Agnieszka Łuszpak-Zając Wpływ wadliwego przeprowadzenia
advertisement
Rejent • rok 9 * nr 2(94) luty 1999 r. Agnieszka Łuszpak-Zając Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy Przetargi fakultatywne, organizowane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, i przetargi obligatoryjne, których przebieg wyznaczająprzepisy szczególne charakteryzuje ten sam, swoisty dla trybu przetargowego, schemat podejmowanych przez strony czynności. Postępowanie to rozpoczyna ogłoszenie przetargu będące oświadczeniem woli strony, którą zazwyczaj określa się jako organizatora przetargu1. Termin ten nie zawsze będzie adekwatny, nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, niezależnie od rodzaju przetargu - obligatoryjnego czy fakultatywnego, zleceniu przez podmiot zainteresowany zorganizowania przetargu innej osobie. W takiej sytuacji podmiot, od którego wyszła inicjatywa przeprowadzenia przetargu i który stanie się stroną przyszłej umowy, nie będzie tożsamy z bezpośrednim organizatorem postępowania. Dla uniknięcia ewentualnych pomyłek, prawidłowe jest więc przyjęcie kodeksowego określenia inicjatora przetargu jako ogłaszającego przetarg. Pozostałymi stronami procedury przetargowej są uczestnicy przetargu - osoby składające oferty przetargowe2. Wymienio- 1 W literaturze nie ma zgodności co do tego, czy przetarg jest postępowaniem wielostronnym czy dwustronnym-por. Z. R a d w a ń s k i, op. cit.,s. 261. J. R aj s ki. Przetarg w ujęciu nowych przepisów kodeksu cywilnego, PPH 1997, nr 1, s. 5; E. P r z e s z ł o, Przetarg jako forma rozporządzania mieniem publicznym, PPH 1996, nr 6, s. 8; S. R u d n i c k i, [w:] S. D m o w s k i, S. R u d n i c k i, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 1998, s. 179. 218 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. ne strony dokonują kolejnych czynności - po ogłoszeniu przetargu następuje złożenie ofert, a następnie wybór jednej z nich. Suma czynności składa się na pojęcie procedury przetargowej. Przebieg działań stron wyznaczają przy przetargach obligatoryjnych przepisy ustaw szczególnych i rozporządzeń wykonawczych, natomiast przy przetargach fakultatywnych rolę preskryptywną pełni ogłoszenie przetargu. Ogłaszający przetarg fakultatywny może ponadto ustanowić regulamin przetargu, w braku zaś odpowiednich postanowień zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Charakterystyczny dla przetargowego trybu zawierania umów jest fakt, iż oprócz dokonania wyboru przyszłego kontrahenta w toku procedury dochodzi do kształtowania się treści przyszłej umowy. Oczywiście, ten kreatywny charakter postępowania dotyczy bardziej przetargu pisemnego niż ustnego, niemniej jednak we wszystkich rodzajach przetargu godne podkreślenia jest współistnienie formalnych i materialnych znaczeń kolejnych czynności stron. Konstruowanie treści umowy w toku przetargu ma miejsce także w takim wypadku, gdy do zawarcia umowy konieczne jest dodatkowe złożenie przez strony po zakończeniu przetargu oświadczeń woli ze względu na konieczność zachowania formy szczególnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności, np. formy aktu notarialnego zastrzeżonej dla umów dotyczących rozporządzenia nieruchomością. Składane w takiej sytuacji oświadczenia zawierają treść ustaloną w przetargu; strony nie mają możliwości dokonania jakichkolwiek zmian, a więc nie można postrzegać tak zawartej umowy w oderwaniu od procedury, w toku której skonkretyzowana została druga strona kontraktu i jego postanowienia. W tak zarysowanej sytuacji zawarcia umowy w przetargu, jako niezwykle istotna jawi się kwestia skutków naruszenia procedury tego trybu. Jak wcześniej wspomniano, przetarg regulowany jest przepisami ogólnymi zawartymi w kodeksie cywilnym oraz szeregiem przepisów szczególnych nakładających obowiązek zastosowania tego trybu przy rozporządzaniu mieniem publicznym. 219 Agnieszka Łuszpak-Zając Skutki naruszenia procedury przetargowej przy przetargach na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego Szczególnie interesujące i nie omówione w sposób wyczerpujący w literaturze jest zagadnienie skutków naruszenia warunków przetargu przy przetargu na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, regulowanym przez przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami3 wraz z rozporządzeniem wykonawczym Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (w związku z reformą samorządową od 1 stycznia 1999 r. - własność jednostek samorządu terytorialnego)4. Celem wprowadzenia warto w tym momencie przypomnieć, że skutki wadliwości czynności prawnej w prawie cywilnym są zróżnicowane. Niezachowanie przepisanych reguł może więc spowodować w konsekwencji nieistnienie danej czynności, o ile naruszona reguła konstytuuje czynność prawną lub też, w pozostałych przypadkach, jedną z postaci bezskuteczności czynności prawnej - nieważność względną lub bezwzględną bezskuteczność zawieszoną i bezskuteczność względną5. Rodzaj sankcji zawsze wynika z przepisów prawa. W przypadku przetargów na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego obowiązująca regulacja, mająca zapewnić ochronę stron przetargu w wypadku naruszenia przepisów prawa lub zasad współżycia społecznego, nie może, niestety, zostać określona jako jasna i klarowna. Analizę przepisów można rozpocząć od nowości legislacyjnej - rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości..., zwanego dalej rozporządzeniem, które w § 11 ust. 1 stwarza możliwość zaskarżenia przez 3 Dz.U. Nr 79, poz. 741. Dz.U. Nr 9, poz. 30. 