności osób trzecich może rozmawiać z zatrzymanym, przyjmować skargi. Korespondencja do Rzecznika od osób zatrzymanych nie podlega cenzurze (tj. kontroli funkcjonariuszy zakładów karnych). 21 Artykuł 16 ust. 2 pkt 1 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. 22 Rzecznik Praw Obywatelskich ma prawo wniesienia kasacji w sprawie karnej. Jej podstawą może być jedynie stwierdzenie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez sądy. W postępowaniu cywilnym Rzecznik może składać skargi kasacyjne do Sądu Najwyższego. Służy mu także prawo wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W 2004 r. Rzecznik skierował 47 kasacji oraz 6 skarg do NSA. 23 Artykuł 16 ust. 2 pkt 4 Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. W 2004 r. Rzecznik skierował 2 pytania prawne do SN. 19 8 Podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich środki oddziaływania dotyczą zatem kontroli stanu prawa i prawotwórstwa oraz kontroli stosowania prawa w sprawach indywidualnych w poszczególnych dziedzinach. W sposób szczególny chciałbym zwrócić uwagę na wprowadzony w 2000 roku 24 przepis art. 17a Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który stanowi: Rzecznik współdziała ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi, innymi dobrowolnymi zrzeszeniami i fundacjami na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. Rzecznik Praw Obywatelskich stał się rzecznikiem budowy społeczeństwa obywatelskiego, nawiązując partnerską współpracę z organizacjami obywatelskimi w obszarach objętych wspólnymi zainteresowaniami. Inicjatywy obywatelskie, z którymi Rzecznik Praw Obywatelskich może zapoznać się podczas wizyt w poszczególnych ośrodkach – zwłaszcza na prowincji, gdzie negatywne skutki transformacji społecznogospodarczej są odczuwane najdotkliwiej – czy analizy zgłoszeń do Konkursu na Najlepszą Inicjatywę Obywatelską Pro Publico Bono, pozwalają określić zakres problemów, z którymi borykają się obywatele, ale równocześnie dowodzą, iż ich samoorganizacja i aktywność może prowadzić do daleko idących, pozytywnych zmian. Rzecznik Praw Obywatelskich realizuje kilka programów mających na celu wykonanie wskazanego obowiązku ustawowego: Ruch Przeciw Bezradności Społecznej, Edukacja dla Rozwoju, Poradnictwo Prawne i Obywatelskie, Konkurs na Najlepszą Inicjatywę Obywatelską Pro Publico Bono. Jest inicjatorem wielu spotkań i konferencji, podczas których omawiane są istotne dla obywateli i ich organizacji zagadnienia. Szczególną wagę mają nawiązywania działania na współpracy rzecz budowy pomiędzy partnerstwa organami władzy publiczno-społecznego, publicznej, zwłaszcza samorządowej a obywatelami i ich organizacjami. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi swego rodzaju katalizator kontaktów pomiędzy przedstawicielami tych sektorów, dążących do tego samego celu: dobra wspólnego, dobra danej wspólnoty lokalnej, regionalnej, kraju. Uwzględniwszy uwarunkowania społeczno-gospodarcze w Polsce niezwykle istotny wydaje się program przeciwdziałania bezradności społecznej. Znacząca część społeczeństwa zepchnięta została, albo sama się postawiła na margines życia 24 Dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dn. 12.05.2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), która weszła w życie z dniem 15 lipca 2000 r. 9 społecznego. Dobitnym tego dowodem jest brak aktywności w wyborach parlamentarnych, samorządowych czy referendach. Pasywność obywateli jest wręcz niebezpieczna dla demokracji. Jeżeli bowiem w wyborach parlamentarnych bierze udział trzydzieści kilka procent uprawnionych, to partia, która uzyskuje w ich wyniku władzę, otrzymując około dwudziestu procent głosów, ma faktyczne poparcie na poziomie niespełna 10 procent. Jest to zjawisko niezwykle niepokojące. Należy rozważyć i stopniowo usuwać przyczyny tego zniechęcenia i apatii prowadzących do zaniku zaangażowania politycznego obywateli. Marginalizacja ma bardzo różne źródła. Najczęściej jest nim, wynikająca głównie z bezrobocia, bieda. Istnieje w Polsce wiele miejsc takich, jak to, które miałem okazję odwiedzić podczas wizytacji województwa pomorskiego 25. Była to wieś po dawnym PGR, w której żyje około 350 osób, w tym wiele dzieci w wieku