Governance i NPM

Governance
dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Governance
B. Guy Peters
John Pierre:
Dyskusja
nad governance
pozwala wyróżnić
w tej koncepcji cztery
podstawowe cechy
charakterystyczne.
Governance
 Dominacja sieci
W governance dominują
nie formalne instytucje,
lecz amorficzny zbiór
aktorów posiadających
wpływ na to, jakie i jak
publiczne dobra i usługi
będą świadczone.
Governance
 Malejąca zdolność państwa
do sprawowania
bezpośredniej kontroli
Rząd nie kontroluje już polityki
społecznej w scentralizowany
sposób, chociaż nadal dysponuje
władzą pozwalającą mu na nią
wpływać. Ale władza ta jest
dzisiaj powiązana z rządowymi
umiejętnościami prowadzenia
negocjacji i zawierania umów
z uczestnikami sieci. Przy czym
uczestnicy ci są w coraz wyższym
stopniu traktowani jako
równoprawni partnerzy
politycznych procesów.
Governance
 Łączenie zasobów
publicznych i prywatnych
Współpraca aktorów publicznych
i prywatnych pozwala im uzyskać
zasoby, do których indywidualnie
nie mają dostępu. Na przykład
włączenie prywatnych spółek do
realizacji programów społecznych
pozwala rządowi ominąć niektóre
drogie czy czasochłonne
procedury. Z kolei prywatne spółki
mogą nakłonić rząd do
sfinansowania programów
promujących interes publiczny,
w które raczej nie będzie
inwestował sektor prywatny.
Governance
 Korzystanie
z różnorodnych
instrumentów
Governance charakteryzuje
rosnąca gotowość
wykorzystywania nowych
metod przygotowywania
i realizacji polityki społecznej.
Dość często są to
instrumenty pośrednie, takie
jak wpływanie na decyzje
i działania przez korzystanie
z zachęt podatkowych,
a nie władcze nakazy
i zakazy.
Governance
Jeżeli powyższe cechy
charakteryzują governance,
to można zauważyć,
co zresztą czynią
B. Guy Peters i J. Pierre,
że
governance ma wiele
wspólnego z koncepcją
nowego publicznego
zarządzania (New Public
Management – NPM).
Governance
 Governance i NPM zalecają
przesunięcie władzy z biurokratycznych
struktur do sieci z ich przedsiębiorczymi
działaniami.
Nota bene to charakterystyczne dla
governance i NPM przesunięcie władzy
rodzi wspólny dla obu koncepcji problem
odpowiedzialności. Mianowicie, jeżeli
rząd (i administracja) dysponuje
mniejszą władzą i mniejszymi
możliwościami, to czy jest rzeczą słuszną
obciążanie go odpowiedzialnością za
politykę społeczną?
W przypadku odpowiedzi negatywnej
pojawia się pytanie, kto powinien być
odpowiedzialny za politykę społeczną?
(NPM wskazuje tutaj na prawo podaży
i popytu oraz konkurencję między
podmiotami świadczącymi usługi
publiczne).
Governance
 Governance i NPM wyrażają
niepokój, że rząd jest zbyt odległy
od obywateli i społeczeństwa,
a jego organy i pracownicy
nieefektywni i nieodpowiednio
zachowujący się.
Dla obydwu koncepcji
nieefektywność jest wrodzona
tradycyjnemu modelowi
biurokratycznemu i obydwie
starają się ją zwalczyć przez
wprowadzenie konkurencji
i wymuszenie większej
odpowiedzialności wobec
obywateli od podmiotów
świadczących im usługi publiczne.
dr hab. Jerzy Supernat
Governance
 Governance i NPM
są zorientowane na wyniki:
w przeciwieństwie do
tradycyjnych modeli
administracji publicznej są one
– mówiąc językiem teorii
systemów czy teorii
komunikacji – zorientowane
raczej na kontrolę wyjść
(efektywność i zadowolenie
obywateli-klientów) niż na
wejścia (zasoby w dyspozycji
organów administracyjnych).
dr hab. Jerzy Supernat
Governance
 Governance i NPM
akceptują ideę sterowania,
zgodnie z którą rząd powinien
„raczej sterować niż wiosłować”
(steer rather than row)*,
czyli powinien raczej ustalać
ogólne cele polityczne niż
angażować się w bezpośrednie
działania służące ich realizacji.