5 Problematyka bezskutecznych czynności prawnych, a w tym kryteriów pozwalających odróżnić czynności prawne wadliwe od nie istniejących, należy do najbardziej kontrowersyjnych w prawie cywilnym -zob. J. P r e u s s n e r - Z a m o r s k a , Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983. 4 220 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. uczestnika przetargu czynności związanych z jego przeprowadzeniem do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do zarządu gminy, zarządu powiatu i zarządu województwa, jeżeli nieruchomość stanowi odpowiednio własność gminy, powiatu czy województwa samorządowego. Skargę taką należy wnieść w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego. Skutkiem wniesienia skargi jest wstrzymanie przez właściwy organ dalszych czynności związanych ze zbyciem nieruchomości. Rozstrzygnięcie skargi przez wojewodę, zarząd gminy, powiatu czy województwa samorządowego może polegać na uznaniu skargi za niezasadną, nakazaniu powtórzenia czynności przetargowych lub unieważnieniu przetargu. Przepisy nie definiują przesłanek zaskarżenia czynności przetargowych, można więc jedynie domniemywać, że podstawę zaskarżenia stanowi naruszenie przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego dotyczących zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości. Jeszcze bardziej dotkliwy wydaje się brak określenia kryteriów, jakimi powinien kierować się organ rozpoznający skargę przy podejmowaniu decyzj i dotyczącej wyboru pomiędzy określonymi w przepisach rozporządzenia możliwymi rozstrzygnięciami. Brak określenia zarówno przesłanek skargi, jak i kryteriów jej rozstrzygnięcia może prowadzić do nadużyć związanych z dowolnym, bezpodstawnym unieważnianiem przetargu czy nakazaniem powtórzenia czynności przetargu przez podmiot organizujący przetarg. W ten sposób uprawniony organ bądź to działając w porozumieniu z uczestnikiem przetargu, bądź wykorzystując skargę niezależnie działającego podmiotu do swoich celów, może uchylić się od zawarcia umowy z oferentem, który wygrał przetarg. Trudny do określenia na gruncie lakonicznych przepisów rozporządzenia wykonawczego jest również prawny charakter rozstrzygnięcia skargi przez wojewodę, zarząd gminy, powiatu czy województwa samorządowegoBez wątpienia omawiana regulacja nie ma charakteru cywilnoprawnej sankcji wadliwej czynności prawnej, chociaż możliwość unieważnienia przetargu, a tym samym zawartej umowy, przypomina konstrukcję nieważności względnej. Na gruncie prawa cywilnego czynność prawna dotknięta nieważnością względną może być jednak wzruszona na dwa sposoby: 221 Agnieszka Łuszpak-Zając • przez pozasądowe oświadczenie woli uprawnionego podmiotu, jeżeli tak stanowią przepisy, • przez konstytutywne orzeczenie sądu. W przepisach rozporządzenia wykonawczego nie występuje żadne z wymienionych rozwiązań, mamy w nich, co prawda, do czynienia z decyzją o unieważnieniu przetargu o charakterze konstytutywnym, ale jako podmiot uprawniony do jej podjęcia występuje organ administracyjny. Tym samym można ocenić tę konstrukcję jako wprowadzenie elementów prawa administracyjnego do cywilnoprawnej z założenia regulacji. Problemy pojawiają się jednak przy próbie określenia, jakiego rodzaju rozstrzygnięciem na gruncie prawa administracyjnego jest decyzja uprawnionego organu o uznaniu skargi za niezasadną nakazaniu powtórzenia czynności przetargowych lub unieważnieniu przetargu. Rozstrzygnięcie dokonywane na podstawie § 11 rozporządzenia wykonawczego nie daje się bowiem zakwalifikować jako jakakolwiek ze znanych form działania administracji. Trudno uznać je za decyzję administracyjną czy inny akt administracyjny, ponieważ na przeszkodzie stoi tu zarówno charakter rozstrzygnięcia - organ podejmuje tu rozstrzygnięcie wpływające zarówno na sytuację prawną adresata, jak i swoją-jak i bezwzględnie przyjmowany wobec aktów administracyjnych wymóg podstawy prawnej zawartej w ustawie6. Podstawą rozstrzygnięcia jest w tym wypadku przepis rozporządzenia wykonawczego, brak natomiast wyraźnego przepisu ustawy przyznającego Radzie Ministrów kompetencję do uregulowania w tym akcie wykonawczym podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Decyzja organu w sprawie nie spełnia również przesłanek pozostałych form działania administracji publicznej, tj. aktów normatywnych czy działań faktycznych administracji. Nie ulega ponadto wątpliwości, że intencją ustawodawcy jest zastosowanie cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W tym celu sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje w drodze cywilnoprawnej umowy, zawieranej w jednym z trzech trybów zawierania umów przewidzianych w prawie cywilnym - w trybie przetargu. Wprowadzenie do tego trybu elementów postępowania administracyjnego w postaci decyzji or6 Tak A. B ł a ś, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1997, s. 283, M. W i e r z bo ws ki, A. W i k t o r o ws ka, [w:]J. L a n g , J . S ł u ż ę ws k i, M. W i e r z b o w s k i , A. W i k to r o w s k a, Polskie prawo administracyjne. Warszawa 1995, s. 190. 