Toś A., Polityka Polski w zakresie dywersyfikacji dostaw gazu
advertisement
Między polityką a ekonomią, czyli ile powinno kosztować Polskę bezpieczeństwo energetyczne? Propozycja strategii polityki gazowej wobec Rosji w kontekście dywersyfikacji dostaw gazu do Polski Wstęp Handel gazem ziemnym z Rosją wzbudza w Polsce duże emocje. Prowadzone co kilka lat międzyrządowe negocjacje kontraktów gazowych każdorazowo wywołują debatę na temat stopnia uzależnienia energetycznego Polski od Kremla. W ocenie dużej części opinii publicznej dominujący udział rosyjskiego surowca w polskim sektorze gazowym zagraża bezpieczeństwu energetycznemu kraju. Powszechna jest opinia o konieczności dywersyfikacji dostaw gazu, nawet kosztem poniesienia znaczących kosztów związanych z budową potrzebnej infrastruktury oraz nabyciem droższego surowca od innych dostawców. Dylemat między zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego a niską ceną gazu, czyli bezpieczeństwem klienta, pokazuje historia projektów dywersyfikacyjnych kolejnych polskich rządów. W 2001 roku za czasów koalicji AWS-UW podpisano wstępną umowę na import gazu z Norwegii, co miało na celu uniezależnienie Polski od importu „błękitnego paliwa” z Rosji. Z kolei rząd koalicji SLD-UP zrezygnował z inwestycji, odwołując się do argumentów ekonomicznych związanych z wysoką ceną realizacji projektu i kupowanego surowca. Sprawa dostaw z Norwegii stała się ponownie priorytetowa w czasie rządów Prawa i Sprawiedliwości, by ponownie zejść na plan drugi w okresie rządów koalicji PO-PSL. Ta ostatnia dążyła do przedłużenia umowy jamalskiej do 2037 roku i zwiększenia przewidzianych w niej dostaw rocznych o ok. 20-30%. Ostatecznie w 2010 roku ustalono wygaśnięcie kontraktu na 2022 rok. Zagrożenie przerwaniem przesyłu „błękitnego paliwa” do Polski było podnoszone szczególnie w 2006 i 2009 roku, kiedy Gazprom zaprzestał dostaw surowca na Ukrainę. Wstrzymanie przesyłu gazu na skutek sporu między Moskwą i Kijowem spowodowało wówczas kryzys gazowy w kilku państwach europejskich, dokąd skierowany był surowiec przesyłany przez terytorium Ukrainy. Przerwanie dostaw odczuła także Polska. Debata na temat konieczności dywersyfikacji dostaw surowców do UE i ograniczenia uzależnienia Europy od rosyjskiego gazu wpisywała się jednocześnie w problem istotnej modyfikacji polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej. Znaczący wzrost gospodarczy, wynikający z wysokich cen surowców energetycznych i stabilizacja polityczna spowodowały, że mniej więcej od połowy I dekady XXI wieku Rosja zaczęła domagać się należnego, zdaniem jej władz, miejsca Moskwy na arenie międzynarodowej1. W założeniach Kremla Rosja powinna odzyskać status mocarstwa i stać się jednym z biegunów geopolitycznych świata, posiadającym własną strefę wpływów. Głównym narzędziem odbudowy rosyjskiej potęgi miały być surowce energetyczne, co zostało wprost wyrażone w strategicznych dokumentach. Traktowanie handlu ropą i szczególnie gazem jako narzędzia wpływów geopolitycznych spowodowały, że kwestia handlu „błękitnym paliwem” z Gazpromem została podniesiona przez odbiorców rosyjskiego surowca na poziom polityczny. Te okoliczności zdynamizowały debatę publiczną na temat bezpieczeństwa energetycznego w Polsce, której najbardziej intensywna faza miała miejsce po okresie wspomnianych kryzysów gazowych. Powszechna stała się sugestia, aby polska polityka gazowa wobec Rosji zaczęła uwzględniać nie tylko aspekt ekonomiczny, ale także brać pod uwagę uwarunkowania (geo)polityczne, co oznaczało podniesienie politycznego aspektu bezpieczeństwa energetycznego. 1 M. Kaczmarski, Rosyjski rewizjonizm wobec Zachodu, „Prace OSW”, Warszawa 2009, s. 5. Niniejszy tekst rekonstruuje dwa przeciwstawne modelowe strategie gazowe wobec Rosji w kontekście dywersyfikacji dostaw gazu do Polski. Przedstawiona koncepcja „geopolityczna” i „ekonomiczna” stanowią weberowskie „typy idealne”, na których oparte są propozycje polskiej polityki energetycznej formułowane w debacie publicznej 2. Artykuł wskazuje propozycję najkorzystniejszego uzgodnienia obydwu strategii. Maksymalizuje ona korzyści i minimalizuje koszty obydwu modeli poprzez znalezienie optymalnego punktu równowagi między niską ceną surowca i zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Przedstawiona koncepcja nie ocenia działań kolejnych rządów na rzecz dywersyfikacji dostaw gazu. Zaproponowane rozwiązanie konkretnych decyzji inwestycyjnych nie jest ahistoryczne, więc nie powinny stanowić podstawy oceny decyzji z przeszłości, które były podejmowane w innych realiach rynkowych. Proponowane zasady optymalnej strategii gazowej wobec Federacji Rosyjskiej na najbliższe lata oparte są o obecne uwarunkowania, a więc uwzględniają zmiany na światowym, a przede wszystkim europejskim i polskim rynku gazowym. Przedstawione założenia nie stanowią kompletnej strategii, a jedynie mają na celu zaproponować najkorzystniejsze rozstrzygnięcie kluczowego dylematu wraz z propozycjami najważniejszych działań. Tym samym tekst ma ambicje stanowić wkład w debatę publiczną na temat relacji gazowych Polski i Rosji, które w literaturze przedmiotu zasadniczo koncentrują się na ich uwarunkowaniach i deskrypcji, zostawiając najczęściej pole normatywnych rozważań publicystyce i nieusystematyzowanym polemikom prasowym. 1. Uwarunkowania handlu gazem między Polską i Rosją a. Specyfika handlu gazem Gaz ziemny z racji właściwości fizycznych jest towarem specyficznym. Transport występującego w stanie lotnym surowca wymaga budowy infrastruktury przesyłowej – gazociągów, dzięki którym można go przesyłać od miejsca wydobycia do miejsca docelowego wykorzystania. W przeciwieństwie do handlu ropą, która w dużej mierze przewożona jest na tankowcach, transport morski gazu jest znacznie słabiej rozwinięty. Konieczność skroplenia w specjalnie do tego przystosowanym terminalu, a następnie regazyfikacji w terminalu odbiorczym generuje dodatkowy koszt. Powoduje on, że przesył gazu na odległość do 3000-3500 km jest bardziej opłacalny za pomocą rur niż na specjalnych statkach przystosowanych do transportu gazu skroplonego (LNG). To sprawia, że dominującym strumieniem dostaw jest przesył rurociągami. Handel gazem jest więc relatywnie słabo zglobalizowany, ponieważ państwa zasadniczo nabywają surowiec wydobywany w regionie geograficznie położonym najbliżej docelowego wykorzystania, aby ograniczyć koszty transportu. Każdy regionalny rynek – europejski, azjatycki czy amerykański – jest zróżnicowany co do wielkości, cen oraz zasad, a połączenia międzyregionalne, które pozwalają poszczególnym rynkom stopniowo się integrować, dopiero się rozwijają. To znacząco wpływa na relacje między odbiorcami a dostawcami gazu, ponieważ ogranicza zarówno możliwość pozyskania surowca z innych źródeł, jak i rynek zbytu dla eksporterów. Budowa kosztownej infrastruktury przesyłowej wymaga wieloletnich kontraktów, które będą gwarantować rentowność przedsięwzięcia. Zbudowane w ten sposób połączenia gazociągowe powodują dodatkową zależność klienta i odbiorcy3. Cena dostarczanego surowca kształtowana jest w wyniku indywidualnych negocjacji i w konsekwencji różni się ona dla poszczególnych odbiorców. W przypadku handlu gazem nie ma więc – w przeciwieństwie do sektora naftowego – międzynarodowego rynku, gdzie w wyniku popytu i podaży Abstrakcyjny model składający się z cech istotnych danego zjawiska społecznego, jednak w czystej postaci niewystępujący w rzeczywistości. 3 Z. Dura, Polska-Rosja. Stosunki w zakresie gazu ziemnego, „Pressje” 2009, teka XV, s. 40. 