W maju 2016 r. Komisja rozpoczęła przegląd wdrażania
advertisement
KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 3.2.2017 r.
COM(2017) 63 final
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska UE - Wspólne wyzwania i jak łączyć
wysiłki by uzyskiwać lepsze wyniki
{SWD(2017) 33 - 60 final}
PL
PL
1.
KONIECZNOŚĆ OSIĄGNIĘCIA CELÓW
Ponad 75 % obywateli UE uważa przepisy unijne w dziedzinie środowiska za niezbędne dla
ochrony środowiska w ich państwie, a niemal 80 % zgadza się, że instytucje UE powinny
mieć możliwość kontrolowania, czy przepisy w dziedzinie środowiska są prawidłowo
stosowane w ich państwie1.
Polityka i przepisy Unii w dziedzinie środowiska przynoszą niezaprzeczalne korzyści:
zapewniają ochronę, zachowanie i poprawę stanu środowiska dla obecnych i przyszłych
pokoleń oraz zachowują jakość życia obywateli Unii. Ich niedostateczne wdrożenie powoduje
powstawanie wysokich kosztów społecznych, gospodarczych i środowiskowych oraz
nierównych szans dla przedsiębiorstw. Znaczenie prawidłowego wdrożenia dorobku
prawnego UE w dziedzinie środowiska zostało odzwierciedlone również w siódmym unijnym
programie działań w zakresie środowiska2.
Oto kilka przykładów, co można byłoby osiągnąć, gdyby wymogi środowiskowe UE zostały
w pełni wdrożone:
-
osiągnięcie pełnej zgodności z polityką UE dotyczącą odpadów do 2020 r. mogłoby
przyczynić się do utworzenia 400 000 dodatkowych miejsc pracy oraz zapewnić
dodatkowy roczny obrót w sektorze gospodarowania odpadami i recyklingu rzędu 42
mld EUR3;
-
jeżeli obowiązujące prawodawstwo UE w dziedzinie gospodarki wodnej zostałoby w
pełni wdrożone i wszystkie jednolite części wód uzyskałyby status dobrego stanu
ekologicznego, łączne korzyści roczne mogłyby wynieść co najmniej 2,8 mld EUR4;
-
sieć Natura 2000 przynosi zyski szacowane na 200–300 mld EUR rocznie w całej UE,
a pełne wdrożenie sieci Natura 2000 doprowadziłoby do utworzenia 174 000
dodatkowych miejsc pracy5.
W maju 2016 r. Komisja rozpoczęła przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska –
dwuletni cykl analiz i dialogu – aby usprawnić wdrażanie istniejącej polityki ochrony
środowiska i przepisów Unii6. Przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska stanowi
uzupełnienie obecnie podejmowanych wysiłków w zakresie wdrażania, takich jak
zapewnienie przestrzegania przepisów i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom
państwa członkowskiego. Zapewnia spójne ramy rozwiązywania wspólnych problemów
związanych z wdrażaniem i przyczyni się do osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju.
Niniejszemu komunikatowi towarzyszy załącznik i 28 sprawozdań krajowych dotyczących
przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska. Opisano w nich główne wyzwania i
możliwości z zakresu wdrażania polityki ochrony środowiska w przypadku każdego państwa7
na podstawie różnicy między unijnymi zobowiązaniami prawnymi i porozumieniami
1 Komisja
Europejska (2014): specjalne badanie Eurobarometr 416, s. 26.
Dz.U. L 354, s. 171.
3 Komisja Europejska, 2011. Implementing EU Waste Legislation for Green Growth (Wdrażanie prawodawstwa UE
dotyczącego odpadów w ramach wspierania gospodarki proekologicznej).
4 Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, 2015. Water Legislation: Cost of Non-Europe Report (Przepisy dotyczące wody:
sprawozdanie dotyczące kosztu braku działań na poziomie europejskim).
5 Komisja Europejska, 2013. The Economic benefits of the Natura 2000 Network (Korzyści ekonomiczne z sieci Natura
2000).
6 COM(2016) 316 final.
7 Zmiana klimatu, emisje przemysłowe i chemikalia nie zostały objęte zakresem przedmiotowej pierwszej rundy przeglądu
wdrażania polityki ochrony środowiska.
2
2
politycznymi a sytuacją w terenie. Informacje zawarte we wspomnianych sprawozdaniach
zostały zweryfikowane z państwami członkowskimi.
W niniejszym komunikacie zidentyfikowano również wyzwania wspólne dla szeregu państw
członkowskich oraz przedstawiono wstępne wnioski dotyczące głównych przyczyn luk we
wdrażaniu. Rozwiązanie tych problemów pomoże usunąć przeszkody stojące na drodze
wdrażania, ukierunkować inwestycje, zmniejszyć liczbę postępowań prawnych przeciwko
państwom członkowskim, tworzyć zielone miejsca pracy, a przede wszystkim przyczyni się
do poprawy jakości życia.
Podejmowanie wyzwań strukturalnych wymaga zastosowania we wszystkich sektorach
podejścia całościowego, wykraczającego poza polityczną wspólnotę ochrony środowiska, na
zasadzie współpracy technicznej, ale również nacisku politycznego. Przegląd wdrażania
polityki ochrony środowiska daje nową sposobność zwrócenia uwagi na pozostałe luki we
wdrażaniu polityki ochrony środowiska wśród wszystkich kluczowych podmiotów krajowych
i lokalnych, jak również w Radzie, Parlamencie Europejskim, Komitecie Regionów i
Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym.
2.
STAN
WDRAŻANIA:
DOSKONAŁOŚCI
WSPÓLNE
WYZWANIA,
WSPÓLNE
MOŻLIWOŚCI
I
OBSZARY
Ze sprawozdań krajowych8 wynika, że główne wyzwania i najpilniejsze luki we wdrażaniu w
państwach członkowskich występują w takich obszarach polityki, jak: gospodarowanie
odpadami, przyroda i różnorodność biologiczna, jakość powietrza, hałas oraz jakość wody i
gospodarka wodna.
Gospodarka o obiegu zamkniętym i gospodarowanie odpadami
Gospodarowania odpadami nie można postrzegać w oderwaniu od przechodzenia na
gospodarkę o obiegu zamkniętym, co nie tylko stanowi cel środowiskowy, lecz także wpływa
na sposób, w jaki produkujemy, pracujemy, kupujemy i żyjemy. Komisja realizuje plan
działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym z 2015 r.9 i wezwała do szybkiego
przyjęcia przez Parlament Europejski i Radę wniosków dotyczących zmiany prawodawstwa
w dziedzinie odpadów. Wszystkie państwa członkowskie rozpoczęły prace w tym obszarze,
ale szereg z nich jest pod tym względem liderami i przyjęły krajowe lub regionalne plany
dotyczące gospodarki o obiegu zamkniętym (np. Belgia, Niderlandy) lub uwzględniły je w
innych obszarach polityki (np. Niemcy, Francja). Około 20 państw członkowskich przyjęło
mechanizmy mające na celu zapewnienie, aby towary i usługi, które nabywają (w ramach
procedury udzielania zamówień publicznych) były bardziej zrównoważone. Takie środki mają
kluczowe znaczenie dla prawdziwego „zamknięcia obiegu”, wykraczającego poza
gospodarowanie odpadami i obejmującego cały cykl życia produktu.