222 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. ganów administracji dotyczącej nakazania powtórzenia czynności przetargowych lub unieważnienia przetargu, i to decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, byłoby naruszeniem zasady zastosowania regulacji cywilnoprawnej . Ponadto przyznanie takiego uprawnienia jednej ze stron przetargu jest złamaniem zasady, że żaden z podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie posiada określonej prawem kompetencji do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tegoż stosunku7. Koncepcję uznającą rozstrzygnięcie wojewody, zarządu gminy, powiatu czy województwa, wydane na podstawie § 11 rozporządzenia wykonawczego, za decyzję administracyjną należy więc zdecydowanie odrzucić. Tym samym bezprzedmiotowe są dalsze rozważania co do ewentualnej możliwości odwoływania się od omawianego rozstrzygnięcia do organu administracyjnego drugiej instancji, ponieważ sformułowane stanowisko taką możliwość wyklucza. Nie wyjaśniona pozostaje jednak dalej kwestia charakteru prawnego podejmowanego przez właściwy organ rozstrzygnięcia. Rozwiązania nie podsuwa ani istniejąca literatura, ani orzecznictwo; jak wspomniano bowiem na wstępie, jest to regulacja nowa, a analogicznych przepisów nie zawierała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości8 oraz zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy9. Uznanie, że uprawnienie organu administracji do unieważnienia przetargu nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, nie jest działaniem w zakresie imperium, powoduje możliwość zakwalifikowania tego uprawnienia jako wykonywanego w zakresie dominium. Uprawniony organ działałby w tym wypadku jako właściciel nieruchomości sprawdzający prawidłowość czynności podjętych w celu zadysponowania swoją własnością. Pojawia się jednak pytanie, na ile uprawnienie do zniweczenia wyniku postępowania przetargowego przez jego unieważnienie może wypływać z prawa własności nieruchomości. Bez wątpienia, strony w przetargu są podmiotami 7 Taką cechę stosunku cywilnoprawnego podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. (W. 3/92), Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1993 r., Warszawa 1994, cz. II, s. 454. 8 Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn. zm. 9 M.P. Nr 21, poz. 148. 223 Agnieszka Łuszpak-Zając stosunku cywilnoprawnego nawiązującego się już w chwili złożenia oferty i tym samym przystąpienia oferenta do przetargu. Ogłaszający przetarg i oferenci zawierają umowę co do dalszego przestrzegania procedury przetargowej, prowadzącej do wyboru najkorzystniejszej dla ogłaszającego przetarg oferty i zawarcia przez ogłaszającego przetarg umowy ze zwycięzcą przetargu10. W tej sytuacji podjęcie przez ogłaszającego przetarg, czy nadrzędny hierarchicznie organ administracji, decyzji o unieważnieniu przetargu lub nakazaniu powtórzenia czynności przetargowych można by uznać za dopuszczalne jedynie w wypadku ustawowego przyznania takiej kompetencji. W braku wyraźnego przepisu ustawy należy rozważyć, czy legalne jest przyznanie takiego uprawnienia na podstawie omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego. Obecnie obowiązujące przepisy zostały wydane na podstawie art. 42 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającego delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na nieruchomości. Zgodnie z ustalonym w tym zakresie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, walor legalności posiadają rozporządzenia: - „wydane przez organ upoważniony do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu, - wydane w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, a przy tym - nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych"11. Wątpliwe jest, czy w braku wyraźnego przepisu ustawy ustanowienie omawianego trybu zaskarżenia czynności przetargowych mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, czyli nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w tymże upo10 Konstrukcja zawarcia w momencic złożenia oferty umowy wiążącej oferenta i ogłaszającego przetarg co do dalszego trybu postępowania jest w zasadzie bezsporna w doktrynie i orzecznictwie - zob. Z. R a d w a ń s k i, op. cit., s. 263 i podana tam literatura. 1993, cz. I, s. 173, zob. też orzeczenia TK w sprawach U.l/86, U.5/86, K.l/87, P.2/87, K.2/89, U. 13/89, P.4/92, P.2/93. 224 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. ważnieniu12. Wykładnia przepisów zawierających delegację ustawową do wydawania aktów wykonawczych opiera się więc na ich literalnym brzmieniu, tym samym w omawianym wypadku Rada Ministrów uzyskała uprawnienie do ustalenia zasad i trybu przeprowadzania przetargów. Uzasadnienie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wymaga wyjaśnienia zakresu tego upoważnienia. Niewątpliwie wadliwe jest tu samo sformułowanie upoważnienia ustawowego, które można określić jako ogólne i nieostre, a więc nie odpowiadające wymogowi wyraźnego określenia materii delegowanej do uregulowania i jej zakresu. Z tego względu, oprócz podważenia legalności przepisów rozporządzenia, można pokusić się o sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności samego przepisu art. 42 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując jednak, że przepis ustawy jest zgodny z konstytucją, należy wyjaśnić, co oznacza pojęcie zasad i trybu przeprowadzania przetargów. Jak wcześniej wspomniano, przetarg jest sumą określonych czynności stron - w poszczególnych etapach następuje kolejno ogłoszenie przetargu, składanie ofert i wybór jednej z nich. Rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 42 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno jedynie w sposób szczegółowy uregulować wymienione działania, określając konieczne detale, tj. wysokość wadium, skład komisji przetargowej, zawartość protokołu przetargowego. Regulacja dotycząca możliwości zaskarżenia czynności przetargowych wykracza poza dotychczasowe, ukształtowane, co prawda, głównie wcześniejszymi przepisami wykonawczymi, pojęcie zasad i trybu przeprowadzania przetargu. Ten argument przemawia przeciwko legalności i słuszności przepisów § 11 rozporządzenia wykonawczego, zwłaszcza że zostały one zamieszczone nie w ustawie, a w akcie prawnym niższego rzędu. W tej części rozporządzenie Rady Ministrów jest więc niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.13 Zarzut niezgodności przepisów aktu wykonawczego z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest jedynym zastrzeżeniem dotyczącym omawianej 12 Tak orzeczenie TK P. 1/96, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1996 r., Warszawa 1997, cz. II, s. 150 oraz orzeczenie TK P.4/92, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1993 r., Warszawa 1994, cz. I, s. 42. 