Kopacz Z., Publikacja aktów prawa

XI
ZBIGNIEW KOPACZ
PUBLIKACJA AKTÓW
PRAWA MIEJSCOWEGO W POLSCE
´
ISBN 978-83-62383-87-0
Książka jest e-bookiem w wolnym dostępie on-line
XI
Wydział Prawa i Administracji UWM
4
XI
Wykaz skrótów
=%,*1,(:.23$&=
38%/,.$&-$$.7Ð:
35$:$0,(-6&2:(*2:32/6&(
2
5
Wykaz skrótów
=%,*1,(:.23$&=
38%/,.$&-$$.7Ð:
35$:$0,(-6&2:(*2:32/6&(
Olsztyn 2016
E-seria Monografie Wydzia³u Prawa i Administracji UWM
Kolegium Wydawnicze
Aldona Jurewicz – przewodnicz¹ca, Dorota Lis-Staranowicz – wiceprzewodnicz¹ca,
Jerzy Kawa – sekretarz, Piotr Chlebowicz, Marta Kopacz,
Anna Korzeniewska-Lasota, Justyna Krzywkowska,
Dobrochna Ossowska-Salamonowicz, Przemys³aw Palka
Redaktorzy serii
Dobrochna Ossowska-Salamonowicz
Dorota List-Staranowicz
Recenzent
Andrzej Sylwestrzak
ISBN ISBN 978-83-62383-87-0
© Copyright by Wydzia³ Prawa i Administracji UW-M • Olsztyn 2016
Ark. wyd. 13,5; ark. druk. 11,5
Druk: Zak³ad Poligraficzny UWM w Olsztynie
10-957 Olsztyn, ul. J. Heweliusza 3, tel. 89 523 47 37
4
Spis treści
Wykaz wa¿niejszych skrótów ......................................................................................
Wstêp ............................................................................................................................
Rozdzia³ I. Geneza i zarys ewolucji publikacji prawa ...................................
1.1. Uwagi ogólne ........................................................................................................
1.2. Geneza publikacji prawa jako warunku jego jawnoœci .....................................
1.3. Zarys ewolucji publikacji prawa w latach 1918–1997 ......................................
1.4. Za³o¿enia publikacji prawa w Konstytucji RP ...................................................
Rozdzia³ II. Ogólna charakterystyka aktów prawa miejscowego ...............
2.1. Uwagi ogólne ........................................................................................................
2.2. Cechy aktów prawa miejscowego ........................................................................
2.3. Akty prawa miejscowego o charakterze dostosowuj¹cym .................................
2.4. Akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym ................
2.5. Akty prawa miejscowego o charakterze porz¹dkowym .....................................
Rozdzia³ III. Zasady oraz tryb publikacji aktów prawa miejscowego .......
3.1. Uwagi ogólne ........................................................................................................
3.2. Zasady ogólne publikacji aktów prawa miejscowego ........................................
3.3. Publikacja aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku
urzêdowym ............................................................................................................
3.4. Inne sposoby publikacji aktów prawa miejscowego ..........................................
3.5. Obowi¹zki wojewody zwi¹zane w wydawaniem wojewódzkiego dziennika
urzêdowego ...........................................................................................................
Rozdzia³ IV. Skutki prawne publikacji aktów prawa miejscowego ............
4.1. Uwagi ogólne ........................................................................................................
4.2. Wejœcie w ¿ycie aktów prawa miejscowego ........................................................
4.3. Zagadnienie nieretroaktywnoœci aktów prawa miejscowego ............................
4.4. Domniemanie powszechnej znajomoœci prawa ..................................................
4.5. Zakres mocy wi¹¿¹cej aktów prawa miejscowego .............................................
Rozdzia³ V. Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego ..........
5.1. Uwagi ogólne ........................................................................................................
5.2. Uchylenie lub zmiana aktu przez organ prawodawczy .....................................
5.3. Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu na skutek wydania rozstrzygniêcia
nadzorczego lub orzeczenia s¹du administracyjnego ........................................
5.4. Derogacja aktu prawa miejscowego w zwi¹zku z orzeczeniem Trybuna³u
Konstytucyjnego ...................................................................................................
5.5. Nieprzed³o¿enie do zatwierdzenia lub odmowa zatwierdzenia przez organ
stanowi¹cy aktu porz¹dkowego organu wykonawczego ....................................
5.6. Wygaœniêcie mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego ..............................
Zakoñczenie .................................................................................................................
Bibliografia ..................................................................................................................
7
9
15
15
15
26
41
45
45
48
59
72
79
87
87
88
94
101
108
117
117
118
127
132
135
139
139
140
143
149
153
155
159
167
5
Wykaz ważniejszych skrótów
Dz.U.
Dz. Urz. Woj.
GSP-Prz.Orz.
LEX
Mon. Pol.
NSA
NZS
ZNSA
ONSA
ONSAiWSA
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
OSNAPiUS
–
OSN
OSNP
–
–
OSP
OwSS
OTK
OTK ZU
POP
RIO
RP
SN
TK
WSA
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
Dziennik Urzêdowy Województwa
Gdañskie Studia Prawnicze – Przegl¹d Orzecznictwa
system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer
Monitor Polski. Dziennik Urzêdowy Rzeczypospolitej Polskiej
Naczelny S¹d Administracyjny
Nowe Zeszyty Samorz¹dowe
Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyjnego
Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego
Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego i Wojewódzkich
S¹dów Administracyjnych”
Orzecznictwo S¹du Najwy¿szego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeñ Spo³ecznych”
Orzecznictwo S¹du Najwy¿szego
Orzecznictwo S¹du Najwy¿szego Izba Pracy, Ubezpieczeñ Spo³ecznych i Spraw Publicznych
Orzecznictwo S¹dów Polskich
Orzecznictwo w Sprawach Samorz¹dowych
Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego
Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego – Zbiór Urzêdowy
Przegl¹d Orzecznictwa Podatkowego
regionalna izba obrachunkowa
Rzeczpospolita Polska
S¹d Najwy¿szy
Trybuna³ Konstytucyjny
wojewódzki s¹d administracyjny
7
Wstęp
Przedmiotem niniejszej publikacji jest analiza instytucji publikacji aktów prawa miejscowego. Pod pojêciem publikacji aktów prawa miejscowego
nale¿y rozumieæ zamieszczenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzêdowym, które nale¿y traktowaæ jako czynnoœæ materialnoprawn¹ nale¿¹c¹
do ustawowych kompetencji wojewody, która wywo³uje skutki przede wszystkim o charakterze konstytutywnym1. Zasadniczym celem publikacji w ramach konstrukcji normatywnych jest wyposa¿enie w moc obowi¹zuj¹c¹ aktu
prawa miejscowego2. W ujêciu zaœ spo³ecznym, tego rodzaju czynnoœæ urzêdowa ma zapewniæ zainteresowanym rzeczywist¹ mo¿liwoœæ zapoznania siê
z normami, które bêd¹ dla nich wi¹¿¹ce. Uzale¿nienie wi¹¿¹cego charakteru
norm prawnych od ich uprzedniej nale¿ytej publikacji jest podstawowym
elementem kultury prawnej (zasada leges instituuntur cum promulgantur),
a tak¿e warunkiem skutecznoœci stanowionych przepisów prawnych.
Podstawê prawn¹ moich rozwa¿añ stanowi¹ zasadniczo rozwi¹zania
przyjête w ustawie z dnia 20 lipca 2000 roku o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych3. Regulacje zawarte w innych
aktach prawnych, w tym wybranych pañstw europejskich, wykorzystane
zostan¹ w pracy jedynie w takim zakresie, w jakim przyczyni¹ siê do lepszego zobrazowania omawianej problematyki.
Stosownie do art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 roku4, akt normatywny, w tym tak¿e akt prawa miejscowego, uzyskuje
moc obowi¹zuj¹c¹, gdy dokonana zostanie ostatnia czynnoœæ sk³adaj¹ca siê
na proces tworzenia prawa, tzn. urzêdowa publikacja, która jest warunkiem
koniecznym, chocia¿ niewystarczaj¹cym, uzyskania przez dany akt normatywny mocy wi¹¿¹cej i objêcia go domniemaniem powszechnej znajomoœci5.
1 Wyrok NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 roku, sygn. akt II SA/£d 1331/03, OSS 2004,
Nr 4, poz. 101.
2 A. Turska, Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” 1964, z. 1, s. 18.
3 Tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1484, ze zm. – dalej jako ustawa o og³aszaniu
aktów normatywnych.
4 Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm. – dalej jako Konstytucja RP.
5 K. Dzia³ocha, Komentarz do art. 88 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, s. 1–3.
9
Zgodnie zaœ z art. 83 Konstytucji RP, ka¿dy ma obowi¹zek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Realizacja tego obowi¹zku wymaga
uprzednio og³oszenia aktów normatywnych6, gdy¿ wiedza o prawie ma wp³yw
na jego przestrzeganie7. Og³oszenie aktu ma istotne znaczenie tak¿e dla
prawa miejscowego, które jest podstaw¹ codziennego kszta³towania sytuacji
prawnej podmiotu, np. korzystaj¹cego z urz¹dzeñ gminnych, u¿ytkownika
pla¿y etc. Publikacja aktów prawa miejscowego, które zawieraj¹ przepisy
administracyjne, nie jest zatem celem samym w sobie, lecz jednym ze œrodków reguluj¹cych procesy spo³eczne8.
Publikacja aktów prawa miejscowego ma znaczenie nie tylko dla podporz¹dkowania jednostek okreœlonym przepisom, ale tak¿e dla realizacji zasady jawnoœci prawa, stabilizacji sytuacji prawnej obywatela, ochrony jego praw
i wolnoœci. Nale¿y przy tym podkreœliæ, ¿e szczególnie istotna jest publikacja
aktów prawa miejscowego, które zawieraj¹ normy bezpoœrednio organizuj¹ce ¿ycie spo³eczne9.
W literaturze przedmiotu istnieje w zasadzie pe³na zgodnoœæ pogl¹dów10,
¿e powszechnie obowi¹zuj¹cemu prawu nale¿y zapewniæ pe³n¹ jawnoœæ, poprzez publikacjê w powszechnie dostêpnych urzêdowych organach publika6 M. Masternak-Kubiak, Publikacja umów miêdzynarodowych [w:] Szeœæ lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doœwiadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta,
Warszawa 2003, s. 189.
7 Por. A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznañ 1983, s. 113–114.
8 Ju¿ w XIII wieku œw. Tomasz z Akwinu uwa¿a³, ¿e „prawo, którego istnienie wymagane jest przez obiektywny stan rzeczy, niezale¿ny od woli, chcenia czy zamiaru jednostki,
musi jednak zostaæ powi¹zane ze œwiadomoœci¹ cz³owieka. Jeœli bowiem prawo ma byæ regu³¹ i miar¹ dzia³ania, to jak wszelka regu³a i miara, powinno byæ przy³o¿one do rzeczy mierzonej i regulowanej. Przy³o¿enia to, gdy chodzi o prawo, odbywa siê przez dojœcie do œwiadomoœci tych, których dzia³anie ono reguluje. Dlatego promulgacjê uwa¿a³ (…) za istotny
sk³adnik pojêcia prawa”. Tomasz z Akwinu, Summa Theologica, 1-2ae, 90, 4, cyt. za
C. Martyniak, Moc obowi¹zuj¹ca prawa a teoria Kelsena, Lublin 1938, s. 156.
9 Por. A. Turska, Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, op. cit., s. 20; W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego, Zarys wyk³adu, T. I. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 100; H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy
i administracji pañstwowej, Warszawa 1977, s. 73.
10 Por. m.in. S. Rozmaryn, Podpisanie i og³oszenie ustawy w Polskiej Rzeczpospolitej
Ludowej, „Pañstwo i Prawo” 1959, z. 1, s. 14–15; R. Orzechowski, Publikacja aktów normatywnych i organy publikacyjne w PRL, „Pañstwo i Prawo” 1968, z. 6; J. Sommer, Instytucja
publikacji przepisów w systemie prawnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Acta Universitatis Wratislaviensis” Prawo XXXVIII 1972, Nr 163; H. Rot, Og³aszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, „Pañstwo i Prawo” 1978, z. 1, s. 31–32, 48–51; J. Buczkowski, Analiza
publikacji aktów prawotwórczych terenowych organów administracji pañstwowej stopnia
podstawowego, „Problemy Rad Narodowych”, Studia i materia³y, 1982 Nr 54, s. 113–114,
H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw 1980, s. 145–146; A. Gwi¿d¿,
Zagadnienie jawnoœci prawa, „Studia Prawnicze” 1981, z. 1–2, s. 81, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 90; J. Kurek, Publikacja aktu prawnego. Uwagi de
lege lata i postulaty de lege ferenda, „Kwartalnik Prawa Publicznego” Nr 2, 2012, s. 111–125.
10
cyjnych. Rozbie¿noœci zaœ dotycz¹ uzasadnienia realizacji postulatu jawnoœci oraz jego znaczenia dla szybkiej, pe³nej i systematycznej publikacji przepisów prawnych.
Podstawowym celem publikacji jest odpowiedŸ na pytanie, w jakim stopniu przepisy normuj¹ce publikacjê aktów prawa miejscowego stanowi¹ wartoœæ rzeczywist¹ zasady demokratycznego pañstwa prawnego?
Wskazana teza pracy nabiera szczególnego znaczenia, przy przyjêciu
decentralizacji administracji publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) oraz
prymatu w wykonywaniu zadañ publicznych organów samorz¹du terytorialnego nad organami administracji rz¹dowej (art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP). Obserwowana tendencja poszerzania przedmiotowego zasiêgu regulacji administracyjnej i ogromnego wzrostu aktywnoœci prawodawczej
organów administracji publicznej11, zmusza do refleksji nad tym co jest, a co
powinno byæ prawem miejscowym? Podstawowego zatem znaczenia nabiera
wskazanie w nim Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego i dystynkcji
pomiêdzy nimi, a tzw. aktami wewnêtrznego kierownictwa. Wymiar teoretyczny i rosn¹ce znaczenie praktyczne tej czêœci prawotwórstwa stanowi
asumpt do analizy w szczególnoœci normatywnej oraz doktrynalnej12.
Istotn¹ kwesti¹ zwi¹zan¹ z g³ówn¹ tez¹ pracy jest wskazanie, czy wszystkie akty, które ex definitione wydaj¹ siê byæ aktami prawa miejscowego, maj¹
w istocie takie cechy materialne i formalne, aby mo¿na uznaæ je za powszechnie obowi¹zuj¹ce. Te cechy pe³ni¹ bowiem rolê podstawowych narzêdzi badawczych, które decyduj¹ o zakresie przedmiotu badañ.
Warunkiem wa¿noœci aktów prawa miejscowego organów samorz¹du
terytorialnego oraz terenowych organów administracji rz¹dowej jest ich zgodnoœæ z prawem. Akty prawa miejscowego musz¹ posiadaæ okreœlon¹ formê
prawn¹ i treœæ oraz zostaæ opublikowane w odpowiedniej procedurze. Punktem odniesienia do tych przes³anek jest odpowiedŸ na pytanie, czy powszechnie obowi¹zuj¹ce normy prawne zawieraj¹ wystarczaj¹ce wymogi formalne
dla publikacji aktów prawa miejscowego, które gwarantowa³yby tym Ÿród³om prawa miejscowego – legalnoœæ, a wiêc zgodnoœæ wprowadzonych regulacji z prawem? Nale¿y mieæ tak¿e na uwadze, ¿e w sytuacji naruszenia
warunków legalnoœci, publikacja aktu prawa miejscowego skutkowaæ mo¿e
w¹tpliwoœciami co do tego, czy akt wszed³ w ¿ycie, a sankcj¹ za naruszenia
legalnoœci jest jego niewa¿noœæ.
11 T. B¹kowski, A. Skóra, Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzêdowych [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysi¹clecia
– materia³y konferencji naukowej katedr prawa i postêpowania administracyjnego, £ódŸ 2000,
s. 22.
12 J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy”
2000, Nr 3, s. 29.
11
Cech¹ procesu prawotwórczego, jako procesu decyzyjnego, jest sekwencyjnoœæ, która sk³ada siê z nastêpuj¹cych po sobie etapów, w których uczestnicz¹ ró¿ne podmioty. Zasadnym jest wiêc poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, dlaczego wœród tych podmiotów donios³¹ pozycjê ma wojewoda oraz,
jak¹ rolê pe³ni ten organ w publikacji aktów prawa miejscowego w dzienniku urzêdowym.
Zagadnienie publikacji aktów prawa miejscowego nale¿y postrzegaæ nie
tylko w kategoriach formalnoprawnych, jako pewien element procedury prawotwórczej, lecz tak¿e w szerszym kontekœcie spo³ecznym, w nawi¹zaniu do
takich wartoœci, jak: jawnoœæ dzia³añ organów administracji publicznej, pewnoœæ prawa, odpowiednie vacatio legis, czy nieretroakcja przepisów. Czynnoœæ og³aszania aktu normatywnego, choæ spo³ecznie bardzo donios³a, nie
stwarza jeszcze faktycznej mo¿liwoœci zapoznania siê z jego treœci¹. Zainteresowani musz¹ mieæ nie tylko dostêp do opublikowanych tekstów prawnych, ale nadto odpowiedni czas na zapoznanie siê z ich treœci¹. Podkreœliæ
przy tym nale¿y, ¿e w œwietle art. 2 Konstytucji RP13 oraz w art. 4 ustawy
o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych swoboda prawodawcy lokalnego w zakresie wyznaczenia terminów wejœcia
w ¿ycie wydanych przez nich aktów oraz ochrony adresatów stanowionych
norm prawnych doznaje pewnych ograniczeñ14. Wobec tego, pojawia siê pytanie, czy zasady oraz sposoby publikacji aktów prawa miejscowego gwarantuj¹ ich adresatom mo¿liwoœæ zaznajomienia siê z ich treœci¹? Przedmiotem
w¹tpliwoœci jest równie¿ to, czy mo¿na nadaæ moc wsteczn¹ przepisom powszechnie obowi¹zuj¹cym dzia³aj¹cym in favorem?
Realizacja zasady jawnoœci prawa zasadnym czyni omówienie sytuacji,
w których nastêpuje utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego
oraz wskazania regu³ umo¿liwiaj¹cych wyraŸne zaakcentowanie ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przejrzystoœæ porz¹dku prawnego wymaga
bowiem, aby informacja o utracie mocy prawnej ka¿dego aktu normatywnego nastêpowa³a w tym samym trybie, w jakim przewidywane jest jego og³oszenie.
Celem pracy jest sformu³owanie wniosków de lege ferenda, które mog³yby zostaæ wykorzystane przez ustawodawcê w stworzeniu kompleksowej
13
Trybuna³ Konstytucyjny wielokrotnie podkreœla³, ¿e zasada pañstwa prawnego wymaga m.in. wprowadzania aktów normatywnych w ¿ycie z odpowiednim vacatio legis, por.
m.in. orzeczenia TK – orzeczenie TK z dnia 1 czerwca 1993 roku, sygn. akt P 2/92, OTK
1993, Nr 2, poz. 20; orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993,
Nr 1, poz. 6; orzeczenie TK z dnia 18 stycznia 1994 roku, sygn. akt K 9/93, OTK 1994, Nr 1,
poz. 3; orzeczenie TK z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10;
wyrok TK z dnia 16 grudnia 1997 roku, sygn. akt K 8/97, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 70.
14 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegl¹d Sejmowy”, 2001, Nr 5, s. 18.
12
i spójnej regulacji zasad publikacji aktów prawa miejscowego. W zwi¹zku
z tym poruszone w pracy rozwa¿ania teoretyczne dotycz¹ polskiego porz¹dku prawnego, tworz¹c podstawy do jego oceny i sformu³owania postulatów
na przysz³oœæ.
Przedstawione powy¿ej zadania i cele pracy determinuj¹ wykorzystanie
metod badawczych. Podstawow¹ metod¹ zastosowan¹ w pracy jest metoda
dogmatyczna, która pozwoli na okreœlenie modelu normatywnego publikacji
aktów prawa miejscowego w Polsce. W celu umo¿liwienia szerszego spojrzenia na badan¹ problematykê przytoczone zostan¹ równie¿ liczne tezy z orzecznictwa s¹dowego oraz pogl¹dy w tej materii prezentowane w literaturze przedmiotu.
Analiza publikacji aktów prawa miejscowego, uwzglêdniaj¹ca wyznaczone cele i problemy badawcze, wymaga przyjêcia odpowiedniej systematyki pracy. Wyodrêbnienie piêciu teoretycznych rozdzia³ów opracowania, zmierza do kompleksowego przedstawienia zagadnienia publikacji aktów prawa
miejscowego.
Rozdzia³ pierwszy pracy przyjmuje formê wprowadzenia w g³ówn¹ tematykê pracy, zawieraj¹c¹ genezê oraz zarys ewolucji publikacji aktów prawnych, która za cel przyjmuje pokazanie g³ównych jej form i zakresu urzeczywistniania w poszczególnych etapach rozwoju wynikaj¹cych z odmiennych
warunków spo³eczno-historycznych. Analiza zasadniczego trendu tych zmian
okazuje siê przydatna nie tylko dla zarysowania ogólnej koncepcji ustrojowej prawotwórstwa, ale tak¿e wyjaœnienia wielu zagadnieñ szczegó³owych
z nim zwi¹zanych. Przedstawienie bowiem aktualnej regulacji prawnej nie
jest mo¿liwe w oderwaniu od porównañ z regulacjami wczeœniejszymi. Dziêki nim ³atwiej jest odnaleŸæ ideê publikacji w sytuacji, gdy niedostatecznie
jasno wynika ona z treœci obecnej regulacji.
Przedstawiona w rozdziale drugim problematyka publikowanych w dzienniku urzêdowym aktów prawa miejscowego zwi¹zana jest z koniecznoœci¹
ich kwalifikacji jako Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego. Zatem, niezbêdne wydaje siê poddanie analizie istotnych cech aktów prawa miejscowego oraz zbadanie, czy przepisy prawne okreœlaj¹ce charakter oraz formê aktów prawa miejscowego zharmonizowane s¹ z zasad¹ demokratycznego
pañstwa prawnego.
W rozdziale trzecim omówione zostan¹ zagadnienia zwi¹zane z oficjalnym og³oszeniem aktów prawa miejscowego. Przedmiotem badañ objête zostan¹ zasady oraz sposoby publikacji aktów prawa miejscowego, jak równie¿
rola wojewody w tym przedmiocie.
Rozdzia³ czwarty pracy poœwiêcony bêdzie mocy wi¹¿¹cej aktów prawa
miejscowego, a w szczególnoœci, wejœciem ich w ¿ycie, domniemaniem powszechnej znajomoœci, oraz zasad¹ niedzia³ania prawa wstecz.
13
Ostatni rozdzia³ pracy dotyczyæ bêdzie zagadnieñ utraty mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego oraz wskazania regu³ umo¿liwiaj¹cych ich
wyeliminowania z obrotu prawnego, ze szczególnym uwzglêdnieniem koniecznoœci upowszechnienia informacji o ich derogacji.
W pracy uwzglêdniono stan prawny obowi¹zuj¹cy
w dniu 1 grudnia 2015 roku
14
Rozdział
I
Geneza i zarys ewolucji publikacji prawa
1.1. Uwagi ogólne
Na koniecznoœæ respektowania przez prawo fundamentalnych wartoœci
zwracali ju¿ uwagê juryœci rzymscy, podkreœlaj¹c, i¿ podstawowymi nakazami prawa s¹: ¿yæ uczciwie, nikogo nie krzywdziæ, oddaæ ka¿demu co mu siê
nale¿y (Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum
cuique tribuere)1. Prawo, nawet najsurowsze, które te wartoœci respektowa³o
(dura lex sed lex), by³o prawem, natomiast prawo, które siê od nich odrywa³o, stawa³o siê najwy¿szym bezprawiem (summum ius summa iniuria). Ju¿
wówczas bowiem usi³owano regulowaæ prawa i obowi¹zki obywateli za pomoc¹ prawa, które wydawane by³o przez sprawuj¹cego w³adzê na danym
terytorium, a metodyka korzystania z takiej techniki regulacji œwiadczy
o w³aœnie tak g³êbokim zakorzenieniu instytucji prawnej, bêd¹cej przedmiotem niniejszej pracy. Z uwagi na specyfikê tworzenia i funkcjonowania prawa rzymskiego, w tym na sposób jego egzegezy, konieczne jest przedstawienie ogólnej charakterystyki systemów prawnych staro¿ytnego Rzymu.
1.2. Geneza publikacji prawa jako warunku jego jawności
W pocz¹tkach republiki rzymskiej, ustrój nie by³ na tyle ugruntowany,
by gwarantowa³ wszystkim warstwom spo³ecznym równy udzia³ w sprawowaniu w³adzy, co by³o przyczyn¹ konfliktu (secesji) pomiêdzy rodami patrycjuszy i plebejuszy2. D¹¿enia mas plebejskich do równoœci praw politycznych i prywatnoprawnych doprowadzi³o do spisania praw na 12 tablicach
1
Definicja autorstwa Ulpiana (D.1.1.10.1), cyt. za: W. Wo³odkiewicz (red.), Prawo rzymskie. S³ownik encyklopedyczny, Warszawa 1986, s. 80.
2 Zob. Marcus Tullius Cicero, O pañstwie, prze³. Iwona ¯ó³towska, Kêty 1999, (2,37);
K. Koranyi, Powszechna historia pañstwa i prawa. t. I, Warszawa 1965, s. 106–107;
L.L. Fuller, Moralnoœæ prawa, prze³ A. Amsterdamski, Warszawa 1978, s. 87.
15
(Lex duodecim tabularum)3, które nastêpnie zosta³y wystawione przed mównic¹ na Forum Romanum4, czyni¹c je jawnymi dla ka¿dego, kto chcia³by siê
z nimi zapoznaæ, staj¹c siê, jak okreœla „Liwiusz (…) Ÿród³em wszelkiego
prawa, publicznego i prywatnego”5. Og³oszenie ustawy XII tablic mia³o na
celu zrównanie wobec prawa wszystkich obywateli6, poprzez uœciœlenie prawa zwyczajowego, zmierzaj¹ce do zapobie¿enia samowoli patrycjuszowskich
urzêdników w zakresie interpretacji prawa7. Og³oszenie kodyfikacji nie doprowadzi³o w praktyce do zrównania w prawie, z uwagi na brak znajomoœci
formu³ i kalendarza s¹dowego przez plebejuszy8. Jawnoœæ tych regu³ by³a
dostêpna jedynie cz³onkom kap³añskiego kolegium pontyfików, rekrutowanych z patrycjuszy9, zaœ plebejusze byli wykluczeni ze sprawowania urzêdów kap³añskich, a w konsekwencji nie znali prawa poza tekstem Ustawy
XII tablic10. Wydaje siê, i¿ geneza tego stanu rzeczy spowodowana by³a brakiem œcis³ego rozgraniczenia prawa od religii, a czêœciowe jego spisanie stanowi³o du¿y element niepewnoœci dla adresatów norm11.
3 Zob. W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagielloñskiego”, 1989, s. 17; J. Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie, Warszawa 2005, s. 31.
4 M. Zab³ocka, Ustawa XII tablic. Rekonstrukcje doby renesansu, Warszawa 1998,
s. 11; W. Wo³odkiewicz, M. Zab³ocka, Prawo rzymskie. Instytucje, Warszawa 2000, s. 8;
K. Sójka-Zieliñska, Historia prawa, Warszawa 2001, s. 25; K. Kolañczyk, Prawo rzymskie,
Warszawa 2001, s. 39. J. Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie, op. cit., s. 50.
5 Historia Prawa na Zachodzie Europy. Opracowano na podstawie wyk³adów uniwersyteckich. Warszawa 1931; W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 36–37;
K. Kolañczyk, Prawo rzymskie, op. cit., s. 37; J. Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo
rzymskie, op. cit., s. 31; M. Kury³owicz, M. ¯o³nierczuk, J. Kosiorkiewicz, Historia prawa
pañstw antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), Lublin 1980, s. 30.
6 Unormowa³a np. zakaz uchwalania przywilejów (privilegia ne inroganto). Zob. Tab.
9,1.2. – M. i J. Zab³occy, Ustawa XII tablic. Tekst – t³umaczenie – objaœnienia, Warszawa 2003.
7 W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 17, 35–36.
8 T. Dydyñski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, Warszawa 1904, s. 163; W. Bojarski,
Prawo rzymskie, Toruñ 1999, s. 39.
9 M. i J. Zab³occy, Ustawa XII tablic. Tekst–t³umaczenie–objaœnienia, op. cit., s. 72–73.
10 M. Zab³ocka, Ustawa XII tablic. Rekonstrukcje doby renesansu, op. cit., s. 14.
11 W konsekwencji oko³o 304 r. p.n.e. Gn. Flavius poda³ do publicznej wiadomoœci terminarz czynnoœci s¹dowych i zbiór (formu³ skarg) legis actiones, nastêpnie zaœ sami kap³ani
zaczêli nauczaæ prawa publicznie np. T. Coruncanius. Dzia³alnoœæ zarówno Flaviusa, jak
i Coruncaniusa spowodowa³a upowszechnienie znajomoœci prawa, a co za tym idzie powoln¹
sekularyzacja interpretatorów prawa, co pozwoli³o w wiêkszym stopniu zrealizowaæ postulat jawnoœci prawa w sferze dzia³ania ludzkiego, dozwolonego i chronionego przez pañstwo.
Szerzej na ten temat zob. W. Wo³odkiewicz, M. Zab³ocka, Prawo rzymskie. Instytucje,
op. cit., s. 50; B. Sitek, O prawie [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod red. B. Sitka
i P. Krajewskiego, Olsztyn 2005, s. 94–95; odnoœnie jurysprudencji, zob. W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 62–70; M. Kury³owicz, M. ¯o³nierczuk, J. Kosiorkiewicz, Historia prawa pañstw antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), op. cit., s. 30.
16
Poznaniu prawa, sprzyja³y natomiast zgromadzenia ludowe12, podczas
których o najwa¿niejszych sprawach decydowa³ lud (populus romanus) uchwalaj¹c ustawy (leges rogatae). Wed³ug okreœlenia Gaiusa w Instytucjach13,
ustaw¹ jest to, „co lud nakazuje i postanawia”. Zatem, mo¿liwoœæ osobistego
uczestniczenia w zgromadzeniu ludowym okreœliæ mo¿na mianem demokracji bezpoœredniej14. Naród rzymski wobec tego by³ podmiotem i przedmiotem w³adzy suwerennej, który móg³ ugruntowaæ ideê rz¹dów prawa, tzn.
podporz¹dkowania siê obywateli normom prawnym przez nich samych ustanowionych i przez nich respektowanych. Jawnoœci treœci ustaw sprzyja³a
procedura ich uchwalania, która by³a œciœle uregulowana. Zaczyna³a siê ona
przez promulgatio15, tzn. podania do publicznej wiadomoœci16 projektu ustawy, poprzez wywieszenie na drewnianych tablicach pokrytych bia³¹ farb¹
informacji o wniosku ustawodawczym (rogatio) oraz o miejscu i czasie g³osowania nad nim (legislatio). Okres podania do publicznej wiadomoœci projektu ustawy nie móg³ byæ krótszy ni¿ trzy kolejne dni targowe (tzn. nundinae,
tj. 27 dni)17, tak aby wszyscy obywatele mogli dotrzeæ na specjalne zebrania
(contonies), zwo³ywane przez magistraturê, w celu przeprowadzenia dyskusji nad wnioskiem. Natomiast w dniu g³osowania odczytywano jedynie wnio12 Szerzej na temat zgromadzeñ ludowych zob. M. Kury³owicz, Rzymskie zgromadzenia ludowe, „Filomata”, 1971, Nr 245, s. 257–265; J. Linderski, Rzymskie zgromadzenia
wyborcze od Sulli do Cesara, Wroc³aw 1996; K. Koranyi, Powszechna historia pañstwa
i prawa, op. cit., s. 103–106 i 124–128; J. Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie,
op. cit., s. 60–65; M. Kury³owicz, M. ¯o³nierczuk, J. Kosiorkiewicz, Historia prawa pañstw
antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), op. cit., s. 24–25; W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 22–25.
13 Gai, Institutiones. Z jêzyka ³aciñskiego prze³o¿y³ i wstêpem oraz uwagami opatrzy³
W. Rozwadowski, Poznañ 2003, (G. 1,3).
14 Zob. szerzej: Polibiusz, Dzieje, ks. VI, prze³. S. Hammer, t. I, Wroc³aw 1957,
s. 325–328.
15 Termin ³ac. promulgatio (obwieszczenie) wywodzi siê od s³owa promulgari, i oznacza³: leges dicuntur, cum primum in vulgus eduntur, quasi „provulgari”, co mo¿na przet³umaczyæ, ¿e jest to og³oszenie ustawy, co wczeœniej pospolicie wyprowadzano, jako (od s³owa)
„provulgari” – Festus, E libris de verborum significatu [w:] C. G. Bruns, Fontes iuris romani
antiqui, Tûbingen 1909. Provulgo zaœ oznacza: „publicznie og³osiæ, wyjawiæ, rozpowszechniæ” – J. Sondel, S³ownik ³aciñsko-polski dla prawników i historyków, Kraków. Por. te¿ termin promulgare (promulgatio) [w:] Encyclopedic dictionary of Roman law, Adolf Berger,
Volume 43, Part 2, New York 1953.
16 Od 62 r. p.n.e. lex Iunia Licinia de legum Latonie wprowadzi³a wymóg, aby wnioskodawca ustawy z³o¿y³ kopiê projekt ustawy przy promulgacji w aerarium, aby w przysz³oœci
nie mog³a nast¹piæ zmiana jego treœci. – W. Wo³odkiewicz (red.), Prawo rzymskie. S³ownik
encyklopedyczny, op. cit., s. 126.
17 Okres ten unormowa³a Lex Caecilia Didia z 98 r. p.n.e. Por. szerzej, Cyceron, Filipiki.
Mowy przeciwko Markowi Antoniuszowi, 5.3.8, prze³. K. Ekes, Warszawa 2002 s. 108–109
i 227; Encyclopedic dictionary of Roman law, Adolf Berger, Volume 43, Part 2, New York
1953, s. 548.
17
sek w formie pytania, po czym odbywa³o siê g³osowanie18 w trybie jawnym19
przez podniesienie rêki lub okrzyk, skutkuj¹ce przyjêciem lub odrzuceniem
projektu ustawy – bez dyskusji20. Wynik g³osowania og³asza³ Herold, co skutkowa³o natychmiastow¹ moc¹ obowi¹zuj¹c¹ ustawy dla wszystkich obywateli21. Nie istnia³ wówczas wymóg publicznego wywieszenia tekstu ustawy,
lecz w praktyce publikowano wa¿niejsze ustawy na drewnianych tablicach
lub na tablicach z br¹zu, które nastêpnie by³y umieszczone w widocznym
miejscu, tak aby ka¿dy obywatel móg³ zapoznaæ siê z ich treœci¹. Nie by³o
równie¿ sta³ego miejsca ich publikacji22. Miejscem wystawiania aktów prawnych najczêœciej by³o Forum Romanum lub œwi¹tynia bogini Cery albo boga
Saturna, gdzie znajdowa³o siê archiwum pañstwowe, w którym przechowywane by³y m.in. akty prawne23.
W okresie póŸnej republiki donios³e znaczenie dla poznania prawa mia³y zarz¹dzenia pretora (edictum)24. Zapowiedzi, w jaki sposób pretor bêdzie
korzysta³ z powierzonej w³adzy w czasie kadencji, og³asza³ pocz¹tkowo
w formie ustnej (st¹d nazwa od ex dicere, og³aszaæ „ustnie”), a z czasem
wywiesza³ je publicznie (proponere) w formie deklaracji pisemnej na bia³ej
tablicy w miejscu publicznie dostêpnym, na forum, obok trybuna³u, na którym pretor zasiada³, czy te¿ w urzêdowej siedzibie magistratury25. W ten
sposób spisane zasady utrwala³y siê w œwiadomoœci prawnej spo³eczeñstwa
na równi z prawem obowi¹zuj¹cym innego pochodzenia.
18
Podmiotem uprawnionym do g³osowania nie by³o jakiekolwiek zgromadzenie ludzi,
lecz takie w którym uczestnicz¹ pe³noprawni obywatele, st¹d prawo to przys³ugiwa³o jedynie czêœci ludnoœci. W. Bojarski, Prawo rzymskie, op. cit., s. 25; J. Zab³ocki, A. Karwacka,
Publiczne prawo rzymskie, op. cit., s. 38–42.
19 Uchwa³a zgromadzenia plebejskiego (lex Papiria z 131 r. p.n.e.) wprowadzi³a tajne
g³osowanie podczas zgromadzeñ ustawodawczych, przy u¿yciu tabliczek – J. Zab³ocki,
A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie, op. cit., s. 40.
20 Ibidem, s. 40. K. Koranyi, Powszechna historia pañstwa i prawa, op. cit., s. 124.
21 Przyjêcie ustawy wymaga³o pocz¹tkowo zatwierdzenia (akt uznania) przez senat,
a od lex Publilia Philonis z roku 339 p.n.e. senat udziela³ z góry auctioritas wszystkim
przysz³ym ustawom. – W. Wo³odkiewicz, M. Zab³ocka, Prawo rzymskie. Instytucje, op. cit.,
s. 48 i 54.
22 W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 38–39.
23 B. Sitek, ród³a prawa rzymskiego [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod red. B. Sitka
i P. Krajewskiego, Olsztyn 2005, s. 99–100.
24 Wed³ug Papiana (D. 1, 1, 7, 1) „prawem pretorskim jest to, które wprowadzili pretorzy dla wspomagania, uzupe³niania i poprawiania prawa cywilnego ze wzglêdu na dobro
publiczne” ; W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 29, 131; Gai, Institutiones. Z jêzyka ³aciñskiego prze³o¿y³ i wstêpem oraz uwagami opatrzy³ W. Rozwadowski,
op. cit., (1,6) s. 2.
25 W. Wo³odkiewicz, M. Zab³ocka, Prawo rzymskie. Instytucje, op. cit., s. 51; W. Bojarski, Prawo rzymskie, op. cit., s. 44–45. K. Kolañczyk, Prawo rzymskie, op. cit., s. 46–47;
J. Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie, op. cit., s. 47; W. Litewski, Historia
Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 60, 83–85.
18
Koncepcja jawnoœci prawa zaczê³a doznawaæ przemian w okresie cesarstwa. ród³em w³adzy nie by³ ju¿ populus, zebrany na zgromadzeniach
ludowych, lecz cesarz. W konsekwencji, przejêcie w³adzy politycznej przez
cesarza, spowodowa³o, ¿e naród sta³ siê przedmiotem w³adzy cesarskiej26.
Efektem dzia³alnoœci cesarzy by³o wiele aktów prawnych27, a skutek by³
taki, ¿e w ich treœci gubili siê niekiedy juryœci, a nawet same kancelarie
cesarskie28.
Szczególnie wa¿nym aktem, który wykaza³ poœrednio brak znajomoœci
norm prawnych przez ich adresatów, by³ wydany w 212 r. n.e. edykt Karakalli (tzw. constitutio Antoniniana), na mocy którego w zasadzie wszystkim
wolnym poddanym imperium nadano obywatelstwo rzymskie29. Konsekwencj¹ tego edyktu by³o obowi¹zkowe stosowanie prawa rzymskiego przez wszystkich mieszkañców, nawet tych, którzy mieszkali w dalekich prowincjach.
S³usznie zauwa¿a W. Litewski, ¿e pojawi³y siê w¹tpliwoœci z „odró¿nieniem
prawa pañstwa (oficjalnego) i praw ludowych (lokalnych)”, co potwierdza
równie¿ ówczesna praktyka30. Jest zatem zrozumia³e, ¿e znajomoœæ prawa
rzymskiego przez mieszkañców odleg³ych prowincji by³a niewielka lub byæ
mo¿e ¿adna. Ponadto, obszerne ustawodawstwo cesarskie by³o rozpowszechnione doœæ niedbale, gdy¿ by³o one dostêpne tylko w Rzymie, Konstantynopolu i niektórych wiêkszych miastach. Powszechnym sposobem publikacji
rozporz¹dzeñ cesarskich by³o ich og³oszenie przez samego cesarza albo przez
upowa¿nionych w constitutiones urzêdników oraz przez rozes³anie do wiadomoœci zainteresowanych urzêdnikom, a oni z kolei wywieszali tekst do wiadomoœci ogó³u, ale tylko w swojej siedzibie. Brak by³o jednak regulacji dotycz¹cej okresu, w jakim rozporz¹dzenie musia³o byæ podane do publicznej
wiadomoœci, aby nast¹pi³o jego wejœcie w ¿ycie. Nieliczne tylko teksty leges
utrwalano w kamieniu lub w br¹zie31. Z powodu braku polityki upowszechniania Ÿróde³ prawa jego jawnoœæ by³a znacznie ograniczona, co skutkowa³o
pomijaniem niektórych regulacji w ¿yciu spo³ecznym.
Drugim zbiorem przepisów prawa po ustawie XII tablic by³a tzw. kodyfikacja justyniañska32, która mia³a usun¹æ negatywne zjawiska, które naros³y
w zwi¹zku z brakiem aktualnego zbioru urzêdowego konstytucji cesarskich
26 B. Sitek, Uwagi o pañstwie wed³ug Cycerona [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod
red. B. Sitka i P. Krajewskiego, Olsztyn 2005, s. 11.
27 Gai, Institutiones. Z jêzyka ³aciñskiego prze³o¿y³ i wstêpem i uwagami opatrzy³
W. Rozwadowski, op. cit., (1,5) s. 1.
28 K. Kolañczyk, Prawo rzymskie, op. cit., s. 45.
29 Zab³ocki, A. Karwacka, Publiczne prawo rzymskie, op. cit., s. 89.
30 Szerzej na ten temat zob.W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit.,
s. 87–88.
31 Por. W. Wo³odkiewicz, M. Zab³ocka, Prawo rzymskie. Instytucje, op. cit., s. 60;
W. Litewski, Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, op. cit., s. 131–133.
19
oraz oficjalnego zbioru pogl¹dów jurystów klasycznych33. Ustawodawstwo
Justyniana zrobi³o znaczny postêp w ewolucji jawnoœci prawa, ale mimo
wszystko by³ to sukces tylko czêœciowy. Sam pomys³ sformu³owania prawa
obowi¹zuj¹cego w jêzyku ³aciñskim, nie znanym wiêkszoœci mieszkañców,
by³ anachronizmem34. W praktyce kodyfikacja by³a trudna do stosowania,
a nawet poznania dla mieszkañców, gdy¿ stanowi³a zbiór obszerny, niezrozumia³y i skomplikowany. Kodyfikacja stanowi³a zatem izolacjê systemu prawnego od spo³eczeñstwa, któr¹ potêgowa³ zakaz Justyniana komentowania
Digestów35, powoduj¹cy trudnoœci w jej poznania.
Prawo rzymskie wykszta³ci³o pewne rozwi¹zania jawnoœci prawa, stanowi¹ce podstawê dla rozwoju zbiorów prawa, np. urzêdowy zbiór przepisów
prawa cywilnego i karnego opartych na ustawodawstwie Justyniana tzw.
Ekologia 726 rok, opublikowany w latach 888–889, jednolity zbiór bizantyjskich opracowañ Digestów, Kodeksu i nowel oraz czêœciowo Instytucji justyniañskich tzw. Bazyliki. Te wszystkie zbiory i opracowania wp³ynê³y nastêpnie, bezpoœrednio lub poœrednio na jawnoœæ prawa w pañstwach Europy36.
W XV wieku ujawni³y siê d¹¿enia do tworzenia zbiorów urzêdowych prawa
w Polsce. Niewystarczaj¹ca okaza³a siê bowiem dotychczasowa praktyka
powiadamiania poddanych o nak³adanych na nich obowi¹zkach i przyznawanych im uprawnieniach – przez og³oszenia z ambon i na sejmikach, czy
wpisach do ksi¹g s¹dowych etc37. Istniej¹cy wówczas stan rozproszenia Ÿróde³ prawa wynika³ z braku jednolitych sposobów publikacji, czy rejestracji,
jak równie¿ z faktu, ¿e wiêkszoœæ norm prawnych wywodzi³a siê z prawa
zwyczajowego38, stwarzaj¹c ogólny stan niepewnoœci i nieznajomoœci prawa39. Zdaniem W. Uruszczaka, „(…) w zaistnia³ych obiektywnych warunkach ekonomicznych, spo³ecznych i politycznych, pozytywne skutki kodyfikacji prawa dawa³y mo¿liwoœæ utrwalenia, czy poprawy istniej¹cego stanu
32
M. Kury³owicz, M. ¯o³nierczuk, J. Kosiorkiewicz, Historia prawa pañstw antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), op. cit., s. 35.
33 Por. K. Kolañczyk, Prawo rzymskie, op. cit., s. 80. W. Wo³odkiewicz (red.), Prawo
rzymskie. S³ownik encyklopedyczny, op. cit., s. 194; K. Sójka-Zieliñska, Historia prawa,
op. cit., s. 33–34.
34 K. Kolañczyk, Prawo rzymskie, op. cit., s. 91.
35 W. Bojarski, Prawo rzymskie, op. cit., s. 58.
36 M. Kury³owicz, M. ¯o³nierczuk, J. Kosiorkiewicz, Historia prawa pañstw antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), op. cit., s. 37. Zob. szerzej S. P³aza, Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, Czêœæ I, Kraków 2002, s. 7–9.
37 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, „Studia Prawnicze” 1981, z. 1–2, s. 83–84.
38 Zob. J. Bardach, Historia pañstwa i prawa Polski, t. I, wyd. 2, Warszawa 1964,
s. 159–191; L. £ysiak, Statuty Kazimierza Wielkiego w ma³opolskiej praktyce s¹dowej XV
wieku, „Studia Historyczne” XIX, 1976, z. 1, s. 28 i n.
39 W. Uruszczak, Próba kodyfikacji prawa polskiego w pierwszej po³owie XVI wieku,
Warszawa 1979, s. 24 i 35.
20
rzeczy”40. Ponadto, koniecznoœæ spisania prawa wynika³a równie¿ z koniecznoœci zagwarantowania, aby sêdziowie nie orzekali wed³ug swobodnego uznania, ale na podstawie przepisów prawa41.
Zespó³ tych wszystkich zjawisk rodzi³ tendencje do upowszechnienia
drukiem praw w Polsce42. Ewolucja tych d¹¿eñ by³a konsekwencj¹ rozstrzygniêæ Sejmu Radomskiego z 1505 roku. Pierwszym z nich, by³a konstytucja
Nihil Novi43 „O nie uchwalaniu ustaw publicznych bez zgody senatorów
i pos³ów ziemskich”, stanowi¹ca, ¿e odt¹d i na przysz³oœæ nic nowego nie
bêdzie uchwalane bez wspólnej zgody króla, rady królewskiej i izby poselskiej44. Rozwi¹zanie to uosabia idea³ po¿¹danych relacji pomiêdzy rz¹dz¹cymi a rz¹dzonymi, oparty na równoœci wobec prawa45, coraz bardziej œwiadomych swoich praw szlacheckich obywateli Rzeczpospolitej46. Bezpoœrednio
po niej przyjêto konstytucjê promulgacyjn¹47 „O nowych ustawach publicznych wprowadzanych w ¿ycie poprzez urzêdowe og³oszenie (per proclamationem)”. Konstytucja ta ustanowi³a zasadê, ¿e nowe ustawy nikogo nie bêd¹
obowi¹zywaæ, dopóki nie zostan¹ publicznie og³oszone48. Wskazane akty
40
Ibidem, s. 27.
Zwolennikiem idei pos³ugiwania siê prawem ogólnostanowionym przy wykorzystaniu prawa rzymskiego w XV wieku by³ J. Ostroróg, który wskazywa³, ¿e „prawa pisane s¹
potrzebne, by nie pod³ug widzi mi siê pojedynczej osoby, lecz pod³ug rozwagi wielu osób
s¹dzono. Lepsze zaœ prawa nad te nie mog¹ byæ wynalezione, które senat i cesarze rzymscy
postanowili.” – Jana Ostroroga ¿ywot i pismo o naprawie Rzeczypospolitej, Przek³. A. Pawiñskiego Warszawa 1874, s. 159; Por. te¿: W. Voisé, Doktryna polityczno-prawna Jana Ostroroga, „Pañstwo i Prawo” 1954, z. 6, s. 1047; A. Vetulani, Z badañ nad kultur¹ prawnicz¹
w Polsce piastowskiej, Wroc³aw 1976, s. 123–124.
42 Z. Kaczmarczyk, B. Leœnodorski, Historia pañstwa i prawa Polski. Tom II od po³owy
XV wieku do r. 1795, Warszawa 1971, s. 19.
43 Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526, wyd. S. Grodziski,
I. Dwornicka i W. Uruszczak, Warszawa 1996, s. 138, art. [1]; M. Wrede, Sejm i dawna
Rzeczpospolita. Momenty dziejowe, Warszawa 2005, s. 48.
44 Por. F. Konieczny, Dzieje administracji w Polsce, Wilno 1924, reprint, Warszawa–
Komorów 1999, s. 83–84.
45 „Poniewa¿ prawa ogólne i ustawy dotycz¹ nie pojedynczego cz³owieka ale ogó³u narodu […] uznaliœmy (…) i¿ odt¹d na potomne czasy nic nowego stanowionym byæ nie ma
(…)”; Konstytucja Nihil novi [w:] Volumina Legum, wyd. J. Ohryzko, t. I, Petersburg 1859,
s. 137, przek³. B. Lesiñski, cyt. za A. Gulczyñski, B. Lesiñski, J. Walachowicz, J. Wiewiorowski, Historia pañstwa i prawa. Wybór tekstów Ÿród³owych, Poznañ 2002, s. 81.
46 Por. W. Uruszczak, Konstytucja Nihil novi z 1505 roku i jej znaczenie [w:] W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red. A. Ajnekiela,
Warszawa 2006, s. 11–25.
47 Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526, op. cit., s. 138, art. [2].
48 (…) nullus obligatus erit ad novam constitutionem servandam, nisi ipsa Primus per
proclamationem in Regno publicetur; Art. [2] De constitutionibus novis per proclamationes publicandis [w:] Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526, op. cit., s. 138. Por.
te¿ J. Bardach, B. Leœnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa
1998, s. 187 i 221; M. Wrede, Sejm i dawna Rzeczpospolita. Momenty dziejowe, op. cit., s. 130.
41
21
dowodz¹ o œwiadomoœci koniecznoœci upowszechniania treœci przywilejów
i statutów, wartoœci druku i metodzie publikacji49.
Konstytucja promulgacyjna umo¿liwi³a opracowanie przez Jana £askiego pierwszego zbioru praw ca³ego Królestwa Polskiego, pod tytu³em: „Przes³awnego Królestwa Polskiego przywileje, konstytucje (ustawy publiczne)
i zezwolenia urzêdowe oraz uznane dekrety” (Commune incliti Regni Poloniae privilegium constitutionum et indultum publicitus decretorum approbatorumque), które zosta³y og³oszone drukiem w Krakowie w 1506 roku. Podkreœlenia wymaga fakt, ¿e statut by³ pierwszym dzie³em drukowanym
w Polsce, który co prawda nie wyczerpywa³ wszystkich norm stanowionych,
ale po raz pierwszy pozwala³ ogarn¹æ w przybli¿eniu ca³oœæ prawa ziemskiego, przede wszystkim stanowionego, przez co znacznie przyczyni³ siê do jawnoœci prawa polskiego wœród spo³ecznoœci szlacheckiej50, w myœl zasady „aby
znajomoœæ jego z wyj¹tkowej powszechna siê sta³a”. O potrzebie publikacji
drukiem Ÿróde³ prawa, œwiadcz¹ s³owa zamieszczone we wstêpie zbioru £askiego, „(…) dawniejsze prawa do tego stopnia zosta³y zatracone, ¿e nawet nie
znalaz³oby siê dwóch czy trzech polskich panów b¹dŸ dygnitarzy miejskich,
którzy by znali tak wielk¹ iloœæ ustanawianych praw Królestwa, a nikogo takiego nie mo¿na natrafiæ, który by je mia³ razem zebrane”51. W zamierzeniu
J. £askiego, publikacja praw mia³a na celu budowê rzeczpospolitej praworz¹dnej i sprawiedliwej, w której wysuwane przez szlachtê postulaty w walce
o dominacjê w pañstwie budowane byæ mog³y na fundamencie legalizmu52.
Oceniaj¹c dzie³o J. £askiego, mo¿na pos³u¿yæ siê opini¹ S. P³azy, ¿e statut
„mia³ charakter tylko porz¹dkowy, bo nie zmieni³ niczego i nie d¹¿y³ do pe³niejszej systematyki prawa. Odegra³ jednak istotn¹ rolê w ¿yciu prawnym Polski,
gdy¿ zgromadziwszy po raz pierwszy tak obszerny materia³ prawny umo¿liwi³
spo³eczeñstwu zapoznanie siê z tekstami53, których przedtem nie znano”54.
49
Nale¿y podkreœliæ, ¿e pierwszy druk Jana Gutenberga, Biblia, ukaza³ siê w 1455
roku, zatem Sejm Radomski obradowa³ 50 lat póŸniej.
50 Por. Z. Kaczmarczyk, B. Leœnodorski, Historia pañstwa i prawa Polski. Tom II, od
po³owy XV wieku do roku 1795, op. cit., s. 22; S. P³aza, Historia prawa w Polsce na tle
porównawczym, Czêœæ I, op. cit., s. 9, 140.
51 Z. Kaczmarczyk, B. Leœnodorski, Historia pañstwa i prawa Polski. Tom II, od po³owy XV wieku do roku 1795, op. cit., s. 18.
52 Por. O. Halecki, Dzieje unii jagielloñskiej, t. II, Kraków 1920, s. 34; W. Uruszczak,
Sejm walny wszystkich pañstw naszych. Sejm w Radomiu z 1505 r. i Konstytucja Nihil novi,
„Czasopismo Prawno-Historyczne” 2005, t. LVII, z. 1, s. 11–25.
53 Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e rozwój jawnoœci prawa by³ zale¿ny nie tylko od og³oszenia
drukiem praw, ale przede wszystkim od poziomu kulturalnego spo³eczeñstwa. W po³owie XVI
wieku, jak oblicza A. Wyczañski, oko³o 31 % szlachty umia³o pisaæ, a z pocz¹tkiem stulecia
odsetek zapewne by³ ni¿szy. – A. Wyczañski, Oœwiata a pozycja spo³eczna w Polsce XVI stulecia.
Próba oceny umiejêtnoœci pisania szlachty województwa krakowskiego w drugiej po³owie XVI w.
[w:] Spo³eczeñstwo staropolskie. Studia i szkice, t. I, red. A. Wyczañski, Warszawa 1976, s. 53.
22
Og³oszenie zbioru obowi¹zuj¹cego prawa polskiego, zapocz¹tkowane przez
J. £askiego, determinowa³o kierunek ewolucji publikacji obowi¹zuj¹cego
prawa ku tworzeniu zbiorów prawa55, m.in. przez: Miko³aja Taszyckiego56,
Jakuba Przy³uskiego57, Jana Herburta58, jak równie¿ Józefa Za³uskiego
i Stanis³awa Konarskiego59, która w po³owie XVIII wieku. doprowadziæ mia³a do opublikowania w jednym wielotomowym wydawnictwie ca³oœci ustawodawstwa sejmów, pod nazw¹ Volumina Legum.
Przeszkody w publikacji zbiorów prawa polskiego, by³y wynikiem œcierania siê sprzecznych interesów w obrêbie klasy panuj¹cej, przy czym niektóre grupy nie by³y zainteresowane w jej realizacji. Niew¹tpliwie nie zale¿a³o na
og³oszeniu kodyfikacji magnatom i Koœcio³owi, którym lepiej odpowiada³ zwyczajowy charakter prawa oraz zwi¹zane z tym partykularyzm i niepewnoœæ
stosunków prawnych ni¿ kodyfikacja dokonana w interesie œredniej szlachty60. W zwi¹zku z tym, Statut J. £askiego sta³ siê fundamentalnym zbiorem
polskiego prawa ziemskiego a¿ do rozbiorów Polski. Na skutek tych zjawisk
pod koniec XVII wieku i na pocz¹tku XVIII wieku, wytworzy³a siê sytuacja
utrudniaj¹ca zapoznanie siê z ca³oœci¹ polskich ustaw sejmowych. By³y one
dostêpne jedynie w niektórych miastach, np. Warszawie, Krakowie czy Piotrkowie. Jawnoœci prawa równie¿ nie sprzyja³a ogromna liczba druków oraz
ich rozproszenie61, a co za tym idzie niedostatek wydañ zbiorowych oraz
ogólnikowoœæ drukowanych inwentarzy62.
54
S. P³aza, Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, Czêœæ I, op. cit., s. 140.
Zob. O. Balzer, Przyczynki do historii Ÿróde³ prawa polskiego, Kraków 1903, s. 11
i nast.; K. Budzyk, Drukarze urzêdowi Rzeczpospolitej szlacheckiej [w:] K. Budzyk, Studia
z zakresu bibliografii i ksiêgoznawstwa, Warszawa 1948, s. 43 i nast.; S. Grodziski, Z dziejów staropolskiej kultury prawnej, Kraków 2004, s. 115–116.
56 W 1532 roku powsta³ projekt Correctura iurium (zwany korektur¹ Taszyckiego).
Projekt zosta³ jednak odrzucony przez sejm w 1543 roku z przyczyn politycznych, poniewa¿
zawiera³ przepisy wzmacniaj¹ce stanowisko koœcio³a i magnatów, a tak¿e króla.
57 W 1553 roku wyda³ projekt uk³adu praw polskich, pt. Leges seu ststuta ac privilegia
Regini Poloniae. Zbiór Przy³uskiego akcentowa³ wyraŸnie przepisy korzystne dla mieszczan
i ch³opów oraz w zakresie wzmocnienia w³adzy królewskiej.
58 Og³oszony zosta³ drukiem w 1570 roku systematyczny zbiór praw pt. Statuta i przywileje koronne z ³aciny na jêzyk polski prze³o¿one, nowym porz¹dkiem zebrane i spisane.
W uk³adzie tego zbioru widaæ tendencje promagnackie, na czo³o bowiem wysuwa on króla
z rad¹ i dygnitarzy. Projekt ten zosta³ u³o¿ony na polecenie sejmu, lecz nie uzyska³ urzêdowego potwierdzenia i nie upowszechni³ siê.
59 Na temat ich inicjatywy zob. szerzej, S. Grodziski, Wstêp [w:] Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526, op. cit., s. 11–114.
60 Z. Kaczmarczyk, B. Leœnodorski, Historia pañstwa i prawa Polski. Tom II, od po³owy XV wieku do roku 1795, op. cit., s. 23. J. Bardach, B. Leœnodorski, M. Pietrzak, Historia
ustroju i prawa polskiego, op. cit., s. 189.
61 Por. B. £oziñski, Ignorantia iuris, Studium prawno-spo³eczne, Lwów 1893, s. 120.
62 S. Grodziski, Wstêp [w:] Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526,
op. cit., s. 10.
55
23
Istotne znaczenie dla rozwoju publikacji prawa w Polsce mia³a ustawa
konstytucyjna Ksiêstwa Warszawskiego63 z 1807 roku, która expressis verbis w art. 87 stanowi³a: „Prawa i urz¹dzenia administracji publicznej, bêd¹
og³oszone w Dzienniku Praw, i aby obowi¹zywa³y, nie potrzebuj¹ innej formy og³oszenia.” Przepis ten by³ podstaw¹ prawn¹ do wydawania w 1808
roku „Dziennika Praw Ksiêstwa Warszawskiego”64, który mo¿na uznaæ za
pierwszy wydawany na ziemiach polskich urzêdowy organ publikacyjny65
we wspó³czesnym tego s³owa znaczeniu. Celem og³oszenia ustawy by³o, ¿eby
wszyscy obywatele znali ustawy i nie mogli t³umaczyæ siê nieœwiadomoœci¹66.
Koncepcja „Dziennika Praw Ksiêstwa Warszawskiego”, jako urzêdowego
i powszechnie dostêpnego seryjnego wydawnictwa drukowanego, ukszta³towa³a siê pod wyraŸnym wp³ywem konstytucjonalizmu francuskiego67, który
wypracowa³ zasady urzêdowego publikowania aktów ustawodawczych
w Bulletin des lois de la République Française, którego pierwszy numer ukaza³ siê 4 grudnia 1793 roku. Zdaniem A. Gwi¿d¿a68, do jego powstania przyczyni³y siê dwie podstawowe wartoœci, „tylko takie pañstwo mo¿e efektywnie spe³niaæ swoje funkcje, którego organy prawodawcze mia³yby zapewnion¹
pe³n¹ mo¿liwoœæ ujawnienia przed wszystkimi, kogo to mog³o dotyczyæ, ustanawianych przez nie norm prawnych, nie pozostawiaj¹c przy tym ¿adnych
63 Ustawa Konstytucyjna Ksiêstwa Warszawskiego z 22 lipca 1807 roku [w:] Historia
pañstwa i prawa Polski. Wybór Ÿróde³ X–XX wiek, Wstêp i przygotowanie L. Grochowski,
A. Misiuk, Olsztyn 2003, s. 96–104.
64 Zaznaczyæ nale¿y, ¿e pierwszy dziennik ukaza³ siê 1 lutego 1918 roku, a pierwszym
aktem og³oszonym w nim (Nr 1, poz. 1), by³ dekret Rady Regencyjnej o tymczasowej organizacji w³adz naczelnych w Królestwie Polskim. „Dziennik Praw Królestwa Polskiego” wydawa³ Minister Sprawiedliwoœci. E. Ochendowski, Zagadnienia publikacji aktów normatywnych [w:] Instytucje wspó³czesnego prawa administracyjnego. Ksiêga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 554.
65 Kontynuacjê tego dziennika urzêdowego, stanowi³ nastêpnie „Dziennik Praw Królestwa Polskiego” (ukazuj¹cy siê w latach 1816–1871). Podobne dzienniki publikacyjne ukazywa³y siê równie¿ np.: w zaborze pruskim: „Allgemeines Landrecht für die preussischen
Staaten” (1794), „Gesetzsammlung für die königlich-preussischen Staaten” (1810–1906), „Reichsgesetzblatt” (od 1871), oraz w zaborze austriackim: np.: Constitutio statuum Regni Galiciae et Lodomeriae cum Bukowina (Wiedeñ w 1817), „Prowincjonalny Zbiór Praw” (Lwów
1827–1861), „Dziennik Praw i Rozporz¹dzeñ Krajowych Królestwa Galicji” (1866–1918).
Szerzej na ten temat zob. J. Bardach, B. Leœnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa
polskiego, op. cit., s. 344–345.
66 A. Mogilnicki, Ogólne zasady prawa, Warszawa 1919, s. 20.
67 Ukszta³towanie „praw królestwa” wi¹¿¹cych monarchiê oraz przyznanie s¹dom (parlaments) prawa rejestracji aktów prawnych monarchy, koniecznej dla ich wejœcia w ¿ycie,
stanowi³o dobry punkt do wypracowania w przysz³oœci publikacji aktów prawnych, celem
stworzenia gwarancji obowi¹zywania praw zasadniczych. Por. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w œwietle zasady jej nadrzêdnoœci (Wybrane problemy), Zakamycze 2003, s. 29;
A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 86.
68 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 84.
24
w¹tpliwoœci co do literalnego ich brzmienia i którego klasy posiadaj¹ce mia³yby pe³n¹ mo¿liwoœæ dok³adnego stwierdzenia, czy i na ile ich wolnoœæ oraz
w³asnoœæ zostaj¹ ograniczone nowo ustanowionymi prawami”.
W Polsce w pocz¹tkach XIX wieku og³aszano tyko niektóre przepisy,
a w zakresie tworz¹cego siê prawa administracyjnego przyjmowano, ¿e przepisy wydane na u¿ytek organów administracji i urzêdników nie musz¹ byæ
podawane do publicznej wiadomoœci. Stopniowo jednak przezwyciê¿y³a idea
pañstwa praworz¹dnego, a zatem opartego na wykonywaniu prawa69, które
poprzedzaæ musi jego znajomoœæ, a co za tym idzie wytworzenia zasady, ¿e
obowi¹zuj¹ tylko te normy, które zosta³y og³oszone w dziennikach publikacyjnych (urzêdowych)70. Dopiero bowiem z t¹ chwil¹ obywatel ma mo¿liwoœæ
zaznajomienia siê z obowi¹zuj¹cymi normami prawa, które wyznaczaj¹ jego
prawa i obowi¹zki oraz mo¿e dostosowaæ swoje zachowanie do tych norm. Ta
ewolucja jawnoœci prawa mia³a ugruntowaæ przestrzeganie legalnoœci71.
Zdaniem A. Gwi¿d¿a, szczególny charakter tym wydawnictwom nadaj¹ „dwie
podstawowe cechy. Po pierwsze, s¹ to wydawnictwa urzêdowe, co oznacza,
¿e prawo nie tylko nak³ada na okreœlone organy pañstwowe obowi¹zek prowadzenia tego rodzaju wydawnictw, lecz równie¿ nakazuje jednoczeœnie traktowanie tekstów og³aszanych w tych wydawnictwach jako tekstów autentycznych, wzorcowych. Po drugie, w wydawnictwach tych okreœlone teksty
prawne publikuje siê – og³asza tzn. czyni dostêpnymi publicznie, czyli czyni
siê jawnymi, dostêpnymi ka¿demu, kto by okaza³ nimi zainteresowanie, kto
by chcia³ siê z nimi zapoznaæ”72.
Za³o¿enia publikacji zosta³y poddane krytyce m.in. przez Lon L. Fullera, który stwierdzi³, ¿e „(…) szaleñstwem by³oby d¹¿enie, aby ka¿dy
obywatel w pe³ni zna³ i rozumia³ wszelkie prawa, które mog¹ byæ w stosunku do niego stosowane”73. Zasiêg i zakres urzêdowego organu publikacyjnego w XIX wieku by³ bardzo ograniczony, a braki w teoretycznej kon69
F. Kasperek wówczas pisa³ „(…) zadanie rz¹du nie polega li tylko na wykonywaniu
ustaw, lecz na przedsiêwziêciu tego wszystkiego w granicach ustaw, czego dobro i potrzeby
pañstwa wymagaj¹.” F. Kasparek, Prawa polityczne ogólne z uwzglêdnieniem austriackiego
prawa razem ze wstêpn¹ nauk¹ ogóln¹ o pañstwie, t. II, Kraków 1877–1881, s. 635.
70 J. Bardach, B. Leœnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, op. cit.,
s. 343.
71 Wzrost znaczenia organów publikacyjnych mo¿na zaobserwowaæ równie¿ w innych
pañstwach, np. w Anglii w 1885 roku pojawi³ siê prywatny zbiór wa¿niejszych regulacji
departamentalnych, a nastêpnie jego kompilator Pulling otrzyma³ jako urzêdowe zadanie
redagowanie oficjalnego wydawnictwa, natomiast publikacja aktów normatywnych sta³a
siê prawnym obowi¹zkiem na mocy Rules Publication Act 1893 roku. W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, Kraków 1960, s. 33.
72 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 84.
73 L. L. Fuller, MoralnoϾ prawa, op. cit., s. 87.
25
strukcji publikacji prawa uzupe³niano za³o¿eniem powszechnej znajomoœci
prawa74.
Wydaje siê wiêc, i¿ to, co najistotniejsze dla doktryny tamtego czasu, to
nie troska o powszechn¹ znajomoœæ prawa, lecz tylko o to, by zapewniæ pe³n¹
i kompletn¹ publikacjê tych nowo ustanawianych przepisów prawnych, które ograniczyæ mog¹ podstawowe prawa obywateli, takie jak wolnoœæ osobist¹
i ich w³asnoœæ prywatn¹75.
1.3. Zarys ewolucji publikacji prawa w latach 1918–1997
W okresie II Rzeczypospolitej, zasada og³aszania powszechnie obowi¹zuj¹cych przepisów prawnych, zw³aszcza o mocy ustawy, stanowi³a jeden ze
sta³ych elementów systemu Ÿróde³ prawa76. Istotne znaczenie politycznoustrojowe norm okreœlaj¹cych zasady i tryb wydawania urzêdowych organów publikacyjnych ilustruje przede wszystkim okolicznoœæ, ¿e w praktyce
konstytucyjnej II Rzeczypospolitej uwa¿ano je zawsze za matière reservée
à la loi, oraz ¿e ich ewolucja by³a zawsze bezpoœredni¹ pochodn¹ ewolucji
podstawowych za³o¿eñ ustroju pañstwowego77.
Po rozpadzie pañstw zaborczych na ich terenach tworzy³y siê polskie
w³adze dzielnicowe, które wydawa³y przepisy prawne, og³aszane np.: w by³ej Galicji tzw. Komisja Likwidacyjna wydawa³a „Dziennik Rozporz¹dzeñ”,
w Cieszyñskim – Rada Narodowa Ksiêstwa Cieszyñskiego wydawa³a „Dziennik Urzêdowy”, w by³ej dzielnicy pruskiej Naczelna Rada Ludowa wydawa³a
„Tygodnik Urzêdowy”78. W by³ym Królestwie Polskim Rada Regencyjna publikowa³a akty w „Dzienniku Praw Królestwa Polskiego”79.
74 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 84–85; Por. krytyczne uwagi,
jakie na ten temat poczyni³a A. Turska, O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, „Pañstwo
i Prawo” 1957, z. 9.
75 Z podobnym zabiegiem teoretycznym mamy do czynienia np. przy tworzeniu koncepcji ustawy w konstytucjach niemieckich XIX wieku, zak³adaj¹cej ¿e treœæ ustaw nie mo¿e
wkraczaæ poza ramy wytkniête klauzul¹ wolnoœci i w³asnoœci. Por. W. Zakrzewski, Dzia³alnoœæ prawotwórcza w œwietle teorii niemieckiej, Kraków 1959, s. 7–24; A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 85.
76 J. Szreniawski, ród³a prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, pod red. K. Sanda, Warszawa 1979, s. 26.
77 Por. M. Pietrzak, Stanowienie prawa w II Rzeczypospolitej wed³ug Konstytucji z 1921
i 1935 roku [w:] W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod.
red. A. Ajnekiela, Warszawa 2006, s. 74; A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 86.
78 J. Sieklucki, S. Rokita, Prawo administracyjne. Zeszyt I. Zagadnienia Wstêpne, Kraków 1951, s. 101.
79 Por. A. Ajnekiel, Tworzenie prawa odradzaj¹cej siê Polski [w:] W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red. A. Ajnekiela, Warszawa
2006, s. 63–73.
26
Nastêpnie w krótkim okresie pocz¹tkowym – urzêdowym organem publikacyjnym, pierwszym w niepodleg³ej Polsce, by³ „Dziennik Praw Pañstwa
Polskiego”80 . W maju 1919 roku grupa pos³ów ludowych przed³o¿y³a Sejmowi Ustawodawczemu wniosek nag³y, w którym stwierdza³a m.in.: „og³aszanie ustaw uchwalonych przez Sejm Ustawodawczy, jak równie¿ rozporz¹dzeñ przez rz¹d wydawanych, nie jest dotychczas ujête w sta³¹ i jednolit¹
normê. Tak samo nie ma dok³adnie i jasno okreœlonego sposobu zaznajamiania wszystkich mieszkañców Pañstwa Polskiego z ustawami i rozporz¹dzeniami rz¹dowymi. Uregulowania tej sprawy, przedstawiali pos³owie – nie
cierpi zw³oki, trudno bowiem ¿¹daæ od obywateli Pañstwa przestrzegania
ustaw, je¿eli ich oni nie znaj¹ i poznaæ nie mog¹”81. Rezultatem tej inicjatywy by³o uchwalenie przez Sejm Ustawodawczy w dniu 31 lipca 1919 roku
pierwszego w okresie miêdzywojennym aktu82, normuj¹cego zasady i tryb
wydawania urzêdowego organu publikacyjnego, którego tytu³ ostatecznie
zosta³ ustalony jako „Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”83. Ustawa
wesz³a w ¿ycie z dniem 16 sierpnia 1919 roku, pocz¹tkowo tylko na obszarach by³ego zaboru rosyjskiego i austriackiego, natomiast pozosta³e obszary
by³y stopniowo inkorporowane, np. województwa poznañskie i pomorskie na
mocy rozporz¹dzenia Rady Ministrów z dniem 1 lipca 1920 roku84.
Ustawa z 1919 roku statuowa³a zasadê pe³nej jawnoœci ustaw i innych
powszechnie obowi¹zuj¹cych aktów normatywnych, w tym tak¿e rozporz¹dzeñ rz¹dowych85 oraz obowi¹zek ich og³aszania w wydawanym przez ministra sprawiedliwoœci – Dzienniku Ustaw. Ustawa na³o¿y³a na ministra spra80
Wydawany by³ przez Ministra Sprawiedliwoœci na podstawie bardzo ogólnie sformu³owanych przepisach art. 3 dekretu Naczelnika Pañstwa z 22 listopada 1918 roku
o najwy¿szej w³adzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej (Dz. Pr. P. P. Nr 17, poz. 41) w nawi¹zaniu do art. 21 dekretu Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 roku o tymczasowej organizacji w³adz naczelnych w Królestwie Polskim (Dz. Pr. Król. Pol. Nr 1, poz. 1). Na pierwszych
piêtnastu numerach tego wydawnictwa widnieje nazwa „Dziennik Praw Królestwa Polskiego”, a nastêpnie nazwa zostaje zmieniona na „Dziennik Praw Pañstwa Polskiego” od 8 listopada 1918 r. (N-ry 16–23 z 1918 r. i 1–65 z 1919 r.) Por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, Poznañ 1947, s. 35.
81 Wniosek nag³y pos³a Franciszka Bardla i innych w sprawie wprowadzenia w Pañstwie Polskim „Dziennika Praw Rzeczypospolitej Polskiej” (Druk Nr 456).
82 Ustawa z 31 lipca 1919 roku w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R. P. Nr 66, poz. 400), która zosta³a uchwalona z inicjatywy pos³a Bardla
i innych. Zob. druki sejmowe Nr 456 i 873.
83 Który wydawany by³ od numeru 66.
84 Szerzej S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze,
op. cit., s. 35–37.
85 „(…) które co do swej treœci – jak to sformu³owa³ w sejmie sprawozdawca projektu
ustawy pose³ Stanis³aw Æwikowski – musz¹ byæ uwa¿ane za ogólne, dotycz¹ce interesu
spo³eczeñstwa lub pewnej jego czêœci i z których treœci¹ spo³eczeñstwo w tym celu zapoznaæ
siê winno …” – spr. sten. z 82 pos. SU w dniu 31 lipca 1919 roku, ³am 53.
