Toś A., Polityka Polski w zakresie dywersyfikacji dostaw gazu

advertisement
Między polityką a ekonomią, czyli ile powinno kosztować Polskę
bezpieczeństwo energetyczne? Propozycja strategii polityki gazowej wobec
Rosji w kontekście dywersyfikacji dostaw gazu do Polski
Wstęp
Handel gazem ziemnym z Rosją wzbudza w Polsce duże emocje. Prowadzone co kilka lat
międzyrządowe negocjacje kontraktów gazowych każdorazowo wywołują debatę na temat
stopnia uzależnienia energetycznego Polski od Kremla. W ocenie dużej części opinii
publicznej dominujący udział rosyjskiego surowca w polskim sektorze gazowym zagraża
bezpieczeństwu energetycznemu kraju. Powszechna jest opinia o konieczności dywersyfikacji
dostaw gazu, nawet kosztem poniesienia znaczących kosztów związanych z budową
potrzebnej infrastruktury oraz nabyciem droższego surowca od innych dostawców. Dylemat
między zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego a niską ceną gazu, czyli
bezpieczeństwem klienta, pokazuje historia projektów dywersyfikacyjnych kolejnych
polskich rządów. W 2001 roku za czasów koalicji AWS-UW podpisano wstępną umowę na
import gazu z Norwegii, co miało na celu uniezależnienie Polski od importu „błękitnego
paliwa” z Rosji. Z kolei rząd koalicji SLD-UP zrezygnował z inwestycji, odwołując się do
argumentów ekonomicznych związanych z wysoką ceną realizacji projektu i kupowanego
surowca. Sprawa dostaw z Norwegii stała się ponownie priorytetowa w czasie rządów Prawa i
Sprawiedliwości, by ponownie zejść na plan drugi w okresie rządów koalicji PO-PSL. Ta
ostatnia dążyła do przedłużenia umowy jamalskiej do 2037 roku i zwiększenia
przewidzianych w niej dostaw rocznych o ok. 20-30%. Ostatecznie w 2010 roku ustalono
wygaśnięcie kontraktu na 2022 rok.
Zagrożenie przerwaniem przesyłu „błękitnego paliwa” do Polski było podnoszone
szczególnie w 2006 i 2009 roku, kiedy Gazprom zaprzestał dostaw surowca na Ukrainę.
Wstrzymanie przesyłu gazu na skutek sporu między Moskwą i Kijowem spowodowało
wówczas kryzys gazowy w kilku państwach europejskich, dokąd skierowany był surowiec
przesyłany przez terytorium Ukrainy. Przerwanie dostaw odczuła także Polska. Debata na
temat konieczności dywersyfikacji dostaw surowców do UE i ograniczenia uzależnienia
Europy od rosyjskiego gazu wpisywała się jednocześnie w problem istotnej modyfikacji
polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej. Znaczący wzrost gospodarczy, wynikający z
wysokich cen surowców energetycznych i stabilizacja polityczna spowodowały, że mniej
więcej od połowy I dekady XXI wieku Rosja zaczęła domagać się należnego, zdaniem jej
władz, miejsca Moskwy na arenie międzynarodowej1. W założeniach Kremla Rosja powinna
odzyskać status mocarstwa i stać się jednym z biegunów geopolitycznych świata,
posiadającym własną strefę wpływów. Głównym narzędziem odbudowy rosyjskiej potęgi
miały być surowce energetyczne, co zostało wprost wyrażone w strategicznych dokumentach.
Traktowanie handlu ropą i szczególnie gazem jako narzędzia wpływów geopolitycznych
spowodowały, że kwestia handlu „błękitnym paliwem” z Gazpromem została podniesiona
przez odbiorców rosyjskiego surowca na poziom polityczny. Te okoliczności zdynamizowały
debatę publiczną na temat bezpieczeństwa energetycznego w Polsce, której najbardziej
intensywna faza miała miejsce po okresie wspomnianych kryzysów gazowych. Powszechna
stała się sugestia, aby polska polityka gazowa wobec Rosji zaczęła uwzględniać nie tylko
aspekt ekonomiczny, ale także brać pod uwagę uwarunkowania (geo)polityczne, co oznaczało
podniesienie politycznego aspektu bezpieczeństwa energetycznego.
1
M. Kaczmarski, Rosyjski rewizjonizm wobec Zachodu, „Prace OSW”, Warszawa 2009, s. 5.
Niniejszy tekst rekonstruuje dwa przeciwstawne modelowe strategie gazowe wobec Rosji w
kontekście dywersyfikacji dostaw gazu do Polski. Przedstawiona koncepcja „geopolityczna” i
„ekonomiczna” stanowią weberowskie „typy idealne”, na których oparte są propozycje
polskiej polityki energetycznej formułowane w debacie publicznej 2. Artykuł wskazuje
propozycję najkorzystniejszego uzgodnienia obydwu strategii. Maksymalizuje ona korzyści i
minimalizuje koszty obydwu modeli poprzez znalezienie optymalnego punktu równowagi
między niską ceną surowca i zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Przedstawiona
koncepcja nie ocenia działań kolejnych rządów na rzecz dywersyfikacji dostaw gazu.
Zaproponowane rozwiązanie konkretnych decyzji inwestycyjnych nie jest ahistoryczne, więc
nie powinny stanowić podstawy oceny decyzji z przeszłości, które były podejmowane w
innych realiach rynkowych. Proponowane zasady optymalnej strategii gazowej wobec
Federacji Rosyjskiej na najbliższe lata oparte są o obecne uwarunkowania, a więc
uwzględniają zmiany na światowym, a przede wszystkim europejskim i polskim rynku
gazowym. Przedstawione założenia nie stanowią kompletnej strategii, a jedynie mają na celu
zaproponować najkorzystniejsze rozstrzygnięcie kluczowego dylematu wraz z propozycjami
najważniejszych działań. Tym samym tekst ma ambicje stanowić wkład w debatę publiczną
na temat relacji gazowych Polski i Rosji, które w literaturze przedmiotu zasadniczo
koncentrują się na ich uwarunkowaniach i deskrypcji, zostawiając najczęściej pole
normatywnych rozważań publicystyce i nieusystematyzowanym polemikom prasowym.
1. Uwarunkowania handlu gazem między Polską i Rosją
a. Specyfika handlu gazem
Gaz ziemny z racji właściwości fizycznych jest towarem specyficznym. Transport
występującego w stanie lotnym surowca wymaga budowy infrastruktury przesyłowej –
gazociągów, dzięki którym można go przesyłać od miejsca wydobycia do miejsca
docelowego wykorzystania. W przeciwieństwie do handlu ropą, która w dużej mierze
przewożona jest na tankowcach, transport morski gazu jest znacznie słabiej rozwinięty.
Konieczność skroplenia w specjalnie do tego przystosowanym terminalu, a następnie
regazyfikacji w terminalu odbiorczym generuje dodatkowy koszt. Powoduje on, że przesył
gazu na odległość do 3000-3500 km jest bardziej opłacalny za pomocą rur niż na specjalnych
statkach przystosowanych do transportu gazu skroplonego (LNG). To sprawia, że
dominującym strumieniem dostaw jest przesył rurociągami. Handel gazem jest więc
relatywnie słabo zglobalizowany, ponieważ państwa zasadniczo nabywają surowiec
wydobywany w regionie geograficznie położonym najbliżej docelowego wykorzystania, aby
ograniczyć koszty transportu. Każdy regionalny rynek – europejski, azjatycki czy
amerykański – jest zróżnicowany co do wielkości, cen oraz zasad, a połączenia
międzyregionalne, które pozwalają poszczególnym rynkom stopniowo się integrować,
dopiero się rozwijają. To znacząco wpływa na relacje między odbiorcami a dostawcami gazu,
ponieważ ogranicza zarówno możliwość pozyskania surowca z innych źródeł, jak i rynek
zbytu dla eksporterów.
Budowa kosztownej infrastruktury przesyłowej wymaga wieloletnich kontraktów, które będą
gwarantować rentowność przedsięwzięcia. Zbudowane w ten sposób połączenia gazociągowe
powodują dodatkową zależność klienta i odbiorcy3. Cena dostarczanego surowca
kształtowana jest w wyniku indywidualnych negocjacji i w konsekwencji różni się ona dla
poszczególnych odbiorców. W przypadku handlu gazem nie ma więc – w przeciwieństwie do
sektora naftowego – międzynarodowego rynku, gdzie w wyniku popytu i podaży
Abstrakcyjny model składający się z cech istotnych danego zjawiska społecznego, jednak w czystej postaci
niewystępujący w rzeczywistości.