2 kształtowana jest cena na giełdzie, będąca punktem odniesienia dla wszystkich międzynarodowych transakcji surowcem. Pozycja negocjacyjna danego kontrahenta na rynku gazowym zależy z jednej strony od alternatywnych możliwości pozyskania surowca od innego dostawcy, a z drugiej od alternatywnej możliwości sprzedania gazu innym odbiorcom przez sprzedającego. To powoduje relatywnie silną pozycję przede wszystkim dostawców gazu, którzy mają większą możliwość kształtowania polityki cenowej niż w przypadku dostawców innych surowców. W szczególnie korzystnej sytuacji jest Rosja, która posiada ogromny potencjał produkcyjny i transportowy skoncentrowany w jednej, kontrolowanej przez władze, spółce Gazprom. Rozległa sieć gazociągów rosyjskiego monopolisty (Nord Stream, Jamał i Braterstwo) doprowadzających gaz na Zachód o przepustowości znacznie przekraczającej eksport daje władzom Rosji dużą swobodę wyboru szlaków przesyłowych. Oznacza to bardzo silną pozycję wobec odbiorców w Europie. Uwarunkowania infrastrukturalne powodują, że współcześnie jednym z kluczowych wyzwań polityki energetycznej państw jest dbałość o stan bezpieczeństwa energetycznego, czyli zabezpieczenie dostaw surowców niezbędnych do rozwoju. Oznacza ona przede wszystkim inwestycje w sieci przesyłowe, które z uwagi na duży koszt nie są budowane w wystarczającej ilości w wyniku komercyjnej działalności przedsiębiorstw zajmujących się przesyłem, obrotem i dystrybucją gazu. Z wyżej wymienionych powodów w Europie szczególne znaczenie ma polityka bezpieczeństwa dostaw gazu, w realizację której zaangażowane są władze państwowe i kontrolowane przez nie strategiczne spółki gazowe. Takie działania w przypadku obrotu innymi towarami są ograniczone lub zbędne, ponieważ handel odbywa się na stricte rynkowych zasadach, a infrastruktura nie odgrywa takiego znaczenia i nie wymaga interwencji władz zapewniających bezpieczeństwo dostaw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że często bezpieczeństwo energetyczne jest utożsamione z zabezpieczeniem państwa przed przerwaniem dostaw surowców z przyczyn politycznych. Jest to jednak znaczenie zawężające, ponieważ ma ono szerszy zakres. Zatrzymanie dostaw może bowiem mieć miejsce na różnym odcinku łańcucha produkcji i wynikać z przyczyn pozapolitycznych (np. awaria gazociągu). Polityka bezpieczeństwa energetycznego polega więc także na działaniach takich jak rozbudowa magazynów, wdrażanie mechanizmów zarządzania kryzysowego, wzrost efektywności energetycznej czy intensyfikacja poszukiwań gazu krajowego4. Na potrzeby niniejszego tekstu pojęcie bezpieczeństwa energetycznego będzie odnosiło się jednak do jego aspektu politycznego, co nie oznacza brak uznania czy bagatelizowania innych jego wymiarów. Tekst nie stanowi tym samym całościowej propozycji tej polityki, ale jej fragmentu dotyczącego stosunków między Polską i Rosją w zakresie handlu gazem w kontekście dywersyfikacji dostaw gazu. b. Energetyka w polityce zagranicznej Rosji Potężne zasoby surowców energetycznych, w tym przede wszystkim gazu ziemnego, zrodziły w Rosji na początku XXI wieku koncepcję supermocarstwa energetycznego. Zakłada ona przywrócenie Moskwie pozycji globalnej potęgi oraz odbudowanie jej strefy wpływów poprzez geopolityczne wykorzystanie bogactw naturalnych5. Celem Gazpromu, nadzorowanego przez rząd monopolisty we wszystkich segmentach rynku w Rosji, kontrolującego ok. 18% światowych zasobów gazu, jest więc nie tylko zysk ekonomiczny, ale także realizacja dokumentów strategicznych Federacji Rosyjskiej. W 2006 r. ogłosił on nową, Zob. Bezpieczeństwo energetyczne Polski 2010. Raport otwarcia, red. P. Szlagowski, Instytut Sobieskiego, Kraków 2010. 5 J. Ćwiek-Karpowicz, Polityka energetyczna Rosji. Szanse i wyzwania dla Polski i Unii Europejskiej, „Raporty PISM”, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa, lipiec 2011, s. 13. 4 oficjalną strategię, która miała zapewnić spółce miejsce w czołówce globalnego rynku energetycznego i służyć odbudowie mocarstwowej roli Rosji6. Polityka energetyczna Federacji Rosyjskiej wobec Polski jest więc pochodną założeń jej polityki zagranicznej wobec Europy, w tym przede wszystkim jej części Środkowo-Wschodniej. Głównym celem politycznym Rosji w Europie jest zwiększenie wpływu na kluczowe decyzje. Drugim i zarazem komplementarnym wobec pierwszego jest utrzymanie Europy Środkowej jako swego rodzaju „strefy buforowej” bądź strefy „ograniczonej obecności Zachodu” 7. Te założenia rzutują na politykę energetyczną Kremla wobec Europy. Ciągle aktualna jest powstała podczas rozpadu ZSRR tzw. „doktryna Fallina”, polegająca na budowaniu wpływu w Europie Środkowo-Wschodniej za pomocą uzależnienia od dostaw surowców energetycznych, w tym przede wszystkim gazu ziemnego. Wynika to z możliwości, jakie daje specyfika handlu tym surowcem i silna pozycja Rosji na rynku europejskim. Komplementarność dwóch celów zasadza się przede wszystkim na wzajemnym uzupełnianiu ograniczenia wpływu państw Europy Środkowej na strategiczne decyzje dotyczące regionu oraz budowaniu wspólnoty interesów z głównymi państwami UE, mającego na celu pozyskanie uznania Unii dla rosyjskiej strefy wpływów w Europie Środkowo-Wschodniej8. c. Rola rosyjskiego gazu w polskiej energetyce Polska w 2012 roku zużyła 14,7 mld m3 gazu, z czego 11 mld m3 pochodziło z importu, w tym 9 mld m3 z Rosji9. W 2008 r. aż 9,8 mld m3 gazu ziemnego było importowane z kierunku wschodniego, natomiast tylko 0,9 mld m3 z kierunków innych (Niemcy, Czechy). Biorąc pod uwagę, że gaz stanowi jedynie ok. 13% w całym bilansie energetycznym, udział rosyjskiego gazu w całości bilansu energetycznego nie przekracza 10 procent. To pokazuje, że stopień uzależnienia naszego kraju od „błękitnego surowca” ze wschodu jest mniejszy niż rosyjskiej ropy, której udział w bilansie energetycznym stanowi 26%, udział importu wynosi 95%, a udział w konsumpcji krajowej 91%10. Ogólna zależność Polski od dostaw surowców energetycznych, dzięki wydobyciu krajowego węgla, wynosiła w 2010 r. 32%, co plasowało Polskę na 7. miejscu w kolejności najbardziej niezależnych energetycznie państw. Mimo znacząco wyższej od średniej unijnej zależności od dostaw gazu ziemnego (62%) Polska zajmuje w tej klasyfikacji także wysokie 5. miejsce wśród państw UE. Utrzymujący się kontrast w zakresie rozbudowy infrastruktury przesyłowej w Europie powoduje, że mamy do czynienia ze znaczącym zróżnicowaniem pozycji negocjacyjnej poszczególnych państw UE wobec Rosji. W Europie Zachodniej wysoki poziom importu gazu nie powoduje wzrostu uzależnienia, ponieważ dzięki zdywersyfikowanej strukturze dostaw i rozbudowanej infrastrukturze przesyłowej państwa te mogą pozyskiwać gaz nie tylko z Rosji, ale także od innych czołowych eksporterów regionu – Norwegii i Algierii. Dzięki dużej liczbie terminali LNG państwa „Starej Unii” mają także dostęp do międzynarodowego rynku gazu skroplonego, gdzie cena ustalana jest za pomocą innej formuły i co daje możliwość zastosowania arbitrażu cenowego. W Europie ŚrodkowoWschodniej, gdzie infrastruktura przesyłowa jest wciąż dziedzictwem epoki zimnej wojny, w zdecydowanej większości państwa mają techniczne możliwości sprowadzenia gazu tylko z E. Paszyc, Sektor gazowy: Ekspansja Gazpromu na regionalnym rynku, „Prace OSW”, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2011, s. 5. 7 Tamże, s. 3. 8 Tamże, s. 4. 9 Na podstawie kontraktu jamalskiego, który wygasa w 2022 roku i który obliguje do zakupu rocznie ok. 10 mld m3, z czego 85% objętości objętych jest klauzulą „take or pay”. Import ten uzupełniany był dostawami z Niemiec i Czech 10 Źródło: GUS. 6 kierunku wschodniego. Powoduje to, że mimo bliskości geograficznej kraje tego regionu płacą za gaz więcej niż w Europie Zachodniej, co wynika z ich słabej pozycji negocjacyjnej11. 