13 Dz.U. Nr 78, poz. 483. 225 regulacji; sama zastosowana konstrukcja zaskarżenia nie może być bowiem określona jako poprawna. Organami, do których uczestnik przetargu kieruje skargę są: w wypadku gdy przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa - wojewoda, natomiast gdy przetarg dotyczy nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego - zarząd gminy, powiatu lub województwa. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego właściwymi organami, które ogłaszają organizują i przeprowadzają przetarg są: po wejściu w życie reformy samorządowej - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (poprzednio: kierownik urzędu rejonowego) przy przetargu na nieruchomości Skarbu Państwa - oraz odpowiednio - zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa - przy przetargu na nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego. Widać więc, że w wypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uczestnik odwołuje się do organu prowadzącego przetarg, co pozostaje w sprzeczności z zasadą nemo iudex in causa sua[A. Trudno również wyjaśnić odmienne potraktowanie nieruchomości Skarbu Państwa i nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego w opisanym zakresie. Decyzja dotycząca ewentualnej niezgodności omawianego przepisu aktu wykonawczego z aktem wyższego rzędu należy do Trybunału Konstytucyjnego. W razie gdyby rozstrzygnięcie wydane na podstawie omawianego przepisu stało się przedmiotem procesu sądowego, wówczas, zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności § 11 rozporządzenia wykonawczego z ustawą. Również w wypadku, gdy zarząd jednostki samorządu terytorialnego lub wojewoda bezpodstawnie unieważni przetarg, uchylając się tym samym od obowiązku zawarcia umowy z podmiotem, który wygrał przetarg, sąd, zgodnie z art. 64 k.c. i 1047 k.p.c., zobowiąże odpowiedni organ administracji do złożenia oświadczenia woli koniecznego do zawarcia umowy o treści sprecyzowanej w przetargu z wyłonionym w przetargu kontrahentem. Ze względu na zarzut niekonstytucyjności możliwe jest pominięcie omawianego trybu zaskarżania czynności przetargowych i bezpośrednie wniesienie sprawy do sądu w wypadku zakwestionowania ważności czyn14 226 Tak E. G n i c w c k, Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, maszynopis. Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. ności przetargowych. Dopuszczalne wydaje się jednak również określenie przepisu § 11 rozporządzenia wykonawczego mianem wewnętrznego trybu postępowania, mającego na celu samokontrolę organizującego przetarg i korygowanie ewentualnych błędów. Wówczas prawidłowość zastosowanej przez organ administracji oceny wadliwości czynności przetargowych, w wypadku zgłoszenia ewentualnych zarzutów przez uczestników przetargu, podlegałaby weryfikacji przez sąd. Taki wewnętrzny charakter miał wniosek uczestnika przetargu w sprawie wyboru oferty bądź odrzucenia wszystkich ofert, dopuszczalny na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości i ich części składowych, warunków rozkładania ceny sprzedaży na raty, stawki szacunkowej gruntów oraz trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę15 wydanego na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa16. Na gruncie tego rozporządzenia zapadła istotna uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r. III CZP 36/9617, aktualna zarówno w stosunku do przetargów na nieruchomości rolne Skarbu Państwa, jak i w stosunku do przetargów organizowanych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy uznał, że wewnętrzna procedura nie zabezpiecza w należyty sposób interesów uczestników przetargu, a brak przepisów przewidujących wprost możliwość kwestionowania przetargu na drodze sądowej nie może przesądzać o niedopuszczalności takiej drogi. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy, odwołując się do wcześniejszej uchwały z dnia 2 sierpnia 1994 r. III CZP 96/9418, podkreślił równorzędność stron w przetargu, które łączy szczególnego rodzaju stosunek cywilnoprawny. Z takiego ukształtowania pozycji prawnej organizatora przetargu i oferentów wynika dopuszczalność roszczenia uczestnika o ustalenie nieważności 15 Dz.U. Nr 51, poz. 207, obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości i ich części składowych, warunków rozkładania ccny sprzedaży na raty, stawki szacunkowej gruntów oraz trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę - Dz.U. Nr 102, poz. 647. 16 Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm. 17 PPH 1997, nr 1, s. 35-36. 18 OSNC 1995, z. 1, poz. 11. 