3
Z. Dura, Polska-Rosja. Stosunki w zakresie gazu ziemnego, „Pressje” 2009, teka XV, s. 40.
2
kształtowana jest cena na giełdzie, będąca punktem odniesienia dla wszystkich
międzynarodowych transakcji surowcem. Pozycja negocjacyjna danego kontrahenta na rynku
gazowym zależy z jednej strony od alternatywnych możliwości pozyskania surowca od
innego dostawcy, a z drugiej od alternatywnej możliwości sprzedania gazu innym odbiorcom
przez sprzedającego. To powoduje relatywnie silną pozycję przede wszystkim dostawców
gazu, którzy mają większą możliwość kształtowania polityki cenowej niż w przypadku
dostawców innych surowców. W szczególnie korzystnej sytuacji jest Rosja, która posiada
ogromny potencjał produkcyjny i transportowy skoncentrowany w jednej, kontrolowanej
przez władze, spółce Gazprom. Rozległa sieć gazociągów rosyjskiego monopolisty (Nord
Stream, Jamał i Braterstwo) doprowadzających gaz na Zachód o przepustowości znacznie
przekraczającej eksport daje władzom Rosji dużą swobodę wyboru szlaków przesyłowych.
Oznacza to bardzo silną pozycję wobec odbiorców w Europie.
Uwarunkowania infrastrukturalne powodują, że współcześnie jednym z kluczowych wyzwań
polityki energetycznej państw jest dbałość o stan bezpieczeństwa energetycznego, czyli
zabezpieczenie dostaw surowców niezbędnych do rozwoju. Oznacza ona przede wszystkim
inwestycje w sieci przesyłowe, które z uwagi na duży koszt nie są budowane w
wystarczającej ilości w wyniku komercyjnej działalności przedsiębiorstw zajmujących się
przesyłem, obrotem i dystrybucją gazu. Z wyżej wymienionych powodów w Europie
szczególne znaczenie ma polityka bezpieczeństwa dostaw gazu, w realizację której
zaangażowane są władze państwowe i kontrolowane przez nie strategiczne spółki gazowe.
Takie działania w przypadku obrotu innymi towarami są ograniczone lub zbędne, ponieważ
handel odbywa się na stricte rynkowych zasadach, a infrastruktura nie odgrywa takiego
znaczenia i nie wymaga interwencji władz zapewniających bezpieczeństwo dostaw.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że często bezpieczeństwo energetyczne jest utożsamione z
zabezpieczeniem państwa przed przerwaniem dostaw surowców z przyczyn politycznych. Jest
to jednak znaczenie zawężające, ponieważ ma ono szerszy zakres. Zatrzymanie dostaw może
bowiem mieć miejsce na różnym odcinku łańcucha produkcji i wynikać z przyczyn
pozapolitycznych (np. awaria gazociągu). Polityka bezpieczeństwa energetycznego polega
więc także na działaniach takich jak rozbudowa magazynów, wdrażanie mechanizmów
zarządzania kryzysowego, wzrost efektywności energetycznej czy intensyfikacja poszukiwań
gazu krajowego4. Na potrzeby niniejszego tekstu pojęcie bezpieczeństwa energetycznego
będzie odnosiło się jednak do jego aspektu politycznego, co nie oznacza brak uznania czy
bagatelizowania innych jego wymiarów. Tekst nie stanowi tym samym całościowej
propozycji tej polityki, ale jej fragmentu dotyczącego stosunków między Polską i Rosją w
zakresie handlu gazem w kontekście dywersyfikacji dostaw gazu.
b. Energetyka w polityce zagranicznej Rosji
Potężne zasoby surowców energetycznych, w tym przede wszystkim gazu ziemnego, zrodziły
w Rosji na początku XXI wieku koncepcję supermocarstwa energetycznego. Zakłada ona
przywrócenie Moskwie pozycji globalnej potęgi oraz odbudowanie jej strefy wpływów
poprzez geopolityczne wykorzystanie bogactw naturalnych5. Celem Gazpromu,
nadzorowanego przez rząd monopolisty we wszystkich segmentach rynku w Rosji,
kontrolującego ok. 18% światowych zasobów gazu, jest więc nie tylko zysk ekonomiczny, ale
także realizacja dokumentów strategicznych Federacji Rosyjskiej. W 2006 r. ogłosił on nową,
Zob. Bezpieczeństwo energetyczne Polski 2010. Raport otwarcia, red. P. Szlagowski, Instytut Sobieskiego,
Kraków 2010.
5
J. Ćwiek-Karpowicz, Polityka energetyczna Rosji. Szanse i wyzwania dla Polski i Unii Europejskiej, „Raporty
PISM”, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa, lipiec 2011, s. 13.
4
oficjalną strategię, która miała zapewnić spółce miejsce w czołówce globalnego rynku
energetycznego i służyć odbudowie mocarstwowej roli Rosji6. Polityka energetyczna
Federacji Rosyjskiej wobec Polski jest więc pochodną założeń jej polityki zagranicznej wobec
Europy, w tym przede wszystkim jej części Środkowo-Wschodniej.
Głównym celem politycznym Rosji w Europie jest zwiększenie wpływu na kluczowe decyzje.
Drugim i zarazem komplementarnym wobec pierwszego jest utrzymanie Europy Środkowej
jako swego rodzaju „strefy buforowej” bądź strefy „ograniczonej obecności Zachodu” 7. Te
założenia rzutują na politykę energetyczną Kremla wobec Europy. Ciągle aktualna jest
powstała podczas rozpadu ZSRR tzw. „doktryna Fallina”, polegająca na budowaniu wpływu
w Europie Środkowo-Wschodniej za pomocą uzależnienia od dostaw surowców
energetycznych, w tym przede wszystkim gazu ziemnego. Wynika to z możliwości, jakie daje
specyfika handlu tym surowcem i silna pozycja Rosji na rynku europejskim.
Komplementarność dwóch celów zasadza się przede wszystkim na wzajemnym uzupełnianiu
ograniczenia wpływu państw Europy Środkowej na strategiczne decyzje dotyczące regionu
oraz budowaniu wspólnoty interesów z głównymi państwami UE, mającego na celu
pozyskanie uznania Unii dla rosyjskiej strefy wpływów w Europie Środkowo-Wschodniej8.
c. Rola rosyjskiego gazu w polskiej energetyce
Polska w 2012 roku zużyła 14,7 mld m3 gazu, z czego 11 mld m3 pochodziło z importu, w
tym 9 mld m3 z Rosji9. W 2008 r. aż 9,8 mld m3 gazu ziemnego było importowane z kierunku
wschodniego, natomiast tylko 0,9 mld m3 z kierunków innych (Niemcy, Czechy). Biorąc pod
uwagę, że gaz stanowi jedynie ok. 13% w całym bilansie energetycznym, udział rosyjskiego
gazu w całości bilansu energetycznego nie przekracza 10 procent. To pokazuje, że stopień
uzależnienia naszego kraju od „błękitnego surowca” ze wschodu jest mniejszy niż rosyjskiej
ropy, której udział w bilansie energetycznym stanowi 26%, udział importu wynosi 95%, a
udział w konsumpcji krajowej 91%10. Ogólna zależność Polski od dostaw surowców
energetycznych, dzięki wydobyciu krajowego węgla, wynosiła w 2010 r. 32%, co plasowało
Polskę na 7. miejscu w kolejności najbardziej niezależnych energetycznie państw. Mimo
znacząco wyższej od średniej unijnej zależności od dostaw gazu ziemnego (62%) Polska
zajmuje w tej klasyfikacji także wysokie 5. miejsce wśród państw UE.
Utrzymujący się kontrast w zakresie rozbudowy infrastruktury przesyłowej w Europie
powoduje, że mamy do czynienia ze znaczącym zróżnicowaniem pozycji negocjacyjnej
poszczególnych państw UE wobec Rosji. W Europie Zachodniej wysoki poziom importu
gazu nie powoduje wzrostu uzależnienia, ponieważ dzięki zdywersyfikowanej strukturze
dostaw i rozbudowanej infrastrukturze przesyłowej państwa te mogą pozyskiwać gaz nie
tylko z Rosji, ale także od innych czołowych eksporterów regionu – Norwegii i Algierii.
Dzięki dużej liczbie terminali LNG państwa „Starej Unii” mają także dostęp do
międzynarodowego rynku gazu skroplonego, gdzie cena ustalana jest za pomocą innej
formuły i co daje możliwość zastosowania arbitrażu cenowego. W Europie ŚrodkowoWschodniej, gdzie infrastruktura przesyłowa jest wciąż dziedzictwem epoki zimnej wojny, w
zdecydowanej większości państwa mają techniczne możliwości sprowadzenia gazu tylko z
E. Paszyc, Sektor gazowy: Ekspansja Gazpromu na regionalnym rynku, „Prace OSW”, Ośrodek Studiów
Wschodnich, Warszawa 2011, s. 5.
7
Tamże, s. 3.
8
Tamże, s. 4.
9
Na podstawie kontraktu jamalskiego, który wygasa w 2022 roku i który obliguje do zakupu rocznie ok. 10 mld
m3, z czego 85% objętości objętych jest klauzulą „take or pay”. Import ten uzupełniany był dostawami z
Niemiec i Czech
10
Źródło: GUS.
6
kierunku wschodniego. Powoduje to, że mimo bliskości geograficznej kraje tego regionu
płacą za gaz więcej niż w Europie Zachodniej, co wynika z ich słabej pozycji negocjacyjnej11.
