W polskim systemie prawnym immunitet, stanowiący okoliczność

Wyrok z 28 listopada 2001, K 36/01
ZASIĘG CZASOWY IMMUNITETU PARLAMENTARNEGO
Rodzaj postępowania:
kontrola abstrakcyjna
Inicjator:
Rzecznik Praw Obywatelskich
Skład orzekający:
Zdania odrębne:
pełny skład
0
Przedmiot kontroli
Wzorce kontroli
Ustawowy zakaz pociągania posłów
(senatorów) do odpowiedzialności karnej
lub karno-administracyjnej bez zgody Sejmu
(Senatu) w stosunku do czynów popełnionych
przez nich przed uzyskaniem mandatu
Zasada równości
Konstytucyjne ograniczenie immunitetu w stosunku
do parlamentarzystów, wobec których
postępowanie karne wszczęto
przed uzyskaniem mandatu
[Ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła
i senatora: art. 8 ust. 1]
[Konstytucja: art. 32 i art. 105 ust. 3]
W polskim systemie prawnym szereg kategorii osób pełniących ważne funkcje państwowe
jest objętych immunitetem, czyli wyłączeniem lub ograniczeniem odpowiedzialności karnej (dotyczy
to
także
odpowiedzialności
za
wykroczenia,
zwanej
dawniej
odpowiedzialnością
karno-
administracyjną) oraz odpowiedzialności karno-skarbowej. Do osób tych należą, między innymi, parlamentarzyści, czyli posłowie i senatorowie (art. 105 w związku z art. 108 Konstytucji).
Przepis art. 105 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że parlamentarzysta nie może być pociągnięty
do odpowiedzialności „za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu […] ani w czasie
jego trwania, ani po wygaśnięciu”. Zakaz ten nie może zostać uchylony. Oznacza to objęcie czynów
wchodzących w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego tzw. immunitetem materialnym, oznaczającym w szczególności, że czyny te nie mogą być traktowane jako przestępstwa lub wykroczenia.
Z kolei w art. 105 ust. 2 Konstytucji ustanowiony jest parlamentarny immunitet formalny, tzn.
względny zakaz ścigania popełnionego czynu karalnego. Zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności
karnej może wyrazić bądź sam zainteresowany (art. 105 ust. 4 Konstytucji), bądź odpowiednia izba
parlamentu (Sejm w przypadku posła, Senat w przypadku senatora) na zasadach i w trybie określonych w ustawie (por. art. 105 ust. 6 Konstytucji).
Konstytucyjna regulacja immunitetu formalnego jest nieco odmienna w odniesieniu do sytuacji, gdy w chwili ogłoszenia wyników wyborów postępowanie karne przeciwko nowo wybranemu
parlamentarzyście jest już w toku, czyli zostało wszczęte przed uzyskaniem mandatu. Wówczas, na
mocy art. 105 ust. 3 Konstytucji, postępowanie karne powinno toczyć się dalej, chyba że Sejm (Senat)
zażąda jego zawieszenia do czasu wygaśnięcia mandatu posła (senatora). Tymczasem art. 8 ust. 1
ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła lub senatora, ustanowiony jeszcze przed
uchwaleniem nowej Konstytucji, przewidywał, że zakaz pociągania do odpowiedzialności karnej (lub
karno-administracyjnej) obejmuje także czyny popełnione przez parlamentarzystów przed uzyskaniem
2
przez nich mandatów. Postępowanie karne wszczęte przed uzyskaniem przez podejrzanego lub oskarżonego mandatu parlamentarnego ulegało z mocy prawa zawieszeniu z dniem uzyskania mandatu, z
tym że Sejm (Senat) mógł wyrazić zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej.
Powyższa rozbieżność między nową Konstytucją a wcześniejszą ustawą była źródłem wątpliwości dla sądów i prokuratur w związku z przypadkami spraw karnych prowadzonych przeciwko kilku posłom, którzy uzyskali mandaty w wyborach na jesieni 2001 r.
Zaskarżając do Trybunału Konstytucyjnego art. 8 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. Rzecznik
Praw Obywatelskich zarzucił, że przepis ten jest sprzeczny z art. 105 ust. 3 Konstytucji, który wyraźnie ogranicza zakres immunitetu parlamentarnego w stosunku do osób, wobec których wszczęto postępowanie przed wyborem na posła lub senatora, a ponadto jest niezgodny z obowiązkiem równego
traktowania wszystkich przez władze publiczne, wynikającym z konstytucyjnej zasady równości (art.