27
wiedliwoœci obowi¹zek bezp³atnego rozsy³ania wydawnictwa wskazanym w
ustawie w³adzom i urzêdom pañstwowym. Przekazanie ka¿dego numeru
mia³o byæ dokonywane w ci¹gu 24 godzin od zakoñczenia jego druku.
Autonomiczne regulacje obowi¹zywa³y na terenie województwa œl¹skiego, gdzie od 1922 roku ustawy by³y og³aszane w „Dzienniku Ustaw Œl¹skich”,
wydawanym przez wojewodê86. Moc obowi¹zuj¹c¹ ustawy œl¹skie nabiera³y
po up³ywie 14 dni od ich og³oszenia, o ile nie stanowi³y inaczej87.
Konstytucja marcowa88 podnios³a rangê podstawowych za³o¿eñ ustawy
z 1919 roku, stanowiaj¹c w art. 44 zasadê og³aszania ustaw w konkretnie
oznaczonym, jako Dziennik Ustaw, urzêdowym organie publikacyjnym oraz
nak³adaj¹c na Prezydenta Rzeczypospolitej obowi¹zek zarz¹dzania og³aszania w Dzienniku Ustaw – ustaw przez siebie – wraz z odpowiednimi ministrami – podpisanych. Ustawa z 1919 roku uleg³a póŸniej niewielkiej jeszcze
zmianie w 1924 roku, gdy zasadê obowi¹zkowego kolporta¿u Dziennika Ustaw
do w³adz i urzêdów pañstwowych uzupe³niono zasad¹ odp³atnoœci89. Dokonuj¹c nowelizacji tej ustawy zwrócono te¿ uwagê rz¹du na potrzebê szybkiej
i regularnej rozsy³ki90 Dziennika Ustaw poza Warszawê91.
Nowa regulacja prawna dotycz¹ca publikacji aktów normatywnych dokonana zosta³a po i w wyniku zmiany Konstytucji marcowej w 1926 roku.
Znamienne, ¿e ujêto j¹ tym razem nie w formie ustawy, lecz w formie rozpo86
Por. J. Ci¹gwa, Uchwalanie i og³aszanie ustaw œl¹skich w latach 1922–1939 [w:]
W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red.
A. Ajnekiela, Warszawa 2006, s. 88–107; M. Zimmermann, ród³a prawa administracyjnego
[w:] Prawo administracyjne. Czêœæ I, pod red. M. Jaroszyñskiego, Warszawa 1952, s. 41.
87 Por. rozporz¹dzenie Wojewody Œl¹skiego z dnia 17 czerwca 1922 roku w przedmiocie wydawania Dziennika Ustaw Œl¹skich (Dz.U. Œl. z 1922 roku, Nr 1, poz. 1) oraz Ustawê
z dnia 20 paŸdziernika 1922 roku w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Œl¹skich (Dz. U.
Œl. z 1922 roku, Nr 29, poz. 109) [w:] W. D¹browski, Zbiór praw konstytucyjnych i administracyjnych Województwa Œl¹skiego, T. 2, Katowice 1923, s. 24–27.
88 Ustawa z dnia 27 marca 1921 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. R. P.
Nr 44, poz. 267).
89 Ustawa z 11 grudnia 1924 roku o zmianie ustawy z 31 lipca 1919 roku w sprawie
wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R. P. z 1925 roku, Nr 1, poz. 1.),
uchwalona z inicjatywy Rady Ministrów (druk sejmowy Nr 1475), uchwalona zgodnie
z wnioskami komisji przed³o¿onymi na posiedzeniu Sejmu 5 grudnia 1924 roku przez pos.
Adolfa Saranieckiego (Spr. sten. z 167 pos. Sejmu O.I., ³am 14–15).
90 „(…)zwraca³ uwagê pose³ A. Saraniecki – Dziennik Ustaw dochodzi³ na prowincjê
z opóŸnieniem. Tak np. by³o w marcu 1924 r., kiedy to podwy¿szono op³aty s¹dowe we Wschodniej Ma³opolsce 1 marca, a Dziennik Ustaw doszed³ tam dopiero 4 marca, wiêc strony nie
wiedz¹c o tej zmianie uiszcza³y w tym czasie od 1 do 4 marca nale¿noœci wg dawnej ustawy,
wskutek czego by³y nara¿one póŸniej na rozmaite nieprzyjemnoœci, dop³aty itp.” (spr. Sten.
z 167 pos. sejmu O.I. w dniu 5 grudnia 1924, ³am 14–15); na wniosek komisji zosta³a uchwalona rezolucja: „Sejm wzywa rz¹d (…), by czuwa³ nad regularn¹, szybka przesy³k¹ pocztow¹
egzemplarzy Dziennika Ustaw) do abonamentów” (spr. Sten. z 167 pos. sejmu O.I. w dniu
5 grudnia 1924, ³am 14–15).
91 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 87–88.
28
rz¹dzenia z moc¹ ustawy92. Rozporz¹dzenie z 1927 roku regulowa³o ca³¹
sprawê bardziej szczegó³owo, z uwzglêdnieniem ustanowionych przez nowelê sierpniow¹ nowych Ÿróde³ prawa oraz okreœlaj¹c po raz pierwszy procedurê prostowania b³êdów w aktach og³oszonych w Dzienniku Ustaw93. Rozporz¹dzenie na³o¿y³o te¿ po raz pierwszy – choæ w sposób niezadowalaj¹cy
– ogólnikowo sformu³owany obowi¹zek udostêpniania ludnoœci bezp³atnego
przegl¹dania Dziennika Ustaw94. W rozporz¹dzeniu pominiêto natomiast
kwestiê og³aszania uchwa³ Sejmu odmawiaj¹cych zatwierdzenia rozporz¹dzeñ z moc¹ ustawy wydawanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Ta
– œwiadomie zapewne zamierzona – luka w prawie, zrodzi³a wiêcej znacz¹cych politycznie konsekwencji, ni¿ ustanowione rozporz¹dzeniem uregulowania. Sta³a siê ona zarzewiem znanego w dziejach prawa pañstwowego
II Rzeczypospolitej sporu o og³oszenie w Dzienniku Ustaw uchwa³y Sejmu
o uchyleniu ustanowionego rozporz¹dzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej
– Prawa prasowego95. Sta³a siê tak¿e przyczyn¹, dla której przez ponad dwa
lata stosowano w praktyce przepisy tego rozporz¹dzenia, mimo ¿e Sejm uchyli³
je swoj¹ uchwa³¹. Powsta³ charakterystyczny stan rzeczy: organy administracji i – niestety tak¿e – wymiaru sprawiedliwoœci – uznawa³y za obowi¹zuj¹ce normy, o których powszechnie – ale nie za poœrednictwem urzêdowego organu publikacyjnego – wiedziano, ¿e zosta³y uchylone przez kompetentne
konstytucyjne organy pañstwowe. Przez ca³y ten czas stronnictwa opozycyjne podejmowa³y starania o tak¹ zmianê ustawodawstwa o wydawaniu Dziennika Ustaw, która by zobowi¹za³a ministra sprawiedliwoœci do og³aszania
w Dzienniku Ustaw uchwa³ Sejmu uchylaj¹cych rozporz¹dzenia z moc¹ ustawy96. Uda³o siê to dopiero uczyniæ ustaw¹ uchwalon¹ 12 lutego 1930 roku97.
92 Rozporz¹dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 roku w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R. P. z 1928 roku, Nr 3,
poz. 18), przed³o¿one Sejmowi do zatwierdzenia na posiedzeniu 24 kwietnia 1928 roku (spr.
Sten. z 7 pos. Sejmu O.II., ³am 9 poz. 59).
93 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegl¹d Sejmowy” 2001, Nr 5 s. 15.
94 Art. 6 rozporz¹dzenia stanowi³ m.in.: „W³adze pañstwowe i samorz¹dowe, oznaczone rozporz¹dzeniami w³aœciwych ministrów, obowi¹zane s¹ udostêpniæ ludnoœci bezp³atne
przegl¹danie Dziennika Ustaw”. Jest to sformu³owanie nader ogólnikowe; dostêpne rejestry nie odnotowuj¹ wydania przewidzianych tym przepisom rozporz¹dzeñ przez któregokolwiek z ministrów.
95 Por. A. Gwi¿d¿, Bur¿uazyjno-obszarnicza konstytucja z 1921 r. w praktyce, Warszawa
1956, s. 180 i n., s. 306–307; M. Pietrzak, Reglamentacja wolnoœci prasy w Polsce, Warszawa 1963.
96 Por. druki sejmowe D. II Nr 19, 51, 459; spr. Sten. z pos. Sejmu O.II 4/62, 7/36 oraz
56/54-81 oraz z pos. Senatu 12 II 1930 r. 23/25-48.
97 Ustawa z dnia 12 lutego 1930 roku w sprawie zmiany rozporz¹dzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 roku w przedmiocie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej polskiej (Dz.U. z 1930 roku, Nr 13, poz. 89). A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci
prawa, op. cit., s. 88–89.
29
Wydany, po wejœciu w ¿ycie Konstytucji kwietniowej98, dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 wrzeœnia 1935 roku99 unormowa³ sprawê publikacji ustawy, dekretów i innych najwa¿niejszych aktów normatywnych na
nowo i z uwzglêdnieniem wprowadzonych zmian konstytucyjnych. Dekret
mia³ w zasadzie charakter porz¹dkuj¹cy i racjonalizuj¹cy, nie wnosi³ do obowi¹zuj¹cego porz¹dku prawnego istotnych zmian. Warto zwróciæ uwagê na
jeden szczegó³, gdy¿ poprzednie akty przewidywa³y wejœcie w ¿ycie aktów
og³oszonych w Dzienniku Ustaw czternastego dnia po ich og³oszeniu, je¿eli
same inaczej nie stanowi¹, dekret zaœ z 1935 roku skróci³ ten okres do oœmiu
dni100. Troska o rzeczywiste doprowadzenie stanowi¹cych norm prawnych
do œwiadomoœci obywateli zdawa³a siê maleæ. Dekret obowi¹zywa³ do koñca
istnienia II Rzeczypospolitej oraz by³ tak¿e podstaw¹ wydawania Dziennika
Ustaw przez rz¹d polski na emigracji101.
Analiza zasad og³aszania przepisów prawnych w pañstwie II Rzeczypospolitej pozwala na kilka wstêpnych wniosków i ustaleñ. Mo¿na przede
wszystkim stwierdziæ pewn¹ ewolucjê tych za³o¿eñ, która prowadzi od systemu nie w pe³ni uporz¹dkowanego, kszta³tuj¹cego siê w sposób w wysokim
stopniu ¿ywio³owy, w którym og³aszanie przepisu jest tylko technicznym
sposobem otworzenia ka¿demu mo¿liwoœci zaznajomienia siê z ustanowionymi przepisami prawnymi102, do takich konstrukcji prawnych, w których
– wi¹¿e siê to œciœle z ukszta³towaniem i ugruntowaniem koncepcji Rechtsstaat – og³oszenie okreœlonych przepisów prawnych w okreœlonych dziennikach publikacyjnych staje siê prawnym warunkiem nabycia przez nie mocy
obowi¹zuj¹cej. Takie stanowisko wyra¿ane jest równie¿ w doktrynie, m.in.
przez H. Kelsena H. Capitanta, E. Jarry, W. Komarnickiego, dla których
istota urzêdowego og³oszenia aktu prawodawczego polega ju¿ nie na podaniu do wiadomoœci publicznej, lecz jest tylko „ostatnim aktem procesu ustawodawczego, który stwarza i ujawnia autentyczny tekst ustawy”, „aktem
urodzenia ustawy”, „nadaj¹c ustawie byt pewny, rzeczywisty, niesporny”103.
98 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 roku, cyt. za: M. Borucki, Konstytucje polskie 1791–1997, Wyd. MADA, s. 161–170.
99 Dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 wrzeœnia 1935 roku o wydawaniu
Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1935 roku, Nr 68, poz. 423).
100 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, op. cit.,
s. 37.
101 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 89–90.
102 Np. Laband uwa¿a³, ¿e „sama publikacja jest czynnoœci¹ czysto techniczn¹”.
M. Zimmermann, Kwestia promulgacji ustaw w nowej Konstytucji, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, 1937, z. 3, s. 391–392.
103 E. Jarra, Ogólna teoria prawa, Warszawa 1922, s. 245; W. Komarnicki, Polskie
prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 262; H. Kelsen, Zagadnienia prawa pañstwowego,
Warszawa 1924, s. 85; H. Capitant, Wstêp do nauki prawa cywilnego, Warszawa 1938, s. 68.
30
Dokonuj¹c oceny publikacji aktów prawodawczych, nale¿y zauwa¿yæ fakt,
¿e w pocz¹tkowej fazie okresu miêdzywojennego, rozwija³a siê na du¿¹ skalê
miejscowa – g³ównie powiatowa, rzadziej miejska – „urzêdowa” prasa samorz¹dowa. By³y to swojego rodzaju, „dzienniki urzêdowe” poszczególnych powiatów i wiêkszych miast, w których zamieszcza³o siê wszelkiego rodzaju
urzêdowe komunikaty organów samorz¹dowych (niekiedy równie¿ rz¹dowych,
zw³aszcza starostw), a tak¿e informacje o posiedzeniach, uchwa³ach itp.
Og³oszenia zamieszczone w tego typu czasopismach nie powodowa³y ¿adnych skutków prawnych, by³y jednak wa¿nym Ÿród³em urzêdowej informacji. Z biegiem czasu, szczególnie w latach trzydziestych, miejscowe czasopiœmiennictwo samorz¹dowe stopniowo zamiera³o, co wi¹za³o siê ze
zmniejszeniem znaczenia samorz¹du na korzyœæ organów rz¹dowych i biurokratyzacji zawodowej104.
Wydaje siê, ¿e zasada powszechnej znajomoœci prawa w tym okresie by³a
domen¹ prawa cywilnego i karnego, gdy¿ stanowi³o ono najbardziej powszechn¹, codzienn¹ p³aszczyznê nawi¹zywania stosunków105. Mechanizm pañstwa
nie gwarantowa³ objêcia prawa administracyjnego domniemaniem powszechnej znajomoœci. Zak³adano, ¿e obowi¹zek znajomoœci prawa publicznego nale¿y do nielicznej grupy specjalistów od rz¹dzenia106, którzy zapewni¹ niejako samoczynnie legalnoœæ administracji107.
Ewolucja publikacji prawa ugruntowaæ ma zapewne przestrzeganie praworz¹dnoœci. Nie nadaje ona przecie¿ odmiennej treœci podstawowym funkcjom, jakie ma do spe³nienia ca³y, bardziej teraz rozbudowany i konsekwentniej uporz¹dkowany system og³aszania przepisów prawnych. Chodzi nadal
o nic innego, jak tylko o urzêdow¹ sygnalizacjê ingerencji pañstwa w dwie
podstawowe sfery wartoœci: we w³asnoœæ i w wolnoœæ jednostki108.
W czasie II wojny œwiatowej ci¹g³oœæ pañstwa wymaga³a kontynuacji
wydawania Dziennika Ustaw na emigracji. Na terenie Rzeczpospolitej wydawanie „Dziennika Ustaw” zosta³o wznowione po przerwie wojennej z dniem
15 sierpnia 1944 roku. Pocz¹tkowo by³ wydawany w Lublinie, a od Nr 5,
roku 1945 w Warszawie109.
104
M. Jaroszyñski, Decentralizacja funkcji prawotwórczej jako czynnik demokratyzacji, „Problemy Rad Narodowych” 1965, Nr 4, s. 36.
105 J. Radbuch pisa³, ¿e „zazwyczaj poszczególny cz³owiek czuje siê przede wszystkim
mê¿em, ojcem, kupcem, a dopiero póŸniej obywatelem pañstwa”. Ten¿e, Wstêp do prawoznawstwa, Warszawa 1924, s. 76.
106 A. Turska, O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, op. cit., s. 311.
107 F. Longchamps, Wspó³czesne problemy podstawowych pojêæ prawa administracyjnego, „Pañstwo i Prawo” 1966, z. 6, s. 892.
108 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 90.
109 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, op. cit.,
s. 35, 40.
31
Kolejny prze³om w upowszechnianiu prawa nast¹pi³ w doktrynie socjalistycznej, która podnosi jawnoœæ dzia³ania organów pañstwowych do jednej
z podstawowych zasad funkcjonowania socjalistycznego pañstwa110. Wszelkie odstêpstwa od tej zasady – jeœli pomin¹æ przypadki wyj¹tkowe i konieczne – s¹ odstêpstwami od samej koncepcji ludu pracuj¹cego. Przy czym, nale¿y podnieœæ, ¿e nie jest to ten sam postulat jawnoœci, który by³ realizowany
w okresie miêdzywojennym, w którym chodzi³o o udostêpnianie nowo ustanowionej normy temu, w którego indywidualne uprawnienia i interesy norma ta wkracza. Doktryna socjalistyczna zastêpuje Interes indywidualny
– interesem spo³ecznym: jeœli pañstwo ma byæ pañstwem ca³ego ludu pracuj¹cego, przerastaæ jeœli ma stopniowo w pañstwo ogólnonarodowe, to przywilejem ka¿dego obywatela i przywilejem wszystkich – powinien staæ siê
pe³ny dostêp do ca³ego systemu obowi¹zuj¹cych norm prawnych. Motywem
roszczeñ o prawo do wiedzy o prawie – mia³a byæ, nie tylko troska o indywidualne, w³asne interesy, lecz przede wszystkim udzia³ w rz¹dzeniu pañstwem,
motyw spo³eczny, uczestnictwa, najpe³niejszej, najg³êbszej wiêzi z pañstwem,
z dzia³alnoœci¹ jego organów oraz potrzeb¹ spo³ecznej kontroli tej dzia³alnoœci111.
Nadana zosta³a moc obowi¹zuj¹ca podstawowym demokratycznym za³o¿eniom Konstytucji marcowej oraz tym wszystkim aktom normatywnym
obowi¹zuj¹cym w koñcowym okresie istnienia II Rzeczypospolitej, które uznano za niesprzeczne z zasadami nowego ustroju politycznego i spo³eczno-gospodarczego Polski Ludowej112. Opowiedzenie siê za ustaw¹ konstytucyjna
z 17 marca 1921 roku wynika³o z Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z 22 lipca 1944 roku., który stwierdzi³, ¿e „obowi¹zywaæ bêdzie
a¿ do zwo³ania […] Sejmu Ustawodawczego, który uchwali […] now¹ konstytucjê”113. Zasadê og³aszana ustaw w Dzienniku Ustaw uznano w literaturze114 – i chyba s³usznie – za jedno z podstawowych za³o¿eñ konstytucyjnych. Natomiast mniej zasadne wydaje siê uznanie tak¿e dekretu z 1935
roku za nadal obowi¹zuj¹cy w Polsce Ludowej115. Dekret ten stosowany by³
w praktyce – z ró¿nymi modyfikacjami, wynik³ymi z nowego ustawodawstwa – od 22 lipca 1944 roku do koñca 1950 roku, a wiêc przez okres przesz³o
110 Z. Rybicki, S. Pi¹tek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 89.
111 A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 90–91.
112 Por. A. Ba³aban, Polskie problemy ustrojowe (Konstytucja, Ÿród³a prawa, samorz¹d
terytorialny, prawa cz³owieka), Zakamycze 2003, s. 37.
113 F. Longchamps, Litera prawa, Warszawa 1948, s. 21.
114 S. Rozmaryn, W jakim zakresie obowi¹zuje dziœ Konstytucja z 17 III 1921 r.?, „Pañstwo i Prawo” 1984, z. 1.
115 Por. S. Rozmaryn, Polskie prawo pañstwowe, Warszawa 1949, s. 135–152.
32
piêciu lat116. Dopiero z koñcem 1950 roku uchwalona zosta³a ustawa117,
która stanowi³a podstawowe, choæ nie jedyne Ÿród³o prawa o urzêdowych
organach publikacyjnych PRL118. Koncepcja zasady jawnoœci prawa w tym
okresie wyra¿a³a siê przede wszystkim na wzmocnieniu pozycji aktów prawotwórczych naczelnych organów w³adzy pañstwowej, w szczególnoœci ustawy i dekretu z moc¹ ustawy119.
W prawie socjalistycznym nie obowi¹zywa³a zasada urzêdowego publikowania wszelkich aktów prawotwórczych, zarówno powszechnie obowi¹zuj¹cych jak i kierownictwa wewnêtrznego, wydawanych przez organy centralne, jak i lokalne120.
Na stan prawa o og³aszaniu przepisów prawnych sk³ada³y siê w szczególnoœci:
1) przepisy Konstytucji z 22 lipca 1952121, a zw³aszcza art. 25 i 31 statuuj¹ce zasadê pe³nej jawnoœci ustaw i dekretów oraz bezwzglêdnie koniecznego ich og³aszania w urzêdowym organie publikacyjnym – Dzienniku Ustaw;
2) przepisy ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego122;
3) przepisy innych ustaw, stanowi¹ce podstawê prawn¹ wydawania niektórych organów publikacyjnych ogólnopañstwowych o szczególnym znaczeniu oraz publikacyjnych organów terenowych123.
116 Np. akty prawne og³oszone w Dzienniku Ustaw RP wchodz¹ w ¿ycie ósmego dnia
po dniu og³oszenia, a rozporz¹dzenia og³aszane w Dzienniku Wojewódzkim zaczynaj¹ obowi¹zywaæ po up³ywie 14 dni od wydania numeru, je¿eli same nie stanowi¹ inaczej. Por.
J. Ho³da, Prawo administracyjne. Czêœæ I, Kraków 1948, s. 24–25.
117 Ustawa z z dnia 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw PRL i Dziennika Urzêdowego PRL Monitor Polski (Dz.U. Nr 58, poz. 524).
118 Np. § 4, 5 i 6 uchwa³y Rady Ministrów z dnia 21 paŸdziernik 1950 roku w sprawie
dziennika urzêdowego wojewódzkich rad narodowych (Mon. Pol. Nr A-124, poz. 1535).
Z przepisów tych wynika, ¿e chodzi o uporz¹dkowanie tego materia³u, który powinien byæ
og³oszony w dzienniku urzêdowym, ale nie wynika, aby z og³oszeniem lub z zaniechaniem
og³oszenia ³¹czy³y siê jakieœ skutki prawne.
119 K. Dzia³ocha, Konstytucyjna koncepcja prawa i procesu jego tworzenia [w:] Polityka
prawna i metodologia legislacji. Materia³y konferencyjne, Wroc³aw 1978, s. 18.
120 H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, Warszawa 1977, s. 255.
121 Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku (Dz.U.
Nr 33, poz. 232).
122 Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika
Urzêdowego „Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.).
123 Dekret z moc¹ ustawy z dnia 10 grudnia 1952 roku o wydawaniu Dziennika Taryf
i Zarz¹dzeñ Komunikacyjnych (Dz.U. Nr 49, poz. 327); ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku
o ³¹cznoœci (Dz.U. Nr 8, poz. 48) w odniesieniu do Dziennika £¹cznoœci oraz ustawa z dnia
29 marca 1972 roku o utworzeniu Polskiego Komitetu Normalizacji, Miar i Jakoœci (Dz.U.
Nr 11, poz. 82) w odniesieniu do Dziennika Normalizacji i Miar; ponadto – ustawa
z 25 lutego 1964 roku o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. Nr 8,
poz. 47); rozporz¹dzenie Rady Ministrów z 18 czerwca 1964 roku w sprawie og³aszania
33
Na gruncie Konstytucji z 1952 roku ukszta³towa³ siê i utrwali³ pogl¹d,
¿e nie wyznacza ona wyczerpuj¹co, ani form aktów normatywnych, ani podmiotów upowa¿nionych do tworzenia prawa. Przyjêto bowiem, ¿e ustawodawca zwyk³y mo¿e upowa¿niæ do tworzenia prawa tak¿e podmioty inne ni¿
wskazane w Konstytucji, a akty normatywne mog¹ przybieraæ rozmaite formy, nie znane ustawie zasadniczej (np. postanowieñ, okólników, instrukcji).
Wobec otwartego systemu Ÿróde³ prawa, wieloœci form oraz podmiotów je
tworz¹cych, istnia³y niejasne relacje miêdzy aktami normatywnymi124.
Tak skonstruowane prawo o og³aszaniu przepisów prawnych uznaæ trzeba za chaotyczne, niespójne wewnêtrznie i anachroniczne125. Ogó³em na
podstawie tej regulacji prawnej ukazywa³o siê w Polsce ponad 30 tytu³ów
organów publikacyjnych126, od Dziennika Ustaw po Dziennik Urzêdowy
Wojewódzkiej Rady Narodowej127. Ustawa z 1950 roku o wydawaniu dzienników urzêdowych statuowa³a jasno i niedwuznacznie tylko zasadê pe³nej
jawnoœci ustaw, dekretów z moc¹ ustawy oraz rozporz¹dzeñ Rady Ministrów
i ministrów. Regulacja ta by³a os³abiona nie bardzo klarownym wyznaczeniem przez system norm konstytucyjnych zakresu ustawodawstwa (matière
reservé à la loi)128 oraz w jeszcze wiêkszym stopniu, brakiem dopuszczalnych granic rozporz¹dzeñ tzw. wykonawczych129. W systemie prawnym nie
by³o ponadto jednego aktu normuj¹cego jednolicie og³aszanie terenowych
aktów normatywnych. Przepisy prawne tej materii znajdywa³y siê w wielu
aktach prawnych organów centralnych: ustawach, dekretach, rozporz¹dzeniach, uchwa³ach Rady Ministrów, zarz¹dzeniach ministrów. Podstawowymi aktami prawnymi, reguluj¹cymi zagadnienie og³aszania aktów normatywnych by³y: ustawa z 25 lutego 1964 roku o wydawaniu przepisów prawnych
przez rady narodowe oraz rozporz¹dzenie Rady Ministrów z 18 czerwca 1964
uchwa³ rad narodowych i zarz¹dzeñ terenowych organów administracji pañstwowej oraz
wydawania dzienników urzêdowych wojewódzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 24, poz. 156)
– w odniesieniu do Dziennika Urzêdowego.
124 S. Wronkowska, Koncepcja Ÿróde³ prawa, „Rzeczpospolita” 1998, Nr 157, s. 17.
125 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 10.
126 Por. wykaz dzienników urzêdowych wydawanych w 1983 roku [w:] A. Michalska,
S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznañ 1983, s. 177.
127 H. Rot, Og³aszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, „Pañstwo i Prawo” 1978,
z. 1, s. 52.
128 Por. S. Rozmaryn, Podpisanie i og³oszenie ustawy w polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Pañstwo i Prawo” 1959, z. 1, s. 15; E. Iserzon, Prawotwórcza dzia³alnoœæ organów
administracji pañstwowej, „Pañstwo i Prawo” 1963, z. 5–6, s. 835; H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw 1980, s. 148; A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa,
op. cit., s. 92–93.
129 Por. K. Dzia³ocha, Regulacja systemu Ÿróde³ prawa w konstytucjach socjalistycznych, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Prawo XLV, Wroc³aw 1975, s. 31–33.
34
roku w sprawie og³aszania uchwa³ rad narodowych i zarz¹dzeñ terenowych
organów administracji pañstwowej oraz wydawania dzienników urzêdowych
wojewódzkich rad narodowych. Z ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku wynika³
bezwzglêdny obowi¹zek og³oszenia w Dzienniku Urzêdowym Wojewódzkiej
Rady Narodowej lokalnych aktów powszechnie obowi¹zuj¹cych, np. uchwa³
zawieraj¹cych przepisy prawne powszechnie obowi¹zuj¹ce na danym terenie i zarz¹dzeñ porz¹dkowych rady narodowej stopnia wojewódzkiego czy
zarz¹dzeñ zawieraj¹cych przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce na danym terenie i zarz¹dzeñ porz¹dkowych wojewody. Dzieñ wydania dziennika urzêdowego wojewódzkiej rady narodowej, by³ dniem prawnego og³oszenia przepisów130. Badania treœci dzienników urzêdowych wykaza³y, ¿e regulacja
dotycz¹ca wejœcia w ¿ycie terenowego aktu prawodawczego w praktyce przyjmuje ró¿ne brzmienie131. Przepisy prawna powszechnie obowi¹zuj¹cego
wydawane przez rady narodowe i terenowe organy stopnia podstawowego,
co do zasady by³y og³aszane „w sposób zwyczajowo przyjêty w danej miejscowoœci”132. Natomiast nie by³o wyraŸnych unormowañ co do publikacji aktów
terenowych.
Wydawanie podstawowego urzêdowego organu publikacyjnego „Dziennika Ustaw” nale¿a³o do zakresu dzia³ania Prezesa Rady Ministrów133. Mimo
swej nazwy, Dziennik Ustaw ukazywa³ siê nie codziennie, lecz w miarê zbierania siê materia³u wymagaj¹cego og³oszenia134. Wœród przepisów szczegó³owych wymieniæ nale¿y i ten, zgodnie z którym ustawy (jak i inne akty
og³aszane w Dzienniku Ustaw lub w Monitorze Polskim) wchodz¹ w ¿ycie,
je¿eli same inaczej nie stanowi¹, z dniem og³oszenia. Ustawa o wydawaniu
Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie zawiera³a ¿adnych postanowieñ
130 Por. W. £uczak, Og³aszanie przepisów lokalnych, „Gospodarka i Administracja Terenowa” 1966, Nr 2, s. 40; J. Staroœciak, ród³a prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego. T. I, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk 1977, s. 173–174.
131 Np. „wchodzi w ¿ycie z dniem podpisania”, „wchodzi w ¿ycie z dniem powziêcia”.
Taki sposób wejœcia w ¿ycie w literaturze podlega³ krytyce, zob. J. Buczkowski, Analiza
terminu wejœcia w ¿ycie aktów prawotwórczych, stanowionych przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Sk³odowska” 1984,
Sectio G, Ius, Vol. XXXI, s. 187–209. Zob. szerzej H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw 1980, s. 149. H. Rot, Og³aszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda,
„Pañstwo i Prawo” 1978, z. 1, s. 52.
132 Zob. szerzej H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, op. cit., s. 151–154.
H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, op. cit., s. 256–259; J. Antosik, Og³aszanie terenowych aktów normatywnych, „Problemy Rad Narodowych” 1981, Nr 52, s. 97.
133 Takie rozwi¹zane nie by³o powszechne w pañstwach socjalistycznych, np. podstawowy urzêdowy organ publikacyjny ZSRR – „Wiedomosti Wierchownowo Sowieta SSSR”
– wydawany by³ przez Prezydium Rady Najwy¿szej ZSRR.
134 S. Rozmaryn, Podpisanie i og³oszenie ustawy w polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
op. cit., s. 15.
35
uzale¿niaj¹cych datê wejœcia w ¿ycie ustawy na poszczególnych obszarach
kraju od faktycznego otrzymania Dziennika Ustaw. Wobec tego nale¿y przyj¹æ, ¿e ustawy wchodzi³y w ¿ycie równomiernie na obszarze ca³ego pañstwa,
choæby w danej czêœci kraju nie by³ dostêpny Dziennik Ustaw, w którym
zosta³y opublikowane135. Stan ten nale¿y uznaæ za niezadowalaj¹cy, gdy¿
sytuacja taka jest wyrazem jeszcze mniejszej troski o szybkie ich doprowadzenie do œwiadomoœci adresatów, ni¿ to mia³o miejsce pod rz¹dem nie tylko
Konstytucji marcowej, ale nawet kwietniowej136.
Zbyt szeroki zakres swobodnego uznania pozostawiony by³ organom
naczelnym (np. uchwa³a Rady Pañstwa, zarz¹dzenie ministra), gdy chodzi
o ewentualna publikacjê stanowionych przez nie przepisów prawnych w Monitorze Polskim137. Z badañ empirycznych wynika, ¿e oko³o 70% uchwa³
prawotwórczych Rady Ministrów nie zosta³o opublikowanych w Monitorze
Polskim138, bêd¹c prawem powielaczowym. Opublikowane zaœ w dziennikach urzêdowych wojewódzkiej rady narodowej uchwa³y rad narodowych
i akty prawotwórcze terenowych organów administracji stanowi¹ znikomy
odsetek ogó³u podjêtych aktów prawotwórczych139.
Pozosta³e ogólnopañstwowe organy publikacyjne o szczególnym znaczeniu nie stoj¹ w jakimœ uporz¹dkowanym logicznie stosunku do Dziennika
Ustaw i Monitora Polskiego. Brak wreszcie, normy o generalnym charakterze, która ustanawia³aby powszechnie obowi¹zuj¹c¹ zasadê og³aszania
– w ten lub inny sposób – wszystkich nowo ustanawianych przepisów prawnych140. Dodajmy, ¿e ustawa z 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw i dziennika Urzêdowego Monitor Polski, nak³ada³a na terenowe
organy administracji stopnia podstawowego obowi¹zek udostêpniania ludnoœci bezp³atnego przegl¹dania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Regulacja ta jest doœæ istotna, zw³aszcza ¿e poœrednio wynika z niej obowi¹zek
135
Por. Z. Janowicz, Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznañ 1978, s. 50.
Inaczej tê sprawê normowa³ poprzednio obowi¹zuj¹cy dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 wrzeœnia 1935 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 68, poz. 423), który przewidywa³, ¿e akty ustawodawcze, og³oszone w Dzienniku Ustaw wchodz¹ w ¿ycie ósmego dnia po og³oszeniu, chyba ¿e zawieraj¹ przepis, który
stanowi inaczej. Por. A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 92–93.
137 Por. J. Œwi¹tkiewicz, O stanie i porz¹dkowaniu prawa administracyjnego, „Pañstwo i Prawo” 1973, z. 4, s. 29; J. Boæ, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 41–42.
138 Por. A. Ba³aban, Ustawa a akty normatywne ni¿szej rangi, „Studia Prawnicze” 1975,
z. 3, s. 49, (dane z lat 1967–1973).
139 H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, op. cit., s. 150–151.
140 Na istnienie sporu, czy zawsze w stosunku do aktu normatywnego obowi¹zuje jego
publikacja, czy te¿ organy powo³ane do publikacji maj¹ swobodê publikowania lub niepublikowania ich wskazuje W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wyk³adu.
T. I. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 125–126.
136
36
kompletowania przez te organy obu tych wydawnictw i utrzymania zbiorów
w porz¹dku. Jednak¿e nie jest to nic wiêcej ponad to, co w tej kwestii obowi¹zywa³o w okresie miêdzywojennym141.
Szereg w¹tpliwoœci i zastrze¿eñ nasuwa tak¿e praktyka wydawania powszechnie obowi¹zuj¹cych przepisów prawnych bez ich jakiegokolwiek og³aszania (w trybie tzw. prawa powielaczowego). Mo¿na nawet przypuszczaæ, ¿e
zakres oddzia³ywania tego rodzaju aktów wzmocni³ siê, zwa¿ywszy m.in. na
wzrost roli decyzji prezydium rz¹du, które, wed³ug powszechnej opinii, swoim charakterem w wielu przypadkach zbli¿a³y siê do aktów ogólnych i powszechnie obowi¹zuj¹cych. W oparciu o wyniki badañ empirycznych dzia³alnoœci rad narodowych H. Rot142 wskazuje, ¿e w latach 1962–1975 nie
og³oszono w dzienniku urzêdowym ani jednej uchwa³y rady narodowej stopnia podstawowego i zarz¹dzenia terenowego organu administracji tego stopnia143. W œwietle tych zjawisk, trafn¹ uwagê sformu³owa³ J. Œwi¹tkiewicz144,
¿e „ramy dzienników urzêdowych nie s¹ dostosowane do og³aszania terenowych aktów normatywnych”.
Zagadnienie og³aszania przepisów prawnych traktowane by³o w tym okresie z punktu widzenia uzasadnionych roszczeñ poszczególnych obywateli do
wiedzy o przepisach prawnych, a nie udzia³u mas w rz¹dzeniu pañstwem.
W konsekwencji og³aszanie ustaw, a tak¿e innych aktów normatywnych, traktowane by³o jako jakaœ czêœæ (ostatni etap) procedury ustawodawczej (przes³anka powstania ustawy)145 albo jako czynnoœæ materialno-techniczna146, a nie
jako odrêbna czynnoœæ prawna o odrêbnym charakterze i odrêbnych celach.
141
A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 93.
H. Rot, Sesje rad narodowych w œwietle badañ empirycznych, „Problemy Rad Narodowych” 1973, Nr 26, s. 137–144.
143 Podobnie: H. Starczewski, Zarz¹dzenia porz¹dkowe rad narodowych w latach
1964–1972, „Pañstwo i Prawo” 1973, z. 8–9, s. 137–145; H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, op. cit., s. 261–269; J. Buczkowski, Stanowienia prawa miejscowego przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, „Organizacja Metody Technika w administracji pañstwowej” 1985, Nr 8–9,
s. 8–9; M. Œwiêcki, H. Nowicki, Lokalne przepisy prawne wojewódzkiej rady narodowej
w wojewody w latach 1975–1979 (na podstawie badañ w jednym województwie), „Problemy
Rad Narodowych” 1981, Nr 52, s. 82–89.
144 J. Œwi¹tkiewicz, Uchwa³y rad narodowych i prezydiów w 1962 r., „Problemy Rad
Narodowych” 1964, Nr 2, s. 143.
145 S. Rozmaryn, Podpisanie i og³oszenie ustawy w polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
„Pañstwo i Prawo” 1959, z. 1, s. 17; J. Antosik, Og³aszanie terenowych aktów normatywnych,
op. cit., s. 93.
146 J. Antosik wskazuje, ¿e og³oszenie aktu normatywnego jest to „zarejestrowanie
autentycznego tekstu przepisu”. Ten¿e, Og³aszanie terenowych aktów normatywnych, op.
cit., s. 94. Podobnie m.in. M. Jaroszyñski, ród³a prawa administracyjnego [w:] M. Jaroszyñski, M. Zimmermann, W. Brzeziñski, Polskie prawo administracyjne. Czêœæ ogólna,
Warszawa 1956, s. 160.
142
37
Regulacje prawne dotycz¹ce og³aszania aktów normatywnych powinny
przyjmowaæ za punkt wyjœcia, ¿e ich celem jest stworzenie adresatom norm
mo¿liwoœci zapoznania siê z nowo ustanowionymi przepisami, obejmuj¹cymi wszystkie normy, a nie tylko te, które dotycz¹ zainteresowanego147.
Mniej natomiast by³ rozpowszechniony pogl¹d, ¿e akty prawotwórcze
powszechnie obowi¹zuj¹ce nie og³oszone oficjalnie maj¹ tak¿e moc formalnie obowi¹zuj¹c¹148. Jednak J. Sommer wskazuje, ¿e „przy ogromnym rozszerzeniu dzia³alnoœci prawotwórczej pañstwa, jej ró¿norodnych form, trudno oczekiwaæ aby wszystkie przepisy ustanawiane przez organy pañstwowe
mog³y byæ publikowane w specjalnych organach publikacyjnych ze skutkiem
obowi¹zywania”149. S³usznie rekapituluje równie¿ W. Zakrzewski, stwierdzaj¹c, „(…) jaki¿ jest sprawdzian zgodnoœci ludu pracuj¹cego z normami
prawa, gdy normy te nie tylko nie s¹ znane masom, lecz lud pracuj¹cy nie
ma nawet mo¿liwoœci ich poznaæ?”150. Braki w teoretycznej konstrukcji zasad publikacji praw uzupe³niano fikcyjnie, za³o¿eniem powszechnej znajomoœci prawa151.
Podsumowuj¹c tê czêœæ rozwa¿añ stwierdziæ mo¿na, ¿e egzemplifikacja
zasad og³aszania aktów normatywnych, tj. sposobów og³aszania, wejœcia ich
w ¿ycie, czy te¿ utraty mocy obowi¹zuj¹cej tak du¿ej liczby przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych tworzy surrealistyczn¹ sytuacjê prawn¹ i faktyczn¹
dla organów pañstwowych, jak i obywateli.
Istotne zmiany w zakresie porz¹dkowania zasad publikacji prawa
w Polsce zaczê³y siê dokonywaæ w latach 80-tych XX wieku. Nale¿y je wi¹zaæ
z trzema instytucjami, tj. powo³aniem Naczelnego S¹du Administracyjnego,
urzêdu Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wprowadzeniem s¹downictwa
konstytucyjnego152. Dzia³alnoœæ tych organów przyczyni³a siê do stopniowego upowszechniania kultury prawnej w³aœciwej dla pañstwa prawa i spowodowa³a, ¿e konsekwencje „rozchwianej” koncepcji Ÿróde³ prawa stawa³y siê
mniej dotkliwe. Jednak gruntown¹ reformê systemu Ÿróde³ prawa wprowadzono dopiero w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku.
147
A. Gwi¿d¿, Zagadnienie jawnoœci prawa, op. cit., s. 95–96
Por. E. Iserzon, Prawotwórcza dzia³alnoœæ organów administracji pañstwowej, op.
cit., s. 832 i n.; S. Rozmaryn, O rozporz¹dzeniach i uchwa³ach rz¹du PRL, „Pañstwo i Prawo” 1953, z. 10, s. 446 i n.
149 J. Sommer, Instytucja publikacji przepisów w systemie prawnym PRL, Wroc³aw
1972, s. 207.
150 K. Opa³ek, W. Zakrzewski, Z zagadnieñ praworz¹dnoœci socjalistycznej, Warszawa
1958, s. 140–144.
151 A. Turska, O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, op. cit., s. 3
152 S. Wronkowska, O stanowieniu i og³aszaniu prawa oraz o kulturze prawnej, „Pañstwo i Prawo” 2007, z. 4, s. 11.
148
38
W 1987 roku Trybuna³ Konstytucyjny zasygnalizowa³ Radzie Ministrów
du¿¹ rozbie¿noœæ miêdzy dat¹ formalnego og³oszenia rozporz¹dzenia, z któr¹ wchodzi ono w ¿ycie, a dat¹ faktycznego wydania Dziennika Ustaw,
w którym to rozporz¹dzenie zosta³o og³oszone153. Trybuna³ uzna³, ¿e najbardziej ra¿¹c¹ wad¹ polskiego porz¹dku prawnego w zakresie publikacji aktów normatywnych, jest to, ¿e dopuszcza siê w nim obowi¹zywanie norm,
które w ogóle nie zosta³y urzêdowo og³oszone. Niepublikowanie aktów normatywnych godzi bowiem m.in. w zasadê jawnoœci prawa, zatem choæ z literalnej wyk³adni konstytucji nie wynika, by obowi¹zek publikacji rozci¹ga³
siê na inne ni¿ ustawa akty normatywne, to z zasady demokratycznego pañstwa prawnego nale¿y wyprowadziæ wniosek, ¿e publikacja aktów normatywnych stanowi podstawowy warunek urzeczywistniania tej zasady154.
Tak¿e pod wp³ywem orzecznictwa NSA powszechne uznanie zyska³ pogl¹d, ¿e publikacji podlegaj¹ tak¿e inne akty normatywne, zawieraj¹ce normy powszechnie obowi¹zuj¹ce. Przez wiele lat jednak tolerowano obowi¹zywanie w systemie norm, które nie zosta³y og³oszone. Oznacza³o to, ¿e
dopuszczalne by³o kszta³towanie (a co najmniej wspó³kszta³towanie) sytuacji prawnych jednostek i rozstrzyganie o ich sprawach na podstawie norm
prawnych, które nie by³y im znane i z którymi nie mogli siê zapoznaæ. Niezale¿nie od zmian, które nastêpowa³y155 w praktyce publikacyjnej, przepisy
normuj¹ce sprawy og³aszania prawa pozostawa³y przez d³ugie lata ra¿¹co
anachroniczne i niedostosowane do wymagañ pañstwa prawa156.
Uzasadnione tematem pracy jest zaakcentowanie, ¿e zapocz¹tkowana
na prze³omie lat 1989 i 1990 roku transformacja ustrojowa pañstwa zwi¹zana z demokratyzacj¹ pañstwa wprowadzi³a zasadnicz¹ zmianê struktury
i kompetencji w³adz lokalnych, a w szczególnoœci reaktywowanie samorz¹du
terytorialnego157 spowodowa³o istotne zmiany dotycz¹ce stanowienia prawa, w którym to procesie donios³a rola przypada zasadom jego publikacji.
Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym formu³owa³a zasadê, ¿e akty prawo153
Por. orzeczenie TK z dnia 22 kwietnia 1987 roku, sygn. akt K 1/87, OTK 1987,
Nr 1, poz. 3; postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt S 2/91, OTK 1991,
Nr 1, poz. 30, s. 262–263. W doktrynie wystêpowa³y równie¿ g³osy krytyczne dotycz¹ce takiego stanu prawnego. Por. H. Rot, Glosa do orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego z 22.IV.1987 r.,
K 1/87, „Pañstwo i Prawo” 1988, z. 2, s. 141; J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada pañstwa
prawnego w praktyce Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” 1992, z. 7, s. 8–9.
154 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 159.
155 Por. Raport o stanie prawa, Warszawa 1986, s. 163–164.
156 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 10.
157 Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorz¹dzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze
zm.) oraz ustawa z z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rz¹dowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.).
39
twórcze rad gmin i ich zarz¹dów, stanowione w zakresie i na zasadach okreœlonych w rozdziale 4 (przepisy gminne) „wchodz¹ w ¿ycie z dniem og³oszenia, o ile nie przewiduj¹ terminu póŸniejszego”158. Natomiast ogóln¹ zasad¹
by³o, ¿e rozporz¹dzenia wojewody „wchodz¹ w ¿ycie po up³ywie 14 dni od
dnia ich og³oszenia, chyba, ¿e ustawa szczególna lub same rozporz¹dzenia
stanowi¹ inaczej”159. Rozwi¹zania temporalne wejœcia w ¿ycie przepisów
prawa miejscowego w tym okresie budzi³o szereg w¹tpliwoœci160. W wojewódzkim dzienniku urzêdowym og³asza³o siê równie¿ inne akty prawne161,
a decyzja o ich og³oszeniu nale¿a³a do wojewody. W publikacji ich powinien
kierowaæ siê potrzeb¹ upowszechniania danego rodzaju przepisów, udostêpniania do publicznej wiadomoœci lub utrwalenia. Regulacje te by³y ró¿nie
oceniane przez doktrynê i praktykê162, lecz nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e obowi¹zuj¹ca od 1992 roku regulacja prawna og³aszania miejscowych przepisów prawnych odbiega in minus od modelu funkcjonuj¹cego zw³aszcza pod
rz¹dem ustawy z 1983 roku o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego163. O tym, czy akt lokalny bêdzie og³aszany w dzienniku urzêdowym, czy nie, decydowa³ inny organ (np. wojewoda w przypadku uchwa³
organu samorz¹du terytorialnego). Tym niemniej, przeprowadzona ocena
zasad publikacji prawa miejscowego pozwala na poczynienie generalnej uwagi,
¿e pomimo tych ró¿nic, ocena ustawodawstwa w zakresie og³aszania lokalnych aktów prawotwórczych w latach 1958–1990 oraz po transformacji ustrojowej nie stanowi¹ z punktu widzenia zasady praworz¹dnoœci dostatecznej
regulacji prawnej.
158
To konstrukcja normatywne dotycz¹ce og³aszania przepisów gminnych gorszym
rozwi¹zaniem od ustawy o systemie rad narodowych, która stanowi³a, ¿e przepisy rad i ich
organów wykonawczych wchodz¹ w ¿ycie po up³ywie 14 dni od dnia og³oszenia, chyba ¿e
same ustalaj¹ inny termin lub inaczej stanowi¹ przepisy szczególne. Por. 72 ustawy z 1983
roku o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185).
159 Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rz¹dowej
administracji ogólnej. Powo³ana ustawa stanowi³a równie¿ inne terminy wejœcia w ¿ycie np.
rozporz¹dzeñ porz¹dkowe wojewody wchodz¹ w ¿ycie z chwil¹ og³oszenia, ponadto inne
ustawy przewidywa³y inne sposoby wejœcia w ¿ycie aktów np. ustawa z dnia 8 marca 1990
roku o samorz¹dzie terytorialnym, w art. 95 stanowi³a, ¿e „zarz¹dzenia zastêpcze wojewody
wchodz¹ w ¿ycie w terminie 30 dni od daty jego wydania (…)”.
160 Por. Z. Lorek, Wejœcie w ¿ycie przepisów gminnych, „Wspólnota” 1995, Nr 24, s. 19;
Z. Kmieciak, Prawo miejscowe a instytucja skargi do s¹du administracyjnego, „Wspólnota”
1995, Nr 47, s. 14.
161 § 5 rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 paŸdziernika 1990 roku w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzêdowych
(Dz.U. Nr 71, poz. 421).
162 Zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994,
s. 31–62, 75–96.
163 Ustawa z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185).
40
1.4. Założenia publikacji prawa w Konstytucji RP
Kolejny prze³om w zasadach dotycz¹cych og³aszania aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego nast¹pi³ wraz z wejœciem w ¿ycie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, w której po
raz pierwszy w historii polskich ustaw zasadniczych ustrojodawca zawar³
zasadê bezwzglêdnego obowi¹zku publikacji aktów normatywnych (art. 88
ust. 1 Konstytucji RP)164. Podobne rozwi¹zania prawne s¹ równie¿ przedmiotem regulacji konstytucyjnej innych pañstw, które najczêœciej stanowi¹ o
obowi¹zku i sposobach publikacji aktów ustawodawczych, a niekiedy równie¿ innych aktów prawnych165.
Zasada lex non obligat nisi promulgata166 (ustawa nie obowi¹zuje, jeœli
nie zosta³a og³oszona) sta³a siê jedn¹ z fundamentalnych konstytucyjnych
zasad tworzenia prawa167 maj¹c¹ na celu realizacjê zasady, ¿e w demokra164
S. Sagan, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 81.
Przyk³adowo art. 49 Konstytucji Republiki Austrii normuje publikacjê ustaw zwi¹zkowych i politycznych umów pañstwowych oraz ustala, ¿e ustawa szczególna normuje wydawanie Zwi¹zkowego Dziennika Ustaw (Bundesgesetzblatt), natomiast art. 49a zagadnienie ponownego og³oszenia (Wiederverlautbarung) prawa zwi¹zkowego i ustala w³aœciwoœæ
kanclerza zwi¹zku wspólnie z w³aœciwymi ministrami do ponownego og³aszania ustaw zwi¹zkowych. Inne rozwi¹zanie zawiera Konstytucja Królestwa Holandii, która stanowi ¿e ustawa zwyk³a ma uregulowaæ og³aszanie i wprowadzanie w ¿ycie ustaw oraz ¿e ustawy mog¹
uzyskiwaæ moc obowi¹zuj¹c¹ dopiero po opublikowaniu (art. 88). Nastêpny artyku³ przewiduje, ¿e równie¿ ogólne rozporz¹dzenia administracyjne oraz inne ogólnie obowi¹zuj¹ce przepisy podlegaj¹ publikacji w sposób uregulowany ustaw¹, która ma unormowaæ ich wejœcie
w ¿ycie. Interesuj¹c¹ konstrukcjê przedstawia art. 122 Konstytucji Republiki Portugalii,
który w sposób wyczerpuj¹cy wylicza akty podlegaj¹ce publikacji w „Diario da Republica”:
ustawy konstytucyjne, umowy miêdzynarodowe, ustawy rozporz¹dzenia, uchwa³y Zgromadzenia Narodowego Republiki oraz Zgromadzeñ Regionalnych Azorów i Madery, orzeczenia
s¹du konstytucyjnego oraz innych s¹dów, którym na mocy ustawy przys³uguje ogólna moc
prawna. Konstytucja ponadto stanowi, ¿e niepublikowanie wy¿ej wymienionych aktów, powoduje ich prawn¹ nieskutecznoœæ. Formê og³aszania pozosta³ych aktów prawnych okreœla
ustawa zwyk³a. E. Ochendowski, zagadnienia publikacji aktów normatywnych, op. cit., 553.
166 W. Bojarski, W. Dajczak, A. Sokala, Verba iuris. Regu³y i kazusy prawa rzymskiego,
Toruñ 2000, [153], s. 44.
167 Pomimo braku wczeœniej takiej wyraŸnej regulacji konstytucyjnej, zasada ta, wyprowadzona z zasady pañstwa prawnego, by³a powszechnie akceptowana zarówno w piœmiennictwie (m.in. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, z. 2, s. 24 i n.; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady stanowienia
prawa miejscowego, op. cit., s. 13 i n.; M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991, s. 19) jak i orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1981 roku, sygn. ak. I
S.A. 2253/81, ONSA 1981 roku, Nr 2, poz. 109, w którym S¹d stwierdza, ¿e „podstaw¹
rozstrzygniêæ organów administracji (…) mo¿e byæ tylko miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego maj¹cy moc powszechnie obowi¹zuj¹c¹ to jest uchwalony i opublikowany
(…)”; por. tak¿e postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt W 3/90, OTK 1991,
Nr 1, poz. 27).
165
41
tycznym pañstwie prawnym prawo jest jawne, tzn. nale¿ycie og³oszone,
a zarazem dostêpne ka¿demu zainteresowanemu. Prawo mo¿e wi¹zaæ swych
adresatów i znajdowaæ zastosowanie w postêpowaniu przed organami w³adzy publicznej168. Jest to warunek obowi¹zywania aktu, tj. objêcia go domniemaniem powszechnej znajomoœci prawa169. Publikacja prawa ma znaczenie nie tylko dla dopuszczalnoœci wymuszenia podporz¹dkowania siê
okreœlonym przepisom, ale tak¿e dla realizacji zasady jawnoœci prawa, stabilizacji sytuacji prawnej obywatela, ochrony jego praw i wolnoœci. Nale¿y
przy tym podkreœliæ, ¿e publikacja jest szczególnie istotna wobec aktów prawa miejscowego, które zawieraj¹ normy bezpoœrednio organizuj¹ce ¿ycie
spo³eczne. W doprowadzeniu do rzeczywistej znajomoœci tych norm przez
obywateli zainteresowane powinno byæ samo pañstwo i organy administracyjne170.
Kolejn¹ istotn¹ zmianê w zakresie publikacji aktów prawa miejscowego
przyniós³ rok 1999, kiedy to wprowadzono nowe jednostki samorz¹du terytorialnego: powiaty i województwa samorz¹dowe, wyposa¿one w kompetencje prawotwórcze171 oraz zreformowano administracjê rz¹dow¹ w terenie172. W celu uporz¹dkowania zasad i trybu publikacji aktów prawotwórczych uchwalono ustawê z 20 lipca 2000 roku o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych173. Ustawa ta, zast¹pi³a ustawê
z 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzêdowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Potrzeba uchwalenia nowej ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika³a ze wzglêdów spo³ecznych, a od
168 Por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 112; S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 2001, s. 84.
169 W tym miejscu warto zauwa¿yæ, i¿ mimo wynikaj¹cej z Konstytucji zasady jawnoœci dzia³ania organów w³adzy publicznej pochodz¹cych z wyborów powszechnych, jak te¿
deklarowanej w ustawach samorz¹dowych jawnoœci dzia³ania jednostek samorz¹du terytorialnego i ich organów, nie ma ogólnego wymogu promulgacji uchwa³ rad gmin, powiatów
i sejmików województw. Obowi¹zek taki wyprowadzony zosta³ jedynie w stosunku do niektórych uchwa³ tych organów, w szczególnoœci zaœ w stosunku do wszelkich aktów prawa
miejscowego, stanowi¹c potwierdzenie zasad wynikaj¹cych z Konstytucji.
170 Por. A. Turska, Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” 1964,
z. 1, s. 20; W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego, Zarys wyk³adu, op. cit., s. 100;
H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, op. cit., s. 73.
171 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku 1998 roku o samorz¹dzie powiatowym (Dz.U.
Nr 91, poz. 578) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku 1998 roku o samorz¹dzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576).
172 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku 1998 roku o administracji rz¹dowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577).
173 (Dz.U. Nr 62, poz. 718).
42
czasu wejœcia w ¿ycie Konstytucji RP z 1997 roku174, równie¿ ze wzglêdów
prawnych175.
Celem ustawy by³o uregulowanie w jednym akcie kwestii zwi¹zanych
z og³aszaniem aktów normatywnych i wydawaniem dzienników urzêdowych.
Wskazana ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych w wysokim stopniu
realizuje zasadê jawnoœci prawa. Przejawia siê to w tekœcie ustawy w dwóch
aspektach: obowi¹zku og³aszania wszelkich aktów normatywnych oraz stworzeniu zainteresowanym szans na zapoznanie siê z ustanowionymi aktami
przez odpowiednie ukszta³towanie instytucji vacatio legis oraz obowi¹zku rozpowszechniania i udostêpniania zainteresowanym dzienników urzêdowych.
W konkluzji poprzedzaj¹cych rozwa¿añ trafne wydaje siê stanowisko, ¿e
stosunkowo obszerny zakres tematyczny ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych jest nastêpstwem ewolucji polskich unormowañ dotycz¹cych og³aszania aktów normatywnych pocz¹wszy od ustawy z dnia 31 lipca 1919 roku
w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie
wczeœniejsze unormowania by³y jednak znacznie bardziej syntetyczne, choæ
zawiera³y podstawowe postanowienia dotycz¹ce form og³aszania, vacatio legis
i co bardzo wa¿ne, rozpowszechniania egzemplarzy dzienników urzêdowych.
Ukszta³towany powy¿szymi regulacjami stan prawny, normuj¹cy zasady i tryb publikacji aktów prawa miejscowego, stanowi podstawê zawartej
w niniejszej pracy analizy.
174 Por. uzasadnienie rz¹dowego projektu ustawy. Nale¿y wskazaæ, ¿e w pierwszej wersji
(przes³anej Sejmowi RP 17 kwietnia 1998 r.) nie zosta³a unormowana sprawa og³aszania
aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzêdowego, które
zosta³o dodane w autopoprawce z 15 czerwca 1999 r.
175 Dostosowanie polskiego systemu prawnego do wymogów Konstytucji RP (posiedzenie plenarne Rady Legislacyjnej), Popowo 10–12 wrzeœnia 1997 r., s. 104–114; S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych – przyczynek do dyskusji o pañstwie prawnym [w:]
Prawo w zmieniaj¹cym siê spo³eczeñstwie, Kraków 1992, s. 335–348; tej¿e, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 9–10.
43
Rozdział
II
Ogólna charakterystyka
aktów prawa miejscowego
2.1. Uwagi ogólne
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku wprowadzi³a zamkniêty system
Ÿróde³ prawa oparty na pozytywistycznym rozumieniu prawa. W rozdziale
III zosta³y enumeratywnie wymienione Ÿród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego w tym akty prawa miejscowego1. Nale¿y przyj¹æ za³o¿enie, ¿e system Ÿróde³ prawa nale¿y traktowaæ dychotomicznie, tzn. uznaæ, ¿e dany akt
prawny musi mieæ charakter albo powszechnie obowi¹zuj¹cy, albo charakter
aktu prawa wewnêtrznego2. Taka koncepcja zamkniêtego katalogu Ÿróde³
prawa wydaje siê po¿yteczna przede wszystkim ze wzglêdu na potrzebê zagwarantowania standardu legalnoœci dzia³añ administracji publicznej i kontrolowania tego dzia³ania3. W normatywnej koncepcji Ÿróde³ prawa najs³ab1
A. Ba³aban, ród³a prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., „Przegl¹d Sejmowy” 1997, Nr 5, s. 34.
2 Por. P. Winczorek, ród³a prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1996, s. 20–21; S. Wronkowska, ród³a prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1996, s. 39; A. Gwi¿d¿, Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rz¹dami
nowej konstytucji, „Gdañskie Studia Prawnicze”, T. III, 1998, s. 101; J. Ciapa³a, Prawo miejscowe [w:] Zarys prawa samorz¹du terytorialnego, pod. red. M. Ofiarskiej, J. Ciapa³y,
Poznañ 2001, s. 170; W. P³owiec, Koncepcja aktu prawa wewnêtrznego w Konstytucji RP,
Poznañ 2006, s. 12–13; zob. tak¿e wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 roku, sygn. akt K 28/98,
OTK ZU 1999, Nr 7, poz. 165; wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 roku, K 25/99, OTK ZU
2000, Nr 5, poz. 141.
3 Por. J. Zimmermann, ród³a prawa administracyjnego – wprowadzenie [w:] ród³a
prawa administracyjnego. Konferencja z okazji 100 rocznicy urodzin Profesora Jerzego Stefana Langroda, pod. red. J. Zimmermanna i P. Dobosza, Zakamycze 2005, s. 58; T. B¹kowski,
M. Brzeski, O wybranych problemach jakoœci stanowienia administracyjnego prawa materialnego w krajowym porz¹dku prawnym [w:] Jakoœæ prawa administracyjnego. Tom I, pod red.
D. R. Kijowskiego, A. Miruæ, A. Su³awko-Karetko, Warszawa 2012, s. 335–361; L. Grzonka,
Legislacja administracyjna. Zarys zagadnieñ podstawowych, Warszawa 2011, s. 41–56.
45
szym ogniwem jest prawo miejscowe. Odnieœæ to nale¿y w szczególnoœci do
braku katalogu organów prawotwórczych i dopuszczalnych prawnych form
jego stanowienia4.
Konstytucja RP wyra¿a normê zasadnicz¹, ¿e akty prawa miejscowego,
podobnie jak i pozosta³e Ÿród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, nie mog¹
nabraæ mocy obowi¹zuj¹cej, a nastêpnie wejœæ w ¿ycie, je¿eli nie zostan¹
og³oszone w sposób okreœlony przez ustawê. Powy¿sza zasada, œciœle odpowiada zasadzie pañstwa prawa, a wczeœniej by³a powszechnie akceptowana,
zarówno w piœmiennictwie5 jak i orzecznictwie6. W œwietle orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego zasada ta wyprowadzana by³a z pañstwa prawnego
do wejœcia w ¿ycie Konstytucji RP. Obecnie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP
wyra¿a j¹ wprost jako oddzieln¹ zasadê7.
W art. 88 Konstytucji RP ustrojodawca nie przes¹dza formy og³oszenia
wymienionych w tym przepisie aktów normatywnych, przekazuj¹c te sprawy do unormowania ustaw¹. Nie jest jednak konsekwentny. W Konstytucji
RP zamieszczono bowiem szereg przepisów8, które przewiduj¹ og³oszenie
aktów w okreœlonym dzienniku urzêdowym. W ten sposób ograniczona zosta³a swoboda ustawodawcy normuj¹cego sprawy og³aszania aktów normatywnych9.
Formu³uj¹c warunek wejœcia w ¿ycie niektórych aktów normatywnych,
ustrojodawca wymieni³ te akty, pos³uguj¹c siê ich konstytucyjnymi nazwami
(ustawa, rozporz¹dzenie, akty prawa miejscowego), nie u¿y³ natomiast ogólnego okreœlenia „Ÿród³a powszechnie obowi¹zuj¹cego prawa” czy „akty powszechnie obowi¹zuj¹ce”10. Oznacza to, ¿e wymóg sformu³owany w art. 88
ust. 1 Konstytucji RP odnosi siê nie do wszystkich aktów powszechnie obo4
Por. M. Kulesza, Przepisy administracyjne w „zamkniêtym systemie Ÿróde³ prawa”
oraz Opinia dla Trybuna³u Konstytucyjnego, „Samorz¹d Terytorialny”, 2000, Nr 9, s. 6, 10.
5 Np. M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991, s. 19.
6 Postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt W 3/90, OTK 1991, Nr 1, poz. 27.
7 Podobnie w wyroku NSA z 9 listopada 2001 roku, sygn. akt III SA 1170/01, OwSS
2002, Nr 1, poz. 23, podkreœlono, ¿e „(…) wed³ug art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem
wejœcia w ¿ycie […] aktów prawa miejscowego jest ich og³oszenie. Oznacza to, ¿e przepis
prawa nie og³oszony nie wchodzi w ¿ycie, a data og³oszenia przepisu jest dat¹ pocz¹tkow¹,
od której mo¿e on wejœæ w ¿ycie.
8 Np. art. 91 ust. 1, art. 122 ust. 2 i 5, art. 144 ust. 3. pkt 7, art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.
9 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegl¹d Sejmowy”, 2001, Nr 5, s. 12.
10 O konstytucyjnym pojêciu „Ÿróde³ powszechnie obowi¹zuj¹cego prawa”, zob. K. Dzia³ocha, Komentarz do art. 87, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red.
L. Garlickiego, Warszawa 1999; K. Dzia³ocha, ród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego
wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 27–36; L. Garlicki, Konstytucyjny system Ÿróde³
prawa (na tle orzecznictwa Trybuna³u konstytucyjnego), [w:] System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 37–56.
46
wi¹zuj¹cych11, ale do tych, które w rozumieniu Konstytucji RP s¹ ustawami,
rozporz¹dzeniami i aktami prawa miejscowego. Zdaniem S. Wronkowskiej
oznacza to, ¿e og³oszeniu podlega ka¿dy akt maj¹cy formê ustawy, rozporz¹dzenia, czy aktu prawa miejscowego, choæby nie zawiera³ generalnych i abstrakcyjnych norm postêpowania, a jedynie kreowa³, przekszta³ca³, czy znosi³
jak¹œ instytucjê12.
W doktrynie czêsto pojawia siê postulat, aby publikowaæ wszystkie akty
normatywne, a zw³aszcza te, które kszta³tuj¹ prawa i obowi¹zki obywateli
i ich organizacji, bez wzglêdu na to, czy s¹ one bezpoœrednio adresowane do
obywateli, czy te¿ nale¿¹ do aktów prawnych poœrednio kszta³tuj¹cych ich
sytuacjê13.
Twórcom ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych przysz³o odpowiedzieæ na kilka podstawowych pytañ,
a w szczególnoœci, czy przedmiotem regulacji ma byæ og³aszanie jedynie aktów normatywnych, czy te¿ nadto aktów innego rodzaju?14 Ustawodawca
przyj¹³ „szerok¹” koncepcjê ustawy. Reguluje ona bowiem og³aszanie aktów
normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Takie rozwi¹zanie
zosta³o podyktowane wzglêdami pragmatycznymi oraz tradycj¹. W konsekwencji jednak, w dziennikach urzêdowych og³aszane s¹ akty niejednorodne
co do swego prawnego charakteru (normatywne i nie maj¹ce takiego charakteru), co nie u³atwia korzystania z nich nieprzygotowanemu odbiorcy15.
W myœl art. 13 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, wszystkie
akty prawa miejscowego musz¹ byæ og³aszane w wydawanych przez wojewodów, wojewódzkich dziennikach urzêdowych. Obowi¹zek og³oszenia ich
w sposób umo¿liwiaj¹cy adresatom zapoznanie siê z nimi s¹ nieodzownym
elementem sk³adowym demokratycznego pañstwa prawnego, a w³aœciwa publikacja aktów prawa miejscowego mo¿e napotkaæ na powa¿ne problemy natury praktycznej.
Problematyczne jest bowiem, czy okreœlone zasady publikacji aktów prawa miejscowego mieszcz¹ siê w ramach porz¹dku prawnego okreœlonego
Konstytucj¹ RP. Wydaje siê, ¿e mo¿liwe jest wskazanie tyle samo argumentów przemawiaj¹cych za powy¿sz¹ tez¹, jak i przeciw niej. Zwa¿ywszy na
zakres kompetencji normodawczej prawodawców lokalnych, a tak¿e na ska11 Nieco inaczej ujmuje sprawê K. Dzia³ocha, Ten¿e, Komentarz do art. 88 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. op. cit., s. 88–89.
12 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 12–13.
13 Por. J. Jab³oñska-Bonca, Stanowienie uchwa³ prawotwórczych samorz¹du lokalnego, „Sejmik Samorz¹dowy”, 1994, Nr 49.
14 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 14.
15 Ibidem, s. 14.
47
lê mo¿liwoœci oddzia³ywania przez te organy na sferê praw i wolnoœci jednostki, zasadnym jest opowiedzenie siê za tym, ¿e Konstytucja RP wymaga,
aby warunki publikacji aktów prawa miejscowego zosta³y okreœlone jasno16.
Za³o¿eniem niniejszego rozdzia³u jest poddanie analizie istotnych cech aktów prawa miejscowego oraz zbadanie, czy przepisy prawne okreœlaj¹ce formy
aktów prawa miejscowego podlegaj¹ce publikacji zharmonizowane s¹ z zasad¹
demokratycznego pañstwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)17. Niezbêdne jest
jednak zastrze¿enie, i¿ z uwagi na obszernoœæ i wielow¹tkowoœæ wynikaj¹c¹
przede wszystkim z nieprecyzyjnoœci ustawodawcy, nie jest mo¿liwe i jednoczeœnie uzasadnione tematem niniejszej pracy, omówienie i rozwi¹zanie wszystkich dylematów szczegó³owych dotycz¹cych aktów prawa miejscowego.
2.2. Cechy aktów prawa miejscowego
Konstytucja RP oraz ustawy ustrojowe nie definiuj¹ pojêcia „akt prawa
miejscowego”18. Z analizy literatury naukowej wynika, ¿e wystêpuj¹ ró¿ne
okreœlenia aktów normatywnych nazwanych w pracy „aktami prawa miejscowego”, o czym dowodzi widoczna w doktrynie ró¿norodnoœæ stosowanego
aparatu pojêciowego19 oraz definiowania tego rodzaju aktów normatywnych.
16 M. Szewczyk, Prawo miejscowe w œwietle przepisów nowej Konstytucji RP, „Przegl¹d
Legislacyjny” 1997, Nr 4, s. 18.
17 H. Izdebski, Radcowie mog¹ mieæ w¹tpliwoœci, „Radca Prawny” Nr 161, 2015 r.,
s. 20–21.
18 Na temat rozumienia tego terminu zob. Z. Ziembiñski, „akt normatywny” czy „akt
prawotwórczy”, „Pañstwo i Prawo” 1993, z. 11–12, s. 96.
19 W dorobku doktryny stosowano niejednorodne nazewnictwo, np.: „prawo miejscowe” – (M. Graniecki, Prawo miejscowe, „Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja” 1983,
Nr 17; B. Majgier, Prawo miejscowe w praktyce, „Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja” 1985, Nr 10; E. Ochendowski, Pojêcie prawa miejscowego i kompetencje do jego stanowienia [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych poœwiêcony pamiêci Profesora
Jerzego Staroœcianka, red. Z. Rybicki, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk 1978; H. Rot,
Prawo miejscowe, „Pañstwo i Prawo” 1984, z. 2; A. Szmyt, System Ÿróde³ prawa miejscowego,
„Studia Prawnoustrojowe” 1991, z. 3; E. Ura, Prawo miejscowe, [w:] „Rady narodowe, administracja, samorz¹d”, Rzeszów 1986; D. D¹bek, Prawo miejscowe, Zakamycze 2007); „prawo
samorz¹du terytorialnego” – (A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Prawo
samorz¹du terytorialnego w zarysie, Katowice 1999); „akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej” – (H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, Warszawa 1977); „terenowe akty normatywne” – (H. Starczewski, J. Œwi¹tkiewicz, Terenowe akty normatywne, Warszawa 1979);
„administracyjne akty prawne rad narodowych” – (M. Zimmermann, Administracyjne akty
prawne rad narodowych, „Zeszyty Naukowe UAM” Prawo, Poznañ 1958, Nr 6); „akty prawne generalne organów administracji terenowej” – (Z. Rybicki, System rad narodowych, Warszawa 1971); „miejscowe przepisy prawne” – (M. Jaroszyñski, Zagadnienie rad narodowych,
Warszawa 1961); „prawo lokalne” – (Z. Godecki, Stanowienie prawa lokalnego poza radami
narodowymi, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1985, Nr 2); „przepisy lokalne”
48
Wystêpuj¹ca heterogenicznoœæ sposobu ujmowania i rozumienia pojêcia prawo miejscowe wymusza koniecznoœæ sprecyzowania jego znaczenia przyjêtego w niniejszej pracy.
Akty prawa miejscowego s¹ integralna czêœci¹ obowi¹zuj¹cego w Polsce
systemu prawa20. Punktem wyjœcia do rozwa¿añ nad pojêciem aktów prawa
miejscowego jest normatywne rozumienie jego cech zrekonstruowanych na
podstawie obowi¹zuj¹cej regulacji prawnej, a wiêc jako jednego z konstytucyjnych rodzajów Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego. Z treœci Konstytucji RP wynika, ¿e akty prawa miejscowego ustanowione przez organy
samorz¹du terytorialnego i terenowe organy administracji rz¹dowej na podstawie i w granicach upowa¿nieñ zawartych w ustawie s¹ Ÿród³ami prawa
Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowi¹zuj¹cego na obszarze dzia³ania organów, które je ustanowi³y21. Regulacja konstytucyjna dotycz¹ca aktów prawa miejscowego jest oszczêdna, jakkolwiek wynikaj¹ z niej podstawowe cechy charakteryzuj¹ce tê kategoriê Ÿróde³ prawa.
Konstytucyjn¹ kompetencjê do wydawania aktów prawa miejscowego maj¹
organy samorz¹du terytorialnego oraz terenowe organy administracji rz¹dowej. W Konstytucji RP nie zosta³y zatem precyzyjnie wskazane organy upowa¿nione do stanowienia aktów prawa miejscowego, co mo¿e rodziæ okreœlone ujemne
konsekwencje praktyczne22 . W³¹czenie do jednej kategorii organów prawotwórczych: hierarchicznie podleg³ych rz¹dowi i samorz¹dowych jest w literaturze
poddane uwagom krytycznym ze wzglêdu na inny charakter i usytuowanie23.
Konstytucja RP wymaga, aby akty by³y wydawane na podstawie
i w granicach upowa¿nieñ zawartych w ustawie24. Jeœli akty prawa miejscowego mieszcz¹ siê w ramach ustaw, to fakt ten jest podstaw¹ stwierdzenia
– (W. Chróœcielewski, Akt administracyjny generalny, £ódŸ 1994, s. 145); „akty normatywne
prawa lokalnego” – (L. Jastrzêbski, ród³a prawa administracyjnego oraz proces jego tworzenia [w:] Polskie prawo administracyjne, J. S³u¿ewski (red.), Warszawa 1992); „akty lokalnej legislacji” – (J. Surowiec, Konstytucyjna regulacja podstaw prawnych lokalnej legislacji
w europejskich pañstwach socjalistycznych, „Organizacja, Metody, Technika” 1980, Nr 7).
20 Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
21 Art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
22 A. Ba³aban, ród³a prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., op. cit., s. 35–36.
23 Por. M. Kulesza, „ród³a prawa” i przepisy administracyjne w œwietle nowej Konstytucji, „Pañstwo i Prawo” 1998, z. 2, s. 16; J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa
miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy” 2000, Nr 3, s. 31–32.