2. Propozycja strategii Polski wobec Rosji Dwiema dominującymi modelami polityki gazowej Polski wobec Rosji są doktryny „ekonomiczna” i „geopolityczna”. Choć nigdzie nie zostały w pełni sformułowane i uzasadnione w zwartej postaci, to można je zrekonstruować na podstawie obserwacji debaty publicznej i prasowych polemik. Stanowisk w sprawie polityki gazowej wobec Rosji można wyszczególnić więcej, ale ich główny nurt wpisuje się w przedstawione główne koncepcje, często stanowiąc ich nieznaczną modyfikację. Polityka kolejnych rządów III RP jest mieszaniną obydwu strategii, z różnymi proporcjami obu koncepcji w wydaniu kolejnych rządów. W dużym uproszczeniu rządy lewicowe zasadniczo większy nacisk kładły na kwestie ekonomiczne, a prawicowe – na bezpieczeństwo energetyczne, co wiązało się z bardziej „twardą” polityką zagraniczną wobec Kremla. Obydwie koncepcje są pełnymi, logicznymi strategiami, ale ich wybór nie oznacza bezproblemowego rozstrzygnięcia wszystkich kluczowych kwestii w polityce energetycznej na poziomie operacyjnym. Podejmowanie decyzji na podstawie założeń jednej bądź drugiej koncepcji nie jest bowiem „automatycznym” procesem logicznym polegającym na prostej dedukcji. W obrębie paradygmatów nie ma pełnej zgodności w kwestii doboru odpowiednich metod realizacji celów. W obszarze paradygmatu geopolitycznego nie ma przykładowo oczywistego rozstrzygnięcia, czy priorytet ma mieć budowa bezpośredniego gazociągu do Norwegii, czy terminalu LNG. Wpływa na to problematyczność pojęcia bezpieczeństwa energetycznego oraz różnice w ocenie wartości kluczowych zmiennych. Z drugiej strony, choć kategoria ekonomicznego zysku jest znacznie bardziej wymierna, to również nie jest bezproblemowo stosowana w procesie decyzyjnym. Wielość zmiennych wpływających na rynek gazowy powoduje, że różne strategie biznesowe pociągają za sobą różne rozwiązania w ramach modelu ekonomicznego. Dobrym przykładem złożoności ekonomiki sektora gazowego i różnych sposobów osiągania celów jest różnorodność propozycji liberalizacji polskiego rynku gazu. Choć wiele decyzji w zakresie polityki gazowej ma uzasadnienie zarówno ekonomiczne, jak i geopolityczne (zniesienie klauzuli „take or pay” w kontraktach), to w wielu sytuacjach decyzyjnych obie doktryny wchodzą ze sobą w konflikt, który można sprowadzić do dylematu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego z jednej strony, a pozyskania surowca najtańszego z drugiej. Należy jednak zaznaczyć, że nawet w konfliktowych obszarach przeciwstawność strategii nie jest pełna. W pewnym zakresie możliwa jest ich kompilacja, która maksymalizowałaby korzyści i minimalizowała koszty obu strategii. Poszukiwanie optymalnej równowagi między maksymalizacją bezpieczeństwa energetycznego a minimalizacją kosztów zakupu gazu powinno być zasadniczym założeniem polskiej doktryny gazowej w aspekcie dywersyfikacji dostaw. Zanim przedstawię propozycję optymalnej strategii gazowej Polski wobec Rosji, zaprezentuję główne założenia i konsekwencje modeli ekonomicznego i geopolitycznego wraz z oceną korzyści i kosztów. a. model geopolityczny Według rosyjskiej gazety „Izwiestia” w 2012 r. najmniej za gaz z Rosji płaciła Wielka Brytania (313 USD/1000 m3), potem Holandia (371 USD/1000 m3), Niemcy (379 USD/1000 m3) przy średniej unijnej wynoszącej (313 USD/1000 m3). Najwięcej wśród państw UE płaciła Polska (526 USD/1000 m3), Czechy (503 USD/1000 m3) i Bułgaria (501 USD/1000 m3). 11 Model geopolityczny opiera się na fundamentalnym założeniu dominacji polityki nad ekonomią w stosunkach międzynarodowych i wpisania polityki ekonomicznej, w tym gazowej, w założenia polityki zagranicznej państwa. To założenie opiera się na realistycznej wizji stosunków międzynarodowych, w której rywalizacja o miejsce państwa w hierarchii międzynarodowej dominuje nad logiką ekonomiczną, w której państwa i koncerny rywalizują przede wszystkim o większe korzyści gospodarcze. Wedle koncepcji geopolitycznej cele polityki gazowej powinny być więc środkiem do realizacji celów zdefiniowanych w strategii politycznej państwa, a nie polityką nastawioną jedynie na osiągnięcie zysku ekonomicznego. Takie założenie jest szczególnie istotne w odniesieniu do polityki Federacji Rosyjskiej, gdzie polityka jest silnie sprzężona z energetyką i której strategiczne interesy są sprzeczne z interesem Polski. W wersji łagodniejszej koncepcja „geopolityczna” zakłada oddzielenie celów i środków politycznych oraz ekonomicznych. Podziela jednak konfliktogenny charakter relacji gazowych Polski i Rosji wymagający ograniczenia znaczenia rosyjskiego gazu w Polsce i Europie poprzez dywersyfikację dostaw. W świetle niekorzystnej polityki Kremla wobec Warszawy i wykorzystywania do tego surowców energetycznych – celem geopolitycznym Polski powinno być ograniczanie wpływu Rosji, w tym pozbawienie jej możliwości wykorzystywania gazu do celów politycznych. Wynika to ze sprzeczności strategicznych interesów między Warszawą i Moskwą, przejawiających się w różnych wizjach statusu politycznego Rzeczpospolitej na arenie międzynarodowej oraz w odmiennej polityce wobec Europy Wschodniej. Polska ma ambicje prowadzić podmiotową i w pełni suwerenną politykę zagraniczną. Kreml przypisuje z kolei Polsce, tak jak innym państwom Europy Środkowo-Wschodniej, rolę podrzędną. Moskwa traktuje ten region jako strefę buforową między Rosją a Zachodem, gdzie strategiczne decyzje są podejmowane w uzgodnieniu z Moskwą i kluczowymi państwami Europy Zachodniej oraz Stanami Zjednoczonymi. W wizji ładu międzynarodowego Kremla kraje małe i średnie powinny przyjmować decyzje mocarstw, do których należy m.in. Rosja. Sprzeczność interesów między Warszawą i Moskwą dotyczy także byłych państw ZSRR. Polska powinna wspierać procesy demokratyzacji, modernizacji oraz integracji tych państw z UE i NATO, a przede wszystkim ich podmiotowość, rozumianą jako niezależność od Rosji. Wynika to nie z sympatii czy sentymentu do narodów zajmujących tereny między Warszawą i Moskwą, ale interesów politycznych. Niezależność państw Europy Wschodniej pozbawia Moskwę możliwości traktowania ich jako narzędzi polityki zagranicznej, co osłabia wpływ Rosji i zarazem wzmacnia bezpieczeństwo Polski. Instytucjonalne, a przede wszystkim geopolityczne powiązania Europy Wschodniej z Zachodnią, w tym w szczególności Ukrainy, są z kolei traktowane przez Rosję jako zagrożenie. Kreml traktuje ten region jako swoją strefę wpływów i każdą aktywność polityczną UE i NATO na obszarze WNP traktuje w kategoriach zagrożenia swojej pozycji międzynarodowej. Wskazane różnice interesów są traktowane jako względnie trwałe i zmiana polityki Rosji wobec Polski i Europy Wschodniej nie jest uzależniona od gotowości „ocieplenia” relacji ze strony Warszawy. Nieuzasadniony jest więc pogląd, iż konflikty polsko-rosyjskie są głównie efektem genetycznej polskiej rusofobii czy też irracjonalnych uprzedzeń ze strony rosyjskiej. Istota polsko-rosyjskich problemów ma charakter jak najbardziej rzeczywisty i odnosi się do kwestii strategicznych. Na najgłębszym poziomie jest to bowiem spór o granice świata zachodniego i sferę oddziaływania Federacji Rosyjskiej12. K. Pełczyńska-Nałęcz, Dokąd sięgają granicę Zachodu? Rosyjsko-polskie konflikty strategiczne 1990-2010, Raport OSW, 2012, s. 37. 