W ramach unijnej hierarchii postępowania z odpadami priorytetem jest zapobieganie
powstawaniu odpadów, a w dalszej kolejności przygotowanie do ponownego użycia,
recykling, odzysk i, jako ostatnia preferowana opcja, unieszkodliwianie odpadów (co
obejmuje składowanie i spalanie bez odzysku energii). Najważniejszymi wskaźnikami
służącymi do oceny zgodności z wymogami UE w zakresie odpadów są obowiązkowe cele w
zakresie składowania i recyklingu, jak również istnienie aktualnych planów zapobiegania
powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi.
Przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska opiera się głównie na informacjach zawartych w najnowszych
sprawozdaniach przesłanych przez organy krajowe. Organy te mogą posiadać nowsze dane. W miarę możliwości zostało to
odzwierciedlone w sprawozdaniach.
9 COM(2016) 614 final.
8
3
W ramach pierwszej edycji sprawozdań krajowych dotyczących przeglądu wdrażania polityki
ochrony środowiska skupiono się na gospodarowaniu odpadami komunalnymi, w odniesieniu
do którego w prawodawstwie UE wyznaczono cele w zakresie recyklingu do 2020 r.
Gospodarowanie odpadami komunalnymi ma zasadnicze znaczenie dla naszego zdrowia i
dobrostanu, ale stwarzało problemy w wielu państwach członkowskich.
Ustalenia dotyczące polityki
Zapobieganie powstawaniu odpadów pozostaje ważnym wyzwaniem we wszystkich
państwach członkowskich, również w tych, w których współczynniki recyklingu są
wysokie. Osiem państw członkowskich wytwarza co najmniej dwa razy więcej odpadów
komunalnych na mieszkańca niż państwo członkowskie o najniższym współczynniku
wytwarzania odpadów. Oddzielenie wytwarzania odpadów od wzrostu gospodarczego jest
adekwatnym celem w szerszym kontekście programu na rzecz gospodarki o obiegu
zamkniętym.
Z najnowszych danych ESTAT wynika, że sześć państw członkowskich już osiągnęło cel w
zakresie recyklingu odpadów komunalnych, wynoszący 50 %, natomiast dziewięć państw
musi znacznie zintensyfikować wysiłki, aby osiągnąć ten cel do 2020 r. Komisja planuje
monitorować poziom zgodności z celami na 2020 r. w sprawozdaniu dotyczącym systemu
wczesnego ostrzegania w 2018 r. Sześciu państwom członkowskim nie udało się
ograniczyć składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (50 % do 2009
r.).
Wymóg opracowania krajowych planów gospodarki odpadami i programów zapobiegania
powstawaniu odpadów nakłada dyrektywa ramowa w sprawie odpadów. Jest to również
konieczny warunek otrzymania dofinansowania z funduszu spójności w latach 2014–2020.
Większość państw członkowskich wprowadziła programy zapobiegania powstawaniu
odpadów, ale w dwóch państwach członkowskich takich programów nie ma. Jedno
państwo członkowskie nie posiada krajowego planu gospodarki odpadami, a w pięciu
państwach członkowskich brakuje co najmniej części planów regionalnych.
W przypadku około połowy państw członkowskich niezbędne jest zwiększenie skuteczności
selektywnego zbierania odpadów, co jest koniecznym warunkiem poprawienia
wskaźników recyklingu zarówno pod względem ilości, jak i jakości. Innym problemem jest
nieodpowiednie ustalanie ceny przetwarzania odpadów resztkowych (przetwarzania
mechanicznego i biologicznego, składowania i spalania), które nie zapewnia
wystarczających środków zachęty do kierowania odpadów na wyższe poziomy hierarchii
postępowania z odpadami. Towarzyszy temu niewystarczające wykorzystanie innych
instrumentów rynkowych, takich jak systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta
lub systemy opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów. Lepsze
wykorzystanie przepisów dotyczących zamówień publicznych może prowadzić do bardziej
opłacalnych rozwiązań.
W pięciu państwach członkowskich za przyczynę niewystarczającego wdrożenia uznano
brak koordynacji między różnymi poziomami administracji oraz rozdrobnione zarządzanie
kwestiami ochrony środowiska. Istnieją jednak inne problemy związane z zarządzaniem
(brak egzekwowania prawa, brak zdolności do zarządzania dużymi projektami
inwestycyjnymi, nierzetelne dane lub niewystarczająca kontrola i monitorowanie), które,
jak się okazuje, przyczyniają się do istnienia luki we wdrażaniu polityki dotyczącej
odpadów.
4
Skuteczne praktyki
Słowenia stanowi dobry przykład, w jaki sposób można w stosunkowo krótkim czasie
usprawnić gospodarowanie odpadami. Lublana została najwyżej ocenioną stolicą w UE pod
względem zakresu i skuteczności selektywnego zbierania odpadów. W ciągu 10 lat, przy
wsparciu w postaci unijnych środków finansowych, stolica Słowenii ograniczyła ilość
odpadów komunalnych trafiających na składowisko o 59 % i zmniejszyła ilość wytwarzanych
odpadów komunalnych o 15 %10.
Przydatny przykład stanowi Irlandia, w której przeprowadzono poważną reformę sektora
odpadów, zamykając nielegalne składowiska i finansując szeroko zakrojone prace w zakresie
oczyszczania i rekultywacji. W wyniku tych reform – przeprowadzonych w ścisłej
współpracy z Komisją – powstał system zapewniający wysoki poziom zgodności z przepisami
UE dotyczącymi odpadów.
Przyroda i różnorodność biologiczna
Różnorodność biologiczna to niezwykłe bogactwo otaczających nas ekosystemów, siedlisk i
gatunków. Daje nam pożywienie, słodką wodę, czyste powietrze, schronienie i leki, łagodząc
skutki klęsk żywiołowych, chroniąc przed szkodnikami i chorobami, a także przyczyniając się
do regulowania klimatu. Różnorodność biologiczna jest zatem naszym kapitałem naturalnym,
zapewniającym usługi ekosystemowe, które stanowią podstawę naszej gospodarki. Celem
wspólnotowej strategii ochrony różnorodności biologicznej11 jest powstrzymanie utraty
różnorodności biologicznej i usług ekosystemowych do 2020 r. oraz przywrócenie ich w
możliwie największym stopniu.
Zgodnie z dyrektywami siedliskową i ptasią państwa członkowskie mają obowiązek
wyznaczyć obszary w ramach sieci Natura 2000, aby chronić siedliska i gatunki będące
przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Sieć ta stanowi kluczowe narzędzie w dążeniu do
celu, jakim jest właściwy stan ochrony. W następstwie gruntownej kontroli sprawności12
Komisja stwierdziła w grudniu 2016 r., że dyrektywy są odpowiednie do potrzeb, lecz pełne
osiągniecie ich celów będzie zależało od znacznej poprawy w zakresie ich wdrażania.
Wniosek ten odzwierciedlają również poniższe ustalenia dotyczące polityki.
W odniesieniu do ekosystemów lądowych najczęściej zgłaszanymi niekorzystnymi
oddziaływaniami i zagrożeniami dla różnorodności biologicznej są niezrównoważone
praktyki rolnicze, zmiany warunków naturalnych i zanieczyszczenie. W przypadku
różnorodności biologicznej mórz do niekorzystnych oddziaływań zalicza się:
niezrównoważone rybołówstwo i odławianie zasobów wodnych, zmiany warunków
naturalnych, zmianę klimatu, zakwaszanie oceanów, zanieczyszczenie chemikaliami,
tworzywami sztucznymi oraz hałasem.