24 NSA eksponuje równie¿ koniecznoœæ uzasadniania aktów prawa miejscowego. W do
wyroku NSA z 8 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 48,
Naczelny S¹d Administracyjny stwierdzi³, ¿e: „(…) wymóg dzia³ania na podstawie prawa,
w po³¹czeniu z zasad¹ zaufania, rodzi po stronie organów w³adzy publicznej obowi¹zek motywowania jej rostrzygniêæ. Obowi¹zek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego
pañstwa prawnego”. Obowi¹zek uzasadniania stanowi tak¿e element zasady jawnoœci dzia³ania w³adzy publicznej. Podobnie wyrok WSA w Bia³ymstoku z 13 kwietnia 2006 roku, II SA
Bk 83/06, Gazeta Prawna” 2006, Nr 203, s. A4.
49
ich legalnoœci25. Sformu³owanie to oznacza, ¿e ka¿dy akt prawa miejscowego powinien mieæ podstawê ustawow¹, a jednoczeœnie do wydania ka¿dego
aktu prawa miejscowego potrzebne jest osobne ustawowe upowa¿nienie26.
Ustawa musi wiêc wyraŸnie wskazywaæ kto i w jakim zakresie ma kompetencjê normodawcz¹ do wydania danej kategorii aktu prawa miejscowego27.
Zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego musi siê konsekwentnie
mieœciæ w granicach tego œciœle okreœlonego upowa¿nienia. Z tego punktu
widzenia akty prawa miejscowego w istocie nie ró¿ni¹ siê od rozporz¹dzeñ
i nale¿y przyj¹æ, ¿e zajmuj¹ one w hierarchii Ÿróde³ prawa miejsce równe
rozporz¹dzeniom, choæ zawarte w Konstytucji RP cechy aktów prawa miejscowego nie przes¹dzi³y jednoznacznie o jego miejscu w hierarchii Ÿróde³
prawa. W odró¿nieniu od regulacji dotycz¹cej rozporz¹dzeñ, Konstytucja RP
nie wymaga jednak, aby akty prawa miejscowego musia³y byæ wydane
„w celu wykonania” ustawy. Natomiast ich wspóln¹ cech¹, jest to, ¿e s¹ one
podustawowymi Ÿród³ami prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego.
Akty prawa miejscowego maj¹ równie¿ okreœlony zakres terytorialny
obowi¹zywania, wyznaczony przez w³aœciwoœæ miejscow¹ organów (w szczególnoœci na terenie województwa, powiatu lub gminy). Trzeba tu zaznaczyæ,
¿e pojêcie prawa miejscowego nie obejmuje aktów wydawanych przez organy centralne, które obowi¹zuj¹ tylko na czêœci terytorium pañstwa28.
Kolejn¹ konstytucyjn¹ cech¹ aktów prawa miejscowego jest obowi¹zek
og³oszenia, jako warunek niezbêdny jawnoœci prawa oraz jego wejœcia w ¿ycie29. Konstytucja RP jednak nie przes¹dza, w jaki sposób akty te powinny
zostaæ podane do publicznej wiadomoœci.
Przyjmujê, ¿e postanowienia art. 87 ust. 2, art. 88 oraz art. 94 Konstytucji RP okreœlaj¹ konstytucyjn¹ koncepcjê i istotê prawa miejscowego. Podkreœlenia wymaga, ¿e Konstytucja RP poza ogólnym wskazaniem cech aktu
prawa miejscowego, nie odpowiada szczegó³owo na szereg pytañ, w szczególnoœci o adresata aktu, jego autora oraz sposobu jego og³oszenia. Przewiduje
jedynie, ¿e zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego oraz og³aszania aktów normatywnych okreœla ustawa. W celu zatem uzupe³nienia konstytucyjnych cech aktów prawa miejscowego nale¿y siê odwo³aæ do przepi25 Por. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002, Nr 7,
poz. 92, dotycz¹cy konstytucyjnoœci wprowadzenia op³at za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.
26 Por. wyrok WSA we Wroc³awiu z dnia 15 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Wr 745/06,
NZS 2007, Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 3 paŸdziernika 2006 roku, sygn. akt I OSK 1035/06,
LEX Nr 281271.
27 J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 1, 2000, s. 84–85.
28 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 76.
29 Art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
50
sów rozproszonych w kilku ró¿nych ustawach ustrojowych, kreuj¹cych organy administracji publicznej upowa¿nione do stanowienia prawa miejscowego tj.: ustawy o wojewodzie i administracji rz¹dowej w województwie30
(art. 59–64), ustawy o samorz¹dzie województwa31 (art. 89–91), ustawy
o samorz¹dzie powiatowym32 (art. 40–44), ustawy o samorz¹dzie gminnym33
(art. 40–42) oraz w niektórych ustawach dotycz¹cych rz¹dowej administracji niezespolonej (np. w ustawie z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach
morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej34), jak równie¿
ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te tworz¹ dodatkow¹ p³aszczyznê do wskazania lub doprecyzowania konstytucyjnych cech aktów prawa miejscowego35. Nale¿y przy tym
dodaæ, ¿e poszczególne ustawy ustrojowe oraz ustawa o og³aszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odwo³uj¹ siê do definicji konstytucyjnej, pos³uguj¹c siê konsekwentnie i jednolicie terminem „akty
prawa miejscowego”36, co jest niew¹tpliwie pozytywn¹ cech¹ aktualnej regulacji prawnej37.
Uwzglêdniaj¹c treœæ wspomnianych ustaw w celu doprecyzowania ogólnych cech aktu prawa miejscowego zawartych w Konstytucji RP mo¿na wskazaæ nastêpuj¹ce elementy:
30 Ustawa z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz¹dowej
w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 525) – dalej zwana, ustaw¹ o administracji rz¹dowej w województwie.
31 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie województwa (tekst jedn. Dz.U.
z 2015 roku, poz. 1392) – dalej zwana, ustaw¹ o samorz¹dzie województwa.
32 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.
z 2015 roku, poz. 1445) – dalej zwana, ustaw¹ o samorz¹dzie powiatowym.
33 Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorz¹dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015
roku, poz. 1515) – dalej zwana, ustaw¹ o samorz¹dzie gminnym.
34 Ustawa z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.).
35 Por. J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit.,
s. 85–86.
36 Art. 40 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 40 ustawy o samorz¹dzie powiatowym,
art. 89 ustawy o samorz¹dzie wojewódzkim, a tak¿e art. 39 ustawy o administracji rz¹dowej
województwa. Por. przepisy ustawy o samorz¹dzie terytorialnym przed nowelizacj¹ z 20
lipca 2000 r. dokonan¹ ustaw¹ o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (wesz³a w ¿ycie od 1 stycznia 2001 roku), które pos³ugiwa³y siê terminem
„przepisy gminne”. D¹¿¹c do ujednolicenia u¿ywanej terminologii „akt prawa miejscowego”,
prawodawca z niewiadomych powodów nie jest jednak konsekwentny, albowiem przepis
art. 28 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, nakazuje urzêdowi gminy prowadziæ „zbiór przepisów gminnych”. Z kolei za³o¿enia racjonalnego prawodawcy wskazuj¹, ¿e
utrzymanie zró¿nicowania powinno byæ zamierzone i wywo³ywaæ konsekwencje przy prawnej kwalifikacji poszczególnych aktów.
37 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003,
s. 33. Por. te¿ J. Maækowiak, Proponowane kierunki zmian regulacji ustawowych dotycz¹cych przepisów gminnych, „Samorz¹d Terytorialny” 1999, Nr 12, s. 38–39.
51
– maj¹ charakter podustawowy,
– s¹ Ÿród³ami prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego,
– musi istnieæ wyraŸne upowa¿nienie ustawowe do jego wydania (szczegó³owe lub generalne),
– autorem aktu prawa miejscowego mo¿e byæ organ stanowi¹cy jednostki samorz¹du terytorialnego lub wojewoda oraz w mniejszym zakresie lub
wyj¹tkowo organy wykonawcze samorz¹du terytorialnego (wójt/burmistrz/
prezydent/zarz¹d powiatu) i organy administracji rz¹dowej niezespolonej,
– jest wydawany zasadniczo w formie uchwa³y (organy samorz¹du terytorialnego, wyj¹tkiem przepisów stanowionych przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta) lub rozporz¹dzenia (wojewoda lub organy administracji niezespolonej),
– warunkiem wejœcia w ¿ycie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne og³oszenie w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, niekiedy równie¿ poprzez obwieszczenie, a tak¿e w sposób zwyczajowo przyjêty na danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu (przepisy porz¹dkowe),
– podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i s¹dy administracyjne38.
Obok wskazanych powy¿ej konstytucyjnych i ustrojowych regulacji zawieraj¹cych cechy do okreœlenia pojêcia „akt prawa miejscowego”, wyró¿niæ
trzeba trzeci¹ p³aszczyznê normatywnej regulacji, któr¹ stanowi¹ przepisy
prawa materialnego zawieraj¹ce delegacje ustawowe do regulowania okreœlonych kwestii w drodze miejscowych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych39. To one okreœlaj¹ szczegó³y dotycz¹ce umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie40.
Na tle przedstawionej powy¿ej charakterystyki aktów prawa miejscowego, w oparciu o p³aszczyznê konstytucyjn¹, ustrojow¹ i materialn¹, mo¿liwe
jest sformu³owanie definicji normatywnej (legalnej) aktu prawa miejscowego, jako aktu prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego stanowionego na podsta38
D. D¹bek, Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie Ÿróde³ prawa [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 110; por.
tak¿e B. Dolnicki, Akty prawa miejscowego samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” 2004, Nr 5, s. 8 i n.
39 Np. upowa¿nienie nak³adaj¹ce na sejmik województwa obowi¹zek zaliczenia drogi
do kategorii dróg wojewódzkich lub pozbawienia tej kategorii, zawarte w art. 6 ust. 2 i art.
10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku,
Nr 19, poz. 115 ze zm.).
40 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 34; tej¿e, Komentarz do Rozdzia³u 4. Akty prawa miejscowego [w:] Komentarz do ustawy o administracji
rz¹dowej w województwie, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 268; tej¿e, Komentarz do art. 89 [w:] Komentarz do ustawy o samorz¹dzie województwa, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 414.
52
wie i w granicach wyraŸnych upowa¿nieñ generalnych lub szczegó³owych
zawartych w ustawie, przez terenowe organy administracji rz¹dowej oraz
organy samorz¹du terytorialnego, obowi¹zuj¹ce na obszarze dzia³ania organów, które je ustanowi³y oraz zosta³y stosownie og³oszone, podlegaj¹ce kontroli przez organy nadzoru lub s¹dy administracyjne. Takie rozumienie aktu
prawa miejscowego przyjmê w dalszej czêœci pracy.
Akty prawa miejscowego s¹ usytuowane w systemie Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, co oznacza, ¿e w dalszej czêœci pracy wszystkie
inne akty organów terenowej administracji rz¹dowej oraz samorz¹du terytorialnego bêd¹ kwalifikowane wœród prawa wewnêtrznie obowi¹zuj¹cego
jedynie w danym uk³adzie administracji publicznej.
Cech¹ szczególn¹ aktów prawa miejscowego jest mo¿liwoœæ normowania
postêpowania wszelkich kategorii adresatów na okreœlonym terytorium, odnoszonym do w³aœciwoœci organu stanowi¹cego (a zatem do obszaru województwa, powiatu lub gminy)41. Okolicznoœæ, ¿e akty te mog¹ oddzia³ywaæ
bezpoœrednio, w sposób wspó³kszta³tuj¹cy, na sferê wolnoœci, praw i obowi¹zków ró¿nych podmiotów prawa czyni uzasadnionym twierdzenie, ¿e zasady ich og³aszania musz¹ byæ poddane takim unormowaniom, które zapewniaj¹ respektowanie norm konstytucyjnych, w tym konstytucyjnej zasady
demokratycznego pañstwa prawnego. To czy dany akt ma charakter powszechnie obowi¹zuj¹cy zale¿ne jest z kolei od cech norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie jego przepisów. Zupe³nie podstawowego znaczenia
nabiera analiza norm prawnych obejmuj¹ca wskazanie ich adresatów i sposób ujêcia w dyspozycjach nakazanych (zakazanych) zachowañ42.
Podstawow¹ zatem kwesti¹ wymagaj¹c¹ jest, czy wszystkie akty, które
ex definitione wydaj¹ siê byæ aktami prawa miejscowego, maj¹ w istocie takie cechy materialne i formalne, aby mo¿na uznaæ je za powszechnie obowi¹zuj¹ce. Te cechy pe³ni¹ bowiem rolê podstawowych narzêdzi badawczych,
które decyduj¹ o zakresie przedmiotu badañ.
W praktyce nadanie charakteru powszechnie obowi¹zuj¹cego aktowi
prawnemu napotyka istotne trudnoœci. Ich wyrazem jest zró¿nicowanie aktów publikowanych w poszczególnych wojewódzkich dziennikach urzêdowych
i kwalifikowanych jako akty prawa miejscowego43. Ró¿nice te wynikaj¹
41 Por. A. Kidyba, A. Wróbel, Ustrój i zadania administracji publicznej w Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1993, s. 27.
42 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 2, 2004, s. 84.
43 Szczególnie istot¹ cech¹ aktów prawa miejscowego, jako Ÿróde³ prawa powszechnie
obowi¹zuj¹cego w zamkniêtym systemie Ÿróde³ prawa w przeciwieñstwie do aktów prawa
powszechnie obowi¹zuj¹cego na ca³ym terytorium (por. art. 87 ust. 1 i art. 234 Konstytucji
RP) istnieje brak enumeratywnego wyliczenia form tych aktów.
53
z nazw, ale tak¿e z samego faktu publikacji albo jej zaniechania. W praktyce
mo¿emy wyró¿niæ ró¿ne formy aktów, jakie ustawodawca przyjmuje przy
stanowieniu aktów prawa miejscowego. Z pojêciem formy aktów normotwórczych nale¿y uto¿samiaæ nazwê, pod jak¹ dany akt egzystuje. Wystêpuj¹ bowiem formy rozporz¹dzenia wojewody44 oraz rozporz¹dzenia terenowego organu administracji niezespolonej45, rozporz¹dzenia porz¹dkowego
wojewody46, zarz¹dzenia47 i zarz¹dzenia porz¹dkowe48 terenowych organów administracji niezespolonej, uchwa³y organów stanowi¹cych samorz¹du oraz przepisy porz¹dkowe (rad gmin, i rad powiatów) stanowione równie¿ w formie uchwa³49, zarz¹dzenia wójta (burmistrza, prezydenta)50, oraz uchwa³y zarz¹du powiatu51. Niekiedy, w ustawach, stosuje siê
okreœlenie „akt prawa miejscowego”52 lub pomija siê formê prawn¹ danego
44
Np. rozporz¹dzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2006 roku w sprawie ogólnej powierzchni przeznaczonej pod uprawy maku niskomorfinowego (Dz. Urz. Woj.
Mazowieckiego Nr 68, poz. 2209); rozporz¹dzenie Nr 17/2006 Wojewody Lubuskiego z dnia
14 marca 2006 roku, w sprawie okreœlenia obszaru zapowietrzonego i zagro¿onego wyst¹pieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, a tak¿e sposobu oznakowania tych obszarów oraz zakazów i nakazów obowi¹zuj¹cych na tych obszarach (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 26, poz. 389
ze zm.).
45 Np. rozporz¹dzenie Nr 2/2006 Dyrektora Regionalnego Zarz¹du Gospodarki Wodnej we Wroc³awiu z dnia 1 lutego 2006 roku w sprawie ustanowienia sfery ochronnej ujêcia
wody z utworów czwartorzêdowych w Prudniku (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 14, poz. 446);
rozporz¹dzenie Nr 3/2006 Dyrektora Regionalnego Zarz¹du Gospodarki Wodnej w Krakowie dnia 6 czerwca 2006 roku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujêcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowoœci Jaronowice, gmina Nag³owice, powiat jêdrzejowski
(Dz. Urz. Woj. Œwiêtokrzyskiego Nr 179, poz. 2088). Por. te¿ delegacjê ustawow¹, np. w art. 45
ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierz¹t oraz zwalczania chorób
zakaŸnych zwierz¹t (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1539 ze zm.); art. 13 ust. 3 ustawy
z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1651).
46 Zob. art. 59 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
47 Np. art. 14 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 roku o ¿egludze œródl¹dowej (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 roku poz. 1458) i zarz¹dzenie Dyrektora Urzêdu ¯eglugi Œródl¹dowej w Gi¿ycku z dnia 25 kwietnia 2006 roku w sprawie szczegó³owych warunków bezpieczeñstwa ruchu
i postoju statków na œródl¹dowych drogach wodnych (Dz. Urz. Woj. Warmiñsko-Mazurskiego Nr 58, poz. 1107).
48 Np. zarz¹dzenie porz¹dkowe dyrektora urzêdu morskiego, przewidziane w art. 48
ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej
i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.) i zarz¹dzenie porz¹dkowe Nr 1 Dyrektora Urzêdu Morskiego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2005 roku w sprawie
ochrony terenów pasa technicznego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 373).
49 Por. art. 41 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym i art. 42 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
50 Art. 33 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym; art. 41
ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
51 Art. 78 ust. 1 w zwi¹zku z art. 42 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie powiatu.
52 Np. art. 58 i 60 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.
z 2015 roku 2015, poz. 469 2019 ze zm.).
54
aktu53, pozostawiaj¹c organowi terenowemu swobodê jego nazwania54.
Z przedstawionych przyk³adów wynika, ¿e istnieje wiele form prawnych aktów prawa miejscowego, które ustawodawca nie unormowa³ jednolicie. Nie
ma to jednak wiêkszego znaczenia praktycznego, gdy¿ nie nadana mu nazwa, ale normatywny charakter prawny postanowieñ danego aktu pozwalaj¹ na kwalifikacjê w systemie prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego55. Zatem,
przedstawione powy¿ej formy aktów prawa miejscowego nale¿y traktowaæ
jedynie jako formy wyra¿enia woli organu przez akt prawa miejscowego,
natomiast nazwa aktu nie zmienia jego charakteru i mocy prawnej.
Nale¿y przyj¹æ, ¿e trudnoœci w kwalifikacji poszczególnych aktów s¹
wywo³ane zaniechaniami ustawodawcy, który nie pos³uguje siê w ka¿dym
przypadku expressis verbis okreœleniem „akt prawa miejscowego”. Taki stan
rzeczy wynika ju¿ z Konstytucji RP, która pos³uguje siê zbiorczym okreœleniem „akty prawa miejscowego”, bez indywidualizacji nazw lub przyjêcia
jednej nazwy szczególnej dla oznaczenia wy³¹cznie aktów prawa miejscowego56. Ani art. 94 , ani art. 184 Konstytucji RP nie pozwalaj¹ bowiem na
wskazanie po¿¹danej postaci lub formy aktów prawa miejscowego. Wynika
z tego, ¿e przepisy konstytucyjne w tym zakresie by³y projektowane bez g³êbszego namys³u, co do skutków w procesie stanowienia prawa. Podczas prac
nad Konstytucj¹ RP, sugestie o sprecyzowanie nazw aktów prawa miejscowego by³y pomijane, w istocie nie napotka³y na zrozumienie57. W konsekwencji regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest bardzo ogólna
w porównaniu z ust. 1 tego artyku³u, poniewa¿ nie wskazuje, jakie akty
nale¿¹ do prawa miejscowego58.
Okreœlenie w postaci nazwy generalnej „akt prawa miejscowego” i wskazanie cech istotnych, ale bez wymienienia nazw konkretnych aktów (uchwa53
Np. art. 17 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 wrzeœnia 1991 roku o systemie oœwiaty (tekst
jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.); art. 94 ust. 2 ustawy z 6 wrzeœnia 2001
roku Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 roku, Nr 45, poz. 271 ze zm.).
54 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 85–86.
55 J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 38; por.
tak¿e S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, Poznañ
1947, s. 31–32; S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964,
s. 285; J. Homplewicz, Zarz¹dzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagieloñskiego”, Prace Prawnicze z. 47,
Kraków 1970, s. 112; W Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy dzia³alnoœci prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 18.
56 S. Wronkowska, System Ÿróde³ prawa w nowej Konstytucji RP, „Biuletyn Rzecznika
Praw Obywatelskich” Nr 38, Warszawa 2000, s. 84.
57 Biuletyn XXIII KK ZN, Warszawa 1996, s. 30–31.
58 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 84–85.
55
³a, rozporz¹dzenie itp.), powoduje te¿, ¿e kwalifikacja danego aktu do systemu
prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego musi byæ ka¿dorazowo przeprowadzana
przy uwzglêdnieniu jego cech materialnych i formalnych59. Samo zatem nazwanie jakiegoœ aktu wojewody rozporz¹dzeniem, organu zaœ stanowi¹cego
jednostki samorz¹du terytorialnego uchwa³¹, nie wystarcza do przyjêcia, ¿e
mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego60. W praktyce okolicznoϾ
ta mo¿e rodziæ trudnoœci, czy rzeczywiœcie dany akt ma charakter prawa
miejscowego, a wiêc kto jest adresatem norm postêpowania z niego wyprowadzonych, wskazuj¹cych w sposób abstrakcyjny po¿¹dane zachowania (czy
wiêc ma charakter powszechnie obowi¹zuj¹cy), na jakiej podstawie zosta³
podjêty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz,
w jaki sposób zosta³ podany do publicznej wiadomoœci61. Dopiero stwierdzenie wystêpowania wszystkich wskazanych cech aktów prawa miejscowego
pozwala zaliczyæ je do Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego. Niejednokrotnie jest to zabieg trudny, który rodzi ponadto niebezpieczeñstwo zbyt
swobodnej oceny charakteru aktu przez organ terenowy. Moim zdaniem,
sytuacja ta stanowi równie¿ dysonans w konstytucyjnym systemie Ÿróde³
prawa, który ma charakter zamkniêtego katalogu Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, pochodz¹cego od organów centralnych62.
W doktrynie wskazuje siê, ¿e charakter przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych odnosi siê tak¿e do porozumieñ w sprawach powierzenia wykonywania zadañ publicznych oraz, i¿ form¹ stanowienia prawa miejscowego ma
byæ referendum63. Ostatnia uwaga, formu³owana nie bez racji na podstawie
charakteru norm prawnych, nie znajduje z kolei uzasadnienia w œwietle
wyk³adni art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 1,2 i 6
ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. Wyk³adnia ta pozwala tak¿e odró¿niaæ akty stanowione i prawotwórcze, które nazywane s¹ aktami prawa
miejscowego od wyniku referendum64 i porozumieñ w sprawie wykonywa59
Wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2160/01, LEX Nr 81765.
Zwraca na to uwagê, m.in.: I. i B. Pelc, Nowe uregulowania – nowe w¹tpliwoœci,
„Wspólnota” 2000, Nr 50, s. 39; J. Jagoda, Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest
aktem prawa miejscowego, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 9, s. 30.
61 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 32–33; J. Ciapa³a,
Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 30.
62 Na temat konstytucyjnej koncepcji zob. S. Wronkowska, ród³a prawa w projekcie
Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1996.
63 Tak np. J. Œwi¹tkiewicz, który wskazuje, ¿e „(…) inn¹ form¹ stanowienia prawa
miejscowego mo¿e byæ referendum (…); Ten¿e, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji
z 1997 r., op. cit., s. 88; Odmiennie przyjmuje np. D. D¹bek, która przyjmuje, ¿e niedopuszczalne jest stanowienia prawa miejscowego w drodze referendum – zob. szerzej Tej¿e, Prawo miejscowe, Zakamycze 2007, s. 172–179.
64 A. Szewc, Legalnoœæ uchwa³ organów gminy (Wybrane zagadnienia), „Samorz¹d Terytorialny” 1998, Nr 6, s. 7.
60
56
nia zadañ publicznych. Tymczasem, mieszkañcy gminy mog¹ jedynie „rozstrzygaæ” (decydowaæ), w celu uzyskania pozytywnej lub negatywnej opinii
na zadane pytanie65. Jedna z regu³ interpretacyjnych g³osi, ¿e wyznaczenie
jakiemuœ organowi okreœlonych zadañ nie jest równoznaczne z udzieleniem
mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych s³u¿¹cych wykonywaniu owych zadañ, a zatem, i¿ do wydania aktu normatywnego trzeba siê
legitymowaæ wyraŸnie udzielonym upowa¿nieniem. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawotwórczych66. W przypadku wyniku referendum oraz porozumieñ nie mamy jednak do czynienia z formaln¹
kwalifikacj¹ jako aktów prawa miejscowego67.
Wskazane powy¿ej przyk³ady form aktów prawa miejscowego publikowanych w dziennikach urzêdowych normuj¹ ró¿ny zakres przedmiotowy
i podmiotowy. Taki uk³ad rozwa¿añ mo¿e mieæ pewne zalety, wskazuj¹c przyk³adowo, ¿e nie zawsze pod dan¹ nazw¹ aktu kryje siê ten sam charakter
norm prawnych. Wobec takiego nieprecyzyjnego ustawodawstwa68 i stanowiska doktryny w sprawie nazwy i wieloœci rodzajów aktów normotwórczych,
zasadnym jest przyjêcie, jako kryterium porz¹dkuj¹cego, nie nazwê nag³ówkow¹ aktu, lecz rodzaj upowa¿nienia ustawowego do wydania aktu prawa
miejscowego69 . Stosuj¹c wskazane kryterium mo¿na wyró¿niæ trzy podstawowe grupy aktów prawa miejscowego:
1) akty „wykonawcze”, wydane na podstawie i w granicach upowa¿nieñ
ustawowych (por. art. 94 Konstytucji RP),
65
„Stanowienie” jest pojêciem szerszym ni¿ „rozstrzyganie”, gdy¿ w ramach jego desygnatów mieœci siê rozstrzyganie, ale równie¿ tworzenie, czy uchwalanie. Por. A. Szewc,
T. Szewc, Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1999,
s. 25.
66 S. Wronkowska, Koncepcja Ÿróde³ prawa, „Rzeczpospolita” 1998, Nr 157, s. 17.
67 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 84.
68 Zamiarem ustawodawcy, w myœl przyjêtego powszechnie domniemania jego racjonalnego dzia³ania, powinno byæ porz¹dkowanie terminologiczne m.in., co do u¿ywanych nazw.
St¹d brak w systemie prawnym definicji aktu prawa miejscowego nale¿y oceniaæ krytycznie. Podobne problemy wystêpowa³y w ustawie z 1964 roku o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. Nr 8, poz. 47) , jak równie¿ w ustawie z 1983 roku
o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185). Por. H. Rot,
Prawo miejscowe, op. cit., s. 4–5, 14.
69 Kryterium to jest powszechnie akceptowane w doktrynie, zob. np. J. Zimmermann,
Prawo administracyjne, op. cit., s. 78; B. Jaworska-Dêbska, Prawo miejscowe [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dêbska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Sza³owska, M. Stahl,
Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002,
s. 167–168; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002; M. Kulesza, „ród³a prawa” i przepisy administracyjne w œwietle nowej Konstytucji, op. cit., s. 17; J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit., s. 86.
57
2) akty „samoistne” lub akty „ustrojowo-organizacyjne”70, wydane na
podstawie ustaw ustrojowych71,
3) akty „porz¹dkowe”, które s³u¿¹ ochronie ustawowo wskazanych dóbr
i wartoœci w sytuacjach, gdy normy rekonstruowane na podstawie przepisów
innych ustaw nie daj¹ podstaw do ingerencji prawodawcy terenowego, a wiêc
gdy mamy do czynienia z lukami w prawie72.
W mojej ocenie, powy¿szy podzia³ najlepiej oddaje zachodz¹ce pomiêdzy
poszczególnymi rodzajami aktów prawa miejscowego dystynkcje, pozwala
na wyci¹ganie konstruktywnych wniosków co do charakteru prawnego oraz
wewnêtrznego zró¿nicowania form prawnych w systemie Ÿróde³ prawa miejscowego. Mimo bowiem, ¿e wszystkie te akty maj¹ charakter powszechnie
obowi¹zuj¹cych podustawowych Ÿróde³ prawa to jednak znacznie siê od siebie ró¿ni¹. W zale¿noœci bowiem od tego, do której z wymienionych powy¿ej
kategorii zaliczany jest dany akt prawa miejscowego, inny bêdzie charakter
prawny podstawy do ich wydania, a co za tym idzie, zakres swobody kszta³towania jego treœci, inna bêdzie mo¿liwoœæ wprowadzenia sankcji za ich niewykonanie, inny tryb ich wydania i nadzoru oraz wywo³ane przez nie skutki73. Waga ró¿nic ujawniaj¹cych siê miêdzy poszczególnymi rodzajami aktów
prawa miejscowego zdecydowa³a o tym, ¿e ten w³aœnie podzia³ zosta³ przyjêty za porz¹dkuj¹cy przedstawione poni¿ej szczegó³owe rozwa¿ania na temat
poszczególnych aktów prawa miejscowego.
70
Na marginesie rozwa¿añ koncentruj¹cych siê na zagadnieniu podstawy prawnej
prawotwórstwa organów samorz¹dowych, nie sposób pomin¹æ regulacji zasad stanowienia
prawa miejscowego zawartej w Ustawie o administracji rz¹dowej w województwie. Z brzmienia art. 39 tej ustawy, zw³aszcza zaœ w porównaniu go ze wspomnianymi regulacjami samorz¹dowymi wynika, ¿e organy administracji rz¹dowej mog¹ stanowiæ akty prawa miejscowego jedynie na podstawie upowa¿nieñ zawartych w tej ustawie. Ustawodawca u¿ywa bowiem
liczby pojedynczej, mówi o upowa¿nieniach zawartych w „ustawie”, podczas gdy powo³ane
regulacje samorz¹dowe u¿ywaj¹ liczby mnogiej: „upowa¿nieñ ustawowych” (art. 40 ust. 1
ustawy o samorz¹dzie gminnym), „upowa¿nieñ zawartych w ustawach” (art. 40 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatu) b¹dŸ wprost rozdzielaj¹ „upowa¿nienia udzielone na podstawie
tej ustawy” i „w innych ustawach” (art. 89 ustawy o samorz¹dzie województwa). Wydaje siê,
¿e z regulacji art. 39 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie, mimo jej niejednoznacznoœci literalnej, konstruuje zasadê, ¿e do stanowienia aktów prawa miejscowego konieczne jest istnienie upowa¿nienia ustawowego, a wiêc zawartego w ustawie, a nie o zawê¿enie tego do „tej” konkretnej ustawy. Brak jednak¿e jednolitoœci w pos³ugiwaniu siê
w poszczególnych ustawach okreœlon¹ terminologi¹ rodzi niepotrzebne zamieszanie i powoduje koniecznoœæ pos³ugiwania siê dyrektywami interpretacyjnymi wyk³adni operatywnej.
71 Por. art. 3 oraz art. 40 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym; art. 40 ust. 2 pkt 1
ustawy o samorz¹dzie powiatowym; art. 7 ustawy o samorz¹dzie województwa.
72 Por. art. 60 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie; art. 40 ust. 3 ustawy
o samorz¹dzie gminnym; art. 41 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
73 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 162.
58
2.3. Akty prawa miejscowego o charakterze dostosowującym
Najliczniejsz¹ grupê aktów prawa miejscowego stanowi¹ akty zwane
„wykonawczymi”, tj. akty które stosownie do regulacji ustaw ustrojowych74
wydane s¹ na podstawie upowa¿nieñ zawartych w ustawach szczególnych,
o bardzo zró¿nicowanym charakterze, zale¿nym od treœci ustawowego upowa¿nienia75. Maj¹ one za zadanie uszczegó³awiaæ ustawy, normuj¹c bowiem
zagadnienia techniczne z uwzglêdnieniem specyfiki lokalnej spo³ecznoœci oraz
warunków i potrzeb miejscowych76. Ich istota sprowadza siê do „mo¿liwoœci
interpretowania systemu aksjologicznego Konstytucji RP i ustawy zwyk³ej,
który wynika miêdzy innymi z zawartych w nich pojêæ nieoznaczonych, na
tle okreœlonego stanu faktycznego i prawnego danej jednostki samorz¹dowej
– celem wypracowania uwzglêdniaj¹cych specyfikê danej jednostki rozstrzygniêæ prawotwórczych”77. S¹ wiêc przepisami o wykonawczym charakterze
w tym znaczeniu, ¿e wype³niaj¹ normatywnymi treœciami „luzy” pozostawione w regulacji ustawowej, miêdzy innymi po to, by mo¿na by³o uwzglêdniæ
specyfikê terenow¹. Zatem, akty te s¹ wydawane w celu szczegó³owej realizacji okreœlonych unormowañ materialno-prawnych, przyjêtych w ustawach
upowa¿niaj¹cych, a ich zakres jest ka¿dorazowo okreœlony w tych ustawach
poprzez wyznaczenie przedmiotu regulacji, jej warunków oraz organu uprawnionego78.
Zasadê œcis³ego zwi¹zania wykonawczego aktu prawa miejscowego ustaw¹
na podstawie której jest on stanowiony podkreœla³o wielokrotnie w orzecznictwie s¹dowym. Przyk³adowo wskazaæ mo¿na na wyroki Naczelnego S¹du
Administracyjnego, w których stwierdzono miêdzy innymi, ¿e w drodze aktów prawa miejscowego „nie mo¿na rozszerzaæ zakazów ustawowych – a tym
samym ograniczaæ praw obywatelskich, jeœli ustawa szczególna takiego upowa¿nienia nie zawiera”79 oraz, ¿e nie mo¿na moc¹ aktów prawa miejscowego wy³¹czyæ w ca³oœci na terenie konkretnej jednostki podzia³u admi74 Por. art. 40 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym, art. 89 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie województwa oraz art. 59 ustawy
o administracji rz¹dowej w województwie.
75 P. Sarnecki, System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55.
76 Por. G. Ninard, Konsultacje ze zwi¹zkami zawodowymi w procesie legislacyjnym
organów samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” 1999, Nr 1–2, s. 114.
77 I. Skrzyd³o-Ni¿nik, Polski samorz¹d terytorialny a konstytucyjna zasada demokratycznego pañstwa prawa realizuj¹cego zasadê sprawiedliwoœci spo³ecznej [w:] Funkcjonowanie
samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Opole 1998, s. 124.
78 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 163.
79 Wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 roku, sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, Nr 2,
poz. 44.
59
nistracyjnego kraju, ustanowionego dla ca³ego kraju obowi¹zku (np. podatkowego)80.
Jak ju¿ wspomnia³em, akty prawa miejscowego s¹ Ÿród³ami prawa podustawowego, stanowionym przez organy samorz¹dowe oraz terenowe organy administracji rz¹dowej, „na podstawie i w granicach upowa¿nieñ zawartych w ustawach”. Konstytucja RP nie wskazuje wprost formy prawnej,
w jakiej akty prawa miejscowego mog¹ byæ stanowione. Moim zdaniem, nic
nie stoi na przeszkodzie, aby delegacja ustawowa mia³a charakter bardziej
precyzyjny, wskazuj¹c obok organu upowa¿nionego do stanowienia aktu, tak¿e
jego formê. Z treœci art. 184 Konstytucji RP, reguluj¹cego kompetencjê do
badania legalnoœci aktów prawa miejscowego wynika, ¿e form¹ stanowienia
prawa miejscowego przez organy samorz¹du terytorialnego s¹ uchwa³y81,
nie wiadomo jednak, czy jest to forma jedyna. Potwierdza to tezê o obojêtnoœci formy prawotwórczej w dzia³alnoœci tych organów. Brak zreszt¹ w ustawie zasadniczej jednolitoœci u¿ywanej terminologii: raz mówi siê o aktach
prawa miejscowego (art. 87, 88, 94 Konstytucji RP), nastêpnie spotykamy
zapis dotycz¹cy uchwa³ organów samorz¹du terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rz¹dowej (art. 184 Konstytucji
RP). Wobec braku jednoznacznego rozstrzygniêcia zagadnienia prawnej formy aktów prawa miejscowego w Konstytucji RP, konieczne jest odwo³anie
siê do treœci przepisów ustrojowych, w których w zasadniczej wiêkszoœci akty
prawa miejscowego maj¹ formê:
– uchwa³ organów stanowi¹cych (rad i sejmików)82 oraz
– zarz¹dzeñ (rozporz¹dzeñ) wojewody i organów administracji niezespolonej.
Uchwa³a jest form¹ rozstrzygniêæ najczêœciej stosowan¹ przez organy
kolegialne, która pozwala rozstrzygn¹æ dan¹ materiê intersubiektywnie.
Model kolegialnego tworzenia aktów prawa miejscowego wyra¿a idea³
demokracji, legitymizuj¹c tê w³adzê, a tak¿e jej kontrolê83. Aktualnie obowi¹zuj¹ca regulacja prawna stanowi jedynie, ¿e rada gminy, rada powiatu,
jak równie¿ sejmik województwa podejmuj¹ rozstrzygniêcia w formie
80
Wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1992 roku, sygn. akt SA/Ka 529/92, „Wspólnota”
1992, Nr 46, s. 17.
81 E. Gdulewicz, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzyd³o, Lublin 1997,
s. 200–201.
82 Œwiadcz¹ o tym zapisy zawarte w: art. 41 ustawy o samorz¹dzie gminnym stanowi,
¿e „akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwa³y”, art. 42 ust. 1 ustawy
o samorz¹dzie powiatowym stanowi, ¿e „akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada
powiatu w formie uchwa³y (…)” oraz art. 81 ustawy o samorz¹dzie województwa „marsza³ek województwa przedstawia wojewodzie uchwa³y sejmiku (…) w zwi¹zku z art. 89 ust. 1
„(…) sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego (…)”.
83 J. Kalita, O stanowieniu przepisów gminnych, „Casus” 1997, Nr 3, s. 25–26.
60
uchwa³84, nie zawiera jednak definicji legalnej uchwa³y85. W doktrynie, pod
pojêciem uchwa³y organu samorz¹du terytorialnego rozumie siê formê dzia³ania organu kolegialnego samorz¹du terytorialnego, której wynikiem jest
akt woli jego organu, podjêty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania),
w drodze g³osowania, zmierzaj¹cy z regu³y do rozstrzygniêcia okreœlonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym, regionalnym),
bêd¹cej przedmiotem obrad, najczêœciej ze skutkiem wi¹¿¹cym86. Znamienn¹ cech¹ uchwa³ jest to, ¿e takie znaczenie nazwy aktu dopuszczalne jest bez
wzglêdu na jego charakter prawny, np. uchwa³a wyra¿aj¹ca zgodê na dokonanie czynnoœci faktycznych (podjêcie przez wójta negocjacji)87. Do podjêcia
przedmiotowej uchwa³y konieczne jest jedynie oœwiadczenie woli przez co
najmniej dwa podmioty, takie jak rady jednostek samorz¹dowych (sejmik),
ale równie¿ organy stanowi¹ce jednostek pomocniczych gminy (zebranie
wiejskie lub rada dzielnicy, czy osiedla) oraz zwi¹zków miêdzygminnych,
powiatów. W tej sytuacji, forma uchwa³y sugeruje zatem sposób dzia³ania
organu kolegialnego, wykluczaj¹c, by organ monokratyczny (wójt, burmistrz,
prezydent, starosta, marsza³ekwojewództwa) dzia³a³ w tej formie88.
Wyró¿nikiem uchwa³ organów samorz¹du terytorialnego, bêd¹cymi aktami prawa miejscowego, jest natomiast ich przedmiot, którym jest zawsze
okreœlona sprawa publiczna, np. ustalenie wysokoœci podatków i op³at (uchwa³y podatkowe) itp. Nale¿y przy tym dodaæ, i¿ w gestii samorz¹du pozostaje
rozstrzyganie spraw publicznych o znaczeniu jedynie lokalnym (gminnym,
powiatowym) lub regionalnym89. Uchwa³y nie mog¹ wiêc wykraczaæ poza
ustawowe ramy kompetencyjne.
Charakterystyczny dla uchwa³ organów samorz¹dowych jest tak¿e ich
aspekt proceduralny, który nie wystêpuje zasadniczo w odniesieniu do organów jednoosobowych. Wœród przes³anek proceduralnych wymieniæ nale¿y warunki dotycz¹ce ich stanowienia okreœlon¹ wiêkszoœci¹ g³osów (quorum), w okreœlonym trybie g³osowania (jawnie lub tajnie), w trakcie posiedzeñ (sesji)90.
84
Art. 14 ust 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 13 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie
powiatowym, art. 19 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie województwa.
85 Przyjêcie tezy o mo¿liwoœci stanowienia prawa miejscowego przez zwi¹zek komunalny oznacza koniecznoœæ uwzglêdnienia tak¿e formy uchwa³y zgromadzenia zwi¹zku komunalnego odnoœnie stanowienia aktów prawa miejscowego. Zob. szerzej D. D¹bek, Prawo
miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 259–260.
86 A. Szewc, T. Szewc, Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 48–49.
87 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 33.
88 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 254.
89 Art. 6 ust 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie
powiatowym, art. 14 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie województwa.
90 Art. 20 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 15 ustawy o samorz¹dzie powiatowym,
art. 21 ustawy o samorz¹dzie województwa.
61
Czasami uchwalanie aktu poprzedzaæ musi zaopiniowanie przez w³aœciwe
organy lub podmioty, czy te¿ podjêcie innej uchwa³y. Zachowanie tych wymogów w postêpowaniu uchwa³odawczym decyduje o wa¿noœci wydanego aktu.
Jednak¿e wœród ogó³u uchwa³ organów samorz¹dowych akty powszechnie obowi¹zuj¹ce stanowi¹ bez w¹tpienia zdecydowan¹ mniejszoœæ. Zauwa¿my, ¿e w nielicznych przypadkach postanowienia ustawy expressis verbis
nakazuj¹ uznanie danej uchwa³y za akt prawa miejscowego91, najczêœciej
jednak nie odnajdujemy takiego wskazania, co sprawia, ¿e organ stanowi¹cy
musi samodzielnie zadecydowaæ o charakterze aktu92. W konsekwencji, przy
prawnej kwalifikacji uchwa³ pomocna staje siê regulacja ustawowa przewiduj¹ca obowi¹zek og³oszenia w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, przes¹dzaj¹ca zaœ – wiedza o cechach norm prawnych wywiedzionych z przepisów
danego aktu93. Swoboda, któr¹ dysponuj¹ organy terenowe jest daleko id¹ca
i nierzadko mo¿e prowadziæ do przyjmowania unormowañ w oczywisty sposób niedopuszczalnych94.
Spoœród licznych problemów, które pojawiaj¹ siê w praktyce, za pierwszorzêdne nale¿a³oby uznaæ trudnoœci w ustaleniu, czy uchwa³a organu samorz¹du terytorialnego ma charakter aktu prawa miejscowego. Nie zawsze
bowiem ustawy materialne wyraŸnie wskazuj¹, ¿e okreœlony akt jest aktem
prawa miejscowego. W wielu wypadkach wprawdzie ustawodawca wyraŸnie
t¹ kwestiê przes¹dza, ale charakter prawny zakwalifikowanych aktów, budzi istotne w¹tpliwoœci, które pojawiaj¹ siê szczególnie w odniesieniu do
aktów planowania oraz aktów bud¿etowych.
Pojêcie „aktów planowania” jest pojêciem zbiorczym, obejmuj¹cym plany sensu stricte, a tak¿e programy. U¿yteczne wydaje siê zakwalifikowanie
do tej kategorii, tak¿e strategii95. W ten sposób w systemie prawa powszech91
Np. w art. 289 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony œrodowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm), którym nazwano uchwa³ê sejmiku
aktem prawa miejscowego.
92 Tak np. w art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony œrodowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm) – ustawodawca nie okreœli³ charakteru prawnego uchwa³ organów stanowi¹cych podejmowanych na podstawie tych przepisów.
93 Np. na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2015 roku, poz. 199 ze zm.) niesporne jest, ¿e
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w gminach s¹ prawem miejscowym,
natomiast inny charakter wydaj¹ siê mieæ plany zagospodarowania przestrzennego województwa – por. art. 42 cyt. ustawy.
94 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 86.
95 Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dêbska, E. Olejniczak-Sza³owska, M. Stahl,
Plany, strategie, programy i inne zbli¿one formy prawne dzia³ania administracji [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania. Studia i materia³y z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruñ 2005, s. 142.
62
nie obowi¹zuj¹cego wystêpuj¹ akty, których charakter prawny nie zawsze
³atwo jest ustaliæ oraz akty, które z ró¿nych przyczyn nie w pe³ni odpowiadaj¹ przyjêtemu powszechnie okreœleniu aktu normatywnego96. Nale¿y mieæ
na uwadze, ¿e od rozstrzygniêcia tego zagadnienia zale¿y miejsce i rola,
jakie przyznamy normie planowej w systemie Ÿróde³ prawa.
Przez „akty planowania” rozumiem wystêpuj¹ce, zarówno w ustrojowych
ustawach samorz¹dowych97, jak równie¿ w niektórych ustawach materialnych98 akty planowania, których wydanie ustawodawca przekaza³ jednostkom samorz¹du terytorialnego. Delegacja ustawowa nie przes¹dza ich natury prawnej, tymczasem jej ustalenie ma dla tematu niniejszej pracy istotne
znaczenie, z uwagi na koniecznoœæ oceny mo¿liwoœci ewentualnego zaliczenia ich do kategorii aktów prawa miejscowego99.
Wydaje siê, ¿e pogl¹dy o normatywnym, wi¹¿¹cym charakterze prawnym norm planistycznych100 nie mog¹ byæ zaakceptowane. Przypisanie tym
normom charakteru norm generalnych oznacza³oby, ¿e kierowane s¹ one do
nieokreœlonego konkretnie adresata, okreœlaj¹ stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumuj¹ siê przez jednorazowe stosowanie. Tym warunkom
postanowienia zawarte w planach nie odpowiadaj¹, gdy¿ s¹ m.in. „konkretne”
(ustalaj¹ konkretne zadania i ich wykonawcê)101, mo¿na je przekraczaæ, zaœ
ich moc wyczerpuje siê po wykonaniu konkretnie okreœlonego jednego zadania102. Zatem, normy planowe okreœlaj¹ zadania do wykonania (cel, jaki ma
byæ osi¹gniêty), a nie dzia³ania, które s¹ nakazane lub zakazane. Sposób
zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie okreœlony albo
jest wprawdzie okreœlony, ale bardzo ogólnie, a podmioty zobowi¹zane do
wykonania tego dzia³ania maj¹ du¿¹ swobodê w wyborze œrodków realizacji.
Normy te s¹ uchwalane na z góry okreœlony okres, po którym trac¹ moc103.
96
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 1999, s. 125–126.
Np. programy gospodarcze, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorz¹dzie gminnym; powiatowe programy przeciwdzia³ania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy” (art. 12 pkt 9c ustawy o samorz¹dzie powiatowym); „strategii rozwoju
województwa ” (art. 18 pkt 2 ustawy o samorz¹dzie województwa).
98 Np. gminny program profilaktyki i rozwi¹zywania problemów alkoholowych przewidziany w ustawie z dnia 26 paŸdziernika 1982 roku o wychowaniu w trzeŸwoœci i przeciwdzia³aniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1286 ze zm.).
99 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 193.
100 W latach piêædziesi¹tych i szeœædziesi¹tych i siedemdziesi¹tych przewa¿a³ pogl¹d
o normatywnym charakterze planów. Por. np. W Brzeziñski, Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1961, s. 33.
101 Por. W. Brzeziñski, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, „Pañstwo i Prawo” 1966, z. 7–8, s. 279; Z. Rybicki, Z problematyki prawnej aktów planowania,
„Pañstwo i Prawo” 1956, z. 1, s 54.
102 J. Staroœciak, Podstawy prawne dzia³ania administracji, Warszawa 1973, s. 80.
103 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 56; J. Borkowski, Prognozowanie a prawo administracyjne, „Pañstwo i Prawo” 1974, z. 11, s. 16–19.
97
63
W wypadku norm planowych mo¿na mówiæ o „celowoœci” w sensie „skonsumowania siê” w zakresie zawartych w nim norm. Adresatami aktów planowania s¹ jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a wiêc np. okreœlone organy jednostki samorz¹du terytorialnego. St¹d te¿, w doktrynie normy
planu traktowano w szczególnoœci jako akty maj¹ce charakter tylko wewnêtrznego aktu zarz¹dzania lub aktu o charakterze indywidualnie-konkretnym104,
ewentualnie aktu polityki administracyjnej. Na z³o¿onoœæ instytucji „planów” zwraca³ uwagê m.in. H. Maurer, wyró¿niaj¹c plany oznajmuj¹ce (indykatywne), wp³ywaj¹ce i nakazuj¹ce. Zdaniem tego Autora, „(…) w odniesieniu do planów wieloœæ ich i ró¿nice w zale¿noœci od planuj¹cego, adresatów,
treœci, pól odniesienia, czasu, oddzia³ywania i mocy prawnej, wyklucza mo¿liwoœæ przyjêcia jednolitego i obszernego pojêcia prawnego planu”105.
Powo³ane powy¿ej cechy norm planowania powoduj¹, ¿e „aktów planowania” nie mo¿na zaliczyæ do aktów prawa miejscowego, nie maj¹ one bowiem cech Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego106, gdy¿ „nie maj¹ mocy
obowi¹zuj¹cej poza uk³adem bezpoœredniego podporz¹dkowania organizacyjnego i nie wywo³uj¹ w zasadzie samoistnych skutków prawnych”107. Zaproponowana teza o nienormatywnym charakterze aktów planowania nie
znajduje jednak¿e, moim zdaniem, zastosowania do szczególnego rodzaju
planu, jakim jest przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest
aktem prawa miejscowego. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musz¹ byæ uznane za Ÿród³o prawa powszechnie
obowi¹zuj¹cego, gdy¿ sam ustawodawca moc¹ wyraŸnych sformu³owañ, zawartych w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
104
„(…) akty planowania ró¿ni¹ce siê od przepisów normatywnych tym, ¿e maj¹ charakter generalny, ale jednoczeœnie konkretny, ograniczony czasookresem obowi¹zywania
i ich dezaktualizowaniem siê w miarê realizacji”, T. Woœ, Postêpowanie s¹dowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 69.
105 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne Allgemeines Verwaltungsrecht, t³um.
i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003, s. 221. Por. te¿ A. B³aœ, Prawne formy dzia³ania administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boæ, Wroc³aw 1998, s. 282.
106 W literaturze wypowiada siê pogl¹d, ¿e plany s¹ aktami prawnymi, a zarazem
podkreœla siê ich specyficzny charakter. Por. np. Z. Rybicki, Z problematyki prawnej aktów
planowania, op. cit., s. 49–63; T. Rabska, Prawo administracyjne stosunków gospodarczych,
Warszawa–Poznañ 1977, s. 182; W. Brzeziñski, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, op. cit., s. 276–279. Odmiennie twierdzi H. Rot, wskazuj¹c, ¿e „(…) nie s¹ to
normy prawne powszechnie obowi¹zuj¹ce w klasycznym rozumieniu tego okreœlenia, nie
wi¹¿¹ bezpoœrednio np. obywateli”, mimo to „(…) program gospodarczy tej wspólnoty samorz¹dowej jest rodzajem miejscowych przepisów obowi¹zuj¹cych”, H. Rot, Akty prawotwórcze
organów samorz¹du terytorialnego, „Studia Prawnicze” 1993, z. 1, s. 60 i 61; Podobnie Ten¿e, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw 1980, s. 40–41.
107 J. Je¿ewski, Polityka administracyjna. Zagadnienia podstawowe [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 318.
64
i zagospodarowaniu przestrzennym108, zdecydowa³ o przyznaniu im charakteru prawa miejscowego109. Moc¹ zatem wyraŸnej regulacji ustawowej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaliczony zosta³ do kategorii
aktów prawa miejscowego, jego powszechny i normatywny charakter zosta³
zatem przes¹dzony. Taki stan prawny mo¿e jednak wywo³ywaæ w¹tpliwoœci
co do prawid³owoœci przyjêtego przez ustawodawcê rozwi¹zania, polegaj¹cego na zaliczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do
aktów prawa miejscowego.
Ten formalny argument nakazuj¹cy zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do kategorii aktów prawa miejscowego potwierdza dodatkowo analiza charakteru norm zawartych w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego. Ich specyfika polega na bardziej regulacyjnym charakterze w porównaniu z innymi normami planowania (np. planami gospodarczymi). Podkreœlenia wymaga tak¿e, ¿e miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego okreœla nie tyle wynik planowania, co tryb
postêpowania110. Nie stanowi on wiêc co zrobiæ, ale jak zrobiæ, zgodnie
z przyznanymi komuœ kompetencjami lub uprawnieniami. Za s³uszn¹ uznaæ
wiêc nale¿y tezê, ¿e akty planowania przestrzennego wi¹¿¹ przez to, ¿e ustalaj¹ procedurê przysz³ego dzia³ania111.
Uwzglêdniaj¹c okolicznoœæ, i¿ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, nie sposób nie zauwa¿yæ jego
specyfiki jako Ÿród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego112. Plan ten bowiem, decyduj¹c o przeznaczeniu pojedynczych nieruchomoœci, stanowi¹cych
w³asnoœæ indywidualnych podmiotów ma niemal walor „aktu indywidualnego”113. Ta swoistoœæ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
108
Tekst jedn. Dz.U z 2015 roku, poz. 199 ze zm.
Por. K. Jaroszyñski, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, £. Z³akowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004,
s. 139–143; Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dêbska, E. Olejniczak-Sza³owska,
M. Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbli¿one formy prawne dzia³ania administracji
op. cit., s. 152–154.
110 Na te specyficzne cechy planów zagospodarowania przestrzennego zwraca uwagê
Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadañ samorz¹du terytorialnego,
Warszawa 1994, s. 71–72.
111 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadañ samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 71–72; J. Zimmermann, Z problematyki planowania przestrzennego, „Casus” 1998, Nr 8, s. 7–9; D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit.,
s. 197–198.
112 Por. T. B¹kowski, Graficzne elementy planu w œwietle prawa do informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 9,
s. 24–29; Kwaœniak P., Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 132.
113 J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, „Samorz¹d Terytorialny” 1996, Nr 10, s. 19.
109
65
powoduje koniecznoœæ wprowadzenia szczególnych instrumentów prawnych
maj¹cych na celu zapewnienie ochrony podmiotom, których sytuacji prawnej plan dotyczy. Obok mo¿liwoœci zaskar¿enia postanowieñ planu w drodze
skargi do s¹du administracyjnego (a wiêc instrumentu charakterystycznego
dla wszystkich aktów prawa miejscowego), w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono dodatkowo mo¿liwoœæ wnoszenia protestów do treœci jego projektu. Wzmacnia to dodatkowo indywidualne cechy
planu, albowiem jego treœæ mo¿e byæ kszta³towana œrodkami prawnymi przys³uguj¹cymi jednostkom114.
Podsumowuj¹c powy¿sze rozwa¿anie stwierdziæ nale¿y, i¿ istota i charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi specyficzny wyj¹tek115 od ogólnej tezy odmawiaj¹cej aktom planowania charakteru normatywnego.
Obok aktów planowania, sporne pozostaje tak¿e, zagadnienie charakteru prawnego uchwa³ bud¿etowych. Trzeba jednak podkreœliæ, ¿e trudnoœci
z okreœleniem charakteru prawnego bud¿etu s¹ jeszcze wiêksze, ni¿ z ustaleniem charakteru innych planów116. Wynika to z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze, bud¿ety powstaj¹ zawsze (i wy³¹cznie) w formach przewidzianych dla tworzenia prawa, po drugie, s¹ znacznie œciœlej sformu³owane
ni¿ plany, po trzecie zaœ bezwzglêdne obowi¹zywanie norm bud¿etu jest znacznie wy¿sze ni¿ wskazañ planu, gdy¿ ich przekroczenie mo¿liwe jest dopiero
po zmianie postanowieñ bud¿etu117. Z uwagi na powy¿sze okolicznoœci,
w doktrynie pojawi³y siê dwa przeciwstawne pogl¹dy na temat istoty bud¿etu: jeden uznaj¹cy bud¿et za zbiór norm o cechach powszechnie obowi¹zuj¹cych, drugi odmawiaj¹cy im takiego charakteru.
J. Staroœciak twierdzi³, ¿e „bud¿ety (…), jakkolwiek sw¹ konkretnoœci¹
odbiegaj¹ od typowych norm prawa, przedstawiaj¹ sob¹ Ÿród³o prawa znacznie bli¿sze typowym normom prawnym ni¿ normy planów”118. W œlad za
tym pogl¹dem pojawi³o siê stanowisko, ¿e akty bud¿etowe musz¹ byæ uzna114 Szerzej na ten temat J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania
przestrzennego, op. cit., s. 20–27. D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego,
op. cit., s. 198.
115 Por. np. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001,
Nr 20, poz. 606; wyrok Nasz dnia 3 listopada 1999 roku, sygn. akt IV SA 1678/98, LEX
Nr 48263; uchwa³a NSA z dnia 30 paŸdziernika 2000 roku, sygn. akt ONSA 2001, Nr 2, poz. 63.
116 Por. M. Bartoszewicz, Urzêdowa publikacja bud¿etu, „Wspólnota” 2001, Nr 8, s. 45.
117 J. Staroœciak, Podstawy prawne dzia³ania administracji, op. cit., s. 86; Por. te¿
T. Dêbowska-Romanowska, Wybrane zagadnienia prawne aktów z zakresu spraw bud¿etowych – jako przedmiotu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, „Samorz¹d Terytorialny” 1994, Nr 3, s. 25.
118 J. Staroœciak, ród³a prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. 1, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk, 1997, s. 131.
66
wane za przepisy gminne powszechnie obowi¹zuj¹ce, gdy¿ dyspozycje bud¿etowe mog¹ dotyczyæ interesów osób trzecich, zaœ uchwalenie bud¿etu jest
zastrze¿one do wy³¹cznej w³aœciwoœci rady gminy, nie ma zaœ przeszkód, by
w uchwale bud¿etowej umieszczaæ regulacje o cechach powszechnie obowi¹zuj¹cych119.
H. Rot, twierdzi³ natomiast, ¿e „postanowieniom planu i bud¿etu terenowego nie przypisujemy cech w³aœciwych normom generalnym (…). Bezsporne jest twierdzenie, ¿e akty planowania i bud¿ety zawieraj¹ „regu³y zachowania siê”. Nie podlega tak¿e dyskusji, ¿e regu³y okreœlonego zachowania
siê s¹ w³aœciwoœci¹ nie tylko aktów generalnych, lecz równie¿ prawotwórczych zasad prawnych, wyjaœnieñ prawnych, wytycznych S¹du Najwy¿szego
(…). Akty planowania i bud¿ety terenowe s¹ wiêc rodzajem „wytycznych”,
mianowicie wytycznych indywidualnych”120. T. Dêbowska-Romanowska doda³a do tego, i¿ „ (…) akt bud¿etowy jest aktem szczególnego rodzaju
– aktem planowania i zarz¹dzania finansowego w okresie bud¿etowym. Jako
taki, nie wykazuje on (i legalnie nie mo¿e wykazywaæ) cech normatywnych
w sensie materialnoprawnym i procesowym”121, nie zawiera zatem w szczególnoœci przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych, z których mo¿na wyprowadziæ abstrakcyjne i generalne normy postêpowania122. Z pogl¹dem tym nale¿y siê zgodziæ. Powo³ane tutaj cechy, jak równie¿ przytoczone powy¿ej
argumenty przeciwko mo¿liwoœci zaliczenia aktów planowania do kategorii
aktów prawa miejscowego powoduj¹, ¿e norm bud¿etu nie mo¿na zaliczyæ do
norm prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego, uchwa³a bud¿etowa nie jest wiêc
aktem prawa miejscowego123.
Dodatkowo argumentem uzasadniaj¹cym powy¿sz¹ tezê jest treœæ ustrojowych ustaw samorz¹dowych. Z treœci przepisu art. 61 ust. 2 ustawy
o samorz¹dzie gminnym, wynika nakaz niezw³ocznego og³oszenia uchwa³y
bud¿etowej przez wójta, w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Dlatego nale¿y wnioskowaæ, ¿e uchwa³a bud¿etowa nie zawiera prze119
Por. A. Borodo, Prawo bud¿etowe gmin, Toruñ 1992, s. 12; L. Etel, Czy uchwa³a
bud¿etowa jest przepisem gminnym?, „Biuletyn Regionalnej Izby Obrachunkowej” £ódŸ 1993,
Nr 1.
120 H. Rot, Akty normatywne rad narodowych i ich prezydiów, Warszawa 1962, s. 110.
121 T. Dêbowska-Romanowska, Wybrane zagadnienia prawne aktów z zakresu spraw
bud¿etowych – jako przedmiotu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, op. cit., s. 22.
122 Por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 601/91, „Biuletyn
Regionalnej Izby Obrachunkowej” Wroc³aw 1993, Nr 2.
123 Por. J. Szreniawski, Wybrane problemy prawa miejscowego, „Annales Universitatis
Mariae Curie-Sk³odowska” t. XXXVII, 1990, s. 225. Odmiennie w tej kwestii wypowiedzia³
siê Naczelny S¹d Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 1996 roku, sygn. akt I SA/Po
1091/96, OwSS z 1997, Nr 1, poz. 25, uznaj¹c uchwa³ê bud¿etowa gminy za Ÿród³o prawa
lokalnego.
67
pisów prawa miejscowego, a jedynie podlega og³oszeniu w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego124 . W ustawie o samorz¹dzie województwa znajduje siê zapis, ¿e „publikacji w wojewódzkim dzienniku urzêdowym
podlega tak¿e uchwa³a bud¿etu województwa oraz sprawozdanie z wykonania bud¿etu województwa”125. Ustawodawca w ten sposób stanowi, ¿e oprócz
aktów prawa miejscowego og³oszeniu w wojewódzkim dzienniku urzêdowym
podlega „uchwa³a bud¿etowa” co upowa¿nia do przyjêcia, ¿e prawodawca
nie uto¿samia uchwa³y bud¿etowej województwa z aktem prawa miejscowego. Og³oszenie uchwa³y bud¿etowej jest zatem jedynie elementem
jawnoœci gospodarki finansowej jednostki samorz¹dowej. Dodatkowym potwierdzeniem tej tezy jest treœæ ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych,
gdzie wœród uchwa³ podlegaj¹cych publikacji, uchwa³ê bud¿etow¹ województwa wymieniono niezale¿nie od aktów prawa miejscowego samorz¹du
województwa126.
Problemy pojawiaj¹ce siê w zwi¹zku z odpowiedni¹ kwalifikacj¹ aktu
prawnego przez organ jednostki samorz¹du terytorialnego, pod k¹tem posiadania waloru aktu prawa miejscowego, s¹ nierzadko rozstrzygane przez
s¹dy127. Stosownie do orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego i Naczelnego S¹du Administracyjnego, aktem prawa miejscowego mo¿e byæ tylko taka
uchwa³a, która wydawana jest na podstawie ustawy i w granicach upowa¿nienia ustawowego, podjêta przez organ upowa¿niony do stanowienia prawa
i nale¿ycie og³oszona128. Nale¿y równie¿ podnieœæ, ¿e okreœlenie i sprecyzowanie treœci norm generalnych i abstrakcyjnych adresowanych do podmiotów „zewnêtrznych”, spoza danego uk³adu administracji terenowej, mo¿e
napotkaæ na trudnoœci z uwagi na „naturê” niektórych regulacji, formalnie
uznawanych za regulacje stanowi¹ce prawo miejscowe np. zasad gospodarowania nieruchomoœciami jednostki samorz¹dowej, regulaminu organizacyjnego urzêdu gminy. Zatem, z wielu przepisów prawa miejscowego nie³atwo
jest wyprowadziæ normy generalne i abstrakcyjne wi¹¿¹ce podmioty znajduj¹ce siê w sferze zewnêtrznej129.
124 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), „Finanse Komunalne” 2001, Nr 5, s. 37–39 i 43.
125 Art. 89 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie województwa.
126 Zob. art. 13 pkt. 2 i pkt. 7 stawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
127 Por. orzeczenie NSA z 1 marca 2001 roku ustalaj¹ce, ¿e regulamin wynagrodzenia
nauczycieli okreœlony przez organ prowadz¹cy szko³ê, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy
z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 97,
poz. 674 ze zm) ma charakter aktu prawa miejscowego – sygn. akt SA/Bk 1532/01, OSP
2002, Nr 11, poz. 138.
128 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 256.
129 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 86–87.
68
Akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym s¹ równie¿ stanowione przez wojewodê oraz organy administracji niezespolonej130. Ustawa
o administracji rz¹dowej w województwie expressis verbis stanowi w art. 40
ust. 1, ¿e przepisy porz¹dkowe wojewoda mo¿e jedynie wydawaæ w formie
rozporz¹dzenia porz¹dkowego. Brak jest natomiast wskazania formy prawnej dla pozosta³ych aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy
administracji rz¹dowej w województwie. W œwietle art. 92 ust. 1 Konstytucji
RP, nazwa „rozporz¹dzenie” jest zastrze¿ona dla aktów normatywnych wydawanych przez organy wskazane w ustawie zasadniczej, wœród których nie
ma wojewodów. Wydaje siê wiêc, ¿e akty normatywne wojewodów bêd¹ nosiæ
nazwê zarz¹dzeñ, podobnie jak to by³o do 27 maja 1990 roku131. Taki stan
prawny oznacza, ¿e ustawa ta nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego w myœl art. 39 ustawy o administracji
rz¹dowej. Z tego przepisu wynika, ¿e akty prawa miejscowego stanowiæ mog¹
wojewoda i organy administracji niezespolonej na podstawie i w granicach
upowa¿nieñ ustawowych132. W zwi¹zku z powy¿szym, kompetencje poszczególnych organów, zakres regulacji objêtej przepisami, ich formê prawn¹, tryb
wydawania oraz publikacji okreœlaj¹ ustawy szczególne, reguluj¹ce dan¹
problematykê. Powszechn¹ praktyk¹ jest nadawanie im formy zarz¹dzenia
lub rozporz¹dzenia.
Wiêkszoœæ w¹tpliwoœci i zastrze¿eñ sygnalizowanych w doktrynie dotyczy formy rozporz¹dzenia do nazwania licznych aktów prawa miejscowego.
W ten sposób w systemie prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego spotykamy dwa
rodzaje rozporz¹dzeñ do których zaliczamy akty o cechach z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz akty prawa miejscowego o cechach wskazanych w art. 94 Konstytucji RP. Podobieñstwo sprowadza siê jedynie do nazwy „rozporz¹dzenie”.
130
1. Dowódcy okrêgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych,
wojskowi komendanci uzupe³nieñ, 2. Dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzêdów skarbowych, dyrektorzy urzêdów kontroli skarbowej, 3. Dyrektorzy okrêgowych urzêdów górniczych i specjalistycznych urzêdów górniczych, 4. Dyrektorzy okrêgowych urzêdów miar
i naczelnicy obwodowych urzêdów miar, 5. Dyrektorzy okrêgowych urzêdów probierczych
i naczelnicy obwodowych urzêdów probierczych, 6. Dyrektorzy regionalnych zarz¹dów gospodarki wodnej, 7. Dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzêdów celnych, 8. Dyrektorzy
urzêdów morskich, 9. Dyrektorzy urzêdów statystycznych, 10. Dyrektorzy urzêdów ¿eglugi
œródl¹dowej, 11. Komendanci oddzia³ów Stra¿y Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Stra¿y Granicznej, 12. Okrêgowi inspektorzy rybo³ówstwa morskiego, 13. pañstwowi inspektorzy sanitarni, 14. powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii. (art. 56 ustawy
o administracji rz¹dowej w województwie).
131 M. Szewczyk, Prawo miejscowe w œwietle przepisów nowej Konstytucji RP, op. cit.,
s. 16; por. te¿ M. Smaga, Administracja publiczna w czasie klêski ¿ywio³owej, Kraków 2004,
s. 182–183.
132 Mijal P., Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa s¹dów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyjnego” 2007, Nr 6–5,
s. 56–61.
69
Uwa¿am, ¿e utrzymanie dwóch rodzajów rozporz¹dzeñ nie jest rozwi¹zaniem pozytywnym, jednak¿e korzystniejszym od sytuacji, jaka istnia³a
wówczas, gdy za akty wykonawcze uchodziæ mog³y akty ró¿nie nazwane
i wydawane czêsto bez ¿adnej podstawy prawnej rangi ustawy. Rozporz¹dzenie jest uznane w doktrynie za szczególnie istotny akt, specyficznie i œciœle
powi¹zany z ustaw¹, w stopniu pozwalaj¹cym na uznanie, i¿ jest „aktem
instrumentalnym” w stosunku do ustawy133. Rozporz¹dzenie mo¿e byæ stanowione jedynie przez organy wskazane w Konstytucji RP i to nie tylko na
podstawie szczegó³owego upowa¿nienia ustawy, ale i w celu jej wykonania,
a nadto rozporz¹dzenie powinno zawieraæ takie unormowania, które oparte
zosta³y o ustawowe wytyczne treœci134. Zauwa¿alna jest wiêc istotna ró¿nica, co do funkcji i stopnia powi¹zania z ustaw¹, w porównaniu z aktami
prawa miejscowego, które zawieraj¹ przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce wydane „na podstawie i w granicach upowa¿nieñ zawartych w ustawie
(art. 94 Konstytucji RP)135. Wyk³adnia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i wnioskowanie a contrario mog¹ prowadziæ do uznania, ¿e rozporz¹dzenia nie
mog¹ byæ wydane przez inne organy ni¿ te, które zosta³y wskazane w Konstytucji RP oraz, i¿ akty te nie powinny mieæ innych cech, ni¿ przewidziane
w tym przepisie136.
Konstytucja RP unormowa³a zatem pojêcie aktu wykonawczego do ustawy w w¹skim znaczeniu, a œciœlej jedynie rozporz¹dzenia. Nieznane s¹ ustawie zasadniczej inne akty tego typu, jakkolwiek w doktrynie prawa administracyjnego u¿ywa siê szerszego pojêcia przepisów wykonawczych. K. Dzia³ocha, wskazuje, ¿e „(…) w oparciu o kryterium materialne, w ramach aktów
nosz¹cych nazwê rozporz¹dzeñ, prócz przewa¿aj¹cych wyraŸnie rozporz¹dzeñ, które mo¿na nazwaæ klasycznymi aktami wykonawczymi, maj¹cymi
w pe³ni cechy okreœlone w art. 92 Konstytucji RP, istniej¹ akty o nazwie
rozporz¹dzeñ, które ze wzglêdu na ich treœæ nie s¹ w zasadzie aktami wykonawczymi do ustawy, nie maj¹ nawet charakteru aktów normatywnych
133
A. Ba³aban, ród³a prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., op. cit., s. 42.
Por. te¿ ten¿e, Instytucja rozporz¹dzenia w œwietle postanowieñ Konstytucji PRL i praktyki,
„Pañstwo i Prawo” 1975, z. 3, s. 83–92; K. Dzia³ocha, Rozporz¹dzenie jako akt wykonawczy
do ustawy w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Sk³odowska”, vol. 37, Lublin 1990, Sectio G, s. 41–58.
134 Por. S. Wronkowska, Model rozporz¹dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw
w œwietle Konstytucji i praktyki [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red.
A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 71–94; D. Salitra, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Przegl¹d Sejmowy” 2003, Nr 4, s. 49–50.
135 Por. L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie Ÿróde³ prawa [w:] Konstytucyjny
system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 63–65; oraz powo³ane tam orzecznictwo.
136 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, op. cit., s. 87.
70
i wed³ug przyjêtej kwalifikacji aktów prawnych mo¿na je uznaæ za akty stosowania prawa”137.
Stanowisko Trybuna³u Konstytucyjnego138 i doktryny139 dopuszcza wyk³adniê zawê¿aj¹c¹, zgodnie z któr¹ kompetencja do stanowienia rozporz¹dzeñ powinna byæ jednoznacznie wyra¿ona w Konstytucji RP140, natomiast
sama forma rozporz¹dzenia powinna byæ przewidziana expressis verbis
w przepisie upowa¿niaj¹cym. Wydaje siê, ¿e w kontekœcie wyk³adni art. 92
ust. 1 oraz 241 ust. 6 Konstytucji RP, zasadne jest przyjêcie wyj¹tkowej konstytucyjnej kwalifikacji cech aktu o nazwie „rozporz¹dzenie”141.
W odniesieniu do aktów stanowionych przez organy administracji niezespolonej praktyka jest ró¿na. Najczêœciej ustawy szczególne, zawieraj¹ce
upowa¿nienie organów administracji niezespolonej do stanowienia prawa
miejscowego, nie wskazuj¹ co do zasady formy tych aktów, a w praktyce
zazwyczaj nadaje siê im formê zarz¹dzeñ oraz rozporz¹dzeñ. Wyj¹tkowo
w przepisach szczególnych odnaleŸæ mo¿na przypadki, w których wprost przes¹dzona zosta³a forma zarz¹dzenia.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w systemie Ÿróde³ prawa wystêpuj¹ dwa rodzaje
zarz¹dzeñ: akty o cechach z art. 93 Konstytucji RP – okreœlanych jako Ÿród³a
o charakterze wewnêtrznym oraz akty prawa miejscowego o cechach wskazanych w art. 94 i 87 ust. 2 Konstytucji RP – jako Ÿród³a prawa powszechnie
obowi¹zuj¹cego. Nazewnictwo tych aktów sprowadza siê jedynie do nazwy
„zarz¹dzenie”. Tak wiêc, nazwa „zarz¹dzenie” stosowana jest na oznaczenie
aktów o charakterze wewnêtrznym i powszechnie obowi¹zuj¹cym. Z powy¿szego wynika, ¿e forma aktu nie informuje, z jakiego rodzajem przepisu mamy
do czynienia, kto jest jego adresatem i co mo¿e byæ jego przedmiotem. Nale¿y s¹dziæ, i¿ uchybienia tego mo¿na by³o unikn¹æ przez jego doprecyzowanie
dla aktów prawa miejscowego.
Brak jednolitego unormowania form aktów prawa miejscowego publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, sk³ania do pytania, czy taka
sytuacja prawna nie narusza zasady demokratycznego pañstwa prawnego?
Zapewne taki stan prawny mo¿e budziæ w¹tpliwoœci, lecz nie ma wiêkszego
137
K. Dzia³ocha, Zamkniêty system Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego w Konstytucji i praktyce, [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta,
Warszawa 2005, s. 29
138 Zob. np. orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 roku, sygn. akt U 5/86, OTK 1986,
poz. 1.
139 J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 38.
140 Por. np. art. 142 ust. 1 Konstytucji RP.
141 Art. 241 ust. 6 Konstytucji RP nakazuje „przekszta³cenie” wszelkich aktów (uchwa³
i zarz¹dzeñ) organów rz¹dowych, zawieraj¹cych przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce w rozporz¹dzenia. Zob. tak¿e Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie miejsca zarz¹dzeñ w systemie Ÿróde³ prawa, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1997, s. 90 i n.
71
znaczenia praktycznego, gdy¿ „rozporz¹dzenia” i „zarz¹dzenia” rozumieæ nale¿y jedynie jako nazwy dla formy wyra¿enia woli organu jednoosobowego
poprzez akt prawa miejscowego, sama zaœ nazwa aktu nie zmienia jego charakteru i mocy prawnej142.