32 ust. 1).
Przy okazji orzeczenia o niekonstytucyjności badanego przepisu ustawy Trybunał Konstytucyjny przypomniał – w wypowiedziach streszczonych niżej w tezach 7 i 8 – o niedopuszczalności
bezpośredniego stosowania Konstytucji (w tym wypadku jej art. 105 ust. 3) w sytuacji, gdy obowiązuje ustawa o treści przeciwnej (w tym wypadku art. 8 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i
senatora). Wbrew opiniom głoszącym dopuszczalność incydentalnej kontroli konstytucyjności ustaw
przez sądy, Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie stoi konsekwentnie na stanowisku, że w
takich sytuacjach kompetencja do stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją przysługuje wyłącznie Trybunałowi.
ROZSTRZYGNIĘCIE
Zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 32 i art. 105 ust. 3 Konstytucji przez to,
że wymaga uzyskania zgody Sejmu lub Senatu na dalsze prowadzenie postępowania
karnego wszczętego wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła (senatora).
GŁÓWNE TEZY UZASADNIENIA
1. Instytucja immunitetu parlamentarnego stanowi gwarancję prawidłowego działania parlamentu jako organu reprezentującego naród. Immunitetu nie można rozpatrywać w kategoriach prawa podmiotowego poszczególnych członków parlamentu, lecz jako przywilej
instytucji. Nie ma żadnych podstaw konstytucyjnych, aby immunitet parlamentarny traktować jako środek zapewniający bezkarność parlamentarzystom, którzy naruszyli prawo.
2. Ponieważ immunitet oznacza traktowanie jego posiadacza w inny (uprzywilejowany)
sposób niż pozostałych obywateli, to ze względu na konstytucyjną zasadę równości (art.
32) immunitet przysługujący określonej grupie osób musi być oparty na konkretnym
przepisie konstytucyjnym (obecnie: art. 105 ust. 3 w związku z art. 108, art. 181, 206 i
211) lub – w przypadku immunitetu przyznanego przez ustawę zwykłą – być konieczny
dla właściwej realizacji określonych zasad czy norm konstytucyjnych. Przy tym wszelkie
regulacje immunitetowe, jako wyjątki od zasady jednakowej dla wszystkich odpowie-
3
dzialności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
3. W sytuacji, gdy przepis wcześniejszej ustawy oraz przepis nowej Konstytucji dotyczą tej
samej materii i charakteryzują się podobnym stopniem konkretności (symetrią treściową),
można przyjąć, że nastąpiła derogacja tego pierwszego zgodnie regułą „lex posterior derogat legi priori”.
4. Od 17 października 1997 r., tj. od chwili wejścia w życie nowej Konstytucji, w polskim
systemie prawnym równolegle istnieją przepisy: art. 105 ust. 3 nowej Konstytucji (w
związku z art. 108) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, regulujące – w odmienny sposób – działanie immunitetu formalnego
w stosunku do czynów popełnionych przed uzyskaniem mandatu (przed dniem wyboru):
art. 8 ust. 1 ustawy przyjmuje jako zasadę zastosowanie immunitetu w takich sprawach,
uzależniając dalsze prowadzenie postępowania karnego od podjęcia przez Sejm (Senat)
uchwały o uchyleniu immunitetu, art. 105 ust. 3 Konstytucji dopuszcza natomiast zastosowanie immunitetu w takich sprawach tylko w sytuacji, gdy odpowiednia izba parlamentu uzna to za pożądane i da temu wyraz w uchwale żądającej zawieszenia postępowania. Mimo wzajemnej sprzeczności tych unormowań nie można mówić o utracie mocy
obowiązującej art. 8 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. w myśl reguły „lex posterior...”, przepis ten dotyczy bowiem wszystkich czynów popełnionych przed uzyskaniem mandatu –
zarówno gdy już wszczęto postępowanie karne przeciwko osobie, jak i gdy postępowania
przed dniem uzyskania mandatu nie wszczęto, natomiast art. 105 ust. 3 Konstytucji dotyczy tej drugiej sytuacji. Za wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego
orzeczenia o niekonstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. przemawia także
okoliczność, że ustawodawca mimo dokonywania jej nowelizacji w czasie obowiązywania nowej Konstytucji nie usunął z tekstu ustawy rozpatrywanego przepisu, który przez
niektóre sądy jest traktowany jako nadal obowiązujący.