2. Propozycja strategii Polski wobec Rosji
Dwiema dominującymi modelami polityki gazowej Polski wobec Rosji są doktryny
„ekonomiczna” i „geopolityczna”. Choć nigdzie nie zostały w pełni sformułowane i
uzasadnione w zwartej postaci, to można je zrekonstruować na podstawie obserwacji debaty
publicznej i prasowych polemik. Stanowisk w sprawie polityki gazowej wobec Rosji można
wyszczególnić więcej, ale ich główny nurt wpisuje się w przedstawione główne koncepcje,
często stanowiąc ich nieznaczną modyfikację. Polityka kolejnych rządów III RP jest
mieszaniną obydwu strategii, z różnymi proporcjami obu koncepcji w wydaniu kolejnych
rządów. W dużym uproszczeniu rządy lewicowe zasadniczo większy nacisk kładły na kwestie
ekonomiczne, a prawicowe – na bezpieczeństwo energetyczne, co wiązało się z bardziej
„twardą” polityką zagraniczną wobec Kremla.
Obydwie koncepcje są pełnymi, logicznymi strategiami, ale ich wybór nie oznacza
bezproblemowego rozstrzygnięcia wszystkich kluczowych kwestii w polityce energetycznej
na poziomie operacyjnym. Podejmowanie decyzji na podstawie założeń jednej bądź drugiej
koncepcji nie jest bowiem „automatycznym” procesem logicznym polegającym na prostej
dedukcji. W obrębie paradygmatów nie ma pełnej zgodności w kwestii doboru odpowiednich
metod realizacji celów. W obszarze paradygmatu geopolitycznego nie ma przykładowo
oczywistego rozstrzygnięcia, czy priorytet ma mieć budowa bezpośredniego gazociągu do
Norwegii, czy terminalu LNG. Wpływa na to problematyczność pojęcia bezpieczeństwa
energetycznego oraz różnice w ocenie wartości kluczowych zmiennych. Z drugiej strony,
choć kategoria ekonomicznego zysku jest znacznie bardziej wymierna, to również nie jest
bezproblemowo stosowana w procesie decyzyjnym. Wielość zmiennych wpływających na
rynek gazowy powoduje, że różne strategie biznesowe pociągają za sobą różne rozwiązania w
ramach modelu ekonomicznego. Dobrym przykładem złożoności ekonomiki sektora
gazowego i różnych sposobów osiągania celów jest różnorodność propozycji liberalizacji
polskiego rynku gazu.
Choć wiele decyzji w zakresie polityki gazowej ma uzasadnienie zarówno ekonomiczne, jak i
geopolityczne (zniesienie klauzuli „take or pay” w kontraktach), to w wielu sytuacjach
decyzyjnych obie doktryny wchodzą ze sobą w konflikt, który można sprowadzić do
dylematu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego z jednej strony, a pozyskania surowca
najtańszego z drugiej. Należy jednak zaznaczyć, że nawet w konfliktowych obszarach
przeciwstawność strategii nie jest pełna. W pewnym zakresie możliwa jest ich kompilacja,
która maksymalizowałaby korzyści i minimalizowała koszty obu strategii. Poszukiwanie
optymalnej równowagi między maksymalizacją bezpieczeństwa energetycznego a
minimalizacją kosztów zakupu gazu powinno być zasadniczym założeniem polskiej doktryny
gazowej w aspekcie dywersyfikacji dostaw. Zanim przedstawię propozycję optymalnej
strategii gazowej Polski wobec Rosji, zaprezentuję główne założenia i konsekwencje modeli
ekonomicznego i geopolitycznego wraz z oceną korzyści i kosztów.
a. model geopolityczny
Według rosyjskiej gazety „Izwiestia” w 2012 r. najmniej za gaz z Rosji płaciła Wielka Brytania (313
USD/1000 m3), potem Holandia (371 USD/1000 m3), Niemcy (379 USD/1000 m3) przy średniej unijnej
wynoszącej (313 USD/1000 m3). Najwięcej wśród państw UE płaciła Polska (526 USD/1000 m3), Czechy (503
USD/1000 m3) i Bułgaria (501 USD/1000 m3).
11
Model geopolityczny opiera się na fundamentalnym założeniu dominacji polityki nad
ekonomią w stosunkach międzynarodowych i wpisania polityki ekonomicznej, w tym
gazowej, w założenia polityki zagranicznej państwa. To założenie opiera się na realistycznej
wizji stosunków międzynarodowych, w której rywalizacja o miejsce państwa w hierarchii
międzynarodowej dominuje nad logiką ekonomiczną, w której państwa i koncerny rywalizują
przede wszystkim o większe korzyści gospodarcze. Wedle koncepcji geopolitycznej cele
polityki gazowej powinny być więc środkiem do realizacji celów zdefiniowanych w strategii
politycznej państwa, a nie polityką nastawioną jedynie na osiągnięcie zysku ekonomicznego.
Takie założenie jest szczególnie istotne w odniesieniu do polityki Federacji Rosyjskiej, gdzie
polityka jest silnie sprzężona z energetyką i której strategiczne interesy są sprzeczne z
interesem Polski. W wersji łagodniejszej koncepcja „geopolityczna” zakłada oddzielenie
celów i środków politycznych oraz ekonomicznych. Podziela jednak konfliktogenny charakter
relacji gazowych Polski i Rosji wymagający ograniczenia znaczenia rosyjskiego gazu w
Polsce i Europie poprzez dywersyfikację dostaw.
W świetle niekorzystnej polityki Kremla wobec Warszawy i wykorzystywania do tego
surowców energetycznych – celem geopolitycznym Polski powinno być ograniczanie wpływu
Rosji, w tym pozbawienie jej możliwości wykorzystywania gazu do celów politycznych.
Wynika to ze sprzeczności strategicznych interesów między Warszawą i Moskwą,
przejawiających się w różnych wizjach statusu politycznego Rzeczpospolitej na arenie
międzynarodowej oraz w odmiennej polityce wobec Europy Wschodniej. Polska ma ambicje
prowadzić podmiotową i w pełni suwerenną politykę zagraniczną. Kreml przypisuje z kolei
Polsce, tak jak innym państwom Europy Środkowo-Wschodniej, rolę podrzędną. Moskwa
traktuje ten region jako strefę buforową między Rosją a Zachodem, gdzie strategiczne decyzje
są podejmowane w uzgodnieniu z Moskwą i kluczowymi państwami Europy Zachodniej oraz
Stanami Zjednoczonymi. W wizji ładu międzynarodowego Kremla kraje małe i średnie
powinny przyjmować decyzje mocarstw, do których należy m.in. Rosja.
Sprzeczność interesów między Warszawą i Moskwą dotyczy także byłych państw ZSRR.
Polska powinna wspierać procesy demokratyzacji, modernizacji oraz integracji tych państw z
UE i NATO, a przede wszystkim ich podmiotowość, rozumianą jako niezależność od Rosji.
Wynika to nie z sympatii czy sentymentu do narodów zajmujących tereny między Warszawą i
Moskwą, ale interesów politycznych. Niezależność państw Europy Wschodniej pozbawia
Moskwę możliwości traktowania ich jako narzędzi polityki zagranicznej, co osłabia wpływ
Rosji i zarazem wzmacnia bezpieczeństwo Polski. Instytucjonalne, a przede wszystkim
geopolityczne powiązania Europy Wschodniej z Zachodnią, w tym w szczególności Ukrainy,
są z kolei traktowane przez Rosję jako zagrożenie. Kreml traktuje ten region jako swoją strefę
wpływów i każdą aktywność polityczną UE i NATO na obszarze WNP traktuje w kategoriach
zagrożenia swojej pozycji międzynarodowej.
Wskazane różnice interesów są traktowane jako względnie trwałe i zmiana polityki Rosji
wobec Polski i Europy Wschodniej nie jest uzależniona od gotowości „ocieplenia” relacji ze
strony Warszawy. Nieuzasadniony jest więc pogląd, iż konflikty polsko-rosyjskie są głównie
efektem genetycznej polskiej rusofobii czy też irracjonalnych uprzedzeń ze strony rosyjskiej.
Istota polsko-rosyjskich problemów ma charakter jak najbardziej rzeczywisty i odnosi się do
kwestii strategicznych. Na najgłębszym poziomie jest to bowiem spór o granice świata
zachodniego i sferę oddziaływania Federacji Rosyjskiej12.
K. Pełczyńska-Nałęcz, Dokąd sięgają granicę Zachodu? Rosyjsko-polskie konflikty strategiczne 1990-2010,
Raport OSW, 2012, s. 37.
12
Wedle modelu „geopolitycznego” Polska, jak i cały region Europy Środkowej jest obecnie w
zbyt dużym stopniu zależna od rosyjskiego gazu, co daje Moskwie dodatkowe instrumenty
wpływu. Potwierdzeniem wykorzystywania swojej pozycji przez Gazprom jest rozpoczęcie
przez Komisję Europejską postępowania antymonopolowego przeciw rosyjskiej spółce.