Ustawodawca nie formu³uje ¿adnych ogólnych wymogów proceduralnych,
co do wydania „rozporz¹dzenia” i „zarz¹dzenia” przez terenowe organy administracji rz¹dowej, poza jednym wyj¹tkiem, a mianowicie obowi¹zkiem
ich niezw³ocznego przekazania organom nadzoru do kontroli143.
Omówione zró¿nicowanie form aktów prawa miejscowego o charakterze
wykonawczym nasuwa potrzebê sformu³owania wniosku de lege ferenda
o potrzebie wprowadzenia bardziej precyzyjnych rozwi¹zañ, w celu zmniejszenia ryzyka sporów terminologicznych i interpretacyjnych. Mo¿na na przyk³ad rozwa¿yæ przyjêcie jednej formy np. zarz¹dzenia dla aktów prawotwórczych stanowionych przez organy jednoosobowe. Z pewnoœci¹ po¿¹dane
jest wykluczenie rozporz¹dzeñ, jako formy stanowienia aktów prawa miejscowego.
2.4. Akty prawa miejscowego o charakterze
ustrojowo-organizacyjnym
Stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 40
ust. 2 pkt 1,3 i 4 ustawy o samorz¹dzie powiatowym oraz art. 18 pkt 1
w zwi¹zku z art. 89 ustawy o samorz¹dzie wojewódzkim, organy jednostki
samorz¹du terytorialnego mog¹ stanowiæ akty o charakterze ustrojowo-organizacyjnym144. Odpowiednika takiego ogólnego upowa¿nienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym nie zawiera jedynie ustawa o administracji rz¹dowej
w województwie.
142
D. D¹bek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 193.
§ 2 rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 roku, w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodê i organy niezespolonej administracji rz¹dowej (Dz.U. Nr .222, poz. 1754).
144 W doktrynie akty te okreœla siê jako: „akty zawieraj¹ce statuty” (np. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, op. cit., s. 108; E. Stobiecki, Przepisy gminne. Organy w³aœciwe,
Wspólnota 1991, Nr 2–3) lub „akty samoistne” (np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, op. cit., s. 78) lub ustrojowo-organizacyjne (np. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja
gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, z. 2, s. 24; J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 40). Z przedstawionego nazewnictwa najbardziej oddaje ich charakter okreœlenie „akty ustrojowo-organizacyjne”, dlatego
przy nich pozostanê.
143
72
Na mocy wskazanych przepisów prawnych, akty o charakterze ustrojowo-organizacyjnym zaliczone zosta³y do kategorii aktów prawa miejscowego, niemniej jednak ich istota prawna mo¿e budziæ w¹tpliwoœci145. Tymczasem w doktrynie oraz orzecznictwie s¹dowym nie wystêpuj¹ jednolite pogl¹dy
dotycz¹ce charakteru prawnego aktów ustrojowo-organizacyjnych. Z tego
powodu, niezbêdne wydaje siê ustalenie ich charakteru prawnego. Pozwoli
to na okreœlenie, czy akty o charakterze ustrojowo-organizacyjnym wp³ywaj¹ na sytuacjê prawn¹ obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne oraz
czy s¹ Ÿród³ami prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego na okreœlonym terytorium146.
Zdaniem A. Agopszowicza, „(…) akty o charakterze ustrojowo-organizacyjnym adresowane s¹ do podleg³ych gminie organów wykonawczych i jednostek organizacyjnych. Maj¹ wiêc charakter aktów wewnêtrznego kierownictwa”147. Podobne stanowisko zajmuje S. Pi¹tek wskazuj¹c, ¿e „(…) zasad
zarz¹du mieniem gminy nie oznacza stanowienia przepisów prawnych powszechnie obowi¹zuj¹cych, (…) gdy¿ maj¹ one charakter wytycznych, tj. norm
wewnêtrznych wi¹¿¹cych tylko w stosunkach miêdzy rad¹ a organami i jednostkami, które jej podlegaj¹”148. Z kolei M. Szewczyk i K. Ziemski wyra¿aj¹
pogl¹d, ¿e „(…) powszechny charakter prawny mo¿na przypisaæ aktom
w sprawie samoopodatkowania mieszkañców gminy oraz statutom, natomiast
przepisy okreœlaj¹ce organizacjê urzêdów i instytucji gminnych oraz akty
ustalaj¹ce zasady zarz¹du mieniem gminy nale¿¹ do norm prawa wewnêtrznie obowi¹zuj¹cego149. Zbie¿ne z przedstawionymi pogl¹dami jest równie¿
orzecznictwo s¹dowe, w którym odnaleŸæ mo¿na stanowisko uznaj¹ce, ¿e
akty ustrojowo-organizacyjne maj¹ charakter instrukcyjny, s¹ adresowane
145 Por. T. Brzezicki, M. Masternak, Stanowienie norm ogólnych przez zak³ady publiczne [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania. Studia i materia³y z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruñ 2005,
s. 85–87.
146 Por. np. P. Czarny, Podstawy prawne statutów [w:] Statuty jednostek samorz¹du
terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykañskie, pod red. W. Kisiela, Zakamycze 2005,
s. 44–46; D. D¹bek, Statut jednostki samorz¹du terytorialnego jako specyficzny akt prawa
miejscowego [w:] Statuty jednostek samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 55–69; P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006,
s. 81–82.
147 A. Agopszowicz, Komentarz do art. 40. Podstawy stanowienia przepisów gminnych
[w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, pod red.
A. Agopszowicza, Warszawa 1997, s. 230–231; Por. tak¿e uchwalê S¹du Najwy¿szego z dnia
17 czerwca 1993 roku, sygn. akt I PZP 2/93, OSP 1994, Nr 4, poz. 156.
148 S. Pi¹tek, Przepisy gminne o zasadach zarz¹du mieniem gminy (na tle orzecznictwa
NSA), „Samorz¹d Terytorialny” 1992, Nr 1–2, s. 19.
149 M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, „Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i Socjologiczny” 1992, z. 1, s. 71–72.
73
do organów podporz¹dkowanych i okreœlaj¹ regu³y, jakimi te organy powinny siê kierowaæ przy za³atwianiu spraw, nie mog¹ natomiast kszta³towaæ
sytuacji prawnej obywatela150.
Przytoczone pogl¹dy piœmiennictwa oraz orzecznictwa dotycz¹ce charakteru prawnego przepisów ustrojowo-organizacyjnych wykaza³y znaczne
rozbie¿noœci wzglêdem obowi¹zuj¹cej regulacji prawnej, zw³aszcza w zakresie podstawowej cechy aktów prawa miejscowego, tzn. waloru powszechnoœci obowi¹zywania. W rozstrzygniêciu charakteru prawnego tych aktów,
nale¿y uwzglêdniæ przepisy samorz¹dowych ustaw ustrojowych, które expressis verbis zaliczaj¹ je do aktów prawa miejscowego, a co za tym idzie, zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, do Ÿróde³ prawa powszechnie
obowi¹zuj¹cego, pomimo, ¿e np. statut reguluje „organizacjê wewnêtrzn¹
i tryb pracy organów gminy”151. Maj¹c na uwadze, ¿e w aktach tych zawarte
s¹ przepisy ustrojowo-kompetencyjne oraz proceduralne (np. organizacja
wewnêtrzna pracy rady etc.), nie mo¿na pomin¹æ faktu, ¿e s¹ one adresowane do ka¿dego, kto znajdzie siê w sytuacji przewidzianej przez normê prawn¹, np. gdy korzysta z biblioteki gminnej152. Zatem, s¹ to akty prawotwórcze zawieraj¹ce co najmniej jedn¹ normê postêpowania o charakterze
generalnym i abstrakcyjnym. Tytu³em przyk³adu wskazaæ mo¿na uchwa³ê
rady gminy wprowadzaj¹c¹ zasady ustalania wysokoœci stawek czynszu najmu, która mimo ¿e ma charakter wewnêtrzny, niew¹tpliwie wp³ywa na kszta³towanie sytuacji prawnej cz³onków wspólnoty samorz¹dowej153.
Kolejnym zagadnieniem, które zas³uguje na uwagê i krytyczne refleksje
jest konstrukcja upowa¿nieñ zawartych w samorz¹dowych ustawach ustrojowych. Po pierwsze, brak jednolitego sposobu uregulowania zagadnieñ dotycz¹cych przepisów ustrojowo-organizacyjnych w poszczególnych samorz¹dowych ustawach ustrojowych. Zarówno w ustawie o samorz¹dzie gminnym,
150
Uchwa³a okreœlaj¹ca op³aty za us³ugi pogrzebowe na cmentarzu komunalnym nie
zosta³a zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, gdy¿ stanowi podstawê do zawierania umów cywilnoprawnych. Zob. uchwa³ê SN z dnia 16 wrzeœnia 1995 roku, sygn. akt III
AZP 22/95, OSNIAPiUS 1996, Nr 6, poz. 80. Zob. te¿ wyrok NSA z dnia 29 listopada 2001
roku, sygn. akt II SA/Wr 1415/01, OwSS 2002, Nr 1, poz. 16.
151 Por. art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
152 D. D¹bek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 140.
153 Inne przyk³ady obrazuj¹ce t¹ tezê odnajdujemy w orzeczeniach s¹dów administracyjnych, np. Uchwa³a ustanawiaj¹ca tryb przetargowy wynajmu komunalnych lokali mieszkaniowych jest spraw¹ z zakresu administracji publicznej – wyrok NSA z dnia 29 sierpnia
1991 roku, sygn. akt SA/Wr 553/91 „Samorz¹d Terytorialny”, Nr 5, s. 69; „Regulamin przyznawania stypendiów unijnych jest jednym z elementów projektu stypendialnego maj¹cego
na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów i poza sporem pozostaje okolicznoœæ, ¿e
[…] jako akt prawa miejscowego, stanowi akt powszechnie obowi¹zuj¹cy na obszarze danego
powiatu.” – wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 119/06,
LEX Nr 207406.
74
jak i ustawie o samorz¹dzie powiatowym, upowa¿nienie do stanowienia aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym znajduje siê w rozdziale dotycz¹cym aktów prawa miejscowego, natomiast upowa¿nienie preferowanego
zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego województwa samorz¹dowego zamieszczone jest w rozdziale trzecim o w³adzach samorz¹du województwa, a nie w rozdziale dotycz¹cym aktów prawa miejscowego. Zasadniczym wydaje siê postulat ujednolicenia regulacji samorz¹dowych w tym
zakresie. Po drugie, ustawa o samorz¹dzie gminnym wylicza enumeratywnie grupy zagadnieñ, które na tej podstawie mog¹ byæ stanowione w formie
aktów prawa miejscowego. Natomiast ustawa o samorz¹dzie powiatowym
przyjmuje odmienna konstrukcjê, okreœla jakie sprawy s¹ normowane
w „szczególnoœci”. Przyjêta redakcja upowa¿nienia w ustawach ustrojowych
z pewnoœci¹ utrudnia proces jej wyk³adni154.
Przepisy ustrojowo-organizacyjne jako akty wykonawcze do ustaw, na
podstawie zawartego w nich upowa¿nienia mog¹ normowaæ jedynie:
– ustrój wewnêtrzny jednostek samorz¹du terytorialnego (statuty);
– zasady zarz¹du mieniem gminy;
– zasady i tryb korzystania z obiektów i urz¹dzeñ u¿ytecznoœci publicznej jednostek samorz¹du terytorialnego.
Podstawowym aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym jest statut gminy, powiatu, województwa, a tak¿e statuty jednostek pomocniczych gminy (so³ectw, dzielnic i osiedli)155. Nazwa aktu np.
„statut gminy” wskazuje na to, ¿e nie chodzi tu o statut organu, np. rady
gminy, ale wspólnoty samorz¹dowej.
Pojêcie statutu w nauce prawa nie jest jednoznaczne. Wystêpuje w dwóch
znaczeniach. W znaczeniu sensu largo okreœlane jest jako „akt prawny, w
którym zawarte jest prawo autonomiczne”156, natomiast w ujêciu sensu stricte
jako konkretny akt prawny normuj¹cy swobodnie w granicach ustaw organizacjê korporacji publiczno-prawnej157.
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnêtrzny jednostki
samorz¹du terytorialnego okreœlaj¹, w granicach ustaw, ich organy stanowi¹ce. Stwierdzenie, ¿e organy stanowi¹ce okreœlaj¹ ustrój wewnêtrzny
w granicach ustaw nakazuje przyj¹æ, ¿e rekonstrukcja zakresu wymaganych
przepisów ustrojowo-organizacyjnych mo¿liwa jest na podstawie odkodowania norm z ró¿nych przepisów ustaw, nie tylko ustrojowych. Maj¹c powy¿sze
154
J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 40.
Por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 1994 roku, sygn. akt SA/Gd 2470/93, ONSA
1995, Nr 3, poz. 103.
156 Por. M. Miemiec, Pojêcie statutu w nauce prawa, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1975, Prawo LIV, s. 160.
157 Por. B. Adamiak, Statut gminy, „Samorz¹d Terytorialny” 1993, Nr 7–8, s. 63.
155
75
na uwadze, mo¿na dojœæ do wniosku, ¿e ustawodawca nie przyj¹³ jednolitej
metody rozstrzygniêcia zakresu przedmiotowego statutu158. Co wiêcej, przepisy normuj¹ce ustrój wewnêtrzny jednostki samorz¹du terytorialnego, nie
maj¹ charakteru sensu stricto wykonawczego do ustawy159. Podstawê do ich
stanowienia zawiera bowiem norma konstytucyjna, brak zaœ koniecznoœci
ustawowej delegacji, powoduj¹c, ¿e „statuty” nie stanowi¹ prawa podustawowego w takim znaczeniu, jak inne akty prawa miejscowego. Statut jest
jednak aktem podustawowym w tym sensie, ¿e stanowiony jest „w granicach
ustaw”. Zatem, przyj¹æ nale¿y, ¿e s¹ to swojego rodzaju „konstytucje” danych
jednostek samorz¹du terytorialnego, stanowi¹ce o ich ustroju160.
Pewne w¹tpliwoœci mo¿e budziæ odrêbne wymienienie statutów oraz
aktów prawa miejscowego jednostek samorz¹du terytorialnego wprost w art. 13
pkt 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. Daje to podstawê do przyjmowania tezy, ¿e statuty nie s¹ aktami prawa miejscowego.
Dokonuj¹c analizy charakteru prawnego statutu, nale¿y odnieœæ siê do
doktryny w której wyra¿a siê pogl¹d, ¿e akt ten nie ma charakteru powszechnie obowi¹zuj¹cego, gdy¿ rozstrzyga o ustroju wewnêtrznym i trybie pracy
organów samorz¹dowych161. Niektórzy autorzy dowodz¹ jednak o jego powszechnym charakterze162. Ró¿nica zdañ sprowadza siê do tego, czy statut
mo¿e regulowaæ jedynie sprawy wewn¹trzadministracyjne, czy te¿ jego postanowienia mog¹ wkraczaæ w konstytucyjne wolnoœci i prawa jednostki,
a wiêc sfer¹ zewnêtrzn¹163. Moim zdaniem, trafne jest stanowisko, które
opiera siê na za³o¿eniu, ¿e o charakterze statutu jednostek samorz¹du terytorialnego jako aktu powszechnie obowi¹zuj¹cego na obszarze ich dzia³ania
158
J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 40.
Por. art. 92 Konstytucji RP.
160 Por. J. Borkowski, S¹dowa kontrola uchwa³ organów gmin i rozstrzygniêæ nadzorczych, „Samorz¹d Terytorialny” 1995, Nr 9, poz. 23; D. D¹bek, Statut jednostki samorz¹du
terytorialnego jako specyficzny akt prawa miejscowego [w:] Statuty jednostek samorz¹du terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykañskie, red. W. Kisiel, Zakamycze 2005, s. 55–70.
161 Por. J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit.,
s. 87; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, op.
cit., s. 165; tak¿e NSA wskaza³, ¿e „nie ma podstaw do przyjêcia tezy, ¿e postanowienia
statutu by³y przepisami powszechnie obowi¹zuj¹cymi” – wyrok NSA z 30 czerwca 1992 r.,
sygn. akt SA/Lu 711/92, niepublikowany.
162 Por. L. Kieres, Analiza zgodnoœci polskiego prawa samorz¹du terytorialnego z Europejsk¹ Kart¹ Samorz¹du Terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” 1998, Nr 9, s. 53;
I. Lipowicz, Statuty jako podstawa prawna organizacji i funkcjonowania gminy [w:] Zagadnienia prawa cywilnego, samorz¹dowego i rolnego, Katowice 1993, s. 138; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 45; P. Sarnecki, System Ÿróde³
prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, op. cit., s. 25.; por. te¿ wyrok NSA z dnia
7 lipca 2000 roku, sygn. akt II SA 1246/00, ONSA 2002, Nr 1, poz. 14.
163 Zwraca na nie uwagê m.in. M. Stahl, Samodzielnoœæ organizacyjna gminy [w:] Prawo
– administracja – obywatele, red. B. Kudrycka, J. Mieszkowski, Bia³ystok 1997, s. 338–339.
159
76
przes¹dzi³y ustawy ustrojowe164. Zatem, przy rozstrzygniêciu sporu o charakter prawny tych aktów przes¹dzaj¹ ustrojowe ustawy samorz¹dowe, które formalnie zaliczaj¹ przepisy statutowe do aktów prawa miejscowego, a co
w œwietle z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oznacza, ¿e s¹ to akty akty powszechnie obowi¹zuj¹ce, pomimo tego, ¿e – jak wynika z innych przepisów
samorz¹dowych ustaw ustrojowych – statut reguluje „organizacjê wewnêtrzn¹
i tryb pracy organów gminy” oraz „wewnêtrzny ustrój gminy oraz jednostek
pomocniczych”165. Chodzi wiêc o coœ wiêcej, ni¿ normowanie jedynie spraw
regulaminowych poszczególnych urzêdów, czy organów, co mog³oby kwalifikowaæ statut jako Ÿród³o prawa wewnêtrznego. Wprawdzie w aktach tych
dominuj¹ przepisy ustrojowo-kompetencyjne i proceduralne (organizacja
wewnêtrzna i tryb pracy rady), niemniej jednak s¹ one adresowane do ka¿dego, kto znajdzie siê w sytuacji przewidzianej przez normê prawn¹ statutu,
np. w sytuacji wstêpu na posiedzenia organów kolegialnych166. W tym kontekœcie, przepisy statutu normuj¹ sytuacjê prawn¹ obywatela, wp³ywaj¹ na
jego interesy faktyczne i prawne, wiêc s¹ szczególnym rodzajem Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego.
Poza statutami, mo¿emy wyró¿niæ akty normuj¹ce zasady zarz¹du mieniem jednostki samorz¹dowej. Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e ustawodawca formuuj¹c podstawê do ich podjêcia nie jest konsekwentny. W ustawie o samorz¹dzie gminnym stanowi o „zasadach zarz¹du mieniem gminy” (art. 40
ust. 2 pkt 3), natomiast w ustawie o samorz¹dzie powiatowym stanowi
o „szczególnym trybie zarz¹dzania mieniem powiatu” (art. 40 ust. 2 pkt 3),
a w ustawie o samorz¹dzie województwa o „zasadach gospodarowania mieniem województwa” (art. 18 pkt 1b). Wskazane zró¿nicowanie terminologiczne nie przeszkadza w wyk³adni jêzykowej tych przepisów, która prowadzi do wniosku, ¿e mo¿na im przypisaæ takie same regu³y znaczeniowe167.
Koniecznoœæ normatywnego ujednolicenia tych regulacji podnieœæ nale¿y jednak jako wniosek de lege ferenda.
Znaczne trudnoœci napotkamy tak¿e na tle oceny tych norm i ich kwalifikacji jako aktów prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego168. Mo¿na zaryzykowaæ twierdzenie, ¿e tylko formalnie, w konsekwencji ustawowego
zakwalifikowania, przedmiotowe akty s¹ uznawane za akty prawa miej164
B. Adamiak, Statut gminy, op. cit., s. 63.
Art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
166 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 45–46.
167 Ta zró¿nicowana terminologia budzi w doktrynie w¹tpliwoœci o zakres swobody
w zarz¹dzaniu w³asnym mieniem oraz stanowieniu aktów prawa miejscowego – por. J. Ciapa³a, Powszechne akty prawa miejscowego, op. cit., s. 43.
168 Por. S. Pi¹tek, Przepisy gminne o zasadach zarz¹du mieniem gminy (na tle orzecznictwa), op. cit., s. 16–20.
165
77
scowego169. W praktyce najczêœciej s¹ one adresowane do jednostek usytuowanych w uk³adzie administracji samorz¹dowej.
Maj¹c na uwadze stanowisko Naczelnego S¹du Administracyjnego, wyra¿one w wyroku z 6 marca 1991 roku, ¿e „(…) uchwa³a rady gminy maj¹ca
na celu okreœlenie sposobu gospodarowania mieniem komunalnym i adresowana do innych organów gminy lub podmiotów mienia komunalnego, nie
ma charakteru przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych w rozumieniu art. 40
ust. 1 i 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym”170, poddaæ trzeba w w¹tpliwoœæ
sens utrzymania dotychczasowego sposobu regulacji i przyjmowania, ¿e akty
te s¹ ex definitione aktami prawa miejscowego171.
Prawotwórcza dzia³alnoœæ samorz¹du terytorialnego powinna byæ zgodna z zasad¹ pañstwa prawnego, której podstawowym elementem jest prymat
ustawy w systemie Ÿróde³ prawa. Z formalno-prawnego punktu widzenia akty
samorz¹dowe dotycz¹ce zasad zarz¹du mieniem s¹ jednak niew¹tpliwie aktami prawa miejscowego172, moc¹ regulacji samorz¹dowych ustaw ustrojowych,
pomimo ¿e w przypadku tych w³aœnie aktów doktryna i orzecznictwo podkreœlaj¹ szczególne du¿e trudnoœci na tle przypisania im waloru powszechnego obowi¹zywania.
Do ostatniej grupy przepisów wydawanych na podstawie upowa¿nienia
zawartego w ustawach ustrojowych ustawodawca zalicza akty normuj¹ce
zasady i tryb korzystania z obiektów i urz¹dzeñ u¿ytecznoœci publicznej.
Akty te przybieraj¹ najczêœciej formê regulaminów173. Cech¹ tych aktów
jest to, ¿e normuj¹ one wewnêtrzny porz¹dek pracy jednostki danego uk³adu
organizacyjnego, ale zawieraj¹ równie¿ normy adresowane do osób korzystaj¹cych z takich obiektów lub urz¹dzeñ u¿ytecznoœci publicznej, które winny podporz¹dkowaæ siê np.: regulaminowi korzystania z targowisk, bibliotek, zak³adów opieki zdrowotnej, terenów rekreacyjnych etc. Poniewa¿ chodzi
tu nie o nazwê aktu „regulamin”, ale charakter norm, jaki nada³ ustawodawca, zaliczaj¹c je do aktów prawa miejscowego, dlatego nale¿y z du¿¹
ostro¿noœci¹ odnosiæ siê do mo¿liwoœci swobodnej regulacji omawianego za169 Por. J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 43;
M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991.
170 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 1991 roku, sygn. akt I S.A. 1251/90,
„Wspólnota” 1991, Nr 20, s. 14.
171 Por. J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 44;
M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, op. cit.
172 Por. np. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 553/91, „Samorz¹d Terytorialny„ 1993, Nr 5, s. 69.
173 Por. J. Staroœciak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wroc³aw 1967, s. 126;
M. Elbanowski, Charakter prawny i zakres regulaminu zak³adu pañstwowego, „Pañstwo
i Prawo” 1969, Nr 8–9, s. 337; W Dawidowicz, Wstêp do nauk prawnoadministracyjnych,
Warszawa 1974, s. 79.
78
gadnienia. Orzecznictwo Naczelnego S¹du Administracyjnego wypracowa³o
bowiem doœæ restrykcyjne podejœcie do dzia³alnoœci prawotwórczej w tym
zakresie. W formie takich regulacji nie mo¿na np. wprowadziæ op³at za korzystanie z gminnych dróg wewnêtrznych174, dlatego ¿e to zagadnienie normuje ustawa o drogach publicznych. Zatem, za ka¿dym razem organy jednostek samorz¹du terytorialnego „winny treœæ swoich regulacji dostosowaæ œciœle
do zakresu przyznanego upowa¿nienia (…), a w razie w¹tpliwoœci co do zakresu tego upowa¿nienia, wyjaœniaæ te w¹tpliwoœci przez zastosowanie wyk³adni zawê¿aj¹cej”175.
Wskazane regu³y dotycz¹ wszystkich kategorii aktów prawa miejscowego, a nie tylko, jak wskazuj¹ powo³ani wy¿ej Autorzy, przepisów okreœlaj¹cych zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urz¹dzeñ u¿ytecznoœci
publicznej. Tak wiêc, art. 40 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym nie stanowi wyliczenia nowej kategorii aktów o charakterze wewnêtrznego kierownictwa, lecz ma charakter upowa¿nienia – jednego z tych, o których mowa
w art. 40 ust. 1 – do stanowienia przepisów gminnych o charakterze wykonawczym, z tym ¿e – zwa¿ywszy na charakter tego upowa¿nienia (art. 40
ust. 2 generalna klauzula kompetencyjna) – pozostawia szersz¹ samodzielnoœæ regulacji stosunków spo³ecznych, ni¿ akty wykonawcze w znaczeniu
sensu stricte176. W tym sensie, zarówno statut gminy, jak te¿ pozosta³e ustrojowo-organizacyjne akty prawa miejscowego nie maj¹ charakteru œciœle wykonawczego.
2.5. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym177
Odrêbny rodzaj aktów prawa miejscowego stanowi¹ przepisy porz¹dkowe wydawane wy³¹cznie na podstawie upowa¿nieñ ustawowych zawartych w ustrojowych ustawach samorz¹dowych178 oraz w ustawie o administracji rz¹dowej w województwie179 oraz w innych ustawach szcze174 Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt II SA/Kr 1377/96, „Wokanda”
1997, Nr 7, s. 39.
175 Wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 roku, sygn. akt SA/Wr 310/92, „Wspólnota” 1993,
Nr 2, s. 21.
176 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 181.
177 Podrozdzia³ jest zmieniony z wykorzystaniem artyku³u Z. Kopacza, „Porz¹dkowe
akty prawa miejscowego wydawane przez terenowe organy administracji rz¹dowej i organy
gminy oraz powiatu”, który ukaza³ siê w „Studiach Prawnoustrojowych”Nr 11, Olsztyn 2010,
s. 241–254.
178 Art. 40 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ustawy
o samorz¹dzie powiatowym.
179 Art. 60 ust. 1 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
79
gólnych180. Konstrukcja upowa¿nienia wskazuje, ¿e przepisy porz¹dkowe
nie stanowi¹ wykonania ustawy, lecz tworz¹ materiê nieunormowan¹ przepisami prawa, wprowadzaj¹c w szczególnych sytuacjach nakazy i zakazy
okreœlonego zachowania181. Do stanowienia porz¹dkowych aktów prawa
miejscowego w formie uchwa³ uprawnione s¹ obecnie jednak tylko dwa spoœród trzech „szczebli” samorz¹dowych, a mianowicie organy gminy i powiatu. Na poziomie województw uprawnienia do stanowienia porz¹dkowych
aktów prawa miejscowego posiadaj¹ jedynie organy administracji rz¹dowej182
w ustawie o samorz¹dzie województwa brak jest bowiem generalnej klauzuli
kompetencyjnej do ich tworzenia183. Jako uzasadnienie takiej regulacji wskazuje siê, ¿e celowym i zarazem wystarczaj¹cym jest wyposa¿enie organów
administracji rz¹dowej w kompetencje do interwencji porz¹dkowej w sytuacjach zagro¿enia podstawowych dóbr na obszarze województwa184.
Ustawy ustrojowe przewiduj¹ trzy niezbêdne przes³anki, które ³¹cznie
umo¿liwiaj¹ stanowienie aktów prawa miejscowego zawieraj¹cych przepisy
porz¹dkowe:
1) dotycz¹cych stanu prawnego (przes³anka obiektywna)
2) dotycz¹cych stanu faktycznego (przes³anka subiektywna)
3) dotycz¹cych obszaru wystêpowania zagro¿enia (przes³anka terytorialna)185.
Jak ju¿ wspomnia³em, akty prawa miejscowego o charakterze porz¹dkowym, w przeciwieñstwie do aktów wykonawczych, nie s¹ wydawane w celu
szczegó³owej realizacji okreœlonych ustawowych unormowañ materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków spo³ecznych,
któr¹ nie zaj¹³ siê ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona ¿ycia, zdrowia itp.). Chodzi wiêc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których
180
Por. np. art. 48 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.);
art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierz¹t oraz zwalczaniu
chorób zakaŸnych zwierz¹t (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1539 ze zm.).
181 J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit., s. 89.
182 Por. m.in.: J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit.;
J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit., s. 93; M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w œwietle uregulowañ ustrojowych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, Nr 1, s. 61.
183 Odmienny pogl¹d wyra¿a S Cieœlak, który wymienia art. 89 ustawy o samorz¹dzie
województwa jako podstawê do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porz¹dkowym, nie uzasadnia jednak tego stanowiska. Por. S. Cieœlak, Prawotwórstwo samorz¹dowe, „Casus” 1999, Nr 12, s. 44.
184 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 166.
185 Por. D. D¹bek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 129–134; M. Smaga, Administracja
publiczna w czasie klêski ¿ywio³owej, op. cit., s. 212.
80
brak jest regulacji ogólnopañstwowej186. G³ównym celem przes³anki obiektywnej jest zatem stworzenie mo¿liwoœci wype³nienia ewentualnych luk
w prawie powszechnie obowi¹zuj¹cym, które mog¹ pojawiæ siê na tle specyfiki lokalnej, w sytuacji gdy dane zagro¿enie lub stan faktyczny nie jest unormowany prawnie187. Przepisy te maj¹ wiêc charakter „uzupe³niaj¹cy system Ÿróde³ prawa”188.
Z treœci upowa¿nienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porz¹dkowym wynika, ¿e ich przedmiotem normowania mog¹ byæ
wy³¹cznie stosunki spo³eczne o charakterze „nieprawnym”, tj. nieuregulowanym w innych przepisach powszechnie obowi¹zuj¹cych. Innymi s³owy,
„uregulowanie okreœlonej materii w drodze przepisów ogólnopañstwowych
(…) wy³¹cza regulacjê w tym zakresie przepisami porz¹dkowymi189. Przepisy takie mog¹ byæ wydawane w oparciu o sprecyzowany cel (klauzulê generaln¹), poprzez ustanawianie zakazów i nakazów okreœlonego zachowania
siê, „gdy jest to niezbêdne dla ochrony ¿ycia, zdrowia obywateli, zapewnienia porz¹dku, spokoju i bezpieczeñstwa publicznego”190. Wojewoda mo¿e
stanowiæ przedmiotowe regulacje tak¿e dla „ochrony mienia”191, a rada powiatu „dla ochrony mienia oraz œrodowiska naturalnego, ale za to wy³¹cznie
w przypadkach „szczególnie uzasadnionych”, je¿eli przyczyny te wystêpuj¹
na obszarze wiêcej ni¿ jednej gminy192. W ustawach materialnych upowa¿niaj¹cych organy administracji niezespolonej przewidziano ponadto, np.:
„zagro¿enie wystêpowania lub wyst¹pienie choroby zakaŸnej zwierz¹t w upowa¿nieniu dla powiatowego lekarza weterynarii”193 czy te¿ „¿ycie, zdrowie, mienie, ochrona œrodowiska morskiego na morzu, w porcie, przystani oraz w pasie technicznym w upowa¿nieniu dla dyrektora urzêdu mor186 Por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 roku, sygn. akt SA/Kr 1773/93, ONSA
1994, Nr 4, poz. 162; wyrok NSA z dnia 6 marca 1992 roku, sygn. akt SA/Po 147/91, „Monitor Prawniczy” 1993, Nr 3, poz. 90; uchwa³ê NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt
OPS 8/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 rok, sygn. akt
SA/Kr 1773/93, ONSA 1994, Nr 4, poz. 162; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn.
akt I SA/Lu I SA/Lu 882/02, „Finanse Komunalne” 2003, Nr 4, s. 53; wyrok NSA z dnia 21
grudnia 1993 roku, sygn. akt SA/Kr 1773/93, ONSA 1994, Nr 4, poz. 162; wyrok WSA
w Krakowie z 22 listopada 2005 roku, III SA/KR 953/05, niepublikowany.
187 Por. J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 45;
J. Jagielski, Przepisy porz¹dkowe wojewody i gminy, „Cz³owiek i Œrodowisko” 1992, Nr 1–2.
188 M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, „Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i Socjologiczny” 1992, z 1, s. 73.
189 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, op. cit., s. 30.
190 Art. 40 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
191 Art. 40 ust. 1 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
192 Art. 41 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
193 Por. art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierz¹t
oraz zwalczaniu chorób zakaŸnych zwierz¹t (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1539
ze zm.).
81
skiego”194. Przes³anki te mog¹ powodowaæ w praktyce dylematy wynikaj¹ce
w znacznej mierze z braku mo¿liwoœci pe³nego i ostatecznego zdefiniowania
wielu podstawowych czynników sk³adaj¹cych siê na ich treœæ195. Treœci tych
pojêæ nie mo¿na raz na zawsze ustaliæ, s¹ one bowiem zmienne i zale¿ne od
wielu czynników. Na ustalenie zakresu znaczeniowego tych pojêæ maj¹ bowiem wp³yw wyznaczane standardy zachowañ w danej grupie spo³ecznej,
zmieniaj¹ce siê warunki ¿ycia, a wraz z nimi pogl¹dy i przepisy prawne196.
Zatem, funkcj¹ przes³anki subiektywnej jest to, aby przepisy porz¹dkowe
by³y stanowione w celu realizacji ochrony tych stanów rzeczy, tych wartoœci,
które s¹ enumeratywnie wyliczone w ustawach ustrojowych lub materialnych197. W konsekwencji, w drodze przepisów porz¹dkowych np. rada gminy nie mo¿ne okreœlaæ strefy p³atnego parkowania198, jak równie¿ dyrektor
regionalny zarz¹du gospodarki wodnej nie mo¿e okreœliæ obszaru ochronnego zbiorników wód œródl¹dowych199.
Nale¿y podkreœliæ, ¿e katalog dóbr jest inny, a przyczyny zaœ tego zró¿nicowania nie s¹ znane. Nie znajduje ¿adnych racjonalnych argumentów
przemawiaj¹cych za pozbawieniem gmin mo¿liwoœci dzia³añ przepisami
porz¹dkowymi w ochronie mienia i œrodowiska naturalnego. Mo¿na jedynie przypuszczaæ, ¿e omawiane zró¿nicowanie przes³anek nie by³o przez ustawodawcê zamierzone, lecz spowodowane raczej zosta³o niedostatkami procesu legislacyjnego, a w szczególnoœci zaœ brakiem nale¿ytej koordynacji
w czasie tworzenia ustaw ustrojowych nowych szczebli samorz¹du terytorialnego. St¹d jako wniosek de lege ferenda nale¿a³oby postulowaæ ujednolicenie warunków okreœlaj¹cych dopuszczalnoœæ regulacji porz¹dkowych200.
194 Por. art. 48 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.).
195 M. M¹czyñski, Samorz¹d terytorialny a ochrona bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego na szczeblu lokalnym [w:] Funkcjonowanie samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, T. I, pod red. S. Dolaty, Opole 1998, s. 183.
196 M. Kotulski, Zapewnienie porz¹dku i bezpieczeñstwa publicznego jako zadanie samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 9, s. 17.
197 Por. np. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 roku, sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003, Nr 6,
poz. 62, w którym stwierdzono, ¿e przepisy porz¹dkowe mog¹ byæ wydawane wy³¹cznie
w celu ochrony wymienionych w ustawie dóbr. Podobnie wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004
roku, sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005, Nr. 9, poz. 109; wyrok NSA z dnia 14 marca 1997
roku, sygn. akt II SA 576/96, „Prawo Gospodarcze” 1997, Nr 8, s. 34.
198 Dlatego, ¿e upowa¿nienie do ustanowienia sfery p³atnego parkowania zawarte jest
w art. 13b ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U.
z 2015 roku, poz. 460 ze zm.).
199 Dlatego, ¿e upowa¿nienie dla dyrektora regionalnego zarz¹du gospodarki wodnej do
ustanowienia obszaru ochronnego zbiorników wód œródl¹dowych zawarte jest w art. 60 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 469 ze zm.).
200 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 171–172.
82
Dla pe³nego zrealizowania upowa¿nienia do stanowienia przepisów porz¹dkowych konieczne jest zaistnienie równie¿ przes³anki terytorialnej.
Szczególny charakter aktów porz¹dkowych w powy¿ej opisanych sferach
potwierdzaj¹ zasady dotycz¹ce regu³ ich stanowienia. Zasadniczo uprawnione s¹ do tego rady (gminy i powiatu) oraz wojewoda i organy administracji
niezespolonej, wyj¹tkowo ustawodawca dopuszcza jednak mo¿liwoœæ ich stanowienia w przypadkach nie cierpi¹cych zw³oki w gminie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie zarz¹dzenia201, a w powiecie przez
zarz¹d powiatu w formie uchwa³202.
Zasadniczo wymogi formalne odnoœnie uchwa³ porz¹dkowych zarz¹du
powiatu203 s¹ takie same, jak w przypadku uchwa³ rad, choæ istniej¹ od tej
zasady wyj¹tki, które wynikaj¹ z samej regulacji ustawowej, b¹dŸ regulacji
statutowych.
W przypadku powiatowych aktów porz¹dkowych przewidziano np., ¿e
ich stanowienie jest mo¿liwe dopiero wtedy, gdy obszar wystêpuj¹cego zagro¿enia przekracza obszar jednej gminy (art. 41 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym), w przypadku zaœ rozporz¹dzeñ porz¹dkowych powiatowego lekarza weterynarii przewidziano, ¿e je¿eli obszar zagro¿enia chorob¹
zakaŸn¹ przekracza obszar jednego powiatu, w³aœciwy do wydania rozporz¹dzenia porz¹dkowego jest nie powiatowy lekarz weterynarii, lecz wojewoda
(art. 46 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku
o ochronie zdrowia zwierz¹t oraz o zwalczaniu chorób zakaŸnych zwierz¹t)204.
Przyk³adem odrêbnoœci pomiêdzy uchwa³ami rad i zarz¹du wynikaj¹cymi z regulacji ustawowej jest fakt, ¿e uchwa³ zarz¹du nie dotyczy generalny
obowi¹zek przekazania organom nadzoru (wojewodzie i regionalnej izbie obrachunkowej). Ustawy ustrojowe wyraŸnie jednak stanowi¹, ¿e obowi¹zek taki
istnieje w przypadkach szczególnych, okreœlonych ustawami205 lub statutami206.
201
Art. 41 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
Art. 78 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym: „uchwa³y organów powiatu
w sprawie wydawania przepisów porz¹dkowych (…)” w zwi¹zku z art. 42 tej ustawy: „przepisy porz¹dkowe mo¿e wydawaæ zarz¹d”.
203 Przyjêcie tezy o mo¿liwoœci stanowienia prawa miejscowego przez zwi¹zek komunalny
oznacza koniecznoœæ uwzglêdnienia tak¿e formy uchwa³y zarz¹du zwi¹zku odnoœnie przepisów
porz¹dkowych. Por. D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 259–260.
204 D. D¹bek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 134.
205 Np. uchwa³y zarz¹du przedk³ada siê organowi nadzoru na ¿¹danie tego organu
w ramach przys³uguj¹cego temu organowi prawa do uzyskiwania okreœlonych informacji
(art. 88 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 77a ustawy o samorz¹dzie powiatowym, art. 80
ustawy o samorz¹dzie województwa), ustawa o samorz¹dzie województwa zaœ w art. 81
stanowi, i¿ organom nadzoru „(…) przedk³ada siê uchwa³y zarz¹du województwa podlegaj¹ce nadzorowi (…)”.
206 Np. pkt 30 za³. Nr 4 do statutu Miasta Porêba, podajê, za: A. Szewc, T. Szewc,
Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 48–49.
202
83
Jednym zaœ z takich w³aœnie, ustawowo okreœlonych, przypadków szczególnych s¹ uchwa³y zarz¹du zawieraj¹ce przepisy porz¹dkowe. Obowi¹zek ich
przekazania organom nadzoru wynika z treœci art. 78 ust. 1 zdanie drugie
w zwi¹zku z art. 42 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie powiatowym207. W stosunku do uchwa³ zarz¹du istnieje te¿ dodatkowy ustawowy obowi¹zek przedstawienia ich do zatwierdzenia na najbli¿szej sesji rady208. Uzyskuj¹ one warunkowo moc obowi¹zuj¹c¹ pod warunkiem zatwierdzenia, natomiast
w sytuacji odmowy zatwierdzenia lub nieprzedstawienia do zatwierdzenia,
trac¹ moc obowi¹zuj¹c¹ w terminie wskazanym przez radê. Tak wiêc obowi¹zek przed³o¿enia uchwa³y zarz¹du do takiego zatwierdzenia musi zostaæ
uwzglêdniony w procedurze uchwa³odawczej.
Kolejn¹ form¹ przepisów porz¹dkowych s¹ zarz¹dzenia209 wydawane
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca nie definiuje
pojêcia zarz¹dzenie. Uznaæ jednak nale¿y, ¿e jest to forma dzia³ania wójta
(burmistrza, prezydenta miasta), której wynikiem jest powszechnie obowi¹zuj¹cy akt o charakterze lokalnym, wydany na podstawie upowa¿nienia ustawowego i nale¿ycie og³oszony210.
Ustawodawca nie formuje te¿ ¿adnych osobnych wymogów proceduralnych, co do wydawania takich zarz¹dzeñ, poza jednym zasadniczym, a mianowicie obowi¹zkiem przekazania zarz¹dzeñ zawieraj¹cych przepisy porz¹dkowe organom nadzoru, a wczeœniej przedstawienia ich do zatwierdzenia
radzie gminy. Zarz¹dzenie nie zatwierdzone przez radê lub nie przed³o¿one
radzie do zatwierdzenia na najbli¿szej sesji traci moc prawn¹.
Organem uprawnionym do stanowienia aktów normatywnych w formie
rozporz¹dzenia porz¹dkowego jest wojewoda, co wynika expressis verbis
z art. 40 ust. 1 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie. Ustawodawca nie definiuje pojêcie jego nazwy211. Zauwa¿alne jest, ¿e w nazewnictwie
tego rodzaju aktów istnieje tradycyjne ujêcie, gdy chodzi o „rozporz¹dzenia
porz¹dkowe” i „zarz¹dzenia porz¹dkowe”212. Rozporz¹dzenie porz¹dkowe,
207 „Powiatowe przepisy porz¹dkowe (…) mo¿e wydawaæ zarz¹d. „uchwa³y organów
powiatu w sprawach wydawania przepisów porz¹dkowych podlegaj¹ przekazaniu w ci¹gu
dwóch dni od ich podjêcia”.
208 Art. 42 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
209 Art. 41 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
210 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 258.
211 M. Chmaj, K. Golat, Pozycja ustrojowa i zadania wojewody [w:] Status prawny
wojewody, red. M. Chmaj, Warszawa 2005, s. 46.
212 „Rozporz¹dzenia porz¹dkowe” by³y wydawane w Polsce w latach 1928–1939 oraz
1944–1964, a „zarz¹dzenia porz¹dkowe” na podstawie ustawy z 1964 roku o wydawaniu
przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U. Nr 8, poz. 47) w zw. z art. 7 i 56 ustawy
z 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1963 roku, Nr 29, poz. 172), a nastêpnie
na podstawie ustawy z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego (Dz.U.
Nr 41, poz. 185). Podajê za H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego,
84
podobnie jak i rozporz¹dzenie o charakterze wykonawczym wojewody, swym
zasiêgiem mo¿e obejmowaæ ca³e województwo lub jego czêœæ. Przez „czêœæ
województwa” nale¿y rozumieæ wyodrêbnienie okreœlonych terytoriów np.
kilka gmin czy nadbrze¿y jezior.
Przepisy porz¹dkowe mog¹ równie¿ wydawaæ organy administracji rz¹dowej niezespolonej. Kompetencje poszczególnych organów, zakres regulacji
objêtej przepisami, ich formê, tryb wydawania, publikacji okreœlaj¹ ustawy
szczególne, reguluj¹ce dan¹ problematykê.
Ustawodawca nie formuuje ¿adnych ogólnych wymogów proceduralnych
co do wydania „rozporz¹dzenia porz¹dkowego” i „zarz¹dzenia porz¹dkowego” przez wojewodê oraz terenowe organy administracji niezespolonej, poza
jednym wyj¹tkiem, a mianowicie obowi¹zkiem ich niezw³ocznego po podpisaniu przekazania wraz z uzasadnieniem w³aœciwemu rzeczowo ministrowi,
w celu dokonania wstêpnej kontroli aktu prawa miejscowego. W razie ustanowienia przez wojewodê oraz organy administracji niezespolonej aktów niezgodnych z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a tak¿e
np. z powodu niezgodnoœci z polityk¹ rz¹du, Prezes Rady Ministrów uchyla
te akty w trybie nadzoru213, wydaj¹c zarz¹dzenie, które podlega publikacji
w wojewódzkim dzienniku urzêdowym214.
Wobec zupe³nego braku regulacji prawnej na temat formy, w jakiej stanowione ma byæ prawo miejscowe przez osobê zastêpuj¹c¹ organy jednostek
samorz¹du terytorialnego, jednoznaczne rozwi¹zanie tego zagadnienia nie
jest mo¿liwe. Mogê tylko zaproponowaæ jeden z jego mo¿liwych wariantów.
Wydaje siê, ¿e w³aœciwym by³oby pozostanie w takich przypadkach przy ogólnym okreœleniu „akt prawa miejscowego”, pojêcie bowiem „uchwa³a” zarezerwowaæ raczej nale¿y dla dzia³añ organów kolegialnych. W odniesieniu zaœ do samej procedury podejmowania tych aktów, stosowaæ nale¿a³oby „odpowiednio”
zasady dotycz¹ce dzia³alnoœci uchwa³odawczej, podpisania, publikacji itp.215
Istotnym elementem oddzia³ywania struktur administracji publicznej
na zapewnienie porz¹dku i bezpieczeñstwa publicznego, w przeciwieñstwie
do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, a zarazem cech¹
wspóln¹ aktów porz¹dkowych jest to, ¿e za ich naruszenie przepisy te mog¹
przewidywaæ karê grzywny216, wymierzan¹ w trybie i na zasadach okreœloop. cit., s. 78. Por. te¿ M. Jaroszyñski, Decentralizacja funkcji prawotwórczej jako czynnik
demokratyzacji, „Problemy Rad Narodowych” 1965, Nr 4, s. 17–19; M. Jaroszyñski, Zagadnienie rad narodowych, op. cit., s. 155.
213 Art. 41 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
214 E. Ochendowski, Kontrola i nadzór nad aktami prawa miejscowego [w:] Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, Poznañ 1999, s. 200–201.
215 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 260.
216 Art. 40 ust. 4 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 41 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie
powiatowym, art. 60 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
85
nych w prawie o wykroczeniach. W wyroku z 9 maja 1995 roku Naczelny
S¹d Administracyjny wskaza³, i¿ „(…) zwa¿ywszy, ¿e przepisy gminne wykonawcze wydawane s¹ w oparciu o szczegó³owe upowa¿nienia ustawowe,
a przepisy statutowe i porz¹dkowe – na podstawie ustawowych upowa¿nieñ
generalnych, a przy tym tylko przepisy porz¹dkowe mog¹ przewidywaæ karê
grzywny za ich naruszenie, rady gmin nie powinny obejmowaæ jedn¹ uchwa³¹ przepisów gminnych wykonawczych, statutowych i porz¹dkowych”217.
Orzeczenie to wskazuje, ¿e upowa¿nienie do stanowienia porz¹dkowych aktów prawa miejscowego nie mo¿e byæ interpretowane rozszerzaj¹co przez
organy samorz¹du terytorialnego oraz terenowe organy administracji rz¹dowej218.
W œwietle przedstawionych powy¿ej regulacji ustawowych mo¿na dojœæ
do sytuacji, w której ró¿ne przepisy porz¹dkowe obowi¹zuj¹ce na okreœlonym terytorium bêd¹ ustanowione przez gminê, powiat (gdy przyczyny uzasadniaj¹ce ich wydania wyst¹pi¹ na obszarze wiêkszym ni¿ obszar jednej
gminy) oraz wojewodê, a nawet przez organ administracji niezespolonej (gdy,
np. okreœlone zagro¿enie zaistnieje m.in. na obszarze morskiego pasa technicznego). W zwi¹zku z tym, niezbêdne jest ustalenie regu³ dotycz¹cych pierwszeñstwa w zakresie wydawania i stosowania przepisów porz¹dkowych. Maj¹c
na wzglêdzie konstytucyjn¹ zasadê pomocniczoœci oraz domniemania kompetencji na rzecz gminy, nale¿y przyj¹æ, ¿e organy powiatu oraz wojewoda
i organy administracji niezespolonej mog¹ ustanawiaæ przepisy porz¹dkowe
w zakresie nie uregulowanym przez gminê. Powo³ana zasada pomocniczoœci
wymusza te¿ dalsz¹ kolejnoœæ, zatem organy powiatu stanowi¹ przepisy porz¹dkowe w zakresie nie unormowanym przez organy gmin, a wojewoda
w zakresie nie unormowanym przez jednostki samorz¹du terytorialnego,
zaœ organy administracji niezespolonej w sytuacji, w której przepisów nie
wyda³y jednostki samorz¹du terytorialnego i wojewoda219.
217 Wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 roku, sygn. SA/Wr 590/95, „Wspólnota” 1995,
Nr 48, poz. 18; zob. te¿ wyrok NSA z dnia 4 marca 1993 roku, sygn. akt SA/Wr 1449/92,
ONSA 1994, Nr 2,poz. 64.
218 Por. D. D¹bek, przepisy porz¹dkowe jako instrument sprawnego dzia³ania administracji samorz¹dowej [w:] Sprawnoœæ dzia³ania administracji samorz¹dowej, red. E. Ura,
Rzeszów 2006, s. 83–108.
219 J. Maækowiak, Proponowane kierunki zmian regulacji ustawowych dotycz¹cych przepisów gminnych, op. cit., s. 40.
86
Rozdział
III
Zasady oraz tryb publikacji
aktów prawa miejscowego
3.1. Uwagi ogólne
Przedmiotem analizy w tym rozdziale pracy s¹ zagadnienia zwi¹zane
z oficjalnym og³oszeniem aktu prawa miejscowego. Czynnoœæ publikacji aktów normatywnych jest ukszta³towana przez obowi¹zuj¹ce normy prawne
danego systemu, zazwyczaj uzupe³niane przez praktykê konstytucyjn¹ danego pañstwa. Regu³y dokonywania czynnoœci tego rodzaju s¹ formu³owane
zarówno w konstytucjach, jak i tzw. ustawach zwyk³ych. Przy czym, ustrojodawca polski ograniczy³ siê jedynie do kilku podstawowych postanowieñ
zawartych w Konstytucji RP, powierzaj¹c ustawodawcy unormowanie trybu
og³aszania aktów normatywnych1 . Regulacja zawarta w Konstytucji RP nie
rozwi¹zuje wprawdzie wszystkich zagadnieñ i w¹tpliwoœci dotycz¹cych publikacji prawa miejscowego, niemniej jednak stanowi zasadniczy trzon, wskazuj¹c charakter prawny aktów prawa miejscowego oraz ich miejsce w systemie Ÿróde³ prawa.
W orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego znaleŸæ mo¿na bardzo wiele odniesieñ i wskazañ dotycz¹cych roli nale¿ytego og³aszania i publikowania prawa w demokratycznym pañstwie prawnym, oraz jego znaczenia dla
kultury obywatelskiej i tym samym kultury prawnej. Niejednokrotnie Trybuna³ Konstytucyjny przypomina³, ¿e niepublikowanie aktów normatywnych
godzi w zasadê lojalnoœci wobec obywateli, zasadê jawnoœci prawa oraz zasadê zaufania do prawa i pewnoœci prawa. Zwracano przy tym uwagê, ¿e zachodzi potrzeba proklamowania ogólnej zasady obowi¹zku publikacji w oficjalnych organach publikacyjnych wszystkich aktów normatywnych, jako
bezwzglêdnego warunku ich mocy powszechnie obowi¹zuj¹cej.
1 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, „Przegl¹d Sejmowy” 2001, Nr 5, s. 11.
87
Warunkiem wa¿noœci aktów prawa miejscowego organów samorz¹du
terytorialnego oraz terenowych organów administracji rz¹dowej jest ich zgodnoœæ z okreœlonymi wymogami formalnymi. Akty prawa miejscowego musz¹
posiadaæ okreœlon¹ formê prawn¹ i treœæ, jak równie¿ musz¹ zostaæ opublikowane w okreœlonej procedurze2 . Punktem odniesienia do tych przes³anek
jest odpowiedŸ na pytanie, czy powszechnie obowi¹zuj¹ce normy prawne
zawieraj¹ wystarczaj¹ce wymogi formalne dla publikacji aktów prawa miejscowego, które by gwarantowa³y tym Ÿród³om prawa miejscowego – legalnoœæ, a wiêc zgodnoœæ wprowadzonych regulacji z prawem?
Nale¿y mieæ na uwadze, ¿e w sytuacji naruszenia warunków legalnoœci,
publikacja aktu prawa miejscowego skutkowaæ mo¿e w¹tpliwoœciami co do
tego, czy akt w ogóle obowi¹zuje, oraz mo¿liwoœci¹ stwierdzenia jego niewa¿noœci.
3.2. Zasady ogólne publikacji aktów prawa miejscowego
Stosownie do art. 88 Konstytucja RP, warunkiem wejœcia w ¿ycie aktów
prawa miejscowego jest ich og³oszenie. Oznacza to, ¿e akty prawa miejscowego musz¹ byæ publikowane przez odpowiedni organ w przeznaczonym do
tego publikatorze urzêdowym.
Wyk³adnia art. 88 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w¹tpliwoœci, ¿e
szczegó³owe zasady i tryb og³aszania aktów normatywnych maj¹ byæ uregulowane w ustawie. Nadanie tym unormowaniom innej formy by³oby naruszeniem ustawy zasadniczej, przy czym uregulowanie zasad i trybu og³aszania jest dla parlamentu obowi¹zkowe. Wprawdzie naruszenie tego obowi¹zku
nie jest zagro¿one sankcj¹ prawn¹, ale wobec braku unormowañ ustawowych w tym zakresie, w systemie istnia³aby luka konstrukcyjna, tzn. brakowa³oby regu³ dokonywania takiej czynnoœci konwencjonalnej, jak¹ jest og³aszanie aktów normatywnych. Ustawa normuj¹ca sprawy wskazane w art. 88
ust. 2 jest zatem nieodzowna ze wzglêdu na wymaganie zupe³noœci systemu
prawa3.
Og³aszanie stanowionych przez organy samorz¹du terytorialnego i organy terenowej administracji rz¹dowej aktów normatywnych i innych aktów prawnych nastêpuje na zasadach okreœlonych w ustawie o og³aszaniu
2 G. Werciñski, Komentarz do ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych, Oficyna 2009, s. 99.
3 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 13–14; M. Bator, Akty prawne jednostek samorz¹du terytorialnego
podlegaj¹ce publikacji w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, cz. II. Gmina, „Nowe Zeszyty
Samorz¹dowe” Nr 2, 2008, s. 42.
88
aktów normatywnych. W regulacjach omawianej ustawy znajduj¹ odzwierciedlenie i realizacjê konstytucyjne postulaty dotycz¹ce idei jawnoœci i pewnoœci prawa4.
Dla dalszych rozwa¿añ konieczne jest wyjaœnienie znaczenia trzech terminów, a mianowicie publikacji, og³oszenia oraz promulgacji aktu normatywnego, gdy¿ w doktrynie pojêcia te s¹ zró¿nicowane, a niekiedy stosowane
zamiennie.
Etymologicznie, pod pojêciem promulgacji, rozumie siê oficjalne, urzêdowe og³oszenie prawa5. W literaturze przedmiotu termin ten u¿ywany jest
zaœ do oznaczenia urzêdowego stwierdzenia przez organ pañstwowy, ¿e np.
akt prawodawczy doszed³ do skutku. Promulgacja dotyczy w zasadzie procedury ustawodawczej, gdy¿ z ni¹ wi¹¿e siê prawo veta (odmowy podpisania
ustawy) przez organ naczelny pañstwa w stosunku do ustawy uchwalonej
przez organ ustawodawczy6. Zatem, pos³ugiwanie siê tym terminem w niniejszej pracy jest nieuprawnione, gdy¿ mo¿e prowadziæ do nieporozumieñ
terminologicznych.
Poprzez instytucjê „og³oszenie aktu normatywnego” wspó³czeœnie uwa¿a siê „z³o¿on¹, a zarazem szczególnie donios³¹ czynnoœci¹ konwencjonaln¹,
polegaj¹c¹ na podaniu tego aktu (a nie informacji o nim) do wiadomoœci
publicznej w formie przewidzianej przez dany system prawny, wspó³czeœnie
zazwyczaj przez zamieszczenie danego aktu normatywnego w urzêdowym
dzienniku publikacyjnym”7. St¹d, przez og³oszenie aktu prawa miejscowego
bêdê rozumia³ publikacjê aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, jak równie¿ w przypadkach wskazanych w ustawie przez
podanie do publicznej wiadomoœci w formie obwieszczeñ, a tak¿e w sposób
zwyczajowo przyjêty na danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu,
przez kompetentny organ administracji publicznej, poprzez któr¹ ów pod4
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1609/15 , CBOSA.
W. Kopaliñski, S³ownik wyrazów obcych i zwrotów obcojêzycznych, Wydanie XVII,
Warszawa 1989, s. 416.
6 Por. m.in. H. Rot, Wstêp do nauk prawnych, Wroc³aw 1998, s. 60–62; M. Zimmermann, Kwestia promulgacji ustaw w nowej Konstytucji, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny”, 1937, z. 3, s. 387–402; A. Ba³aban, L. Dubel, L. Leszczyñski, Zasady tworzenia prawa, Lublin 1986, s. 165; R. Balicki, Udzia³ Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
w postêpowaniu ustawodawczym, Wroc³aw 2001, s. 49–51; A. Michalska, S. Wronkowska,
Zasady tworzenia prawa, Poznañ 1980, s. 109–110.
7 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Przegl¹d Sejmowy, op. cit., s. 10–11. Nale¿y podnieœæ, ¿e og³oszenie aktu
normatywnego w organie promulgacyjnym nie jest czynnoœci¹ o charakterze „technicznym”,
a wynika z ustawowej kompetencji organu. Podobnie, J. Wróblewski, Teoria racjonalnego
tworzenia prawa, Warszawa 1985, s. 35; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa
miejscowego, Warszawa 1994, s. 18, J. Wilk, „Og³oszenie” a „podanie do wiadomoœci” – problemy nie tylko semantyczne, „Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 2, 2012, s. 16.
5
89
miot nadaje moc obowi¹zuj¹c¹ normie, b¹dŸ zespo³owi norm generalnych
i abstrakcyjnych.
Zatem, w pojêciu „og³oszenie” zawiera siê instytucja „publikacji”, przez
któr¹ w niniejszej pracy rozumiem zamieszczenie aktu prawa miejscowego
w dzienniku urzêdowym, któr¹ nale¿y traktowaæ jako materialnoprawn¹
czynnoœæ nale¿¹c¹ do ustawowych kompetencji wojewody, która wywo³uje
prawne skutki na ogó³ o konstytutywnym charakterze8. Zasadniczym celem
publikacji w ramach konstrukcji normatywnych jest wyposa¿enie aktu
w moc obowi¹zuj¹c¹9. Spo³ecznym sensem tego rodzaju urzêdowej czynnoœci
jest to, by zapewniæ zainteresowanym rzeczywist¹ mo¿liwoœæ zapoznania siê
z normami, które bêd¹ dla nich wi¹¿¹ce10. Uzale¿nienie wi¹¿¹cego charakteru norm prawnych od ich uprzedniej nale¿ytej publikacji jest podstawowym elementem kultury prawnej (zasada leges instituuntur cum promulgantur), a tak¿e warunkiem skutecznoœci stanowionych norm.
Przede wszystkim ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych w przeciwieñstwie do regulacji konstytucyjnej, formu³uje zasadê publikacji wszelkich
aktów normatywnych i innych aktów prawnych11 w dziennikach urzêdowych12,
a nie w jakiejkolwiek formie. Publikacja wszelkich aktów normatywnych ma
na celu, stworzenie szans zainteresowanym na zapoznanie siê z treœci¹ ustanowionych aktów13. Natomiast, og³oszenie w sposób przewidziany prawem
jest urzêdowym og³oszeniem aktu i tylko w ten sposób og³oszonemu tekstowi przys³uguje domniemanie autentycznoœci. Urzêdowa publikacja aktu pra8
Por. np. wyrok NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 roku, sygn. akt II SA/£d 1331/03,
OwSS 2004, Nr 4, poz. 101.
9 A. Turska, Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” 1964, z. 1, s. 18.
10 W literaturze jawnoœæ komunikatu rozpatrywana jest z uwzglêdnieniem funkcji promulgacyjnej (zwi¹zanej z problemem wa¿noœci obowi¹zywania aktu) i funkcji informacyjnej
(zwi¹zanej z mo¿liwoœci¹ oddzia³ywania na adresatów). J. Jab³oñska-Bonca, M. Zieliñski,
Aspekty jawnoœci prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1988, z. 3, s. 41.
11 Por. art. 13 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, który nakazuje og³aszaæ
w wojewódzkim dzienniku urzêdowych, poza aktami prawa miejscowego, m.in.: statuty zwi¹zków miêdzygminnych oraz statuty zwi¹zków powiatów; akty Prezesa Rady Ministrów uchylaj¹ce akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodê i organy administracji niezespolonej, uchwa³ê bud¿etow¹ jednostki samorz¹du terytorialnego, inne akty prawne, informacje,
komunikaty, obwieszczenia i og³oszenia, je¿eli tak stanowi¹ przepisy szczególne.
12 Art. 2 ust. 1 Ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. S. Dudziak, Akty prawa
miejscowego stanowione przez samorz¹d terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi
w zakresie prawid³owego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 3, 2012, s. 5–17. B. Dolnicki, Przepisy porz¹dkowe jako akty prawa
miejscowego, „Przegl¹d Prawa Publicznego” Nr 12, 2008, s. 6–23.
13 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 164;
P. Dobosz, Komentarz do art. 42 [w:] Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, pod red.
P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 411.
90
wa miejscowego jest zatem integralnym sk³adnikiem procesu tworzenia prawa. W zwi¹zku z tym nale¿y przyj¹æ, ¿e publikacja aktu prawa miejscowego
w dzienniku urzêdowym jest „kwalifikowan¹ form¹ publikacji, tzn. oficjalnym, urzêdowym podaniem treœci aktu normatywnego do wiadomoœci publicznej (…) i w zwi¹zku z tym uwa¿a siê za ostatni warunek konieczny
obowi¹zywania norm prawnych zawartych w akcie”14. W zwi¹zku z tym akt
normatywny nie mo¿e byæ uznany za wywo³uj¹cy skutki prawne, je¿eli nie
zosta³ w przepisanym trybie podany do publicznej wiadomoœci adresatom,
tzn. nie by³ og³oszony w przewidzianej formie. Innymi s³owy mo¿na powiedzieæ, ¿e publikacja aktu prawa miejscowego w dzienniku promulgacyjnym
stanowi conditio sine qua non ich obowi¹zywania, a co za tym idzie wejœcia
w ¿ycie niektórych aktów normatywnych15.
Natomiast, przez dziennik urzêdowy nale¿y rozumieæ „publikacjê o charakterze ci¹g³ym, wydawan¹ w trybie okreœlonym prawnie, przeznaczon¹ do
og³aszania aktów normatywnych”16, jak równie¿ aktów, które charakteru
normatywnego nie posiadaj¹. W art. 8 i 13 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, do publikacji aktów prawa miejscowego przeznaczono „wojewódzki dziennik urzêdowy”, który wydaje wojewoda (art. 23).
Precyzuj¹c konstytucyjny wymóg publikacji aktów normatywnych powszechnie obowi¹zuj¹cych ustawodawca wprowadza obowi¹zek ich og³oszenia (art. 2 ust. 1), przy czym nakazuje, by og³oszenie nast¹pi³o niezw³ocznie
(art. 3). Jest to jednak zasada odmienna od tej, któr¹ wyra¿a art. 88 ust. 1
Konstytucji RP. Ustawa nie przewiduje bowiem konsekwencji naruszenia
owego obowi¹zku dla obowi¹zywania aktów w systemie, te bowiem – powtórzmy – formuje art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w stosunku do aktów normatywnych w nim wymienionych. Konsekwencj¹ nieog³oszenia w dzienniku
urzêdowym aktu normatywnego innego ni¿ wskazany w art. 88 Konstytucji
jest odpowiedzialnoœæ polityczna organu, który nie zrealizowa³ obowi¹zku,
nie jest natomiast to, ¿e akt ten nie wchodzi w ¿ycie17.
D¹¿enie do realizacji postulatu jawnoœci prawa s³u¿y równie¿ w¹skie
zakreœlenie w ustawie wyj¹tków od obowi¹zku og³aszania aktów normatywnych. S¹ one – zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy – dopuszczalne,
je¿eli spe³niono ³¹cznie dwa warunki, tj. akt normatywny nie zawiera prze14 W. Gromski, Og³oszenie aktu normatywnego, [w:] S³ownik wiedzy o Sejmie, pod.
red. naukow¹ A. Preisnera, Warszawa 2001, s. 108.
15 Por. Postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt S 2/91, OTK 1991,
Nr 1, poz. 30.
16 A. Preisner, Dziennik urzêdowy [w:] S³ownik wiedzy o Sejmie, pod. red. naukow¹
A. Preisnera, Warszawa 2001, s. 29; Wyrok WSA w Opolu z z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn.
akt II SA/Op 419/15, CBOSA.
17 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 16.
91
pisów powszechnie obowi¹zuj¹cych (ma charakter wewnêtrzny) oraz odrêbna ustawa, normuj¹ca okreœlon¹ dziedzinê spraw, wy³¹cza wyraŸnym przepisem obowi¹zek og³aszenia danego aktu. Poza tym, decyzja w sprawie og³oszenia aktu albo nieog³oszenia aktu normatywnego nie nale¿y do twórcy
aktu, a ka¿dy taki akt poza wyj¹tkami wskazanymi wczeœniej, musi byæ
opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, nawet je¿eli ta forma
mia³aby charakter dodatkowy. Takie rozwi¹zanie zwiêksza dostêp do tekstów aktów normatywnych18. Na nieog³oszenie aktu normatywnego o charakterze wewnêtrznym musi wiêc wyraziæ zgodê parlament w formie ustawy. Inaczej mówi¹c, je¿eli osobna ustawa mia³aby przewidzieæ wyj¹tek od
zasady og³aszania wyra¿onej w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, musia³aby
stworzyæ dla jakiegoœ podmiotu podstawê do wydania aktów normatywnych
o charakterze wewnêtrznym, zgodn¹ z art. 93 Konstytucji RP (albo podstawa ta musia³aby ju¿ znajdowaæ siê w systemie) i nadto wy³¹czyæ obowi¹zek
og³aszania aktów wydawanych na takiej w³aœnie podstawie, czyni¹c u¿ytek
z upowa¿nienia przewidzianego w art. 2 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów
normatywnych19.
Warto przy tym zwróciæ uwagê, ¿e formuj¹c w ustawie zasadniczej warunek wejœcia w ¿ycie niektórych aktów normatywnych ustrojodawca pos³u¿y³ siê ich konstytucyjnymi nazwami (ustawa, rozporz¹dzenie, akty prawa
miejscowego), podczas gdy w art. 2 ust. 2 omawianej ustawy u¿yto okreœlenia „akty normatywne nie zawieraj¹ce przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych”. Niedopuszczalne jest zatem wy³¹czenie odrêbn¹ ustaw¹ obowi¹zku
og³aszania aktu normatywnego, który zawiera³by przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce, niezale¿nie od tego, jak¹ nazwê nosi³by taki akt20.
W zakresie obowi¹zku og³aszania aktów normatywnych omawiana ustawa wprowadzi³a trzy istotne rozwi¹zania. „Po pierwsze, obowi¹zek og³aszania aktów normatywnych, choæ z ró¿nymi konsekwencjami prawnymi, jest
sformu³owany w Konstytucji oraz ustawie. Decyzja w sprawie og³oszenia
albo nieog³oszenia aktu normatywnego nie nale¿y do twórcy tego aktu. Rozwi¹zanie, ¿e od rozstrzygniêcia twórcy aktu albo jakiegoœ innego podmiotu
zale¿y og³oszenie aktu, zachowano jedynie w stosunku do innych ni¿ normatywne aktów prawnych, np. art. 13 pkt. 10 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. Po drugie, ka¿dy akt normatywny, ze wskazanymi wczeœniej
wyj¹tkami, musi byæ og³oszony w dzienniku urzêdowym, nawet je¿eli ta forma mia³aby tylko charakter dodatkowy. Takie rozwi¹zanie istotnie zwiêksza
18
s. 164.
19
A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych, op. cit.,
S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 16.
20 Ibidem, s. 16.
92
dostêp do tekstów aktów normatywnych. Po trzecie, istniej¹ dwie podstawy
prawne og³aszania aktów normatywnych: Konstytucja RP i omawiana ustawa. Po zapoznaniu siê z ich tekstami ka¿dy zainteresowany mo¿e ustaliæ,
w jakiej formie zostanie og³oszony dany akt normatywny. Jedynym utrudnieniem s¹ tu ewentualne wyj¹tki od obowi¹zku og³aszania przewidziane
w art. 2 ust. 2 omawianej ustawy. A¿eby je ustaliæ, trzeba bowiem œledziæ
wszystkie uchwalane ustawy”21.
D¹¿enie do realizacji postulatu jawnoœci rozstrzygniêæ prawnych przejawia siê tak¿e w tym, ¿e ustawa przewiduje og³aszanie bardzo wielu aktów
prawnych innych ni¿ akty normatywne, a wa¿nych dla ¿ycia publicznego
w spo³eczeñstwie obywatelskim, np. obwieszczenie o wygaœniêciu mandatu
wójta (art. 13 pkt. 8)22.
Poniewa¿ akty prawa miejscowego s¹ zawsze wydawane na podstawie
ustawy, dla ich publikacji ma znaczenie regu³a, ¿e mo¿na je og³aszaæ w okresie od dnia og³oszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejœcia w ¿ycie, choæ
nie mog¹ one wejœæ w ¿ycie wczeœniej ni¿ ustawa23. Regu³ê tê potwierdza te¿
treœæ rozporz¹dzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej24.
Zasady publikowania aktów prawa miejscowego nie s¹ jednolite. Ró¿nice zaœ zale¿¹ od rodzaju aktu. Wszystkie akty prawa miejscowego s¹ publikowane w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, odnoœnie zaœ aktów prawa
miejscowego o charakterze porz¹dkowym przewidziano dodatkowo publikowanie ich w drodze obwieszczeñ, a tak¿e w sposób zwyczajowo przyjêty na
danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu.
Ogólnie regulacje dotycz¹ce sposobu publikacji okreœla ustawodawca,
w niektórych jednak przypadkach szczegó³y dotycz¹ce publikacji pozostawiono organom samorz¹dowym. Ustawodawca wskazuje bowiem, ¿e przepisy porz¹dkowe do ich wejœcia w ¿ycie wymagaj¹ dodatkowo og³oszenia
w drodze obwieszczeñ, a tak¿e w sposób zwyczajowo przyjêty na danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu, z tym ¿e wybór któregoœ z tych
ostatnich sposobów, wobec zastosowanej alternatywy, pozostawiono ju¿ organom samorz¹dowym. Szczegó³owo te kwestie zostan¹ przedstawione poni¿ej.
D¹¿enie do realizacji postulatu jawnoœci rozstrzygniêæ prawnych przejawia siê tak¿e w tym, ¿e ustawa przewiduje mo¿liwoœæ zapoznania siê z tekstem aktu prawnego przez odpowiednie ukszta³towanie vacatio legis, zakaz
21
Ibidem, s. 17.
Ibidem, s. 17.
23 Art. 7 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
24 § 128 rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908).
25 Art. 20 ust. 3 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
22
93
retroakcji, czy wprowadzeniu obowi¹zku rozpowszechniania i udostêpniania zainteresowanym dzienników urzêdowych.
Zasady publikacji aktów prawa miejscowego maj¹ podstawowe znaczenie w demokratycznym pañstwie prawnym dla jego obowi¹zywania – s¹ bowiem warunkiem ich wejœcia w ¿ycie. Co wiêcej, istotne znaczenie dla obowi¹zywania aktu prawa miejscowego ma precyzyjne okreœlenie momentu
og³oszenia aktu prawa miejscowego, od tego momentu bowiem liczony jest
termin, po up³ywie którego akty prawa miejscowego wchodz¹ w ¿ycie (co do
zasady – 14 dni). Obecna regulacja zawiera precyzyjne unormowania, pozwalaj¹ce dok³adnie ten moment okreœliæ: chwil¹ og³oszenia aktu publikowanego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym jest dzieñ jego wydania25,
chwil¹ zaœ og³oszenia aktów publikowanych tak¿e w inny sposób (dotyczy to
aktów porz¹dkowych) – dzieñ wskazany w obwieszczeniu26.
3.3. Publikacja aktów prawa miejscowego
w wojewódzkim dzienniku urzędowym
Publikacja aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym stanowi podstawowy sposób zapewnienia jawnoœci prawa, ma istotne znaczenie dla stabilizacji prawnej sytuacji obywateli, dla ochrony ich praw
i wolnoœci27, odgrywaj¹c donios³¹ rolê nie tylko, jako podstawowe Ÿród³o
udostêpnienia tekstu prawa dla zapewnienia jego skutecznoœci28, ale równie¿ jako oryginalne Ÿród³o prawa w rozumieniu normodawczym29. W literaturze podkreœla siê, ¿e jest to najkrótsza droga przekazu informacji o prawie, a zarazem pierwsze urzêdowe podanie autentycznego tekstu aktu prawa
miejscowego30 stanowionego przez wojewodê, organy administracji niezespolonej, organy gminy, organy powiatu i organy województwa31.