227 Agnieszka Łuszpak-Zając umowy zawartej w przetargu, w sytuacji gdy przetarg przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa. Należy zauważyć, że w opisanej uchwale Sąd Najwyższy posługuje się terminem „unieważnienie przetargu", sugerującym zastosowanie sankcji nieważności względnej, chociaż została ona podjęta w odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku: „czy oferent przetargu pisemnych ofert na dzierżawę gruntów przeprowadzonego w trybie rozporządzenia ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sprzedaży..., którego oferta nie została wybrana, może w drodze powództwa wytoczonego przeciwko organizatorowi przetargu kwestionować ustalenia komisji przetargowej, a w szczególności, czy dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie nieważności przetargu?". Sąd Najwyższy nie zanegował w uzasadnieniu uchwały prawidłowości sformułowania pytania, w którym jednoznacznie chodzi o nieważność bezwględną; należy więc przyjąć, że dopuszcza on powództwo o ustalenie nieważności, chociaż do opisania tej właśnie sankcji użył nieprecyzyjnego, potocznego wyrażenia. Warto w tym miejscu przypomnieć zdanie J. Preussner-Zamorskiej, że trudności dotyczące problematyki bezskutecznych aktów prawnych w nauce polskiej wynikają głównie z niedoskonałej aparatury pojęciowej19. Organ sądowy o takim autorytecie, jak Sąd Najwyższy nie powinien tych trudności mnożyć. Jak wspomniano, omówiony pogląd Sądu Najwyższego jest aktualny na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego20. Do przytoczonych rozważań Sądu Najwyższego o równości stron w przetargu można dodać, że bezpośrednią przesłanką dochodzenia roszczenia o stwierdzenie nieważności jest naruszenie przepisów prawa. Bezspornym pozostaje fakt, że zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez przeprowadzenia przetargu jest dotknięte bezwzględną nieważnością chyba że taki wyjątek został dopuszczony przepisami prawa. Z taką samą sankcją (na podstawie art. 58 k.c.) mamy do czynienia w pogląd S. Wróblewskiego. 20 Tak G. B i e n i e k, [w:] G. B i e n i e k, A. H o p f e r, Z. M a r m a j, E. M z y k, R. Ź r ó b e k , Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra 1998, s. 182-183. 228 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. wypadku naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania przetargu, co wynika z obligatoryjnego charakteru przetargów na nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz bezwzględnego charakteru normujących postępowanie przetargowe przepisów21. Pojawia się jednak pytanie, czy każde naruszenie przepisów dotyczących postępowania przetargowego będzie rodziło skutek w postaci nieważności, czy też jedynie naruszenie istotne22. Należy stwierdzić, że ponieważ sankcja nieważności wynika z naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, których nie można podzielić na mniej lub bardziej istotne, tym samym niewykonalne jest wyróżnienie kategorii mniej lub bardziej istotnych naruszeń. Każde naruszenie przepisów dotyczących zasad i trybu organizowania przetargów obligatoryjnych będzie powodowało powstanie roszczenia o ustalenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem przepisów. Roszczenie to przysługuje zarówno stronom zawartej w przetargu umowy, jak i pozostałym uczestnikom przetargu. Ustalenia wymaga jednak moment powstania omawianego roszczenia. W przytoczonej uchwale Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopiero zawarcie umowy z osobą której oferta została wybrana, powoduje powstanie interesu prawnego koniecznego do dochodzenia roszczenia. Niewątpliwie dopuszczalność dochodzenia tego właśnie konkretnego roszczenia - ustalenia przez sąd nieważności umowy - wymaga, aby umowa ta wcześniej została zawarta. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie jest to jedyna możliwość zgłoszenia zarzutu przeprowadzenia przetargu z naruszeniem prawa. W omawianych przetargach z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami istnieje również możliwość zakwestionowania ważności przeprowadzonych czynności przed zawarciem umowy. Przede wszystkim stronom przetargu przysługuje roszczenie o ustalenie nieistnienia obowiązku zawarcia umowy, w wypadku gdy osoba kontrahenta została ustalona, 21 Tak również G. B i e n i e k, op. cit., s. 122, oraz na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości E. D r o z d, [w:] E. D r o z d, Z. T r u s z k i e w i c z, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości, Kraków 1995, s. 61. 22 Zdaniem E. D r o z d a, jedynie istotne naruszenie postępowania rodzi skutek w postaci nieważności, autor nic określa jednak, jakie naruszenia mogą być uważane za istotne. Ponadto E. Drozd używa nieprecyzyjnego sformułowania, iż przy istotnych naruszeniach procedury przetarg podlega unieważnieniu po zawarciu umowy, aczkolwiek z kontekstu wypowiedzi wynika, że chodzi o nieważność bezwzględną. 