5. Uprzywilejowanie z tytułu immunitetu parlamentarnego realizowane w sposób i w sytuacjach określonych art. 8 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (jw.) nie
znajduje uzasadnienia w odpowiednio przekonywających argumentach, a tym samym jest
niezgodne z art. 32 Konstytucji. Jeżeli bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło przed
uzyskaniem mandatu, to nie ma możliwości nękania czy szantażowania parlamentarzysty
perspektywą pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej, skoro postępowanie karne już
się toczy. Gdyby zaś zachodziło niebezpieczeństwo nadużycia toczącego się postępowania dla celów politycznych, to izba ma zawsze możliwość zażądania zawieszenia tego postępowania (art. 105 ust. 3 Konstytucji).
6. Unormowanie art. 105 ust. 3 Konstytucji jest na tyle precyzyjne, że może być bezpośrednio stosowane zarówno przez parlament, jak i przez organy sądownictwa i prokuratury.
Oznacza to, że postępowanie karne prowadzone przeciwko konkretnej osobie przed jej
wyborem na posła lub senatora musi być kontynuowane, skoro sam fakt uzyskania mandatu nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania (por. art. 22 kodeksu postępowania karnego); do zawieszenia postępowania dochodzi tylko wtedy, gdy żąda tego odpowiednia izba parlamentu przez podjęcie stosownej uchwały.
7. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy może polegać na współstosowaniu
przepisów Konstytucji i ustawy albo na przyjęciu odpowiedniego przepisu Konstytucji
jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Współstosowanie Konstytucji i ustawy polega
bądź na tym, że przepis konstytucyjny, mający dostatecznie konkretną i precyzyjną treść,
wraz z przepisem ustawy staje się budulcem dla skonstruowania normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, bądź na ustalaniu zgodnego z Konstytucją (nie wyłącza-
4
jąc ogólnych zasad konstytucyjnych) znaczenia przepisu ustawy. Z kolei przyjęcie przepisu konstytucyjnego jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia sądowego może nastąpić
tylko wówczas, gdy dana materia nie jest unormowana ustawowo (co jest w naszym systemie prawnym wyjątkiem), a zarazem odpowiedni przepis Konstytucji charakteryzuje
się dostatecznym stopniem konkretności i precyzji.
8. Norma zawarta w art. 8 ust. 2 Konstytucji nakłada na sądy oraz inne organy władzy publicznej obowiązek bezpośredniego stosowania jej przepisów. Z drugiej strony Konstytucja nie daje żadnemu organowi władzy publicznej poza Trybunałem Konstytucyjnym
kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności ustawy i do odmowy stosowania przepisów ustaw uważanych za niekonstytucyjne. Uchylenie się przez sąd od zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy wymaga zachowania drogi przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (art. 193 Konstytucji). Do spotykanych
niekiedy w praktyce sądowej nieprawidłowości należy zarówno swego rodzaju deficyt refleksji konstytucyjnej, polegający na niedostrzeganiu wątpliwości co do zgodności stosowanej ustawy z Konstytucją nawet w sytuacjach, gdy potrzeba skierowania pytania prawnego do TK rysuje się w sposób oczywisty, jak i – z drugiej strony – zjawisko swoistej
nadaktywności konstytucyjnej sądu przejawiającej się w samodzielnym podejmowaniu,
bez skorzystania z drogi pytania prawnego, rozstrzygnięć o niekonstytucyjności ustawy,
ubieranych w formę bezpośredniego stosowania Konstytucji.
Przepisy Konstytucji
Art. 8. 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Art. 32. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Art. 105. 1. Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania
mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie
przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za
zgodą Sejmu.
2. Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do
odpowiedzialności karnej.
3. Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu do
czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu
karnym.
4. Poseł może wyrazić zgodę na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. W takim przypadku nie stosuje się przepisów
ust. 2 i 3.
5. Poseł nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa
i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
6. Szczegółowe zasady pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania określa ustawa.
Art. 108. Do senatorów stosuje się odpowiednio przepisy art. 103-107.
Art. 181. Sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej
ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Art. 193. Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z
Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Art. 206. Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej
ani pozbawiony wolności. Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na
gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O
zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Art. 211. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej
ani pozbawiony wolności. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na
gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O
zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.