Ustalenia dotyczące polityki:
Ocena 28 sprawozdań krajowych dotyczących przeglądu wdrażania polityki ochrony
10
Badanie przeprowadzone przez BiPRO, Assessment of separate collection schemes in the 28 capitals of the EU (Ocena
systemów selektywnej zbiórki w 28 stolicach UE), listopad 2015 r.
11 COM(2011) 244 final.
12 SWD(2016) 472 final.
5
środowiska odzwierciedla ustalenia zawarte w sprawozdaniu dotyczącym stanu przyrody
z 2015 r., które opracowała Europejska Agencja Środowiska13, tj. że w ciągu ostatnich
sześciu lat ogólny stan gatunków i siedlisk chronionych nie uległ znaczącej poprawie. W
całej UE ponad trzy czwarte ocen siedlisk wykazuje niewłaściwy stan ochrony, a w
przypadku znacznego odsetka stan ten stale się pogarsza. W przypadku gatunków innych
niż ptaki 60 % ocen przeprowadzonych na poziomie UE wskazuje stan niewłaściwy.
Spośród wszystkich gatunków dzikiego ptactwa 15 % stanowią gatunki bliskie zagrożenia,
zanikające lub uszczuplone, a kolejne 17 % gatunków jest zagrożonych.
Chociaż w wielu obszarach poczyniono postępy i odniesiono lokalne sukcesy, występują
znaczne luki we wdrażaniu, finansowaniu i integracji polityki. Przy obecnym poziomie
wysiłków utrata różnorodności biologicznej w UE będzie postępowała, przynosząc
potencjalnie poważne konsekwencje dla zdolności ekosystemów naturalnych do
zaspokajania potrzeb człowieka w przyszłości.
Jedynie siedem państw członkowskich14 (prawie) ukończyło wyznaczanie „obszarów
mających znaczenie dla Wspólnoty” zgodnie z dyrektywą siedliskową. 17 państw
członkowskich wyznaczyło większość obszarów na lądzie, ale mają braki, jeżeli chodzi o
morski komponent ich sieci. W pozostałych czterech państwach członkowskich występują
braki w wyznaczaniu obszarów zarówno na lądzie, jak i na morzu.
Do problemów systemowych, które są powodem niewystarczającego wdrożenia dyrektyw
dotyczących ochrony przyrody, należy brak planów zarządzania obszarami Natura 2000
lub brak zarządzania tymi obszarami. Sprawozdania krajowe zawierają dowody dotyczące
trzech państw członkowskich, które mają trudności ze stosowaniem odpowiednich
procedur oceny na potrzeby ustalenia wpływu nowych planów i projektów na obszary
Natura 2000.
Ponadto brak wiedzy o gatunkach, siedliskach i obszarach jest jedną z głównych
przeszkód pod względem skutecznego wdrożenia w większości państw członkowskich, w
tym w odniesieniu do ekosystemów morskich.
Dalsze problemy obejmują brak wystarczającego finansowania, brak zasobów ludzkich
oraz niski poziom uczestnictwa i zaangażowania lokalnych społeczności i
zainteresowanych stron, takich jak właściciele i użytkownicy gruntów.
Skuteczne praktyki
Francja opracowała skuteczne podejście partycypacyjne do zarządzania swoją siecią Natura
2000, które dodatkowo zaowocowało utworzeniem kilkuset miejsc pracy. Francuskie zielone
i niebieskie szlaki (TGB)15 to narzędzie planowania wykorzystywane na poziomie
regionalnym i lokalnym do tworzenia spójnych sieci ekologicznych.
Dzięki szerokiemu zakresowi środków odtworzenia obszarów Natura 2000, stosowanych od
2003 r. w ramach sześciu skoordynowanych projektów LIFE, obejmujących kilka tysięcy
hektarów bagien i terenów podmokłych w belgijskich Ardenach 16, władze belgijskie mogły w
13
http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu
http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/nat2000newsl/nat40_pl.pdf
15 http://www.trameverteetbleue.fr/.
16 http://biodiversite.wallonie.be/fr/meta-projet-life-de-restauration-des-tourbieres-de-haute-ardenne.html?IDC=5778
14
6
2013 r. zgłosić znaczące pozytywne tendencje w odniesieniu do stanu ochrony tuzina różnych
typów siedlisk i gatunków powiązanych chronionych na mocy dyrektywy siedliskowej17.
Estonia ustanowiła jedne z najbardziej kompletnych ram zintegrowanego planowania na
potrzeby finansowania obszarów Natura 2000 z różnych funduszy UE. Estonia przedstawiła
kompleksowe ramy działań priorytetowych18, w tym priorytety w zakresie ochrony, środki
konieczne do uzyskania poprawy stanu ochrony chronionych siedlisk i gatunków oraz
związane z tym potrzeby finansowe, wraz z dogłębną analizą możliwości finansowania.
Niderlandy są liderem w zakresie rozliczania kapitału naturalnego. Ukończyły duży program
dotyczący kapitału naturalnego19, dostarczając dowodów na sposoby włączania koncepcji
kapitału naturalnego i usług ekosystemowych w proces decyzyjny w różnych dziedzinach,
takich jak: rolnictwo, ochrona przeciwpowodziowa i handel międzynarodowy. Niderlandy
zbadały również rozliczanie ekosystemu na poziomie lokalnym. Organizacje pozarządowe i
rządowe oraz przedsiębiorstwa zgodziły się współpracować nad wyceną kapitału naturalnego
i społecznego.
Jakość powietrza i hałas
UE przyjęła i regularnie uaktualniała zbiór przepisów20 dotyczących jakości powietrza,
mających na celu ochronę zarówno środowiska, jak i zdrowia ludzkiego, ustanawiając
wiążące normy i cele w odniesieniu do szeregu zanieczyszczeń powietrza21. W rezultacie
aktualne informacje na temat jakości powietrza są rutynowo podawane do wiadomości
publicznej, a problem nadmiernego poziomu zanieczyszczenia powietrza jest uwzględniony w
planach ochrony powietrza, w których określa się środki praktyczne. Ponadto w dyrektywie w
sprawie krajowych poziomów emisji przewiduje się ograniczenie emisji na poziomie
krajowym, tak aby obywatele nie cierpieli z powodu złej jakości powietrza spowodowanej
emisjami z sąsiednich państw członkowskich.
Ze względu na szkodliwe skutki zanieczyszczenia powietrza dla zdrowia ludzi (oszacowania
skutków dla zdrowia związanych z narażeniem na zanieczyszczenie powietrza wskazują na
to, że w UE–28 stężenia NO2, O3 i PM2,5 były przyczyną odpowiednio 68 000, 16 000 i 436
000 przedwczesnych zgonów w 2013 r.)22 Komisja jest w dalszym ciągu zaniepokojona
ogólnym tempem zbliżania się do wartości granicznych określonych w prawodawstwie UE w
państwach członkowskich.