* Za Autorów tej słynnej frazy uważa się
D. Osborne’a i T. Gaeblera, Reinventing
Government. How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Addison-Wesley,
Reading 1992.
Governance
Pomimo podobieństw,
governance i NPM
dzielą fundamentalne różnice,
które nakazują – jak uważają
B. Guy Peters i J. Pierre
– traktować je jako różne
i odrębne intelektualne
koncepcje.
Autorzy wskazują na pięć różnic,
które nie pozwalają postawić
znaku równości pomiędzy
governance i NPM.
Governance
≠ Governance, dotycząc relacji pomiędzy rządem
i społeczeństwem, jest koncepcją, która zawsze była
nieodłączną częścią ustroju demokratycznego. Zachodnie
demokracje na przykład zawsze angażowały się
w partnerstwo z sektorem prywatnym.
NPM w porównaniu z governance jest bardziej ideologiczne:
stanowi szczególny normatywny pogląd odnośnie do tego,
jak powinny zostać ukształtowane relacje pomiędzy rządem
i resztą społeczeństwa. W swej istocie jest próbą
zaszczepienia sektorowi publicznemu wartości
korporacyjnych, jako że NPM nie widzi w sektorze
publicznym żadnych uświęconych wartości kulturowych czy
społecznych i odróżnia go od sektora prywatnego tylko na
podstawie kryterium oferowanych produktów.
Z kolei governance widzi fundamentalne różnice pomiędzy
sektorami publicznym i prywatnym i uznaje, że sektor
publiczny pełni wyjątkową rolę w zagwarantowaniu dobru
wspólnemu właściwego miejsca w ustroju demokratycznym.
dr hab. Jerzy Supernat
Governance
≠ Governance i NPM przyjmują różne punkty
widzenia.
Governance interesują procesy, podczas gdy NPM
dotyczy wyników. Governance wyjaśnia proces
kształtowania i realizacji polityki społecznej.
Celem jest tutaj zidentyfikowanie najważniejszych
aktorów i ich roli w tym procesie oraz wskazanie,
jak ich zachowania i wzajemne kontakty kształtują
świadczenie usług publicznych.
NPM jest znacznie mniej zainteresowane
procesami. W koncepcji tej nie chodzi o to, jak
polityka jest kształtowana, tylko, jak dużo jest
polityki. Jej celem jest efektywność i zadowolenie
obywateli, to znaczy dąży do wskazania, jak dobra
i usługi publiczne, które są cenione przez
obywateli, mogą być świadczone przy
minimalnych nakładach. Realizując swoją
eksplanacyjną misję, NPM widzi oczywiście
i procesy, ale tylko jako środek do celu, którym
jest efektywność.
dr hab. Jerzy Supernat
Governance
≠ Governance i NPM mają różne naukowe czy nawet
filozoficzne podstawy.
NPM jest w istocie teorią organizacji. Korzysta z dorobku
teorii instytucjonalnej, w której znajduje dobrze rozwinięty
zestaw intelektualnych narzędzi, będących kompleksową
alternatywą do innego, niż proponowanego w modelu
Weberowskim, organizowania świadczenia usług
publicznych. Korzystając z tych narzędzi zwolennicy NPM
skonstruowali koncepcję, która zorientowana jest na
reformę instytucjonalną i organizacyjną.