12 Wedle modelu „geopolitycznego” Polska, jak i cały region Europy Środkowej jest obecnie w zbyt dużym stopniu zależna od rosyjskiego gazu, co daje Moskwie dodatkowe instrumenty wpływu. Potwierdzeniem wykorzystywania swojej pozycji przez Gazprom jest rozpoczęcie przez Komisję Europejską postępowania antymonopolowego przeciw rosyjskiej spółce. Podstawowy zarzut dotyczy nadużywania dominującej pozycji na rynku gazowym, przede wszystkim w Europie Środkowej, poprzez m.in. narzucanie nieuczciwych cen kontrahentom13. Pozycja Gazpromu daje możliwości osiągania nie tylko dodatkowych korzyści ekonomicznych, ale także wywierania presji politycznej. Uzasadnieniem obaw o wykorzystywanie pozycji Rosji na rynku gazowym Europy Środkowej do celów pozaekonomicznych jest decyzja o budowie gazociągów Nord Stream i South Stream, których ekonomiczne uzasadnienie jest wątpliwe. Innym przejawem politycznego wykorzystania surowców energetycznych do realizacji polityki zagranicznej jest także kilkukrotne wstrzymanie dostaw gazu do różnych państw byłego ZSRR. Innym działaniem podważającym zaufanie strony polskiej do Rosji jako dostawcy gazu był fakt wykorzystywania przez Gazprom pozycji monopolisty do narzucania PGNiG warunków współpracy. Dotyczyło to m.in. kooperacji z mało wiarygodną spółką pośredniczącą RosUkrEnergo, która nie wywiązała się ze swoich zobowiązań i w 2009 roku Polska w trybie nagłym zmuszona była pozyskiwać gaz od Gazpromu. Stan zależności od rosyjskiego dostawcy należy więc maksymalnie ograniczyć. Pozwoli to Polsce na większą swobodę w relacjach z Moskwą poprzez pozbawienie Kremla ważnego narzędzia wpływu. Zerwanie uzależnienia miałoby nie tylko ważne znaczenie dla Polski, ale także zmniejszałoby wpływ Rosji na Europę Środkową. Polityka gazowa Polski powinna więc wpisywać się w rywalizację polityczną między Rosją i Polską. Koncepcja geopolityczna proponuje więc utrzymanie kontroli państwa nad PGNiG i OGP Gaz System, strategicznymi spółkami skarbu państwa, które powinny stanowić instrument realizacji polityki bezpieczeństwa energetycznego. Zakłada ona dwa filary. Pierwszym fundamentem jest dywersyfikacja dostaw gazu do Polski, która ma umożliwić przesył surowca nie tylko z innych kierunków, ale także innych źródeł. Kluczowe w tej kwestii jest ograniczenie dostaw rosyjskiego gazu. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie, ponieważ duża ilość gazu odbieranego według formuły „take or pay” powoduje, że na polskim rynku utrwala się monopol Gazpromu. To przekreśla z kolei wszelkie inicjatywy dywersyfikacyjne z uwagi na brak zapotrzebowania na dodatkowy gaz. Najbardziej pożądany jest dostęp do bezpośrednich źródeł surowca, a więc państw będących eksporterami gazu. W przypadku Polski geograficznie najbliżej położonymi źródłami „błękitnego paliwa” są Norwegia i państwa Azji Środkowej. Realną dywersyfikację stanowi też budowa interkonektorów, które pozwalają pozyskiwać gaz z innych rynków. Najbardziej pożądanymi połączeniami są połączenia łączące Europę Środkowo-Wschodnią. Pozwoliłyby one nie tylko zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne, ale także zbudować trwałą wspólnotę interesów na bazie powstałej infrastruktury. Tym samym budowa gazociągów dobrze wpisałaby się w strategiczną współpracę regionu. Ważnym, aczkolwiek z geopolitycznego punktu widzenia mniej istotnym kierunkiem dywersyfikacji jest połączenie zachodnie poprzez dodatkowe połączenie z Niemcami. Kupowanie gazu odbywać się będzie prawdopodobnie poprzez gazociąg OPAL stanowiący przedłużenie gazociągu Nord Stream, co powoduje, że będzie to gaz rosyjski. Interkonektor z Niemcami zdywersyfikowałby więc jedynie szlaki, a nie źródło dostaw. Kluczowy dla Polski i ważny także dla innych państw Europy Środkowej terminal LNG stanowi największe wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, ponieważ pozwoli Polsce pozyskiwać gaz od wielu eksporterów. S. Kardaś, Komisja Europejska wszczyna postępowanie antymonopolowe przeciwko Gazpromowi, Tydzień na Wschodzie, OSW, 2012. 13 Drugim filarem strategii „geopolitycznej” jest polityka osłabiania pozycji Gazpromu na europejskim rynku. Ma to na celu powstrzymywanie politycznych wpływów Rosji w bezpośrednim otoczeniu międzynarodowym Polski. Głównymi narzędziami są: maksymalne zmniejszenie importu rosyjskiego gazu do Europy poprzez wspieranie dywersyfikacji dostaw surowca do Europy; powstrzymywanie kolejnych projektów infrastrukturalnych Gazpromu; nacisk na instytucje unijne w celu przyjęcia asertywnej postawy wobec Rosji, w tym wobec zastrzeżeń Kremla wobec III pakietu liberalizacyjnego; wspieranie dokończenia budowy wspólnego rynku gazu w UE. Ważnym polem energetycznej rywalizacji z Rosją jest także obszar Europy Wschodniej, obejmujący Ukrainę, Białoruś oraz region bałtycki. Tym samym wpisuje się ona w fundamentalne założenia polskiej polityki zagranicznej, będąc „energetycznym prometeizmem”14. Jest to obszar, gdzie z uwagi na ograniczenia infrastrukturalne jedynym źródłem gazu jest Rosja i gdzie więzy energetyczne są jednym z głównych instrumentów wpływu Kremla. Państwa bałtyckie stanowią z punktu widzenia UE „energetyczną wyspę”, ponieważ nie posiadają połączenia z żadnym państwem unijnym. Powoduje to głęboką zależność od dostaw z Rosji i tym samym podatność na polityczny nacisk. W założeniu paradygmatu geopolitycznego Polska powinna wspierać państwa bałtyckie w budowie alternatywnych połączeń, nawet jeśli ich ekonomiczna opłacalność będzie wątpliwa. Szczególnie, że ze względu na położenie geograficzne najbardziej optymalne dla tego regionu połączenie z rynkiem unijnym to budowa połączenia z polskim systemem gazowym. Takie rozwiązanie przyniosłoby także korzyść polityczną Polsce, ponieważ wzmacniałoby wspólnotę interesów Warszawy i Wilna. Paradygmat geopolityczny zakłada wsparcie dla Mińska, a szczególnie Kijowa w walce o niezależność od Rosji. Gazprom po wykupieniu pakietu większościowego państwowego monopolisty Bieltransgaz kontroluje białoruską sieć przesyłową. Od wielu lat stara się także o przejęcie kontroli nad siecią ukraińską. Głównym instrumentem Polski jest presja na instytucje unijne, aby te wsparły Ukrainę w sporach gazowych z Rosją i przede wszystkim by UE włączyła się w proces modernizacji ukraińskiej sieci przesyłowej. Dodatkowym działaniem mogłoby być także wybudowanie interkonektora z Ukrainą, co podobnie jak w przypadku regionu bałtyckiego wzmocniłoby wspólnotę interesów między Warszawą a Kijowem, a przede wszystkim pozycję Kijowa wobec Rosji. b. Paradygmat ekonomiczny Paradygmat „ekonomiczny” w przeciwieństwie do paradygmatu „geopolitycznego” postuluje dominację celów ekonomicznych nad politycznymi w stosunkach międzynarodowych. Polityka jest więc w tym założeniu w dużej mierze narzędziem osiągania celów gospodarczych. Stanowi nie treść, a pole gry międzynarodowej, którą jest rywalizacja ekonomiczna. W wersji łagodnej koegzystują obok siebie zarówno osobne cele polityczne, jak i gospodarcze. Te pierwsze nie powinny jednak modyfikować ani celów tych drugich, ani środków ich realizacji. Należy podkreślić, że model ekonomiczny nie odnosi się do stopnia antagonizmu i determinacji realizacji egoistycznych celów narodowych. Nie oznacza więc bardziej harmonijnej współpracy z porównaniu z paradygmatem geopolitycznym i tym samym nie można wpisywać sporu modelu ekonomicznego i geopolitycznego w spór „realizm vs. idealizm”. Koncepcja ekonomiczna zakłada bowiem, że państwa rywalizują między sobą, ale głównym wyznacznikiem i zarazem celem potęgi państwa jest siła ekonomiczna. Zob. W. Jakóbik, Energetyczny prometeizm to dzisiaj realpolitik. Czas, byśmy znowu zaczęli wygrywać, „Pressje” 2013, teka XXXII. 