Podstawowy zarzut dotyczy nadużywania dominującej pozycji na rynku gazowym, przede
wszystkim w Europie Środkowej, poprzez m.in. narzucanie nieuczciwych cen
kontrahentom13. Pozycja Gazpromu daje możliwości osiągania nie tylko dodatkowych
korzyści ekonomicznych, ale także wywierania presji politycznej. Uzasadnieniem obaw o
wykorzystywanie pozycji Rosji na rynku gazowym Europy Środkowej do celów
pozaekonomicznych jest decyzja o budowie gazociągów Nord Stream i South Stream, których
ekonomiczne uzasadnienie jest wątpliwe. Innym przejawem politycznego wykorzystania
surowców energetycznych do realizacji polityki zagranicznej jest także kilkukrotne
wstrzymanie dostaw gazu do różnych państw byłego ZSRR. Innym działaniem
podważającym zaufanie strony polskiej do Rosji jako dostawcy gazu był fakt
wykorzystywania przez Gazprom pozycji monopolisty do narzucania PGNiG warunków
współpracy. Dotyczyło to m.in. kooperacji z mało wiarygodną spółką pośredniczącą
RosUkrEnergo, która nie wywiązała się ze swoich zobowiązań i w 2009 roku Polska w trybie
nagłym zmuszona była pozyskiwać gaz od Gazpromu. Stan zależności od rosyjskiego
dostawcy należy więc maksymalnie ograniczyć. Pozwoli to Polsce na większą swobodę w
relacjach z Moskwą poprzez pozbawienie Kremla ważnego narzędzia wpływu. Zerwanie
uzależnienia miałoby nie tylko ważne znaczenie dla Polski, ale także zmniejszałoby wpływ
Rosji na Europę Środkową.
Polityka gazowa Polski powinna więc wpisywać się w rywalizację polityczną między Rosją i
Polską. Koncepcja geopolityczna proponuje więc utrzymanie kontroli państwa nad PGNiG i
OGP Gaz System, strategicznymi spółkami skarbu państwa, które powinny stanowić
instrument realizacji polityki bezpieczeństwa energetycznego. Zakłada ona dwa filary.
Pierwszym fundamentem jest dywersyfikacja dostaw gazu do Polski, która ma umożliwić
przesył surowca nie tylko z innych kierunków, ale także innych źródeł. Kluczowe w tej
kwestii jest ograniczenie dostaw rosyjskiego gazu. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie,
ponieważ duża ilość gazu odbieranego według formuły „take or pay” powoduje, że na
polskim rynku utrwala się monopol Gazpromu. To przekreśla z kolei wszelkie inicjatywy
dywersyfikacyjne z uwagi na brak zapotrzebowania na dodatkowy gaz. Najbardziej pożądany
jest dostęp do bezpośrednich źródeł surowca, a więc państw będących eksporterami gazu. W
przypadku Polski geograficznie najbliżej położonymi źródłami „błękitnego paliwa” są
Norwegia i państwa Azji Środkowej. Realną dywersyfikację stanowi też budowa
interkonektorów, które pozwalają pozyskiwać gaz z innych rynków. Najbardziej pożądanymi
połączeniami są połączenia łączące Europę Środkowo-Wschodnią. Pozwoliłyby one nie tylko
zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne, ale także zbudować trwałą wspólnotę interesów na
bazie powstałej infrastruktury. Tym samym budowa gazociągów dobrze wpisałaby się w
strategiczną współpracę regionu. Ważnym, aczkolwiek z geopolitycznego punktu widzenia
mniej istotnym kierunkiem dywersyfikacji jest połączenie zachodnie poprzez dodatkowe
połączenie z Niemcami. Kupowanie gazu odbywać się będzie prawdopodobnie poprzez
gazociąg OPAL stanowiący przedłużenie gazociągu Nord Stream, co powoduje, że będzie to
gaz rosyjski. Interkonektor z Niemcami zdywersyfikowałby więc jedynie szlaki, a nie źródło
dostaw. Kluczowy dla Polski i ważny także dla innych państw Europy Środkowej terminal
LNG stanowi największe wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, ponieważ pozwoli
Polsce pozyskiwać gaz od wielu eksporterów.
S. Kardaś, Komisja Europejska wszczyna postępowanie antymonopolowe przeciwko Gazpromowi, Tydzień na
Wschodzie, OSW, 2012.
13
Drugim filarem strategii „geopolitycznej” jest polityka osłabiania pozycji Gazpromu na
europejskim rynku. Ma to na celu powstrzymywanie politycznych wpływów Rosji w
bezpośrednim otoczeniu międzynarodowym Polski. Głównymi narzędziami są: maksymalne
zmniejszenie importu rosyjskiego gazu do Europy poprzez wspieranie dywersyfikacji dostaw
surowca do Europy; powstrzymywanie kolejnych projektów infrastrukturalnych Gazpromu;
nacisk na instytucje unijne w celu przyjęcia asertywnej postawy wobec Rosji, w tym wobec
zastrzeżeń Kremla wobec III pakietu liberalizacyjnego; wspieranie dokończenia budowy
wspólnego rynku gazu w UE.
Ważnym polem energetycznej rywalizacji z Rosją jest także obszar Europy Wschodniej,
obejmujący Ukrainę, Białoruś oraz region bałtycki. Tym samym wpisuje się ona w
fundamentalne założenia polskiej polityki zagranicznej, będąc „energetycznym
prometeizmem”14. Jest to obszar, gdzie z uwagi na ograniczenia infrastrukturalne jedynym
źródłem gazu jest Rosja i gdzie więzy energetyczne są jednym z głównych instrumentów
wpływu Kremla. Państwa bałtyckie stanowią z punktu widzenia UE „energetyczną wyspę”,
ponieważ nie posiadają połączenia z żadnym państwem unijnym. Powoduje to głęboką
zależność od dostaw z Rosji i tym samym podatność na polityczny nacisk. W założeniu
paradygmatu geopolitycznego Polska powinna wspierać państwa bałtyckie w budowie
alternatywnych połączeń, nawet jeśli ich ekonomiczna opłacalność będzie wątpliwa.
Szczególnie, że ze względu na położenie geograficzne najbardziej optymalne dla tego regionu
połączenie z rynkiem unijnym to budowa połączenia z polskim systemem gazowym. Takie
rozwiązanie przyniosłoby także korzyść polityczną Polsce, ponieważ wzmacniałoby
wspólnotę interesów Warszawy i Wilna. Paradygmat geopolityczny zakłada wsparcie dla
Mińska, a szczególnie Kijowa w walce o niezależność od Rosji. Gazprom po wykupieniu
pakietu większościowego państwowego monopolisty Bieltransgaz kontroluje białoruską sieć
przesyłową. Od wielu lat stara się także o przejęcie kontroli nad siecią ukraińską. Głównym
instrumentem Polski jest presja na instytucje unijne, aby te wsparły Ukrainę w sporach
gazowych z Rosją i przede wszystkim by UE włączyła się w proces modernizacji ukraińskiej
sieci przesyłowej. Dodatkowym działaniem mogłoby być także wybudowanie interkonektora
z Ukrainą, co podobnie jak w przypadku regionu bałtyckiego wzmocniłoby wspólnotę
interesów między Warszawą a Kijowem, a przede wszystkim pozycję Kijowa wobec Rosji.
b. Paradygmat ekonomiczny
Paradygmat „ekonomiczny” w przeciwieństwie do paradygmatu „geopolitycznego” postuluje
dominację celów ekonomicznych nad politycznymi w stosunkach międzynarodowych.
Polityka jest więc w tym założeniu w dużej mierze narzędziem osiągania celów
gospodarczych. Stanowi nie treść, a pole gry międzynarodowej, którą jest rywalizacja
ekonomiczna. W wersji łagodnej koegzystują obok siebie zarówno osobne cele polityczne, jak
i gospodarcze. Te pierwsze nie powinny jednak modyfikować ani celów tych drugich, ani
środków ich realizacji. Należy podkreślić, że model ekonomiczny nie odnosi się do stopnia
antagonizmu i determinacji realizacji egoistycznych celów narodowych. Nie oznacza więc
bardziej harmonijnej współpracy z porównaniu z paradygmatem geopolitycznym i tym
samym nie można wpisywać sporu modelu ekonomicznego i geopolitycznego w spór
„realizm vs. idealizm”. Koncepcja ekonomiczna zakłada bowiem, że państwa rywalizują
między sobą, ale głównym wyznacznikiem i zarazem celem potęgi państwa jest siła
ekonomiczna.
Zob. W. Jakóbik, Energetyczny prometeizm to dzisiaj realpolitik. Czas, byśmy znowu zaczęli wygrywać,
„Pressje” 2013, teka XXXII.
14
Pryzmat ekonomiczny traktuje handel gazem w podobnych kategoriach jak handel innymi
towarami. Podstawowym celem polityki energetycznej państwa, w tym gazowej, powinno być
więc zabezpieczenie dostaw surowców po jak najniższych cenach, a więc bezpieczeństwo
konsumenta. Wysokość cen ma nie tylko znaczenie dla gospodarstw domowych,
korzystających z energii elektrycznej, gazu i innych form przetworzonej energii, ale także
stanowi zasadniczy koszt dla wielu gałęzi przemysłu. Tym samym ceny surowców
energetycznych stanowią ważny czynnik konkurencyjności gospodarek. Model ekonomiczny
nie dostrzega sprzeczności politycznych interesów Warszawy i Moskwy lub je bagatelizuje.