Zasada, a zarazem obowi¹zek publikowania wszelkich aktów prawa
miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym stanowi znacz¹c¹ zmianê w porównaniu z poprzednio obowi¹zuj¹c¹ zasad¹ ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzêdowym tylko w przypadkach wskazanych w ustawie (np. statut gminy), lub na podstawie ustawy szczególnej (np. miejscowy
26
Art. 14 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
K. Opa³ek, W. Zakrzewski, Z zagadnieñ praworz¹dnoœci socjalistycznej, Warszawa
1958, s. 191.
28 J. Jab³oñska-Bonca, Prawo powielaczowe, Gdañsk 1987, s. 130.
29 J. Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 130; Z. Duniewska,
Wymóg przestrzegania prawa a jego publikacja, „Edukacja prawnicza” 1995.
30 J. Jab³oñska-Bonca, M. Zieliñski, Aspekty jawnoœci prawa, op. cit., s. 42.
31 Art. 13 pkt. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
27
94
plan zagospodarowania przestrzennego32). Co do zasady bowiem akty te
og³asza³o siê „przez rozplakatowanie obwieszczeñ w miejscach publicznych
lub w inny sposób miejscowo przyjêty, a tak¿e przez og³oszenie w lokalnej
prasie, chyba ¿e przepisy prawa stanowi³y inaczej”33.
Przyjête obecnie rozwi¹zania normatywne wywo³a³y g³osy krytyczne
w doktrynie podnosz¹ce, ¿e opublikowanie wszystkich aktów prawa miejscowego z terenu województwa w wojewódzkim dzienniku urzêdowym wymaga
ogromnego nak³adu œrodków i nie przyczynia siê do zwiêkszenia jawnoœci
prawa, a wrêcz przeciwnie34. Moim zdaniem, zasada ta w pe³ni odpowiada
za³o¿eniom ustrojowym demokratycznego pañstwa prawnego sprzyjaj¹c postulatowi jasnoœci, pewnoœci i spójnoœci systemu prawa oraz wynikaj¹cym
z nich poczucia bezpieczeñstwa dla uczestników obrotu prawnego, a nie uzasadnionych obaw nadmiernej uci¹¿liwoœci obowi¹zku publikacji dla samorz¹du terytorialnego35. Postulaty te nie mog¹ byæ realizowane bez urzeczywistniania zasady jawnoœci prawa, która przejawia siê w³aœnie w og³aszaniu
aktów prawa miejscowego w organach urzêdowych.
Podstaw¹ do og³oszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony
przez upowa¿niony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów36, weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, zwanym dalej „bezpiecznym podpisem elektronicznym”.
Podpis organu upowa¿nionego zaœwiadcza o autentycznoœci dokumentu i jego
zgodnoœci z aktem woli organu, który ustanowi³ akt prawa miejscowego.
32 Art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.).
33 Por. A. Szewc, T. Szewc, Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1999, s. 86–90; S. T. Kania, Sposoby og³aszania aktów prawa miejscowego, „Wspólnota” 1999, Nr 84; E. Malisz, Przepisy gminne. Zasady i praktyka tworzenia
prawa miejscowego, Zielona Góra 1994, s. 43–44.
34 Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 stycznia 2003 roku, o zmianie ustawy
o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Druk Nr 1885, s. 3.
Por. te¿ M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 2), „Finanse Komunalne” 2001, Nr 6, s. 48; M. Bartoszewicz, Urzêdowa publikacja bud¿etu, „Wspólnota”
2001, Nr 8; Z. Lorek, Niekonsekwentne ujednolicenie, „Wspólnota” 2001, Nr 4; I. Pelc,
B. Pelc, Nowe uregulowania – nowe w¹tpliwoœci, „Wspólnota” 2000, Nr 50.
35 Na marginesie powy¿szych uwag trudno oprzeæ siê refleksji dotycz¹cej nadal ma³ej
wiedzy i w konsekwencji k³opotów z okreœleniem cech aktów prawa miejscowego. Nad wyraz dobitnie œwiadczy o tym stwierdzenie: „Nie przes¹dzaj¹c kwestii normatywnoœci uchwa³y bud¿etowej, nale¿y uznaæ, ¿e jest ona aktem prawa miejscowego, poniewa¿ wydana jest
ona na podstawie ustawy” (M. Bartoszewicz, Urzêdowa publikacja bud¿etu, op. cit., s. 45)
oraz: „¯adna z ustaw nie definiuje pojêcia „akty prawa miejscowego (…) nie mo¿na w sposób
jednoznaczny zakwalifikowaæ konkretnej uchwa³y powiatu czy gminy jako aktu prawa miejscowego” (I. Pelc, B. Pelc, Nowe uregulowania – nowe w¹tpliwoœci, op. cit.).
36 Ustawa z dnia 18 wrzeœnia 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r.
poz. 262, ze zm.).
95
Regulacja materii dotycz¹cej wymogów formalnych aktów prawa miejscowego jest niezwykle oszczêdna37. Zawiera tylko nieliczne przepisy, jak
np. art. 43 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie powiatowym oraz art. 89 ust. 2
ustawy o samorz¹dzie województwa, które wobec aktów prawa miejscowego
wprowadzaj¹ poprzedzaj¹cy og³oszenie wymóg ich podpisania przez odpowiednio przewodnicz¹cego rady powiatu i przewodnicz¹cego sejmiku województwa38. Tak wiêc, do kompetencji przewodnicz¹cych organów prawodawczych ustawodawca zaliczy³ obowi¹zek podpisania uchwalonych przez te
organy, b¹dŸ przez nie zatwierdzonych (jak w przypadku przepisów porz¹dkowych) aktów prawa miejscowego. Na uwagê zas³uguje natomiast fakt, i¿
w ustawie o samorz¹dzie gminnym nie ma odpowiednika wspomnianych
przepisów ustaw o samorz¹dzie powiatowym i wojewódzkim, brak wiêc wyraŸnej regulacji prawnej dotycz¹cej zasad podpisywania gminnych aktów
prawa miejscowego. Nale¿a³oby siê zastanowiæ, czy tak¿e w odniesieniu do
przepisów gminnych koniecznym wymogiem formalnym poprzedzaj¹cym publikacjê jest ich podpisanie, a je¿eli tak, to przez kogo39.
Poniewa¿ przepisy ustawy o samorz¹dzie gminnym wprost takiej zasady nie stanowi¹, wydaje siê, ¿e ustawa ta nie nak³ada obowi¹zku podpisania
uchwa³ – aktów prawa miejscowego przez przewodnicz¹cego organu stanowi¹cego, a wiêc rady gminy. Z ustawy tej nie wynika wiêc, by podpisanie
by³o formalnym warunkiem prawid³owoœci aktu prawa miejscowego gminy.
Niezbêdne jest zastosowanie treœci ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, a z art. 15 ust. 1 wynika bowiem, ¿e podstaw¹ do og³oszenia aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest orygina³ podpisany
przez organ upowa¿niony do wydania takiego aktu. Niew¹tpliwie wiêc uchwa³y organów gminy o charakterze prawa miejscowego musz¹ byæ podpisane,
albowiem w przeciwnym wypadku nie mog³yby stanowiæ podstawy do og³oszenia, które jest niezbêdnym warunkiem ich obowi¹zywania. Ustawodawca nie precyzuje jednak, kto ma tak¹ uchwa³ê podpisaæ. Stanowi jedynie
ogólnie, ¿e ma to byæ „organ upowa¿niony do wydania aktu”. Poniewa¿ ¿adne ustawowe przepisy nie wprowadzaj¹ zasad podpisywania uchwa³ rady
gminy, w szczególnoœci nie wiadomo, czy maj¹ to zrobiæ wszyscy podejmuj¹cy uchwa³ê radni, czy wystarczy, ¿eby zrobi³ to przewodnicz¹cy rady, najbardziej racjonalne wydaje mi siê zastosowanie zasad analogicznych do przewidzianych wyraŸnie przez ustawê o samorz¹dzie powiatowym i województwa,
37 Por. A. Jakowska, Samorz¹dowe prawodawstwo. Potrzebny wzorzec, „Wspólnota”
1999, Nr 32, s. 20.
38 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 479/06,
LEX Nr 219263.
39 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 298–299.
96
a wiêc, ¿e uchwa³a rady gminy powinna byæ podpisana przez jej przewodnicz¹cego40.
Powy¿szy pogl¹d uzasadnia te¿ treœæ rozporz¹dzenia w sprawie zasad
techniki prawodawczej, które nak³ada obowi¹zek zamieszczenia podpisu organu wydaj¹cego akt na oryginalnym egzemplarzu41.
Pogl¹d ten uzasadnia dodatkowo tak¿e analiza aktów wykonawczych do
samorz¹dowych ustaw ustrojowych. Zdaje siê ona przemawiaæ za tym, ¿e
wol¹ prawodawcy by³o objêcie obowi¹zkiem podpisywania wszystkich uchwa³
organów jednostek samorz¹du terytorialnego. W za³¹cznikach do rozporz¹dzeñ znajdujemy wzory blankietów korespondencyjnych m.in. dla spraw nale¿¹cych do kompetencji rady, z których wynika wymóg podpisywania ka¿dej uchwa³y rady przez jej przewodnicz¹cego. Mimo wiêc, ¿e obowi¹zek ten
nie zosta³ wyraŸnie wyartyku³owany, nale¿y przyj¹æ jego obowi¹zywanie42.
Analogiczne niedostatki podpisywania aktów prawa miejscowego dotycz¹ równie¿ ustawy o administracji rz¹dowej w województwie, gdy chodzi
o stanowienie przez te organy rozporz¹dzeñ i zarz¹dzeñ. Równie¿ w literaturze przedmiotu nie poœwiêcono tej kwestii nale¿ytej uwagi. W œwietle ogólnych ustaleñ nale¿y przyj¹æ per analogiam zasadê, ¿e akt prawa miejscowego
zawieraj¹cy przepis powszechnie obowi¹zuj¹cy wydany przez monokratyczny organ jest do chwili podpisania tylko projektem. Dopiero podpis uprawnionej osoby skutkuje, ¿e projekt stajê aktem prawnym. Zatem, rozporz¹dzenie wojewody podpisane musi byæ pod aktem prawa miejscowego przez
wojewodê, zarz¹dzenie dyrektora urzêdu morskiego – przez dyrektora odpowiedniego urzêdu43, zgodnie z zasad¹, ¿e organem administracji publicznej
nie jest urz¹d (jako aparat pomocniczy organu), a dyrektor, czyli osoba,
z której dzia³aniem przepisy prawne wi¹¿¹ okreœlone skutki prawne44.
Odnoœnie uchwa³ bêd¹cych aktami prawa miejscowego, ze wzglêdu na
ich specyfikê, przepisy samorz¹dowych ustaw ustrojowych wprowadzaj¹ dodatkowe w porównaniu z innymi uchwa³ami wymogi proceduralne warun40
Ibidem, s. 299.
§ 130 rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908).
42 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 299–300.
43 Podobne konsekwencje nale¿y wi¹zaæ z podpisem pod aktem prawa miejscowego
z³o¿onego przez zastêpców wojewodów (wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody, art. 27 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie). W sytuacji gdyby wojewoda nie móg³ pe³niæ swoich obowi¹zków, wówczas zakres zastêpstwa rozci¹ga siê na
wojewodów a nie pracowników upowa¿nionych przez wojewodê w drodze upowa¿nienia.
Analogicznie podpisanie aktu prawa miejscowego nale¿y odnieœæ do administracji niezespolonej. Por. szerzej H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit.,
s. 188–189.
44 Por. J. Trzciñski, Pojêcie konstytucyjnego organu pañstwa, Wroc³aw 1974, s. 136 i n.
41
97
kuj¹ce ich obowi¹zywanie. Zaliczyæ do nich nale¿y wymóg niezw³ocznego
podpisania przez przewodnicz¹cego rady (sejmiku) oraz opublikowania, dodatkowym zaœ warunkiem formalnym poprzedzaj¹cym publikacjê aktu prawa miejscowego jest, przewidziana w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych, koniecznoœæ umieszczenia pieczêci urzêdowej na oryginale uchwa³y,
obok podpisu organu45.
Po podpisaniu orygina³u aktu prawa miejscowego przez organ upowa¿niony do jego wydania oraz opatrzeniu pieczêci¹ urzêdow¹, akt ten przedstawiany jest wojewodzie o jego og³oszenie og³oszenie.
Legalny akt prawa miejscowego to taki, który zosta³ opublikowany
w tym samym brzmieniu, w którym zosta³ ustanowiony. Takie stanowisko
wyrazi³ NSA, w wyroku z 29 sierpnia 2006 roku, stwierdzaj¹c, ¿e „(…) treœæ
przekazanego do og³oszenia aktu prawa miejscowego musi byæ identyczna
z treœci¹ aktu uchwalonego. Jeœli do og³oszenia przekazano akt prawny inny
w treœci do uchwalonego, to mamy do czynienia z tzw. niebytem” aktu prawa
miejscowego46.
Ustawa stanowi, ¿e wojewoda kieruje akt prawa miejscowego do publikacji, umieszczaj¹c na nim wizê47. Trzeba zwróciæ uwagê, ¿e ustawa nie
zawiera postanowienia explicite ustalaj¹cego jak¹œ dyrektywê co do terminu
(a raczej tempa) publikacji aktu prawa miejscowego. Wynika z tego tylko
tyle, ¿e wojewoda ma obowi¹zek skierowania przed³o¿onego mu aktu prawa
miejscowego do publikacji. Œwiadczy o tym u¿yte przez ustawodawcê s³owo
„kieruje”. Oznaczaæ to mo¿e, ¿e og³oszenie powinno nast¹piæ bez zbêdnej
zw³oki. Tak wiêc wojewoda sprawdzaæ mo¿e jedynie, czy enumeratywnie
w ustawie wymienione wymogi formalne zosta³y spe³nione (czy jest to podpisany orygina³ z pieczêci¹, trzema kopiami i wnioskiem o og³oszenie), i tylko
w przypadku ich niespe³nienia odmówiæ mo¿e swej „wizy”, a wiêc skierowania do publikacji. Taka regulacja definitywnie pozbawia wojewodê prawa
merytorycznego kontrolowania aktu prawa miejscowego i odmawiania na
tej podstawie jego opublikowania. Istniej¹ce wiêc na gruncie poprzednio obowi¹zuj¹cych przepisów ryzyko nieuzasadnionego blokowania przez wojewodê publikacji aktów prawa miejscowego zosta³o usuniête48 .
45
Art. 15 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 roku, II OSK 662/06, „Wspólnota” 2007, Nr 1, s. 44.
47 Art. 15, 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
48 Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 roku w sprawie
zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzêdowego (Dz.U. Nr 9, poz. 78) przewidywa³o odnoœnie publikacji aktów prawa miejscowego kontrowersyjne uprawnienia zarówno redaktora naczelnego, jak i samego wojewody. § 6 ust. 2 rozporz¹dzenia przewidywa³ bowiem, i¿ redaktor naczelny przed og³oszeniem danego aktu sprawdza, czy nie zachodz¹
przeszkody prawne do jego og³oszenia. W przypadku zaœ stwierdzenia uchybieñ lub innych
przeszkód do og³oszenia aktu prawnego, wojewoda zwraca³ ten akt organowi, który go
46
98
Nale¿y przyj¹æ stanowisko, ¿e brak w³aœciwego podpisu pod uchwa³¹
oznacza tak istotn¹ wadliwoœæ, ¿e uchwa³a nie powinna byæ opublikowana
do momentu jej usuniêcia.
Og³oszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym nastêpuje w postaci zamieszczenia go na stronie internetowej pe³nego
tekstu (np. uchwa³y rady gminy) wraz z dat¹ aktu, tytu³em, podpisem i ewentualnymi za³¹cznikami.
Oddzielnym zagadnieniem jest kwestia charakteru prawnego za³¹czników do aktu prawa miejscowego. Pozbawienie ich, jako immanentnej czêœci
aktu prawa miejscowego mo¿e budziæ w¹tpliwoœci. Wojewódzki S¹d Administracyjny we Wroc³awiu w jednym z wyroków stwierdzi³, ¿e „(…) dla oceny
zgodnoœci z prawem uchwa³y nie jest istotna kwestia dotycz¹ca zawarcia
treœci normatywnej w za³¹czniku do tej uchwa³y. Przepisy konstytucyjne
i ustawowe nie reguluj¹ bowiem w sposób zamkniêty formy aktu prawa miejscowego. Z obowi¹zuj¹cych przepisów nie wynika w szczególnoœci to, ¿e za³¹cznik do uchwa³y wydanej na podstawie upowa¿nienia ustawowego nie
mo¿e mieæ charakteru normatywnego49. Tym samym, w praktyce pojawia
siê dualizm aktów prawa miejscowego i za³¹czników. W zwi¹zku z tym niektóre (tak¿e za³¹czniki) maj¹ charakter normatywny, a inne nie, gdy¿ za³¹czniki do nich takiego charakteru nie maj¹. W sytuacji, gdy za³¹cznik zawiera treœci o charakterze materialnoprawnym, to mo¿na przypisaæ mu cechy
aktu prawa miejscowego, natomiast gdy dotyczy kwestii technicznych, to
tego charakteru nie posiada.
Po podjêciu i og³oszeniu aktów prawa miejscowego ich odpisy przekazuje
siê jednostkom organizacyjnym do wykonania. Równolegle z tymi czynnoœciami ustawodawca na³o¿y³ obowi¹zek przed³o¿enia uchwa³ organom nadzoru.
Dzieñ wydania wojewódzkiego dziennika urzêdowego jest co do zasady
dniem og³oszenia aktu prawa miejscowego50. Dzieñ wydania wojewódzkiego
dziennika urzêdowego precyzuje wojewoda oznaczaj¹c go w ka¿dej pozycji
dziennika. Jako dzieñ wydania okreœla siê datê nie wczeœniejsz¹ od dnia
udostêpnienia dziennika do sprzeda¿y w siedzibie organu wydaj¹cego dziennik51. Zatem, niedopuszczalne jest podawania jako dnia wydania dziennika
publikacyjnego daty wczeœniejszej ni¿ dzieñ, w którym faktycznie bêdzie on
udostêpniony do sprzeda¿y w siedzibie organu wydaj¹cego. Jeœli dziennik
przekaza³, wskazuj¹c stwierdzone uchybienia (§ 6 ust. 3); Por. na ten temat: T. B¹kowski,
A. Skóra, Problemy publikacji aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzêdowych [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysi¹clecia, £ódŸ 2000,
s. 14–15; D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 305.
49 Wyrok WSA we Wroc³awiu z 2 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wr 383/04,
Dz. Urz. Woj. Dolnoœl¹skiego 2007, Nr 4, poz. 22.
50 Art. 20 ust. 3 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
51 Art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
99
urzêdowy by³by dostêpny do sprzeda¿y w siedzibie organu wydaj¹cego wczeœniej, ni¿ okreœlony na nim dzieñ wydania, dla ustalenia daty og³oszenia
aktu prawa miejscowego (a co za tym idzie, daty wejœcia w ¿ycie tego aktu)
istotna bêdzie nie data faktycznego udostêpnienia dziennika do sprzeda¿y,
lecz data okreœlona na danym numerze dziennika52. Wyj¹tek stanowi og³oszenie w wojewódzkim dzienniku urzêdowym przepisów porz¹dkowych, albowiem
„za dzieñ ich og³oszenia uwa¿a siê dzieñ wskazany w obwieszczeniu”53.
Organy stosuj¹ce prawo obowi¹zane s¹ uznawaæ za jedynie miarodajny
stan prawny wynikaj¹cy z treœci aktów og³oszonych w dziennikach urzêdowych. Przyjmuje siê zatem domniemanie prawid³owoœci wydania i og³oszenia aktu normatywnego w dzienniku urzêdowym. Konsekwencj¹ uznania
materialnoprawnego charakteru czynnoœci publikacji aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalnoœæ badania tej czynnoœci przez inny organ, gdy¿
takie uprawnienia posiada tylko Trybuna³ Konstytucyjny oraz s¹dy.
Nale¿y podnieœæ, ¿e dzienniki urzêdowe wydawane w postaci elektronicznej obecnie, co oznacza, ¿e bêd¹ bardziej dostêpne ni¿ do tej pory, wbrew
pozorom równie¿ dla osób niekorzystaj¹cych samodzielnie ze œrodków komunikacji elektronicznej. Wystarczy bowiem, ¿e osoba taka wybierze siê do
urzêdu, biblioteki, kawiarenki internetowej albo po prostu do znajomego
korzystaj¹cego z takich œrodków i uzyska wydruk og³oszonego aktu normatywnego54. Podzielam w¹tpliwoœæ G Wierczyñskiego, który stawia dwa pytania. W jakiej postaci nale¿y przekazywaæ uprawnionym bibliotekom obowi¹zkowe egzemplarze dzienników urzêdowych wydawanych w postaci
elektronicznej. Wydaje siê, ¿e mo¿na siê w tym wzglêdzie wzorowaæ na praktyce stosowanej przez Biuro Oficjalnych Publikacji Europejskich, które wysy³a uprawnionym bibliotekom noœniki (obecnie s¹ to p³yty CD) z numerami
Dziennika Urzêdowego Unii Europejskiej z danego okresu. Nie ma ¿adnych
wskazówek w tym zakresie, ale wydaje siê, ¿e okres, za jaki mo¿na sporz¹dzaæ takie noœniki, nie powinien przekraczaæ roku kalendarzowego. W ka¿dym razie wydawcy poszczególnych dzienników urzêdowych powinni poinformowaæ zainteresowane biblioteki o przyjêtych zasadach realizacji
omawianych obowi¹zków, ¿eby nie nara¿aæ siê na odpowiedzialnoœæ karn¹
przewidzian¹ w art. 8 powo³anej ustawy55. Drugie pytanie dotyczy rozwi¹zañ polegaj¹cych na tworzeniu uwierzytelnionych wydruków aktu og³asza52
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), „Finanse Komunalne” 2001, Nr 5, s. 39.
53 Art. 14 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
54 G. Wierczyñski, Za³o¿enia do przysz³ej regulacji zasad tworzenia i og³aszania prawa,
„Przegl¹d Sejmowy”, Nr 5, 2008, s. 135–151.
55 G. Wierczyñski Grzegorz, Polska reforma og³aszania prawa, „Przegl¹d Sejmowy”
Nr 5, 2011, s. 23–36.
100
nego w formie elektronicznej – czy jest potrzebne. Moim zdaniem Autor artyku³u szuka odpowiedzi w zale¿noœci od odpowiedzi na pytanie o trwa³oœæ
zabezpieczenia, jakim jest podpis elektroniczny. Jako ¿e podpis ten (zw³aszcza w postaci tzw. bezpiecznego podpisu elektronicznego) odczytywany jest
za pomoc¹ specjalnego oprogramowania, wykorzystuj¹cego bazy danych certyfikowanych podmiotów zajmuj¹cych siê udostêpnianiem podpisów elektronicznych, nie mo¿na zak³adaæ, ¿e dany podpis elektroniczny bêdzie „odczytywalny” za kilkadziesi¹t lub kilkaset lat. Nale¿y przyj¹æ, ¿e z biegiem
czasu zaczn¹ siê pojawiaæ problemy z odczytem podpisów elektronicznych
do³¹czonych do aktów prawnych og³oszonych w formie elektronicznej. Bior¹c pod uwagê mo¿liwoœæ wyst¹pienia takich problemów i chc¹c mieæ mo¿liwoœæ kontroli autentycznoœci i integralnoœci aktów prawnych og³aszanych
w formie elektronicznej, warto wprowadziæ obowi¹zek przechowywania tych
aktów równie¿ w formie uwierzytelnionych wydruków56.
3.4. Inne sposoby publikacji aktów prawa miejscowego
Przepisy porz¹dkowe, które jako akty prawa miejscowego – z mocy przepisu art. 13 pkt 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych – og³asza siê
w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, zaœ na podstawie przepisu szczególnego – art. 14 ust. 1 – og³aszane s¹ „w drodze obwieszczeñ, a tak¿e w sposób
zwyczajowo przyjêty na danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu”57. Og³oszenie w ten sposób nie zwalnia z obowi¹zku og³oszenia przepisów porz¹dkowych w wojewódzkim dzienniku urzêdowym (art. 14 ust. 3)58.
Nale¿y podkreœliæ, ¿e omawiany sposób publikacji przewidziany zosta³
jedynie wyj¹tkowo – dla przepisów porz¹dkowych59. Jest to przy tym dla
tych przepisów g³ówny, choæ nie jedyny sposób publikacji. G³ówny, poniewa¿
ustawodawca stanowi, ¿e za dzieñ og³oszenia przepisu porz¹dkowego uwa¿a
siê dzieñ wskazany w obwieszczeniu60, a nie dzieñ wydania wojewódzkiego
dziennika urzêdowego. Nie jedyny zaœ, gdy¿ ustawodawca wprowadza obo56
G. Wierczyñski, Austriacka ustawa o reformie og³aszania aktów prawnych jako potencjalna inspiracja dla polskiego prawodawcy, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 1, 2010, s. 25–33.
57 J. Wilk, „Og³oszenie” a „podanie do wiadomoœci” – problemy nie tylko semantyczne,
„Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 2, 2012, s. 16.
58 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 36.
59 Podobieñstwo tego rozró¿nienia daje wyraz art. 228 ust. 2 Konstytucji RP – rozporz¹dzenia wprowadzaj¹ce stan nadzwyczajny podlegaj¹ og³oszeniu, a ponadto obowi¹zkowe
jest podanie go do publicznej wiadomoœci w inny sposób. Takie rozwi¹zanie wskazuje, ¿e
ustawodawca wychodzi z realistycznego za³o¿enia, ¿e oficjalna publikacja aktu normatywnego nie zapewnia skutecznego dotarcia go do zainteresowanych.
60 Art. 14 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
101
wi¹zek og³aszania przepisów porz¹dkowych tak¿e w wojewódzkim dzienniku urzêdowym61. Szczególnego podkreœlenia przy tym wymaga, ¿e wyraŸne
wskazanie przez ustawodawcê chwili og³oszenia przepisów porz¹dkowych
rozstrzyga wszelkie co do tego w¹tpliwoœci, definitywnie koñcz¹c tocz¹ce siê
na ten temat spory na tle ustawy o samorz¹dzie gminnym i powiatowym62.
Przewidziana w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych dopuszczalnoœæ publikacji aktów prawa miejscowego „w drodze obwieszczeñ, a tak¿e
w sposób zwyczajowo przyjêty lub w œrodkach masowego przekazu” spotyka
siê z krytyk¹ doktryny. M. Szewczyk63 podnosi w¹tpliwoœci co do zgodnoœci
z Konstytucj¹ RP odwo³ania siê w zakresie publikacji aktów powszechnie
obowi¹zuj¹cych do norm ustanowionych inn¹ drog¹ ni¿ ustawowa, tj. norm
zwyczajowych i nadania zwyczajom kwalifikacji prawnej oraz co do mo¿liwoœci subdelegowania przez ustawodawcê zwyk³ego uprawnieñ do okreœlania
zasad i trybu og³aszania aktów prawa miejscowego na rzecz innych organów
(np. sposób publikacji przez obwieszczenia). Autor uwa¿a, ¿e zwa¿ywszy na
ogromn¹ „skalê mo¿liwoœci oddzia³ywania przez te organy na sferê praw
i wolnoœci jednostek bezpieczniej by³oby opowiedzieæ siê za tym, ¿e nowa
Konstytucja RP wymaga, aby warunki promulgowania aktów prawa miejscowego zosta³y okreœlone jasno i jednolicie przez ustawodawcê zwyk³ego”64,
a tym samym koniecznoœæ zmian regulacji ustawowych, które nie precyzuj¹
trybu i formy publikacji, lecz odsy³aj¹ w powy¿szym wzglêdzie do innych ni¿
prawne unormowañ.
Odmienny pogl¹d formu³uje D. D¹bek, wskazuj¹c, ¿e w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych nie sposób doszukaæ siê sprzecznoœci z Konstytucj¹ RP. Autorka wskazuje, ¿e w pe³ni zachowane zosta³y wymogi konstytucyjne uregulowania zasad dotycz¹cych publikacji prawa miejscowego w akcie
rangi ustawowej. To bowiem ta w³aœnie ustawa zawiera uregulowanie tych
zasad, organom samorz¹du terytorialnego pozostawiaj¹c jedynie ich wykonanie (a nie jak twierdzi M. Szewczyk – ustalenie zasad). Nie ma wiêc mowy
o ¿adnym subdelegowaniu uprawnieñ do okreœlenia zasad publikacji65.
61
Art. 14 ust. 3 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
Wobec braku wyraŸnej regulacji ustawowej okreœlaj¹cej, od którego momentu
w przypadku ró¿nych sposobów og³oszenia, akt prawa miejscowego uznaje siê za og³oszony,
w doktrynie toczy³a siê dyskusja, czy nastêpuje to w momencie pierwszego og³oszenia (tak:
P. Czechowski, A. Jaroszyñski, S. Pi¹tek, Komentarz do ustawy o samorz¹dzie terytorialnym, Warszawa 1994, s. 79), czy te¿ dopiero z chwil¹ og³oszenia we wszystkich kumulatywnie wymaganych sposobach.
63 M. Szewczyk, Prawo miejscowe w œwietle przepisów nowej Konstytucji RP, „Przegl¹d
Legislacyjny” 1997, Nr 4, s. 17–18.
64 M. Szewczyk, Prawo miejscowe w œwietle przepisów nowej Konstytucji RP, op. cit.,
s. 18.
65 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 307.
62
102
Nie wdaj¹c siê w ocenê s³usznoœci którejkolwiek z zaprezentowanej tu
grup pogl¹dów zaznaczyæ jednak trzeba, ¿e obowi¹zywanie tego artyku³u
nie pozostaje bez wp³ywu na dzia³alnoœæ terenowej legislacji, a co za tym
idzie równie¿ og³aszania porz¹dkowych aktów prawa miejscowego, która przy
istniej¹cej rozbie¿noœci interpretacji ma wp³yw na legalne dzia³anie organów oraz prawa podmiotowe obywateli okreœlonych spo³ecznoœci. Uwa¿am,
¿e regulacja formy publikacji przepisów porz¹dkowych nie przystaje do zasady demokratycznego pañstwa prawnego. Zestawienie np. art. 14 ust. 1
z art. 20 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych prowadzi do wniosku, ¿e obwieszczenie, które zawiera przepisy porz¹dkowe, mo¿e zawieraæ dowolny dzieñ ich og³oszenia, poniewa¿ brak jest regulacji, ¿e dzieñ og³oszenia wskazany w obwieszczeniu nie
mo¿e byæ wczeœniejszy od daty faktycznego wywieszenia obwieszczenia. Powy¿sze rozumowanie mog³oby prowadziæ do konkluzji, ¿e w demokratycznym pañstwie prawnym dopuszczalne jest wskazanie w obwieszczeniu jako
dnia og³oszenia aktu, daty wczeœniejszej ni¿ dzieñ faktycznego og³oszenia
przepisów porz¹dkowych, które mog¹ przecie¿ zawieraæ sankcje za ich naruszenie.
Z przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych
wynika, i¿ obwieszczenie jest form¹ og³oszenia przepisów porz¹dkowych oraz,
¿e w obwieszczeniu powinien byæ okreœlony dzieñ og³oszenia tych przepisów.
Obwieszczenie jest wiêc czymœ innym ni¿ sam akt normatywny zawieraj¹cy
przepisy porz¹dkowe, który w tym obwieszczeniu jest zamieszczony. Uwa¿am za powa¿n¹ wadê przyjêcie, ¿e dzieñ og³oszenia przepisów ma byæ wskazany w obwieszczeniu, a nie w samych przepisach porz¹dkowych66.
Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych nie wskazuje, kto ma og³aszaæ w drodze obwieszczenia przepisy porz¹dkowe. Og³oszenie w drodze obwieszczenia przepisów porz¹dkowych uchwalanych przez organ stanowi¹cy
samorz¹du terytorialnego nie bêdzie raczej zadaniem tego organu, albowiem
jest on organem stanowi¹cym i kontrolnym. Podobnie jeœli chodzi o przewodnicz¹cego organu stanowi¹cego. Zdaje siê wiêc wynikaæ, ¿e przepisy powinny byæ og³oszone przez organ wykonawczy.
Wprowadzenie tego rodzaju sposobu og³aszania prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego uzasadniane jest specyfik¹ aktów porz¹dkowych. Wydawane s¹
one w sytuacjach nag³ego zagro¿enia podstawowych wartoœci, ich oddzia³ywanie musi byæ zatem mo¿liwie szybkie. Nie pozwala na to z oczywistych
wzglêdów cykl wydawniczy wojewódzkiego dziennika urzêdowego. Nale¿y
nadto podkreœliæ, ¿e poprzez og³oszenie w sposób zwyczajowo na danym terenie przyjêty, czy w œrodkach masowego przekazu zdecydowanie zwiêksza
66
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 39.
103
siê szansa dotarcia z informacj¹ o obowi¹zuj¹cym prawie do maksymalnie
du¿ego krêgu podmiotów. Tylko zaœ w takim przypadku mo¿liwe bêdzie osi¹gniêcie skutecznoœci jego dzia³ania. Korzyœci wynikaj¹ce wiêc z przyjêcia
takiego sposobu publikowania prawa miejscowego bêd¹ znacznie wiêksze,
ni¿ wynikaj¹ce z jednolitoœci uznawanej przez autora jako istotna wartoœæ
publikacji67.
W piœmiennictwie pojawi³y siê te¿ pogl¹dy o braku praktycznego znaczenia og³aszania aktów prawa miejscowego w sposób zwyczajowo na danym
terenie przyjêty: „dawne zwyczajowe sposoby (np. okólnik so³tysa, og³aszanie przez goñca w centralnym miejscu wsi, czy miasta) zanik³y, a nowe nie
s¹ zbyt bogate”68. Praktyka wskazuje, ¿e nie mo¿na siê z tym pogl¹dem
zgodziæ. Istnieje wiele jednostek samorz¹dowych, w których te w³aœnie sposoby komunikowania treœci norm nadal funkcjonuj¹ i s¹ najszybsz¹ metoda
dotarcia do mieszkañców. Dobrze wiêc, ¿e ustawodawca z tego sposobu nie
zrezygnowa³, umieszczaj¹c go alternatywnie, obok innych metod publikowania treœci prawa miejscowego69.
Ustawa stanowi, ¿e og³aszanie przepisów porz¹dkowych odbywaæ siê mo¿e
„w drodze obwieszczeñ, a tak¿e w sposób zwyczajowo przyjêty na danym
terenie lub w œrodkach masowego przekazu”. Sformu³owanie to w niewielkim tylko stopniu odbiega od u¿ywanego poprzednio odnoœnie sposobu publikowania przepisów gminnych stwierdzenia, ¿e „og³asza siê przez ich publikacjê w œrodkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczeñ lub
w sposób zwyczajowo na danym terenie przyjêty”. Mimo, ¿e wskazane przez
ustawodawcê sposoby og³oszenia aktów o charakterze porz¹dkowym wydaj¹
siê zrozumia³e, pewne w¹tpliwoœci interpretacyjne mo¿e nasun¹æ u¿ycie przy
ich wyliczeniu spójników „lub” i „a tak¿e”70.
W doktrynie najczêœciej w ogóle nie przywi¹zuje siê do tego problemu
wagi. Przyk³adem takiego podejœcia jest komentarz A. Agopszowicza do art.
42 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, w którym analiza zasad dotycz¹cych sposobów publikacji przepisów gminnych ogranicza siê do stwierdzenia
„(…) publikacja w sposób okreœlony w ust. 1 (…)”71. Podobnie w podrêczniku
pod red. J. Bocia ograniczono siê do zacytowania ustawy stwierdzaj¹c, i¿
og³oszenie przepisów gminnych jest „dokonywane poprzez rozplakatowanie
obwieszczeñ w miejscach publicznych lub w inny sposób przyjêty, a tak¿e przez
67
D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 308.
Por. J. Jagielski, Przepisy porz¹dkowe wojewody i gminy, „Cz³owiek i Œrodowisko”
1992, Nr 1–2, s. 51; M. Jaroszyñski, Decentralizacja funkcji prawotwórczej jako czynnik
demokratyzacji, „Problemy Rad Narodowych” 1965, Nr 4, s. 35.
69 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 308.
70 Ibidem, s. 308.
71 A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym – komentarz, Warszawa 1997.
68
104
og³oszenie w prasie lokalnej”, oraz do stwierdzenia, i¿ „powiatowe przepisy
porz¹dkowe og³aszane s¹ w sposób charakterystyczny dla tej grupy aktów
normatywnych”72. Tak¿e K. Pogórski ogranicza siê jedynie do stwierdzenia,
¿e „szczególny charakter przepisów porz¹dkowych wymaga specyficznej
– wskazanej w art. 44 ust. 1 – publikacji”73.
Niektórzy autorzy, zauwa¿aj¹c problem wynikaj¹cy z wymienienia przez
ustawodawcê trzech ró¿nych sposobów publikacji bez wyraŸnego wskazania,
czy nale¿y je stosowaæ ³¹cznie, czy oddzielnie, prezentuj¹ stanowisko, i¿ powy¿sze sposoby publikacji aktów prawa miejscowego stosowane mog¹ byæ
alternatywnie. Przyk³adem takiego podejœcia do analizowanego zagadnienia jest stanowisko P. Czechowskiego, który twierdzi, i¿ og³oszenie przepisów gminnych nastêpuje „b¹dŸ przez rozplakatowanie obwieszczeñ w miejscach publicznych (…) lub w inny sposób miejscowo przyjêty (…) ustawa
przewiduje równie¿ mo¿liwoœæ og³aszania przepisów lokalnych w miejscowej
prasie”74. W powy¿szym stwierdzeniu wyra¿a wiêc pogl¹d, i¿ „w przypadku
opublikowania przepisów gminnych w ró¿ny sposób (art. 42 ust. 1) przyj¹æ
nale¿y, ¿e wchodz¹ w ¿ycie z dniem ich pierwszego og³oszenia”75.
Odmienne rozwi¹zanie wprowadza T. Milczarek. Wyliczaj¹c wymogi, jakie
wprowadza ustawa o samorz¹dzie powiatowym w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego przez powiat wskazuje m.in. o „og³aszaniu aktów:
w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, przez publikacjê w œrodkach masowego przekazu, przez rozplakatowanie obwieszczeñ, w sposób zwyczajowo
przyjêty (…)”76. Poniewa¿ autor nie u¿ywa ¿adnego spójnika, domniemywaæ
nale¿y, i¿ chodzi tu o koniunkcjê wymogów, które – jak pisze – „maj¹ charakter obligatoryjny, co oznacza, ¿e organy powiatu maj¹ bezwzglêdny obowi¹zek ich przestrzegania i realizowania”77.
Nale¿y podkreœliæ, i¿ zasygnalizowana tu problematyka ma niezwykle
istotne znaczenie z punktu widzenia obowi¹zywania aktów prawa miejscowego. Nieog³oszenie aktu prawa miejscowego, b¹dŸ wadliwoœæ tego og³oszenia
powoduje, ¿e uchwa³a lub rozporz¹dzenie porz¹dkowe nie wchodzi w ¿ycie78.
72
J. Boæ, Prawo administracyjne, Wroc³aw 1998, s. 82.
K. Podgórski, C. Martysz, Samorz¹d powiatowy – praktyczny komentarz, Katowice–
–Zielona Góra 1998, s. 137; D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit.,
s. 308–309.
74 P. Czechowski, A. Jaroszyñski, S. Pi¹tek, Komentarz do ustawy o samorz¹dzie terytorialnym, op. cit., s. 79.
75 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 309.
76 T. Milczarek, Samorz¹d powiatowy, Warszawa 1999, s. 63.
77 T. Milczarek, Samorz¹d powiatowy, op. cit., s. 64; D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 309.
78 Zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 1994 roku, sygn. akt SA/Wr 2426/94,
ONSA 1995, Nr 4, poz. 178.
73
105
Z tego te¿ wzglêdu niezwykle istotne jest precyzyjne okreœlenie wynikaj¹cych z ustawy wymogów dotycz¹cych publikacji79.
W moim przekonaniu dla rozwi¹zania wy¿ej zarysowanego problemu
zasadnicze znaczenie przypisaæ nale¿y wyk³adni literalnej cytowanych sformu³owañ ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych. W wyniku takiego dzia³ania dochodzimy do wniosku, i¿
w przypadku porz¹dkowych aktów prawa miejscowego, ustawodawca przewidzia³ oprócz og³oszenia w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, alternatywne dwa sposoby ich publikacji:
1) og³oszenie w drodze obwieszczenia i zarazem w sposób zwyczajowo
przyjêty na danym terenie, albo
2) og³oszenie w drodze obwieszczenia i zarazem w œrodkach masowego
przekazu.
Po stwierdzeniu „og³oszenie w drodze obwieszczeñ” ustawodawca u¿ywa
spójnika „a tak¿e”, a wiêc stosuje koniunkcjê z nastêpuj¹cymi po niej dwoma
alternatywnymi sposobami og³aszania80. Z zestawienia regulacji zawartych
w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych wynika, ¿e przepisy porz¹dkowe zostan¹ prawid³owo og³oszone, je¿eli ³¹cznie
spe³nione bêd¹ wskazane wy¿ej wymogi, a wiêc oprócz og³oszenia jego treœci
w drodze obwieszczeñ zostanie on alternatywnie og³oszony w sposób zwyczajowo przyjêty na danym terenie lub w œrodkach masowego przekazu. Niezale¿nie od tego musi on zostaæ og³oszony równie¿ w wojewódzkim dzienniku urzêdowym81. Przy czym, og³oszenie ich w dzienniku urzêdowym nie jest
warunkiem koniecznym ich wejœcia w ¿ycie, ale form¹ „zarejestrowania”,
„utrwalenia” tekstu aktu og³oszonego w inny, przepisany prawem, sposób.
Dopiero takie og³oszenie czyni zadoœæ wymaganiom ustawy (jest og³oszeniem w trybie okreœlonym w ustawie) i spe³nia warunek z art. 88 ust. 1
Konstytucji RP82.
Powy¿szy sposób interpretacji jest niew¹tpliwie w pe³ni zgodny z literalnym brzmieniem ustawy, „¿e dniem og³oszenia aktu jest dzieñ wskazany
w obwieszczeniu”. Wynika z niego bowiem, ¿e takie obwieszczenie zawsze
musi mieæ miejsce, w przeciwieñstwie do pozosta³ych dwóch sposobów publikacji, których zastosowanie jest alternatywne.
79
D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 309.
Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1995 roku., sygn. akt SA/Sz 94/95, „Finanse Komunalne” 1995, Nr 5.
81 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 36;
D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 310.
82 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych op. cit.,
s. 164; S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 17.
80
106
Od publikacji aktu prawa miejscowego w powy¿szym trybie, który warunkuje jego obowi¹zywanie, odró¿niæ nale¿y na³o¿one przez ustawodawcê
obowi¹zki w zakresie ujawnienia treœci ustanowionego prawa miejscowego
w celach informacyjnych. Wójt lub burmistrz (prezydent miasta) maj¹ obowi¹zek przes³ania przepisów porz¹dkowych do wiadomoœci wójtom s¹siednich gmin i staroœcie, w którym le¿y gmina, nastêpnego dnia po ich ustanowieniu83. Tak¿e starosta ma obowi¹zek przes³ania przepisów porz¹dkowych
powiatu nastêpnego dnia po ich ustanowieniu do wiadomoœci organom wykonawczym gmin po³o¿onych na obszarze powiatu i starostom powiatów s¹siednich84. Podobn¹ regulacjê zawiera te¿ ustawa o administracji rz¹dowej
w województwie, która stanowi, ¿e rozporz¹dzenia porz¹dkowe wojewoda
przekazuje niezw³ocznie Prezesowi Rady Ministrów, marsza³kowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na których terenie rozporz¹dzenia maj¹ byæ stosowane85.
Od powy¿ej opisanych sposobów og³aszania przepisów porz¹dkowych,
ustawodawca ustanowi³ nieliczne regulacje lex specialis, np. w ustawie
o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, która
reguluje inne sposoby utrwalenia treœci norm prawnych, tj. „(…) mo¿e ono
byæ publikowane w drodze obwieszczeñ w miejscach jego obowi¹zywania,
drog¹ radiow¹ lub w inny sposób zwyczajowo przyjêty w ¿egludze morskiej
lub na danym terenie”86.
Nie s¹ to jednak zasady, które odbiegaj¹ od zasad okreœlonych w ustawie
o og³aszaniu aktów normatywnych, a gdyby chodzi³o o stwierdzenie autentycznoœci tekstu aktu normatywnego podanego do publicznej wiadomoœci, to
mo¿na porównaæ go nastêpnie z tekstem og³oszonym we w³aœciwym wojewódzkim dzienniku urzêdowym87.
W tym miejscu pozostaje do rozwi¹zania jeszcze jeden dylemat, a mianowicie, jakie skutki rodziæ bêdzie brak lub wadliwoœæ og³oszenia przepisu
porz¹dkowego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym. Wobec ustanowienia
przez ustawodawcê wyraŸnej zasady, ¿e dniem og³oszenia tych przepisów
jest dzieñ wskazany w obwieszczeniu, nie mo¿e ulegaæ w¹tpliwoœci, ¿e brak
lub wadliwoœæ og³oszenia w wojewódzkim dzienniku urzêdowym pozostanie
bez wp³ywu na obowi¹zywanie aktu. Mo¿e ono mieæ jedynie znaczenie z punktu widzenia przestrzegania zasady pewnoœci obrotu prawnego88.
83
Art. 41 ust. 5 ustawy o samorz¹dzie gminnym.
Art. 43 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
85 Art. 40 ust. 3 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie.
86 Art. 48 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.).
87 Art. 48 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.).
88 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 310.
84
107
3.5. Obowiązki wojewody związane w wydawaniem
wojewódzkiego dziennika urzędowego
Cech¹ procesu prawotwórczego, jako procesu decyzyjnego, jest jego sekwencyjnoœæ, która sk³ada siê z nastêpuj¹cych po sobie etapów, w których
uczestnicz¹ ró¿ne podmioty. Niew¹tpliwie znacz¹c¹ rolê w publikacji dziennika urzêdowego odgrywa wojewoda89.
Czynnoœæ publikacji aktów prawa miejscowego jest kszta³towana przez
obowi¹zuj¹ce normy prawne. Obecna ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych wprowadzi³a nowy model publikacji aktów, zdecydowanie ró¿ni¹cy siê
od poprzednio obowi¹zuj¹cych regulacji. Wojewoda zajmuje pozycjê szczególn¹, z jednej strony jest organem kontrolnym w zakresie publikacji aktów
prawa miejscowego oraz organem w³aœciwym do publikacji aktów prawa
miejscowego w dzienniku urzêdowym, jak równie¿ posiada wiele uprawnieñ,
np. kompetencjê administracyjn¹ do wydawania aktów prawa miejscowego.
Rola wojewody w zakresie publikacji aktów prawa miejscowego, tzn. oficjalnego og³aszania aktów normatywnych oraz faktycznego docierania treœci
tych aktów do wiadomoœci publicznej jest donios³a ze wzglêdów etycznych90,
a tak¿e ze wzglêdu na skutecznoœæ stanowionych norm. Prawid³owa publikacja aktu prawa miejscowego ma podstawowe znaczenie dla jego obowi¹zywania, jest bowiem warunkiem jego wejœcia w ¿ycie.
Zadania wojewody w omawianym zakresie zosta³y okreœlone w art. 15
ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, z którego wynika, ¿e podstaw¹
do og³oszenia aktów prawa miejscowego jest ich orygina³ podpisany przez
upowa¿niony do wydania tego aktu organ wraz z pieczêci¹ urzêdow¹. Generalnie uprawnienia wojewody maj¹ charakter kontrolny, a zatem organ ten
mo¿e jedynie sprawdziæ, czy enumeratywnie w ustawie wymienione wymogi
formalne zosta³y spe³nione (czy jest to podpisany orygina³ z pieczêci¹, trzema kopiami i wnioskiem o og³oszenie), i tylko w przypadku ich niespe³nienia
odmówiæ mo¿e swej „wizy”, a wiêc skierowania do publikacji. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e weryfikacja legalnoœci aktów prawa miejscowego prowadzona jest
89 S. Szczepaniak, Og³aszanie aktów prawa miejscowego – wybrane zagadnienia, „Samorz¹d terytorialny” Nr 3, 2014 r, s. 34–42.
90 Warunek nale¿ytego og³aszania aktów normatywnych i wprowadzania w ¿ycie oraz
³atwego odnalezienia w zbiorach przepisów i zrozumienia przez zainteresowanych postulowa³ przed laty, Austriacki S¹d Konstytucyjny, stwierdzaj¹c, ¿e: „Przepis, którego zrozumienie wymaga wyrafinowanej wiedzy z zakresu prawa konstytucyjnego, specjalnego przygotowania prawniczego i doœwiadczenia oraz pilnoœci archiwisty, nie jest wi¹¿¹c¹ norm¹ prawn¹”.
Cyt. za D. Merten, Ustawodawstwo w pañstwie prawnym. Mo¿liwoœci, wyzwania, zobowi¹zania [w:] Tworzenie prawa w demokratycznym pañstwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992, s. 20. Por. tak¿e G. Wierczyñski, „Obowi¹zywanie” a „wejœcie w ¿ycie” – uwagi
polemiczne „Pañstwo i Prawo” 2007, z. 2, s. 108–109.
108
w odrêbnym postêpowaniu, które nie zosta³o powi¹zane z procedur¹ ich publikacji91. Z ustawy równie¿ nie wynika aby wojewoda by³ uprawniony do okreœlania dodatkowych przes³anek publikacji, np. zgodnoœci uchwa³y z zasadami pisowni, czy te¿ stosowanej w uchwale techniki legislacyjnej. Nale¿y zatem
przyj¹æ, ¿e oceny aktu wojewoda dokonuje jedynie formalnej, a nie materialnej. Nie mo¿e on podejmowaæ w³aœciwych dzia³añ „homeostatycznych” w celu
naprawienia b³êdów. Taka regulacja definitywnie pozbawia wojewodê prawa
merytorycznego kontrolowania aktu prawa miejscowego, który nie zosta³
zakwestionowany w stosownym trybie przez organ nadzoru92 i odmówienia
na tej podstawie jego opublikowania93. Zdaniem NSA, wyra¿onym w wyroku z 4 grudnia 2002 roku, „(…) zamieszczenie przez organ wydaj¹cy wojewódzki dziennik urzêdowy wizy na akcie normatywnym nie jest kontrol¹
organu przekazuj¹cego ten akt, lecz ocen¹ prawnej mo¿liwoœci opublikowania danego aktu w dzienniku urzêdowym”94.
Stosownie do art. 15 i 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych wojewoda kieruje akt prawa miejscowego do publikacji, umieszczaj¹c
na nim wizê95. Wynika z tego, ¿e wojewoda ma obowi¹zek skierowania przed³o¿onego mu aktu prawa miejscowego do publikacji – œwiadczy o tym u¿yte
przez ustawodawcê zwrot „kieruje”96. Zak³adaj¹c racjonalnoœæ dzia³ania ustawodawcy, nale¿y wysun¹æ tezê, ¿e celowa jest regulacja okreœlaj¹ca zasadê
niezale¿nej publikacji aktu prawa miejscowego, bez koniecznoœci oczekiwania na wynik badania jego zgodnoœci z prawem97.
91 G. Ninard, Niezw³ocznie, ale nie natychmiast, „Rzeczpospolita” 2003, Nr 154, s. C3;
J. Kunert, Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, „Samorz¹d Terytorialny” 2008, Nr 1–2, s. 93–95.
92 Por. wyrok NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 roku, sygn. akt II SA/£d 1331/03, OwSS
2004, Nr 4, poz. 101.
93 Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 roku w sprawie
zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzêdowego (Dz.U. Nr 9, poz. 78) przewidywa³o, odnoœnie publikacji aktów prawa miejscowego, kontrowersyjne uprawnienia zarówno redaktora naczelnego, jak i samego wojewody. § 6 ust. 2 Rozporz¹dzenia stanowi³, i¿
redaktor naczelny przed og³oszeniem danego aktu sprawdza, czy nie zachodz¹ przeszkody
prawne do jego og³oszenia. W przypadku zaœ stwierdzenia uchybieñ lub innych przeszkód
do og³oszenia aktu prawnego, wojewoda zwraca³ ten akt organowi, który go przekaza³, wskazuj¹c stwierdzone uchybienia (§ 6 ust. 3); szerzej na ten temat zob. T. B¹kowski, A. Skóra,
Problemy publikacji aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzêdowych,
op. cit., s. 14–15; D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 305.
94 Wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 roku, sygn. akt I SAB/£d 5/02, ONSA 2003, Nr 4,
poz. 146.
95 Art. 15, 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
96 Por. R. Skwar³o, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 r., II SA/£d
1331/03, GSP-Prz.Orz. 2006, Nr 3.
97 J. Dytko, Nadzór wojewody a publikacja aktów prawa miejscowego, „Nowe Zeszyty
Samorz¹dowe” Nr 1, 2008, 1.
109
Teza o powi¹zaniu procesu publikacji z procesem nadzorczym, nawet
z punktu widzenia wyk³adni celowoœciowej, nie zas³uguje na uwzglêdnienie,
tym bardziej, ¿e du¿a czêœæ aktów prawnych stanowionych przez organy
gminy nie wymaga procedury publikacyjnej, choæ podlega procedurze nadzorczej.
Kolejnym zagadnieniem, które mo¿e budziæ w¹tpliwoœci jest okreœlenie
wymogu „niezw³ocznoœci” publikacyjnej (art. 3). Pod pojêciem „niezw³ocznie”98 nale¿y rozumieæ „bez zbêdnej zw³oki”. Warunek niezw³ocznoœci musi
byæ rozwa¿any obiektywnie na p³aszczyŸnie przepisów okreœlaj¹cych wymogi dla organu publikuj¹cego przepisy o nadzorze, czyli „niezw³ocznie” to natychmiast, gdy s¹ spe³nione do tego przes³anki. Poniewa¿ powo³any przepis
nie okreœla pocz¹tku biegu terminu, nale¿y wnosiæ, ¿e dat¹ t¹ jest przekazanie aktu do publikacji. Zw³oka w opublikowaniu aktu mo¿e byæ zatem uzasadniona wy³¹cznie wzglêdami techniczno-organizacyjnymi, natomiast nie
mo¿e byæ uzasadniona faktem dokonywania czynnoœci nadzorczych wobec
tego aktu.
Procedury te ³¹czy fakt, ¿e ten sam organ sprawuje nadzór nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego i wydaje dziennik urzêdowy. Pe³nienie dwóch
funkcji przez wojewodê, nie oznacza po³¹czenie obu procedur, a brak regulacji prawnej bezpoœrednio odnosz¹cej siê do sposobu ich wykonywania, sprawia ¿e rozwi¹zania prawne zawarte w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych i w samorz¹dowych ustawach ustrojowych musz¹ byæ rozwa¿ana
przy zastosowaniu wyk³adni jêzykowej, jak i systemowej, celowoœciowej,
a tak¿e historycznej.
Powy¿sza procedura publikacji aktów prawa miejscowego nie przystaje
do zasady pañstwa prawnego, z tego przede wszystkim powodu, ¿e nie
uwzglêdnia czynnoœci organów nadzoru nad dzia³alnoœci tych jednostek. Nie
uzale¿nia np. publikacji aktu prawa miejscowego od tego, i¿ nie zosta³a stwierdzona jego niewa¿noœæ, czy niezgodnoœæ z prawem przez w³aœciwy organ
nadzoru (akt deklaratoryjny). Kontrowersyjny by³by pogl¹d, i¿ dzia³alnoœæ
organów nadzoru nie ma znaczenia dla legalnoœci publikowanych aktów prawa
miejscowego. Ustawa równie¿ nie przewiduje og³aszania rozstrzygniêæ nadzorczych podejmowanych w stosunku do uchwa³ organów jednostek samorz¹du terytorialnego przez w³aœciwe organy nadzoru. Nie pozostaje nic innego jak przyj¹æ, ¿e mog¹ byæ publikowane wy³¹cznie akty, których niewa¿noœci
98
H. Izdebski nadaje terminowi niezw³ocznie inne „znaczenie”, tzn. wskazuje ¿e termin na zakoñczenie ca³ego postêpowania nadzorczego wynosi 30 dni od dnia dorêczenia
aktu, a zatem „co najmniej po³owa tego okresu mo¿e byæ przeznaczona na badanie, czy nie
istniej¹ przes³anki do wszczêcia postêpowania nadzorczego, je¿eli w tym terminie nie dochodzi do wszczêcia postêpowania nadzorczego, to istniej¹ podstawy do og³oszenia aktu.
Ten¿e, Samorz¹d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia³alnoœci, Warszawa 2001, s. 217.
110
ani niezgodnoœci z prawem nie stwierdzi³ w³aœciwy organ nadzoru w okreœlonym przez prawo terminie99. Odmienny pogl¹d mia³by taki skutek, ¿e
w obrocie prawnym mog¹ funkcjonowaæ akty prawne, których niewa¿noœæ,
czy niezgodnoœæ z prawem zosta³a stwierdzona przez organ nadzoru100.
Opublikowanie uchwa³y organu jednostki samorz¹du terytorialnego (której niewa¿noœæ b¹dŸ niezgodnoœæ z prawem nie zosta³a we w³aœciwym trybie
stwierdzona i które zosta³y przekazane do publikacji w sposób okreœlony
przepisem art. 15 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, jest obowi¹zkiem wojewody, który wydaje wojewódzki dziennik urzêdowy101.
W orzecznictwie wypowiedziano pogl¹d, ¿e „wojewoda ma obowi¹zek
opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzêdowym ka¿dej uchwa³y jednostki samorz¹du terytorialnego, która zosta³a mu prawid³owo przed³o¿ona
do kontroli, a jej niewa¿noœci, ani niezgodnoœci z prawem nie orzek³ ani
wojewoda, ani s¹d administracyjny. Niepublikowanie przez wojewodê uchwa³y
jednostki samorz¹du terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym
jest szczególnym rodzajem bezczynnoœci organu administracji publicznej, do
którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy z art. 45 ust. 1 ustawy
o administracji rz¹dowej w województwie”102. Jednostkom samorz¹du terytorialnego przys³uguje prawo z³o¿enia skargi na bezczynnoœæ wojewody, zwi¹zan¹ z nieopublikowaniem (bezpodstawn¹ odmow¹ opublikowania) uchwa³.
Zdaniem Trybuna³u Konstytucyjnego, poprawne og³oszenie o którym
mowa w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, oznacza:
1) czynnoœæ konwencjonaln¹ zamieszczenia tekstu aktu normatywnego
np. w dzienniku urzêdowym, ale nadto
2) udostêpnienie egzemplarzy tego dziennika „(…) a wiêc przynajmniej
skierowanie go do rozpowszechnienia”103.
Zdaniem S. Wronkowskiej, ze wzglêdu na skrótowoœæ przytoczonej wypowiedzi nie jest jasne, czy Trybuna³ Konstytucyjny podkreœli³ jedynie sprawê oczywist¹, a mianowicie, ¿e sensem zamieszczenia tekstu aktu normatywnego w dzienniku urzêdowym jest udostêpnienie go, a nie wydrukowanie
pewnej iloœci egzemplarzy, czy te¿ wypowiedzia³ siê co do tego, ¿e dniem
99
Podobne stanowisko zaj¹³ NSA, stwierdzaj¹c, ¿e „(…) wymóg niezw³ocznego og³aszania przez wojewodê aktów prawa miejscowego, (…)odnosi siê do aktów skontrolowanych
w trybie nadzoru”. Wyrok NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 roku, sygn. akt II SA/£d 1331/03,
OwSS 2004, Nr 4, poz. 101.
100 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 2), op. cit., s. 43.
101 Ibidem, s. 44.
102 Wyrok NSA z 30 paŸdziernika 2000 roku, sygn. akt OSA 3-4/00, ONSA 2001, Nr 2,
poz. 46. Aprobuj¹ca glosa W. Czerwiñskiego, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 5, s. 58–60.
103 Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 roku., sygn. akt K. 4/99, OTK ZU 1999, Nr 7,
poz. 165, s. 895; por. te¿ wyrok TK z 16 czerwca 1999 roku, sygn. akt P. 4/98, OTK 1999, Nr 5,
poz. 98 oraz wyrok TK z 20 czerwca 2002 roku, sygn. akt K 33/01, OTK 2002, Nr 4, poz. 44.
111
og³oszenia aktów zamieszczonych w dzienniku jest dzieñ skierowania egzemplarzy tego dziennika do rozpowszechnienia. Ta ostatnia przytoczona
interpretacja by³aby niebezpieczna dla pewnoœci prawa104.
Zauwa¿my, ¿e prawid³owa publikacja aktów prawa miejscowego, to nie
tylko podanie do publicznej wiadomoœci tekstu aktu w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, który wydaje wojewoda105, ale tak¿e umo¿liwienie faktyczne zapoznanie siê z prawem miejscowym zainteresowanym, co implikuje nakaz rozpowszechniania tekstu106.
Ustawodawca na³o¿y³ zatem na wojewodê obowi¹zek, aby jako dzieñ
wydania dziennika urzêdowego okreœla³ datê nie wczeœniejsz¹ od dnia udostêpniania egzemplarzy dziennika do sprzeda¿y w siedzibie organu wydaj¹cego dziennik (art. 20 ust. 2). Oznacza to, ¿e okreœlaj¹c datê wydania dziennika
organ musi wzi¹æ pod uwagê nie tylko czas potrzebny do wydrukowania danego numeru dziennika, lecz tak¿e czas niezbêdny do wykonania czynnoœci
zwi¹zanych ze skierowaniem dziennika do rozpowszechniania i udostêpnienia,
co najmniej w punkcie sprzeda¿y w siedzibie organu wydaj¹cego dziennik107.
Rozwi¹zanie przyjête w ustawie zak³ada zatem jedynie domniemanie
zgodnoœci dnia wskazanego na danym numerze dziennika urzêdowego z dniem
udostêpnienia egzemplarzy tego dziennika do sprzeda¿y w siedzibie organu,
który dziennik wydaje. Jednak podstaw¹ do usprawiedliwienia nieznajomoœci aktów normatywnych zamieszczonych w dzienniku, które wchodz¹ w ¿ycie
z dniem og³oszenia i przyjêcia, ¿e dniem wejœcia w ¿ycie aktu jest dzieñ
udostêpnienia egzemplarzy dziennika, w którym ten akt og³oszono, mo¿e
byæ obalenie tego domniemania, tj. wskazanie, ¿e udostêpnienia dziennika
nast¹pi³o w innym dniu, ni¿ wskazany na jego winiecie108.
Zaznaczyæ nale¿y, ¿e dla jawnoœci prawa podstawowe znaczenie ma sposób rozpowszechniania wojewódzkiego dziennika urzêdowego i faktyczny
dostêp do niego szerokiego krêgu zainteresowanych. W tym zakresie ustawa
przewiduje w szczególnoœci: rozpowszechnianie wojewódzkiego dziennika
urzêdowego przez sprzeda¿ w sta³ych punktach (obowi¹zkowo w siedzibie
104 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 12.
105 Art. 23, 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
106 Por. G. Wierczyñski [w:] Zasady techniki prawodawczej, pod red. naukow¹ J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 225–226; J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form
aktów prawa miejscowego i ich publikacji, op. cit., s. 89.
107 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych, op. cit.,
s. 169–170.
108 Ibidem, s. 170. Zasadne jest chyba przyjêcie, i¿ ka¿dy, kto poniós³ szkodê wskutek
okreœlenia przez organ wydaj¹cy dziennik nieprawid³owej daty jego wydania, w szczególnoœci w razie „antydatowania” dziennika, mo¿e domagaæ siê odszkodowania z tytu³u niezgodnego z prawem dzia³ania w³adzy publicznej.
112
urzêdu wojewódzkiego i delegatury urzêdu wojewódzkiego, dodatkowo w siedzibach organów samorz¹du terytorialnego lub innych miejscach stosownie
do miejscowych potrzeb)oraz w systemie prenumeraty (sprzeda¿ w systemie
prenumeraty prowadzi sta³y punkt sprzeda¿y w siedzibie urzêdu wojewódzkiego i delegatury urzêdu wojewódzkiego) (art. 25)109.
Wojewoda prowadzi zbiór wojewódzkich dzienników urzêdowych. Do
ka¿dego rocznika wydaje skorowidz. Te zbiory dzienników urzêdowych wraz
ze skorowidzami s¹ wy³o¿one w siedzibie wojewody do nieodp³atnego powszechnego wgl¹du110.
Takie zasady maj¹ stworzyæ sieæ dystrybucyjn¹ wojewódzkiego dziennika urzêdowego w celu zapewnienia dostêpu do og³aszanych w nim przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e mimo tych
wysi³ków ustawodawcy, w praktyce dziennik urzêdowy nadal nie tylko nie
jest powszechnie dostêpny, ale w ogóle znany. Znamiennym s¹ w tym wzglêdzie podnoszone przez NSA wobec organów administracji publicznej zarzuty, ¿e „w aktach sprawy nie zgromadzono ca³ego materia³u dowodowego,
brak w nich bowiem opisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (…) uniemo¿liwia to s¹dowi kontrolê zgodnoœci zaskar¿onej decyzji
z prawem, stanowi¹c podstawê do uchylenia”111. Przecie¿ plan taki jest aktem prawa miejscowego, jest Ÿród³em prawa, do którego dostêpnoœæ jest powszechna i co do którego obowi¹zuje domniemanie jego znajomoœci. Podany
przyk³ad dowodzi, ¿e œwiadomoœæ na temat charakteru prawnego aktów prawa
miejscowego i organów publikacyjnych te akty zawieraj¹cych jest nadal ma³a.
Pomimo wiêc czynionych przez ustawodawcê wysi³ków w celu zapewnienia
dostêpnoœci wojewódzkiego dziennika urzêdowego, nadal nie jest on powszechnie znany. W dalszym ci¹gu, w wielu miejscach fikcj¹ jest powszechna dostêpnoœæ wojewódzkich dzienników urzêdowych, w których zreszt¹ – mimo
istnienia takiego obowi¹zku – i tak nie publikuje siê wszystkich aktów prawa miejscowego. Trudno zaœ oczekiwaæ od obywateli przestrzegania prawa,
je¿eli nie wiedz¹ oni o jego istnieniu112.
Zbiór wojewódzkich dzienników urzêdowych, w których publikowane s¹
m.in. wszystkie akty prawa miejscowego, prowadzi wojewoda113, niezale¿nie jednak od tego, ¿e na samorz¹d terytorialny na³o¿one zosta³y dodatkowe
obowi¹zki w tym zakresie114. Starostwo powiatowe ma mianowicie obowi¹109 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 23.
110 Art. 27 ust. 1–3 art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
111 Por wyrok NSA z dnia 25 listopada 1993 roku, SA/Wr 1520/93niepublikowany.
112 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003, s. 306.
113 Art. 27 ust. 1 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
114 Zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 1997 roku, II SA/£d 1048/96, „Wokanda” 1998, Nr 9.
113
zek gromadzenia i udostêpniania zbioru aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat115, urz¹d gminy zaœ ma obowi¹zek prowadzenia zbioru przepisów gminnych dostêpnego do powszechnego wgl¹du w jego siedzibie116. Zbiory te wraz ze skorowidzami maj¹ byæ wy³o¿one w ich siedzibach
do bezp³atnego powszechnego wgl¹du. Taka regulacja stanowi istotne poszerzenie dotychczas istniej¹cej117, poprzez objêcie obowi¹zkiem prowadzenia
zbioru tak¿e aktów organów powiatu. Nadal jednak obowi¹zek prowadzenia
przez dan¹ jednostkê samorz¹dow¹ stosownego urzêdowego zbioru ustanowionych przepisów nie dotyczy samorz¹du województwa118.
Celowi dostêpnoœci prawa s³u¿¹ te¿ postanowienia ustawy, w których
ustawodawca nakazuje wojewodzie ustalenie ceny egzemplarza dziennika
urzêdowego w takiej wysokoœci, by móg³ on byæ powszechnie dostêpny
(19 ust. 2) oraz dotycz¹ce wydawania i rozpowszechniania dzienników urzêdowych w formie zapisu elektronicznego (art. 20a ust. 1)119.
Nale¿y zasygnalizowaæ, ¿e ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych
normuje dla organu wydaj¹cego dziennik urzêdowy równie¿ zasady og³aszania tekstów jednolitych120 oraz prostowania b³êdów121.
Zwa¿ywszy, ¿e w okresie nader czêstych i licznych zmian wprowadzanych do obowi¹zuj¹cych aktów normatywnych, szybkie opracowanie i og³aszanie tekstów jednolitych ma kapitalne znaczenie dla jawnoœci prawa i jego
pewnoœci122. Obowi¹zek og³aszania tekstów jednolitych aktów normatywnych spoczywa na organach upowa¿nionych do wydania danego aktu. Woje115
Art. 28 ust. 1 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
Art. 28 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. Treœæ tego przepisu uzasadnia opiniê o „beztroskiej niekonsekwencji prawnej chaotycznego ustawodawcy (por.
Z. Lorek, Niekonsekwentne ujednolicanie, op. cit.), pos³uguje siê on bowiem nadal pojêciem
„przepisy gminne” z którego, jak siê wydaje, zrezygnowa³ zastêpuj¹c w ustawie o samorz¹dzie gminnym pojêcia „przepisy gminne” pojêciem „akty prawa miejscowego”.
117 Przed wejœciem w ¿ycie ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, obowi¹zek prowadzenia przez dan¹ jednostkê samorz¹dowa stosownego urzêdowego zbioru ustanawianych przepisów istnia³ jedynie w odniesieniu do przepisów gminnych (art. 42 ust. 3 ustawy
o samorz¹dzie gminnym: „Urz¹d gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostêpny do
powszechnego wgl¹du w jego siedzibie”).
118 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 311.
119 Por. P. Radziewicz, Zasadnoœæ nowelizacji ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w zwi¹zku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich z 24 czerwca 2004 r.), „Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” 2004, Nr 3, s. 95
i n. Autor krytycznie odnosi siê do propozycji RPO stworzenia „oficjalnego, pañstwowego
programu komputerowego, który zapewnia³by szybki, ³atwy i funkcjonalny dostêp do prawa, a który mia³by walor promulgacyjny”.
120 Art. 16 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
121 Art. 17 i 18 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
122 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 22–23.
116
114
woda, jako organ wydaj¹cy wojewódzki dziennik urzêdowy, nie jest upowa¿niony w toku postêpowania o opublikowanie tekstu jednolitego do jego oceny
z punktu widzenia zgodnoœci z prawem, czy te¿ akt normatywny nie zawiera
omy³ek. Realizacja tego obowi¹zku wymaga od organów stanowi¹cych œcis³ego respektowania przez nie zasad techniki prawodawczej.
Przepisy o prostowaniu b³êdów w aktach prawa miejscowego dotycz¹
wy³¹cznie tych, które zosta³y opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzêdowym. Nie ma bowiem podstaw prawnych do przyjêcia tezy, ¿e organ wydaj¹cy dziennik urzêdowy (in concreto wojewoda) na etapie przes³anego do
publikacji aktu prawa miejscowego, a przed jego og³oszeniem – by³by uprawniony do ingerowania w jego treœæ123.
Niezgodnoœæ treœci opublikowanego aktu prawa miejscowego z jego tekstem przes³anym we w³aœciwym trybie do og³oszenia obci¹¿a organ wydaj¹cy dziennik urzêdowy (wojewodê). W takim przypadku sprostowania b³êdu
dokonuje wojewoda, a sprostowanie „nie mo¿e prowadziæ do merytorycznej
zmiany tekstu aktu prawnego. Terminowi „b³¹d” nadano zatem bardzo w¹skie znaczenie. Wszak do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego prowadzi nawet zmiana znaku interpunkcyjnego124. Brak precyzji ustawy
w omawianej sprawie mo¿e prowadziæ w praktyce do licznych trudnoœci
i sporów125. Przyk³adowo, w sytuacji gdy organ wydaj¹cy dziennik urzêdowy omy³kowo zmieni³ merytorycznie tekst przekazany do og³oszenia, powinien mieæ prawo (a nawet obowi¹zek) dokonania merytorycznej jego zmiany
tak, aby dostosowaæ go do treœci aktu przes³anego do publikacji126. Do podobnego wniosku prowadzi wyk³adnia art. 17 ust. 1 ustawy o og³aszaniu
aktów normatywnych zaproponowana przez L. Garlickiego, z któr¹ nale¿y
siê zgodziæ, i odczytywaæ, jako przyznanie organowi wydaj¹cemu dziennik
nie tylko kompetencji do prostowania wszelkiego rodzaju b³êdów. Taka interpretacja pozwoli w³aœciwie odczytaæ drugie zdanie tego ustêpu, bo dziêki
niej sensem owego przepisu oka¿e siê tylko sformu³owanie zakazu poprawiania b³êdów merytorycznych, które pojawi³y siê przed podpisaniem aktu
prawa miejscowego. Zaproponowane zatem rozwi¹zanie przez ustawodawcê
nie jest do koñca przemyœlane i jednoznaczne, bo zasad¹ powinno byæ, ¿e ten
kto pope³ni³ b³¹d, jest te¿ uprawniony i zobowi¹zany do jego poprawienia127.
123
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 2), op. cit., s. 45–47.
S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, op. cit., s. 23.
125 Por. L. Garlicki, Kto prostuje b³êdy w tekœcie ustawy?, „Przegl¹d Sejmowy” 2002,
Nr 2, s. 71–74; odmiennie: P. Radziewicz, O sprostowaniu b³êdów w Konstytucji i innych
aktach prawnych, „Przegl¹d Sejmowy” 2002, Nr 2, s. 55–67.
126 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 2), op. cit., s. 46.
127 L. Garlicki, Kto prostuje b³êdy w tekœcie ustawy?, op. cit., s. 74.
124
115
Konkluduj¹c, nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e rola wojewody w zapewnieniu
jawnoœci aktów prawa miejscowego w dzienniku urzêdowym jest donios³a,
a realizacja powierzonych kompetencji zale¿y w znacznym stopniu od osoby
pe³ni¹cej tê funkcjê, gdy¿ pozycja ustrojowa wojewody, odmienna od organów samorz¹du terytorialnego, nie obliguje go do ca³kowitej apolitycznoœci.
Za swoje dzia³ania nie ponosi on odpowiedzialnoœci konstytucyjnej, a pewn¹
form¹ odpowiedzialnoœci politycznej jest mo¿liwoœæ jego odwo³ania.