Ustalenia dotyczące polityki
Jakość powietrza w UE poprawiła się w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, jeżeli chodzi o
szereg substancji zanieczyszczających, ale konieczne są dalsze działania w odniesieniu do
17
http://biodiversite.wallonie.be/fr/resultats-du-rapportage-article-17-au-titre-de-la-directive-92-43-cee-pour-la-periode2007-2012.html?IDD=4237&IDC=5803
18 Ramy działań priorytetowych dotyczących obszarów Natura 2000 stanowią ważne narzędzia planowania służące
uwzględnianiu finansowania sieci Natura 2000 w większym zakresie w trakcie korzystania z odpowiednich instrumentów
finansowych UE.
19 http://www.atlasnatuurlijkkapitaal.nl/en/home
20 Komisja Europejska, 2016. Normy jakości powietrza, http://ec.europa.eu/environment/air/quality/standards.htm
21 Do głównych zanieczyszczeń pierwotnych wytwarzanych wskutek działalności człowieka należą PM10 – mieszanina
drobnych cząstek aerozoli (stałych i ciekłych) obejmująca szeroki zakres rozmiarów i składów chemicznych, emitowana z
wielu źródeł antropogenicznych, w tym w wyniku spalania, oraz NOx, które są emitowane podczas spalania paliwa, np. w
zakładach przemysłowych i w sektorze transportu drogowego. NOx to grupa gazów składających się z tlenku azotu (NO) i
dwutlenku azotu (NO2).
22 EEA, 2016. Air quality in Europe – 2016 report (Jakość powietrza w Europie – sprawozdanie za 2016 r.).
7
PM10 i NO2. Pięć państw członkowskich nie przekroczyło żadnej wartości dopuszczalnej, a
zgłoszona jakość powietrza jest ogólnie dobra z pewnymi wyjątkami. Niemniej jednak
wobec 16 państw członkowskich podjęto działania prawne w związku z przekroczeniem
wartości dopuszczalnej PM10, a wobec 12 państw członkowskich – w związku z
przekroczeniem wartości dopuszczalnej NO2, jak również ze względu na brak skutecznych
środków podejmowanych na poziomie krajowym.
Zanieczyszczenie PM10 może pochodzić z wielu różnych źródeł (np. ogrzewania budynków
mieszkalnych, emisji przemysłowej, rolnictwa, ruchu drogowego). Aby ograniczyć emisje
PM z ogrzewania budynków mieszkalnych, w 18 państwach członkowskich należy
zastosować środki dotyczące spalania paliw stałych. Praktyki tej już zakazano w
niektórych miastach dotkniętych problemem dużego zanieczyszczenia powietrza. Źródła
przemysłowe należy eliminować, stosując pozwolenia, które powinny wykraczać poza
najlepsze dostępne techniki. Ponadto spalanie odpadów z rolnictwa na niektórych
obszarach nadal prowadzi do zanieczyszczenia cząstkami stałymi i stanowi problem
wymagający rozwiązania.
Środki służące osiągnięciu zgodności z przepisami dotyczącymi NO2 muszą być
ukierunkowane w szczególności na pojazdy z silnikami Diesla, np. przez wprowadzenie na
wewnętrznych obszarach miast stref niskiej emisji o stopniowo coraz bardziej
rygorystycznych wymogach lub poprzez stopniowe znoszenie preferencyjnego
opodatkowania. Potrzeby transportowe należy ogólnie zaspokajać wdrażając strategiczne
plany dotyczące mobilności w miastach.
Nadmierny hałas jest drugą najbardziej szkodliwą przyczyną środowiskową złego stanu
zdrowia – wyprzedza go tylko zanieczyszczenie powietrza ultradrobnymi cząstkami pyłu
zawieszonego23. W dorobku prawnym UE określono kilka wymogów, w tym w zakresie
dokonywania oceny ekspozycji na hałas na podstawie sporządzania map hałasu i
opracowywania planów działania mających na celu eliminowanie przyczyn hałasu. W
przypadku obecnego pięcioletniego cyklu sprawozdawczego brakuje ponad 30 %
wymaganych map hałasu i około 60 % planów działania.
Skuteczne praktyki:
Wiele europejskich miast wprowadziło strefy niskiej emisji, w których ograniczony jest ruch
określonych kategorii pojazdów w zależności od ich odpowiedniego potencjału emisji. W
wieku przypadkach strefy te okazały się być skuteczne24: na przykład w „Planie ochrony
powietrza dla Berlina na lata 2011–2017” oszacowano, że dzięki wprowadzeniu stref niskiej
emisji w 2008 r. znacznie ograniczono emisje pochodzące z transportu i w rezultacie w 2010
r. uniknięto 10 dni przekroczenia dziennych wartości dopuszczalnych dla PM10. Oszacowania
wskazują również, że zanieczyszczenie NO2 w tym roku zredukowano o około 5 %, a
związane z ruchem drogowym zanieczyszczenie cząstkami sadzy wzdłuż dróg zmniejszyło
się o ponad połowę25.
EEA, Noise in Europe 2014 (Hałas w Europie – 2014 r.), cyt. za WHO, s. 6.
Aby strefy niskiej emisji mogły osiągnąć swój pełny potencjał, muszą dotyczyć głównych źródeł zanieczyszczenia
powietrza, ograniczać dostęp do ruchu drogowego wszystkich pojazdów z wyjątkiem pojazdów o niskiej emisji oraz być
aktualizowane, tak aby odzwierciedlały zmieniające się normy emisji.
25 Luftreinhalteplan 2011 bis 2017 für Berlin / Plan ochrony powietrza dla Berlina na lata 2011–2017
23
24
8
Jakość wody i gospodarka wodna
Głównym celem polityki wodnej i prawodawstwa UE w tej dziedzinie26 jest zapewnienie
dobrej jakości wody w wystarczającej ilości na potrzeby ludności, działalności gospodarczej i
przyrody dzięki ograniczeniu źródeł zanieczyszczeń (np. pochodzących z rolnictwa, obszarów
miejskich i działalności przemysłowej), wprowadzeniu zmian fizycznych i hydrologicznych
w jednolitych częściach wód oraz zarządzaniu ryzykiem powodzi.
Dorobek prawny zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia planów gospodarowania
wodami w dorzeczu, które stanowią niezbędny środek uzyskania ochrony, poprawy i
zrównoważonego użytkowania środowiska wodnego w całej UE. Bardziej szczegółowe
obowiązki obejmują: odbiór i oczyszczanie ścieków przed ich zrzutem; przyjęcie planów
mających na celu ochronę jakości wody dzięki zapobieganiu zanieczyszczeniu wód
podziemnych i powierzchniowych azotanami pochodzenia rolniczego; przyjęcie planów
zarządzania ryzykiem powodziowym; przyjęcie strategii morskich mających na celu
osiągnięcie dobrego stanu środowiska wód morskich do 2020 r.
Najpowszechniej występujące niekorzystne oddziaływania na jakość wód są spowodowane
zanieczyszczeniami związanymi z działalnością rolniczą i przemysłową, a w dalszej
kolejności nieodpowiednią regulacją przepływu i zmianami morfologicznymi, niewłaściwym
gospodarowaniem wodami w dorzeczu oraz nielegalnym lub nadmiernym poborem wody.
Ustalenia dotyczące polityki
W jednej trzeciej państw członkowskich stan ekologiczny ponad 50 % wszystkich
naturalnych jednolitych części wód powierzchniowych jest dobry lub bardzo dobry.