W wersji łagodniejszej, dostrzegając sprzeczne interesy polityczne, proponuje rozwiązywać je
narzędziami politycznymi, tak aby nie wpływały na stosunki gospodarcze i nie modyfikowały
zasad handlu gazem. W wersji skrajnej konflikt interesów politycznych Polski i Rosji wart
jest poświęcenia na rzecz zysków ekonomicznych. Wedle tej koncepcji Polska powinna
rezygnować więc nie tylko z rywalizacji geopolitycznej, która powoduje kosztowną
ekonomicznie dla Polski reakcję Moskwy w postaci drogiego gazu, ale starać się o jak
najlepsze relacje z Kremlem. Mają one pozwolić na osiąganie dodatkowego zysku w postaci
rabatów. Dodatkowym założeniem, które wzmacnia pragmatyzm wzajemnych relacji, jest
zaakceptowanie i wyciągnięcie wniosków z różnicy potencjałów. Antyrosyjska polityka
energetyczna nastawiona na budowanie sojuszu państw Europy Środkowo-Wschodniej jest
więc nie tylko szkodliwa z punktu widzenia ekonomicznego, ale także politycznie
nieosiągalna.
W świetle paradygmatu ekonomicznego często inaczej interpretowane jest także działanie
Gazpromu i relacje między ekonomią i polityką w strategii gazowej Rosji. O ile paradygmat
geopolityczny interpretuje zachowanie Gazpromu jako narzędzie polityki zagranicznej
Kremla, o tyle paradygmat ekonomiczny interpretuje te relacje odwrotnie. To w dużej mierze
rosyjska polityka zagraniczna wspiera interesy Gazpromu poprzez lobbing jego interesów
przez władze polityczne Federacji Rosyjskiej na forum międzynarodowym. Jako strategiczne
przedsiębiorstwo kontrolowane przez władze stanowi on narzędzie polityki ekonomicznej
Rosji. Przychody z tytułu podatku płaconego przez rosyjskiego potentata stanowią ważną
część budżetu kraju, dlatego maksymalizacja zysku Gazpromu jest jednym z kluczowych
założeń władz na Kremlu. Polityka gazowa Rosji wobec UE, w tym dążenie do rynkowej
dominacji poprzez pozbawienie alternatywnych źródeł dostaw gazu, ma na celu przede
wszystkim osiągnięcie dodatkowego dochodu wynikającego z monopolistycznej pozycji. Nie
wynika więc ona z motywów politycznych, aczkolwiek wzrost wpływu w Europie jest
jednocześnie „produktem ubocznym” wpływu Gazpromu. Poprzez takie działania jak:
niedopuszczanie do budowy niekontrolowanych przez Rosję szlaków przesyłowych, lobbing
przeciwko implementacji III pakietu liberalizacyjnego w zakresie kontroli nad gazociągami15,
nacisk na Ukrainę w celu kontroli sieci przesyłowej władze Rosji chcą wzmocnić swoją
pozycję negocjacyjną wobec odbiorców w celu narzucania jak najwyższych cen. Optymalna
dla Gazpromu sytuacja rynkowa to brak możliwości pozyskania surowca z alternatywnych
kierunków, brak możliwości swobodnego przepływu gazu między państwami oraz pełna
kontrola nad własnymi gazociągami.
Założenie paradygmatu ekonomicznego powoduje, że Polska powinna przyjąć optykę
biznesową w swojej polityce gazowej. Oznacza ona traktowanie handlu gazem bez kontekstu
politycznego, choć z uwzględnieniem specyfiki tego surowca. Ekonomizacja czy
depolityzacja polityki gazowej zakłada podejmowanie decyzji zarówno przez rząd, jak i
III pakiet liberalizacyjny rynku gazu zakłada tzw. unbundling, czyli rozdział działalności dystrybucyjnej
(usług dystrybucji realizowanych przez dystrybutora) od działalności wytwórczej (produkcja energii przez
elektrownie) oraz działalności związanej z handlem energią (sprzedawcy).
15
strategiczne przedsiębiorstwa tylko w oparciu o kryteria rachunku ekonomicznego. Należy
więc zrezygnować z dywersyfikacji dostaw oraz budowy kosztowych połączeń
infrastrukturalnych, jeśli nie mają uzasadnienia rynkowego. Wedle tej koncepcji
sprowadzenie dużej ilości gazu z Rosji nie stanowi problemu, o ile jego cena jest najbardziej
atrakcyjna na rynku.
c. Propozycja optymalnej strategii bezpieczeństwa energetycznego dostaw
gazu
Zasadniczo oba przedstawione paradygmaty zawierają prawdziwe i ważne założenia.
Podstawowym błędem obu modeli jest jednak wzajemne nieuwzględnienie racji i zamknięcie
w ramach własnych założeń. To powoduje, że oba stanowiska cechuje niepełność, która
finalnie może prowadzić do błędnych decyzji. Obydwie strategie absolutyzują swoje
założenia, podczas gdy propozycja optymalnej polityki gazowej wobec dostaw z Rosji
powinna uwzględniać zarówno racje ekonomiczne, jak i związane z bezpieczeństwem
energetycznym. Prowadzenie optymalnej polityki wymaga znalezienia punktu równowagi,
który sprowadza się odpowiedzi na pytanie, ile powinno kosztować Polskę bezpieczeństwo
energetyczne w zakresie dostaw gazu? Należy zwrócić uwagę, że kolejne rządy różnicowały
znaczenie bezpieczeństwa energetycznego oraz bezpieczeństwa konsumentów i nigdy nie
przyjmowano skrajnych rozwiązań. Uwzględnianie celów obydwu koncepcji nie zawsze
jednak wynikało ze spójnej strategii, która potrafiłaby jednoznacznie określić hierarchie i
zasady rozstrzygnięcia dylematu między celami ekonomicznymi i politycznymi.
Proponowana koncepcja optymalnego punktu równowagi między bezpieczeństwem
energetycznym a kosztami surowców zakłada relację między tymi celami w oparciu o
analogię do hierarchizacji potrzeb przedstawionej w piramidzie Abrahama Maslowa. Jej
podstawowe założenie to określenie relacji potrzeb człowieka w sposób hierarchiczny od
najbardziej podstawowych (wynikających z funkcji życiowych), do potrzeb wyższego
poziomu, które aktywizują się dopiero po zaspokojeniu niższych. Tak jak potrzeba
bezpieczeństwa jest jedną z podstawowych potrzeb człowieka, po zaspokojeniu której należy
zaspokajać potrzeby wyższego rzędu, tak w odniesieniu do polityki energetycznej państwa
bezpieczeństwo energetyczne stanowi jej fundament. Niskie ceny energii stanowią więc
potrzebę wyższego rzędu wobec potrzeby gwarancji jej dostaw, ale także żywotnych
interesów politycznych. W sytuacji konfliktu decyzyjnego między realizacją polityki
bezpieczeństwa energetycznego i niskimi cenami energii należy wybrać pierwszy cel.
Korzyści ekonomiczne są bowiem długoterminowo uwarunkowane pozycją polityczną
państwa, ponieważ często to ona decyduje o możliwości narzucenia korzystnych zasad
ekonomicznej gry. Przykładem odwrócenia hierarchii celów jest Białoruś, która kuszona
niskimi cenami gazu przez wiele lat nie zainwestowała w infrastrukturę przesyłową,
umożliwiającą wzmocnienie pozycji negocjacyjnej wobec Rosji. Po okresie bezwarunkowego
dotowania cen surowca Moskwa zaczęła stopniowo podnosić ceny, co w sytuacji dużego
uzależnienia zmuszało Białoruś do przyjmowania coraz większych rachunków bądź
sprzedania strategicznych aktywów (kontrolny pakiet akcji strategicznej spółki gazowej
Bieltransgaz, który przesyła rosyjski gaz gazociągiem Jamał na Zachód). W konsekwencji
początkowe korzyści ekonomicznie osiągnięte kosztem ustępstw politycznych zaczęły
długookresowo topnieć przy jednoczesnym zwiększaniu politycznej zależności16.
Drugim, równoważnym i nieodłącznym założeniem proponowanej doktryny jest ograniczony
charakter pojęcia bezpieczeństwa. Współczesna ewolucja znaczenia tego terminu (nie tylko
Obecnie Białoruś płaci za gaz znacząco mniej od pozostałych europejskich odbiorców, ale odbywa się to
kosztem dużej zależności politycznej i gospodarczej.