14 Pryzmat ekonomiczny traktuje handel gazem w podobnych kategoriach jak handel innymi towarami. Podstawowym celem polityki energetycznej państwa, w tym gazowej, powinno być więc zabezpieczenie dostaw surowców po jak najniższych cenach, a więc bezpieczeństwo konsumenta. Wysokość cen ma nie tylko znaczenie dla gospodarstw domowych, korzystających z energii elektrycznej, gazu i innych form przetworzonej energii, ale także stanowi zasadniczy koszt dla wielu gałęzi przemysłu. Tym samym ceny surowców energetycznych stanowią ważny czynnik konkurencyjności gospodarek. Model ekonomiczny nie dostrzega sprzeczności politycznych interesów Warszawy i Moskwy lub je bagatelizuje. W wersji łagodniejszej, dostrzegając sprzeczne interesy polityczne, proponuje rozwiązywać je narzędziami politycznymi, tak aby nie wpływały na stosunki gospodarcze i nie modyfikowały zasad handlu gazem. W wersji skrajnej konflikt interesów politycznych Polski i Rosji wart jest poświęcenia na rzecz zysków ekonomicznych. Wedle tej koncepcji Polska powinna rezygnować więc nie tylko z rywalizacji geopolitycznej, która powoduje kosztowną ekonomicznie dla Polski reakcję Moskwy w postaci drogiego gazu, ale starać się o jak najlepsze relacje z Kremlem. Mają one pozwolić na osiąganie dodatkowego zysku w postaci rabatów. Dodatkowym założeniem, które wzmacnia pragmatyzm wzajemnych relacji, jest zaakceptowanie i wyciągnięcie wniosków z różnicy potencjałów. Antyrosyjska polityka energetyczna nastawiona na budowanie sojuszu państw Europy Środkowo-Wschodniej jest więc nie tylko szkodliwa z punktu widzenia ekonomicznego, ale także politycznie nieosiągalna. W świetle paradygmatu ekonomicznego często inaczej interpretowane jest także działanie Gazpromu i relacje między ekonomią i polityką w strategii gazowej Rosji. O ile paradygmat geopolityczny interpretuje zachowanie Gazpromu jako narzędzie polityki zagranicznej Kremla, o tyle paradygmat ekonomiczny interpretuje te relacje odwrotnie. To w dużej mierze rosyjska polityka zagraniczna wspiera interesy Gazpromu poprzez lobbing jego interesów przez władze polityczne Federacji Rosyjskiej na forum międzynarodowym. Jako strategiczne przedsiębiorstwo kontrolowane przez władze stanowi on narzędzie polityki ekonomicznej Rosji. Przychody z tytułu podatku płaconego przez rosyjskiego potentata stanowią ważną część budżetu kraju, dlatego maksymalizacja zysku Gazpromu jest jednym z kluczowych założeń władz na Kremlu. Polityka gazowa Rosji wobec UE, w tym dążenie do rynkowej dominacji poprzez pozbawienie alternatywnych źródeł dostaw gazu, ma na celu przede wszystkim osiągnięcie dodatkowego dochodu wynikającego z monopolistycznej pozycji. Nie wynika więc ona z motywów politycznych, aczkolwiek wzrost wpływu w Europie jest jednocześnie „produktem ubocznym” wpływu Gazpromu. Poprzez takie działania jak: niedopuszczanie do budowy niekontrolowanych przez Rosję szlaków przesyłowych, lobbing przeciwko implementacji III pakietu liberalizacyjnego w zakresie kontroli nad gazociągami15, nacisk na Ukrainę w celu kontroli sieci przesyłowej władze Rosji chcą wzmocnić swoją pozycję negocjacyjną wobec odbiorców w celu narzucania jak najwyższych cen. Optymalna dla Gazpromu sytuacja rynkowa to brak możliwości pozyskania surowca z alternatywnych kierunków, brak możliwości swobodnego przepływu gazu między państwami oraz pełna kontrola nad własnymi gazociągami. Założenie paradygmatu ekonomicznego powoduje, że Polska powinna przyjąć optykę biznesową w swojej polityce gazowej. Oznacza ona traktowanie handlu gazem bez kontekstu politycznego, choć z uwzględnieniem specyfiki tego surowca. Ekonomizacja czy depolityzacja polityki gazowej zakłada podejmowanie decyzji zarówno przez rząd, jak i III pakiet liberalizacyjny rynku gazu zakłada tzw. unbundling, czyli rozdział działalności dystrybucyjnej (usług dystrybucji realizowanych przez dystrybutora) od działalności wytwórczej (produkcja energii przez elektrownie) oraz działalności związanej z handlem energią (sprzedawcy). 15 strategiczne przedsiębiorstwa tylko w oparciu o kryteria rachunku ekonomicznego. Należy więc zrezygnować z dywersyfikacji dostaw oraz budowy kosztowych połączeń infrastrukturalnych, jeśli nie mają uzasadnienia rynkowego. Wedle tej koncepcji sprowadzenie dużej ilości gazu z Rosji nie stanowi problemu, o ile jego cena jest najbardziej atrakcyjna na rynku. c. Propozycja optymalnej strategii bezpieczeństwa energetycznego dostaw gazu Zasadniczo oba przedstawione paradygmaty zawierają prawdziwe i ważne założenia. Podstawowym błędem obu modeli jest jednak wzajemne nieuwzględnienie racji i zamknięcie w ramach własnych założeń. To powoduje, że oba stanowiska cechuje niepełność, która finalnie może prowadzić do błędnych decyzji. Obydwie strategie absolutyzują swoje założenia, podczas gdy propozycja optymalnej polityki gazowej wobec dostaw z Rosji powinna uwzględniać zarówno racje ekonomiczne, jak i związane z bezpieczeństwem energetycznym. Prowadzenie optymalnej polityki wymaga znalezienia punktu równowagi, który sprowadza się odpowiedzi na pytanie, ile powinno kosztować Polskę bezpieczeństwo energetyczne w zakresie dostaw gazu? Należy zwrócić uwagę, że kolejne rządy różnicowały znaczenie bezpieczeństwa energetycznego oraz bezpieczeństwa konsumentów i nigdy nie przyjmowano skrajnych rozwiązań. Uwzględnianie celów obydwu koncepcji nie zawsze jednak wynikało ze spójnej strategii, która potrafiłaby jednoznacznie określić hierarchie i zasady rozstrzygnięcia dylematu między celami ekonomicznymi i politycznymi. Proponowana koncepcja optymalnego punktu równowagi między bezpieczeństwem energetycznym a kosztami surowców zakłada relację między tymi celami w oparciu o analogię do hierarchizacji potrzeb przedstawionej w piramidzie Abrahama Maslowa. Jej podstawowe założenie to określenie relacji potrzeb człowieka w sposób hierarchiczny od najbardziej podstawowych (wynikających z funkcji życiowych), do potrzeb wyższego poziomu, które aktywizują się dopiero po zaspokojeniu niższych. Tak jak potrzeba bezpieczeństwa jest jedną z podstawowych potrzeb człowieka, po zaspokojeniu której należy zaspokajać potrzeby wyższego rzędu, tak w odniesieniu do polityki energetycznej państwa bezpieczeństwo energetyczne stanowi jej fundament. Niskie ceny energii stanowią więc potrzebę wyższego rzędu wobec potrzeby gwarancji jej dostaw, ale także żywotnych interesów politycznych. W sytuacji konfliktu decyzyjnego między realizacją polityki bezpieczeństwa energetycznego i niskimi cenami energii należy wybrać pierwszy cel. Korzyści ekonomiczne są bowiem długoterminowo uwarunkowane pozycją polityczną państwa, ponieważ często to ona decyduje o możliwości narzucenia korzystnych zasad ekonomicznej gry. Przykładem odwrócenia hierarchii celów jest Białoruś, która kuszona niskimi cenami gazu przez wiele lat nie zainwestowała w infrastrukturę przesyłową, umożliwiającą wzmocnienie pozycji negocjacyjnej wobec Rosji. Po okresie bezwarunkowego dotowania cen surowca Moskwa zaczęła stopniowo podnosić ceny, co w sytuacji dużego uzależnienia zmuszało Białoruś do przyjmowania coraz większych rachunków bądź sprzedania strategicznych aktywów (kontrolny pakiet akcji strategicznej spółki gazowej Bieltransgaz, który przesyła rosyjski gaz gazociągiem Jamał na Zachód). W konsekwencji początkowe korzyści ekonomicznie osiągnięte kosztem ustępstw politycznych zaczęły długookresowo topnieć przy jednoczesnym zwiększaniu politycznej zależności16. Drugim, równoważnym i nieodłącznym założeniem proponowanej doktryny jest ograniczony charakter pojęcia bezpieczeństwa. Współczesna ewolucja znaczenia tego terminu (nie tylko Obecnie Białoruś płaci za gaz znacząco mniej od pozostałych europejskich odbiorców, ale odbywa się to kosztem dużej zależności politycznej i gospodarczej. 