szkolnym. W tej wsi brak infrastruktury: pozostały zrujnowane bloki z lat 70-tych, w których warunki życia absolutnie nie odpowiadają normom, które powinny powszechnie obowiązywać w XXI wieku w państwie należącym do Unii Europejskiej. Bezrobocie w tej miejscowości wynosi około 60 %. Do najbliższego miasteczka, oddalonego o około 10 kilometrów, nie można się dostać, gdyż nie ma żadnego autobusu. Nawet więc, jeśli mieszkaniec tej wsi znalazłby w nim pracę, miałby problem z dojazdem, a o własnym środku transportu nikt nie myśli. Ludzie ci żyją z zasiłków i drobnych prac dorywczych. Takich miejscowości w Polsce jest niestety wiele. Ruch Przeciw Bezradności Społecznej, powołany wspólnie z Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej oraz Związkiem Powiatów Polskich , ma pomóc w aktywizacji takich trudnych środowisk. Podstawowym zadaniem jest stworzenie młodzieży szansy na inne, lepsze życie; włączenie ich w życie społeczne poprzez odpowiednie wykształcenie. Należy popierać rozwój systemu stypendialnego, który wciąż nie zaspokaja istniejących potrzeb . Pozytywnie oceniam wspieranie młodych osób o szczególnych uzdolnieniach. Nie można jednakże zapominać o tych mniej utalentowanych, którym trudniej będzie funkcjonować na rynku pracy i odnaleźć w złożonej rzeczywistości. Jeżeli takie osoby nie otrzymają pomocy na wczesnym etapie rozwoju, tj. wykształcenia na możliwie wysokim poziomie, koszty społeczne takiego zaniechania będą znacznie wyższe niż udzielonego na ten cel dofinansowania. Zasadnie można przypuszczać, iż pozostawione samym sobie zasilą grupy utrzymujące się z zasiłków z pomocy społecznej czy funkcjonujące w szarej strefie. W naszym wspólnym interesie zatem zintensyfikowanie działań na rzecz wyrównywania szans, zwłaszcza edukacyjnych. 25 28.11-01.12.2004r. jest 10 Chciałbym w tym miejscu zaznaczyć, iż ludzie związani niegdyś z PGR zostali potraktowani w sposób skandaliczny. W wyniku prywatyzacji pozbawiono ich miejsca pracy, nie oferując nic w zamian i pozostawiając w warunkach, które urągają ludzkiej godności. Nadal przeprowadzonych istnieje wiele przekształceń obszarów ubóstwa własnościowych, powstałych gospodarczych. w wyniku Brakuje systemowych rozwiązań tego problemu, a udzielana pomoc doraźna jest daleko niewystarczająca. Ponadto oczywistym jest fakt, iż długotrwałe bezrobocie prowadzi do degradacji dotkniętych nim osób. Następują zmiany w psychice, systemie wartości i potrzeb. Niepokojące jest zjawisko dziedziczenia biedy i powielania negatywnych wzorców. Niektóre dzieci bowiem nie obserwują swoich rodziców czy opiekunów wychodzących do pracy. Praca przestaje być oczywistym elementem życia jednostki. Bezradność zmienia się w obojętność, a niekiedy wręcz akceptację anormalnej sytuacji. Każdego roku, 10 listopada w Krakowie, organizowane są konwencje Ruchu Przeciwko Bezradności Społecznej, podczas których wspólnie z organizacjami obywatelskimi zastanawiamy się nad poprawieniem sytuacji i aktywizacją środowisk wykluczonych czy zagrożonych wykluczeniem społecznym. Obecnie Ruch ten skupia ponad 200 osób indywidualnych i organizacji. Poziom wykształcenia, pomimo wzrostu ilościowego osób ze średnim i wyższym wykształceniem, wciąż pozostawia wiele do życzenia. Należałoby się zastanowić nad jego jakością, a także sposobem utrwalania i zdobywania nowych wiadomości, wytworzenia nawyku uczenia się, poszukiwania, co w obecnych czasach jest niezwykle ważne. Lifelong learning jest faktem i obowiązkiem każdego odpowiedzialnego za siebie człowieka. Stwierdzenia powyższe ulegają wzmocnieniu, jeśli uwzględni się dane empiryczne: 20 % gimnazjalistów czytając tekst po polsku nie rozumie zawartych w nim informacji; ponad 30 % 30-latków nie rozumie informacji podanych w dzienniku telewizyjnym. Należy zatem wspierać wszelkie inicjatywy edukacyjne, publiczne i niepubliczne, dbając jednocześnie o zachowanie odpowiedniego poziomu nauczania. W Polce dokonała się rewolucja na rynku edukacyjnym. Powstało wiele nowych instytucji, wiele placówek zostało jednak zlikwidowanych. Zamknięto około 4 000 szkół w małych miejscowościach, głównie ze względów ekonomicznych, ignorując ich funkcje kulturotwórcze. Należy wspierać działania mające na celu