116
Rozdział
IV
Skutki prawne publikacji
aktów prawa miejscowego1
4.1. Uwagi ogólne
Z publikacj¹ aktu normatywnego wi¹¿¹ siê istotne aspekty aksjologiczne i formalne zwi¹zane z konsekwencjami prawnymi (nowe powinnoœci
i uprawnienia adresatów norm) i spo³ecznymi2. Zagadnienie publikacji aktów prawa miejscowego nale¿y postrzegaæ nie tylko w kategoriach formalnoprawnych, jako pewien element procedury prawotwórczej, lecz ujmowaæ je
w szerszym kontekœcie spo³ecznym, w nawi¹zaniu do takich wartoœci, jak
jawnoœæ dzia³añ organów administracji publicznej, pewnoœæ prawa czy nieretroakcja przepisów3. Jawnoœæ prawa nie mo¿e byæ urzeczywistniona
w warunkach tajnego postêpowania normotwórczego, zw³aszcza tych aktów,
które dotycz¹ sfery powinnoœci i uprawnieñ obywateli. W tym œwietle sprawa
publikacji aktów prawa miejscowego zwi¹zana jest z zasad¹ praworz¹dnoœci4.
Dla skutecznoœci prawa niezwykle istotna jest tak¿e prawid³owoœæ jego
treœci w sensie legalnoœci, zgodnoœci z prawem. Wiedza adresatów na temat
przekraczania przez prawodawcê swych kompetencji, skutkuj¹ca rozstrzygniêciami w³aœciwych organów (nadzoru, czy s¹dów administracyjnych)
o wyeliminowaniu tych aktów z porz¹dku prawnego, zwiêksza w¹tpliwoœci
adresatów, zmniejszaj¹c poczucie obowi¹zku podporz¹dkowania siê nowo
wprowadzanym przez tych prawodawców aktom.
Warunkiem skutecznoœci aktów prawa miejscowego jest takie konstruowanie przepisów, by nie odrywa³y siê one od œwiadomoœci spo³ecznej. Tylko
1 Rozdzia³ jest zmieniony z wykorzystaniem artyku³u Z. Kopacza, „The coming into
force of local enactments in Poland”, który ukaza³ siê w „Annales Universitatis Apulensis”
Nr 14, „Editura Aeternitas Alba Iulia” 2011, s. 168–178.
2 Zob. M. Borucka-Arctowa, O spo³ecznym dzia³aniu prawa, Warszawa 1967, rozdz. IV.
3 G. Wierczyñski, Glosa do wyroku WSA z dnia 17 wrzeœnia 2010 r., II SA/Kr 734/10,
„Samorz¹d Terytorialny” Nr 7–8, 2011, s. 175–178; Wyrok WSA w Bia³ymstoku z dnia 29
grudnia 2015 r., II SA/Bk 587/15, CBOSA.
4 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, 1994, s. 186.
117
w takim wypadku prawo bêdzie przestrzegane. Jest to oczywiœcie idea³, do
którego nale¿y d¹¿yæ, a którego pe³ne osi¹gniêcie w praktyce nie jest raczej
mo¿liwe. Stanowione przez wojewodê, organy administracji niezespolonej
oraz organy samorz¹du terytorialnego, akty prawa miejscowego czêsto wyraŸnie lekcewa¿¹ tê zasadê. Przyk³adowo wskazaæ mo¿na uchwa³y ograniczaj¹ce parkowanie w strefach œródmiejskich przy jednoczesnym braku alternatywnych miejsc do parkowania5.
Czynnoœæ og³aszania aktu normatywnego, choæ spo³ecznie bardzo donios³a, nie stwarza jeszcze faktycznej mo¿liwoœci zapoznania siê z nim przez zainteresowanych, którzy musz¹ mieæ nie tylko dostêp do opublikowanych tekstów prawnych, ale nadto odpowiedni czas na zapoznanie siê z ich treœci¹.
W celu unikania arbitralnych rozstrzygniêæ prawodawcy w sprawie wyznaczenia terminów wejœcia w ¿ycie wydanych przez niego aktów oraz ochrony
adresatów stanowionych norm prawnych, swoboda twórcy aktu normatywnego w rozwa¿anej tu kwestii doznaje pewnych ograniczeñ, w art. 2 Konstytucji RP6 oraz w art. 4 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych7. Wobec
tego, pojawia siê wa¿ne pytanie, czy zasady oraz sposób publikacji aktów
prawa miejscowego gwarantuj¹ ich adresatom mo¿liwoœæ zaznajomienia siê
z nimi?, gdy¿ og³oszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem wejœcia
w ¿ycie aktów prawa miejscowego8, jest warunkiem obowi¹zywania aktu,
tj. objêcia go domniemaniem powszechnej znajomoœci prawa.
4.2. Wejście w życie aktów prawa miejscowego
Przepis art. 88 Konstytucji RP zawiera generaln¹ zasadê og³aszania aktów
prawotwórczych, zgodnie z któr¹ wejœcie w ¿ycie niektórych aktów norma5
D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 131.
Trybuna³ Konstytucyjny wielokrotnie podkreœla³, ¿e zasada pañstwa prawnego wymaga m.in. wprowadzania aktów normatywnych w ¿ycie z odpowiednio d³ug¹ vacatio legis,
np. orzeczenie TK z dnia 1 czerwca 1993 roku, sygn. akt P 2/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 20;
orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 6; orzeczenie TK z dnia 18 stycznia 1994 roku, sygn. akt K 9/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 3; orzeczenie TK
z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10.
7 Pomimo braku wczeœniej takiej wyraŸnej regulacji konstytucyjnej, zasada ta, wyprowadzona z zasady pañstwa prawnego, by³a powszechnie akceptowana zarówno w piœmiennictwie (m.in. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, z. 2, s. 24 i n.; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady stanowienia prawa
miejscowego, op. cit., s. 13 i n.; M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa
1991, s. 19) jak i orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1981 roku, sygn. akt I SA
2253/81, ONSA Nr 2 z 1981 r., poz. 109, w którym S¹d stwierdza, ¿e „podstaw¹ rozstrzygniêæ
organów administracji (…) mo¿e byæ tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
maj¹cy moc powszechnie obowi¹zuj¹c¹, to jest uchwalony i opublikowany (…)”; por. tak¿e
postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt W 3/90, OTK 1991, poz. 27).
8 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt V SA/Po 689/15, CBOSA.
6
118
tywnych jest zale¿ne od ich og³oszenia9. Warunek ten odnosi siê do wszystkich aktów wymienionych w art. 87 Konstytucji RP.
Okreœlenie „wejœcie w ¿ycie” (aktu normatywnego) jest u¿ywane w polskim jêzyku prawnym i prawniczym w dwóch znaczeniach, na oznaczenie:
1) momentu, od którego ka¿dy, kogo to dotyczy, jest obowi¹zany realizowaæ normy zawarte w danym akcie, ilekroæ normy te znajd¹ zastosowanie
(np. art. 243 Konstytucji RP) albo
2) momentu, od którego dany akt staje siê elementem systemu prawnego, co mo¿e siê wi¹zaæ z obowi¹zkiem realizowania norm w nim zawartych
(je¿eli dzieñ wejœcia w ¿ycie przypada na dzieñ og³oszenia), albo mo¿e wyprzedzaæ obowi¹zek realizowania norm zawartych w danym akcie, je¿eli akt
ten przewiduje vacatio legis10.
Wydaje siê, ¿e w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nadano rozwa¿anemu
zwrotowi drugie z wyró¿nionych znaczeñ. Nieog³oszony akt prawa miejscowego nie mo¿e staæ siê elementem systemu (nie ma wiêc potrzeby, ¿eby taki
akt eliminowaæ z systemu, np. w drodze uchylenia), a zatem tak¿e nie mo¿e
„wejœæ w ¿ycie” w pierwszym ze wskazanych znaczeñ (nie mo¿e staæ siê dla
kogoœ wi¹¿¹cy)11. Niezale¿nie jednak od tego, które ze wskazanych powy¿ej
znaczeñ przyj¹æ, w przepisie art. 88 Konstytucji RP, wyra¿ano zasadê g³osz¹c¹, ¿e nikt (obywatel, osoba prawna, organ administracji publicznej) nie
ma obowi¹zku realizowania norm zawartych w akcie prawa miejscowego
(jak równie¿ w ustawie, czy rozporz¹dzeniu), je¿eli ten akt nie zosta³ og³oszony w sposób okreœlony w ustawie. Omawiana zasada zapewnia wiêc podmiotom prawa najdalej id¹c¹ ochronê – norma nieog³oszona nie jest norm¹
wi¹¿¹c¹, a zatem z jej przekroczeniem nie mo¿na wi¹zaæ ¿adnych konsekwencji prawnych12.
Wejœcie aktu prawa miejscowego w ¿ycie oznacza, ¿e od wskazanego
w akcie terminu wszyscy, których postêpowanie okreœlaj¹ normy w nim zawarte, maj¹ obowi¹zek je realizowaæ. Zatem, o ile og³oszenie aktu jest koniecznym warunkiem jego obowi¹zywania i ma walor zasady konstytucyjnej, o tyle wejœcie aktu w ¿ycie w okreœlonym czasie zale¿y od samej regulacji.
Co do zasady nie wchodz¹ one jednak w ¿ycie od razu z t¹ chwil¹, lecz po
up³ywie okreœlonego czasu od tej daty. Dla okreœlenia terminu wejœcia
9 Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e integraln¹ czêœci¹ aktu normatywnego s¹ za³¹czniki do tego
aktu, co oznacza, ¿e obowi¹zek publikacji dotyczy tak¿e za³¹czników do aktów prawa miejscowego, jak równie¿ ustaw i rozporz¹dzeñ.
10 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 11.
11 Zob. wyrok NSA z dnia 14 paŸdziernika 1999 roku, II SA/Wr 1113/98, OwSS 2001,
Nr 1, poz. 16.
12 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 11.
119
w ¿ycie aktów prawa miejscowego wi¹¿¹ce znaczenie ma przewidziana wyraŸnie w ustawie zasada, ¿e akty wykonawcze do ustawy nie mog¹ wejœæ
w ¿ycie wczeœniej, ni¿ ustawa13. Rozwi¹zanie to jest zgodnie z tradycj¹, wywodz¹c¹ siê z okresu miêdzywojennego, akt wykonawczy do ustawy mo¿na
wydaæ i og³osiæ w okresie vacatio legis przepisu upowa¿niaj¹cego, tzn. wtedy,
gdy ustawowa norma upowa¿niaj¹ca nie wesz³a jeszcze w ¿ycie. Regu³a ta
opiera siê na za³o¿eniu, ¿e akty wykonawcze nie maja charakteru samodzielnego, gdy¿ s¹ zwi¹zane z ustaw¹ upowa¿niaj¹c¹, wiêzi¹ kompetencyjn¹
oraz wykonawcz¹, nie mog¹ wiêc wejœæ w ¿ycie wczeœniej ni¿ ustawa, która
udziela upowa¿nienia do ich wydania, gdy¿ nie mog³y wtedy spe³niaæ swej
wykonawczej funkcji14 . Tê regu³ê wyra¿a art. 7 ustawy o og³aszaniu aktów
normatywnych. Nasuwa siê pytanie, jak rozumieæ zwrot „(…) akt taki nie
mo¿e wejœæ wczeœniej ni¿ ustawa”. Uzasadnione jest przyjêcie za³o¿enia, ¿e
regu³a ta rozwi¹zuje pewien problem praktyczny. Mianowicie, gdyby akt wykonawczy zawiera³ postanowienie o wejœciu w ¿ycie przed ustaw¹ upowa¿niaj¹c¹, nale¿a³oby uznaæ, ¿e regulacja ta jest niewa¿na15.
Moment wejœcia w ¿ycie aktów prawa miejscowego ustawodawca reguluje jednolicie dla wszystkich trzech szczebli samorz¹du terytorialnego16
i terenowej administracji rz¹dowej, odmiennie jednak w przypadku aktów
o charakterze wykonawczym i aktów o charakterze porz¹dkowym17.
13
Art. 7 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych.
Naczelny S¹d Administracyjny odwo³uj¹c siê do zasady demokratycznego pañstwa
prawnego stwierdzi³, ¿e „Nie jest do zaakceptowania w demokratycznym pañstwie prawnym taka sytuacja, aby rada gminy mog³a stanowiæ o wydaniu aktu prawa miejscowego w
sprawach podatkowych na podstawie upowa¿nienia ustawowego w dniu, w którym takie
upowa¿nienie oficjalnie nie wesz³o w ¿ycie. Przedwczeœnie rozpoczêty proces legislacyjny
(…) stanowi naruszenie prawa (…)”. Wyrok NSA z dnia18 listopada 2004 roku, sygn. akt
FSK 1188/04, „Finanse Komunalne” 2005, Nr 11, poz. 66.
15 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 21.
16 Jest to istotna zmiana na korzyœæ w porównaniu z poprzedni¹ regulacj¹ prawn¹,
w której zasady te by³y zró¿nicowane bez ¿adnego merytorycznego uzasadnienia: przepisy
gminne, co do zasady, wchodzi³y w ¿ycie z chwil¹ ich og³oszenia, dopuszczano jednak póŸniejsze ich wejœcie w ¿ycie, w terminie w nich wskazanym. Tak samo termin wejœcia w ¿ycie
prawa miejscowego województwa regulowa³y przepisy ustawy o samorz¹dzie województwa,
dodaj¹c jedynie, ¿e prócz samych aktów prawa miejscowego, tak¿e przepisy odrêbne mog³y
przewidywaæ ich póŸniejsze wejœcie w ¿ycie. Inaczej natomiast uregulowany by³ termin wejœcia w ¿ycie powiatowych aktów prawa miejscowego o charakterze porz¹dkowym: wchodzi³y
one w ¿ycie z dniem ich og³oszenia w œrodkach masowego przekazu. Pozosta³e przepisy
miejscowe powiatu wchodzi³y w ¿ycie po up³ywie 14 dni od ich og³oszenia „chyba ¿e ustawa
lub przepis szczególny stanowi³ inaczej”. Równie¿ wydawane przepisy prawa miejscowego
przez organy nie samorz¹dowe np. organy ¿eglugi œródl¹dowej zawiera³y odmienne zasady.
Zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 190–191.
17 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 314.
14
120
Dla ustalenia momentu w którym wszyscy, których postêpowanie okreœlaj¹ normy zawarte w akcie prawnym, maj¹ obowi¹zek stosowaæ normy
postêpowania sformu³owane w akcie, czyli dla ustalenia kiedy akt normatywny wchodzi w ¿ycie, podstawowe znaczenie ma:
1) jednoznaczne okreœlenia dnia og³oszenia aktu normatywnego oraz
2) sposobu obliczania terminu wejœcia aktu normatywnego w ¿ycie.
Data og³oszenia aktu normatywnego stanowi punkt wyjœcia do oceny,
kiedy konkretnie dany akt wchodzi w ¿ycie, tzn. od kiedy aktualizuj¹ siê
wskazane w nim obowi¹zki prawne albo, od kiedy mo¿na dochodziæ uprawnieñ w nich ujêtych18. Stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy o og³aszaniu aktów
normatywnych, dniem og³oszenia aktów zamieszczanych w danym numerze
dziennika urzêdowego jest dzieñ jego wydania wskazany na ka¿dym numerze19. Jest to rozwi¹zanie zapewniaj¹ce w najwy¿szym stopniu pewnoœæ prawa, ale nios¹ce za sob¹ okreœlone niebezpieczeñstwa zwi¹zane z sytuacj¹, ¿e
dzieñ wydania nie zawsze jest w praktyce dniem udostêpnienia dziennika
do sprzeda¿y. Istnieje te¿ obawa nierzetelnego okreœlenia daty wydania danego numeru dziennika przez organ wydaj¹cy dziennik. Aby zmniejszyæ te
niebezpieczeñstwa, ustawodawca zobowi¹za³ organ wydaj¹cy dziennik, aby
jako dzieñ wydania dziennika urzêdowego okreœla³ datê nie wczeœniejsz¹
ni¿ dzieñ udostêpniania egzemplarzy dziennika do sprzeda¿y w siedzibie
organu wydaj¹cego dziennik (art. 20 ust. 2). Nawet przy realizowaniu tego
obowi¹zku egzemplarze dziennika nie musia³yby byæ (i w praktyce nie s¹)
dostêpne w innych miejscach, mimo ¿e dniem wejœcia aktu normatywnego
w ¿ycie mo¿e byæ w³aœnie dzieñ jego og³oszenia. Rozwi¹zanie, które przyj¹³
polski ustawodawca, zak³ada jednak, zdaniem S. Wronkowskiej, domniemanie zgodnoœci dnia wskazanego na danym numerze dziennika urzêdowego
z dniem udostêpnienia egzemplarzy tego dziennika do sprzeda¿y w siedzibie
organu, który dziennik wydaje. Domniemanie to mo¿e zostaæ obalone – mo¿na wykazaæ, ¿e udostêpnienie dziennika nast¹pi³o w innym dniu, ni¿ wskazany na jego egzemplarzach. By³oby to podstaw¹ do usprawiedliwienia nie18
J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, op. cit., s. 46.
Sygnalizowane zagadnienie, o wielkiej spo³ecznej donios³oœci, próbuje siê w innych
pañstwach rozwi¹zañ na ró¿ne sposoby. Pragn¹c zapewniæ zgodnoœæ dwóch dat: wskazanej
na egzemplarzach dziennika urzêdowego oraz realnej dostêpnoœci tych egzemplarzy, przyjêto w praktyce niemieckiej, ¿e dniem og³oszenia aktów zamieszczonych w dzienniku jest
dzieñ, w którym pierwsze egzemplarze dziennika znajduj¹ siê na poczcie w stolicy pañstwa
(a wiêc s¹ przekazane do rozpowszechniania). Rozwi¹zanie to okaza³o siê jednak nieoperatywne: nie zapewnia powszechnej dostêpnoœci do dzienników urzêdowych na ca³ym terytorium pañstwa i nie gwarantuje ustalenia w sposób bezsporny dnia og³oszenia aktów zamieszczonych w dzienniku, zob. M. Schneider, Gesetzgebung, Heidelberg 1982, s. 248–250,
cyt. za S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 20.
19
121
znajomoœci tych aktów normatywnych zamieszczonych w dzienniku, które
wchodz¹ w ¿ycie z dniem og³oszenia i przyjêcia, ¿e dniem wejœcia w aktu
¿ycie jest dzieñ udostêpnienia egzemplarzy dziennika, w którym ten akt
og³oszono20.
Odmienne unormowanie zawiera ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych, w odniesieniu do przepisów porz¹dkowych. Ustawodawca przyj¹³, ¿e
dniem ich og³oszenia jest dzieñ wskazany w obwieszczeniu, a nie dzieñ wydania wojewódzkiego dziennika urzêdowego. Potwierdzi³ zatem, ¿e podstaw¹ i konieczn¹ form¹ og³aszania przepisów tego rodzaju jest „obwieszczenie”
(art. 14 ust. 2)21. Regulacja art. 14 ust. 2 ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad og³aszania aktów normatywnych. Tak wiêc, to od dnia
wskazanego w obwieszczeniu, nale¿y liczyæ termin wejœcia w ¿ycie przepisów porz¹dkowych, z zastosowaniem zasad okreœlonych w art. 6 ustawy
o og³aszaniu aktów normatywnych22.
W polskim systemie prawnym, przyjmowana jest powszechnie zasada
g³osz¹ca, ¿e podmiot wyposa¿ony w kompetencjê do ustanowienia danego
aktu normatywnego, jest zarazem kompetentny, by wyznaczyæ termin wejœcia tego aktu w ¿ycie23. Wskazuj¹c ten termin, organ powinien braæ pod
uwagê potrzebê przygotowania siê adresatów norm oraz podmiotów które
bêd¹ stosowaæ akty prawa miejscowego24. Merytoryczne uzasadnienie zasady, o której mowa, nie budzi w¹tpliwoœci. Wszak twórca aktu stanowi¹cego
dane normy z zamiarem osi¹gniêcia przez ich realizowanie okreœlonych stanów rzeczy, powinien najlepiej umieæ wybraæ moment, od którego normy te
nale¿y realizowaæ25. Dodajmy przy tym, ¿e mo¿liwe s¹ tylko dwa rozstrzygniêcia prawodawcy w tej mierze: akt wchodzi w ¿ycie z dniem og³oszenia
(je¿eli, jak w art. 88 Konstytucji RP, og³oszenie jest warunkiem koniecznym,
by akt ten sta³ siê elementem systemu), b¹dŸ z dniem jego ustanowienia
(je¿eli og³oszenie nie jest warunkiem koniecznym „wprowadzenia” aktu do
systemu), albo akt wchodzi w ¿ycie w jakimœ terminie póŸniejszym, ni¿ dzieñ
jego og³oszenia, czy ustanowienia, a wiêc z vacatio legis26.
20
Ibidem, s. 20.
Ibidem, s. 20.
22 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), „Finanse Komunalne” 2001, Nr 5, s. 42.
23 A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznañ 1983, s. 125.
24 G. L. Seidler, H. Groszyk, A. Pieni¹¿ek, Wprowadzenie do nauki o pañstwie i prawie,
Lublin 2003, s. 196.
25 Por. S. Wronkowska, M. Zieliñski, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 110; S. Wronkowska, M. Zieliñski, Problemy i zasady redagowania tekstów
prawnych, Warszawa 1993, s. 74 i n.; oraz tych¿e, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 70–71.
26 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 18.
21
122
Konstytucja RP nie okreœla ¿adnego powszechnie wi¹¿¹cego standardu
co do terminu, w jakim akt normatywny w ogóle wchodzi w ¿ycie. Przyjmuje
zatem za³o¿enie, ¿e organ stanowi¹cy akt decyduje o terminie jego wejœcia
w ¿ycie, kieruj¹c siê przekonaniem, ¿e reguluj¹c jak¹œ sferê stosunków spo³ecznych organ ten najlepiej oceni, od kiedy nale¿y realizowaæ normy zawarte w akcie27. Standard taki mo¿na wyprowadziæ z art. 2 Konstytucji RP,
który ma swój wyraz expressis verbis w art. 4 ust. 1 ustawy o og³aszaniu
aktów normatywnych, który wskazuje pewn¹ zasadê wejœcia w ¿ycie, a mianowicie 14 dniowe vacatio legis od og³oszenia. Rozstrzygniêcia prawodawcy
w sprawie wyznaczenia terminów wejœcia w ¿ycie wydanych przez niego
aktów musi uwzglêdniaæ ten standard, w celu ochrony adresatów stanowionych norm prawnych. Zatem, swoboda twórcy aktu normatywnego w rozwa¿anej tu sprawie doznaje pewnych ograniczeñ.
Zasada oddzielenia momentu og³oszenia od daty wejœcia w ¿ycie aktu
prawa miejscowego uzasadniona jest potrzeb¹ zapoznania siê adresatów
z treœci¹ nowego aktu normatywnego, ale tak¿e by dziennik urzêdowy by³
powszechnie dostêpny w dniu wydania28. Wymóg ustanowienia odpowiedniej
vacatio legis wynika równie¿ z ogólnej zasady zaufania obywateli do pañstwa
i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji29.
D³ugoœæ vacatio legis nale¿y, co oczywiste, dostosowaæ do potrzeb danej
regulacji prawnej, jest to bowiem czas, który powinien wystarczaæ, by zainteresowani „zapoznali siê z treœci¹ nowych unormowañ i dostosowali do nich
swoje przysz³e zachowania”30. Z regu³y dla aktów prawa miejscowego, zawieraj¹cych przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce i og³aszanych w dziennikach urzêdowych, okres ten wynosi 14 dni (art. 4 ust. 1)31. Podobne rozwi¹zania w Polsce, zawiera³a ustawa z dnia 31 lipca 1919 r. w sprawie wydawania
Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej oraz powo³ywana ju¿ ustawa
z dnia 30 grudnia 1950 r. w brzmieniu nadanym nowel¹ z dnia 20 wrzeœnia
1991 r. Ró¿nica polega jednak na tym, ¿e obecnie obowi¹zuj¹ca ustawa
27 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 162.
28 J. Ciapa³a, Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich
publikacji, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 2, 2004, s. 89; S. Wronkowska, M. Zieliñski, Zasady
techniki prawodawczej. Komentarz, op. cit., s. 73.
29 Wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 roku, sygn. akt P 13/01, OTK 2002, Nr 4, poz. 42.
30 Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt K.4/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 165.
31 Nale¿y przypomnieæ, ¿e np. og³aszanie uchwa³y bud¿etowej w wojewódzkim dzienniku urzêdowym nie jest zwi¹zane z terminem wejœcia w ¿ycie, poniewa¿ nie zawiera ona
przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych, a stanowi jedynie formê podania jej do publicznej
wiadomoœci. Najczêœciej przyjmuje siê, ¿e wchodzi ona w ¿ycie 1 stycznia roku bud¿etowego.
Por. np. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jy¿, Z. P³awecki, Ustawa o samorz¹dzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000, s. 342.
123
o og³aszaniu aktów normatywnych wyznacza – jak wspomniano – okres
14 dni jako minimaln¹ vacatio legis32, sugeruj¹c twórcy aktu okresy d³u¿sze33, podczas gdy w innych ustawach przyjêto, ¿e 14 dni to rozwi¹zanie
standardowe, a wiêc w typowych przypadkach poprawne i zadawalaj¹ce. Przepis ten stanowi wiêc realizacjê konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, ustanawiaj¹c nakaz
rozdzielenia dnia wejœcia w ¿ycie od dnia og³oszenia aktu normatywnego34.
Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru bezwzglêdnego35. Przepisy ustawy o og³aszaniu aktów przewiduj¹ jednak wyj¹tki od tej zasady. Odst¹pienie od minimalnej vacatio legis jest dopuszczalne,
w „przypadkach uzasadnionych”, lecz póŸniej ni¿ w dniu og³oszenia (art. 4
ust. 2 in principio). Cytowany przepis nale¿y, interpretowaæ przy zastosowaniu wyk³adni systemowej, w po³¹czeniu z art. 4 ust. 1 ustawy o og³aszaniu
aktów normatywnych i uznaæ, ¿e odnosi siê on do aktów prawa miejscowego,
które zawieraj¹ przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce og³aszane w wojewódzkim dzienniku urzêdowym. Przepisy nie precyzuj¹ niestety, jakie „uzasadnione przyczyny” ustawodawca mia³ na myœli. To nieostre i ocenne kryterium mo¿e prowadziæ do nadu¿ywania mo¿liwoœci ustalania krótszego ni¿
czternastodniowy okres vacatio legis. W zwi¹zku z tak nieprecyzyjn¹ przes³ank¹ skrócenia okresu wejœcia w ¿ycie aktów prawa miejscowego, któr¹
nale¿y rozumieæ, ¿e w ka¿dym przypadku wymaga ona podania argumentów usprawiedliwiaj¹cych odst¹pienie od zasady36, jak równie¿ zasady poprawnej legislacji nakazuj¹ stosowaæ j¹ z du¿¹ ostro¿noœci¹37.
Kolejn¹ przes³ankê, umo¿liwiaj¹c¹ wejœcie w ¿ycie aktów prawa miejscowego wczeœniej ni¿ po up³ywie 14 dni od dnia og³oszenia, zawiera dalsza
czêœæ przepisu art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, która za dzieñ wejœcia w ¿ycie
aktu prawa miejscowego uznaje dzieñ jego og³oszenia w wojewódzkim dzienniku urzêdowym po ³¹cznym spe³nieniu dwóch przes³anek: „(…) je¿eli wa¿32 Por. Uzasadnienie projektu ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych w dziennikach urzêdowych oraz o wydawaniu tych dzienników,
Warszawa, 17 kwietnia 1998 rok, Druk Nr 300, s. 3.
33 Np. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.), stanowi, ¿e „plan miejscowy obowi¹zuje od dnia wejœcia w ¿ycie w nim okreœlonego, jednak nie wczeœniej ni¿ po
up³ywie 30 dni od dnia og³oszenia w dzienniku urzêdowym województwa”.
34 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 18; A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów
normatywnych, op. cit., s. 166.
35 D. Salitra, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Przegl¹d Sejmowy” 2003, Nr 4, s. 38.
36 Wyrok TK z dnia 3 paŸdziernika 2001 roku., sygn. akt K 27/01, OTK 2001, Nr 7,
poz. 209.
37 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 40.
124
ny interes pañstwa wymaga natychmiastowego wejœcia w ¿ycie aktu i zasady demokratycznego pañstwa prawnego nie stoj¹ temu na przeszkodzie”.
W takim przypadku dniem wejœcia w ¿ycie mo¿e byæ dzieñ og³oszenia tego
aktu w wojewódzkim dzienniku urzêdowym.
Nale¿y podnieœæ, ¿e przes³anka „wa¿nego interesu pañstwa” jest kryterium niedookreœlonym, a takie zredagowanie normy uniemo¿liwia zastosowania jej do aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorz¹du terytorialnego, poza terenow¹ administracj¹ rz¹dow¹. Maj¹c na uwadze
samorz¹d terytorialny, trudno mówiæ o „wa¿nym interesie pañstwa”, uzasadnione by³oby pos³u¿enie siê przes³ank¹ wa¿nego interesu wspólnoty samorz¹dowej38. T¹ przes³ankê moim zdaniem nale¿y interpretowaæ jako wyj¹tek, który nie powinien mieæ zastosowania do aktów prawa miejscowego
o charakterze wykonawczym i ustrojowo-organizacyjnym, poniewa¿ ze swej
istoty maj¹ one charakter lokalny i wydawane s¹ w „interesie wspólnoty
samorz¹dowej” – zatem przes³anka „wa¿ny interes pañstwa” nie jest tak¹,
która by uzasadnia³a wprowadzanie ich w ¿ycie z dniem og³oszenia w dzienniku urzêdowym39.
Druga przes³anka wejœcia w ¿ycie aktu prawa miejscowego z dniem jego
og³oszenia w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, wymaga, aby okolicznoœæ
ta nie narusza³a zasad demokratycznego pañstwa prawnego40. Ocena, czy
akt prawa miejscowego nie narusza zasady demokratycznego pañstwa prawnego nakazuje uwzglêdniæ zasady wyprowadzone przez Trybuna³ Konstytucyjny. Z zasady demokratycznego pañstwa prawnego TK, wyprowadza: zasadê zaufania obywateli do pañstwa i stanowionego przezeñ prawa,
niedzia³ania prawa wstecz, nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis
oraz jawnoœci prawa.
Zasad¹ natomiast dla przepisów porz¹dkowych jest, ¿e wchodz¹ one
w ¿ycie po up³ywie 3 dni od dnia og³oszenia (art. 14 ustawy). To skrócenie
czasu na wejœcie w ¿ycie aktu porz¹dkowego uzasadnione jest jego specyfik¹
– wydawany jest on w celu przeciwdzia³ania nagle pojawiaj¹cym siê zagro¿eniom ¿ycia, zdrowia, porz¹dku, spokoju i bezpieczeñstwa publicznego.
Warto zauwa¿yæ, i¿ w odró¿nieniu od przepisu art. 4 ust. 1 ustawy
o og³aszaniu aktów normatywnych, przepis art. 4 ust. 3 nie przewiduje wyraŸnie mo¿liwoœci wejœcia w ¿ycie przepisów porz¹dkowych w terminie póŸ38
Odmiennie, P. Dobosz, Komentarz do art. 42, op. cit., s. 413.
Por. R. Pra¿mo-Nowomiejska, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, „Radca
Prawny” 2001, Nr 6, s. 6.
40 Szczególn¹ uwagê zwraca art. 4 ust. 2 normy przes³anki wejœcia aktu prawa miejscowego w ¿ycie z dniem og³oszenia, który w porównaniu z art. 5 prowadzi do paradoksalnych wniosków. Z tych regulacji wynika, ¿e ³atwiej jest nadaæ aktowi moc wsteczn¹, ni¿
postanowiæ o jego wejœciu w ¿ycie z chwil¹ og³oszenia, bo wystarczy spe³niæ tylko jeden
warunek – by zasady demokratycznego pañstwa prawnego nie sta³y temu na przeszkodzie.
39
125
niejszym ni¿ po up³ywie trzech dni od dnia ich og³oszenia (po zwrocie „przepisy porz¹dkowe wchodz¹ w ¿ycie po up³ywie trzech dni od dnia ich og³oszenia” nie ma zastrze¿enia „chyba, ¿e dane przepisy okreœlaj¹ termin d³u¿szy”). Zastosowana przez ustawodawcê technika legislacyjna mog³aby
wskazywaæ na brak mo¿liwoœci wejœcia w ¿ycie przepisów porz¹dkowych
w terminie póŸniejszym, ni¿ po up³ywie trzech dni od dnia ich og³oszenia.
By³oby to rozwi¹zanie niezrozumia³e, albowiem nie sposób wykluczyæ, i¿
zaistnieje potrzeba okreœlenia póŸniejszego terminu wejœcia ich w ¿ycie41.
Mo¿e siê jednak zdarzyæ i tak, ¿e nawet 3 dniowy termin na wejœcie
w ¿ycie aktu porz¹dkowego bêdzie za d³ugi z punktu widzenia zapewnienia
realizacji celów dla których zosta³ on wydany. Ustawodawca wprowadza wiêc
wyj¹tek stanowi¹c, ¿e „w uzasadnionych przypadkach przepisy porz¹dkowe
mog¹ wchodziæ w ¿ycie w terminie krótszym ni¿ 3 dni, a je¿eli zw³oka
w wejœciu w ¿ycie przepisów porz¹dkowych mog³aby spowodowaæ nieodwracalne szkody lub powa¿ne zagro¿enie ¿ycia, zdrowia lub mienia, mo¿na zarz¹dziæ wejœcie w ¿ycie takich przepisów z dniem ich og³oszenia. Ustawodawca nie precyzuje jednak, o jakie uzasadnione przypadki chodzi42. Warunki
te s¹ sformu³owane z u¿yciem nieostrych okreœleñ („nieodwracalna szkoda”,
„powa¿ne zagro¿enie”), mimo ¿e brzmi¹ rygorystycznie s¹ przecie¿ spe³nione wtedy, gdy siê wyka¿e, ¿e w rozwa¿anych okolicznoœciach nie ma takich
czynników, które umo¿liwi³yby wyst¹pienie nieodwracalnej szkody lub powa¿nego zagro¿enia, a to jest nadzwyczaj trudne43.
Normy okreœlaj¹ce zasady wprowadzania aktów normatywnych w ¿ycie
pe³ni¹ w systemie podwójn¹ rolê:
1) formu³uj¹ wymagania dotycz¹ce d³ugoœci vacatio legis i przypadki,
gdy mo¿na od nich odst¹piæ (a wiêc wyznaczaj¹ treœæ rozstrzygniêæ twórcy
aktu w tej sprawie) oraz
2) wyznaczaj¹ regu³ê subsydiarn¹ na wypadek, gdyby twórca aktu nie
wyznaczy³ terminu wejœcia tego aktu w ¿ycie, co jest przejawem legislacyjnej przezornoœci. Je¿eli wiêc akt normatywny powszechnie obowi¹zuj¹cy
i og³oszony w dzienniku urzêdowym nie postanowi inaczej albo w ogóle nie
bêdzie zawiera³ w tej sprawie rozstrzygniêcia, nale¿y przyj¹æ, ¿e wchodzi on
w ¿ycie po up³ywie 14 dni od og³oszenia, a przepisy porz¹dkowe w analogicznej sytuacji – po up³ywie trzech dni od dnia ich og³oszenia44.
41
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 42.
Ibidem, s. 41.
43 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 19.
44 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 19; A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów
normatywnych op. cit., s. 166.
42
126
Ustawa reguluje tak¿e sprawy o charakterze technicznym, a mianowicie sposób obliczania terminu wejœcia aktu normatywnego w ¿ycie. W ustawie przyjêto, ¿e w przypadku gdy akt normatywny przewiduje vacatio legis
i wskazuje termin swego wejœcia w ¿ycie w dniach, to obliczaj¹c ten termin,
nie uwzglêdnia siê dnia og³aszania (art. 6 ust.1). Je¿eli wiêc dla przyk³adu,
akt normatywny wchodzi w ¿ycie po up³ywie 14 dni od jego og³oszenia, które
nast¹pi³o 3 stycznia, tego dnia siê nie uznaje za za pierwszy dzieñ czternastodniowego vacatio legis, lecz dopiero dzieñ nastêpny – 4 stycznia. Taki akt
zatem wejdzie w ¿ycie 18 stycznia. Zasada ta nie odnosi siê do aktów prawnych, które wchodz¹ w ¿ycie z dniem og³oszenia. Wówczas akt normatywny,
w którym postanowiono, ¿e wchodzi w ¿ycie z dniem og³oszenia, a og³oszono
go 3 stycznia, wejdzie w ¿ycie 3 stycznia45.
Je¿eli termin wejœcia aktu normatywnego w ¿ycie okreœlony jest w tygodniach, to okres vacatio legis koñczy siê z up³ywem dnia, który nazw¹
odpowiada dniu og³oszenia. Np. postanowiono, ¿e akt normatywny wchodzi
w ¿ycie po up³ywie dwóch tygodni od og³oszenia, a og³oszenie nast¹pi³o
3 stycznia (poniedzia³ek), termin ten up³ynie w poniedzia³ek 17 stycznia,
zatem akt wejdzie w ¿ycie 18 stycznia. Natomiast, gdy termin wejœcia
w ¿ycie aktu normatywnego okreœlony jest w miesi¹cach, czy latach, to okres
vacatio legis koñczy siê z up³ywem dnia, który dat¹ odpowiada dniu og³oszenia, a w razie gdyby takiego dnia w ostatnim miesi¹cu vacatio legis nie by³o
– w ostatnim dniu tego miesi¹ca (art. 6 ust. 2)46.
4.3. Zagadnienie nieretroaktywności
aktów prawa miejscowego
Zasada niedzia³ania prawa wstecz, stanowi istotny element systemów
prawnych wspó³czesnych pañstw demokratycznych, a ma swoje korzenie
w staro¿ytnoœci47. W prawie rzymskim funkcjonowa³a na gruncie Kodeksu
Justyniana, natomiast w polskim porz¹dku prawnym zasada lex retro non
agit zosta³a zastosowana ju¿ w XIV wieku48, jak równie¿ by³a zasad¹ systemu prawnego II Rzeczypospolitej49. Retroaktywnoœæ w nauce prawa bywa
45
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 42.
S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 20–21.
47 Por. W. Wo³odkiewicz, Czy prawo rzymskie przesta³o istnieæ, Zakamycze 2003,
s. 337–341.
48 Por. H. Grajewski, Zasada lex retro non agit w praktyce s¹dów polskich do po³owy
XVI wieku, £ódŸ 1971, s. 15.
49 Proces prawotwórczy w œwietle orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego, Warszawa
2005, s. 12.
46
127
ró¿nie rozumiana50. Ogólnie polega na pewnym odniesieniu normy prawnej
do przesz³oœci51. Przed uchwaleniem Konstytucji RP doktryna postulowa³a,
¿e „nie nale¿y stanowiæ norm prawnych, które nakazywa³yby stosowaæ nowo
ustanowione normy prawne do zdarzeñ, które mia³y miejsce przed wejœciem
w ¿ycie tych norm i z którymi prawo nie wi¹za³o dot¹d skutków prawnych
normami tymi przewidzianych. W razie w¹tpliwoœci nale¿y przyj¹æ, ¿e ka¿dy przepis normuje przysz³oœæ, nie zaœ przesz³oœæ. Zasada nieretroakywnoœci jest podstawow¹ zasad¹ porz¹dku prawnego”52.
Przepisy Konstytucji RP, ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych,
ustaw ustrojowych organów samorz¹du terytorialnego oraz organów terenowej administracji rz¹dowej nie artyku³uj¹ expressis verbis zakazu zabraniaj¹cego operowania klauzul¹ dopuszczaj¹c¹ nadawanie aktom prawa miejscowego mocy wstecznej, tzn. gdy prawodawca nakazuje okreœlone fakty
prawnie relewantne, zaistnia³e przed dniem wejœcia w ¿ycie nowych przepisów, oceniaæ w œwietle tych nowych przepisów, wprowadzaj¹c fikcjê, jakoby
przepisy te obowi¹zywa³y ju¿ w dacie nast¹pienia ocenianych faktów53. Dokonuj¹c oceny mo¿liwoœci stanowienia aktów retroaktywnych nale¿y oprzeæ
siê na analizie orzecznictwa s¹dowego. Z orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego wynika powszechnie akceptowana zasada ¿e, norma prawna nie
powinna dzia³aæ wstecz54, tzn. „kiedy pocz¹tek jej stosowania pod wzglêdem
czasowym ustalony zosta³ na moment wczeœniejszy ani¿eli”55 akt prawa
miejscowego sta³ siê obowi¹zuj¹cy. Jak stwierdzi³ Trybuna³ Konstytucyjny
w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 roku, „zasada niedzia³ania prawa wstecz
stanowi podstawê porz¹dku prawnego. Kszta³tuje zasadê zaufania obywateli do pañstwa oraz stanowionego przez nie prawa. U podstaw tej¿e zasady
50
Por. W. Wróbel, O definiowaniu retroaktywnoœci w orzeczeniach Trybuna³u Konstytucyjnego [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996, s. 223–240.
51 „Obowi¹zywanie wsteczne normy oznacza w rzeczywistoœci jedynie, ¿e organ stosuj¹cy normê powinien oceniaæ na podstawie normy równie¿ fakty, które zasz³y przed jej wejœciem w ¿ycie normy. Zasada, ¿e prawo nie dzia³a wstecz, oznacza zaœ, ¿e organ stosuj¹cy
normê powinien na jej podstawie oceniaæ jedynie te wydarzenia, które zachodz¹ w okresie
od wejœcia w ¿ycie do wygaœniêcia normy”. W. Lang, Obowi¹zywanie prawa, Warszawa 1962,
s. 234.
52 A. Szmyt, Kwestie interporalne. Wejœcie w ¿ycie i utrata mocy aktu [w:] System Ÿróde³
prawa. Stan obecny i wnioski, pod red. J. Mazura, Warszawa 1988, s. 23; L. Grzonka, Legislacja administracyjna. Zarys zagadnieñ podstawowych, op. cit., s. 95–97.
53 Wyrok TK z dnia 7 maja 2001 roku, sygn. akt K. 19/00, OTK 2001, Nr 4, poz. 82.
54 Por. np. wyrok TK z dnia 25 listopada 1997 roku, sygn. akt K 26/97; OTK, Nr 5–6,
poz. 64. Por. te¿ J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 65 i n., 572 i n.; W. £¹czkowski, Zasada lex retro non
agit w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Studia i Materia³y Trybuna³u Konstytucyjnego” 1995, t. 2.
55 Wyrok TK z dnia 3 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K.27/01, OTK 2001, Nr 7,
poz. 209.
128
le¿y wyra¿ona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego pañstwa
prawnego”56. Przyj¹æ nale¿y, ¿e taka norma nie ma mocy obowi¹zuj¹cej
w stosunku do zdarzeñ, które powsta³y przed jej og³oszeniem57. Tak¿e
w orzecznictwie Naczelnego S¹du Administracyjnego odnaleŸæ mo¿na pogl¹dy zdecydowanie wykluczaj¹ce nadaniu mocy wstecznej przepisom58. Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego oraz Naczelnego S¹du Administracyjnego prowadzi do wniosku, ¿e w demokratycznym pañstwie prawnym
niedopuszczalne jest nadawanie mocy wstecznej aktom prawa miejscowego,
w szczególnoœci nak³adaj¹cym obowi¹zki na obywateli oraz pozbawiaj¹cym
ich nabytym uprzednio uprawnieñ59.
Trybuna³ Konstytucyjny dopuszcza odstêpstwa od zasady lex retro non
agit, w szczególnoœci, gdy zmiany istniej¹cego stanu prawnego zmierzaj¹
do rozwi¹zañ trafniejszych „z punktu widzenia za³o¿eñ Konstytucji RP”,
natomiast za niedopuszczalne uzna³ nadawanie mocy wstecznej przepisom
normuj¹cym zw³aszcza „prawa i obowi¹zki, je¿eli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego60. Nale¿y ten fakt odnieœæ do organów samorz¹dowych i terenowej administracji rz¹dowej stanowi¹cych akty prawa miejscowego oraz warstwy normatywnej zawartej
w ustawie o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych, która umo¿liwia odst¹pienie od zakazu retroakcji, „je¿eli zasady demokratycznego pañstwa prawnego61 nie stoj¹ temu na przeszko56
Wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 roku, sygn. akt K.22/96, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 71.
Wyrok TK z dnia 3 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K.27/01, OTK 2001, Nr 7,
poz. 209.
58 Por. wyrok z dnia 6 lipca 1994 roku, sygn. akt SA/£d 1024/1994, OSP 1995, Nr 10,
poz. 218, w którym s¹d stwierdza, ¿e sprostowanie b³êdu w og³oszonym akcie prawnym
i wydanie na podstawie tego aktu z uwzglêdnieniem sprostowania decyzji (…) podwa¿a
zaufanie obywateli do treœci og³oszonych aktów prawnych i w konsekwencji prowadzi do
naruszenia zasady niedzia³ania prawa wstecz. Por. te¿ wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002
roku, sygn. akt SA/Po 2402/02 z glos¹ R. Dowgiera, „Finanse Komunalne” 2004, Nr 11, s. 65.
59 Por.: Orzeczenie TK z dnia 25 czerwca 1996 roku, sygn. akt K. 15/95, OTK 1996,
Nr 3, poz. 22; Wyrok TK z dnia 3 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K.27/01, OTK 2001, Nr 7,
poz. 209, wyrok TK z dnia 15 wrzeœnia 1998 roku, sygn. akt K 10/98, OTK 1998, Nr 5, poz. 64;
Wyrok TK z dnia 8 marca 2005 roku, K 27/03, OTK 2005, Nr 3, poz. 22. Por. te¿:
M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 41. D. Salitra,
Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, op. cit., s. 33–34.
60 Wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 roku, sygn. akt K22/96, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 71.
Por. te¿ ; J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada pañstwa prawnego w praktyce Trybuna³u
Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” 1992, z. 7, s. 12.
61 Nale¿y podnieœæ, ¿e zestawienie art. 5 i art. 4 ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów
normatywnych, prowadzi do wniosku, ¿e ³atwiej jest nadaæ aktowi normatywnemu moc
wsteczn¹ – gdy¿ wówczas prawodawca powinien spe³niæ tylko jedn¹ przes³ankê ni¿ postanowiæ o wejœciu jego z dniem og³oszenia, gdy¿ wtedy prawodawca musi spe³niæ dwie przes³anki: wa¿ny interes pañstwa wymaga natychmiastowego wejœcia w ¿ycie i zasady demokratycznego pañstwa prawnego nie stoj¹ temu na przeszkodzie.
57
129
dzie”62. Zakaz ten odnosi siê wy³¹cznie do aktów normatywnych, które ograniczaj¹ prawa lub zwiêkszaj¹ zobowi¹zania.
Pewne w¹tpliwoœci mo¿e budziæ tak¿e okolicznoœæ, czy mo¿na nadaæ moc
wsteczn¹ przepisom powszechnie obowi¹zuj¹cym dzia³aj¹cym in favorem
(przyznaj¹cym uprawnienia). Wobec tych w¹tpliwoœci Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Konstytucja RP nie rozstrzygnê³a wyraŸnie
kwestii zakazu retroakcji przepisów prawid³owo og³oszonych63.
Zgodnie z przyjêtymi regu³ami konstruowania systemu prawnego twórca aktu normatywnego rozstrzyga nie tylko o terminie wejœcia aktu w ¿ycie,
ale tak¿e o tym, do jakich (kiedy powsta³ych i kiedy zakoñczonych) stanów
rzeczy, zdarzeñ i stosunków maj¹ byæ stosowane normy zawarte w wydanym
akcie normatywnym. Mo¿e zatem rozstrzygaæ m.in. o nadaniu normom danego aktu mocy wstecznej64. Swoboda twórcy aktu jest jednak do tego stopnia ograniczona, ¿e raczej mo¿na mówiæ o sytuacjach, w których wyj¹tkowo,
dopuszczalne jest nadawanie normom prawnym mocy wstecznej65, „gdy jest
to konieczne dla realizacji wartoœci konstytucyjnej, ocenianej jako wa¿niejsza od wartoœci chronionej zakazem retroakcji”66.
Wspomniane powy¿ej rozstrzygniêcia – o wejœciu aktu normatywnego
w ¿ycie oraz o nadaniu aktowi mocy wstecznej – s¹ zasadniczo ró¿ne co do
swojego charakteru, choæ w praktyce najczêœciej zdarza siê tak, ¿e normy,
którym nadano moc wsteczn¹, wchodz¹ w ¿ycie z dniem og³oszenia i wtedy
zbiegaj¹ siê dwa rozwi¹zania bardzo dotkliwe dla zainteresowanych. Jednak jest mo¿liwe, ¿e akty retroaktywne wchodz¹ w ¿ycie z vacatio legis67.
Nie ma potrzeby, aby ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych formu³owa³a adresowany do prawodawcy zakaz nadawania aktom normatywnym
mocy wstecznej, skoro zakaz taki jest jednym z komponentów konstytucyjnej zasady pañstwa prawnego68. Art. 5 omawianej ustawy w którym taki
62 Art. 5 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych. Por. D. Saletra, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, op. cit., s. 33 i n.
63 J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 1, 2000, s. 95–96.
64 T. Brzezicki, Wp³yw zmiany granic gminy na wymiar podatku od nieruchomoœci,
„Finanse Komunalne” Nr 7–8, 2012, s. 73–80.
65 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 21.
66 Wyrok TK z dnia 10 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K.28/01, OTK 2001, Nr 7,
poz. 212, s. 1045–1046.
67 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 21.
68 Stanowisko takie wielokrotnie potwierdzi³ w swych orzeczeniach Trybuna³ Konstytucyjny, np. orzeczenie TK z dnia 30 listopada 1988 roku, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, Nr 1,
poz. 6; orzeczenie TK z dnia 8 listopada 1989 roku, sygn. akt K 7/89, OTK 1989, Nr 1, poz. 8;
orzeczenie TK z dnia 24 lipca 1990 roku, sygn. akt K 5/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 4; orzeczenie
130
zakaz sformu³owano, ma wiêc w gruncie rzeczy charakter dydaktyczny i nie
wnosi do polskiego systemu prawnego nowych treœci normatywnych69. Przepis ten podwa¿a jednak i poddaje w w¹tpliwoœæ sens ustawy o og³aszaniu
aktów normatywnych, „poniewa¿ przeczy istocie demokratycznego pañstwa
prawnego, a nadto pozostaje w sprzecznoœci z Konstytucj¹ RP (art. 88), która nie przewiduje w ¿adnej sytuacji wstecznego dzia³ania prawa”70.
W pe³ni popieram s³owa krytyki odnoszone do regulacji przewiduj¹cej
mo¿liwoœæ stanowienia prawa z moc¹ wsteczn¹ w sytuacji, gdy „zasady demokratycznego pañstwa prawnego nie stoj¹ temu na przeszkodzie”71. Jest
to bardzo ryzykowna regulacja, z uwagi na pojemnoœæ i niedookreœlonoœæ
zarazem zwrotu „demokratyczne pañstwo prawne” oraz fakt, ¿e ocena, czy
„zasady demokratycznego pañstwa prawnego nie stoj¹ temu na przeszkodzie”, zosta³a z³o¿ona w rêce samych podmiotów wyposa¿onych w kompetencje prawotwórcze. W odniesieniu do prawa miejscowego, ocena ta dokonywana jest w pierwszej kolejnoœci przez organy jednostek samorz¹du
terytorialnego oraz terenowe organy administracji rz¹dowej, dopiero nastêpczo zaœ przez organy nadzoru (wojewodê, regionaln¹ izbê obrachunkow¹, Prezesa Rady Ministrów) lub s¹dy administracyjne. Trzeba mieæ przy tym œwiadomoœæ, ¿e zanim Trybuna³ Konstytucyjny lub te¿ w przypadku aktów prawa
miejscowego organ nadzoru, czy s¹dy administracyjne, wypowiedz¹ siê
w kwestii prawid³owoœci dokonanej przez prawodawcê danego aktu oceny zaistnienia przes³anki nienaruszenia zasad demokratycznego pañstwa prawnego, akt taki obowi¹zuje. Ten czas mo¿e byæ bardzo d³ugi, a uci¹¿liwoœæ
obowi¹zywania danego aktu w stosunku do obywateli znaczna, zw³aszcza
gdy chodzi o akty o charakterze porz¹dkowym72.
Obecna regulacja jest krokiem wstecz, zw³aszcza gdy porównamy j¹
z pierwotnie obowi¹zuj¹c¹ w stosunku do aktów prawa miejscowego województwa. Wynika³o z niej, ¿e „akty prawa miejscowego wchodz¹ w ¿ycie
z dniem og³oszenia, je¿eli przepisy odrêbne lub akty prawa miejscowego nie
TK z dnia 29 stycznia 1992 roku, sygn. akt K 15/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 8; orzeczenie TK
z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10; orzeczenie TK z dnia
14 marca 1995 roku, sygn. akt K 13/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 6; orzeczenie TK z dnia
25 czerwca 1996 roku, sygn. akt K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22.
69 S. Wronkowska, Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, op. cit., s. 21.
70 Por. R. Pra¿mo-Nowomiejska, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, op.
cit., s. 6; S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorz¹d terytorialny
– kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawid³owego stanowienia oraz konsekwencje
prawne ich naruszenia, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 3, 2012, s. 5–17.
71 J. Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie mo¿e wejœæ w ¿ycie z moc¹ wsteczn¹
(oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 4, 2014, s. 68.
72 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 316.
131
przewiduj¹ wyraŸnie terminu póŸniejszego”73 . Regulacja ta przewidywa³a
ca³kowity zakaz retroaktywnoœci. W pozosta³ych ustrojowych ustawach samorz¹dowych takiego zakazu ustawodawca wprawdzie wprost nie formu³owa³, niemniej jednak doktryna jednomyœlnie przyjmowa³a jego istnienie. Niezrozumia³e s¹ wiêc w tej sytuacji przes³anki dla których ustawodawca z tego
zakazu zrezygnowa³. Uwa¿am, ¿e tego rodzaju regulacja stwarza zbyt du¿e
zagro¿enie dla ochrony publicznych praw podmiotowych adresatów aktów
normatywnych. Zagro¿enia tego nie usprawiedliwiaj¹ wed³ug mnie ¿adne
okolicznoœci74.
Poniewa¿ przepis art. 5 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, dotyczy aktów normatywnych, za prawnie dopuszczalne nale¿y uznaæ nadanie
wstecznej mocy obowi¹zuj¹cej przepisom porz¹dkowym, co uzale¿nione jest
od niesprzecznoœci tego postanowienia z zasadami demokratycznego pañstwa prawnego. W œwietle tej przes³anki przyj¹æ nale¿y, ¿e wstecznej mocy
obowi¹zuj¹cej nie mo¿na z pewnoœci¹ nadaæ przepisom porz¹dkowym nak³adaj¹cym na obywateli obowi¹zki, pozbawiaj¹cym uprawnieñ, a w szczególnoœci takim, które przewiduj¹ za ich naruszenie karê grzywny75.
4.4. Domniemanie powszechnej znajomości prawa
Og³aszanie aktów prawa miejscowego mia³o od dawna i ma znaczenie
nie tylko w kwestii upowszechniania przepisów prawnych i zapewnienia jednolitoœci ich rozumienia, ale równie¿ ze wzglêdu na konieczne dla porz¹dku
prawnego domniemanie, ¿e to, co zosta³o nale¿ycie og³oszone, znane jest
wszystkim i wszystkich obowi¹zuje (tzw. fikcja powszechnej znajomoœci prawa)76 . W prawie polskim, podobnie jak w innych systemach prawnych, funkcjonuje zasada domniemania znajomoœci przepisów prawnych przez wszystkich obywateli, je¿eli przepis te zosta³y w sposób ustawowo unormowany
og³oszone w przeznaczonym do tego celu organie publikacyjnym lub w inny
wskazany przez przepisy prawne sposób77. Zatem, przyjmuje siê (z pe³n¹
œwiadomoœci¹, ¿e tak nie jest)78, ¿e przepisy og³oszone w sposób prawem
73 Art. 89 ust. 4 ustawy o samorz¹dzie województwa przed nowelizacj¹ ustaw¹ z dnia
21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw zwi¹zanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136).
74 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 316.
75 M. Paczocha, Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), op. cit., s. 41–42.
76 Por. A. Turska, O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, „Pañstwo i Prawo” 1957,
Nr 9, s. 307–324.
77 A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych, op. cit.,
s. 158.
78 Por. M. Jaroszyñski, Decentralizacja funkcji prawotwórczej jako czynnik demokratyzacji, „Problemy Rad Narodowych” 1965, Nr 4, s. 34 i n.
132
przewidziany dotar³y do œwiadomoœci obywateli79. Przyjêcie tej fikcji jest
konieczne80, gdy¿ w przeciwnym razie stosowanie prawa by³oby utrudnione81. Nale¿y podkreœliæ, ¿e domniemanie przys³uguje tylko aktom normatywnym prawid³owo opublikowanym (og³oszonym), gdy¿ akty og³oszone
w innym trybie, ni¿ normuje ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych skutkuje sankcj¹, ¿e nie s¹ Ÿród³ami prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego. Stosowanie nieprawid³owo og³oszonych aktów stanowi³oby dzia³anie contra legem,
naruszaj¹c m.in. zasadê legalnoœci82. Natomiast inn¹ spraw¹ jest og³oszenie
aktów prawa miejscowego zawieraj¹cych przepisy wadliwe z prawnego punktu
widzenia (tzn. sprzeczne z prawem), gdy¿ one obowi¹zuj¹ i wi¹¿¹ swych
adresatów dot¹d, a¿ nie zostan¹ wyeliminowane z porz¹dku prawnego przez
uprawnione do tego organy83.
Przyjêcie fikcji powszechnej znajomoœci prawa nie zwalnia z obowi¹zku
upowszechniania znajomoœci prawa. Celowi temu s³u¿y przede wszystkim
na³o¿ony na terenowe organy prawotwórcze obowi¹zek do³o¿enia nale¿ytej
starannoœci w zapewnieniu powszechnej znajomoœci obowi¹zuj¹cych na danym terenie przepisów powszechnie obowi¹zuj¹cych, m.in. poprzez prowadzenie i bezp³atne udostêpnianie ludnoœci zbiorów dzienników urzêdowych.
Realizacja tego obowi¹zku samoistnie nie zapewni jeszcze znajomoœci prawa, gdy¿ danego aktu bêdzie szuka³ ten, kto wie, ¿e taki akt zosta³ wydany.
Dlatego, w literaturze zwraca siê uwagê, ¿e nale¿y u¿yæ jeszcze innych œrodków, zmierzaj¹cych do tego, aby faktyczny zakres powszechnej fikcji znajomoœci zmniejszyæ do minimum i zapewniæ znajomoœæ aktów normatywnych
jak najszerszemu krêgowi adresatów84. Pozytywnym przyk³adem takiego
rozwi¹zania z ostatnich lat jest Biuletyn Informacji Publicznej, w którym
mo¿na pozyskaæ informacjê m.in. o Ÿród³ach prawach miejscowego85.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w odniesieniu do jednostki, odmiennie ni¿ w odniesieniu do organu administracji publicznej, obowi¹zuje zasada, ¿e dozwolone
jest to, co nie jest prawnie zabronione. Obywatel, co oczywiste, nie musi
wskazywaæ podstaw prawnych swych dzia³añ, zasad¹ jest bowiem jego
79
F. Studnicki, Przep³yw wiadomoœci o normach prawa, Kraków 1965, s. 47.
J. £oziñski wskazywa³, ¿e „(…) proszê tylko wyobraziæ sobie stan, jaki by zapanowaæ musia³ natychmiast po obaleniu zasady iuris ignorantia nocet. Wstrz¹œnienie stanu
prawnego […], powszechny kataklizm prawny”. Ten¿e, Iuris ignorantia. Studium prawnospo³eczne, Lwów 1893, s. 3.
81 F. Studnicki, Znajomoœæ i nieznajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” 1962, Nr 4, s. 590.
82 J. Staroœciak, Podstawy prawne dzia³ania administracji, Warszawa 1973, s. 171–173.
83 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 124.
84 A. Turska, Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” 1964, z. 1,
s. 20–21.
85 J. Antosik, Og³aszanie terenowych aktów normatywnych, „Problemy Rad Narodowych” 1981, Nr 52, s. 94.
80
133
wolnoœæ86, a wyj¹tki w tym zakresie wyznaczaj¹ przepisy prawa87. Wówczas
adresaci aktu prawa miejscowego s¹ bezwzglêdnie zwi¹zani jego treœci¹,
musz¹ wiêc mu siê podporz¹dkowaæ, niezale¿nie od tego, czy uwa¿aj¹ dany
akt za legalny, tj. zgodny z prawem, czy te¿ nie. W drugim przypadku maj¹
jednak mo¿liwoœæ skorzystania z przyznanych im stosownych œrodków prawnych przewidzianych dla kwestionowania jego legalnoœci (skarga powszechna, skarga konstytucyjna), co jednak nie zwalnia ich z obowi¹zku podporz¹dkowania siê treœci takiego aktu, dopóki nie zostanie uchylona jego moc
obowi¹zuj¹ca (wstrzymanie wykonania, stwierdzenie niewa¿noœci lub orzeczenie o niezgodnoœci z Konstytucj¹ RP, ratyfikowanymi umowami miêdzynarodowymi lub ustawami)88.
Zasada ta, bêd¹ca domen¹ przede wszystkim prawa s¹dowego, ma brzmienie negatywne: ignorantia iuris nocet (nieznajomoœæ prawa szkodzi) i stosowana jest doœæ rygorystycznie w procedurach s¹dowych89, choæ w ró¿nym
stopniu w poszczególnych dzia³ach prawa. W szczególnoœci w prawie administracyjnym wystêpuje wyraŸna tendencja do ograniczania fikcji powszechnej znajomoœci prawa przez obywateli90. Symptomatyczny jest pogl¹d wyra¿ony przez J. Langroda, ¿e „(…) wprawdzie podstawowa zasada prawa
cywilnego ignorantia iuris nocet obowi¹zuje tak¿e w prawie administracyjnym, to jednak ze wzglêdu na znane nam ju¿ komplikacje iloœciowe i prymitywizm jakoœciowy wspó³czesnej reglamentacji administracyjnej ostrze jej
ulega tu stêpieniu: wyra¿a siê to m.in. w treœci pouczeñ dla stron o œrodkach
zaskar¿ania i temu podobnych urz¹dzeniach procesowych, co wszystko jest
obce wzorom przewodu prywatno-prawnego”91. Pogl¹d ten jest odzwierciedleniem za³o¿enia, ¿e dochowanie regu³ prawa administracyjnego le¿y
w interesie publicznym. Wspó³czesnym normatywnym wyrazem powy¿szej
zasady jest zasada wyra¿ona w art. 9 kodeksu postêpowania administracyjnego, która stanowi, ¿e organy administracji publicznej czuwaj¹ nad tym,
aby strony i inne osoby uczestnicz¹ce w postêpowaniu nie ponios³y szkody
z powodu nieznajomoœci prawa, i w tym celu udzielaj¹ im niezbêdnych wyjaœnieñ i wskazówek92. Tak wiêc dziêki tym zasadom, domniemanie doznaje
86 L. Wiœniewski, Prawo a wolnoœæ cz³owieka, pojêcie i konstrukcja prawna [w:] L. Wiœniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki i ich s¹dowa kontrola, Warszawa 1997,
s. 51–58.
87 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 123.
88 Ibidem, s. 124.
89 J. Oniszczuk, Prawo. Jego tworzenie i systematyka Wybrane zagadnienia, Warszawa
1999, s. 108.
90 A. Turska, O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, op. cit., s. 310–311.
91 J. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948, t. 2, s. 343.
92 WyraŸnego podkreœlenia w tym miejscu wymaga tak¿e, co zauwa¿a Z. Duniewska, ¿e
„(…) z³agodzenie czy wrêcz odejœcie od stosowania zasady ignorantia iuris nocet, wynikaj¹ce
134
ograniczenia, aczkolwiek nie przestaje byæ formalnie obowi¹zuj¹c¹ zasad¹93.
Zasada ta jest jedynie nieco inaczej stosowana w odniesieniu do aktów indywidualnych wydawanych przez organy administracji publicznej, natomiast
w stosunku do aktów prawa miejscowego przyjmuje siê zasadê powszechnej
znajomoœci prawa94. Tak czy inaczej, skutecznoœæ normy prawnej zawartej
w akcie prawa miejscowego zale¿y przede wszystkim od jej znajomoœci przez
adresata, jak równie¿ podmiotów administruj¹cych, do których jest skierowana. W warunkach demokratycznego pañstwa prawnego, znajomoœæ norm
nabiera szczególnego znaczenia. Ta klauzula nie wystarcza by stosowaæ zasadê domniemania powszechnej znajomoœci prawa, lecz konieczne jest jej
urzeczywistnienie. Nie mog¹ organy administracji publicznej ograniczyæ siê
tylko do oficjalnego publikowania aktów prawa miejscowego, choæ czynnoœci
te pe³ni¹ niew¹tpliwie wa¿n¹ rolê.
Poniewa¿ przepisy wewnêtrzne nie reguluj¹ praw i obowi¹zków obywateli, nie ma do nich zastosowania domniemanie powszechnej znajomoœci prawa, ani te¿ obowi¹zek publikacji w organach promulgacyjnych. Wystarczy
bowiem, by w dowolny sposób dotar³y one do wiadomoœci adresatów, tj. podleg³ych organów. Nie oznacza to oczywiœcie, ¿e akty te nie mog¹ byæ publikowane w urzêdowych publikatorach, nie jest to jednak obowi¹zkowe95. Wzglêdy
te powoduj¹, ¿e prawotwórcze organy administracji publicznej, w tym stanowi¹ce prawo miejscowe, winny szczególnie dbaæ o zapewnienie jak najszerszego dostêpu do treœci prawa miejscowego, by chocia¿by ograniczyæ czêstotliwoœæ stosowania wspomnianego art. 9 kpa.
4.5. Zakres mocy wiążącej aktów prawa miejscowego
Akty prawa miejscowego, bêd¹ce Ÿród³em prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego charakteryzuj¹ siê tym, ¿e mog¹ regulowaæ postêpowanie, czy zachowanie wszystkich kategorii adresatów, a wiêc obywateli, organów pañstwowych i samorz¹dowych oraz wszelkich instytucji i organizacji publicznych
z kodeksu postêpowania administracyjnego, dotyczy tylko niektórych sytuacji, objêtych tym
unormowaniem. W pozosta³ych, znacznie liczniejszych przypadkach, zasada ta ze wszystkimi jej skutkami, funkcjonuje nadal”, powoduj¹c mo¿liwoœæ powstania niekorzystnych skutków dla nieznaj¹cego prawa”. Por. szerzej Z. Duniewska, „Ignorantia iuris nocet” w prawie
administracyjnym, £ódŸ 1998, s. 115 i n; W. Taras, Prawny obowi¹zek informowania obywateli przez organy administracji pañstwowej, „Pañstwo i Prawo” 1988, z. 1, s. 65.
93 H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw 1980, s. 144–145.
94 H. Rot, K. Siarkiewicz, Dzia³ania normodawcze rad narodowych i ich organów,
Warszawa 1970, s. 146.
95 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 69.
135
oraz prywatnych96. Powszechnoœæ jego obowi¹zywania ma wiêc charakter
podmiotowy, ze wzglêdu na jego zakres przestrzenny tj. obszar dzia³ania
organów stanowi¹cych akty prawa miejscowego”97. Przepisy powszechnie
obowi¹zuj¹ce maj¹ moc obowi¹zuj¹c¹ w stosunku do okreœlonych ogólnie
kategorii podmiotów, bez wzglêdu na wiêŸ prawn¹ i organizacyjn¹ ³¹cz¹c¹
ich z normodawc¹98. Zatem, akty prawa miejscowego s¹ prawem dla wszystkich, którzy znajd¹ siê w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, ¿e adresatem aktów prawa miejscowego mog¹ byæ podmioty przebywaj¹ce na terenie dzia³ania danego organu jednostki samorz¹du terytorialnego
lub organu terenowego administracji rz¹dowej. Mog¹ byæ to równie¿ osoby
nie bêd¹ce mieszkañcami danej jednostki samorz¹du terytorialnego, np. korzystaj¹cy ze œrodków transportu turyœci, jak równie¿, ka¿dy podmiot, który
zamierza podj¹æ czynnoœci lub dzia³ania na obszarze dzia³alnoœci organu, np.
na obszarze gminy, inwestorzy zobowi¹zani s¹ przestrzegaæ ustaleñ planów
miejscowych, dotycz¹cych projektowanych zamierzeñ inwestycyjnych99.
Adresatami aktów prawa miejscowego mog¹ byæ zarówno wszystkie podmioty, jak te¿ niektóre ich kategorie (np. w³aœciciele nieruchomoœci, w³aœciciele psów, osoby prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ itp.). Dany akt prawa
miejscowego mo¿e zatem nie byæ adresowany do wszystkich kategorii adresatów, lecz tylko do niektórych z nich100, pod warunkiem, ¿e istnieje podstawa prawna i stan faktyczny uzasadniaj¹cy jego podjêcie101. O tym, czy
w danym przypadku dojdzie do zawê¿enia grupy adresatów poprzez wskazanie kryterium ich wyodrêbnienia, decyduje zarówno rodzaj aktu prawa miejscowego (akt wykonawczy lub porz¹dkowy), jak te¿ jego treœæ (rodzaj regulowanej materii)102.
Niebudz¹cy moim zdaniem ¿adnych w¹tpliwoœci, wynikaj¹cy zreszt¹
wprost z regulacji konstytucyjnej i potwierdzony w ustrojowych ustawach
samorz¹dowych, powszechny charakter aktów prawa miejscowego jest te¿
dostrzegany w doktrynie103. OdnaleŸæ jednak mo¿na tak¿e przyk³ady pogl¹96
E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, op. cit., s. 27.
J. Je¿ewski, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP
z 1997 r., red. J. Boæ, Wroc³aw 1998, s. 167.
98 Por. J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., op. cit.,
s. 81.
99 Por. A. Kidyba, A. Wróbel, Ustrój i zadania administracji publicznej w Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1993, s. 28–29.
100 E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, op. cit., s. 27.
101 Por. J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem
oraz rozporz¹dzenia wykonawcze, s. 158.
102 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 70–71.
103 Np. w¹tpliwoœci co do przestrzeni obowi¹zywania aktów prawa miejscowego podnosi
M. Szewczyk. Ten¿e, Przestrzeñ obowi¹zywania aktów prawa miejscowego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod. red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 405–414.
97
136
dów odmiennych. M. Kulesza104 i J. Ciapa³a105 odró¿niaj¹c „przepisy gminne” od „prawa miejscowego” wyra¿aj¹ pogl¹d, ¿e tylko niektóre z tych pierwszych maj¹ charakter powszechnie obowi¹zuj¹cy. J. Ciapa³a idzie zreszt¹
w tych pogl¹dach jeszcze dalej. Jego zdaniem, przewidziane w art. 40 ust 2
ustawy o samorz¹dzie gminnym upowa¿nienie blankietowe nie pozwala przyjmowaæ, „by za pomoc¹ wydanego na jego podstawie aktu mo¿liwe by³o w³adcze oddzia³ywanie i wkraczanie w sferê wolnoœci i praw jednostek oraz innych podmiotów prawa. Zatem, ta czêœæ przepisów gminnych stanowi³aby
w istocie akty o cechach zbli¿onych do aktów wewnêtrznego kierownictwa
(art. 93 Konstytucji RP)”.
Pogl¹d ten nie znajduje moim zdaniem ¿adnego uzasadnienia. Aktualnie za³o¿enia ustrojowe nie uzasadniaj¹ tezy, ¿e nie jest mo¿liwe stanowienie powszechnie obowi¹zuj¹cego prawa na podstawie norm blankietowych.
Taka mo¿liwoœæ wynika z Konstytucji RP, która wyraŸnie to akcentuje ró¿nicuj¹c sposób skonstruowania upowa¿nieñ do stanowienia rozporz¹dzeñ
(art. 93) i aktów prawa miejscowego (art. 94), tym ostatnim pozostawiaj¹c
znacznie wiêksz¹ swobodê.
Podkreœliæ przy tym nale¿y, ¿e w œwietle Konstytucji RP jest tylko jeden
rodzaj aktów prawa miejscowego – akty stanowienia prawa. Przepisy ustawowe zaœ, reguluj¹c zasady wydawania aktów prawa miejscowego wskazuj¹, ¿e mog¹ byæ one stanowione równie¿ w oparciu o upowa¿nienie blankietowe. Tak¿e jednak i te akty maj¹ charakter Ÿróde³ prawa powszechnie
obowi¹zuj¹cego, a nie „zbli¿ony do aktów wewnêtrznego kierownictwa”.
Ocena, czy dana uchwa³a zawiera normy powszechnie obowi¹zuj¹ce,
a wiêc czy jest aktem prawa miejscowego, mo¿e w praktyce budziæ w¹tpliwoœci. Nie zawsze bowiem ³atwo udaje siê oceniæ, czy dana uchwa³a skierowana
jest na zewn¹trz, do mieszkañców i innych podmiotów, czy te¿ dotyczy relacji wewn¹trz danego uk³adu organizacyjnego. Ostateczne rozstrzygniêcie tego
dylematu w konkretnej sprawie nale¿eæ bêdzie do s¹du. Odmówienie danej
uchwale waloru powszechnoœci obowi¹zywania skutkowaæ bêdzie ka¿dorazowo nie zaliczeniem jej do kategorii aktów prawa miejscowego, nie zaœ jej
przynale¿noœci¹ do kategorii aktów prawa miejscowego wewnêtrznie obowi¹zuj¹cego106.
Zakres mocy wi¹¿¹cej aktów prawa miejscowego, nale¿y równie¿ odnieœæ
do terytorialnego zasiêgu. Jak wynika z regulacji konstytucyjnej, akty pra104
Por. np. M. Kulesza, Opinia dla Trybuna³u Konstytucyjnego, „Samorz¹d Terytorialny” 2000, Nr 9, s. 33; ten¿e, ród³a prawa i przepisy administracyjne w œwietle nowej
Konstytucji, „Pañstwo i Prawo” 1998, z. 2.
105 J. Ciapa³a, Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy” 2000, Nr 3.
106 D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 71–72.
137
wa miejscowego obowi¹zuj¹ na obszarze dzia³ania organów, które je ustanowi³y. Terytorialny zasiêg dzia³ania ograniczony zosta³ do obszaru poszczególnych organów samorz¹du terytorialnego oraz rz¹dowej administracji
w województwie107. Przepisy aktów prawa miejscowego s¹ zatem pod wzglêdem obowi¹zywania objête granicami danego podzia³u administracyjnego108.
Tak wiêc w wypadku aktów gminnych, ich zasiêg dzia³ania nie mo¿e przekraczaæ granic gminy, w wypadku aktów powiatowych – granic powiatu,
w wypadku zaœ aktów województwa – granic województwa.