229 Agnieszka Łuszpak-Zając ale doszło do tego z naruszeniem przepisów prawa. Natomiast raczej nie przysługuje roszczenie o ustalenie ważności zobowiązania wynikającego z zakończonego postępowania przetargowego, ponieważ najczęściej brak tu będzie interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c.23 W sytuacji gdy powód może dochodzić stwierdzenia przez sąd obowiązku zawarcia umowy w trybie art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c., brak jest interesu prawnego co do dochodzenia ustalenia istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego24. Osobną kwestią jest dopuszczalność zastosowania w stosunku do przetargów organizowanych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 704 k.c. Przepis ten dopuszcza unieważnienie przetargu w trybie sądowym na żądanie jednej ze stron w wypadku, gdy druga strona lub działająca z nią w porozumieniu osoba trzecia sprzecznie z prawem lub z zasadami współżycia społecznego wpłynęła na wynik przetargu. Dla ustalenia, czy przewidziana w tym przepisie sankcja nieważności względnej ma zastosowanie do przetargów na nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, konieczne jest określenie wzajemnego stosunku przepisów dotyczących przetargu zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym a zawartych w kodeksie cywilnym. Przepisy dotyczące przetargu zostały wprowadzone do kodeksu cywilnego ustawą z dnia 23 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych przepisów kodeksu cywilnego25, a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która również przewidywała obligatoryjny przetarg, a jego zasady precyzowało odpowiednie rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z paremią lex posłerior generalis non derogat legi priori speciali nie uchyliły one jednak przepisów szczególnych dotyczących omawianego trybu zawierania umów. Taki bowiem wzajemny stosunek tych przepisów - stosunek legigenerali 23 Tak E. G n i c w e k, Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, maszynopis, W kwestii dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy zob. A. Ł u s z p a k - Z a j ą c , Charakter prawny przetargu prowadzonego dla zawarcia umowy wymagającej zachowania formy szczególnej pod rygorem nieważności, PPH 1998, nr 10, s. 22 i nast. 25 Dz.U. Nr 114, poz. 542. 2< 230 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. do legis specialis26 - pozostaje właściwie bezsporny w doktrynie. Ogólny charakter przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przetargów potwierdza dodatkowo ich lokalizacja - zawarte są w art. 701-704 w części ogólnej kodeksu cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego będą więc do przetargów na nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego stosowane uzupełniająco - w wypadkach nie uregulowanych przepisami szczególnymi. Bez wątpienia nie mają więc do przetargów uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zastosowania przepisy art. 701-703 k.c., dotyczące ogłoszenia przetargu, okresu związania ofertą przetargową momentu zawarcia umowy i konieczności zawiadomienia uczestników przetargu o rozstrzygnięciu przetargu. Natomiast dokładniejszej analizy wymaga przepis art. 704 k.c. Zgodnie z omawianym przepisem, przesłanką żądania konstytutywnego unieważnienia przez sąd umowy zawartej w drodze przetargu jest: a) sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego działanie jednej ze stron lub będącej z nią w porozumieniu osoby trzeciej, b) wpływ tego działania na wynik przetargu. O ile sprzeczność z prawem działania strony będzie polegała na naruszeniu przepisów bezwzględnie obowiązujących, w tym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego, dotyczących przeprowadzania przetargów, to skutkiem będzie oczywiście nieważność bezwzględna umowy zawartej w przetargu, a więc art. 704 k.c. nie będzie miał zastosowania. Można jednak wyobrazić sobie sytuacje, w jakich hipoteza normy zawartej w art. 704 k.c. nie będzie się pokrywać z hipotezą normy art. 58 k.c. Wówczas, w braku przepisów szczególnych w tym zakresie, art. 704k.c. będzie mógł znaleźć zastosowanie do przetargów na nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego27. 26 Tak S. R u d n ic k i, [w:] S. D m o w s k i , S. R u d n i c k i , Komentarz do kodeksu cywilnego..., s. 179; G. B i c n i e k, op. cit., s. 178; Z.Radwański, op. cit., s. 266; J. R a j s k i, Przetarg w ujęciu nowych przepisów..., s. 6. Odmiennie jedynie M.Wolanin, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 1998, s. 171 - zdaniem tego autora, do przetargów organizowanych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy kodeksu cywilnego o przetargach stosuje się odpowiednio. Pogląd ten nic znajduje podstaw w obowiązujących przepisach, w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak w zakresie przetargów przepisów odsyłających do kodeksu cywilnego. 27 Tak G. B i c n i e k, o/), cit., s. 181-182. 231 Agnieszka Łuszpak-Zając W zakresie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 704 k.c. mieści się m.in. ujawnienie osobie trzeciej przez członka komisji treści ofert już złożonych przed zakończeniem zbierania ofert czy zmowa osób uczestniczących w przetargu. Zmowa taka została uznana za uzasadniającą zarzut nieważności czynności, z której strona wywodzi swoje uprawnienie i żądanie wynikające z wygrania przetargu, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1981 r. II CR 224/8128. Sąd Najwyższy jako podstawę prawną podał art. 58 k.c., uznając tym samym, że zachodziły przesłanki nieważności bezwzględnej, co spotkało się z krytyką glosatorów dostrzegających raczej podobieństwo zmowy do kwalifikowanej formy błędu, jaką jest podstęp, a tym samym podstawę do ewentualnego zastosowania sankcji nieważności względnej29. Obecna regulacja może być traktowana jako właściwa odpowiedź na wcześniejsze dylematy30. Sądowego unieważnienia umowy na podstawie tego przepisu może żądać strona umowy zawartej w przetargu oraz, jeżeli umowa była zawarta na cudzy rachunek, osoba dająca zlecenie. Roszczenie to przysługuje więc jedynie wąskiemu kręgowi podmiotów31. Dodatkowo jego dochodzenie jest ograniczone w czasie - uprawnienie wygasa z upływem miesiąca od dowiedzenia się o istnieniu przyczyny unieważnienia, nie później niż z upływem roku od dnia zawarcia umowy. Podane terminy mają charakter prekluzyjny. Skutki naruszenia procedury przetargowej w wypadku przetargu fakultatywnego Przetargi fakultatywne organizowane są bez ustawowego obowiązku, tym samym brak jest przepisów szczegółowo je regulujących. Minimalne wymogi, jakie powinny być spełnione przy zawieraniu umów w tym trybie, określa kodeks cywilny. Doprecyzowanie warunków przetargu należy do M OSPiKA 1983, z. 7-8, poz. 149. Zob. K. K o r z a n, Glosa, OSPiKA 1983, z.7-8, poz. 149, W. S c r d a, K. Z a w a d a, Glosa, OSPiKA 1984, z. 12, poz. 247. 