kontynuację funkcjonowania takich placówek. Zadanie to przyjmowane jest coraz częściej przez tworzone przez mieszkańców stowarzyszenie, które później samodzielnie prowadzi szkołę znacznie efektywniej niż gmina. W ten sposób powstaje także komórka społeczeństwa obywatelskiego. Stowarzyszenie prowadzące szkołę i skupione w nim osoby stają się liderami społeczności lokalnej, organizującymi szereg innych działań, realizującymi 11 zadania edukacji obywatelskiej i wychowania, także osób dorosłych. Występujący niż demograficzny można znakomicie wykorzystać dla edukacji czy reedukacji osób dojrzałych, których wiedzę należy uzupełnić, rozszerzyć czy chociażby zaktualizować. W szkole, stającej się przez to faktycznym centrum życia społeczności lokalnej, powinny być realizowane, we współpracy z samorządem, różnorodne programy aktywizujące obywateli. Błędem jest oddzielanie edukacji, jako procesu zdobywania wiedzy powierzonego szkole, od wychowania – wpajania określonych wartości, socjalizacji – powierzonego rodzicom. Szkoła musi uczyć i wychowywać jednocześnie. Ucząc wychowywać. Niezmiernie ważne jest, by człowiek osiągając pełnoletność, stając się pełnoprawnym obywatelem mogącym dokonywać wyborów mających wpływ na kształt życia publicznego, wiedział, czym jest dobro wspólne i jakie wartości powinny być bezwzględnie zachowane. Takie rozumienie kształcenia upowszechniane jest poprzez działania w ramach programu Edukacja dla Rozwoju. W mojej ocenie niezwykle istotny jest rozwój poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Obecna inflacja przepisów, ich generalnie dość niski poziom legislacyjny, brak faktycznej odpowiedzialności za nieprzestrzeganie odpowiednich standardów w działaniach administracji powodują, iż obywatele czują się zagubieni we wciąż komplikującej się rzeczywistości. Nie otrzymując wsparcia ze strony powołanych do tego organów pozostają bezradni wobec biurokratycznej machiny. Ponownie należy podnieść kwestię braku odpowiedniej wiedzy i wiążącej się z nim niskiej świadomości prawnej i obywatelskiej. Aparat państwowy nie jest jednak wyłącznie winnym takiej sytua cji. Aby wiedzę zdobyć trzeba pewnego wysiłku. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż są grupy osób, które go podejmują. Prowadząc biuro porad obywatelskich informują o prawach i obowiązkach – pomagając w załatwieniu różnorodnych spraw edukują. To bardzo ważne, by obywatel miał możliwość uzyskania pomocy od osoby bezstronnej, co oczywiście nie zwalnia urzędników z realizacji przypisanej im funkcji informacyjnej (jakie prawa i obowiązki mają obywatele w zakresie spraw będących w ich kompetencji). Należy popierać rozwój sieci biur porad obywatelskich. Obecnie jest ich około trzydziestu; docelowo biuro powinno funkcjonować w każdej gminie. Rzecznik Praw Obywatelskich współpracuje również ze studenckimi poradniami prawnymi (klinikami prawa). Składane przez nie raporty pozwalają na zaznajomienie się z problemami wynikłymi w procesie stosowania prawa przez organy publiczne, stanowią istotne źródło wiedzy na temat stanu przestrzegania praw obywateli, pozwalają także na formułowanie wniosków dotyczących tego, jak funkcjonuje obowiązujące prawo, jaki jest stan państwa. Jest to niezmiernie cenna pomoc, przynosząca obopólne korzyści. Odbyta 12 w czasie studiów praktyka w poradni jest znakomitym doświadczeniem dla młodego prawnika – nauki prawa: litery i ducha. Nie bez znaczenia jest to, iż działalność biur porad obywatelskich i prawnych opiera się na wolontariacie, będącym najlepszą szkołą edukacji obywatelskiej. Wolontarystyczne zaangażowanie jest typową cechą III sektora. Działalność organizacji obywatelskich wynika bowiem nie tyle ze względów pragmatycznych, ile raczej etycznych. Bezpłatne i dobrowolne zaangażowanie – spontaniczna i bezinteresowna pomoc konkretnym osobom – jest przejawem międzyludzkiej solidarności, przyjaźni. Jest to więc działanie na rzecz dobra wspólnego, które nie wyraża się w postaci korzyści ekonomicznych, ale ma bardzo konkretny wymiar moralny: jego (...) osiągnięcie ma człowieka czynić lepszym 26. Nie można niszczyć istoty wolontariatu, który zawsze wyrasta z potrzeby dobrowolnego, bezinteresownego działania na rzecz innych, bez