Governance jest z kolei koncepcją, którą mniej interesują
instytucje, a bardziej relacje pomiędzy rządem
i społeczeństwem. W takiej orientacji jest oczywiście
miejsce na składnik instytucjonalny, ale governance jest
znacznie mniej wroga wobec modelu Weberowskiego i nie
ma nic przeciwko niemu w sytuacjach, w których uznaje go
za właściwy. Governance jest w istocie teorią polityki,
a przynajmniej polityczną teorią in statu nascendi. Jako
swój ostateczny cel widzi autorytatywną alokację wartości,
dążąc do wyjaśnienia, dlaczego rząd robi to, co robi,
i ustalenia, jak może robić to lepiej.
dr hab. Jerzy Supernat
Governance
≠ Governance, będąc koncepcją, która obejmuje rząd
i społeczeństwo, akceptuje unikalną kulturową
i polityczną rolę dóbr publicznych i sektora publicznego.
Stąd przedstawiciele governance są zainteresowani
zachowaniem świadczenia usług publicznych pod
kontrolą rządową. I chociaż dopuszczają zmianę formy
tej kontroli, aby rząd znalazł się bliżej społeczeństwa,
co może oznaczać przyznanie większej roli
w kształtowaniu polityki społecznej sektorowi
prywatnemu, to jednak w ostateczności starają się
utrzymać znaczne i jasne kompetencje rządu
w odniesieniu do usług publicznych.
NPM z kolei dąży do zasadniczej zmiany sektora
publicznego. Mówiąc najkrócej, przedstawiciele NPM
interesują się nowymi modelami publicznego
zarządzania nie po to, aby zachować rządowe
możliwości kontrolowania zasobów sektora publicznego,
ale po to, aby zastąpić nimi Weberowską organizacyjną
ortodoksję tradycyjnej administracji publicznej.
Governance
≠ Governance nie ma ideologicznego bagażu NPM.
W szczególności governance nie ma jako swojej
podstawy tego ideału czy motywacji, która
właściwa jest NPM, to znaczy nie dąży do
dokonania kulturalnej rynkowej rewolucji
w sektorze publicznym.
Natomiast NPM stanowi próbę jednostronnego
narzucenia systemowi świadczenia usług
publicznych korporacyjnych wartości, celów
i praktyk.
Takich ideologicznych celów governance nie
podziela. Governance stawia ważne pytania
dotyczące tego, co rząd powinien robić, i jak może
to robić lepiej, ale odpowiedzi na nie niekoniecznie
wskazują na konieczność wprowadzenia
instytucjonalnej reformy rynkowej. Governance
może nawet bardziej forsować przyznanie
większych uprawnień organom administracyjnym
i doprowadzenie do ich bliższej współpracy
z sektorem prywatnym aniżeli do pozbawienia ich
uprawnień władczych i utworzenia konkurencyjnego
rynku publicznych dóbr i usług.
Governance
 Argumentacja, jaką przedstawili B. Guy Peters
i J. Pierre na rzecz rozdzielenia i odrębnego
traktowania governance i NPM, jest niewątpliwie
przekonująca, ale jednocześnie nie ulega żadnej
wątpliwości, że obydwie koncepcje mają liczne
punkty styczne i stąd w dyskusji o jednej
właściwie nie można pominąć drugiej.
Nie zajmując dzisiaj stanowczego stanowiska
w odniesieniu do statusu obu koncepcji i ich
wzajemnych związków (chociaż wyraźnie widać,
że koncepcja governance jest zamierzona szerzej
aniżeli koncepcja NPM i przez to mniej
konkretna), można wyrazić przekonanie, że
dalsze badania nad teorią administracji publicznej
przyniosą w przyszłości wyjaśnienie związków
pomiędzy governance i NPM.
dr hab. Jerzy Supernat
Myśl końcowa
The government is merely a servant – merely a temporary servant; it cannot be its prerogative to determine what
is right and what is wrong, and decide who is a patriot
and who isn't. Its function is to obey orders, not originate
them.
Mark Twain
dr hab. Jerzy Supernat