16
na gruncie energetyki) spowodowała pojęciowe rozszerzenie i identyfikację stanu
bezpieczeństwa ze stanem „komfortu”. O ile przedstawiona propozycja hierarchii celów
polityka vs. ekonomia bliższa jest doktrynie geopolitycznej, o tyle wąskie zdefiniowanie
bezpieczeństwa zakłada większą ekonomizację polityki dywersyfikacji dostaw. Utożsamienie
stanu bezpieczeństwa ze stanem „komfortu” powoduje duże konsekwencje dla polityki
energetycznej. Szeroka interpretacja bezpieczeństwa energetycznego zakłada osiągnięcie jak
najniższego poziomu importu surowców oraz maksymalną dywersyfikacją dostaw, szlaków
przesyłowych oraz źródeł energii. Bezpieczeństwo energetyczne jest więc w wersji
rozszerzonej identyfikowane ze stanem niezależności energetycznej. Choć nie ulega
wątpliwości, że realna dywersyfikacja połączona z dużą niezależnością od importu
dodatkowo zwiększa bezpieczeństwo, to należy ocenić takie działanie jako przesadnie
angażujące zasoby w porównaniu do zysków. Proponowana koncepcja zakłada, że
właściwym miernikiem bezpieczeństwa energetycznego w zakresie dostaw gazu nie jest
poziom importu surowca i dywersyfikacji jego kierunków, ale posiadanie technicznej
możliwości sprowadzenia gazu od alternatywnego dostawcy w dowolnym czasie i
wystarczającej ilości. Ta pozornie niewielka modyfikacja określenia bezpieczeństwa
energetycznego rodzi bardzo poważne konsekwencje praktyczne.
Posiadanie technicznej możliwości sprowadzenia gazu z innych kierunków poprawia pozycję
negocjacyjną i uniemożliwia wykorzystywanie dostaw gazu do celów pozaekonomicznych.
W konsekwencji pozwala osiągnąć satysfakcjonujący poziom bezpieczeństwa
energetycznego. Każdy wolumen gazu dostarczanego od danego dostawcy powinien według
proponowanej koncepcji być do zastąpienia w całości dostawami od innych eksporterów. Z
uwagi na monopolistyczną pozycję przede wszystkim Gazpromu, w pierwszej kolejności ta
możliwość powinna dotyczyć zastąpienia dostaw z Rosji dostawami z innych kierunków.
Jeżeli w każdej chwili występuje możliwość realnego sprowadzenia gazu od innego
dostawcy, spełniona jest podstawowa potrzeba, jaką jest bezpieczeństwo dostaw. W ten
sposób wyczerpane są przesłanki do ingerencji w przebieg stosunków handlowych, co
powoduje, że zakup gazu zarówno przez przedsiębiorstwa prywatne, jak i państwowe
powinien być dokonywany wedle kryteriów rynkowych. Poświęcanie zasobów na rzecz
wzmocnienia realnej dywersyfikacji poprzez zakontraktowanie droższego gazu staje się więc
działaniem nieracjonalnym, podnoszącym poziom bezpieczeństwa ponad niezbędny stan.
Tym samym stanowi w większej mierze realizację „komfortu” energetycznego, a więc
generuje niepotrzebne koszty.
d. Ocena bezpieczeństwa energetycznego dostaw gazu
Przytoczone we wcześniejszej części artykułu statystyki poziomu importu gazu w świetle
przedstawionej koncepcji nie stanowią kluczowego parametru przy ocenie poziomu
bezpieczeństwa energetycznego. Kluczowym czynnikiem jest rozwój połączeń
infrastrukturalnych – interkonektorów. Możliwość pozyskania surowca z różnych
geograficznie kierunków, od różnych dostawców i różnymi szlakami powoduje, że dostawca
nie ma możliwości traktowania dostaw gazu jako narzędzia nacisku. Biorąc pod uwagę to
kryterium, pozycja Polski jest obecnie znacząco gorsza od innych państw, w tym szczególnie
od Europy Zachodniej.
Gaz do Polski sprowadzany jest głównie Gazociągiem Jamalskim (punkt odbiorczy w
Lwówku i Włocławku – 2,3 mld m3 i 3 mld m3 rocznie), poprzez punkt odbiorczy w
Wysokoje na granicy z Białorusią (5,4 mld m3 rocznie) oraz poprzez punkt odbiorczy
Drozdowycze na granicy z Ukrainą (5,6 mld m3 rocznie). W chwili obecnej poza połączeniem
z kierunku wschodniego Polska ma ograniczone możliwości sprowadzenia gazu z innych
kierunków, w tym przede wszystkim z rynku Europy Zachodniej. Od kilku lat istnieje
niewielkie połączenie gazowe z Niemcami w Lasowie i Czechami w Cieszynie, które mają
jednak niewielką przepustowość – odpowiednio 1,5 mld m3 i 0,5 mld m3 rocznie. Polska ma
możliwość sprowadzania gazu poprzez rewers na Gazociągu Jamalskim w wielkości 2,3 mld
m3 rocznie, ale na warunkach nieciągłych.
Ogólna przepustowość sieci przesyłowej w odniesieniu do całości importu, w chwili obecnej
(2013 r. – przyp. P.M.) jest wystarczająca do potrzeb (ponad 18 mld m3, co oznacza 39%
wolnej przepustowości), ale wolne moce przesyłowe występują tylko na połączeniach
wschodnich. Biorąc jednak pod uwagę możliwość zastąpienia wolumenu gazu
importowanego z Rosji dostawami z innych kierunków, przepustowość nie spełnia kryteriów
bezpieczeństwa energetycznego. Rocznie PGNiG sprowadza do Polski ok. 10 mld m3 gazu
kupowanego od Gazpromu, a całkowita przepustowość sieci przesyłowej z innych niż
wschodni kierunków wynosi 2,5 mld m3 (1,5 mld m3 – połączenie z Niemcami w Lasowie,
0,5 mld m3 – połączenie z Czechami w Cieszynie). Kłopotliwe jest zaliczenie przepustowości
wirtualnego rewersu jako realnej dywersyfikacji, ponieważ przesył gazu możliwy jest tam na
zasadach nieciągłych.
Należy jednak zwrócić uwagę, że trwają prace nad kilkoma projektami dywersyfikacyjnymi,
które w najbliższych latach dadzą dodatkową przepustowość. Obecnie trwa faza projektowa
budowy nowych połączeń gazowych z Litwą (przepustowość planowana to ok. 2,3 mld m3
rocznie), Słowacją (planowana przepustowość to 5 mld m3), Danią oraz prace nad
możliwością fizycznego rewersu na Gazociągu Jamalskim, jak i rozbudowa sieci przesyłowej
z Czechami oraz Niemcami17. Połączenia ze Słowacją i Czechami wpisane są w koncepcję
budowy korytarza Północ-Południe, mającego na celu zintegrować odseparowane rynki
gazowe państw Europy Środkowej. Korytarz miałby zaczynać się w Świnoujściu, gdzie
budowany jest terminal odbiorczy LNG o przepustowości 5 mld m3 rocznie. Stamtąd gaz
trafiałby nie tylko na polski rynek, ale miałby być przesyłany dalej w kierunku południowym
do Czech i Słowacji oraz na Bałkany.
Gdyby udało się zrealizować wskazane projekty, wówczas możliwości sprowadzenia gazu z
kierunku niewschodniego znacząco przekraczałyby wolumen gazu sprowadzanego z Rosji.
Najbardziej zaawansowanym projektem jest budowa terminalu LNG. Inwestycja rozpoczęła
się w 2011 r. i ma być gotowa w 2014 roku. Wcześnie zakończone mają być także prace nad
fizycznym rewersem na Gazociągu Jamalskim. Pozostałe projekty połączeń znajdują się w
fazie analiz i studiów wykonalności. Najbardziej prawdopodobne są połączenia w kierunku
południowym. W dalszej kolejności znajdują się projekty połączenia zachodniego. Raczej
mało prawdopodobne jest analizowane połączenie z Danią. W świetle przedstawionej
koncepcji polityki gazowej działania na rzecz rozbudowy połączeń z Czechami, Niemcami i
Słowacją należy ocenić pozytywnie. Względy bezpieczeństwa energetycznego powodują
bowiem, że rozbudowa połączeń z kierunkiem zachodnim i południowym powinna być
priorytetem. Gdy zostaną one wybudowane i będą miały odpowiednią przepustowość,
wówczas w kontekście zaprezentowanej koncepcji prawdopodobnie osiągnięty zostanie
zadowalający stan bezpieczeństwa energetycznego. Niewielka wątpliwość dotyczy jedynie
dostępności odpowiedniej ilości gazu możliwego do sprowadzenia z kierunku południowego.
Integracja czeskiego i słowackiego systemu przesyłowego z zachodnioeuropejskim
prawdopodobnie powinna jednak zwiększyć dostępność surowca i umożliwić bezproblemowy
przesył przez czeski czy słowacki interkonektor. Tym bardziej, że prawdopodobne jest
W przypadku połączenia z Niemcami możliwe są trzy scenariusze – gazociąg Lwówek-Szczecin (projekt Gaz
Systemu), Boernicke-Police (projekt PGNiG), Bernau-Szczecin (projekt Kulczyk Holding).
17
zasilenie systemów przesyłowych tych państw surowcem przesyłanym gazociągiem Nabucco
West, który jest na zaawansowanym etapie rozwoju.
Należy dodać, że budowa nowych połączeń pozwoli nie tylko osiągnąć wzrost
bezpieczeństwa energetycznego. Są to także inwestycje uzasadnione biznesowo. Uzyskanie
możliwości importu gazu wycenianego na podstawie różnych formuł cenowych (rynek LNG,
środkowoeuropejski, zachodnioeuropejski) daje możliwość zastosowania arbitrażu cenowego
i wybierania gazu z najtańszego w danej chwili wariantu. Co więcej, realizacja tych projektów
powoduje, że realna jest możliwość pełnienia przez Polskę roli gazowego hubu w Europie
Środkowej, czyli centrum dystrybucji gazu w całym regionie. Taka perspektywa zależy nie
tylko od budowy połączeń, ale i rozwoju rynku, w tym jego liberalizacji. Przyspieszenie
liberalizacji rynku gazu ziemnego oraz wejście na rynek nowych dostawców paliwa
gazowego będzie z kolei możliwe dzięki pojawieniu się nowych i wolnych przepustowości
systemu przesyłowego18.