10 Konstrukcję art. 704 k.c. jako zbliżoną do podstępu postrzega E. G n i e w e k, Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, maszynopis. 29 Warszawa 1997, s. 198. Zdaniem A. Brzozowskiego, roszczenie to przysługuje tylko tej stronic umowy, która nic była organizatorem przetargu. Pogląd ten należy odrzucić jako nie mający oparcia w treści przepisów. 232 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. ogłaszającego przetarg, który może je określić w ogłoszeniu przetargu, w jego regulaminie lub w obu tych formach jednocześnie. W tej sytuacji naruszenie procedury przetargowej może być złamaniem przepisów kodeksu cywilnego lub jedynie naruszeniem reguł ustalonych przez ogłaszającego przetarg. W pierwszym przypadku dla sprecyzowania skutków ewentualnego naruszenia konieczna jest ocena mocy obowiązywania przepisów kodeksu cywilnego zawartych w art. 70'-704 k.c. Przepisy te, zdaniem S. Rudnickiego, mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, chyba że dyspozytywny charakter wyraźnie wypływa z treści któregoś z nich32. Charakter względnie obowiązujący mają niewątpliwie przepisy art. 701 § 1 k.c., art. 702 k.c. oraz art. 703 § 1 i 3 k.c.; w związku z tym strony mogą uregulować swoje stosunki w sposób odmienny niż stanowi dyspozycja norm zawartych we wspomnianych przepisach. Natomiast pozostałe przepisy wymagają odrębnego omówienia. Przepis art. 701 § 2 k.c. określa minimalną treść ogłoszenia przetargu. Brak któregokolwiek z wymienionych w przepisie elementów spowoduje nieważność ogłoszenia przetargu, skutkującą tym, że nie nastąpi wszczęcie procedury przetargowej; dopuszczalna będzie jednak konwersja takiego oświadczenia. Przede wszystkim może ono być uznane za zaproszenie do składania ofert33, o ile z treści wynikać będzie, że intencją autora jest zawiadomienie o jego gotowości do zawarcia oznaczonej umowy, sformułowane w celu wywołania skutku w postaci składania ofert. Tym samym, o ile w toku podejmowanych przez strony czynności dojdzie do złożenia zgodnych oświadczeń woli, umowa zostanie zawarta mimo niezachowania kodeksowych wymogów co do treści ogłoszenia przetargu. Skutkiem naruszenia przepisu art. 70' § 2 k.c. będzie jedynie zastosowanie innego niż tryb przetargowy sposobu zawierania umów. 31 Tak S. R u d n i c k i, [w:] Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1996, s. 354. nego i handlowego, Wrocław 1998, s. 129. Zdaniem S. R u d n i c k i e g o , [w:] S. D m o w s k i , S. R u d n i c k i, Komentarz do kodeksu cywilnego..., s. 180, pominięcie któregokolwiek z minimalnych bezwzględnych wymagań, którym powinno odpowiadać ogłoszenie przetargu, określonych w § 2 art. 70' k.c., powoduje nieważność przetargu. Autor nic rozwija jednak przytoczonego twierdzenia, nic można więc jednoznacznie ustalić, czy zarzucając nieważność przetargu przyjmuje nieważność zawartej przez strony umowy, czy też dopuszcza uznanie, że strony zawarły umowę w innym trybie. 233 Agnieszka Łuszpak-Zając Takie rozwiązanie wynika ze wspomnianego wyżej faktu, że przetarg organizowany na gruncie kodeksu cywilnego ma charakter fakultatywny i strony równie skutecznie mogą zastosować dowolny, wybrany tryb zawierania umów. Nieco odmiennie kształtuje się sytuacja w wypadku naruszenia innego bezwzględnie obowiązującego przepisu - art. 703 § 2 k.c. - nakładającego na ogłaszającego przetarg obowiązek niezwłocznego zawiadomienia uczestników przetargu pisemnego o jego wyniku lub o zamknięciu przetargu bez wybrania którejkolwiek z ofert. Zawiadomienie dokonywane jest już po rozstrzygnięciu przetargu, nie będzie więc miało wpływu na jego wynik; stąd konsekwencją naruszenia tego przepisu może być jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza w wypadku wyrządzenia szkody uczestnikowi przetargu przez ogłaszającego przetarg. Przesłanką takiej odpowiedzialności będzie powstanie szkody wywołanej przez brak zawiadomienia lub zbyt późne zawiadomienie uczestnika przetargu o jego rozstrzygnięciu. Odpowiedzialność ta będzie ponoszona na podstawie art. 471 k.c., jako wynikająca z nienależytego wykonania umowy łączącej strony w zakresie przyjętego przetargowego trybu postępowania34. Odrębnym przypadkiem będzie sytuacja spełniająca dyspozycję normy zawartej w przepisie art. 704 k.c., jeżeli jedna ze stron umowy zawartej w drodze przetargu lub działająca z nią w porozumieniu osoba trzecia wpłynęła na wynik przetargu sprzecznie z prawem lub z zasadami współżycia społecznego, wówczas drugiej stronie przysługuje roszczenie o unieważnienie umowy. Unieważnienie następuje w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu, a więc jest to konstrukcja nieważności względnej. W tym wypadku jednak, jak wspomniano wcześniej, istnieje ograniczony krąg podmiotów, którym roszczenie przysługuje - są nimi strony umowy zawartej w przetargu oraz dający zlecenie, jeżeli umowa została zawarta na cudzy rachunek. Dodatkowym ograniczeniem są terminy, w których można dochodzić roszczenia, o charakterze prekluzyjnym, których przedłużenie nie jest możliwe. 