Jednak w pięciu państwach członkowskich mniej niż 20 % jednolitych części wód ma
dobry stan ekologiczny. Jeżeli chodzi o jednolite części wód podziemnych, mają one dobry
stan ilościowy w 13 państwach członkowskich. W 10 państwach członkowskich 70–90 %
wszystkich jednolitych części wód podziemnych ma dobry stan ilościowy, a w pięciu
państwach odsetek ten wynosi 20–70 %.
Wszystkie plany gospodarowania wodami w dorzeczu opracowane w pierwszym cyklu
wykazywały pewne niedociągnięcia, niekiedy znaczne, głównie w odniesieniu do
monitorowania oraz metod oceny i klasyfikacji stanu jednolitych części wód. Wszystkie
państwa członkowskie korzystają z odstępstw pozwalających na wydłużanie terminów.
Wiele państw członkowskich zezwala na realizację nowych projektów, które utrudniają
osiągnięcie dobrego stanu tych jednolitych części wód, nie zawsze podając odpowiednie
uzasadnienie. Komisja wydała dla państw członkowskich zalecenia, aby wyeliminowały
one wspomniane niedociągnięcia i braki w drugim cyklu planów gospodarowania wodami
w dorzeczu. Zostały one włączone do planów działania jako warunek wstępny aby uzyskać
wsparcie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na inwestycje w
infrastrukturę wodną.
Pięć państw członkowskich jeszcze nie przyjęło żadnego ze swoich planów
gospodarowania wodami w dorzeczu opracowywanych w drugim cyklu, co miały uczynić
26
Obejmuje to dyrektywę dotyczącą wody w kąpieliskach (2006/7/WE), dyrektywę dotyczącą oczyszczania ścieków
komunalnych (91/271/EWG), dyrektywę w sprawie wody pitnej (98/83/WE), ramową dyrektywę wodną (2000/60/WE),
dyrektywę azotanową (91/676/EWG) oraz dyrektywę powodziową (2007/60/WE).
9
do końca 2015 r., a w trzech państwach członkowskich jeszcze nie ukończono
przyjmowania tych planów27.
Do głównych przyczyn należą nieskuteczne środki kontroli, brak koordynacji między
organami ds. gospodarki wodnej na różnych poziomach regionalnych lub lokalnych, brak
współpracy między organami ds. gospodarki wodnej a organami ds. przyrody, ale także
brak współpracy z organami właściwymi do spraw innych sektorów, oraz brak dostępu do
danych. Inne powszechnie występujące wyzwanie w sektorze gospodarki wodnej dotyczy
nieodpowiedniej polityki ustalania cen wody.
Chociaż wdrożenie dyrektywy azotanowej doprowadziło do pewnej poprawy sytuacji,
stężenia azotanów i poziom eutrofizacji nadal stanowią poważny problem w niemal
wszystkich państwach członkowskich. Eutrofizacja Morza Bałtyckiego, głównie wskutek
intensywnych praktyk rolniczych, jest szczególnie problematyczna.
Jeżeli chodzi o jakość wody pitnej, niemal wszystkie państwa członkowskie mają bardzo
wysokie wskaźniki zgodności. Jedynie w trzech państwach członkowskich istnieją lokalne
problemy z jakością, a na określonych obszarach brakuje odpowiedniej infrastruktury.
Jeżeli chodzi o wodę w kąpieliskach, 96 % wszystkich kąpielisk spełnia minimalne wymogi
jakościowe określone w dyrektywie UE dotyczącej wody w kąpieliskach (tj. jakość wody
jest w nich dostateczna). Wiele państw członkowskich spełnia wyższe normy jakości: W
ośmiu z nich 90 % wszystkich wód w kąpieliskach w 2015 r. było doskonałej jakości. W 11
państwach członkowskich odsetek kąpielisk o doskonałej jakości wody przekracza średnią
unijną wynoszącą 84,4 %.
Sześć państw ma doskonałe wskaźniki zgodności w odniesieniu do odbioru i oczyszczania
ścieków komunalnych, jednak w większości państw członkowskich występują trudności z
pełnym wdrożeniem, a wobec 13 państw UE podjęła kroki prawne. Zmniejszanie różnicy
we wdrażaniu w wyniku rozbudowy niezbędnej infrastruktury wymaga dobrych struktur
zarządzania, odpowiedniego planowania i koordynacji, aby zapewnić finansowanie
(udostępniono znaczne środki finansowe UE).
Mimo terminu przypadającego na 2015 r. na koniec listopada 2016 r. zaledwie 18 państw
członkowskich przekazało informacje o swoich planach zarządzania ryzykiem
powodziowym z 2015 r.
Wszystkie państwa członkowskie posiadające wody morskie nadal mają luki we wdrażaniu
dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, począwszy od definicji dobrego stanu
środowiska. W większości państw członkowskich programy monitorowania nie osiągnęły
pełnej sprawności operacyjnej przed 2018 r. czy nawet 2020 r., co doprowadzi do braków
w informacjach przy następnej ocenie ich wód morskich, która ma zostać przeprowadzona
w 2018 r. Do marca 2016 r. państwa członkowskie miały przyjąć programy środków,
które stanowią podstawowe działania mające na celu osiągnięcie przez ich wody morskie
dobrego stanu środowiska, jednak 10 państw członkowskich jeszcze tego nie uczyniło.
Skuteczne praktyki
Dobre praktyki można znaleźć między innymi na Cyprze w odniesieniu do inspekcji wód w
27
Sprawozdania krajowe dotyczące przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska nie mogły odzwierciedlić postępów
osiągniętych w ramach nowych, nadal ocenianych planów gospodarowania wodami w dorzeczu.
10
ramach programu egzekwowania przepisów dotyczących poboru wody na potrzeby rolnictwa
z wykorzystaniem fotografii satelitarnych i kontroli na miejscu28. Uznano to za wzór
możliwych przyszłych działań w zakresie egzekwowania przepisów.
Finlandia realizuje duży projekt demonstracyjny zintegrowany z programem LIFE
(FRESHABIT)29 – projekt obejmuje różne sektory i ma na celu opracowanie nowych metod i
wskaźników służących ocenianiu stanu ochrony siedlisk słodkowodnych i oraz poprawianie
stanu ekologicznego słodkowodnych obszarów Natura 2000, zarządzania nimi i
zrównoważonego ich użytkowania. Projekt ten usprawni budowanie potencjału między
innymi dzięki ustanowieniu struktur koordynujących, a także pozwoli opracować nowy model
ram, aby ułatwić uzyskanie długotrwałych wyników.
Narzędzia umożliwiające wdrażanie
Instrumenty rynkowe i inwestycje
Środki polityki budżetowej, takie jak opodatkowanie środowiskowe i stopniowe znoszenie
dotacji mających szkodliwe skutki dla środowiska, zapewniają skuteczny i efektywny sposób
osiągania celów polityki ochrony środowiska. Chociaż każde państwo niezależnie ustanawia
swój system podatkowy, Komisja zbadała możliwość wprowadzenia opodatkowania
środowiskowego w poszczególnych państwach w kontekście europejskiego semestru.
Dobre wykorzystanie funduszy UE jest również istotne dla osiągnięcia celów
środowiskowych i dla lepszego uwzględniania wymogów środowiskowych w innych
obszarach polityki. Analiza sprawozdań krajowych pomoże w dalszym badaniu sposobu
wprowadzenia właściwych warunków, aby zapewnić wystarczające finansowanie, a także
sposobu uwzględnienia ekologicznych efektów zewnętrznych dzięki stosowaniu zielonych
zamówień publicznych oraz innych unijnych instrumentów rynkowych i możliwości
inwestycyjnych.