Realizacja tych projektów powoduje, że bezzasadne zarówno z punktu widzenia
bezpieczeństwa energetycznego, jak i ekonomicznego jest budowanie gazociągu bezpośrednio
łączącego Polską z Norwegią przez Danię lub budowanie gazociągu Sarmatia oraz innych
projektów mających na celu bezpośredni dostęp do złóż. Coraz swobodniejszy przepływ gazu
na zintegrowanym rynku europejskim oraz jego płynność powoduje, że budowa
interkonektorów i terminalu LNG jest wystarczającym działaniem na rzecz poprawy
bezpieczeństwa energetycznego.
Wobec obowiązującego do roku 2022 kontraktu jamalskiego PGNiG z Gazpromem, który
odpowiada za większość popytu na gaz w Polsce, przedstawione inwestycje infrastrukturalne
powinny być zakończone przed kolejną rundą negocjacyjną z rosyjską spółką. Oddanie do
użytku nowych przepustowości w tym okresie pozwoli wzmocnić pozycję negocjacyjną
wobec Gazpromu. Na okres negocjacji prawdopodobnie przypadnie oddanie do użytku kilku
elektrowni gazowych zwiększających popyt na gaz. Znane powinny być także zasoby i
opłacalność wydobycia polskiego gazu łupkowego. Te kluczowe dla określenia popytu i
podaży gazu w dalszej perspektywie zmienne są kluczowe dla określenia strategii
negocjacyjnej wobec Gazpromu w odniesieniu przede wszystkim do ilości kupowanego
surowca. Zgodnie z przedstawioną koncepcją wybór dostawcy gazu i wielkości wolumenu po
wybudowaniu połączeń powinien odbyć się według zasad rynkowych, więc nie oznacza to
konieczności redukcji ilości kupowanego z Rosji gazu. Jeżeli względy biznesowe nie
wymagają inaczej, PGNiG i inni potencjalni importerzy powinni mieć pełną swobodę wyboru
dostawców, w tym także nabywania w dowolnych ilościach rosyjskiego gazu. To oznacza, że
nie ma zasadności kupowania dodatkowych ilości surowca przez terminal w Świnoujściu lub
poprzez interkonektory z innych kierunków, jeśli cena okaże się wyższa od ceny gazu z Rosji.
Scenariusz przedstawienia przez Gazprom najlepszej biznesowo propozycji jest bardzo
prawdopodobny. Obecnie wysokie ceny „błękitnego paliwa” kupowanego od Gazpromu
przez PGNiG wynikają bowiem z niekorzystnej formuły cenowej opartej przede wszystkim o
indeksację do cen ropy, a nie wysokich kosztów wydobycia i przesyłu Gazpromu. Rosja
posiada ogromny potencjał surowcowy i mimo rosnących kosztów wydobycia w ostatnich
latach wciąż utrzymują się one na konkurencyjnym wobec innych dostawców gazu do Europy
poziomie. To powoduje, że istnieją duże możliwości obniżenia ceny rosyjskiego gazu w
sytuacji, gdy Gazprom będzie do tego zmuszony. Tak więc obecnie wysokie ceny
M. Kamiński, A. Zienkiewicz, Co polska gospodarka zyska na dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego?, Ernst
& Young, 2010, s. 3.
18
importowanego z Rosji gazu wynikają ze słabości pozycji negocjacyjnej PGNiG, a nie
strukturalnych czynników po stronie rosyjskiej. Wzmocnienie pozycji negocjacyjnej
importerów gazu do Polski powinno więc doprowadzić do zmiany formuły, tak aby
uwzględniała ona ceny rynkowe gazu w Europie. Taka zmiana będzie dla Gazpromu
niekorzystna, ponieważ osiągnie on mniejsze marże. W sytuacji możliwości pozyskania przez
Polskę gazu z innych kierunków rosyjski potentat będzie jednak zmuszony do przystosowania
się do zmieniających warunków. Należy więc z dużym prawdopodobieństwem założyć, że po
wybudowaniu interkonektorów oferta Gazpromu będzie korzysta na tle innych propozycji.
Ceny gazu skroplonego z powodu przedstawionej specyfiki surowca i położenia
geograficznego Polski będzie zapewne mniej konkurencyjna od ceny rosyjskiego surowca.
W celu umożliwienia przedsiębiorstwom gazowym uzyskania swobodnego dostępu do
zagranicznych źródeł surowca należy znieść rozporządzenie w sprawie minimalnego poziomu
dywersyfikacji dostaw gazu z zagranicy z 24 października 2000 r., które zostało uchwalone na
podstawie art. 32, ust. 3 ustawy „Prawo energetyczne”. Określa ono bowiem maksymalny
udział gazu z jednego kraju pochodzenia w stosunku do całkowitej wielkości importowanego
gazu w wysokości 88% w latach 2001-2002, schodząc do poziomu 49% w latach 2019-2020.
Takie zobowiązanie prawne rodzi ograniczenie swobody wyboru importera i sztucznie
ogranicza możliwość nabywania gazu od eksportera oferującego najtańszy produkt.
Pozyskiwanie potencjalnie dominującego wolumenu konsumowanego w Polsce gazu od
Gazpromu lub innych rosyjskich spółek nie powoduje, że Warszawa powinna rezygnować z
osłabiania wpływu rosyjskiej spółki na europejski rynek gazowy i zaprzestać wsparcia
dywersyfikacji dostaw gazu do Europy19. Polska powinna więc wspierać przede wszystkim
dokończenie budowy wspólnego rynku gazowego, w tym budowę interkonektorów oraz
korytarza południowego umożliwiającego dywersyfikację dostaw poprzez dostęp państw UE
do gazu z basenu Morza Kaspijskiego. Warszawa w polityce wobec Moskwy powinna także
wykorzystywać unijne prawo i współpracę z Komisją Europejską. Z jednej strony do
ograniczenia ryzyka związanego z nadużywaniem przez Gazprom swojej dominującej pozycji
w negocjacjach warunków umów gazowych czy ustalaniu cen, z drugiej zaś w celu
zwiększenia własnych możliwości negocjacyjnych. Ponadto Warszawa powinna utrzymywać
presję UE odnośnie przyjęcia przez Rosję zasad wynikających z Europejskiej Karty
Energetycznej. Należy jednak zaznaczyć, że nawet realizacja proponowanego przez Gazprom
gazociągu South Stream czy rozbudowy Nord Stream nie musi oznaczać wzrostu zależności
państw europejskich od Rosji. Dostęp do gazu z Algierii, Norwegii oraz międzynarodowego
rynku LNG przy coraz bardziej zintegrowanym rynku gazowym Europy i niepewnym
wzroście popytu powoduje, że jeśli rosyjski gaz nie będzie konkurencyjny cenowo, nie będzie
kupowany. Drogie inwestycje w gazociągi Nord Stream i South Stream okażą się w tym
przypadku nierentowne, ponieważ wystąpi znacząca nadpodaż mocy przesyłowych w
stosunku do zapotrzebowania na rosyjski gaz. Całkiem prawdopodobne, że nowo
wybudowane szlaki przesyłowe będą w większym stopniu uzależniać Rosję od europejskich
odbiorców, a nie odwrotnie. Wydłużenie okresu osiągnięcia rentowności gazociągów może
bowiem spowodować odłożenie w czasie budowy infrastruktury pozwalającej eksportować
rosyjski gaz na alternatywne rynki, w tym przede wszystkim azjatycki.
O ile pozbawienie Gazpromu możliwości nadużywania pozycji monopolistycznej w Europie
Zachodniej ma uzasadnienie przede wszystkich ekonomiczne, o tyle rywalizacja z rosyjskim
potentatem w Europie Wschodniej ma wymiar przede wszystkim geopolityczny. Szczególnie
Obecnie w Rosji trwa debata na temat zniesienia monopolu eksportowego Gazpromu, więc nie jest
wykluczone, że w czasie negocjacji kolejnego kontraktu z Gazpromem zakupiony zostanie gaz od innej spółki
gazowej.
19
istotne z polskiego punktu widzenia jest wsparcie dywersyfikacji dostaw gazu na Ukrainę i do
państw bałtyckich. W przypadku tych ostatnich przemawiają za tym przede wszystkim
przyczyny geopolityczne, raczej bez dużych szans na rentowność przedsięwzięcia z powodu
wielkości rynku gazowego. W odniesieniu do Ukrainy rozbudowa połączenia z możliwością
dwustronnego przepływu gazu nie wyklucza spełnienia także kryteriów biznesowych20.