14 Tak Z. R a d w a ń s k i, op. cii., s. 265. Możliwe jest również przyjęcie odpowiedzialności w ramach culpa in contrahendo lub dcliktowcgo reżimu odpowiedzialności - zob. szerzej S. R u d n i c k i, [w:] S . D m o w s k i , S. R u d n i c k i , Komentarz do kodeksu cywilnego..., s. 183. 234 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. W wypadku przetargów fakultatywnych podstawową sankcją jest więc nieważność względna przewidziana w art. 704 k.c., której stwierdzenia na podstawie tego przepisu może domagać się jedynie określony wyżej ograniczony krąg podmiotów. Oczywiście, w wypadku naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących zastosowanie będzie miała również sankcja nieważności bezwzględnej - roszczenie o stwierdzenie nieważności przysługuje wówczas każdej osobie zainteresowanej. Jednak, jak wynika z przeprowadzonej analizy ogólnej regulacji przetargu zawartej w kodeksie cywilnym, takiego skutku nie rodzi naruszenie przepisów zawartych w art. 70'-704 k.c. Oprócz tego mają tu zastosowanie wszelkie przewidziane w przepisach ogólnych wypadki wadliwości czynności prawnej, tj. np. wady oświadczeń woli. Nie można natomiast zgodzić się ze zdaniem S. Rudnickiego, który twierdzi, że art. 704 k.c. nie ogranicza żądania unieważnienia umowy zawartej w wyniku przetargu przez uczestników przetargu nie będących stronami tej umowy z powodu naruszenia warunków przetargu, mającego wpływ na jej zawarcie35. Z przytoczonego stanowiska wynika, że umowa zawarta w wyniku przetargu może być wzruszona na żądanie każdego uczestnika przetargu ze względu na naruszenie warunków przetargu nie wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązujących, czyli warunków określonych przez ogłaszającego przetarg lub wynikających z przepisów o charakterze względnie obowiązującym. Pogląd taki nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach - sankcja nieważności względnej musi wynikać z przepisów prawa, które określą także termin do skorzystania przez osobę uprawnioną Z przyznanego jej prawa doprowadzenia do unieważnienia czynności prawnej. Termin ten ze względu na bezpieczeństwo obrotu ma zawsze charakter terminu zawitego, po którego upływie uprawnienie wygasa36. W wypadku naruszenia przez ogłaszającego przetarg lub uczestników warunków przetargu, zawartych w ogłoszeniu czy regulaminie przetargu, sankcją będzie jedynie ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza wynikająca zgodnie z art. 471 k.c. z nienależytego wykonania umowy co do trybu przetargowego zawartej przez strony w momencie złożenia oferty. Brak natomiast 35 s. 184-185. 16 Tak Z. R a d w a ń s k i, op. cit., s. 285. 235 Agnieszka Łuszpak-Zając podstaw do przyjęcia, że takie naruszenie rodzi roszczenie o konstytutywne unieważnienie przez sąd zawartej w przetargu umowy. Uwagi końcowe Obligatoryjny charakter przetargów organizowanych na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego sprawia, iż najczęściej sankcją wadliwego przeprowadzenia przetargu będzie jego nieważność bezwzględna, a tym samym nieważność zawartej w tym trybie umowy. Przy przetargach fakultatywnych, organizowanych na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, podstawowym skutkiem naruszenia procedury przetargowej przez ogłaszającego przetarg lub jego uczestnika będzie z kolei odpowiedzialność odszkodowawcza, wynikająca z niewykonania lub nienależytego wykonania zawartej przez strony umowy co do dalszego trybu postępowania oraz - w wypadku spełnienia odpowiednich przesłanek - możliwość wzruszenia umowy zawartej w przetargu w trybie art. 70" k.c. Skutki naruszenia procedury przetargowej w obu wypadkach kształtują się więc odmiennie, natomiast cechą wspólną obu regulacji, wynikającą z ich cywilnoprawnego charakteru, jest stosowanie ogólnych zasad prawa cywilnego odnoszących się do wadliwości czynności prawnych. Nie brak tu kwestii dyskusyjnych, jak chociażby omówiona dopuszczalność zastosowania przepisu art. 704 k.c. do przetargów obligatoryjnych czy charakter prawny norm zawartych w kodeksowych przepisach ogólnych dotyczących przetargu. Z całokształtu przepisów, do momentu wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłaniał się jednak w miarę spójny i jasny kształt regulacji. Wprowadzenie rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności zaskarżenia czynności przetargowych do zarządu gminy, powiatu i województwa, w wypadku gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego, lub wojewody, w wypadku gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, było rozwiązaniem niepotrzebnym i nie przemyślanym. Raz jeszcze należy podkreślić, że nieudzielenie przez ustawodawcę Radzie Ministrów wyraźnej kompetencji do uregulowania danej kwestii oznacza, że kompetencji takiej nie można domniemywać. Stąd przez wielu krytykowana ustawa o gospodarce nieruchomościami, akurat w kwestii 236 Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu.. przetargowego trybu rozporządzania nieruchomościami prezentująca rozwiązania sprawdzone i niewadliwe, stała się źródłem niekonstytucyjnego rozporządzenia w wyniku przekroczenia przez Radę Ministrów przyznanej delegacji ustawowej. Jak wcześniej wspomniano, rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu jest również nieudolnie skonstruowane pod względem legislacyjnym; trafne jest tu więc użycie przez E. Gniewka sformułowania „legislacyjny potworek"37. Stąd można mieć jedynie nadzieję, że skierowana pod adresem regulacji krytyka okaże się w jakiś sposób konstruktywna. 237