planowania korzyści własnych. Nie można zatem pozostać obojętnym wobec rozumienia wolontariatu jako sposobu poprawy sytuacji bezrobotnych, przyjętego przez twórców Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 27. Przepisy Ustawy motywują do tego, aby podejmować pracę wolontariusza dla poprawy sytuacji własnej jako osoby bezrobotnej. Być wolontariuszem dla własnej korzyści to zaprzeczenie istoty wolontariatu. Aby wolontariat stanowił wartość kreującą społeczeństwo obywatelskie nie można zagubić jego filozofii opartej na dobrowolnej i bezinteresownej aktywności. Pozyskanie dodatkowych umiejętności i doświadczeń jest elementem wtórnym. Fundamentalne znaczenie dla budowy społeczeństwa obywatelskiego ma także kwestia dostępu do informacji. Obywatele powinni mieć możliwość zapoznania się z działaniami realizowanymi przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne; powinni być świadomi, jakie kryteria są stosowane przy podejmowaniu decyzji. Prawo to gwarantuje art. 61 Konstytucji RP, jego zakres i szczegółowe zasady wykonywania określa zaś Ustawa z dn. 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej 28. Prawo do uzyskiwania informacji nie jest bezwzględne – jego ograniczenie może nastąpić z uwagi na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego. Regułą jest jednak, iż każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej – aktualnej dokumentów urzędowych, wiedzy o sprawach publicznych, dostępu do posiedzeń kolegialnych wglądu do organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Sfera publiczna powinna być przejrzysta, a rządzące nią zasady czytelne. 26 Leon XIII, encyklika Rerum Novarum. Ustawa z dn. 24 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 96, poz. 873 z późn. zm). 28 Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm. 27 13 W praktyce występują trudności związane z wykonywaniem tego prawa. Urzędnicy często niechętnie dzielą się informacją, ponieważ dzięki jej posiadaniu zachowują przewagę nad petentem. Obywatele z kolei nie bardzo potrafią dopominać się o informację, jak również z niej korzystać. Przytoczę dwa przykłady. Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zgłosiła się osoba, która starała się o stanowisko dyrektora w jednym z urzędów wojewódzkich. Po ogłoszeniu konkursu złożyła odpowiednie dokumenty, gdyż spełniała wymagane kryteria. Podano jej termin rozmowy kwalifikacyjnej, do której jednak nie doszło. Po jego upływie osoba ta skontaktowała się z urzędem, aby ustalić powody tego zaniechania. W odpowiedzi poinformowano ją, iż konkurs został już rozstrzygnięty. Odmówiono jednak dostępu do dokumentacji konkursu, która została już zniszczona; nie udzielono także informacji o kwalifikacjach kontrkandydata, gdyż w ocenie urzędu zabraniała tego Ustawa o ochronie danych osobowych29. Argumentacja taka jest całkowicie chybiona, bowiem osoba, która ubiega się o funkcję publiczną powinna liczyć się z tym, iż dane dotyczące jej przygotowania zawodowego będą jawne, co jest konieczne dla uczciwego przeprowadzenia konkursu. Na Uniwersytecie Gdańskim z kolei, także powołując się na ochronę danych osobowych, odmówiono dostępu do dokumentacji związanej z rekrutacją na studia, uzyskanych na teście wyników przez osoby, które zostały przyjęte w wyniku postępowania odwoławczego. W takich sytuacjach również nie wchodzi w grę ochrona danych osobowych, co potwierdziła Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych Pani Ewa Kulesza. Podobnie, podmiot biorący udział w przetargu na realizację zlecenia publicznego godzi się na ujawnienie po jego rozstrzygnięciu warunków złożonej oferty. Tajemnica handlowa nie może stanowić podstawy do działania przeciwnego. Powoływanie przez urzędników błędnej interpretacji przepisów nierzadko ma ukryć niewłaściwe postępowanie – nieprzestrzeganie norm prawnych i etycznych. Uważam, że zapewnienie transparentności sfery publicznej jest najlepszym środkiem walki z korupcją. Nie jest nim ciągłe zaostrzanie sankcji karnych. Obywatele powinni zatem egzekwować przysługujące im uprawnienia, wymuszając w ten sposób zmianę funkcjonowania administracji. Należy podkreślać i uświadamiać służebną, pomocniczą rolę urzędników, którzy poprzez realizowanie powierzonych im zadań pełnią służbę publiczną. Korzystanie z imperium jest tego pochodną. W tym zakresie niezwykle istotne zadanie mają organizacje obywatelskie – funkcja kontrolna jest przecież jedną z podstawowych, które spełniają. Wiele też organizacji prowadzi monitoring działań administracji oraz programy, które mają Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 z późn. zm). 