Nie oznacza to jednak, ¿e terytorialny zasiêg obowi¹zywania aktów prawa miejscowego pokrywaæ siê musi œciœle z obszarem danej jednostki. Mo¿na je bowiem stanowiæ tak¿e dla mniejszych terenów, obejmuj¹cych jedynie
czêœæ terytorium danej jednostki. Wprost zasada ta wyra¿ona zosta³a jedynie w ustawie o samorz¹dzie województwa109. W ustawie o samorz¹dzie powiatowym natomiast odniesiona zosta³a jedynie do aktów o charakterze porz¹dkowym (organy powiatu mog¹ je stanowiæ na obszarze czêœci powiatu
przekraczaj¹cym jednak obszar gminy110), zaœ w ustawie zaœ o samorz¹dzie
gminnym w ogóle jej nie wyra¿ono, co nie oznacza jej nieobowi¹zywania.
Zatem, mimo ¿e nie zawsze jest to wyraŸnie wskazane w ustawach ustrojowych, przyj¹æ nale¿y, ¿e obowi¹zywanie aktów prawa miejscowego ograniczone mo¿e byæ do czêœci obszaru danej jednostki samorz¹du terytorialnego.
Mo¿liwoœæ tak¹ przewiduje zreszt¹ szereg przepisów szczegó³owych, np. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie stanowienia miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego.
Zasiêg terytorialny obowi¹zywania aktów prawa miejscowego mo¿e nie
pokrywaæ siê z granicami jednostek samorz¹du terytorialnego oraz organów
administracji rz¹dowej w województwie, a tak¿e w razie stanowienia prawa
miejscowego w zwi¹zku z zawartym porozumieniem (np. przez zwi¹zek gmin).
W takim przypadku, akty prawa miejscowego obejmowaæ mog¹ zarówno ca³y
obszar wszystkich jednostek samorz¹dowych objêtych porozumieniem, jak
i jego czêœci111.
107 P. Dobosz, Komentarz do art. 40 [w:] Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 388.
108 Z. Cieœlak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna,
Warszawa 2000, s. 121.
109 Art. 89 ust 1 ustawy o samorz¹dzie województwa: „(…) sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowi¹zuj¹ce na obszarze województwa lub jego czêœci”.
110 Art. 41 ustawy o samorz¹dzie powiatowym.
111 P. Dobosz, Komentarz do art. 40, op. cit., s. 388.
138
Rozdział
V
Utrata mocy obowiązującej aktów prawa
miejscowego
5.1. Uwagi ogólne
W zwi¹zku z obowi¹zywaniem zasady jawnoœci prawa konieczne jest
omówienie sytuacji, w których nastêpuje utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktów
prawa miejscowego oraz wskazania regu³ umo¿liwiaj¹cych wyraŸne zaakcentowanie ich wyeliminowania z obrotu prawnego1. Przejrzystoœæ porz¹dku prawnego wymaga bowiem, aby informacja o utracie mocy prawnej ka¿dego aktu normatywnego nastêpowa³a w tym samym trybie, w jakim
przewidywane jest jego og³oszenie.
Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego, mo¿e nast¹piæ co
do zasady na skutek zastosowania tzw. klauzuli derogacyjnej lub wygaœniêcia jego obowi¹zywania2. Pod pojêciem klauzuli derogacyjnej nale¿y rozumieæ prawn¹ utratê mocy obowi¹zuj¹cej aktu normatywnego, zarówno na
skutek dzia³añ podjêtych przez organy prawodawcze, jak równie¿ w wyniku
negatywnej weryfikacji jego treœci w trybie nadzorczym lub kontrolnym.
W praktyce, najczêstszym sposobem utraty mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa
miejscowego jest jego uchylenie lub zmiana (uzupe³nienie) przez organ, który go wyda³. Klauzula derogacyjna mo¿e byæ tak¿e zawarta w akcie hierarchicznie wy¿szego rzêdu. Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego mo¿e byæ wreszcie nastêpstwem wydania rozstrzygniêcia przez organ
nadzoru lub orzeczenia przez s¹d administracyjny, b¹dŸ Trybuna³ Konstytucyjny.
1 Zob. A. Wiktorowicz, Istota nadzoru nad samorz¹dem terytorialnym ze szczególnym
uwzglêdnieniem kryterium legalnoœci [w:] Samorz¹d terytorialny w Polsce. Wybrane aspekty
funkcjonowania, pod red. Z. Bukowskiego, S. Kamosiñskiego, Bydgoszcz 2014, s. 149–162;
K. Czy¿ycka, U. Torbus, Zasada jawnoœci nadzoru w samorz¹dzie terytorialnym [w:] Jawnoœæ w samorz¹dzie terytorialnym, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2015, s. 166–181.
2 Por. J. Staroœciak, ród³a prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk 1977, s. 170.
139
Warunkiem zastosowania klauzuli derogacyjnej we wszystkich podanych
przypadkach jest jednak precyzyjne wskazanie przez w³aœciwy organ normy
prawnej trac¹cej moc obowi¹zuj¹c¹3. W tym zakresie, za specyficzn¹ formê
klauzuli derogacyjnej nale¿y uznaæ utratê mocy obowi¹zuj¹cej aktu organu
wykonawczego jednostki samorz¹du terytorialnego w zwi¹zku z jego nieprzed³o¿eniem do zatwierdzenia lub odmow¹ zatwierdzenia przez organ
uchwa³odawczy. Takie dzia³anie skutkuje z mocy prawa utrat¹ mocy obowi¹zuj¹cej przepisów, bez koniecznoœci ich precyzyjnego wskazania przez
organ uchwa³odawczy
Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wygaœniêcia mocy prawnej
aktu prawa miejscowego. Ocena, czy dana norma prawna wygas³a, dokonywane jest bowiem przez jej adresata na w³asne ryzyko, przy uwzglêdnieniu
okreœlonych zadañ warunkuj¹cych utratê mocy obowi¹zuj¹cej aktu, np. osi¹gniêcia celu, dla którego norma by³a wydana, czy zmiany stanu faktycznego
bêd¹cego podstaw¹ jej wydania4.
5.2. Uchylenie lub zmiana aktu przez organ prawodawczy
Podstawowym sposobem utraty mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego jest jego uchylenie lub zmiana przez organ normodawczy. Inicjatywê w tym zakresie mo¿e wykazaæ zarówno organ, który wyda³ przedmiotowy
akt, jak równie¿ mieszkañcy danej jednostki podzia³u terytorialnego, organizacje spo³eczne, czy te¿ organy kontroli.
Inicjatywa w³asna organu prawodawczego w przedmiocie uchylenia lub
zmiany aktu prawa miejscowego nie powinna budziæ wiêkszych zastrze¿eñ
w odniesieniu do terenowych organów administracji rz¹dowej. Pewne w¹tpliwoœci interpretacyjne mog¹ pojawiæ siê natomiast przy analizie inicjatywy uchwa³odawczej organów jednostek samorz¹du terytorialnego. Ustawy
samorz¹dowe nie przewiduj¹ bowiem stosownych regulacji prawnych zawieraj¹cych kr¹g podmiotów uprawnionych do zg³oszenia propozycji uchylenia
lub zmiany aktu prawodawczego, statuuj¹c jedynie zasadê przygotowywania przez organy wykonawcze projektów uchwa³ dla organów stanowi¹cych
(art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 32 ust. 2 pkt 1
ustawy o samorz¹dzie powiatowym, art. 41 ust. 2 pkt 3, 4 ustawy o samorz¹dzie województwa). Opracowywanie projektów uchwa³ nie jest jednak to¿same z posiadaniem w tym zakresie wy³¹cznej inicjatywy uchwa³odawczej,
która mo¿e tak¿e wynikaæ z regulacji statutowych poszczególnych jednostek
3
4
140
Szerzej na ten temat zob. ibidem, s. 170–171.
D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 393.
samorz¹du terytorialnego5. Statuty poœwiêcaj¹ bowiem prawu inicjatywy
uchwa³odawczej wiêcej uwagi, przyznaj¹c to uprawnienie, obok organów
wykonawczych, tak¿e:
1) przewodnicz¹cym rad (sejmiku),
2) komisjom,
3) klubom i ko³om radnych,
4) okreœlonej grupie radnych (np. piêciu radnych),
5) poszczególnym (pojedynczym) radnym,
6) przewodnicz¹cemu zarz¹du powiatu i zarz¹du województwa,
7) przewodnicz¹cym organów wykonawczych jednostek pomocniczych
(np. przewodnicz¹cemu zarz¹du dzielnicy) oraz so³tysom6.
Jedn¹ z podstawowych form uzyskiwania przez terenowe organy administracji publicznej, zarówno rz¹dowe, jak i samorz¹dowe informacji o problemach ¿ycia lokalnego, sprzyjaj¹cych powstawaniu inicjatyw prawotwórczych, jest ocenianie pracy i analiza sprawozdañ z dzia³alnoœci jednostek
organizacyjnych (wydzia³ów, referatów) aparatów pomocniczych organów oraz
innych instytucji lokalnych7.
Z regulacji statutowych mo¿e wynikaæ tak¿e inicjatywa uchwa³odawcza,
b¹dŸ uprawnienie do wystêpowania wobec podmiotów j¹ posiadaj¹cych
z wnioskiem o podjêcie takiej inicjatywy przez mieszkañców danej jednostki
podzia³u terytorialnego lub organizacje spo³eczne8. Podmioty te mog¹ sk³adaæ stosowne wnioski (opinie, skargi, projekty) w dowolny sposób, np. na
spotkaniach z radnymi, bezpoœrednio do komisji, czy te¿ za poœrednictwem
prasy, radia i telewizji. Projekty uchwa³ zg³aszane przez te podmioty mog¹
zaœ dotyczyæ przyk³adowo rozstrzygniêæ w sprawach rozwoju i funkcjonowania sieci handlowej i us³ugowej, komunikacji lokalnej, osiedlowych (wiejskich) placówek opieki zdrowotnej, programu spo³eczno – gospodarczego
miasta (dzielnicy, gminy), zagospodarowania przestrzennego, jak równie¿
innych uchwa³ dotycz¹cych funkcjonowania wspólnoty9.
Przyj¹æ tak¿e nale¿y, ¿e uprawnienie do zg³oszenia wniosku o podjêcie
inicjatywy uchwa³odawczej przys³uguje tak¿e innym podmiotom, które uczestnicz¹ w sesjach lub posiedzenia terenowych organów administracji publicz5 Por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 roku, sygn. akt SA/Wr 2515/95, OwSS 1996,
Nr 1, s. 13.
6 A. Szewc, T. Szewc, Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego,
Warszawa 1999, s. 61.
7 Szerzej na ten temat zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 149–150.
8 Por. T. Fuks, Konstytucyjne problemy reformy samorz¹dowej, „Pañstwo i Prawo” 1992,
z. 4, s. 71.
9 H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 149.
141
nej. Przyk³adowo zaliczyæ do nich mo¿na kierowników organów administracji specjalnej (dyrektora urzêdu morskiego, dyrektora okrêgu lasów pañstwowych), instytucji i przedsiêbiorstw (dyrektora fabryki, prezesa spó³dzielni
mieszkaniowej, rektora uczelni itd.). Podmioty te – w ramach np. sk³adania
informacji – mog¹ sugerowaæ organowi prawodawczemu podjêcie okreœlonych rozwi¹zañ prawnych, czy te¿ wyra¿aæ opiniê co do projektów uchwa³
bêd¹cych przedmiotem debaty sesyjnej10.
Model procesu prawotwórczego uwzglêdniaj¹cy wymienion¹ powy¿ej
inicjatywê podmiotów zewnêtrznych zapewnia optymalizacjê normodawstwa
lokalnego w takim stopniu, ¿e:
1) s³u¿y wypracowaniu racjonalnych rozwi¹zañ,
2) sprzyja uzyskaniu szerokiego poparcia spo³ecznego dla projektu aktu
prawnego,
3) dziêki wspó³uczestnictwu spo³eczeñstwa w przygotowywaniu aktu
prawnego zapewnia wspó³udzia³ ludnoœci w jego wykonywaniu,
4) sprzyja wyjaœnianiu nieporozumieñ i przeciwstawianiu siê b³êdnym
koncepcjom11.
Podobne warunki dla inicjowania wydawania aktów prawotwórczych
istniej¹ w ramach koordynacji i kontroli przedsiêwziêæ oraz innych form
realizacji zadañ przez wojewodów – wskazanych w szczególnoœci w art. 15–18
ustawy o administracji rz¹dowej w województwie – wzglêdem terenowych
organów administracji rz¹dowej. W ramach tych uprawnieñ wojewodowie
mog¹ nie tylko inspirowaæ dzia³alnoœæ prawotwórcz¹, ale tak¿e oceniaæ (opiniowaæ) w³asne projekty tych organów.
Inicjatywa prawotwórcza mo¿e pochodziæ tak¿e od innych organów pañstwa, sprawuj¹cych kontrolê nad dzia³alnoœci¹ terenowych organów administracji publicznej. Tytu³em przyk³adu wskazaæ mo¿na Rzecznika Praw Obywatelskich, który stosownie do art. 14 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy
o Rzeczniku Praw Obywatelskich12, ma prawo skierowania wyst¹pienia do
organu, w którego dzia³aniu stwierdzi³ naruszenie praw i wolnoœci obywateli, co skutkuje obowi¹zkiem ustosunkowania siê tego organu do takiego wyst¹pienia.
Inicjatywê w omawianym zakresie posiada tak¿e prokurator, który
w celu ochrony praworz¹dnoœci, zosta³ wyposa¿ony w uprawnienia do kontroli zgodnoœci z prawem ka¿dej uchwa³y organu jednostki samorz¹du terytorialnego oraz rozporz¹dzeñ wojewody, bez wzglêdu na ich charakter i przed10
Ibidem, s. 150–151.
Por. S. Zawadzki, Dzia³alnoœæ uchwa³odawcza rad narodowych jako proces decyzyjny, „Pañstwo i Prawo” 1979, z. 3, s. 45.
12 Ustawa z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.
Dz.U. z 2014 roku, poz. 1648 ze zm.).
11
142
miot13 . Stosownie do art. 5 ustawy o prokuraturze14 , w przypadku stwierdzenia niezgodnoœci z prawem uchwa³y organu samorz¹du terytorialnego
albo rozporz¹dzenia wojewody prokurator zwraca siê do organu, który je
wyda³, o ich zmianê lub uchylenie.
Omówiona powy¿ej inicjatywa w zakresie uchylenia lub zmiany aktu
prawa miejscowego ma charakter co do zasady jedynie opiniodawczy
i w ¿adnym razie nie wp³ywa na swobodê prawotwórcz¹ w³aœciwych organów administracji publicznej. W przypadku jednak, gdy wydanie aktu prawa miejscowego jest obligatoryjne, uchylenie aktu dotychczas obowi¹zuj¹cego przez organ, który go ustanowi³, skutkuje koniecznoœci¹ zast¹pienia go
now¹ regulacj¹. Uchylenie aktu prawotwórczego lub zmiana niektórych jego
przepisów powinna byæ ponadto wyraŸnie okreœlona w klauzuli derogacyjnej
zawartej w nowym akcie prawnym, warunkiem zaœ utraty mocy obowi¹zuj¹cej przepisów dotychczasowych jest co do zasady og³oszenie nowej regulacji
prawnej w wojewódzkim dzienniku urzêdowym.
5.3. Utrata mocy obowiązującej aktu na skutek wydania
rozstrzygnięcia nadzorczego lub orzeczenia sądu
administracyjnego15
Stosownie do art. 171 Konstytucji RP, dzia³alnoœæ samorz¹du terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalnoœci. Organami nadzoru nad
dzia³alnoœci¹ jednostek samorz¹du terytorialnego s¹ Prezes Rady Ministrów
i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Zgodnie zaœ z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny S¹d Administracyjny
oraz inne s¹dy administracyjne sprawuj¹, w zakresie okreœlonym w ustawie, kontrolê dzia³alnoœci administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje równie¿ orzekanie o zgodnoœci z ustawami uchwa³ organów samorz¹du terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rz¹dowej.
Wskazana regulacja konstytucyjna poprzez wprowadzenie pojêæ „nadzoru” i „kontroli” znacznie ró¿nicuje zakres swobody prawotwórczej jednostek
samorz¹du terytorialnego wzglêdem terenowych organów administracji rz¹dowej. Jednostki samorz¹du terytorialnego w omawianym zakresie podlega13
J. Borkowski, S¹dowa kontrola uchwa³ organów gmin i rozstrzygniêæ nadzorczych,
„Samorz¹d Terytorialny” 1995, Nr 9, s. 20.
14 Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 roku,
Nr 270, poz. 1599 ze zm.).
15 Podrozdzia³ jest zmieniony z wykorzystaniem artyku³u Z. Kopacza, „Utrata mocy
obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego na skutek wydania rozstrzygniêcia nadzorczego lub
orzeczenia s¹du administracyjnego”, który ukaza³ siê w „Studiach Prawnoustrojowych”
Nr 9, Olsztyn 2009, s. 479–485.
143
j¹ bowiem zarówno nadzorowi w³aœciwych organów administracji publicznej, jak i kontroli s¹dów administracyjnych, podczas gdy terenowe organy
administracji rz¹dowej co do zasady kontroli s¹dów administracyjnych. Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad aktami prawa miejscowego stanowionymi
przez wojewodê i organy administracji niezespolonej wprowadza dopiero
art. 61 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie. Ponadto, w doktrynie prawa administracyjnego zgodnie przyjmuje siê, ¿e kontrola polega
na porównaniu stanu istniej¹cego ze stanem postulowanym i wskazywaniu
na tej podstawie ró¿nicy miêdzy tym, co istnieje, a tym jak byæ powinno oraz
ustaleniu przyczyn tej ró¿nicy i sformu³owaniu zaleceñ w celu usuniêcia
niepo¿¹danych zjawisk16. Nadzór obejmuje natomiast badanie dzia³alnoœci
danego podmiotu administracyjnego (kontrolê) po³¹czone z mo¿liwoœci¹ jej
modyfikacji w celu zapewnienia zgodnoœci z prawem17.
Uwzglêdniaj¹c jednak sposób sprawowania kontroli przez s¹dy administracyjne dla potrzeb niniejszego opracowania przyj¹æ nale¿y, ¿e zarówno pod pojêciem nadzoru, jak i kontroli nale¿y rozumieæ sytuacje, w których podmiot kontroluj¹cy mo¿e wp³ywaæ bezpoœrednio na dzia³alnoœæ podmiotu kontrolowanego,
wyposa¿ony jest wiêc w œrodki o charakterze w³adczym, nie bêd¹c przy tym
organem strukturalnie nadrzêdnym nad podmiotem kontrolowanym18.
Wiêkszych problemów interpretacyjnych nie budzi natomiast kryterium
kontroli nad dzia³alnoœci¹ prawotwórcz¹ terenowych organów administracji
publicznej, zarówno samorz¹dowych, jak i rz¹dowych. Z regulacji konstytucyjnej wynika bowiem, ¿e podstawowym kryterium kontroli jest legalnoœæ.
LegalnoϾ stanowi ponadto zasadnicze kryterium kontroli w odniesieniu do
dzia³alnoœci prawotwórczej organów jednostek samorz¹du terytorialnego
i wskazane jest obecnie tak¿e, w œlad za Konstytucj¹ RP, we wszystkich
trzech ustrojowych ustawach samorz¹dowych, tj. art. 85 ustawy o samorz¹dzie gminnym, art. 77 ustawy o samorz¹dzie powiatowym, art. 79 ustawy
o samorz¹dzie województwa. Wyj¹tek w tym zakresie stanowi art. 5 ust. 2
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych19, który dopuszcza kontrolê
16 Zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji pañstwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruñ 1994, s. 188; J. Lang, [w:]
Z. Cieœlak, J. Jagielski, J. Lang, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne,
Warszawa 1996, s. 229.
17 Por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznañ 1996,
s. 14; J. Boæ (red.), Prawo administracyjne, Wroc³aw 1998, s. 214–215 oraz uchwa³ê TK
z dnia 5 paŸdziernika 1994 roku, sygn. akt W 1/94, OTK1994, Nr 2, poz. 47.
18 Por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorz¹dem
terytorialnym, „Pañstwo i Prawo” 1991, z. 10, s. 43; Z. Leoñski, Nadzór nad samorz¹dem
terytorialnym w œwietle ustawy z 8 III 1990 roku, „Pañstwo i Prawo” 1990, z. 12, s. 53.
19 Ustawa z dnia 7 paŸdziernika 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych
(tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 1113 ze zm.).
144
gospodarki finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego w zakresie zadañ administracji rz¹dowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie
ustaw lub zawieranych porozumieñ, tak¿e z uwzglêdnieniem kryterium celowoœci, rzetelnoœci i gospodarnoœci.
Nieco odmienna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do terenowych organów administracji rz¹dowej. Stosownie bowiem do art. 61 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie, nadzór Prezesa Rady Ministrów nad aktami prawa miejscowego stanowionymi przez wojewodê lub organy administracji
niezespolonej uwzglêdnia – obok legalnoœci – tak¿e kryterium zgodnoœci
z polityk¹ rz¹du oraz rzetelnoœci i gospodarnoœci.
Nie zmienia to jednak faktu, ¿e najwa¿niejszym kryterium kontroli
wszystkich aktów prawa miejscowego stanowionych przez terenowe organy
administracji publicznej – któremu podporz¹dkowane s¹ wszystkie inne kryteria oceny – jest legalnoœæ. Oznacza to, ¿e pozosta³e kryteria kontroli mo¿na uwzglêdniæ jedynie w ramach obowi¹zuj¹cego prawa, bo choæ s¹ to kryteria szczególne, nie mog¹ byæ sprzeczne z prawem. Warto tak¿e wskazaæ, ¿e
podczas gdy kryterium legalnoœci jest tylko zgodnoœæ z prawem, to kryterium, np. celowoœci jest jednoczeœnie i kryterium celowoœci i kryterium zgodnoœci z prawem20.
W znaczeniu wê¿szym, legalnoœæ odnosi siê do aktu kontroli i oceny dzia³alnoœci podmiotu pod wzglêdem jej zgodnoœci z obowi¹zuj¹cym prawem pozytywnym21. W szerszym znaczeniu, kryterium to stosuje siê równie¿ do
aktu nadzoru, w tym sensie, ¿e prawo powinno obligowaæ do zastosowania
odpowiedniego œrodka w celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po
drugie powinno okreœlaæ sam œrodek nadzoru, organ w³aœciwy do jego wydania oraz przypadki i tryb, w którym mo¿e on byæ zastosowany22.
Legalnoœæ dzia³ania terenowych organów administracji publicznej winna byæ oceniana zarówno z punktu widzenia formalnej zgodnoœci z prawem
(tryb, kompetencje), jak i zgodnoœci merytorycznej (treœciowej)23. Kontrola
legalnoœci dzia³añ administracji publicznej z regu³y przebiega zatem w trzech
p³aszczyznach:
20
Szerzej na temat kryteriów kontroli zob. J. Boæ, [w:] Administracja publiczna, pod
red. J. Bocia, Kolonia Limited 2003, s. 332–334.
21 Szerzej na ten temat zob. Z. Tabor, Teoretyczne podstawy legalnoœci, Katowice 1998,
s. 24 i nast.
22 Por. K. Podgórski, Zagadnienie nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, „Samorz¹d
Terytorialny” 1995, Nr 6, s. 77; D. Kurzyna-Chmiel, Nadzór wojewody nad samorz¹dem
terytorialnym, Bielsko-Bia³a 2003, s. 26.
23 Szerzej na ten temat zob. A. Szewc, T. Szewc, Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów
samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 127–139. Por. tak¿e J. Nowacki, Problem moralnej
indyferentnoœci przepisów prawa pozytywnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu £ódzkiego”. Nauki humanistyczno-spo³eczne, £ódŸ 1966, z. 47, s. 23.
145
1) oceny zgodnoœci aktu z prawem materialnym;
2) dochowania wymaganej prawem procedury oraz
3) respektowania regu³ kompetencji24.
Podstawowym zadaniem kontroli sprawowanej z uwzglêdnieniem kryterium legalnoœci jest zachowanie spójnoœci ca³ego systemu prawa, które
sprowadza siê do zgodnoœci wzglêdem siebie aktów normatywnych tego samego rzêdu, jak równie¿ zgodnoœci aktów prawodawczych ni¿szego rzêdu
z aktami wy¿szego stopnia. Warto w tym miejscu wskazaæ, ¿e kryterium
legalnoœci dzia³ania organów administracji publicznej ma œcis³y zwi¹zek
z pojêciem praworz¹dnoœci, rozumianej jako obowi¹zek przestrzegania prawa, czy te¿ podejmowania dzia³alnoœci na podstawie i w granicach prawa.
Niew¹tpliwie bowiem dzia³alnoœæ terenowych organów administracji publicznej o charakterze w³adczym obejmuje, oprócz wydawania i wykonywania
indywidualnych rozstrzygniêæ administracyjnych, tak¿e podejmowanie normatywnych aktów prawnych, moc¹ których ustanawiane s¹ obowi¹zuj¹ce
normy generalne i abstrakcyjne. Praworz¹dnoœæ zaœ jako wymóg przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej obejmuje wszystkie wskazane rodzaje dzia³alnoœci, podejmowanej przez te organy25.
Poza kryteriami nadzoru istniej¹ zasadnicze ró¿nice tak¿e w zakresie
skutków negatywnej weryfikacji aktów prawa miejscowego przez organy
nadzoru w³aœciwe dla dzia³alnoœci prawotwórczej organów jednostek samorz¹du terytorialnego i terenowych organów administracji rz¹dowej.
W œwietle ustaw samorz¹dowych (art. 91 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie
gminnym, art. 79 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie powiatowym, art. 82 ust. 1
ustawy o samorz¹dzie województwa), negatywna weryfikacja przez organ
nadzoru (wojewodê, regionalna izbê obrachunkow¹) aktu prawa miejscowego wydanego przez organ jednostki samorz¹du terytorialnego skutkuje jego
niewa¿noœci¹, przy czym, jedyn¹ przes³ank¹ uzasadniaj¹c¹ stwierdzenie jego
niewa¿noœci jest sprzecznoœæ z prawem. Podnieœæ przy tym nale¿y, ¿e powo³ane przepisy stanowi¹ samodzieln¹ podstawê do wydania orzeczenia w za24
Zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyñski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005,
s. 16; B. Adamiak, Stwierdzenie niewa¿noœci uchwa³ organów samorz¹du terytorialnego,
„Acta Universitatis Wratislaviensis” Przegl¹d Prawa i Administracji 1996, No 1871, s. 49;
Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 1–2, s. 101–103 oraz wyrok NSA z dnia 18 wrzeœnia 1990 roku,
sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 25 listopada 1993 roku,
sygn. akt SA/Wr 1520/93, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1996 roku, sygn.
akt SA/Wr 949/96, niepublikowany; postanowienie TK z dnia 4 lutego 1998 roku, sygn. akt
Ts 1/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 18; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr
1459/97, OwSS 1998, Nr 3, s. 62–69.
25 Por. J. Nowacki, Praworz¹dnoœæ. Wybrane problemy teoretyczne, Warszawa 1977,
s. 32–33.
146
kresie niewa¿noœci omawianych aktów i nie zachodzi w tym zakresie potrzeba odwo³ywania siê przez organ nadzoru do przes³anek stwierdzenia niewa¿noœci, okreœlonych w art. 156 kpa26. Rozstrzygniêcie nadzorcze nie jest
bowiem decyzj¹ administracyjn¹. Przedmiotem rozstrzygniêcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz orzeczenie o zgodnoœci lub sprzecznoœci z prawem aktów organów jednostek samorz¹du terytorialnego27. Rozstrzygniêcie nadzorcze jest zatem nastêpstwem
stosunku prawnego nadzoru. Stosowanie odpowiednio przepisów kpa nale¿y
zaœ rozumieæ jako unormowanie pomocnicze wszêdzie tam, gdzie ustawy
samorz¹dowe nie normuj¹ cech rozstrzygniêcia nadzorczego oraz zasad
i trybu postêpowania nadzorczego28.
Orzeczenie o niewa¿noœci aktu prawa miejscowego zapada w razie ustalenia, ¿e jest ono dotkniête wad¹ kwalifikowan¹ polegaj¹c¹ na tego rodzaju
sprzecznoœci z prawem, które nale¿y uznaæ za istotne naruszenie konkretnych norm prawnych29. Przedmiotowe orzeczenie ma charakter deklaratoryjny i dzia³a ze skutkiem ex tunc, pozbawiaj¹c zakwestionowany akt mocy
wi¹¿¹cej od momentu jego podjêcia30. Pozbawienie zaœ danego aktu normatywnego bytu prawnego oznacza, ¿e wszelkie czynnoœci prawne i faktyczne
podjête na jego podstawie nale¿y uznaæ za czynnoœci podjête bez podstawy
prawnej. Stwierdzenie niewa¿noœci mo¿e przy tym dotyczyæ ca³oœci, jak
i czêœci uchwa³y (zarz¹dzenia), a nawet jednego ze zdañ wspó³rzêdnie z³o¿onych tego aktu31.
26 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postêpowania administracyjnego (tekst
jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ). Por. wyrok NSA z dnia 18 wrzeœnia 1990 roku, sygn. akt
SA/Wr 849/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 roku, sygn. akt
SA/Gd 965/90, niepublikowany. Zob. tak¿e M.Stahl, Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym
w orzecznictwie s¹dowoadministracyjnym, [w:] S¹downictwo administracyjne gwarantem
wolnoœci i praw obywatelskich 1980–2005, pod. red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzciñskiego,
Warszawa 2005, s. 395 oraz B. Dolnicki, Klasyfikacja œrodków nadzorczych nad samorz¹dem terytorialnym w ustawodawstwie polskim, „Samorz¹d Terytorialny” 1997, Nr 6,
s. 49.
27 Zob. wyrok NSA z dnia 18 wrzeœnia 1990 roku, sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990,
Nr 4, poz. 2.
28 D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007, s. 228.
29 Por. Z. Kmieciak, [w:] W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach
nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, Warszawa 1995, s. 28 oraz wyrok NSA z dnia 12
paŸdziernika 1990 roku, sygn. akt. SA/Lu 663/90, OSP 1991, Nr 2, poz. 34.
30 Por. wyrok NSA z dnia 12 paŸdziernika 1990 roku, sygn. akt SA/Lu 663/90, ONSA
1990, Nr 4, poz. 6; uchwa³a TK z dnia 14 wrzeœnia 1994 roku, sygn. akt W 5/94, OTK 1994,
Nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 roku, sygn. akt III SA 2006/99, ONSA
2001, Nr 1, poz. 23. Zob. tak¿e J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru…, op. cit.,
s. 47.
31 Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 roku, sygn. akt I SA/Wr 628/96, OwSS 1996,
Nr 4.
147
Zakwestionowane przez organ nadzoru normy prawne nie mog¹ byæ
zmienione, ani uchylone przez organ, który je wyda³. W ich miejsce mo¿e byæ
natomiast wprowadzona nowa regulacja prawna, podlegaj¹ca weryfikacji
w nowym postêpowaniu nadzorczym32.
Stosownie do art. 61 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie,
negatywna weryfikacja przez Prezesa Rady Ministrów aktu prawa miejscowego wydanego przez terenowy organ administracji rz¹dowej skutkuje jego
uchyleniem. Przedmiotowe rozstrzygniêcie dzia³a zatem ze skutkiem ex nunc,
pozbawiaj¹c zakwestionowany akt mocy wi¹¿¹cej na przysz³oœæ.
To¿same w skutkach prawnych jest natomiast orzeczenie s¹du administracyjnego wydane w nastêpstwie kontroli legalnoœci aktów prawa miejscowego stanowionych, zarówno przez organy jednostek samorz¹du terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rz¹dowej. Prawomocny wyrok s¹du
administracyjnego stwierdzaj¹cy niewa¿noœæ aktu prawa miejscowego ma
charakter deklaratoryjny, dzia³a ze skutkiem ex tunc, pozbawiaj¹c akt mocy
wi¹¿¹cej od chwili jego wydania33.
Bez wzglêdu jednak na zakres skutków omówionych powy¿ej rozstrzygniêæ i orzeczeñ, zasada jawnoœci i przejrzystoœci prawa wymaga, aby informacja o utracie mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego w tych trybach
nastêpowa³a w taki sam sposób, jak jego og³oszenie. W tym ujêciu podnieœæ
nale¿y, ¿e wczeœniej obowi¹zuj¹ca regulacja prawna zdaje siê ¿e nie by³a
niewystarczaj¹ca dla realizacji wskazanych zasad. W obecnym stanie prawnym, stosownie do art. 13 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzêdowym og³asza siê akty Prezesa Rady Ministrów uchylaj¹ce akty prawa miejscowego
stanowione przez wojewodê i organy administracji niezespolonej, rozstrzygniêcia organów nadzoru nad aktami prawa miejscowego stanowionymi przez
jednostki samorz¹du terytorialnego oraz wyroki s¹du administracyjnego
uwzglêdniaj¹ce skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodê i organy administracji niezespolonej, organ samorz¹du województwa, organ powiatu i organ gminy.
Brak zupe³noœci w regulacji dotycz¹cej obowi¹zku publikacji rozstrzygniêæ organów nadzoru w poprzedni stanie prawnym móg³ wynikaæ z faktu,
¿e – odmiennie ni¿ w przypadku aktów prawa miejscowego – publikacja
omówionych powy¿ej aktów nadzorczych i kontrolnych nie warunkuje ich
wejœcia w ¿ycie. Wykonalnoœæ rozstrzygniêcia nadzorczego lub orzeczenia
s¹du administracyjnego nastêpuje bowiem z chwil¹ uzyskania przez nie pra32 Wyrok NSA z dnia 16 wrzeœnia 1993 roku, sygn. akt SA/Kr 1501/93, ONSA 1994,
Nr 4, poz. 134.
33 Por. W. Chróœcielewski, [w:] W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, op. cit., s. 145.
148
womocnoœci34. Zgodnie z ustawami samorz¹dowymi (art. 98 ust. 5 ustawy
o samorz¹dzie gminnym, art. 85 ust. 5 ustawy o samorz¹dzie powiatowym
oraz art. 86 ust. 4 ustawy o samorz¹dzie województwa), rozstrzygniêcia nadzorcze staj¹ siê prawomocne z up³ywem terminu do wniesienia skargi b¹dŸ
z dat¹ oddalenia lub odrzucenia skargi przez s¹d. Stosownie zaœ do art. 168
ustawy Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi35, orzeczenie s¹du administracyjnego jest prawomocne, jeœli nie przys³uguje co do niego œrodek odwo³awczy. Mimo braku stosownej regulacji prawnej, przyj¹æ
nale¿y, ¿e tak¿e akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ prawotwórcz¹ terenowych
organów administracji rz¹dowej podlegaj¹ tak¿e wykonaniu niezale¿nie od
obowi¹zku ich publikacji.
Wydaje siê jednak, ¿e w œwietle za³o¿eñ niniejszej rozprawy, uzupe³nienie regulacji dotycz¹cej publikacji tak¿e o akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹
organów jednostek samorz¹du terytorialnego uznaæ nale¿y uznaæ jako pozytywny kierunek zman.
5.4. Derogacja aktu prawa miejscowego w związku
z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego
Istnienie w demokratycznym pañstwie prawnym hierarchii Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego wymaga stworzenia jasnych gwarancji
podporz¹dkowania norm prawnych aktów ni¿szej rangi, przepisom aktów
rangi wy¿szej, w tym przede wszystkim ustawie zasadniczej. Instytucjonaln¹ form¹ zapewnienia tej nadrzêdnoœci jest kontrola hierarchicznej zgodnoœci obowi¹zuj¹cego prawa, która w Polsce sprawowana jest przez Trybuna³
Konstytucyjny36.
Akty prawa miejscowego mog¹ byæ przedmiotem postêpowania przed
Trybuna³em Konstytucyjnym w trybie kontroli konkretnej, polegaj¹cej na
rozpatrywaniu pytañ prawnych (art. 193 Konstytucji RP) oraz skarg konstytucyjnych (art. 188 pkt 5 w zw. z art. 79 Konstytucji RP). Mo¿liwoœæ poddania kontroli Trybuna³u Konstytucyjnego tak¿e aktów prawa miejscowego
przy zastosowaniu wskazanych instytucji prawnych zwi¹zana jest z pominiêciem odpowiednio w art. 193 i art. 79 Konstytucji RP klauzuli zawê¿aj¹34 Por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1999 roku, sygn. akt. I SA 1483/99, ONSA 2000,
Nr 4, poz. 174 oraz postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 roku, sygn. akt II SA
1331-1332/00, OSP 2000, Nr 9, poz. 136.
35 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).
36 Por. J. Oniszczuk, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w latach 1986–1996,
Warszawa 1998, s. 5.
149
cej w³aœciwoœæ Trybuna³u do aktów wydawanych przez centralne organy
pañstwowe (por. art. 188 pkt 3 Konstytucji RP)37.
Stosownie do art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym38, badanie
aktu normatywnego przez Trybuna³ Konstytucyjny przebiega, podobnie jak
przy nadzorze w³aœciwych organów i kontroli s¹du administracyjnego,
w trzech p³aszczyznach:
1) treœci aktu,
2) kompetencji organu do wydania tego aktu,
3) zachowania ustawowego trybu wymaganego do jego wydania.
Powy¿sze kryteria kontroli musz¹ byæ stosowane ³¹cznie, co oznacza, ¿e
badanie ka¿dego aktu lub jego czêœci powinno polegaæ na równoczesnej ocenie jego prawid³owoœci materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej39.
Badanie przez Trybuna³ Konstytucyjny zgodnoœci z prawem aktów prawa miejscowego dotyczy jednak wy³¹cznie hierarchicznej zgodnoœci norm
prawnych w nich zawartych i przebiega z uwzglêdnieniem wzajemnych relacji miêdzy normami o ró¿nej randze prawnej (kontrola pionowa)40. Rozstrzyganie konfliktów poziomych miêdzy normami o tej samej randze pozostawione jest natomiast organom nadzoru oraz s¹dom administracyjnym41.
Formalna i kompetencyjna ocena zachowania wymaganego prawem trybu i w³aœciwoœci organu do wydania aktu normatywnego, stanowi zasadniczo punkt wyjœcia dla kontroli hierarchicznej zgodnoœci norm prawnych. Brak
legalnoœci zaskar¿onego aktu, opartego nies³usznie o okreœlony przepis ustawy, stanowi dostateczn¹ podstawê stwierdzenia jego niekonstytucyjnoœci, bez
potrzeby wnikania w analizê zgodnoœci tego aktu normatywnego ze wskazanymi jako podstawa kontroli przepisami konstytucyjnymi lub ustawowymi42.
37 Por. R. Hauser, A. Kabat, Pytanie prawne jako procedura kontroli konstytucyjnoœci
prawa, „Przegl¹d Sejmowy” 2001, Nr 1, s. 28–29; W. Krêcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjnoœci prawa miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy” 1998, Nr 5,
s. 62–63; F. Rymarz, Problem prawa miejscowego jako przedmiot skargi konstytucyjnej, „Przegl¹d S¹dowy” 1999, Nr 5, s. 9.
38 Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 106 ze
zm.).
39 Por. A. Kabat, S. Pawela, Przebieg postêpowania przed Trybuna³em Konstytucyjnym,
„Pañstwo i Prawo” 1986, z. 10, s. 32; Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjnoœci w ujêciu art. 42 ustawy o TK z 1997 roku, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy pañstwa. Ksiêga pami¹tkowa ku czci prof. N. Gajl, pod red. T. Dêbowskiej-Romanowskiej, A. Jankiewicza, Warszawa 1999, s. 253; L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 20.
40 Zob. wyrok TK z dnia 24 maja 1999 roku, sygn. akt P 10/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 77.
41 Orzeczenie TK z dnia 18 paŸdziernika 1994 roku, sygn. akt K 2/94, OTK1994, Nr 2,
poz. 36.
42 J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, Zakamycze 2000, s. 760.
150
Uchybienie wskazanym powy¿ej elementom procedury mo¿e byæ bowiem
kwalifikowane jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP, gdy¿ przepis ten nak³ada na wszystkie organy w³adzy publicznej obowi¹zek dzia³ania na podstawie i w granicach prawa43.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego maj¹ moc powszechnie obowi¹zuj¹c¹ i s¹ ostateczne. Powszechnie
obowi¹zuj¹ca moc orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego oznacza zwi¹zanie
nimi wszystkich organów orzekaj¹cych. Podporz¹dkowanie to dotyczy zarówno orzeczeñ stwierdzaj¹cych zgodnoœæ lub brak niezgodnoœci kwestionowanego aktu z Konstytucj¹, jak i orzeczeñ stwierdzaj¹cych niekonstytucyjnoœæ. Ostatecznoœæ orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego, oznacza zaœ co do
zasady ich niezaskar¿alnoœæ bez wzglêdu na rodzaj, jak równie¿ prawomocnoœæ z chwil¹ og³oszenia44.
Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego nastêpuje co do
zasady w sytuacji orzeczenia przez Trybuna³ Konstytucyjny jego niezgodnoœci z aktami wy¿szego rz¹du45. Przedmiotowe orzeczenie jest bowiem zda43
Ibidem, s. 761.
Z. Czeszejko-Sochacki, Moc wi¹¿¹ca orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo
i Prawo” 1986, z. 6, s. 30. Jedyny wyj¹tek przewidziany w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, stanowi, ¿e na postanowienia w sprawie nienadania dalszego biegu wnioskowi, w tym
tak¿e skardze konstytucyjnej, przys³uguje za¿alenie do Trybuna³u.
45 Wskazaæ jednak nale¿y, ¿e nie wszystkie negatywne orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego wywo³uj¹ skutek bezpoœredni w postaci utraty mocy obowi¹zuj¹cej zakwestionowanej normy prawnej. Wœród orzeczeñ, które co prawda stwierdzaj¹ niekonstytucyjnoœæ,
ale nie powoduj¹ derogacji przepisu z obrotu prawnego wymieniæ nale¿y przede wszystkim
tzw. orzeczenia interpretacyjne oraz orzeczenia o zaniechaniu ustawodawczym. W powo³anych orzeczeniach, Trybuna³ Konstytucyjny wskazuje jedynie znaczenia przepisu, przy którego zastosowaniu bêdzie on niezgodny z Konstytucj¹, umow¹ miêdzynarodow¹ lub ustaw¹.
W takim przypadku, podmiot wzglêdem którego zastosowano przepis w zakresie, który narusza – w ocenie Trybuna³u Konstytucyjnego – hierarchiczn¹ zgodnoœæ aktów normatywnych, bêdzie móg³ ¿¹daæ wzruszenia wydanego w sprawie ostatecznego rozstrzygniêcia, mimo
¿e zakwestionowany przepis nie utraci mocy obowi¹zuj¹cej na skutek wejœcia w ¿ycie przedmiotowych orzeczeñ – Por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 16/04,
ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 41. Szerzej na temat negatywnych orzeczeñ interpretacyjnych
Trybuna³u Konstytucyjnego oraz orzeczeñ o zaniechaniu ustawodawczym zob. J. Trzciñski,
Orzeczenia interpretacyjne Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” 2002, z. 1, s. 3
i nast.; Ten¿e, Trybuna³ Konstytucyjny – regulacja konstytucyjna i praktyka [w:] S¹dy i Trybuna³y w Konstytucji i w praktyce, pod. red. W. Skrzyd³y, Warszawa 2005, s. 94 i nast. oraz
D. Dudek, Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze [w:] Szeœæ lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doœwiadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta, Warszawa
2003, s. 73; A. Kabat, Bezpoœrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Naczelnego
S¹du Administracyjnego [w:] Bezpoœrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
pod. red. K. Dzia³ochy, Warszawa 2005, s. 104–106; Ten¿e, Stosowanie Konstytucji w dzia³alnoœci uchwa³odawczej Naczelnego S¹du Administracyjnego [w:] Pañstwo w s³u¿bie obywateli. Ksiêga Jubileuszowa Jerzego Œwi¹tkiewicza, pod. red. R. Hausera, L. Nawackiego,
Warszawa 2005, s. 35–36.
44
151
rzeniem prawnym powoduj¹cym zmianê stanu prawnego, albowiem od momentu wejœcia orzeczenia w ¿ycie dotychczasowa norma prawna przestaje
byæ regu³¹ powinnego zachowania46.
W œwietle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP akt normatywny, którego niekonstytucyjnoœæ stwierdzi³ Trybuna³ Konstytucyjny, traci moc obowi¹zuj¹c¹
z dniem og³oszenia orzeczenia, chyba ¿e Trybuna³ okreœli inny termin utraty
tej mocy. Oznacza to, ¿e akt normatywny:
1) korzysta z domniemania konstytucyjnoœci do czasu jego obalenia przez
orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego stwierdzaj¹ce jego niezgodnoœæ,
a ponadto;
2) moc obowi¹zuj¹c¹ odbiera mu dopiero orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego, które w tym zakresie ma charakter prospektywny,
3) mimo zaœ autorytatywnego stwierdzenia niekonstytucyjnoœci mo¿e
on byæ stosowany w okresie ustalonym przez Trybuna³ Konstytucyjny, co
skutkuje mo¿liwoœci¹ wydania na jego podstawie innych aktów normatywnych lub aktów stosowania prawa47.
Dla oceny skutków prawnych negatywnego orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego niezbêdne jest zatem przede wszystkim okreœlenie daty jego
wejœcia w ¿ycie. Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenia
Trybuna³u Konstytucyjnego wchodz¹ w ¿ycie z dniem og³oszenia w organie
publikacyjnym. Zgodnie zaœ z art. 79 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wyroki Trybuna³u o niezgodnoœci aktu prawa miejscowego z Konstytucj¹, ratyfikowan¹ umow¹ miêdzynarodow¹ lub ustaw¹ podlegaj¹ niezw³ocznemu og³oszeniu w wojewódzkim dzienniku urzêdowym. Dzieñ wydania
wskazanego organu publikacyjnego jest dniem og³oszenia orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego48.
W œwietle art. 190 Konstytucji RP, utrata mocy obowi¹zuj¹cej zakwestionowanego aktu prawa miejscowego nastêpuje, co do zasady z dniem wejœcia w ¿ycie orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego. Wyj¹tkowo i na podstawie wyraŸnego upowa¿nienia zawartego w powy¿szym przepisie, Trybuna³
mo¿e okreœliæ inny termin utraty jego mocy obowi¹zuj¹cej, przy czym okres
ten nie mo¿e byæ d³u¿szy ni¿ 12 miesiêcy. Nadanie orzeczeniu klauzuli przed³u¿onej mocy prawnej aktu normatywnego ma charakter uznaniowy, albo46 Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego: pojêcie, klasyfikacja
i skutki prawne, „Pañstwo i Prawo” 2000, z. 12, s. 20–21.
47 Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postêpowania jako skutek poœredni orzeczenia
Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” 2000, z. 2, s. 15–16.
48 Wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 roku, sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000, Nr 1, poz. 25.
Por. R. Szustakiewicz, Wznowienie postêpowania administracyjnego w trybie art. 145a Kodeksu postêpowania administracyjnego, „Radca Prawny” 2004, Nr 6, s. 57.
152
wiem tylko od oceny Trybuna³u zale¿y, czy niekonstytucyjny akt prawny
utraci moc obowi¹zuj¹c¹ z dniem og³oszenia orzeczenia, czy te¿ w terminie
póŸniejszym49.
5.5. Nieprzedłożenie do zatwierdzenia lub odmowa
zatwierdzenia przez organ stanowiący aktu porządkowego
organu wykonawczego
Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego mo¿e tak¿e nast¹piæ w przypadku podjêcia przez organ stanowi¹cy jednostki samorz¹du terytorialnego uchwa³y o odmowie zatwierdzenia przepisów porz¹dkowych organu wykonawczego, albo z chwil¹ zakoñczenia sesji rady, na której winno
nast¹piæ – a nie nast¹pi³o – przedstawienie do zatwierdzenia stosownego
aktu w tym zakresie. Sytuacja ta dotyczy jednak wy³¹cznie zarz¹dzeñ wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) oraz uchwa³ zarz¹du powiatu, wydanych
w przypadkach nie cierpi¹cych zw³oki odpowiednio na podstawie art. 41
ust. 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym i art. 42 ust. 2 ustawy o samorz¹dzie
powiatowym50.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorz¹dzie gminnym oraz art. 42 ust.
3 ustawy o samorz¹dzie powiatowym, w³aœciwy organ wykonawczy zobowi¹zany jest do przedstawienia radzie gminy (powiatu) aktu, zawieraj¹cego przepisy porz¹dkowe wydane w powy¿szym trybie, w takim czasie, aby móg³ on
zostaæ poddany ocenie na najbli¿szej sesji tej rady, czyli na najbli¿szym jej
posiedzeniu51.
Odmowa zatwierdzenia przez radê przepisów porz¹dkowych organu
wykonawczego mo¿e nast¹piæ zarówno z przyczyn prawnych (sprzecznoœæ
aktu z obowi¹zuj¹cym prawem, uregulowanie danej materii przez inne przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce), jak i ze wzglêdów celowoœciowych (ustanie
przyczyn, dla których przedmiotowe akty zosta³y wydane, np. zagro¿enia
dóbr, które mia³y podlegaæ ochronie)52. Nie ulega bowiem w¹tpliwoœci, ¿e
dopuszczalne jest zatwierdzenie wy³¹cznie takich przepisów porz¹dkowych,
które zarówno w dniu ich wydania, jak i w dniu zatwierdzenia, odpowiadaj¹
49
Zob. wyrok TK z dnia 19 maja 1998 roku, sygn. akt U 5/97, OTK ZU 1998, Nr 4, poz. 46.
Z. Bukowski, [w:] Z. Bukowski, T. Jêdrzejewski, P. R¹czka, Ustrój samorz¹du terytorialnego, Toruñ 2003, s. 115.
51 P. Dobosz, [w:] Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 298.
52 Por. A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 237; M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorz¹d terytorialny, „Samorz¹d Terytorialny” 2001, Nr 11, s. 40.
50
153
celom, dla których s¹ stanowione, zawartym odpowiednio w art. 40 ust. 3
ustawy o samorz¹dzie gminnym oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie
powiatowym53 .
Warto tak¿e wskazaæ, ¿e rada gminy (powiatu) nie ma wp³ywu na datê
wejœcia w ¿ycie gminnych (powiatowych) przepisów porz¹dkowych stanowionych przez organy wykonawcze w przypadkach nie cierpi¹cych zw³oki.
Mo¿e jednak w uchwale o odmowie ich zatwierdzenia okreœlaæ termin utraty
mocy obowi¹zuj¹cej, co jednoznacznie wskazuje, ¿e przedmiotowa uchwa³a
ma charakter prospektywny i dzia³a ze skutkiem ex nunc, a wiêc na przysz³oœæ.
W tym zakresie przychyliæ nale¿y siê do pogl¹du B. Dolnickiego54 , ¿e
nazwanie przez ustawodawcê omawianej kompetencji rady – zatwierdzeniem – nie jest najodpowiedniejsze. Tego rodzaju dzia³anie nie warunkuje
(ex ante) wejœcia w ¿ycie takiego aktu normatywnego, a stanowi raczej œrodek ingerencji o charakterze represyjnym (ex post), mog¹cy równie¿ znaleŸæ
zastosowanie w odniesieniu do ju¿ – ex lege – nie obowi¹zuj¹cego aktu prawnego. W tym wypadku mamy wiêc do czynienia z dzia³aniem bli¿szym potwierdzeniu.
Niepodjêcie przez radê uchwa³y przedmiocie zatwierdzenia, b¹dŸ odmowy zatwierdzenia, w odniesieniu do przepisów porz¹dkowych poprawnie
przed³o¿onych przez organ wykonawczy, pozbawia organ stanowi¹cy wp³ywu na obowi¹zywanie takiego aktu normatywnego.
Inaczej ju¿ jednak nale¿y okreœlaæ skutki takiego zaniechania w razie
nieprzed³o¿enia przez organ wykonawczy przepisów porz¹dkowych do zatwierdzenia na najbli¿szej sesji rady. Wówczas bowiem przedmiotowy akt
prawa miejscowego utraci moc obowi¹zuj¹c¹ ex lege (z mocy prawa). Uchwa³a rady mo¿e mieæ w tej kwestii jedynie charakter deklaratoryjny. Organ
stanowi¹cy mo¿e jednak konstytutywnie okreœliæ termin, w którym dojdzie
do derogacji omawianych przepisów z systemu prawnego. Wskazane uprawnienie rady wygasa jednak wraz z zakoñczeniem sesji najbli¿szej dacie wydania przez organ wykonawczy przepisów porz¹dkowych. W takiej sytuacji
nale¿y przyj¹æ, ¿e akt prawa miejscowego traci moc w ostatnim dniu najbli¿szej sesji rady55 .
Podnieœæ tak¿e nale¿y, ze ustawodawca nie przewidzia³ obowi¹zkowego,
natychmiastowego terminu utraty mocy obowi¹zuj¹cej przepisu porz¹dkowego. Termin ten powinien wynikaæ zatem z uchwa³y rady, który przy jego
okreœlaniu nie jest ograniczona ¿adnym terminem ustawowym. Organ sta53
poz. 56.
54
55
154
Wyrok NSA z 8 grudnia 1992 roku, sygn. akt SA/Wr 1306/92, ONSA 1993, Nr 2,
Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, pod red. J. Bocia, Wroc³aw 2001, s. 392.
Ibidem, s. 392.
nowi¹cy mo¿e zatem okreœliæ dowolny termin w przysz³oœci. Niedopuszczalne wydaje siê jednak okreœlenie terminu wstecznego nawet wówczas, gdy
przepisy porz¹dkowe wydane zosta³y z naruszeniem prawa. W takim przypadku stosowne œrodki powinien podj¹æ wojewoda, jako organ nadzoru56.
Jako specyficzn¹ klauzulê derogacyjn¹ nale¿y tak¿e uznaæ wskazanie
przez organ stanowi¹cy terminu utraty mocy obowi¹zuj¹cej zatwierdzonego
aktu porz¹dkowego organu wykonawczego57.
Wszystkie uchwa³y organu stanowi¹cego dotycz¹ce zatwierdzenia lub
odmowy zatwierdzenia przepisów porz¹dkowych organu wykonawczego, jak
równie¿ wskazuj¹ce termin utraty mocy obowi¹zuj¹cej przepisów nieprzed³o¿onych do zatwierdzenia podlegaj¹ publikacji w wojewódzkim dzienniku
urzêdowym. Przedmiotowe uchwa³y nie maj¹ bowiem charakteru tylko technicznego i wewnêtrznie obowi¹zuj¹cego, lecz mo¿na je uznaæ za akty powszechnie obowi¹zuj¹ce. Rada gminy (powiatu) determinuje w treœci tych
uchwa³ dalszy byt prawny wydanych przepisów porz¹dkowych, jako aktów
prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego58.
5.6. Wygaśnięcie mocy obowiązującej
aktu prawa miejscowego
Do podstawowych przes³anek skutkuj¹cych wygaœniêciem mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego nale¿y zaliczyæ:
1) przeminiêcie zdarzenia, bêd¹cego podstaw¹ wydania normy;
2) up³yw czasu, na jaki akt zosta³ wydany;
3) zmianê podzia³u terytorialnego;
4) wydanie póŸniejszego aktu w tym samym przedmiocie;
5) uchylenie podstawy prawnej, zawieraj¹cej upowa¿nienie do wydania
aktu59.
Jak ju¿ wczeœniej wspomina³em, ocena, czy dana norma prawna wygas³a, dokonywane jest przez jej adresata na w³asne ryzyko, nie zachodzi bowiem w tym zakresie koniecznoœæ ani formalnego jej uchylenia, ani publikacji informacji o wygaœniêciu jej mocy obowi¹zuj¹cej.
56
Por. B. Dolnicki, [w:] Ustawa o samorz¹dzie powiatowym. Komentarz, pod red.
B. Dolnickiego, Zakamycze 2005, s. 335.
57 Por. D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, op. cit., s. 393; K. Grosicka, L. Grosicki, P. Grosicki, Organizacja i zadania terenowych organów administracji rz¹dowej, Pu³tusk–Warszawa 2014, ss. 306.
58 P. Dobosz, [w:] Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, op. cit., s. 298–299.
59 Por. D. D¹bek, op. cit., s. 393–395.
155
Zaistnienie okreœlonych sytuacji faktycznych skutkuj¹cych wygaœniêciem
mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego najczêœciej zwi¹zane jest
z osi¹gniêciem celu lub zmian¹ przes³anek, bêd¹cych podstaw¹ ich wydania.
Z sytuacj¹ tak¹ mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku przeminiêcia zdarzeñ, w zwi¹zku z którymi zosta³y one wydane, np. ustanie powodzi skutkuje wygaœniêciem mocy obowi¹zuj¹cej przepisów porz¹dkowych
w sprawie ewakuacji ludnoœci z terenu zagro¿onego kataklizmem.
Przes³ank¹ skutkuj¹c¹ wygaœniêciem mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa
miejscowego mo¿e byæ tak¿e up³yw terminu na jaki zosta³ on wydany, o ile
stosowna regulacja zosta³a zawarta w jego treœci. Klauzula derogacyjna
uwzglêdniaj¹ca termin obowi¹zywania aktu prawotwórczego mo¿e byæ zredagowana przyk³adowo poprzez zastosowanie nastêpuj¹cych zwrotów:
„uchwa³a obowi¹zuje do dnia…”, „rozporz¹dzenie porz¹dkowe traci moc
z dniem…”, „zarz¹dzenie traci moc po up³ywie 30 dni od og³oszenia”60.
Utratê mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego spowodowaæ mo¿e
tak¿e zmiana podzia³u terytorialnego polegaj¹ca na w³¹czeniu danego terenu do innej jednostki podzia³u terytorialnego. W takiej sytuacji zasadniczo,
dotychczas obowi¹zuj¹ce na danym terenie akty prawa miejscowego wygasaj¹, w ich miejsce natomiast zaczynaj¹ obowi¹zywaæ inne akty obejmuj¹ce
swym terytorialnym zasiêgiem przedmiotowy obszar61. Unormowania w tym
zakresie mog¹ byæ tak¿e zawarte w przepisach przejœciowych aktu prawotwórczego wprowadzaj¹cego zmianê podzia³u terytorialnego.
Szczególna sytuacja obowi¹zywania lokalnych przepisów prawnych wi¹¿e
siê z przejêciem przez np. jedn¹ gminê (miasto) zak³adu publicznego (otwartego k¹pieliska, szpitala) utworzonego uprzednio przez inn¹ gminê (miasto),
której organ ustali³ okreœlone zasady korzystania z us³ug zak³adu. W takiej
sytuacji gmina (miasto) przejmuj¹ca taki zak³ad administracyjny mo¿e uchyliæ
przepisy ustalone przez inn¹ gminê (miasto) i ustanowiæ nowe, odmienne
uregulowanie zasad funkcjonowania danego zak³adu62.
Wygaœniêcie aktu prawa miejscowego nast¹piæ mo¿e tak¿e w wyniku
stworzenia nowej normy prawnej, która zastêpuje normê dotychczasow¹,
nawet wówczas gdy nie zawiera stosownych przepisów j¹ uchylaj¹cych.
Utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktu prawa miejscowego mo¿e wreszcie nast¹piæ na skutek uchylenia ustawy, stanowi¹cej podstawê jego wydania lub
uchylenia z tej ustawy przepisu zawieraj¹cego upowa¿nienie do jego wydania. Nowy akt prawny wy¿szego rzêdu powinien w tej sytuacji zawieraæ sto60
H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 199.
Por. J. Œwi¹tkiewicz, Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 roku, „Przegl¹d Legislacyjny” 2000, Nr 1, s. 98.
62 M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, „Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i Socjologiczny” 1992, Nr 1, s. 72.
61
156
sown¹ klauzulê co do warunków i zakresu obowi¹zywania wydanych wczeœniej na jego podstawie terenowych aktów prawotwórczych, np. do czasu
og³oszenia przepisów wykonawczych, które bardziej szczegó³owo okreœl¹
warunki i zakres dalszego obowi¹zywania aktów prawa miejscowego. W razie w¹tpliwoœci wynikaj¹cych z niejasnego brzmienia klauzul derogacyjnych
zawartych w ustawach i innych aktach wy¿szego rzêdu, decyzja w zakresie
wygaœniêcia przepisów lokalnych powinna byæ podjêta z uwzglêdnieniem
tradycyjnych regu³ kolizyjnych w rodzaju: lex superior legi inferiori (norma
prawna wy¿szego stopnia uchyla sprzeczn¹ z ni¹ normê stopnia odpowiednio ni¿szego), lex posteriori derogat legi priori (norma póŸniejsza uchyla
sprzeczn¹ z ni¹ normê wczeœniejsz¹), lex specialis derogat legi generali (norma szczególna uchyla sprzeczn¹ z ni¹ normê ogóln¹) itp.63.
63
H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, op. cit., s. 200–201.
157
Zakończenie
Przeprowadzona w niniejszej pracy analiza teoretyczna publikacji aktów prawa miejscowego wskazuje, ¿e przed uchwaleniem Konstytucji RP nie
by³o powszechnie akceptowanej koncepcji (modelu) publikacji aktów prawa
miejscowego, ale bezspornie przyjmowano, ¿e akt tego rodzaju musi podlegaæ urzêdowemu og³oszeniu. Pewnym prze³omem w tym zakresie by³o wprowadzenie art. 88 Konstytucji RP obowi¹zku publikacji jako warunku uzyskania przez akt prawa miejscowego mocy obowi¹zuj¹cej.i objêcia go
domniemaniem powszechnej znajomoœci prawa. W ujêciu zaœ spo³ecznym,
tego rodzaju czynnoœæ urzêdowa ma zapewniæ zainteresowanym rzeczywist¹
mo¿liwoœæ zapoznania siê z normami, które bêd¹ dla nich wi¹¿¹ce.
Zaprezentowane w niniejszej pracy rozwa¿ania pozwoli³y na zbadanie,
w jakim stopniu przepisy normuj¹ce publikacjê aktów prawa miejscowego
stanowi¹ wartoœæ rzeczywist¹ zasady demokratycznego pañstwa prawnego.
Przedstawiony w pracy normatywny model publikacji aktów prawa miejscowego, pozwala na sformu³owanie wniosku, ¿e zasada lex non obligat nisi
promulgata, sta³a siê jedn¹ z fundamentalnych konstytucyjnych zasad tworzenia prawa maj¹c¹ na celu realizacjê zasady, ¿e w demokratycznym pañstwie
prawnym prawo jest jawne, tzn. nale¿ycie og³oszone, a zarazem dostêpne
ka¿demu zainteresowanemu.
Obserwowana tendencja poszerzania przedmiotowego zasiêgu regulacji
administracyjnej i ogromnego wzrostu aktywnoœci prawodawczej organów
administracji publicznej, zmusza do refleksji nad tym co jest, a co powinno
byæ prawem miejscowym? Istotn¹ zatem kwesti¹ zwi¹zan¹ z g³ówn¹ tez¹
pracy by³o wskazanie, czy wszystkie akty, które ex definitione wydaj¹ siê byæ
aktami prawa miejscowego, maj¹ w istocie takie cechy materialne i formalne, aby mo¿na uznaæ je za powszechnie obowi¹zuj¹ce.
Wprowadzenie generalnego okreœlenia „akt prawa miejscowego”, bez
wymienienia nazw konkretnych aktów (uchwa³a, rozporz¹dzenie itp.), powoduje, ¿e kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego musi byæ ka¿dorazowo przeprowadzana przy uwzglêdnieniu jego
cech materialnych i formalnych. Samo zatem nazwanie jakiegoœ aktu wojewody rozporz¹dzeniem, organu zaœ stanowi¹cego samorz¹du terytorialnego
uchwa³¹, nie wystarcza do przyjêcia, ¿e mamy do czynienia z aktem prawa
159
miejscowego. Niezbêdne jest ka¿dorazowo ustalenie, czy rzeczywiœcie dany
akt ma charakter prawa miejscowego, a wiêc kto jest adresatem norm postêpowania z niego wyprowadzonych, wskazuj¹cym w sposób abstrakcyjny zachowania (czy ma charakter powszechnie obowi¹zuj¹cy), na jakiej podstawie zosta³ podjêty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie)
oraz, w jaki sposób zosta³ podany do publicznej wiadomoœci. Dopiero stwierdzenie wystêpowania wszystkich wskazanych cech aktów prawa miejscowego pozwala zaliczyæ je do Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego.
Warunkiem wa¿noœci aktów prawa miejscowego organów samorz¹du
terytorialnego oraz terenowych organów administracji rz¹dowej jest ich zgodnoœæ z prawem. Akty prawa miejscowego musz¹ posiadaæ okreœlon¹ formê
prawn¹ i treœæ oraz zostaæ opublikowane w odpowiedniej procedurze. Punktem odniesienia do tych przes³anek by³a odpowiedŸ na pytanie, czy powszechnie obowi¹zuj¹ce normy prawne zawieraj¹ wystarczaj¹ce wymogi formalne
dla publikacji aktów prawa miejscowego, które gwarantowa³yby tym Ÿród³om prawa miejscowego – legalnoœæ, a wiêc zgodnoœæ wprowadzonych regulacji z prawem?
Istotne zastrze¿enia w tym przedmiocie budzi, przewidziana w ustawie
o og³aszaniu aktów normatywnych, dopuszczalnoœæ publikacji aktów prawa
miejscowego „w drodze obwieszczeñ, a tak¿e w sposób zwyczajowo przyjêty
lub w œrodkach masowego przekazu”. Nale¿y podnieœæ w¹tpliwoœci co do
zgodnoœci z Konstytucj¹ RP odwo³ania siê w zakresie publikacji aktów powszechnie obowi¹zuj¹cych do norm ustanowionych inn¹ drog¹, ni¿ ustawowa, tj. norm zwyczajowych i nadania zwyczajom kwalifikacji prawnej oraz
co do mo¿liwoœci subdelegowania przez ustawodawcê zwyk³ego uprawnieñ
do okreœlania zasad i trybu og³aszania aktów prawa miejscowego na rzecz
innych organów (np. sposób publikacji przez obwieszczenia). Zwa¿ywszy na
ogromn¹ skalê mo¿liwoœci oddzia³ywania przez te organy na sferê praw
i wolnoœci jednostek bezpieczniej opowiedzieæ siê za tym, ¿e Konstytucja RP
wymaga, aby warunki promulgowania aktów prawa miejscowego zosta³y
okreœlone jasno i jednolicie przez ustawodawcê zwyk³ego, a tym samym koniecznoœæ zmian regulacji ustawowych, które nie precyzuj¹ trybu i formy
publikacji, lecz odsy³aj¹ w powy¿szym wzglêdzie do innych ni¿ prawne unormowañ. Zaznaczyæ jednak trzeba, ¿e obowi¹zywanie tego artyku³u nie pozostaje bez wp³ywu na dzia³alnoœæ terenowej legislacji, a co za tym idzie równie¿ og³aszania porz¹dkowych aktów prawa miejscowego, która przy
rozbie¿noœciach interpretacyjnych ma wp³yw na legalne dzia³anie organów
oraz prawa podmiotowe obywateli okreœlonych spo³ecznoœci. Uwa¿am, ¿e
regulacja formy publikacji przepisów porz¹dkowych nie przystaje do zasady
demokratycznego pañstwa prawnego. Zestawienie np. art. 14 ust. 1 z art. 20
ust. 2 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych prowadzi do wniosku, ¿e
160
w obwieszczeniu, które zawiera przepisy porz¹dkowe, mo¿e zawieraæ dowolny dzieñ ich og³oszenia, poniewa¿ brak jest regulacji, ¿e dzieñ og³oszenia
wskazany w obwieszczeniu nie mo¿e byæ wczeœniejszy od daty faktycznego
wywieszenia obwieszczenia. Powy¿sze rozumowanie mog³oby prowadziæ do
konkluzji, ¿e w demokratycznym pañstwie prawnym dopuszczalne jest wskazanie w obwieszczeniu jako dnia og³oszenia daty wczeœniejszej ni¿ dzieñ faktycznego og³oszenia przepisów porz¹dkowych, które w szczególnoœci mog¹
zawieraæ sankcje.
Z przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o og³oszeniu aktów normatywnych
wynika, i¿ obwieszczenie jest form¹ og³oszenia przepisów porz¹dkowych oraz
¿e w obwieszczeniu powinien byæ okreœlony dzieñ og³oszenia tych przepisów.
Obwieszczenie jawi siê jako coœ innego ni¿ sam akt normatywny zawieraj¹cy
przepisy porz¹dkowe, które w tym obwieszczeniu s¹ zamieszczone. Jest to
powa¿na wada regulacji, ¿e dzieñ og³oszenia przepisów ma byæ wskazany
w obwieszczeniu (a nie w samych przepisach porz¹dkowych).
Cech¹ procesu prawotwórczego, jako procesu decyzyjnego, jest jego sekwencyjnoœæ, która sk³ada siê z nastêpuj¹cych po sobie etapów, w których
uczestnicz¹ ró¿ne podmioty. Zasadnicz¹ rolê w publikacji aktów prawa miejscowego odgrywa wojewoda.
Uprawnienia wojewody w tym zakresie maj¹ co do zasady charakter
jedynie kontrolny, polegaj¹cy na sprawdzeniu, czy enumeratywnie w ustawie wymienione wymogi formalne zosta³y spe³nione (czy jest to podpisany
orygina³ z pieczêci¹, trzema kopiami i wnioskiem o og³oszenie), i tylko
w przypadku ich niespe³nienia odmówiæ mo¿e swej „wizy”, a wiêc skierowania do publikacji. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e weryfikacja legalnoœci aktów prawa
miejscowego prowadzona jest w odrêbnym postêpowaniu, które nie zosta³o
powi¹zane z procedur¹ ich publikacji.
Procedura publikacji aktów prawa miejscowego przez wojewodê nie przystaje do zasady pañstwa prawnego, z tego powodu, ¿e nie uwzglêdnia czynnoœci organów nadzoru nad dzia³alnoœci¹ tych jednostek. Nie uzale¿nia np.
publikacji aktu prawa miejscowego od tego, i¿ nie zosta³a stwierdzona jego
niewa¿noœæ, czy niezgodnoœæ z prawem przez w³aœciwy organ nadzoru (akt
deklaratoryjny). Kontrowersyjny by³by pogl¹d, i¿ dzia³alnoœæ organów nadzoru nie ma znaczenia dla legalnoœci publikowanych aktów prawa miejscowego. Ustawa równie¿ nie przewiduje og³aszania rozstrzygniêæ nadzorczych
podejmowanych w stosunku do uchwa³ organów jednostek samorz¹du terytorialnego przez w³aœciwe organy nadzoru. Nale¿y zatem postulowaæ zmiany tego stanu prawnego oraz przyj¹æ, ¿e mog¹ byæ publikowane wy³¹cznie
akty, których niewa¿noœci, ani niezgodnoœci z prawem nie stwierdzi³ w³aœciwy organ nadzoru w okreœlonym przez prawo terminie.
161
Podkreœliæ nale¿y, ¿e, w œwietle art. 2 Konstytucji RP1 oraz w art. 4
ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych swoboda prawodawcy lokalnego
w zakresie wyznaczenia terminów wejœcia w ¿ycie wydanych przez nich aktów oraz ochrony adresatów stanowionych norm prawnych doznaje pewnych
ograniczeñ. Wobec tego, konieczne by³o zbadanie, czy zasady oraz sposoby
publikacji aktów prawa miejscowego gwarantuj¹ ich adresatom mo¿liwoœæ
zaznajomienia siê z ich treœci¹?
Obecna regulacja zawiera precyzyjne unormowania, pozwalaj¹ce dok³adnie ten moment okreœliæ: chwil¹ og³oszenia aktu publikowanego w wojewódzkim dzienniku urzêdowym jest dzieñ jego wydania (art. 20 ust. 3), chwil¹
zaœ og³oszenia aktów publikowanych tak¿e inny sposób (dotyczy to aktów
porz¹dkowych) – dzieñ wskazany w obwieszczeniu (art. 14 ust. 3). Stosownie zaœ do art. 88 Konstytucji RP, nikt (obywatel, osoba prawna, organ administracji publicznej) nie ma obowi¹zku realizowania norm zawartych w akcie prawa miejscowego (jak równie¿ w ustawie czy rozporz¹dzeniu), je¿eli
ten akt nie zosta³ og³oszony w sposób okreœlony w ustawie. Omawiana zasada zapewnia wiêc podmiotom prawa najdalej id¹c¹ ochronê – norma nieog³oszona nie jest norm¹ wi¹¿¹c¹, a zatem z jej przekroczeniem nie mo¿na wi¹zaæ ¿adnych konsekwencji prawnych.
Zasada oddzielenia momentu og³oszenia od daty wejœcia w ¿ycie aktu
prawa miejscowego uzasadniona jest potrzeb¹ zapoznania siê adresatów
z treœci¹ nowego aktu normatywnego, ale tak¿e by dziennik urzêdowy by³
powszechnie dostêpny w dniu wydania. Wymóg ustanowienia odpowiedniej
vacatio legis wynika równie¿ z ogólnej zasady zaufania obywateli do pañstwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji.
Z uwagi na koniecznoœæ zapewnienia skutecznej ochrony interesów adresatów norm, przedmiotem w¹tpliwoœci by³a równie¿ mo¿liwoœæ nadania
mocy wstecznej przepisom powszechnie obowi¹zuj¹cych. Analiza regulacji
konstytucyjnej, ustawy o og³aszaniu aktów, ustaw ustrojowych samorz¹du
terytorialnego oraz terenowej administracji rz¹dowej prowadzi do wniosku,
¿e przepisy te nie artyku³uj¹ expressis verbis zakazy operowania klauzul¹
dopuszczaj¹c¹ nadawanie aktom prawa miejscowego mocy wstecznej. Uwa¿am, ¿e tego rodzaju regulacja stwarza zbyt du¿e zagro¿enie dla ochrony
publicznych praw podmiotowych adresatów aktów normatywnych. Zagro¿enia tego nie usprawiedliwiaj¹ wed³ug mnie ¿adne okolicznoœci.
Realizacja zasady jawnoœci prawa wymaga³a tak¿e omówienia sytuacji,
w których nastêpuje utrata mocy obowi¹zuj¹cej aktów prawa miejscowego
oraz wskazania regu³ umo¿liwiaj¹cych wyraŸne zaakcentowanie ich wyeli1 Zob. I. Ni¿nik-Dobosz, Partycypacja jako pojecie i instytucja demokratycznego pañstwa prawnego i prawa administracyjnego [w:] Partycypacja spo³eczna w samorz¹dzie terytorialnym, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2014, s. 21–43.
162
minowania z obrotu prawnego. Przejrzystoœæ porz¹dku prawnego wymaga
bowiem, aby informacja o utracie mocy prawnej ka¿dego aktu normatywnego nastêpowa³a w tym samym trybie, w jakim przewidywane jest jego og³oszenie.