Ustalenia dotyczące polityki
Sprawozdania krajowe pokazują, że dochody z podatków środowiskowych jako odsetek
łącznych dochodów wynoszą 10,61–4,57 %, przy czym średnia unijna wynosi 6,35 %.
Państwa członkowskie muszą zbadać pełny potencjał opodatkowania środowiskowego (w
tym w odniesieniu do składowania odpadów, poboru wody i efektywności paliwowej), aby
uzyskać korzyści środowiskowe, gospodarcze i społeczne (miejsca pracy).
Określone dotacje mające szkodliwe skutki dla środowiska, takie jak preferencyjne
opodatkowanie niektórych paliw i korzyści podatkowe wynikające z wykorzystywania
służbowych samochodów osobowych do celów prywatnych, hamujące postępy w
przeciwdziałaniu intensywności ruchu i zanieczyszczeniu powietrza, nadal są obecne w
wielu państwach i muszą zostać stopniowo zniesione.
W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ochrona środowiska i
zasobooszczędność stanowią dziedziny, na który w latach 2014–2020 w 12 państwach
członkowskich przeznaczono największą pulę środków finansowych, ale państwa
członkowskie powinny niezwłocznie wykorzystać dostępne możliwości finansowania
unijnego na potrzeby celów środowiskowych.
28
Comparative study of pressures and measures in the major River Basin Management Plans (Badanie porównawcze
oddziaływań i środków w ramach głównych planów gospodarowania wodami w dorzeczu na obszarze UE), 2012
29 http://ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=search.dspPage&n_proj_id=5437
11
Skuteczne praktyki
Od lat 90. XX wieku kilka państw członkowskich powołało komitety ds. opodatkowania
środowiskowego, inicjując debatę na temat możliwości przesunięcia obciążeń podatkowych.
Jest to pierwszy, ale niezbędny krok przy dokonywaniu oceny możliwości przeprowadzenia
takich reform w kontekście krajowym. Najnowszym przykładem jest Portugalia, w której
niektóre zalecenia komisji ds. reformy podatku ekologicznego zostały przyjęte przez
parlament.
Hiszpania, Włochy, Grecja i Polska utworzyły sieci organów zarządzających polityką
spójności, aby promować uwzględnianie kwestii środowiskowych przy wykorzystywaniu
finansowania UE.
Skuteczne zarządzanie i zdolność do wdrażania przepisów
Skuteczne zarządzanie prawodawstwem i polityką UE w dziedzinie środowiska wymaga
odpowiednich ram instytucjonalnych, spójności i koordynacji polityki, stosowania
instrumentów prawnych i pozaprawnych, angażowania podmiotów pozarządowych,
posiadania odpowiednich poziomów wiedzy i umiejętności oraz – co nie mniej istotne –
planów strategicznych.
Spójność polityki obejmuje ratyfikowanie zawartych przez Unię umów międzynarodowych
dotyczących środowiska w celu rozwiązania problemów transgranicznych i globalnych.
Opóźnienie w ratyfikacji tych instrumentów przez kilka państw członkowskich zagraża
wdrożeniu polityki ochrony środowiska, pozycji Unii w powiązanych negocjacjach, a także
podważa wiarygodność Unii w zakresie promowania podejmowania działań przez państwa
trzecie.
Zapewnienie zgodności podmiotów gospodarczych, obiektów użyteczności publicznej i osób
fizycznych z zasadami ochrony środowiska wynikającymi z przepisów unijnych zależy od
skuteczności szeregu organów publicznych, w tym inspektoratów ochrony środowiska,
policji, organów celnych, prokuratury i organów audytowych, z których część wymienia
wiedzę i praktykę w paneuropejskich sieciach praktyków30. W ramach dobrej praktyki
promowane jest stosowanie podejścia opartego na analizie ryzyka, w którym do rozwiązania
najpoważniejszych problemów w zakresie zgodności z przepisami stosuje się najbardziej
korzystne połączenie monitorowania zgodności, promowania przestrzegania przepisów oraz
ich egzekwowania. Ponadto polityka spójności zapewnia wiele różnych narzędzi budowania
potencjału, w tym narzędzie PEER 2 PEER służące wymianie wiedzy eksperckiej między
organami publicznymi31.
Przepisy unijne w dziedzinie środowiska nadają obywatelom szereg praw materialnych i
proceduralnych, które muszą być uwzględniane przez sądy krajowe na podstawie dostępu do
wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Prawidłowe funkcjonowanie
Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL); Europejska sieć prokuratorów ds.
przestępczości przeciwko środowisku; sieć funkcjonariuszy policji specjalizujących się w zwalczaniu przestępstw
przeciwko środowisku, europejskie forum sędziów w sprawach ochrony środowiska oraz europejska sieć organów ds.
środowiska i zarządzania.
31 http://ec.europa.eu/regional_policy/p2p
30
12
krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia
celów prawa Unii, w tym w dziedzinie środowiska32.
Elektroniczna wymiana danych między organami publicznymi zgodnie z dyrektywą w
sprawie INSPIRE33 może pomóc państwom członkowskim w zapewnieniu skuteczniejszej
sprawozdawczości w obszarze środowiska oraz ułatwić wykonywanie złożonych zadań
związanych z wdrażaniem, takich jak zapobieganie powodziom, które zależy od dobrego
wykorzystania informacji topograficznych, hydrologicznych, meteorologicznych i innych.
Ustalenia dotyczące polityki
Strategie zrównoważonego rozwoju istnieją w wielu państwach członkowskich, w tym na
poziomie regionalnym, chociaż w niektórych przypadkach nie są one aktualizowane.
Mniej rozpowszechnione są kompleksowe krajowe lub regionalne plany polityki ochrony
środowiska.
Większość państw członkowskich ustanowiła mechanizmy koordynacji, aby ulepszyć
skuteczną współpracę między różnymi poziomami zarządzania. W kilku państwach
członkowskich stwierdzono nieskuteczne egzekwowanie i rozdrobnienie odpowiedzialności
za środowisko na poziomie regionalnym; w kilku państwach członkowskich problemem
pozostaje również nieprawidłowa transpozycja prawodawstwa UE do prawa krajowego
na poziomie regionalnym. W wielu państwach członkowskich wprowadzono ocenę
skutków regulacji, przy czym niektóre z nich usprawniły procedury oceny oddziaływania
na środowisko w przypadkach, które wchodzą w zakres stosowania więcej niż jednej
dyrektywy UE34.
Uczestnictwo w istniejących sieciach praktyków pozostaje nierównomierne. Informacje na
temat sposobu, w jaki państwa członkowskie zapewniają przestrzeganie przepisów w
dziedzinie środowiska są niekompletne, w szczególności w zakresie zanieczyszczeń
rozproszonych wody, zanieczyszczenia powietrza w miastach, zagrożonych siedlisk i
gatunków oraz braku oczyszczalni i systemów odbioru ścieków lub niewystarczającej
jakości tych oczyszczalni i systemów. Potrzeba więcej informacji na temat sposobu
zapewniania przestrzegania tych przepisów zarówno na poziomie krajowym, jak i
unijnym.