16 na gruncie energetyki) spowodowała pojęciowe rozszerzenie i identyfikację stanu bezpieczeństwa ze stanem „komfortu”. O ile przedstawiona propozycja hierarchii celów polityka vs. ekonomia bliższa jest doktrynie geopolitycznej, o tyle wąskie zdefiniowanie bezpieczeństwa zakłada większą ekonomizację polityki dywersyfikacji dostaw. Utożsamienie stanu bezpieczeństwa ze stanem „komfortu” powoduje duże konsekwencje dla polityki energetycznej. Szeroka interpretacja bezpieczeństwa energetycznego zakłada osiągnięcie jak najniższego poziomu importu surowców oraz maksymalną dywersyfikacją dostaw, szlaków przesyłowych oraz źródeł energii. Bezpieczeństwo energetyczne jest więc w wersji rozszerzonej identyfikowane ze stanem niezależności energetycznej. Choć nie ulega wątpliwości, że realna dywersyfikacja połączona z dużą niezależnością od importu dodatkowo zwiększa bezpieczeństwo, to należy ocenić takie działanie jako przesadnie angażujące zasoby w porównaniu do zysków. Proponowana koncepcja zakłada, że właściwym miernikiem bezpieczeństwa energetycznego w zakresie dostaw gazu nie jest poziom importu surowca i dywersyfikacji jego kierunków, ale posiadanie technicznej możliwości sprowadzenia gazu od alternatywnego dostawcy w dowolnym czasie i wystarczającej ilości. Ta pozornie niewielka modyfikacja określenia bezpieczeństwa energetycznego rodzi bardzo poważne konsekwencje praktyczne. Posiadanie technicznej możliwości sprowadzenia gazu z innych kierunków poprawia pozycję negocjacyjną i uniemożliwia wykorzystywanie dostaw gazu do celów pozaekonomicznych. W konsekwencji pozwala osiągnąć satysfakcjonujący poziom bezpieczeństwa energetycznego. Każdy wolumen gazu dostarczanego od danego dostawcy powinien według proponowanej koncepcji być do zastąpienia w całości dostawami od innych eksporterów. Z uwagi na monopolistyczną pozycję przede wszystkim Gazpromu, w pierwszej kolejności ta możliwość powinna dotyczyć zastąpienia dostaw z Rosji dostawami z innych kierunków. Jeżeli w każdej chwili występuje możliwość realnego sprowadzenia gazu od innego dostawcy, spełniona jest podstawowa potrzeba, jaką jest bezpieczeństwo dostaw. W ten sposób wyczerpane są przesłanki do ingerencji w przebieg stosunków handlowych, co powoduje, że zakup gazu zarówno przez przedsiębiorstwa prywatne, jak i państwowe powinien być dokonywany wedle kryteriów rynkowych. Poświęcanie zasobów na rzecz wzmocnienia realnej dywersyfikacji poprzez zakontraktowanie droższego gazu staje się więc działaniem nieracjonalnym, podnoszącym poziom bezpieczeństwa ponad niezbędny stan. Tym samym stanowi w większej mierze realizację „komfortu” energetycznego, a więc generuje niepotrzebne koszty. d. Ocena bezpieczeństwa energetycznego dostaw gazu Przytoczone we wcześniejszej części artykułu statystyki poziomu importu gazu w świetle przedstawionej koncepcji nie stanowią kluczowego parametru przy ocenie poziomu bezpieczeństwa energetycznego. Kluczowym czynnikiem jest rozwój połączeń infrastrukturalnych – interkonektorów. Możliwość pozyskania surowca z różnych geograficznie kierunków, od różnych dostawców i różnymi szlakami powoduje, że dostawca nie ma możliwości traktowania dostaw gazu jako narzędzia nacisku. Biorąc pod uwagę to kryterium, pozycja Polski jest obecnie znacząco gorsza od innych państw, w tym szczególnie od Europy Zachodniej. Gaz do Polski sprowadzany jest głównie Gazociągiem Jamalskim (punkt odbiorczy w Lwówku i Włocławku – 2,3 mld m3 i 3 mld m3 rocznie), poprzez punkt odbiorczy w Wysokoje na granicy z Białorusią (5,4 mld m3 rocznie) oraz poprzez punkt odbiorczy Drozdowycze na granicy z Ukrainą (5,6 mld m3 rocznie). W chwili obecnej poza połączeniem z kierunku wschodniego Polska ma ograniczone możliwości sprowadzenia gazu z innych kierunków, w tym przede wszystkim z rynku Europy Zachodniej. Od kilku lat istnieje niewielkie połączenie gazowe z Niemcami w Lasowie i Czechami w Cieszynie, które mają jednak niewielką przepustowość – odpowiednio 1,5 mld m3 i 0,5 mld m3 rocznie. Polska ma możliwość sprowadzania gazu poprzez rewers na Gazociągu Jamalskim w wielkości 2,3 mld m3 rocznie, ale na warunkach nieciągłych. Ogólna przepustowość sieci przesyłowej w odniesieniu do całości importu, w chwili obecnej (2013 r. – przyp. P.M.) jest wystarczająca do potrzeb (ponad 18 mld m3, co oznacza 39% wolnej przepustowości), ale wolne moce przesyłowe występują tylko na połączeniach wschodnich. Biorąc jednak pod uwagę możliwość zastąpienia wolumenu gazu importowanego z Rosji dostawami z innych kierunków, przepustowość nie spełnia kryteriów bezpieczeństwa energetycznego. Rocznie PGNiG sprowadza do Polski ok. 10 mld m3 gazu kupowanego od Gazpromu, a całkowita przepustowość sieci przesyłowej z innych niż wschodni kierunków wynosi 2,5 mld m3 (1,5 mld m3 – połączenie z Niemcami w Lasowie, 0,5 mld m3 – połączenie z Czechami w Cieszynie). Kłopotliwe jest zaliczenie przepustowości wirtualnego rewersu jako realnej dywersyfikacji, ponieważ przesył gazu możliwy jest tam na zasadach nieciągłych. Należy jednak zwrócić uwagę, że trwają prace nad kilkoma projektami dywersyfikacyjnymi, które w najbliższych latach dadzą dodatkową przepustowość. Obecnie trwa faza projektowa budowy nowych połączeń gazowych z Litwą (przepustowość planowana to ok. 2,3 mld m3 rocznie), Słowacją (planowana przepustowość to 5 mld m3), Danią oraz prace nad możliwością fizycznego rewersu na Gazociągu Jamalskim, jak i rozbudowa sieci przesyłowej z Czechami oraz Niemcami17. Połączenia ze Słowacją i Czechami wpisane są w koncepcję budowy korytarza Północ-Południe, mającego na celu zintegrować odseparowane rynki gazowe państw Europy Środkowej. Korytarz miałby zaczynać się w Świnoujściu, gdzie budowany jest terminal odbiorczy LNG o przepustowości 5 mld m3 rocznie. Stamtąd gaz trafiałby nie tylko na polski rynek, ale miałby być przesyłany dalej w kierunku południowym do Czech i Słowacji oraz na Bałkany. Gdyby udało się zrealizować wskazane projekty, wówczas możliwości sprowadzenia gazu z kierunku niewschodniego znacząco przekraczałyby wolumen gazu sprowadzanego z Rosji. Najbardziej zaawansowanym projektem jest budowa terminalu LNG. Inwestycja rozpoczęła się w 2011 r. i ma być gotowa w 2014 roku. Wcześnie zakończone mają być także prace nad fizycznym rewersem na Gazociągu Jamalskim. Pozostałe projekty połączeń znajdują się w fazie analiz i studiów wykonalności. Najbardziej prawdopodobne są połączenia w kierunku południowym. W dalszej kolejności znajdują się projekty połączenia zachodniego. Raczej mało prawdopodobne jest analizowane połączenie z Danią. W świetle przedstawionej koncepcji polityki gazowej działania na rzecz rozbudowy połączeń z Czechami, Niemcami i Słowacją należy ocenić pozytywnie. Względy bezpieczeństwa energetycznego powodują bowiem, że rozbudowa połączeń z kierunkiem zachodnim i południowym powinna być priorytetem. Gdy zostaną one wybudowane i będą miały odpowiednią przepustowość, wówczas w kontekście zaprezentowanej koncepcji prawdopodobnie osiągnięty zostanie zadowalający stan bezpieczeństwa energetycznego. Niewielka wątpliwość dotyczy jedynie dostępności odpowiedniej ilości gazu możliwego do sprowadzenia z kierunku południowego. Integracja czeskiego i słowackiego systemu przesyłowego z zachodnioeuropejskim prawdopodobnie powinna jednak zwiększyć dostępność surowca i umożliwić bezproblemowy przesył przez czeski czy słowacki interkonektor. Tym bardziej, że prawdopodobne jest W przypadku połączenia z Niemcami możliwe są trzy scenariusze – gazociąg Lwówek-Szczecin (projekt Gaz Systemu), Boernicke-Police (projekt PGNiG), Bernau-Szczecin (projekt Kulczyk Holding). 