Zasada jawnoœci i przejrzystoœci wymaga, aby informacja o utracie mocy
aktu prawa miejscowego w tych trybach nastêpowa³a w taki sam sposób, jak
jego og³oszenie. W tym ujêciu podnieœæ nale¿y, ¿e obecnie obowi¹zuj¹ca regulacja prawna zdaje siê byæ niewystarczaj¹ca dla realizacji zasad. Stosownie do art. 13 ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim
dzienniku urzêdowym og³asza siê jedynie akty Prezesa Rady Ministrów uchylaj¹ce akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodê i organy administracji niezespolonej oraz wyroki s¹du administracyjnego uwzglêdniaj¹ce
skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodê i organy
administracji niezespolonej, organu samorz¹du województwa, organ powiatu i organ gminy oraz rozstrzygniêcia nadzorcze dotycz¹ce aktów prawa
miejscowego stanowionych przez jednostki samorz¹du terytorialnego. Powo³any przepis nie przewidywa³ wczeœniej rozstrzygniêæ nadzorczych dotycz¹cych aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorz¹du
terytorialnego. T¹ zmianê okreœlam pozytywnie.
Wykonalnoœæ rozstrzygniêcia nadzorczego lub orzeczenia s¹du administracyjnego nastêpuje bowiem z chwil¹ uzyskania przez nie prawomocnoœci.
Zgodnie z ustawami samorz¹dowymi (art. 98 ust. 5 ustawy o samorz¹dzie
gminnym, art. 85 ust. 5 ustawy o samorz¹dzie powiatowym oraz art. 86 ust.
4 ustawy o samorz¹dzie województwa), rozstrzygniêcia nadzorcze staj¹ siê
prawomocne z up³ywem terminu do wniesienia skargi b¹dŸ z dat¹ oddalenia
lub odrzucenia skargi przez s¹d. Stosownie zaœ do art. 168 ustawy Prawo
o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi, orzeczenie s¹du administracyjnego jest prawomocne, jeœli nie przys³uguje co do niego œrodek odwo³awczy. Mimo braku stosownej regulacji prawnej, przyj¹æ nale¿y, ¿e tak¿e
akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ prawotwórcz¹ terenowych organów administracji rz¹dowej podlegaj¹ tak¿e wykonaniu niezale¿nie od obowi¹zku ich
publikacji.
Celem pracy by³o sformu³owanie wniosków de lege ferenda, które mog³yby zostaæ wykorzystane przez ustawodawcê w stworzeniu kompleksowej
i spójnej regulacji zasad publikacji aktów prawa miejscowego. Regulacje prawne dotycz¹ce publikacji aktów prawa miejscowego nie s¹ w pe³ni zadawalaj¹ce. Dowodzi tego dokonana w niniejszej pracy analiza stanu normatywnego. Bardzo du¿a iloœæ dostrze¿onych b³êdów legislacyjnych zosta³a wprawdzie
usuniêta nowelizacjami, nadal jednak konieczne s¹ odpowiednie inicjatywy
ustawodawcze dla wprowadzenia niezbêdnych poprawek i uzupe³nieñ. Szczegó³owe postulaty de lege ferenda podnoszone by³y na bie¿¹co w treœci publi163
kacji, przy omawianiu poszczególnych zagadnieñ, na zakoñczenie nale¿y je
wiêc tylko usystematyzowaæ:
1. Zró¿nicowanie form aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wymaga de lege ferenda stworzenia bardziej precyzyjnych rozwi¹zañ, w celu zmniejszenia ryzyka sporów terminologicznych i interpretacyjnych. Mo¿na na przyk³ad rozwa¿yæ przyjêcie jednej formy np. zarz¹dzenia
dla aktów prawotwórczych stanowionych przez organy jednoosobowe. Z pewnoœci¹ uzasadnienie znajduje wykluczenie rozporz¹dzeñ spoœród aktów prawa miejscowego. Ponadto konieczne jest:
2. Precyzyjne okreœlenie podmiotów mog¹cych stanowiæ akty prawa miejscowego, w szczególnoœci rozstrzygniêcie, czy dopuszczalne jest ich stanowienie w drodze referendum lokalnego, przez zwi¹zek komunalny, stowarzyszenie. Koniecznym jest te¿ rozstrzygniêcie, czy mo¿liwe jest przenoszenie
kompetencji prawotwórczych w drodze porozumienia.
3. Doprecyzowanie w odniesieniu do prawa miejscowego zasady zakazu
subdelegacji kompetencji prawotwórczych.
4. Wprowadzenie zmian dotycz¹cych zasad dopuszczalnoœci retroakcji,
gdy¿ regulacja tego zagadnienia budzi uzasadnione oceny krytyczne.
5. WyraŸne przes¹dzenie powszechnego charakteru tak¿e innych, ni¿
statut aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym.
6. WyraŸne uregulowanie zasad utraty wa¿noœci aktu prawa miejscowego, w szczególnoœci w sytuacjach uchylenia ustawy stanowi¹cej podstawê
jego wydania, zmian w podziale terytorialnym kraju i przyjêcia okreœlonego
terenu do innej jednostki tego podzia³u itp.
7. Ujednolicenie przes³anek (katalogu dóbr objêtych ochron¹) stanowienia przepisów porz¹dkowych przez organy gminy i powiatu oraz administracji rz¹dowej w województwie.
Przedstawione powy¿ej postulaty de lege ferenda, sk³aniaj¹ to do konstatacji, i¿ obowi¹zuj¹ce w obecnym kszta³cie uregulowania odnosz¹ce siê do
materii publikacji aktów prawa miejscowego wymagaj¹ uzupe³nienia. Dalsze utrzymanie sygnalizowanych rozbie¿noœci bêdzie przyczynia³o siê do trudnoœci interpretacyjnych. Istotn¹ prób¹ ograniczenia rozbie¿noœci uznajê celowoœæ realizacji art. 94 zd. 2 oraz art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, wobec tego
uchwalenia specjalnej ustawy o zasadach i trybie wydawania aktów prawa
miejscowego oraz ich og³aszaniu, likwiduj¹c wiêkszoœæ niespójnoœci zwi¹zanych z publikacj¹ aktów prawa miejscowego. Proponowana ustawa pozwoli³aby wyeliminowaæ istniej¹ce dot¹d rozproszenie przepisów w kilku ustawach i ich zró¿nicowanie, sprzyjaj¹c powstaniu pozbawionego luk, spójnego
systemu prawa miejscowego.
W zakresie publikacji prawa nie wszystko jednak zale¿y od prawnych
unormowañ. Trzeba podkreœliæ, ¿e o skutecznoœci wprowadzonych zmian
164
zdecyduje tak¿e to, w jaki sposób organy pañstwa upowa¿nione do tworzenia prawa i obowi¹zane do jego og³aszania bêd¹ czyni³y u¿ytek z przys³uguj¹cych im kompetencji do ustalenia terminów wejœcia aktów normatywnych
w ¿ycie, og³aszania tekstów jednolitych, rzetelnego kierowania dzienników
urzêdowych do rozpowszechniania.
165
Bibliografia
Akty prawne
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Konstytucja z dnia 23 kwietnia 1935 roku (Dz.U. R. P. Nr 30, poz. 227).
Konstytucja z dnia 17 marca 1921 roku (Dz.U. R. P. Nr 44, poz. 267 ze zm.).
Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku (Dz.U. Nr 33, poz. 232).
Ustawa konstytucyjna z dnia 17 paŸdziernika 1992 roku o wzajemnych stosunkach miêdzy w³adz¹ ustawodawcz¹ i wykonawcz¹ Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorz¹dzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.).
Europejska Karta Samorz¹du Terytorialnego sporz¹dzona w Strasburgu 15 paŸdziernika 1985
roku, ratyfikowana 26 kwietnia 1993 roku (Dz.U. z 1994 roku, Nr 124, poz. 607 ze zm.).
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 105 ze zm.).
Ustawa z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz¹dowej w województwie
(tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 525).
Ustawa z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierz¹t oraz zwalczaniu chorób zakaŸnych zwierz¹t (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1539 ze zm.)
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku,
poz. 1651).
Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.
Dz.U z 2015 roku, poz. 199 ze zm.).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi
(tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).
Ustawa z dnia 6 wrzeœnia 2001 roku Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 roku, Nr 45,
poz. 271 ze zm.).
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 469 ze zm.).
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony œrodowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku,
poz. 1232 ze zm).
Ustawa z dnia 18 wrzeœnia 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262, ze zm.).
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1484, ze zm).
Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw zwi¹zanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136).
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 roku o ¿egludze œródl¹dowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku poz.
1458 ze zm).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku,
poz. 1445).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2015roku,
poz.1392).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rz¹dowej w województwie (tekst jedn. Dz.U.
z 2001 roku Nr 80, poz. 872 ze zm.).
Ustawa z dnia 7 paŸdziernika 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.
Dz.U. z 2012 roku, poz. 1113 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 wrzeœnia 1991 roku o systemie oœwiaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku Nr 256,
poz. 2572 ze zm.)
167
Ustawa z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 934 ze zm.).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorz¹dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz.
1515).
Ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rz¹dowej administracji ogólnej (Dz.U.
Nr 21, poz. 123 ze zm.).
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014
roku, poz. 1648 ze zm.).
Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 roku, Nr 270,
poz. 1599 ze zm.).
Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 460
ze zm.).
Ustawa z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorz¹du terytorialnego (Dz.U.
Nr 41, poz. 185).
Ustawa z dnia 26 paŸdziernika 1982 roku o wychowaniu w trzeŸwoœci i przeciwdzia³aniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1286 ze zm.)
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku Nr 97,
poz. 674 ze zm.).
Ustawa z dnia 29 marca 1972 roku o utworzeniu Polskiego Komitetu Normalizacji, Miar i Jakoœci
(Dz.U. Nr 11, poz. 82).
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 roku o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz.U.
Nr 8, poz. 47).
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku o ³¹cznoœci (Dz.U. Nr 8, poz. 48).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postêpowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.
z 2013 roku, poz. 267 ).
Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16 ze zm.).
Ustawa z dnia 30 grudnia 1950 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej i Dziennika Urzêdowego Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.).
Ustawa z dnia 12 lutego 1930 roku w sprawie zmiany rozporz¹dzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 roku w przedmiocie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej
polskiej (Dz.U. Nr 13, poz. 89).
Ustawa z dnia 11 grudnia 1924 roku o zmianie ustawy z dnia 31 lipca 1919 roku w sprawie
wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R. P. z 1925 roku Nr 1,
poz. 1).
Ustawa z dnia 20 paŸdziernika 1922 roku w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Œl¹skich (Dz.U.
Œl. Nr 29, poz. 109).
Ustawa z dnia 31 lipca 1919 roku w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. R. P. Nr 66, poz. 400).
Dekret z dnia 2 lutego 1955 roku o terenowych organach administracji morskiej (Dz.U. Nr 6,
poz. 35 ze zm.).
Dekret z moc¹ ustawy z dnia 10 grudnia 1952 roku o wydawaniu Dziennika Taryf i Zarz¹dzeñ
Komunikacyjnych (Dz.U. Nr 49, poz. 327).
Dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 wrzeœnia 1935 roku o wydawaniu Dziennika Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 68, poz. 423).
Dekret Naczelnika Pañstwa z dnia 22 listopada 1918 roku o najwy¿szej w³adzy reprezentacyjnej
Republiki Polskiej (Dz. Pr. P. P. Nr 17, poz. 41).
Dekret Rady Regencyjnej z dnia 3 stycznia 1918 roku o tymczasowej organizacji w³adz naczelnych w Królestwie Polskim (Dz. Pr. Król. Pol. Nr 1, poz. 1).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i zwi¹zków miêdzygminnych, „Wzory blankietów korespondencyjnych, pieczêci nag³ówkowych i pieczêci do podpisu w organach samorz¹du gminy” (Dz.U.
Nr 112, poz. 1319).
168
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 roku w sprawie zasad i trybu
wydawania wojewódzkiego dziennika urzêdowego (Dz.U. Nr 9, poz. 78).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 23 grudnia 2009 roku, w sprawie trybu
kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodê i organy niezespolonej
administracji rz¹dowej (Dz.U. Nr .222, poz. 1754).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz.U. Nr 160, poz. 1074).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorz¹du województwa, (Dz.U. Nr 160, poz. 1073).
Rozporz¹dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 paŸdziernika 1990 roku w sprawie zasad
i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzêdowych (Dz.U.
Nr 71, poz. 421).
Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1964 roku w sprawie og³aszania uchwa³ rad
narodowych i zarz¹dzeñ terenowych organów administracji pañstwowej oraz wydawania
dzienników urzêdowych wojewódzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 24, poz. 156).
Rozporz¹dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 roku w sprawie wydawania
Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. R. P. z 1928 roku Nr 3, poz. 18).
Rozporz¹dzenie Wojewody Œl¹skiego z dnia 17 czerwca 1922 roku w przedmiocie wydawania
Dziennika Ustaw Œl¹skich (Dz. U. Œl. Nr 1, poz. 1).
Rozporz¹dzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2006 roku w sprawie ogólnej powierzchni przeznaczonej pod uprawy maku niskomorfinowego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego
Nr 68, poz. 2209).
Rozporz¹dzenie porz¹dkowe Nr 1/2006 Wojewody Podlaskiego z dnia 30 stycznia 2006 roku
w sprawie wprowadzenia obowi¹zku usuwania zalegaj¹cego œniegu i lodu wobec w³aœcicieli
oraz zarz¹dców budynków i innych obiektów budowlanych (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego
Nr 31, poz. 392).
Rozporz¹dzenie Dyrektora Regionalnego Zarz¹du Gospodarki Wodnej we Wroc³awiu z dnia
1 lutego 2006 roku Nr 2 w sprawie ustanowienia sfery ochronnej ujêcia wody z utworów
czwartorzêdowych w Prudniku (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 14, poz. 446).
Rozporz¹dzenie Nr 17/2006 Wojewody Lubuskiego z dnia 14 marca 2006 roku w sprawie okreœlenia obszaru zapowietrzonego i zagro¿onego wyst¹pieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków,
a tak¿e sposobu oznakowania tych obszarów oraz zakazów i nakazów obowi¹zuj¹cych na
tych obszarach (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 26, poz. 389 ze zm.).
Rozporz¹dzenie Nr 3/2006 Dyrektora Regionalnego Zarz¹du Gospodarki Wodnej w Krakowie
dnia 6 czerwca 2006 roku w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujêcia wody podziemnej
zlokalizowanego w miejscowoœci Jaronowice, gmina Nag³owice, powiat jêdrzejowski (Dz. Urz.
Woj. Œwiêtokrzyskiego Nr 179, poz. 2088).
Zarz¹dzenie Nr 4 Dyrektora Urzêdu Morskiego w Szczecinie z dnia 17 wrzeœnia 2002 roku Przepisy portowe (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 67, poz. 1429 ze zm.).
Zarz¹dzenie porz¹dkowe Nr 1 Dyrektora Urzêdu Morskiego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2005
roku w sprawie ochrony terenów pasa technicznego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego
Nr 21, poz. 373).
Zarz¹dzenie porz¹dkowe Nr 1 Okrêgowego Inspektora Rybo³ówstwa Morskiego w Szczecinie
z dnia 1 kwietnia 2005 roku w sprawie ustalenia trybu i sposobu realizacji œrodków ochrony
dorsza ba³tyckiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 28, poz. 576).
Zarz¹dzenie Dyrektora Urzêdu ¯eglugi Œródl¹dowej w Gi¿ycku z dnia 25 kwietnia 2006 roku
w sprawie szczegó³owych warunków bezpieczeñstwa ruchu i postoju statków na œródl¹dowych drogach wodnych (Dz. Urz. Woj. Warmiñsko-Mazurskiego Nr 58, poz. 1107).
Uchwa³a Rady Ministrów z dnia 21 paŸdziernik 1950 roku w sprawie dziennika urzêdowego wojewódzkich rad narodowych (Mon.Pol. Nr A-124, poz. 1535).
169
Publikacje zwarte
Agopszowicz A., Gilowska Z., Ustawa o samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997.
Agopszowicz A., Gilowska Z., Taniewska-Peszko M., Prawo samorz¹du terytorialnego w zarysie,
Katowice 1999.
Ajnekiel A., Tworzenie prawa odradzaj¹cej siê Polski, [w:] W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi.
Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red. A. Ajnekiela, Warszawa 2006.
Balicki R., Udzia³ Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w postêpowaniu ustawodawczym, Wroc³aw 2001.
Balzer O., Przyczynki do historii Ÿróde³ prawa polskiego, Kraków 1903.
Ba³aban A., Dubel L., Leszczyñski L., Zasady tworzenia prawa, Lublin 1986.
Ba³aban A., Polskie problemy ustrojowe (Konstytucja, Ÿród³a prawa, samorz¹d terytorialny, prawa cz³owieka), Zakamycze 2003.
Bandarzewski K, Chmielnicki P., D¹bek D., Dobosz P., Kisiel W., Kotulski M., Kryczko P., P³a¿ek
S., Skrzyd³o-Ni¿nik I., Komentarz do ustawy o samorz¹dzie województwa, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005.
Bandarzewski K, Chlipa³a M., Chmielnicki P., D¹bek D., Kisiel W., M¹czyñski M., P³a¿ek S.,
Komentarz do ustawy o administracji rz¹dowej w województwie, pod red. P. Chmielnickiego,
Warszawa 2007.
Bandarzewski K, Chmielnicki P., Dobosz P., Kisiel W., Kryczko P., M¹czyñski M., P³a¿ek S.,
Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007.
Bardach J., Historia pañstwa i prawa Polski, tom I, Warszawa 1964.
Bardach J., Leœnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1998.
B¹kowski T., Brzeski M., O wybranych problemach jakoœci stanowienia administracyjnego prawa
materialnego w krajowym porz¹dku prawnym [w:] Jakoœæ prawa administracyjnego. Tom I,
pod red. D. R. Kijowskiego, A. Miruæ, A. Su³awko-Karetko, Warszawa 2012,
B¹kowski T., Skóra A., Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach
urzêdowych [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysi¹clecia
– materia³y konferencji naukowej katedr prawa i postêpowania administracyjnego, £ódŸ
2000.
Berger A., Encyclopedic dictionary of Roman law, Volume 43, Part 2, New York 1953.
Biuletyn XXIII KK ZN, Warszawa 1996.
B³aœ A., Prawne formy dzia³ania administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boæ,
Wroc³aw 1998.
Boæ J., Kuta T., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984.
Boæ J. (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wroc³aw 1998.
Boæ J. (red.), Prawo administracyjne, Wroc³aw 1998, 2000.
Boæ J. (red.), Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, Wroc³aw 2001.
Boæ J., Kontrola administracji [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Kolonia Limited
2003.
Bojarski W., Dajczak W., Sokala A., Verba iuris. Regu³y i kazusy prawa rzymskiego, Toruñ 2000.
Bojarski W., Prawo rzymskie, Toruñ 1999.
Borodo A., Prawo bud¿etowe gmin, Toruñ 1992.
Borucka-Arctowa M., O spo³ecznym dzia³aniu prawa, Warszawa 1967.
Bruns C. G., Fontes iuris romani antiqui, Tûbingen 1909.
Brzezicki T., Masternak M., Stanowienie norm ogólnych przez zak³ady publiczne [w:] Podmioty
administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania. Studia i materia³y z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruñ 2005.
Brzeziñski W., Plan zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1961.
Brzeziñski W., Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, „Pañstwo i Prawo” 1966,
z. 7–8.
Budzyk K., Drukarze urzêdowi Rzeczpospolitej szlacheckiej [w:] K. Budzyk, Studia z zakresu bibliografii i ksiêgoznawstwa, Warszawa 1948.
Bukowski Z., Jêdrzejewski T., R¹czka P., Ustrój samorz¹du terytorialnego, Toruñ 2003.
170
Bukowski Z., Kamosiñski S. red., Samorz¹d terytorialny w Polsce. Wybrane aspekty funkcjonowania, Bydgoszcz 2014.
Capitant H., Wstêp do nauki prawa cywilnego, Warszawa 1938.
Chmaj M., Golat K., Pozycja ustrojowa i zadania wojewody [w:] Status prawny wojewody, red.
M. Chmaj, Warszawa 2005.
Chmielnicki P., Akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa
2006.
Chmielnicki P. (red), Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, Warszawa 2004, 2007.
Chmielnicki P. (red), Komentarz do ustawy o administracji rz¹dowej w województwie, Warszawa
2007.
Chmielnicki P. (red), Komentarz do ustawy o samorz¹dzie gminnym, Warszawa 2004, 2007
Chróœcielewski W., Akt administracyjny generalny, £ódŸ 1994.
Chróœcielewski W., Z. Kmieciak, Postêpowanie w sprawach nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, Warszawa 1995.
Ci¹gwa J., Uchwalanie i og³aszanie ustaw œl¹skich w latach 1922–1939 [w:] W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red. A. Ajnekiela, Warszawa
2006.
Cicero M. T., O pañstwie, prze³. Iwona ¯ó³towska, Kêty 1999.
Cieœlak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Warszawa 2000.
Cyceron, Filipiki. Mowy przeciwko Markowi Antoniuszowi, przek³. K. Ekes, Warszawa 2002.
Czarny P., Podstawy prawne statutów [w:] Statuty jednostek samorz¹du terytorialnego. Regulacje
europejskie i amerykañskie, pod red. W. Kisiela, Zakamycze 2005.
Czechowski P., Jaroszyñski A., Pi¹tek S., Komentarz do ustawy o samorz¹dzie terytorialnym,
Warszawa 1994.
Czeszejko-Sochacki Z., Trójaspektowa kontrola konstytucyjnoœci w ujêciu art. 42 ustawy o TK
z 1997 roku [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy pañstwa. Ksiêga pami¹tkowa ku czci
prof. N. Gajl, pod red. T. Dêbowskiej-Romanowskiej, A. Jankiewicza, Warszawa 1999.
Dawidowicz W., Nauka prawa administracyjnego. Zarys wyk³adu. Tom I. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965.
Dawidowicz W., Zagadnienia ustroju administracji pañstwowej w Polsce, Warszawa 1970.
Dawidowicz W., Wstêp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974.
D¹bek D., Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003.
D¹bek D., Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie Ÿróde³ prawa [w:] Konstytucyjny system
Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005.
D¹bek D., Statut jednostki samorz¹du terytorialnego jako specyficzny akt prawa miejscowego [w:]
Statuty jednostek samorz¹du terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykañskie, red.
W. Kisiel, Zakamycze 2005.
D¹bek D., Przepisy porz¹dkowe jako instrument sprawnego dzia³ania administracji samorz¹dowej [w:] Sprawnoœæ dzia³ania administracji samorz¹dowej, red. E. Ura, Rzeszów 2006.
D¹bek D., Prawo miejscowe, Kraków 2007.
Dolnicki B., Gumiñska-Pawlic J., Jagoda J., Martysz Cz., Taniewska-Banacka M., Cybulska R.,
Ustawa o samorz¹dzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Zakamycze 2005.
Dolnicki B. red., Partycypacja spo³eczna w samorz¹dzie terytorialnym, Warszawa 2014.
Dolnicki B. red., Jawnoœæ w samorz¹dzie terytorialnym, , Warszawa 2015.
Dostosowanie polskiego systemu prawnego do wymogów Konstytucji RP (posiedzenie plenarne
Rady Legislacyjnej), Popowo 10–12 wrzeœnia 1997.
Dudek D., Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze [w:] Szeœæ lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doœwiadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta, Warszawa 2003.
Duniewska Z., „Ignorantia iuris nocet” w prawie administracyjnym, £ódŸ 1998.
Duniewska Z., Górski M., Jaworska-Dêbska B., Olejniczak-Sza³owska E., Stahl M., Plany, strategie, programy i inne zbli¿one formy prawne dzia³ania administracji [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia³ania. Studia i materia³y z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruñ 2005.
Dydyñski T., Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, Warszawa 1904.
171
Dytko J., Nadzór wojewody a publikacja aktów prawa miejscowego, „Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 1, 2008.
Dzia³ocha K., Komentarz do art. 87 i 88 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, pod red. nauk. L. Garlickiego, Warszawa 1999.
Dzia³ocha K., Konstytucyjna koncepcja prawa i procesu jego tworzenia [w:] Polityka prawna
i metodologia legislacji. Materia³y konferencyjne, Wroc³aw 1978.
Dzia³ocha K., ród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000.
Dzia³ocha K., Zamkniêty system Ÿróde³ prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego w Konstytucji i praktyce
[w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005.
Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Kraków 1995.
Fuller L. L., Moralnoœæ prawa, prze³. S. Amsterdamski, Warszawa 1978.
Gai, Institutiones. Z jêzyka ³aciñskiego prze³o¿y³ i wstêpem i uwagami opatrzy³ W. Rozwadowski,
Poznañ 2003.
Garlicki L., Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa (na tle orzecznictwa Trybuna³u konstytucyjnego)
[w:] System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000.
Garlicki L., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Warszawa 2001.
Garlicki L., Zubik M., Ustawa w systemie Ÿróde³ prawa [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa
w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005.
Gdulewicz E., Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzyd³o, Lublin 1997.
Grajewski H., Zasada lex retro non agit w praktyce s¹dów polskich do po³owy XVI wieku, £ódŸ
1971.
Grodziski S., Wstêp [w:] Volumina Constitutionum tom I 1493–1549, vol. 1 1493–1526, wyd.
S. Grodziski, I. Dwornicka i W. Uruszczak, Warszawa 1996.
Grodziski S., Z dziejów staropolskiej kultury prawnej, Kraków 2004.
Gromski W., Og³oszenie aktu normatywnego, [w:] S³ownik wiedzy o Sejmie, pod. red. naukow¹
A. Preisnera, Warszawa 2001.
Grosicka K., Grosicki L., Grosicki P., Organizacja i zadania terenowych organów administracji
rz¹dowej, Pu³tusk–Warszawa 2014.
Grzonka L., Legislacja administracyjna. Zarys zagadnieñ podstawowych, Warszawa 2011.
Gulczyñski A., Lesiñski B., Walachowicz J., Wiewiorowski J., Historia pañstwa i prawa. Wybór
tekstów Ÿród³owych, Poznañ 2002.
Gwi¿d¿ A., Bur¿uazyjno-obszarnicza konstytucja z 1921 r. w praktyce, Warszawa 1956.
Halecki O., Dzieje unii jagielloñskiej, tom II, Kraków 1920.
Historia Prawa na Zachodzie Europy. Opracowano na podstawie wyk³adów uniwersyteckich,
Warszawa 1931.
Ho³da J., Prawo administracyjne. Czêœæ I, Kraków 1948.
Izdebski H., Samorz¹d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia³alnoœci, Warszawa 2001.
Jab³oñska-Bonca J., Prawo powielaczowe, Gdañsk 1987.
Jana Ostroroga ¿ywot i pismo o naprawie Rzeczypospolitej, Przek³. A. Pawiñskiego Warszawa
1874.
Janowicz Z., Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznañ 1978.
Jaroszyñski K., Niewiadomski Z., Szmytt A., Z³akowski £., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004.
Jaroszyñski M., ród³a prawa administracyjnego [w:] M. Jaroszyñski, M. Zimmermann, W. Brzeziñski, Polskie prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Warszawa 1956.
Jaroszyñski M., Zagadnienie rad narodowych, Warszawa 1961.
Jarra E., Ogólna teoria prawa, Warszawa 1922.
Jastrzêbski L., ród³a prawa administracyjnego oraz proces jego tworzenia [w:] Polskie prawo
administracyjne, J. S³u¿ewski (red.), Warszawa 1992.
Jaworska-Dêbska B., Prawo miejscowe [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dêbska, R. MichalskaBadziak, E. Olejniczak-Sza³owska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje,
zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.
172
Je¿ewski J., Polityka administracyjna. Zagadnienia podstawowe [w:] Administracja publiczna,
pod red. J. Bocia, Kolonia Limited 2003.
Kabat A., [w:] B. Dauter, B. Gruszczyñski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005.
Kabat A., Bezpoœrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Naczelnego S¹du Administracyjnego [w:] Bezpoœrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod. red. K. Dzia³ochy, Warszawa 2005.
Kabat A., Stosowanie Konstytucji w dzia³alnoœci uchwa³odawczej Naczelnego S¹du Administracyjnego [w:] Pañstwo w s³u¿bie obywateli. Ksiêga Jubileuszowa Jerzego Œwi¹tkiewicza, pod.
red. R. Hausera, L. Nawackiego, Warszawa 2005.
Kaczmarczyk Z., Leœnodorski B., Historia pañstwa i prawa Polski. Tom II od po³owy XV wieku
do r. 1795, Warszawa 1971.
Kasparek F., Prawa polityczne ogólne z uwzglêdnieniem austriackiego prawa razem ze wstêpn¹
nauk¹ ogóln¹ o pañstwie, tom II, Kraków 1877–1881.
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojêcia i instytucje zasadnicze, Poznañ 1947.
Kelsen H., Zagadnienia prawa pañstwowego, Warszawa 1924.
Kidyba A., Wróbel A., Ustrój i zadania administracji publicznej w Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1993.
Kolañczyk K., Prawo rzymskie, Warszawa 2001.
Komarnicki W., Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922.
Konieczny F., Dzieje administracji w Polsce, Wilno 1924, reprint, Warszawa–Komorów 1999.
Kopaliñski W., S³ownik wyrazów obcych i zwrotów obcojêzycznych, Wydanie XVII, Warszawa
1989.
Koranyi K., Powszechna historia pañstwa i prawa. tom I, Warszawa 1965.
Kury³owicz M., ¯o³nierczuk M., Kosiorkiewicz J., Historia prawa pañstw antycznych (ze szczególnym uwzglêdnieniem prawa rzymskiego), Lublin 1980.
Kurzyna-Chmiel D., Nadzór wojewody nad samorz¹dem terytorialnym, Bielsko-Bia³a 2003.
Kwaœniak P., Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008.
Lang J., [w:] Z. Cieœlak, J. Jagielski, J. Lang, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1996.
Lang W., Obowi¹zywanie prawa, Warszawa 1962.
Langrod J., Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948, t. 2.
Linderski J., Rzymskie zgromadzenia wyborcze od Sulli do Cesara, Wroc³aw 1996.
Lipowicz I., Statuty jako podstawa prawna organizacji i funkcjonowania gminy, [w:] Zagadnienia
prawa cywilnego, samorz¹dowego i rolnego, Katowice 1993.
Longchamps F., Litera prawa, Warszawa 1948.
£oziñski J., Iuris ignorantia. „Studium prawno-spo³eczne”, Lwów 1893.
Majchrowski J. (red), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporz¹dzenia wykonawcze, Kraków 1999.
Malisz E., Przepisy gminne. Zasady i praktyka tworzenia prawa miejscowego, Zielona Góra, 1994.
Martyniak C., Moc obowi¹zuj¹ca prawa a teoria Kelsena, Lublin 1938.
Masternak-Kubiak M., Publikacja umów miêdzynarodowych [w:] Szeœæ lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doœwiadczenia i inspiracje, red. nauk. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa
2003.
Maurer H., Ogólne prawo administracyjne Allgemeines Verwaltungsrecht, t³um. i red. K. Nowacki, Wroc³aw 2003.
M¹czyñski M., Samorz¹d terytorialny a ochrona bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego na szczeblu lokalnym [w:] Funkcjonowanie samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, Tom I, pod red. S. Dolaty, Opole 1998.
Merten D., Ustawodawstwo w pañstwie prawnym. Mo¿liwoœci, wyzwania, zobowi¹zania [w:]
Tworzenie prawa w demokratycznym pañstwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992.
Michalska A., Wronkowska S., Zasady tworzenia prawa, Poznañ 1980, 1983.
Milczarek T., Samorz¹d powiatowy, Warszawa 1999.
Mogilnicki A., Ogólne zasady prawa, Warszawa 1919.
173
Mucha M., Obowi¹zki administracji publicznej w sferze dostêpu do informacji, Wroc³aw 2002.
Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne w systemie zadañ samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1994.
Nowacka E., Samorz¹d terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997.
Nowacki J., Praworz¹dnoœæ. Wybrane problemy teoretyczne, Warszawa 1977.
Ochendowski E., Pojêcie prawa miejscowego i kompetencje do jego stanowienia [w:] Zbiór studiów
z zakresu nauk administracyjnych poœwiêcony pamiêci Profesora Jerzego Staroœcianka, red.
Z. Rybicki, Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk 1978.
Ochendowski E., Kontrola i nadzór nad aktami prawa miejscowego [w:] Z problematyki prawa
administracyjnego i nauki administracji, Poznañ 1999.
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna Toruñ 1994, 1999.
Ochendowski E., Zagadnienia publikacji aktów normatywnych [w:] Instytucje wspó³czesnego prawa administracyjnego. Ksiêga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków
2001.
Ofiarska M., Ciapa³a J., Zarys prawa samorz¹du terytorialnego, Poznañ 2001.
Oniszczuk J., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego,
Zakamycze 2000.
Oniszczuk J., Pañstwo prawne w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego (zasady pañstwa prawnego), Warszawa 1996.
Oniszczuk J., Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w latach 1986–1996, Warszawa 1998.
Oniszczuk J., Prawo. Jego tworzenie i systematyka. Wybrane zagadnienia, Warszawa 1999.
Opa³ek K., Zakrzewski W., Z zagadnieñ praworz¹dnoœci socjalistycznej, Warszawa 1958.
Pietrzak M., Reglamentacja wolnoœci prasy w Polsce, Warszawa 1963.
Pietrzak M., Stanowienie prawa w II Rzeczypospolitej wed³ug Konstytucji z 1921 i 1935 roku, [w:]
W piêæsetlecie Konstytucji Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red.
A. Ajnekiela, Warszawa 2006.
P³aza S., Historia prawa w Polsce na tle porównawczym, Czêœæ I, Kraków 2002.
P³owiec W., Koncepcja aktu prawa wewnêtrznego w Konstytucji RP, Poznañ 2006.
Podgórski K., Martysz C., Samorz¹d powiatowy – praktyczny komentarz, Katowice–Zielona Góra
1998.
Polibiusz, Dzieje, ks. VI, przek³ad S. Hammer, tom I, Wroc³aw 1957.
Preisner A., Dziennik urzêdowy [w:] S³ownik wiedzy o Sejmie, pod. red. naukow¹ A. Preisnera,
Warszawa 2001.
Preisner A., Podstawy prawne i praktyka og³aszania aktów normatywnych [w:] Konstytucyjny
system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005.
Proces prawotwórczy w œwietle orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego, wyd. TK, Warszawa
2005.
Rabska T., Prawo administracyjne stosunków gospodarczych, Warszawa–Poznañ 1977.
Radbuch J., Wstêp do prawoznawstwa, Warszawa 1924.
Rot H., Akty normatywne rad narodowych i ich prezydiów, Warszawa 1962.
Rot H., Siarkiewicz K., Dzia³ania normodawcze rad narodowych i ich organów, Warszawa 1970.
Rot H., Siarkiewicz K., Akty normatywne terenowych organów w³adzy i administracji pañstwowej, Warszawa 1977.
Rot H., Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wroc³aw1980.
Rot H., Siarkiewicz K., Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994.
Rot H., Wstêp do nauk prawnych, Wroc³aw 1998.
Rozmaryn S., Polskie prawo pañstwowe, Warszawa 1949.
Rozmaryn S., Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964.
Rybicki Z., System rad narodowych, Warszawa 1971.
Rybicki Z., Pi¹tek S., Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984.
Sagan S., Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999.
Sagan S., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001.
Sarnecki P., System Ÿróde³ prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002.
Schneider M., Gesetzgebung, Heidelberg 1982.
174
Seidler G. L., Groszyk H., Pieni¹¿ek A., Wprowadzenie do nauki o pañstwie i prawie, Lublin
2003.
Sieklucki J., Rokita S., Prawo administracyjne. Zagadnienia Wstêpne. Zeszyt I. Kraków 1951.
Sitek B., O prawie [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod red. B. Sitka i P. Krajewskiego, Olsztyn
2005.
Sitek B., Uwagi o pañstwie wed³ug Cycerona [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod red. B. Sitka
i P. Krajewskiego, Olsztyn 2005.
Sitek B., ród³a prawa rzymskiego [w:] Rzymskie prawo publiczne, pod red. B. Sitka i P. Krajewskiego, Olsztyn 2005.
Skrzyd³o-Ni¿nik I., Polski samorz¹d terytorialny a konstytucyjna zasada demokratycznego pañstwa prawa realizuj¹cego zasadê sprawiedliwoœci spo³ecznej [w:] Funkcjonowanie samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Opole 1998.
Smaga M., Administracja publiczna w czasie klêski ¿ywio³owej, Kraków 2004.
Sommer J., Instytucja publikacji przepisów w systemie prawnym PRL, Wroc³aw 1972.
Sondel J., S³ownik ³aciñsko-polski dla prawników i historyków, Kraków.
Sójka-Zieliñska K., Historia prawa, Warszawa 2001.
Stahl M., SamodzielnoϾ organizacyjna gminy [w:] Prawo Рadministracja Рobywatele, red.
B. Kudrycka, J. Mieszkowski, Bia³ystok 1997.
Stahl M., Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym w orzecznictwie s¹dowoadministracyjnym [w:]
S¹downictwo administracyjne gwarantem wolnoœci i praw obywatelskich 1980–2005, pod.
red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzciñskiego, Warszawa 2005.
Starczewski H., Œwi¹tkiewicz J., Terenowe akty normatywne, Warszawa 1979.
Starczewski H., Zarz¹dzenia porz¹dkowe rad narodowych w latach 1964–1972, „Pañstwo i Prawo” 1973, z. 8–9.
Staroœciak J., Podstawy prawne dzia³ania administracji, Warszawa 1973.
Staroœciak J., Studia z teorii prawa administracyjnego, Wroc³aw 1967.
Staroœciak J., ród³a prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, tom I,
Wroc³aw–Warszawa–Kraków–Gdañsk 1977.
Studnicki F., Przep³yw wiadomoœci o normach prawa, Kraków 1965.
Szewc A., Jy¿ G., Z. P³awecki, Ustawa o samorz¹dzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000.
Szewc A., Szewc T., Uchwa³odawcza dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, Warszawa
1999.
Szewczyk M., Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznañ 1996.
Szewczyk M., Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991.
Szewczyk M., Przestrzeñ obowi¹zywania aktów prawa miejscowego [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod. red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007.
Szmyt A., Kwestie interporalne. Wejœcie w ¿ycie i utrata mocy aktu [w:] System Ÿróde³ prawa. Stan
obecny i wnioski, pod red. J. Mazura, Warszawa 1988.
Szreniawski J., ród³a prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, pod red. K. Sanda, Warszawa 1979.
Tabor Z., Teoretyczne podstawy legalnoœci, Katowice 1998.
Tomasz z Akwinu, Summa Theologica.
Trzciñski J., Pojêcie konstytucyjnego organu pañstwa, Wroc³aw 1974.
Trzciñski J., Trybuna³ Konstytucyjny – regulacja konstytucyjna i praktyka [w:] S¹dy i Trybuna³y
w Konstytucji i w praktyce, pod. red. W. Skrzyd³y, Warszawa 2005.
Tuleja P., Stosowanie Konstytucji RP w œwietle zasady jej nadrzêdnoœci (Wybrane problemy), Zakamycze 2003.
Ura E., Prawo miejscowe [w:] Rady narodowe, administracja, samorz¹d, Rzeszów 1986.
Uruszczak W., Próba kodyfikacji prawa polskiego w pierwszej po³owie XVI wieku, Warszawa 1979.
Uruszczak W., Konstytucja Nihil novi z 1505 roku i jej znaczenie [w:] W piêæsetlecie Konstytucji
Nihil novi. Z dziejów stanowienia prawa w Polsce, pod. red. A. Ajnekiela, Warszawa 2006.
Vetulani A., Z badañ nad kultur¹ prawnicz¹ w Polsce piastowskiej, Wroc³aw 1976.
Volumina Constitutionum t.I 1493–1549, vol.1 1493–1526, wyd. S. Grodziski, I. Dwornicka
i W. Uruszczak, Warszawa 1996.
175
Volumina Legum, wyd. J. Ohryzko, t. I, Petersburg 1859.
Wacinkiewicz D., Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007.
Warylewski J. (red.), Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2003.
Wierczyñski G., Komentarz do ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, Oficyna 2009.
Wierczyñski G., Polska reforma og³aszania prawa, „Przegl¹d Sejmowy” Nr 5, 2011.
Wierczyñski G., Za³o¿enia do przysz³ej regulacji zasad tworzenia i og³aszania prawa, „Przegl¹d
Sejmowy”, Nr 5, 2008,
Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000.
Wiœniewski L., Prawo a wolnoœæ cz³owieka, pojêcie i konstrukcja prawna [w:] Podstawowe prawa
jednostki i ich s¹dowa kontrola, L. Wiœniewski (red.), Warszawa 1997.
Wo³odkiewicz W. (red.), Prawo rzymskie. S³ownik encyklopedyczny, Warszawa 1986.
Wo³odkiewicz W., Zab³ocka M., Prawo rzymskie. Instytucje, Warszawa 2000.
Wo³odkiewicz W., Czy prawo rzymskie przesta³o istnieæ, Zakamycze 2003.
Woœ T., Postêpowanie s¹dowo-administracyjne, Warszawa 1996.
Wrede M., Sejm i dawna Rzeczpospolita. Momenty dziejowe, Warszawa 2005.
Wronkowska S., Publikacja aktów normatywnych – przyczynek do dyskusji o pañstwie prawnym,
[w:] Prawo w zmieniaj¹cym siê spo³eczeñstwie, Kraków 1992.
Wronkowska S., Zieliñski M., Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993.
Wronkowska S., Zieliñski M., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997.
Wronkowska S., Zieliñski M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004.
Wronkowska S., Model rozporz¹dzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w œwietle Konstytucji
i praktyki [w:] Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa w praktyce, pod. red. A. Szmyta, Warszawa 2005.
Wróbel W., O definiowaniu retroaktywnoœci w orzeczeniach Trybuna³u Konstytucyjnego [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996.
Wróblewski J., Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Warszawa 1985.
Wróblewski J., Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989.
Wyczañski A., Oœwiata a pozycja spo³eczna w Polsce XVI stulecia. Próba oceny umiejêtnoœci pisania szlachty województwa krakowskiego w drugiej po³owie XVI w. [w:] Spo³eczeñstwo staropolskie. Studia i szkice, t. I, red. A. Wyczañski, Warszawa 1976.
Zab³ocka M., Ustawa XII tablic. Rekonstrukcje doby renesansu, Warszawa 1998.
Zab³ocka M., Zab³ocki J., Ustawa XII tablic. Tekst–t³umaczenie–objaœnienia, Warszawa 2003.
Zab³ocki J., Karwacka A., Publiczne prawo rzymskie, Warszawa 2005.
Zakrzewski W., Dzia³alnoœæ prawotwórcza w œwietle teorii niemieckiej, Kraków 1959.
Zakrzewski W., Zakres przedmiotowy i formy dzia³alnoœci prawotwórczej, Warszawa 1979.
Zakrzewski W., Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, Kraków 1960.
Zawadzki S., Dzia³alnoœæ uchwa³odawcza rad narodowych jako proces decyzyjny, „Pañstwo i Prawo” 1979, z. 3.
Ziembiñski Z., O stanowieniu i obowi¹zywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995.
Zimmermann J., Prawo administracyjne, Zakamycze 2005.
Zimmermann J., ród³a prawa administracyjnego – wprowadzenie [w:] ród³a prawa administracyjnego. Konferencja z okazji 100 rocznicy urodzin Profesora Jerzego Stefana Langroda,
pod. red. J. Zimmermanna i P. Dobosza, Zakamycze 2005.
Zimmermann M., ród³a prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne. Czêœæ I, pod red.
M. Jaroszyñskiego, Warszawa 1952.
Czasopisma
Adamiak B., Stwierdzenie niewa¿noœci uchwa³ organów samorz¹du terytorialnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, „Przegl¹d Prawa i Administracji” Nr 1871, 1996.
Adamiak B., Statut gminy, „Samorz¹d Terytorialny” 1993, Nr 7–8.
176
Antosik J., Og³aszanie terenowych aktów normatywnych, „Problemy Rad Narodowych” Nr 52,
1981.
Ba³aban A., Instytucja rozporz¹dzenia w œwietle postanowieñ Konstytucji PRL i praktyki, „Pañstwo i Prawo” z. 3, 1975.
Ba³aban A., Ustawa a akty normatywne ni¿szej rangi, „Studia Prawnicze” Nr 3, 1975.
Ba³aban A., ród³a prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., „Przegl¹d Sejmowy” Nr 5,
1997.
Bartoszewicz M., Urzêdowa publikacja bud¿etu, „Wspólnota” Nr 8, 2001.
Bator M., Akty prawne jednostek samorz¹du terytorialnego podlegaj¹ce publikacji w wojewódzkim dzienniku urzêdowym, cz. II. Gmina, „Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 2, 2008,
B¹kowski T., Graficzne elementy planu w œwietle prawa do informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 9, 2001.
Borkowski J., Prognozowanie a prawo administracyjne, „Pañstwo i Prawo” z. 11, 1974.
Borkowski J., S¹dowa kontrola uchwa³ organów gmin i rozstrzygniêæ nadzorczych, „Samorz¹d
Terytorialny” Nr 9, 1995.
Brzezicki T., Wp³yw zmiany granic gminy na wymiar podatku od nieruchomoœci, „Finanse Komunalne” Nr 7–8, 2012,
Buczkowski J., Analiza publikacji aktów prawotwórczych terenowych organów administracji pañstwowej stopnia podstawowego, „Problemy Rad Narodowych” Nr 54, 1982.
Buczkowski J., Analiza terminu wejœcia w ¿ycie aktów prawotwórczych, stanowionych przez wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, „Annales Universitatis Mariae CurieSk³odowska” 1984, Sectio G, Ius, Vol. XXXI.
Buczkowski J., Stanowienia prawa miejscowego przez wojewodów i prezydentów miast stopnia
wojewódzkiego, „Organizacja Metody Technika w administracji pañstwowej” Nr 8–9,1985.
Ciapa³a J., Powszechnie obowi¹zuj¹ce akty prawa miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy” Nr 3, 2000.
Ciapa³a J., Zagadnienia okreœlenia prawnych form aktów prawa miejscowego i ich publikacji,
„Przegl¹d Legislacyjny” Nr 2, 2004.
Cieœlak S., Prawotwórstwo samorz¹dowe, „Casus” Nr 12, 1999.
Czerwiñski W., Glosa do wyroku NSA z 30 paŸdziernika 2000 r., sygn. akt OSA 3-4/00, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 5, 2001.
Czeszejko-Sochacki Z., Moc wi¹¿¹ca orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo”
z. 6, 1986.
Czeszejko-Sochacki Z., Orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego: pojêcie, klasyfikacja i skutki prawne,
„Pañstwo i Prawo” z. 12, 2000.
Czeszejko-Sochacki Z., Wznowienie postêpowania jako skutek poœredni orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” z. 2, 2000.
Dêbowska-Romanowska T., Wybrane zagadnienia prawne aktów z zakresu spraw bud¿etowych
– jako przedmiotu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, „Samorz¹d Terytorialny”
Nr 3, 1994.
Dolnicki B., Akty prawa miejscowego samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 5,
2004.
Dolnicki B., Przepisy porz¹dkowe jako akty prawa miejscowego, „Przegl¹d Prawa Publicznego”
Nr 12, 2008.
Dolnicki B., Klasyfikacja œrodków nadzorczych nad samorz¹dem terytorialnym w ustawodawstwie polskim, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 6, 1997.
Dowgier R., Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt SA/Po 2402/02, „Finanse
Komunalne” Nr 11, 2004.
Dudziak S., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorz¹d terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawid³owego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 3, 2012.
Dytko J., Nadzór wojewody a publikacja aktów prawa miejscowego, „Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 1, 2008.
Dzia³ocha K., Regulacja systemu Ÿróde³ prawa w konstytucjach socjalistycznych, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, Prawo XLV, Wroc³aw 1975.
177
Dzia³ocha K., Rozporz¹dzenie jako akt wykonawczy do ustawy w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Sk³odowska”, vol. 37, Lublin 1990, Sectio G.
Elbanowski M., Charakter prawny i zakres regulaminu zak³adu pañstwowego, „Pañstwo i Prawo”
z. 8–9, 1969.
Etel L., Czy uchwa³a bud¿etowa jest przepisem gminnym, „Biuletyn RIO w £odzi” Nr 1, 1993.
Fuks T., Konstytucyjne problemy reformy samorz¹dowej, „Pañstwo i Prawo” z. 4, 1992.
Garlicki L., Kto prostuje b³êdy w tekœcie ustawy?, „Przegl¹d Sejmowy” Nr 2, 2002.
Godecki Z., Stanowienie prawa lokalnego poza radami narodowymi, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” z. 2, 1985.
Graniecki M., Prawo miejscowe, „Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja” Nr 17, 1983.
Gwi¿d¿ A., Zagadnienie jawnoœci prawa, „Studia Prawnicze” z. 1–2, 1981.
Gwi¿d¿ A., Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rz¹dami nowej konstytucji, „Gdañskie Studia Prawnicze”, Tom III, 1998.
Hauser R., Kabat A., Pytanie prawne jako procedura kontroli konstytucyjnoœci prawa, „Przegl¹d
Sejmowy” Nr 1, 2001.
Homplewicz J., Zarz¹dzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagieloñskiego”, Prace Prawnicze z. 47, Kraków 1970.
Iserzon E., Prawotwórcza dzia³alnoœæ organów administracji pañstwowej, „Pañstwo i Prawo”
z. 5–6, 1963.
Izdebski H., Radcowie mog¹ mieæ w¹tpliwoœci, „Radca Prawny” Nr 161, 2015.
Jab³oñska-Bonca J., Zieliñski M., Aspekty jawnoœci prawa, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” z. 3, 1988.
Jab³oñska-Bonca J., Stanowienie uchwa³ prawotwórczych samorz¹du lokalnego, „Sejmik Samorz¹dowy” Nr 49, 1994.
Jagielski J., Przepisy porz¹dkowe wojewody i gminy, „Cz³owiek i Œrodowisko” Nr 1–2, 1992.
Jagoda J., Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, „Samorz¹d
Terytorialny” Nr 9, 2001,.
Jakowska A., Samorz¹dowe prawodawstwo. Potrzebny wzorzec, „Wspólnota” Nr 32, 1999.
Jaroszyñski M., Decentralizacja funkcji prawotwórczej jako czynnik demokratyzacji, „Problemy
Rad Narodowych” Nr 4, 1965.
Kabat A., Pawela S., Przebieg postêpowania przed Trybuna³em Konstytucyjnym, „Pañstwo i Prawo” z. 10, 1986.
Kalita J., O stanowieniu przepisów gminnych, „Casus” Nr 3, 1997.
Kania S. T., Sposoby og³aszania aktów prawa miejscowego, „Wspólnota” Nr 84, 1999,.
Kieres L., Analiza zgodnoœci polskiego prawa samorz¹du terytorialnego z Europejsk¹ Kart¹ Samorz¹du Terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 9, 1998.
Kmieciak Z., Prawo miejscowe a instytucja skargi do s¹du administracyjnego, „Wspólnota”
Nr 47, 1995.
Kmieciak Z., Ochrona zaufania w prawie administracyjnym. (Ustalenia teoretyczne i doœwiadczenia praktyki), „Samorz¹d Terytorialny” Nr 11, 1997.
Kmieciak Z., Prawo do informacji a samorz¹d terytorialny, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 4,
1999.
Kmieciak Z., Stahl M., Akty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d
Terytorialny” Nr 1–2, 2001.
Kotulski M., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorz¹d terytorialny, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 11, 2001.
Kotulski M., Akty prawa miejscowego w œwietle uregulowañ ustrojowych, „Kwartalnik Prawa
Publicznego” Nr 1, 2001.
Kotulski M., Zapewnienie porz¹dku i bezpieczeñstwa publicznego jako zadanie samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 9, 2001.
Krêcisz W., Zakrzewski W., Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjnoœci prawa miejscowego, „Przegl¹d Sejmowy” Nr 5, 1998.
Kulesza M., ród³a prawa i przepisy administracyjne w œwietle nowej Konstytucji, „Pañstwo
i Prawo” z. 2, 1998,.
178
Kulesza M., Przepisy administracyjne w „zamkniêtym systemie Ÿróde³ prawa”, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 9, 2000.
Kulesza M., Opinia dla TK, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 9, 2000.
Kunert J., Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, „Samorz¹d
Terytorialny” Nr 1–2, 2008.
Kurek J., Publikacja aktu prawnego. Uwagi de lege lata i postulaty de lege ferenda, „Kwartalnik
Prawa Publicznego” Nr 2, 2012.
Kury³owicz M., Rzymskie zgromadzenia ludowe, „Filomata” Nr 245, 1971.
Leoñski Z., Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym w œwietle ustawy z 8 III 1990 roku, „Pañstwo
i Prawo” z. 12, 1990.
Litewski W., Historia Ÿróde³ prawa rzymskiego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagielloñskiego” 1989.
Longchamps F., Wspó³czesne problemy podstawowych pojêæ prawa administracyjnego, „Pañstwo
i Prawo” z. 6, 1966.
Lorek Z., Wejœcie w ¿ycie przepisów gminnych, „Wspólnota” Nr 24, 1995.
Lorek Z., Niekonsekwentne ujednolicanie, „Wspólnota” Nr 4, 2001.
£uczak W., Og³aszanie przepisów lokalnych, „Gospodarka i Administracja Terenowa” Nr 2, 1966.
£ysiak L., Statuty Kazimierza Wielkiego w ma³opolskiej praktyce s¹dowej XV wieku, „Studia Historyczne”, XIX, z. 1, 1976.
Maækowiak J., Proponowane kierunki zmian regulacji ustawowych dotycz¹cych przepisów gminnych, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 12, 1999.
Majgier B., Prawo miejscowe w praktyce, „Rada Narodowa, Gospodarka, Administracja” Nr 10,
1985.
Miemiec M., Pojêcie statutu w nauce prawa, „Acta Universitatis Wratislaviensis” Prawo LIV,
Wroc³aw 1975.
Mijal P., Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa s¹dów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe S¹downictwa Administracyjnego” Nr 6–5, 2007.
Ninard G., Konsultacje ze zwi¹zkami zawodowymi w procesie legislacyjnym organów samorz¹du
terytorialnego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 1–2, 1999.
Ninard G., Niezw³ocznie, ale nie natychmiast, „Rzeczpospolita” Nr 154, 2003.
Nowacki J., Problem moralnej indyferentnoœci przepisów prawa pozytywnego, „Zeszyty Naukowe
Uniwersytetu £ódzkiego, Nauki humanistyczno-spo³eczne”, £ódŸ 1966, z. 47.
Ochendowski E., Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
Nr 2, 1991.
Orzechowski R., Publikacja aktów normatywnych i organy publikacyjne w PRL, „Pañstwo i Prawo” z. 6, 1968.
Paczocha M., Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 1), „Finanse Komunalne” Nr 5,
2001.
Paczocha M., Og³aszanie samorz¹dowych aktów prawnych (czêœæ 2), „Finanse Komunalne” Nr 6,
2001.
Pelc I., Pelc B., Nowe uregulowania – nowe w¹tpliwoœci, „Wspólnota” Nr 50, 2000.
Pi¹tek S., Przepisy gminne o zasadach zarz¹du mieniem gminy (na tle orzecznictwa NSA), „Samorz¹d Terytorialny” Nr 1–2, 1992.
Podgórski K., Zagadnienie nadzoru nad dzia³alnoœci¹ komunaln¹, „Samorz¹d Terytorialny”
Nr 6, 1995.
Radziewicz P., O sprostowaniu b³êdów w Konstytucji i innych aktach prawnych, „Przegl¹d Sejmowy” Nr, 2002.
Radziewicz P., Zasadnoœæ nowelizacji ustawy o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w zwi¹zku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich z 24 czerwca
2004 r.), „Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz” Nr 3, 2004.
Rot H., Sesje rad narodowych w œwietle badañ empirycznych, „Problemy Rad Narodowych”
Nr 26, 1973.
Rot H., Og³aszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, „Pañstwo i Prawo” z. 1, 1978.
Rot H., Prawo miejscowe, „Pañstwo i Prawo” z. 2, 1984.
179
Rot H., Glosa do orzeczenia Trybuna³u Konstytucyjnego z 22.IV.1987 r., K 1/87, „Pañstwo i Prawo” z. 2, 1988.
Rot H., Akty prawotwórcze organów samorz¹du terytorialnego, „Studia Prawnicze” Nr 1, 1993.
Rozmaryn S., O rozporz¹dzeniach i uchwa³ach rz¹du PRL, „Pañstwo i Prawo” z. 10, 1953.
Rozmaryn S., Podpisanie i og³oszenie ustawy w polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Pañstwo
i Prawo” z. 1, 1959.
Rozmaryn S., W jakim zakresie obowi¹zuje dziœ Konstytucja z 17 III 1921 r.?, „Pañstwo i Prawo”
z. 1, 1984.
Rybicki Z., Z problematyki prawnej aktów planowania, „Pañstwo i Prawo” z. 1, 1956.
Rymarz F., Problem prawa miejscowego jako przedmiot skargi konstytucyjnej, „Przegl¹d S¹dowy”
Nr 5, 1999.
Salita D., Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Przegl¹d
Sejmowy” Nr 4, 2003.
Sommer J., Instytucja publikacji przepisów w systemie prawnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Acta Universitatis Wratislaviensis” Prawo XXXVIII, Nr 163, 1972.
Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie miejsca zarz¹dzeñ w systemie Ÿróde³ prawa, „Przegl¹d
Legislacyjny” Nr 4, 1997.
Starczewski H., Zarz¹dzenia porz¹dkowe rad narodowych w latach 1964–1972, „Pañstwo i Prawo” z. 8–9, 1973.
Stobiecki E., Przepisy gminne. Organy w³aœciwe, „Wspólnota” Nr 2–3, 1991.
Studnicki F., Znajomoœæ i nieznajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” z. 4, 1962.
Surowiec J., Konstytucyjna regulacja podstaw prawnych lokalnej legislacji w europejskich pañstwach socjalistycznych, „Organizacja, Metody, Technika” Nr 7, 1980.
Szczepaniak S., Og³aszanie aktów prawa miejscowego – wybrane zagadnienia, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 3, 2014.
Szewc A., Legalnoœæ uchwa³ organów gminy (Wybrane zagadnienia), „Samorz¹d Terytorialny”
Nr 6, 1998.
Szewc T., Nazewnictwo form aktów prawa miejscowego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” z. 2, 2007.
Szewczyk M., Ziemski K., Prawo miejscowe a przepisy gminne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” Nr 1, 1992.
Szmyt A., System Ÿróde³ prawa miejscowego, „Studia Prawnoustrojowe” Nr 3, 1991.
Szreniawski J., Wybrane problemy prawa miejscowego, „Annales Universitatis Marie Curie-Sk³odowska” tom XXXVII, 1990.
Szustakiewicz R., Wznowienie postêpowania administracyjnego w trybie art. 145a Kodeksu postêpowania administracyjnego, „Radca Prawny” Nr 6, 2004.
Œwi¹tkiewicz J., O stanie i porz¹dkowaniu prawa administracyjnego, „Pañstwo i Prawo” z. 4,
1973.
Œwi¹tkiewicz J., Prawo miejscowe pod rz¹dem Konstytucji z 1997 r., „Przegl¹d Legislacyjny”
Nr 1, 2000.
Œwi¹tkiewicz J., Uchwa³y rad narodowych i prezydiów w 1962 r., „Problemy Rad Narodowych”
Nr 2, 1964.
Œwiêcki M., Nowicki H., Lokalne przepisy prawne wojewódzkiej rady narodowej w wojewody
w latach 1975–1979 (na podstawie badañ w jednym województwie), „Problemy Rad Narodowych” Nr 52, 1981.
Taras W., Prawny obowi¹zek informowania obywateli przez organy administracji pañstwowej,
„Pañstwo i Prawo” z 1, 1988.
Trzciñski J., Orzeczenia interpretacyjne Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” z. 1, 2002,.
Turska A., O fikcji powszechnej znajomoœci prawa, „Pañstwo i Prawo” z. 9, 1957.
Turska T., Poczucie prawne a œwiadomoœæ prawna, „Pañstwo i Prawo” z. 2, 1961.
Turska A., Mo¿liwa a rzeczywista znajomoœæ prawa, „Pañstwo i Prawo” z. 1, 1964.
Uruszczak W., Sejm walny wszystkich pañstw naszych. Sejm w Radomiu z 1505 r. i Konstytucja
Nihil novi, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2005, tom LVII, z. 1.
Voisé W., Doktryna polityczno-prawna Jana Ostroroga, „Pañstwo i Prawo” z. 6, 1954.
180
Wierczyñski G., „Obowi¹zywanie” a „wejœcie w ¿ycie” – uwagi polemiczne, „Pañstwo i Prawo” z. 2,
2007.
Wierczyñski G., Austriacka ustawa o reformie og³aszania aktów prawnych jako potencjalna inspiracja dla polskiego prawodawcy, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 1, 2010.
Wierczyñski G., Polska reforma og³aszania prawa, „Przegl¹d Sejmowy” Nr 5, 2011.
Wierczyñski G., Za³o¿enia do przysz³ej regulacji zasad tworzenia i og³aszania prawa, „Przegl¹d
Sejmowy”, Nr 5, 2008,
Wilk J., „Og³oszenie” a „podanie do wiadomoœci” – problemy nie tylko semantyczne, „Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 2, 2012.
Wilk J., O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie mo¿e wejœæ w ¿ycie z moc¹ wsteczn¹ (oraz o
zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego),
„Nowe Zeszyty Samorz¹dowe” Nr 4, 2014,
Winczorek P., ród³a prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1996.
Wronkowska S., ród³a prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego, „Przegl¹d Legislacyjny” Nr 4, 1996.
Wronkowska S., Koncepcja Ÿróde³ prawa, „Rzeczpospolita” Nr 157, 1998.
Wronkowska S., System Ÿróde³ prawa w nowej Konstytucji RP, „Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich” Nr 38, Warszawa 2000.
Wronkowska S., Ustawa o og³aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,
„Przegl¹d Sejmowy” Nr 5, 2001.
Wronkowska S., O stanowieniu i og³aszaniu prawa oraz o kulturze prawnej, „Pañstwo i Prawo”
z. 4, 2007.
Wróblewski J., Z zagadnieñ pojêcia i ideologii demokratycznego pañstwa prawnego (analiza teoretyczna), „Pañstwo i Prawo” z. 6, 1990.
Zakrzewska J., Konstytucyjna zasada pañstwa prawnego w praktyce Trybuna³u Konstytucyjnego,
„Pañstwo i Prawo” z. 7, 1992.
Zawadzki S., Dzia³alnoœæ uchwa³odawcza rad narodowych jako proces decyzyjny, „Pañstwo i Prawo” z. 3, 1979.
Z. Ziembiñski, „akt normatywny” czy „akt prawotwórczy”, „Pañstwo i Prawo” z. 11–12, 1993.
Zimmermann J., Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorz¹dem terytorialnym,
„Pañstwo i Prawo” z. 10, 1991.
Zimmermann J., Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, „Samorz¹d Terytorialny” Nr 10, 1996.
Zimmermann J., Z problematyki planowania przestrzennego, „Casus” Nr 8, 1998.
Zimmermann M., Kwestia promulgacji ustaw w nowej Konstytucji, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” z. 3, 1937.
Zimmermann M., Administracyjne akty prawne rad narodowych, „Zeszyty Naukowe UAM”, Prawo, Poznañ 1958.
Orzecznictwo
Orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 roku, sygn. akt U 5/86, OTK w latach 1986–1995, tom I,
lata 1986–1988, OTK 1986, poz. 1.
Orzeczenie TK z dnia 22 kwietnia 1987 roku, sygn. akt K 1/87, OTK 1987, Nr 1, poz. 3.
Orzeczenie TK z dnia 30 listopada 1988 roku, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, Nr 1, poz. 6.
Orzeczenie TK z dnia 8 listopada 1989 roku, sygn. akt K 7/89, OTK 1989, Nr 1, poz. 8.
Orzeczenie TK z dnia 24 lipca 1990 roku, sygn. akt K 5/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 4.
Orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 roku, sygn. akt K 15/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 8.
Orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 6.
Orzeczenie TK z dnia 1 czerwca 1993 roku, sygn. akt P 2/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 20.
Orzeczenie TK z dnia 18 stycznia 1994 roku, sygn. akt K 9/93, OTK 1994, Nr 1, poz. 3.
Orzeczenie TK z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10.
Orzeczenie TK z dnia 25 czerwca 1994 roku, sygn. akt K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22.
Orzeczenie TK z dnia 14 marca 1995 roku, sygn. akt K 13/94, OTK 1995, Nr 1, poz. 6.
181
Orzeczenie TK z dnia 25 czerwca 1996 roku, sygn. akt K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22.
Orzeczenie TK z dnia 18 paŸdziernika 1994 roku, sygn. akt K 2/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 36.
Uchwa³a TK z dnia 14 wrzeœnia1994 roku, sygn. akt W 5/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 44.
Uchwa³a TK z dnia 5 paŸdziernika1994 roku, sygn. akt W 1/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 47.
Postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt W 3/90, OTK 1991, Nr 1, poz. 27.
Postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 roku, sygn. akt S 2/91, OTK 1991, Nr 1, poz. 30.
Postanowienie TK z dnia 4 lutego 1998 roku, sygn. akt Ts 1/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 18.
Wyrok TK z dnia 25 listopada 1997 roku, sygn. akt K 26/97, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 64.
Wyrok TK z dnia 16 grudnia 1997 roku, sygn. akt K 8/97, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 70.
Wyrok TK z dnia 17 grudnia 1997 roku, sygn. akt K 22/96, OTK 1997, Nr 5–6, poz. 71.
Wyrok TK z dnia 19 maja 1998 roku, sygn. akt U 5/97, OTK ZU 1998, Nr 4, poz. 46.
Wyrok TK z dnia 15 wrzeœnia 1998 roku, sygn. akt K 10/98, OTK ZU 1998, Nr 5, poz. 64.
Wyrok TK z dnia 24 maja 1999 roku, sygn. akt P 10/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 77.
Wyrok TK z dnia 16 czerwca 1999 roku, sygn. akt P 4/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 98.
Wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 roku, sygn. akt K 28/98, OTK ZU 1999, Nr 7, poz. 165.
Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt K 4/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 165.
Wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 roku, sygn. akt K 22/99, OTK ZU 1999, Nr 7, poz. 166.
Wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 roku, sygn. akt K 8/98. OTK ZU 2000, Nr 3, poz. 87.
Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 roku, K 25/99, OTK ZU 2000, Nr 5, poz. 141.
Wyrok TK z dnia 7 maja 2001 roku, sygn. akt K 19/00, OTK 2001, Nr 4, poz. 82.
Wyrok TK z dnia 3 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K 27/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 209.
Wyrok TK z dnia 10 paŸdziernika 2001 roku, sygn. akt K 28/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 212.
Wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 roku, sygn. akt P 13/01, OTK 2002, Nr 4, poz. 42.
Wyrok TK z dnia 20 czerwca 2002 roku, sygn. akt K 33/01, OTK 2002, Nr 4, poz. 44.
Wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 92.
Wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 roku, sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62.
Wyrok TK z dnia 8 marca 2005 roku, sygn. akt. K 27/03, OTK 2005, Nr 3, poz. 22.
Uchwa³a SN z dnia 17 czerwca 1993 roku, sygn. akt I PZP 2/93, OSP 1994, Nr 4, poz. 156.
Uchwa³a SN z dnia 26 wrzeœnia 1995 roku, sygn. akt III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, Nr 6, poz. 80.
Wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, Nr 20, poz. 606.
Orzeczenie NSA z dnia 12 lipca 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 601/91, „Biuletyn Regionalnej Izby
Obrachunkowej” Wroc³aw 1993, Nr 2.
Orzeczenie NSA z dnia 1 marca 2001 roku, sygn. akt SA/Bk 1532/01, OSP 2002, Nr 11, poz. 138.
Postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 1994 roku, sygn. akt SA/Wr 2426/94, ONSA 1995, Nr 4,
poz. 178.
Postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 roku, sygn. akt II SA 1331-1332/00, OSP 2000, Nr 9,
poz. 136.
Uchwa³a NSA z dnia 30 paŸdziernika 2000 roku, sygn. akt OPK/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 63.
Uchwa³a NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt OPS 8/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 50.
Wyrok NSA z dnia 5 listopada 1981 roku, sygn. ak. I S.A. 2253/81, ONSA 1981 roku, Nr 2,
poz. 109.
Wyrok NSA z dnia 18 wrzeœnia 1990 roku, sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 2.
Wyrok NSA z dnia 12 paŸdziernika 1990 roku, sygn. akt SA/Lu 663/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 6.
Wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 roku, sygn. akt SA/Gd 965/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 11.
Wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 roku, sygn. akt I S.A. 1251/90, „Wspólnota” 1991, Nr 20.
Wyrok NSA z dnia 23 lipca 1991 roku, III SA 452/91, POP 1994, Nr 4, poz. 75.
Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 553/91, „Samorz¹d Terytorialny” 1993,
Nr 5.
Wyrok NSA z dnia 4 lutego 1992 roku, sygn. akt SA/Ka 1010/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 36.
Wyrok NSA z dnia 6 marca 1992 roku, sygn. akt SA/Po 147/91, „Monitor Prawniczy” 1993, Nr 3,
poz. 90;
Wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 roku, sygn. akt SA/Wr 310/92, „Wspólnota” 1993, Nr 2.
Wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1992 roku, sygn. akt SA/Ka 529/92, „Wspólnota” 1992, Nr 46.
Wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 roku, sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, Nr 2, poz. 44.
182
Wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1992 roku, sygn. akt SA/Lu 711/92, niepublikowany.
Wyrok NSA z dnia 23 paŸdziernika 1992 roku, sygn. akt SA/Wr 1057/92, ONSA 1992, Nr 3–4,
poz. 94.
Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 roku, sygn. akt SA/Wr 1306/92, ONSA 1993, Nr 2, poz. 56.
Wyrok NSA z dnia 4 marca 1993 roku, SA/Wr 1449/92, ONSA 1994, Nr 2,poz. 64.
Wyrok NSA z dnia 16 wrzeœnia 1993 roku, sygn. akt SA/Kr 1501/93, ONSA 1994, Nr 4, poz. 134.
Wyrok NSA z dnia 25 listopada 1993 roku, SA/Wr 1520/93niepublikowany.
Wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 roku, SA/Kr 1773/93, ONSA 1994, Nr 4, poz. 162.
Wyrok NSA z dnia 9 lutego 1994 roku, sygn. akt SA/Gd 2470/93, ONSA 1995, Nr 3, poz. 103.
Wyrok NSA z dnia 6 lipca 1994 roku, sygn. akt SA/£d 1024/1994, OSP 1995, Nr 10, poz. 218.
Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 roku, sygn. akt SA/Kr 2564/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 28.
Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1995 roku, sygn. akt SA/Sz 94/95, „Finanse Komunalne” 1995,
Nr 5.
Wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 roku, sygn. akt SA/Wr 590/95, „Wspólnota” 1995, Nr 48.
Wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 roku, sygn. akt SA/Wr 2515/95, OwSS 1996, Nr 1, poz. 13.
Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 roku, sygn. akt I SA/Wr 628/96, OwSS 1996, Nr 4, poz. 126.
Wyrok NSA z dnia 7 listopada 1996 roku, sygn. akt I SA/Po 1091/96, OwSS z 1997, Nr 1, poz. 25.
Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt II SA/Kr 1377/96, „Wokanda” 1997, Nr 7.
Wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1996 roku, sygn. akt SA/Wr 949/96, niepublikowany.
Wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 roku, sygn. akt II SA 576/96, „Prawo Gospodarcze” 1997,
Nr 8.
Wyrok NSA z dnia 14 maja 1997 roku, sygn. akt II SA/£d 1048/96, „Wokanda” 1998, Nr 9.
Wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79.
Wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 roku, sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000, Nr 1, poz. 25.
Wyrok NSA z dnia 14 paŸdziernika 1999 roku, sygn. akt II SA/Gd 645/98, ONSA 2000, Nr 4,
poz. 157.
Wyrok NSA z dnia 14 paŸdziernika 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1113/98, OwSS 2001, Nr 1,
poz. 16.
Wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 roku, sygn. akt IV SA 1678/98, LEX Nr 48263.
Wyrok NSA z dnia 25 listopada, 1999 roku, sygn. akt I SA 1483/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 174.
Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 roku, sygn. akt III SA 2006/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 23.
Wyrok NSA z dnia 7 lipca 2000 roku, sygn. akt II SA 1246/00, ONSA 2002, Nr 1, poz. 14.
Wyrok NSA z dnia 30 paŸdziernika 2000 roku, sygn. akt OSA 3-4/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 46.
Wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 roku, sygn. akt III SA 1170/01, OwSS 2002, Nr 1, poz. 23.
Wyrok NSA z dnia 29 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA/Wr 1415/01, OwSS 2002, Nr 1, poz. 16.
Wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2160/01, LEX Nr 81765.
Wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 roku., sygn. akt I SAB/£d 5/02, ONSA 2003, Nr 4, poz. 146.
Wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt I SA/Lu 882/02, „Finanse Komunalne” 2003,
Nr 4.
Wyrok NSA z dnia 6 paŸdziernika 2003 roku, sygn. akt II SA/£d 1331/03, OwSS 2004, Nr 4,
poz. 101.
Wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 16/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 41.
Wyrok NSA z dnia 18 listopada 2004 roku, FSK 1188/04, „Finanse Komunalne” 2005, Nr 11,
poz. 66.
Wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004 roku, sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005, Nr 9, poz. 109.
Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 48.
Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 662/06, „Wspólnota” 2007, Nr 1.
Wyrok NSA z dnia 3 paŸdziernika 2006 roku, sygn. akt I OSK 1035/06, LEX Nr 281271.
Wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2005 roku, sygn. akt III SA/KR 953/05, niepublikowany.
Wyrok WSA we Wroc³awiu z dnia 2 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wr 383/04, Dz. Urz. Woj.
Dolnoœl¹skiego 2007, Nr 4, poz. 22.
Wyrok WSA w Bia³ymstoku z dnia 13 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA Bk 83/06, „Gazeta
Prawna” 2006, Nr 203.
183
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 479/06, LEX
Nr 219263.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 119/06, LEX Nr 207406.
Wyrok WSA we Wroc³awiu z dnia 15 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Wr 745/06, NZS 2007,
Nr 4, poz. 69.
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt V SA/Po 689/15, CBOSA.
Wyrok WSA w Opolu z z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn.. akt II SA/Op 419/15, CBOSA.
WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1609/15 , CBOSA.
Wyrok WSA w Bia³ymstoku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 587/15, CBOSA.
184
XI
ZBIGNIEW KOPACZ
PUBLIKACJA AKTÓW
PRAWA MIEJSCOWEGO W POLSCE
´
ISBN 978-83-62383-87-0
Książka jest e-bookiem w wolnym dostępie on-line
XI
Wydział Prawa i Administracji UWM