W niektórych państwach członkowskich nadal istnieją przeszkody w dostępie do wymiaru
sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska – związane z wygórowanymi
kosztami postępowania sądowego, albo z rygorystycznymi przepisami dotyczącymi
kwestii, kto może wnieść skargę.
W większości państw członkowskich nie nastąpiły tak znaczne postępy w wymianie
danych, jak przewidziano w dyrektywie w sprawie INSPIRE, i państwa członkowskie
muszą zintensyfikować wysiłki, jeśli chcą osiągnąć pełnię korzyści, na jakie pozwala
potencjał tej dyrektywy.
Wsparciu skuteczności krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości służy tablica wyników wymiaru sprawiedliwości i
europejski semestr (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-semester_thematic-factsheet_effective-justicesystems_en.pdf).
33 Dyrektywa 2007/2/WE.
34 Usprawnienie jest obowiązkowe w przypadku dyrektywy OOŚ i dyrektywy siedliskowej; w odniesieniu do OOŚ i innych
ocen oddziaływania na środowisko Komisja zachęca państwa członkowskie do korzystania z dostępnych możliwości
uproszczenia procedur. Zob. wytyczne Komisji (Dz.U. C 273 z 27.7.2016).
32
13
Skuteczne praktyki
Irlandzka agencja ochrony środowiska opracowała system udzielania pozwoleń,
monitorowania i oceny (LEMA), aby umożliwić urzędnikom elektroniczne analizowanie,
wymienianie i wykorzystywanie danych gromadzonych od posiadaczy pozwoleń na
prowadzenie działalności przemysłowej, jak również w ramach kontroli, oraz zarządzanie
tymi danymi, w tym na potrzeby planowania przyszłych prac 35. Agencja koordynuje również
krajową sieć ds. przestrzegania i egzekwowania przepisów36, której celem jest zapewnienie
wysokiego poziomu spójności w działaniach w zakresie zapewniania zgodności wśród ponad
30 organów lokalnych.
Oparta na analizie ryzyka metodyka planowania kontroli i innych działań w zakresie
zapewniania zgodności, opracowana przez kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia
(Niemcy), została przyjęta w kilku państwach członkowskich dzięki pracy IMPEL,
europejskiej sieci inspektoratów ochrony środowiska.
Region Flamandzki w Belgii37 i hiszpańska prokuratura ds. przestępstw przeciwko
środowisku38 opracowały sprawozdania roczne oraz analizy kontroli środowiskowych i
postępowań sądowych; publikacje te są pomocne w informowaniu społeczeństwa i
dostarczają danych statystycznych na potrzeby oceny działań w zakresie zapewniania
zgodności.
Szkocka sieć ds. środowiska39 i niderlandzka krajowa infrastruktura danych przestrzennych
(PDOK)40 są godnymi naśladowania przykładami nieodpłatnego udostępniania społeczeństwu
danych przestrzennych zgodnie z dyrektywą w sprawie INSPIRE.
3. WSPÓLNE GŁÓWNE PRZYCZYNY: PIERWSZE USTALENIA
Rozwiązywanie problemu luk we wdrażaniu polityki ochrony środowiska wymaga więcej niż
tylko zbadania zgodności z polityką i przepisami unijnymi. Przegląd wdrażania polityki
ochrony środowiska zapewnia organom krajowym i Komisji nową sposobność przyjrzenia się
z bliska podstawowym głównym przyczynom niewystarczającego wdrożenia. Sprawozdania
krajowe wskazują na to, że istnieją główne przyczyny wspólne dla kilku państw
członkowskich41.
Pierwszy przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska obejmuje wyłącznie ocenę wstępną
tych głównych przyczyn. Aby zatwierdzić rozwiązania odpowiednie dla poszczególnych
państw, konieczne są bardziej szczegółowe dowody. Aby podnieść poziom wiedzy w
następnych sprawozdaniach dotyczących przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska,
Komisja będzie potrzebowała informacji zwrotnych od państw członkowskich, w
szczególności udzielonych za pośrednictwem dialogów krajowych, które zostaną nawiązane
po publikacji sprawozdań krajowych.
35
http://www.epa.ie/pubs/reports/enforcement/.
Irlandzka Sieć ds. Przestrzegania i Egzekwowania Przepisów w dziedzinie Środowiska, NIECE.
37 http://www.vhrm.be/english
38 https://www.fiscal.es/fiscal/publico/ciudadano/fiscal_especialista/medio_ambiente/documentos_normativa/
39 http://www.environment.scotland.gov.uk/
40 https://www.pdok.nl/en/about-pdok
41 Zidentyfikowane wyzwania odpowiadają ustaleniom dotyczącym strukturalnych problemów z zarządzaniem
zidentyfikowanych w kontekście europejskiego semestru, w ramach przeglądów wyników w zakresie ochrony środowiska
OECD oraz w najnowszym badaniu IMPEL: http://impel.eu/wp-content/uploads/2015/07/Implementation-ChallengeReport-23-March-2015.pdf
36
14
Wnioski polityczne na temat dotychczas zidentyfikowanych głównych wspólnych przyczyn:
nieefektywna koordynacja między organami lokalnymi, regionalnymi i krajowymi: może
to stanowić przeszkodę dla wdrażania w państwach członkowskich. Na przykład
obowiązki w zakresie monitorowania jakości wody często są rozdzielone między różne
organy bez wystarczającej koordynacji;
Trzy przykłady sektorów polityki, które wymagają silnej integracji:
powietrze – mobilność: wpływ transportu na jakość powietrza i związane z tym koszty
środowiskowe, gospodarcze i społeczne (w tym zdrowotne) wymagają od organów
środowiskowych, planistów zajmujących się mobilnością i urbanistyką oraz sektora gospodarki
podjęcia współpracy nad bardziej zrównoważoną koncepcją mobilności, w tym nad czystszymi
ekologicznie pojazdami i lepszą modalnością transportu oraz nad rozwiązaniem problemu
zagęszczenia ruchu;
woda – przyroda – żywność: sposób, w jaki żywność jest produkowana i konsumowana,
wpływa na jakość wody i gospodarkę wodną, powiązane koszty środowiskowe, gospodarcze i
społeczne, jak również na przyrodę i różnorodność biologiczną. Potrzebny jest zatem
zrównoważony system żywnościowy. Jednocześnie rolnictwo potrzebuje dobrej jakości wody w
ilości wystarczającej do osiągania jego celów;
przyroda – użytkowanie gruntów wiejskich – urbanizacja: oddziaływania na przyrodę i
różnorodność biologiczną wynika zarówno z użytkowania gruntów wiejskich, jak i miejskich. Z
drugiej strony przyroda i różnorodność biologiczna podtrzymują atrakcyjność obszarów
wiejskich na potrzeby różnych sposobów użytkowania gruntów, takich jak turystyka i rekreacja,
ostatecznie przyczyniając się do dobrobytu obywateli.
brak zdolności administracyjnych i niewystarczające finansowanie: w niektórych
państwach brak zasobów finansowych i ludzkich stanowi przeszkodę dla wdrażaniu,
ponieważ uniemożliwia organom przygotowanie i realizację projektów inwestycyjnych.