29 14 skutkować podniesieniem standardu działań urzędów oraz wyposażeniem obywateli w odpowiednią wiedzę i umiejętności. Od 2001 roku pod patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich odbywa się Konkurs na Najlepszą Inicjatywę Obywatelską Pro Publico Bono. Konkurs ten swą pierwszą edycję miał w 1999 roku, w 10 rocznicę III Rzeczpospolitej. W związku z ujawnioną wówczas wielką aktywnością obywateli demokratycznego państwa przedsięwzięcie było kontynuowane. Ideą Konkursu jest upowszechnianie wzorca etycznego zachowań społecznych kształtujących się według zasad wolności, solidaryzmu społecznego i samorządności jako fundamentu społeczeństwa obywatelskiego. Konkurs ma na celu promocję inicjatyw obywatelskich oraz dorobku tworzonych przez obywateli organizacji. W każdym roku Kapituła Konkursu otrzymuje wiele zgłoszeń. Dzięki nim Rzecznik, jako jej przewodniczący, może poznać wiele cennych projektów realizowanych z ogromną pasją i determinacją płynących z potrzeby niesienia pomocy bliźnim, pracy na rzecz dobra wspólnoty. Obserwacja takich działań jest niezwykle budująca. Zasada subsydiarności, zapisana w preambule Konstytucji RP i będąca jedną z podstawowych wartości ustrojowych, znajduje swoje właściwe zastosowanie. Zasada ta uwypukla bowiem znaczenie samodzielnego działania jednostek, które zrzeszają się, by osiągnąć cele, które przerastają ich indywidualne możliwości. Stanowi, iż społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej powinna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami innych grup społecznych, dla dobra wspólnego30. Jednostka zobowiązana jest do poświęcania się na rzecz wspólnot, do których należy, dla rozszerzania zakresu swej autonomii, zwiększania efektywności swoich działań, samodoskonalenia przez współdziałanie z innymi. Powinnością państwa jest natomiast stworzenie warunków do zharmonizowanego rozwoju podległych mu podmiotów, koordynowanie podejmowanych przez nie akcji, a w razie niewystarczalności środków, którymi dysponują, gwarantowanie pomocy. Relacje pomiędzy poszczególnymi grupami winien cechować szacunek i zaufanie, niezbędne dla realizacji takiego modelu społecznego. Stosowanie zasady subsydiarności służy więc zrównoważonemu rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego. Powyższa analiza dowodzi, iż instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich nabiera nowej treści. Zadania wynikające z art. 17a Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich sprawiły, iż jego działalność nie ogranicza się wyłącznie do reagowania na składane skargi. Stał się podmiotem aktywnym, podejmującym określone działania na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywatela z własnej inicjatywy oraz we współpracy z organizacjami społecznymi. 30 Jan Paweł II, encyklika Centessimus annus, pkt 48. 15 Obywatelska aktywność przyczynia się do zwiększenia zakresu korzystania przez jednostki z przysługujących im praw i wolności. Akcentuje także sferę obowiązków wobec siebie i innych, wynikających z udziału we wspólnocie. Porządek prawny i społeczny opiera się bowiem na dwóch filarach. Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka jest źródłem jego wolności i praw, dobro wspólne i troska o nie jest źródłem obowiązków. Trzeba pamiętać, iż korzystanie z wolności wymaga poszanowania sfery wolności innych osób; korzystanie z uprawnień wiąże się z wypełnianiem obowiązków wobec wspólnoty, która realizację tych praw nam gwarantuje. W sierpniu 2000 roku w Gdańsku podpisana została Karta Powinności Człowieka, która zwraca uwagę na sferę zobowiązań. Dokument ten nie jest niestety szeroko znany, choć waga treści w nich zawartych jest niezwykle istotna. Powinniśmy mówić o odpowiedzialności jednostki obywatelskiego jest jej wyrazem. za siebie i społeczeństwo. Budowa społeczeństwa