17 zasilenie systemów przesyłowych tych państw surowcem przesyłanym gazociągiem Nabucco West, który jest na zaawansowanym etapie rozwoju. Należy dodać, że budowa nowych połączeń pozwoli nie tylko osiągnąć wzrost bezpieczeństwa energetycznego. Są to także inwestycje uzasadnione biznesowo. Uzyskanie możliwości importu gazu wycenianego na podstawie różnych formuł cenowych (rynek LNG, środkowoeuropejski, zachodnioeuropejski) daje możliwość zastosowania arbitrażu cenowego i wybierania gazu z najtańszego w danej chwili wariantu. Co więcej, realizacja tych projektów powoduje, że realna jest możliwość pełnienia przez Polskę roli gazowego hubu w Europie Środkowej, czyli centrum dystrybucji gazu w całym regionie. Taka perspektywa zależy nie tylko od budowy połączeń, ale i rozwoju rynku, w tym jego liberalizacji. Przyspieszenie liberalizacji rynku gazu ziemnego oraz wejście na rynek nowych dostawców paliwa gazowego będzie z kolei możliwe dzięki pojawieniu się nowych i wolnych przepustowości systemu przesyłowego18. Realizacja tych projektów powoduje, że bezzasadne zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego, jak i ekonomicznego jest budowanie gazociągu bezpośrednio łączącego Polską z Norwegią przez Danię lub budowanie gazociągu Sarmatia oraz innych projektów mających na celu bezpośredni dostęp do złóż. Coraz swobodniejszy przepływ gazu na zintegrowanym rynku europejskim oraz jego płynność powoduje, że budowa interkonektorów i terminalu LNG jest wystarczającym działaniem na rzecz poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Wobec obowiązującego do roku 2022 kontraktu jamalskiego PGNiG z Gazpromem, który odpowiada za większość popytu na gaz w Polsce, przedstawione inwestycje infrastrukturalne powinny być zakończone przed kolejną rundą negocjacyjną z rosyjską spółką. Oddanie do użytku nowych przepustowości w tym okresie pozwoli wzmocnić pozycję negocjacyjną wobec Gazpromu. Na okres negocjacji prawdopodobnie przypadnie oddanie do użytku kilku elektrowni gazowych zwiększających popyt na gaz. Znane powinny być także zasoby i opłacalność wydobycia polskiego gazu łupkowego. Te kluczowe dla określenia popytu i podaży gazu w dalszej perspektywie zmienne są kluczowe dla określenia strategii negocjacyjnej wobec Gazpromu w odniesieniu przede wszystkim do ilości kupowanego surowca. Zgodnie z przedstawioną koncepcją wybór dostawcy gazu i wielkości wolumenu po wybudowaniu połączeń powinien odbyć się według zasad rynkowych, więc nie oznacza to konieczności redukcji ilości kupowanego z Rosji gazu. Jeżeli względy biznesowe nie wymagają inaczej, PGNiG i inni potencjalni importerzy powinni mieć pełną swobodę wyboru dostawców, w tym także nabywania w dowolnych ilościach rosyjskiego gazu. To oznacza, że nie ma zasadności kupowania dodatkowych ilości surowca przez terminal w Świnoujściu lub poprzez interkonektory z innych kierunków, jeśli cena okaże się wyższa od ceny gazu z Rosji. Scenariusz przedstawienia przez Gazprom najlepszej biznesowo propozycji jest bardzo prawdopodobny. Obecnie wysokie ceny „błękitnego paliwa” kupowanego od Gazpromu przez PGNiG wynikają bowiem z niekorzystnej formuły cenowej opartej przede wszystkim o indeksację do cen ropy, a nie wysokich kosztów wydobycia i przesyłu Gazpromu. Rosja posiada ogromny potencjał surowcowy i mimo rosnących kosztów wydobycia w ostatnich latach wciąż utrzymują się one na konkurencyjnym wobec innych dostawców gazu do Europy poziomie. To powoduje, że istnieją duże możliwości obniżenia ceny rosyjskiego gazu w sytuacji, gdy Gazprom będzie do tego zmuszony. Tak więc obecnie wysokie ceny M. Kamiński, A. Zienkiewicz, Co polska gospodarka zyska na dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego?, Ernst & Young, 2010, s. 3. 18 importowanego z Rosji gazu wynikają ze słabości pozycji negocjacyjnej PGNiG, a nie strukturalnych czynników po stronie rosyjskiej. Wzmocnienie pozycji negocjacyjnej importerów gazu do Polski powinno więc doprowadzić do zmiany formuły, tak aby uwzględniała ona ceny rynkowe gazu w Europie. Taka zmiana będzie dla Gazpromu niekorzystna, ponieważ osiągnie on mniejsze marże. W sytuacji możliwości pozyskania przez Polskę gazu z innych kierunków rosyjski potentat będzie jednak zmuszony do przystosowania się do zmieniających warunków. Należy więc z dużym prawdopodobieństwem założyć, że po wybudowaniu interkonektorów oferta Gazpromu będzie korzysta na tle innych propozycji. Ceny gazu skroplonego z powodu przedstawionej specyfiki surowca i położenia geograficznego Polski będzie zapewne mniej konkurencyjna od ceny rosyjskiego surowca. W celu umożliwienia przedsiębiorstwom gazowym uzyskania swobodnego dostępu do zagranicznych źródeł surowca należy znieść rozporządzenie w sprawie minimalnego poziomu dywersyfikacji dostaw gazu z zagranicy z 24 października 2000 r., które zostało uchwalone na podstawie art. 32, ust. 3 ustawy „Prawo energetyczne”. Określa ono bowiem maksymalny udział gazu z jednego kraju pochodzenia w stosunku do całkowitej wielkości importowanego gazu w wysokości 88% w latach 2001-2002, schodząc do poziomu 49% w latach 2019-2020. Takie zobowiązanie prawne rodzi ograniczenie swobody wyboru importera i sztucznie ogranicza możliwość nabywania gazu od eksportera oferującego najtańszy produkt. Pozyskiwanie potencjalnie dominującego wolumenu konsumowanego w Polsce gazu od Gazpromu lub innych rosyjskich spółek nie powoduje, że Warszawa powinna rezygnować z osłabiania wpływu rosyjskiej spółki na europejski rynek gazowy i zaprzestać wsparcia dywersyfikacji dostaw gazu do Europy19. Polska powinna więc wspierać przede wszystkim dokończenie budowy wspólnego rynku gazowego, w tym budowę interkonektorów oraz korytarza południowego umożliwiającego dywersyfikację dostaw poprzez dostęp państw UE do gazu z basenu Morza Kaspijskiego. Warszawa w polityce wobec Moskwy powinna także wykorzystywać unijne prawo i współpracę z Komisją Europejską. Z jednej strony do ograniczenia ryzyka związanego z nadużywaniem przez Gazprom swojej dominującej pozycji w negocjacjach warunków umów gazowych czy ustalaniu cen, z drugiej zaś w celu zwiększenia własnych możliwości negocjacyjnych. Ponadto Warszawa powinna utrzymywać presję UE odnośnie przyjęcia przez Rosję zasad wynikających z Europejskiej Karty Energetycznej. Należy jednak zaznaczyć, że nawet realizacja proponowanego przez Gazprom gazociągu South Stream czy rozbudowy Nord Stream nie musi oznaczać wzrostu zależności państw europejskich od Rosji. Dostęp do gazu z Algierii, Norwegii oraz międzynarodowego rynku LNG przy coraz bardziej zintegrowanym rynku gazowym Europy i niepewnym wzroście popytu powoduje, że jeśli rosyjski gaz nie będzie konkurencyjny cenowo, nie będzie kupowany. Drogie inwestycje w gazociągi Nord Stream i South Stream okażą się w tym przypadku nierentowne, ponieważ wystąpi znacząca nadpodaż mocy przesyłowych w stosunku do zapotrzebowania na rosyjski gaz. Całkiem prawdopodobne, że nowo wybudowane szlaki przesyłowe będą w większym stopniu uzależniać Rosję od europejskich odbiorców, a nie odwrotnie. Wydłużenie okresu osiągnięcia rentowności gazociągów może bowiem spowodować odłożenie w czasie budowy infrastruktury pozwalającej eksportować rosyjski gaz na alternatywne rynki, w tym przede wszystkim azjatycki. O ile pozbawienie Gazpromu możliwości nadużywania pozycji monopolistycznej w Europie Zachodniej ma uzasadnienie przede wszystkich ekonomiczne, o tyle rywalizacja z rosyjskim potentatem w Europie Wschodniej ma wymiar przede wszystkim geopolityczny. Szczególnie Obecnie w Rosji trwa debata na temat zniesienia monopolu eksportowego Gazpromu, więc nie jest wykluczone, że w czasie negocjacji kolejnego kontraktu z Gazpromem zakupiony zostanie gaz od innej spółki gazowej. 