Nawet gdy finansowanie jest dostępne, organy lokalne czasami nie posiadają zasobów
ludzkich lub wiedzy eksperckiej, aby zorganizować postępowanie o udzielenie zamówienia
i monitorować jakość świadczonych usług. Na przykład w obszarze ochrony przyrody
skutkiem braku potencjału była niezdolność podjęcia i monitorowania niezbędnych
środków w zakresie zarządzania i ochrony;
brak wiedzy i danych: brak (dostępu do) danych i nierzetelne dane powodują problemy z
wdrażaniem w wielu państwach członkowskich. Na przykład brak wiedzy i danych na
temat gatunków i siedlisk utrudnia ich skuteczną ochronę;
niewystarczające mechanizmy zapewnienia zgodności: analiza wykazuje, że często
istnieją obawy dotyczące monitorowania i egzekwowania zgodności z przepisami, w tym
za pośrednictwem skutecznych i proporcjonalnych sankcji;
brak integracji i spójności polityki: analiza wykazuje, że nieuwzględnianie kwestii
dotyczących środowiska w innych obszarach polityki stanowi główną przyczynę
niewystarczającego wdrożenia, jak pokazano na przykładzie związku między powietrzem a
mobilnością, o którym mowa powyżej.
15
4. DALSZE DZIAŁANIA
Sprawozdania krajowe, niniejszy komunikat i wytyczne zawarte w załączniku powinny
stanowić dla państw członkowskich podstawę do rozwiązywania wspólnych problemów
związanych z wdrażaniem we współpracy z organami lokalnymi i regionalnymi oraz
zainteresowanymi stronami, jak również z innymi państwami członkowskimi.
Państwa członkowskie odpowiadają za zlikwidowanie luk we wdrażaniu, a Komisja będzie je
wspierała i towarzyszyła im w tych staraniach. W tabeli znajdującej się w załączniku
przedstawiono wszystkie działania, których podjęcie Komisja proponuje państwom
członkowskim w sprawozdaniach krajowych w celu lepszego wdrożenia polityki i przepisów
unijnych w dziedzinie środowiska. W sprawozdaniach krajowych propozycje te umieszczono
w szerszym kontekście i w miarę potrzeby wyjaśniono.
Komisja będzie podejmowała ciągłe wysiłki mające na celu poprawę wdrażania poprzez
ukierunkowane działanie na rzecz egzekwowania przepisów na poziomie unijnym oraz
współfinansowanie inwestycji środowiskowych przy użyciu unijnych środków finansowych.
W 2017 r. Komisja wyda wytyczne dotyczące sposobu promowania, monitorowania i
zapewniania przestrzegania przepisów w dziedzinie środowiska. Aby ułatwić obywatelom i
organizacjom pozarządowym z sektora ochrony środowiska podejmowanie kroków prawnych
komunikat wyjaśniający w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sądach krajowych
w sprawach dotyczących środowiska pomoże zwiększyć skuteczność środków ochrony
prawnej w przypadku niewdrożenia przepisów.
Komisja zbada również wspólnie z państwami członkowskimi i Europejską Agencją
Środowiska sposoby poszerzenia wiedzy o polityce i lepszego ukierunkowania jej na
konkretne wymogi związane z dorobkiem prawnym UE w dziedzinie środowiska. W tym celu
kontrola sprawności monitoringu środowiska i sprawozdawczości w tym zakresie pomoże
opracować skuteczniejszy i efektywniejszy system monitorowania i sprawozdawczości.
Ponadto Komisja podejmie kroki w celu zapewnienia, aby polityka badań naukowych i
innowacji wspierała opracowywanie nowych narzędzi i modeli biznesowych, w tym
wskaźniki i sposoby monitorowania skuteczności.
W sprawozdaniach krajowych stwierdzono, że nieskuteczność administracji publicznych
stanowi istotną główną przyczynę niewystarczającego wdrożenia, która zasługuje na
szczególną uwagę. Kwestia ta jest analizowana w kontekście europejskiego semestru stanowi
priorytet inwestycyjny w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
Ponadto w 2015 r. Komisja opublikowała zestaw narzędzi dla praktyków42. Komisja zamierza
w dalszym ciągu pogłębiać – wspólnie z państwami członkowskimi – wiedzę na temat jakości
administracji publicznej i zarządzania tą administracją w przypadkach, w których zagadnienia
te są główną przyczyną niewystarczającego wdrażania polityki ochrony środowiska.
Oprócz tych realizowanych inicjatyw i bez uszczerbku dla swoich uprawnień wykonawczych
wynikających z Traktatów UE Komisja proponuje ułatwienie wysiłków państw
członkowskich dzięki nowym specjalnym ramom:
Wnioski dotyczące polityki
1. Nawiązanie z każdym państwem członkowskim zorganizowanego dialogu w sprawie
wdrażania: celem jest rozważenie sposobów rozwiązania problemów strukturalnych i
zaspokojenia potrzeb danego państwa członkowskiego. Dialogi powinny koncentrować się
42
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=pl&pubId=7757
16
na realizacji konkretnych działań. Niezbędne są przejrzystość i szeroki udział
odpowiednich zainteresowanych stron z różnych sektorów i różnych poziomów
administracji.
2. Zapewnienie ekspertom państw członkowskich wsparcia dostosowanego do ich potrzeb
bezpośrednio przez ich odpowiedników w innych państwach członkowskich: partnerska
wymiana stanowi ważny sposób ulepszania wzajemnego uczenia się, pogłębienia wiedzy
eksperckiej oraz dopilnowania, żeby sprawdzone rozwiązania zostały przekazane innym
podmiotom. Komisja pracuje nad utworzeniem odpowiedniego narzędzia na potrzeby
państw członkowskich w ramach przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska.
3. Omówienie w Radzie typowych problemów strukturalnych w celu poprawy wdrażania
unijnych przepisów ochrony środowiska: Główne ustalenia i wytyczne sformułowane w
ramach przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska powinny być przedmiotem
dyskusji strategicznych zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym, mając na uwadze
dalsze wdrażanie unijnych przepisów ochrony środowiska oraz przyspieszenie osiągania
ich celów. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość wymiany poglądów w Radzie
na temat wspólnych wyzwań, w szczególności gdy wyzwania te mają skutki
transgraniczne. Powiązane kwestie powinny być rozpatrywane jako całość w celu
określenia najlepszych rozwiązań godzących uzasadnione interesy wszystkich
zainteresowanych sektorów, zgodnie z przejściem z podejścia sektorowego na rozwiązania
całościowe, do czego zachęca się w kontekście celów zrównoważonego rozwoju43.
Problemy z wdrażaniem wynikające z braku przejrzystości, spójności lub konsekwencji w
polityce i prawodawstwie UE również można byłoby uwzględnić w tym kontekście. W
stosownych przypadkach należy w to włączyć zainteresowane strony, takie jak:
organizacje pozarządowe, przedsiębiorstwa i instytuty badawcze, a także Parlament
Europejski.
Po przeprowadzeniu dialogów z poszczególnymi państwami w 2017 r. Komisja oceni
pierwszy cykl przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska, uwzględniając uwagi
państw członkowskich i innych zainteresowanych stron. Następnie wykorzysta wyciągnięte
wnioski w kolejnych cyklach.
43
„Podejście do metody wydatkowej”, o którym mowa w komunikacie Komisji Kolejne kroki w kierunku zrównoważonej
przyszłości Europy – Europejskie działania na rzecz zrównoważonego rozwoju, SWD(2016) 390 final.
17