Zmiany na polskim, europejskim i ukraińskim rynku powodują, że istnieje ekonomiczne
uzasadnienie odwrócenia kierunku handlu gazem, który jest obecnie przesyłany przez
połączenie w Drozdowyczach z Ukrainy do Polski. Taka perspektywa będzie bardzo
prawdopodobna w sytuacji eksploatacji w Polsce gazu łupkowego, w tym przede wszystkim
na terenie województw graniczących z Ukrainą. Rozszerzenie przepustowości połączeń może
okazać się szczególnie korzystne dla obu stron, gdy zostanie wybudowany gazociąg South
Stream. Jego realizacja spowoduje, że Ukraina może stracić rolę państwa tranzytowego
rosyjskiego gazu do Europy, które było podstawą pozycji negocjacyjnej Kijowa z Moskwą w
czasie zawierania kontraktów gazowych. Nie ulega wątpliwości, że działania te są sprzeczne
z interesem Rosji i spotkają się z krytyką Kremla. Rozbudowa infrastruktury przesyłowej w
Polsce spowoduje, że Moskwa nie będzie miała jednak możliwości „szantażu
energetycznego” Polski za niekorzystne dla Moskwy wsparcie Kijowa poprzez odcięcie
dostaw czy podwyżkę cen bez kosztu w postaci utraty rynku w Polsce. Należy jednak wątpić
w tego typu praktyki, ponieważ wobec budowy wspólnego rynku gazu w UE, łupkowej
rewolucji na świecie i innych czynników następuje wzmocnienie pozycji odbiorców wobec
dostawców. Powoduje to „depolityzację” stosunków gazowych między UE i Rosją. W jej
wyniku handel gazem w coraz większym stopniu będzie domeną ekonomii, a nie polityki. Nie
jest to dobrowolny wybór Rosji, ale konieczność, przed jaką stoją jej władze.
Podsumowanie
Polityka gazowa wobec Rosji powinna znaleźć optymalny punkt równowagi między celami
ekonomicznymi oraz celami wynikającymi z bezpieczeństwa energetycznego,
uwzględniającymi szerszy kontekst geopolityczny. Przedstawiona w artykule propozycja stara
się godzić obydwie perspektywy w stopniu pozwalającym maksymalizować korzyści, które
oferują, przy minimalizacji kosztów. Zakłada ona cezurę czasową, która oddziela etapy i cele
polityki wobec Rosji. W okresie realizacji kontraktu jamalskiego Polska powinna dążyć do
budowy połączeń gazowych z państwami sąsiednimi, szczególnie Niemcami oraz Czechami i
Słowacją, ponieważ pozwalają one uzyskać dostęp do zachodnioeuropejskiego rynku gazu
oraz stworzyć korytarz Północ-Południe. Ma to pozwolić na wzrost bezpieczeństwa
energetycznego i poprzez wzmocnienie pozycji negocjacyjnej umożliwić zawarcie
najkorzystniejszego kontraktu na dostawy rosyjskiego gazu od roku 2022. Zakontraktowana
w nowej umowie ilość sprowadzanego z Rosji do Polski gazu powinna być oparta już nie na
kryterium bezpieczeństwa energetycznego, które mają zapewnić inwestycje w infrastrukturę,
ale w oparciu o czynniki stricte rynkowe. Jednocześnie Polska powinna wywierać presję na
instytucje unijne w celu ograniczenia nadużywania pozycji monopolistycznej Gazpromu na
rynku europejskim, dopóki będzie on miał taką możliwość. Należy także wspierać
bezpieczeństwo energetyczne Ukrainy oraz państw bałtyckich, także poprzez budowę
bezpośrednich połączeń. Te projekty pozwolą zacieśnić wspólnotę interesów i realizować
główne założenia polskiej polityki wschodniej.
Zob. P Musiałek, Ukraina – nowy kierunek gazowej współpracy, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 2012,
online: http://www.caewse.pl/uploads/PUBLIKACJE/Analiza%20CAEWSE,%20Ukraina%20%20nowy%20kierunek%20gazowej%20wsp%C3%B3%C5%82pracy.pdf, dostęp 10.03.2013 r.
20
Bibliografia
Ćwiek-Karpowicz J., Polityka energetyczna Rosji. Szanse i wyzwania dla Polski i Unii Europejskiej, Polski
Instytut Spraw Międzynarodowych, marzec 2011.
Eurostat Pocketbook. Energy, transport and environment and indicators. 2011 edition, Eurostat.
Jakóbik W., Energetyczny prometeizm to dzisiaj realpolitik. Czas, byśmy znowu zaczęli wygrywać, „Pressje”, nr
33, 2013.
Kaczmarski M., Rosyjski rewizjonizm wobec Zachodu, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2009, s. 25.
Kaliski M., Szurlej A., Janusz P., Paszkowski M., Rola i znaczenie mechanizmów antykryzysowych w sektorze
gazu ziemnego, „Nafta-Gaz” 2011, nr 9.
Kamiński M., Zienkiewicz A., Co polska gospodarka zyska na dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego? Ernst &
Young, 2010.
Łoskot-Strachota A., Antas Ł., Nord Stream na liberalizującym się rynku gazu UE, Prace OSW, Ośrodek Myśli
Politycznej, marzec 2010.
Łoskot-Strachota A., Antas Ł., Nord Stream na liberalizującym się rynku gazu UE, Komentarz OSW, 2010.
Łoskot-Strachota A., Podobna czy całkiem inna? Polityka zwiększania bezpieczeństwa dostaw gazu w krajach
Europy Środkowo-Wschodniej, Centrum Stosunków Międzynarodowych, 2012.
Łoskot-Strachota A., Zewnętrzny wymiar unijnej polityki energetycznej, OSW, 2011.
Michalczyk L., Polska a Gazprom w długofalowej koncepcji polskiego bezpieczeństwa energetycznego,
„Polityka energetyczna” 2011, t. 14, z. 1.
Musiałek P., O potencjalnych korzyściach dla obu stron pisze w analizie Centrum Analiz Energetycznych,
„Ukraina
–
nowy
kierunek
gazowej
współpracy”,
2012,
online:
http://www.caewse.pl/uploads/PUBLIKACJE/Analiza%20CAEWSE,%20Ukraina%20%20nowy%20kierunek%20gazowej%20wsp%C3%B3%C5%82pracy.pdf, dostęp 10.03.2013 r.
Nagy S., Rychlicki S., Siemek J., Import gazu a bezpieczeństwo energetyczne Polski, „Polityka energetyczna”
2005, t. 8, Zeszyt Specjalny, 2005.
Ney R., Niektóre uwarunkowania polskiej polityki energetycznej, „Polityka energetyczna”, Tom 12, Zeszyt 2/1,
2011.
Ney R., Wybrane problemy polityki energetycznej Polski, „Polityka energetyczna”, T. 9, Zeszyt 1, 2006
Ocena potencjału i warunków dostaw gazu z nowych, głównych kierunków dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego
do Polski w horyzoncie, EnergSys, Warszawa, 2008.
Paszyc E., Nord Stream i South Stream nie rozwiążą problemów Gazpromu, Komentarz OSW, 2010
Pęczyńska-Nałęcz K., Dokąd sięgają granice Zachodu? Rosyjsko-polskie konflikty strategiczne 1990-2010,
Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2010.
Polityka dla przemysłu gazu ziemnego, Ministerstwo Gospodarki, 2007.
Polityka energetyczna Polski do 2030 r., Ministerstwo Gospodarki, 2009.
Rapkowski P., „Neojagiellońska” czy „neopiastowska”? – polskie wizje geopolityki ostatnich lat, [online]
geopolityka.org.pl, dostęp 12.03.2013 r.
Ruszel M., Geopolityczny wymiar współpracy polsko-ukraińskiej w sektorze energetycznym, Komentarz
Międzynarodowy Pułaskiego nr 8/08, Fundacja K. Pułaskiego, Warszawa 2008.
Siemek J., Rychlicki S., Kaliski M., Szurlej A., Janusz P., Rola sektora gazowego w zapewnieniu bezpieczeństwa
energetycznego Polski na tle wybranych państw Unii Europejskiej, „Rynek Energii” nr 6/2010.
Staniłko F., Zajdler R., Hara T., Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii
Europejskiej, Instytut Sobieskiego, 2012, s. 36.
Szlagowski P. (red.), Bezpieczeństwo energetyczne Polski 2010. Raport otwarcia., Instytut Kościuszki, Kraków
2010.
Szymański K., Europa energetycznie podzielona, „Rzeczpospolita” z dnia 20.02.2012 r.
Toś A., Polityka Polski w zakresie dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego – ocena rozwiązań alternatywnych,
Fundacja Amicus Europea, 2010.
Wójtowicz R., Gebhardt R., Strugała A., Możliwości dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego w świetle
obowiązujących w kraju wymagań jakościowych, „Polityka energetyczna”, T. 14, Zeszyt 1, 2011.
Zawisza A., Gaz dla Polski. Zarys historii sektora gazu ziemnego w ostatnich dwóch dekadach w Polsce,
Instytut Sobieskiego, 2012.
Żurawski vel Grajewski P., Strategia Federacji Rosyjskiej wobec państw basenu Morza Bałtyckiego, Analizy
Natolińskie, nr 4(52)/ 2011, Centrum Europejskie Natolin.
Download