19 istotne z polskiego punktu widzenia jest wsparcie dywersyfikacji dostaw gazu na Ukrainę i do państw bałtyckich. W przypadku tych ostatnich przemawiają za tym przede wszystkim przyczyny geopolityczne, raczej bez dużych szans na rentowność przedsięwzięcia z powodu wielkości rynku gazowego. W odniesieniu do Ukrainy rozbudowa połączenia z możliwością dwustronnego przepływu gazu nie wyklucza spełnienia także kryteriów biznesowych20. Zmiany na polskim, europejskim i ukraińskim rynku powodują, że istnieje ekonomiczne uzasadnienie odwrócenia kierunku handlu gazem, który jest obecnie przesyłany przez połączenie w Drozdowyczach z Ukrainy do Polski. Taka perspektywa będzie bardzo prawdopodobna w sytuacji eksploatacji w Polsce gazu łupkowego, w tym przede wszystkim na terenie województw graniczących z Ukrainą. Rozszerzenie przepustowości połączeń może okazać się szczególnie korzystne dla obu stron, gdy zostanie wybudowany gazociąg South Stream. Jego realizacja spowoduje, że Ukraina może stracić rolę państwa tranzytowego rosyjskiego gazu do Europy, które było podstawą pozycji negocjacyjnej Kijowa z Moskwą w czasie zawierania kontraktów gazowych. Nie ulega wątpliwości, że działania te są sprzeczne z interesem Rosji i spotkają się z krytyką Kremla. Rozbudowa infrastruktury przesyłowej w Polsce spowoduje, że Moskwa nie będzie miała jednak możliwości „szantażu energetycznego” Polski za niekorzystne dla Moskwy wsparcie Kijowa poprzez odcięcie dostaw czy podwyżkę cen bez kosztu w postaci utraty rynku w Polsce. Należy jednak wątpić w tego typu praktyki, ponieważ wobec budowy wspólnego rynku gazu w UE, łupkowej rewolucji na świecie i innych czynników następuje wzmocnienie pozycji odbiorców wobec dostawców. Powoduje to „depolityzację” stosunków gazowych między UE i Rosją. W jej wyniku handel gazem w coraz większym stopniu będzie domeną ekonomii, a nie polityki. Nie jest to dobrowolny wybór Rosji, ale konieczność, przed jaką stoją jej władze. Podsumowanie Polityka gazowa wobec Rosji powinna znaleźć optymalny punkt równowagi między celami ekonomicznymi oraz celami wynikającymi z bezpieczeństwa energetycznego, uwzględniającymi szerszy kontekst geopolityczny. Przedstawiona w artykule propozycja stara się godzić obydwie perspektywy w stopniu pozwalającym maksymalizować korzyści, które oferują, przy minimalizacji kosztów. Zakłada ona cezurę czasową, która oddziela etapy i cele polityki wobec Rosji. W okresie realizacji kontraktu jamalskiego Polska powinna dążyć do budowy połączeń gazowych z państwami sąsiednimi, szczególnie Niemcami oraz Czechami i Słowacją, ponieważ pozwalają one uzyskać dostęp do zachodnioeuropejskiego rynku gazu oraz stworzyć korytarz Północ-Południe. Ma to pozwolić na wzrost bezpieczeństwa energetycznego i poprzez wzmocnienie pozycji negocjacyjnej umożliwić zawarcie najkorzystniejszego kontraktu na dostawy rosyjskiego gazu od roku 2022. Zakontraktowana w nowej umowie ilość sprowadzanego z Rosji do Polski gazu powinna być oparta już nie na kryterium bezpieczeństwa energetycznego, które mają zapewnić inwestycje w infrastrukturę, ale w oparciu o czynniki stricte rynkowe. Jednocześnie Polska powinna wywierać presję na instytucje unijne w celu ograniczenia nadużywania pozycji monopolistycznej Gazpromu na rynku europejskim, dopóki będzie on miał taką możliwość. Należy także wspierać bezpieczeństwo energetyczne Ukrainy oraz państw bałtyckich, także poprzez budowę bezpośrednich połączeń. Te projekty pozwolą zacieśnić wspólnotę interesów i realizować główne założenia polskiej polityki wschodniej. Zob. P Musiałek, Ukraina – nowy kierunek gazowej współpracy, Centrum Analiz Energetycznych WSE, 2012, online: http://www.caewse.pl/uploads/PUBLIKACJE/Analiza%20CAEWSE,%20Ukraina%20%20nowy%20kierunek%20gazowej%20wsp%C3%B3%C5%82pracy.pdf, dostęp 10.03.2013 r. 20 Bibliografia Ćwiek-Karpowicz J., Polityka energetyczna Rosji. Szanse i wyzwania dla Polski i Unii Europejskiej, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, marzec 2011. Eurostat Pocketbook. Energy, transport and environment and indicators. 2011 edition, Eurostat. Jakóbik W., Energetyczny prometeizm to dzisiaj realpolitik. Czas, byśmy znowu zaczęli wygrywać, „Pressje”, nr 33, 2013. Kaczmarski M., Rosyjski rewizjonizm wobec Zachodu, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2009, s. 25. Kaliski M., Szurlej A., Janusz P., Paszkowski M., Rola i znaczenie mechanizmów antykryzysowych w sektorze gazu ziemnego, „Nafta-Gaz” 2011, nr 9. Kamiński M., Zienkiewicz A., Co polska gospodarka zyska na dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego? Ernst & Young, 2010. Łoskot-Strachota A., Antas Ł., Nord Stream na liberalizującym się rynku gazu UE, Prace OSW, Ośrodek Myśli Politycznej, marzec 2010. Łoskot-Strachota A., Antas Ł., Nord Stream na liberalizującym się rynku gazu UE, Komentarz OSW, 2010. Łoskot-Strachota A., Podobna czy całkiem inna? Polityka zwiększania bezpieczeństwa dostaw gazu w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Centrum Stosunków Międzynarodowych, 2012. Łoskot-Strachota A., Zewnętrzny wymiar unijnej polityki energetycznej, OSW, 2011. Michalczyk L., Polska a Gazprom w długofalowej koncepcji polskiego bezpieczeństwa energetycznego, „Polityka energetyczna” 2011, t. 14, z. 1. Musiałek P., O potencjalnych korzyściach dla obu stron pisze w analizie Centrum Analiz Energetycznych, „Ukraina – nowy kierunek gazowej współpracy”, 2012, online: http://www.caewse.pl/uploads/PUBLIKACJE/Analiza%20CAEWSE,%20Ukraina%20%20nowy%20kierunek%20gazowej%20wsp%C3%B3%C5%82pracy.pdf, dostęp 10.03.2013 r. Nagy S., Rychlicki S., Siemek J., Import gazu a bezpieczeństwo energetyczne Polski, „Polityka energetyczna” 2005, t. 8, Zeszyt Specjalny, 2005. Ney R., Niektóre uwarunkowania polskiej polityki energetycznej, „Polityka energetyczna”, Tom 12, Zeszyt 2/1, 2011. Ney R., Wybrane problemy polityki energetycznej Polski, „Polityka energetyczna”, T. 9, Zeszyt 1, 2006 Ocena potencjału i warunków dostaw gazu z nowych, głównych kierunków dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego do Polski w horyzoncie, EnergSys, Warszawa, 2008. Paszyc E., Nord Stream i South Stream nie rozwiążą problemów Gazpromu, Komentarz OSW, 2010 Pęczyńska-Nałęcz K., Dokąd sięgają granice Zachodu? Rosyjsko-polskie konflikty strategiczne 1990-2010, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa 2010. Polityka dla przemysłu gazu ziemnego, Ministerstwo Gospodarki, 2007. Polityka energetyczna Polski do 2030 r., Ministerstwo Gospodarki, 2009. Rapkowski P., „Neojagiellońska” czy „neopiastowska”? – polskie wizje geopolityki ostatnich lat, [online] geopolityka.org.pl, dostęp 12.03.2013 r. Ruszel M., Geopolityczny wymiar współpracy polsko-ukraińskiej w sektorze energetycznym, Komentarz Międzynarodowy Pułaskiego nr 8/08, Fundacja K. Pułaskiego, Warszawa 2008. Siemek J., Rychlicki S., Kaliski M., Szurlej A., Janusz P., Rola sektora gazowego w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego Polski na tle wybranych państw Unii Europejskiej, „Rynek Energii” nr 6/2010. Staniłko F., Zajdler R., Hara T., Formuły cenowe w kontraktach długoterminowych na dostawę gazu do Unii Europejskiej, Instytut Sobieskiego, 2012, s. 36. Szlagowski P. (red.), Bezpieczeństwo energetyczne Polski 2010. Raport otwarcia., Instytut Kościuszki, Kraków 2010. Szymański K., Europa energetycznie podzielona, „Rzeczpospolita” z dnia 20.02.2012 r. Toś A., Polityka Polski w zakresie dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego – ocena rozwiązań alternatywnych, Fundacja Amicus Europea, 2010. Wójtowicz R., Gebhardt R., Strugała A., Możliwości dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego w świetle obowiązujących w kraju wymagań jakościowych, „Polityka energetyczna”, T. 14, Zeszyt 1, 2011. Zawisza A., Gaz dla Polski. Zarys historii sektora gazu ziemnego w ostatnich dwóch dekadach w Polsce, Instytut Sobieskiego, 2012. Żurawski vel Grajewski P., Strategia Federacji Rosyjskiej wobec państw basenu Morza Bałtyckiego, Analizy Natolińskie, nr 4(52)/ 2011, Centrum Europejskie Natolin.
