Jakość administracji samorządu województwa śląskiego

advertisement
UNIWERSYTET WARSZAWSKI
Podyplomowe Studium Rozwoju Regionalnego i Polityki Regionalnej
AKADEMIA ROZWOJU REGIONALNEGO
PRACA DYPLOMOWA
Tomasz Kupiec
nr karty słuchacza 49/ARR/05/06
JAKOŚĆ ADMINISTRACJI
SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO
/DIAGNOZA Z WYKORZYSTANIEM MODELU „7S”/
pod kierunkiem: prof. dra hab. Grzegorza Gorzelaka
Warszawa 2006
Spis treści:
Wstęp.....................................................................................................................................- 3 1. Administracja samorządu województwa .....................................................................- 5 1.1. Istota i zakres działania ..............................................................................................- 5 1.2. Zagadnienie jakości administracji..............................................................................- 8 2. Model “7s” - teoretyczna podstawa............................................................................- 11 2.1. Geneza......................................................................................................................- 11 2.2. Konstrukcja ..............................................................................................................- 14 3. Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego.................- 18 3.1. Struktura...................................................................................................................- 18 3.2. Strategia ...................................................................................................................- 22 3.3. Systemy....................................................................................................................- 27 3.4. Personel....................................................................................................................- 32 3.5. Styl ...........................................................................................................................- 35 3.6. Umiejętności ............................................................................................................- 37 3.7. Wspólne wartości.....................................................................................................- 39 4. Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego ....- 41 4.1. Metoda oceny...........................................................................................................- 41 4.2. Jakość administracji samorządu województwa śląskiego........................................- 46 Zakończenie ........................................................................................................................- 64 Wykaz literatury ................................................................................................................- 66 SPIS TABEL ...........................................................................................................................- 69 SPIS RYSUNKÓW ...................................................................................................................- 70 SPIS WYKRESÓW ..................................................................................................................- 71 SPIS ZAŁĄCZNIKÓW .............................................................................................................- 72 -
-2-
Wstęp
Region jako wspólnota samorządowa, mająca prawo do samodzielnego decydowania o
sobie i swojej przyszłości, jest w polskich realiach tworem stosunkowo nowym. Samorząd
województwa został powołany z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., więc od samego
początku jego istnienia zarządzający regionem funkcjonują w warunkach otwartej gospodarki
rynkowej. Złożoność procesów zachodzących w gospodarce regionalnej oraz dynamika i
rosnąca z czasem konkurencyjność otoczenia1, a także ogrom potrzeb wewnętrznych i mocno
ograniczone możliwości ich zaspokajania wymogły na władzach województwa zastosowanie
nowego, strategicznego podejścia do zarządzania rozwojem regionu. Konieczność ta wydaje
się być powszechnie postrzeganą i akceptowaną – wszystkie województwa już w pierwszych
latach swojego funkcjonowania przygotowały strategie rozwoju, które obecnie zostały
zaktualizowane2.
Samodzielny w swoich działaniach, wyposażony w majątek i moc stanowienia prawa
samorząd, ma możliwość stymulowania i ukierunkowywania rozwoju regionu. Nie
podejmując próby oceny na ile istotny jest to wpływ, można bez wątpliwości stwierdzić, iż
znaczenie działań i decyzji podejmowanych przez organy samorządu województwa
zdecydowanie wzrosło w 2004 roku, gdy wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej
województwa uzyskały dostęp do funduszy strukturalnych. Znaczenie to, a tym samym ranga
samorządu i przede wszystkim odpowiedzialność za podejmowane decyzje, wzrośnie
ponownie w latach 2007-2013, wprost proporcjonalnie do zwiększonego strumienia unijnych
funduszy oraz większej samodzielności województw w zakresie ich wykorzystania. W tym
kontekście istotną wydaje się odpowiedź na pytanie, o zdolność organów samorządu do
skutecznego zarządzania regionem oraz o warunki jakie należy spełnić by skuteczność ta była
wyższa.
Przed dwoma laty, pisząc pracę magisterską z zakresu zarządzania strategicznego
rozwojem lokalnym przyjąłem założenie, że to strategia rozwoju jest czynnikiem
determinującym powodzenie społeczności lokalnej. Mając świadomość istnienia innych
warunków uznałem, iż to właśnie strategia, a także podejście do jej przygotowania i
1 Jak stwierdził A Klasik “polskim regionom od początku ich upodmiotowienia zagrażała marginalizacja na
scenie narodowej oraz w grze o rozwój w skali europejskiej i globalnej”, A. Klasik, Strategia rozwoju regionu,
Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000, s. 7.
2 Wprawdzie obowiązek określenia strategii rozwoju województwa wynika wprost z ustawy - Art. 11, ust. 1
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) - ale przyjmuję
optymistyczne założenie, iż przynajmniej większość samorządów opracowała dokument z poczucia własnej
potrzeby, a nie obowiązku wynikającego z ustawy.
-3-
wdrożenia, kształtują je. Doświadczenia związane z pracą w urzędzie marszałkowskim
przekonały mnie jednak, że skuteczność zarządzania gminą, czy regionem, zależy od
szerokiego spektrum czynników, z których strategia nie musi być najważniejsza, a
przynajmniej nie jest w stanie zneutralizować oddziaływania pozostałych.
Celem niniejszego opracowania jest zatem diagnoza administracji samorządu
województwa śląskiego jako organizacji, przez pryzmat jej zdolności do skutecznego
działania na rzecz rozwoju regionu. Diagnoza zostanie przeprowadzona z wykorzystaniem,
modelu “7s”, pozwalającego na całościowe przedstawienie organizacji, zaprezentowanego w
1980 roku i od tego czasu z powodzeniem wykorzystywanego w sferze biznesu. Równolegle
więc do analizy jakości administracji samorządu województwa oceniona zostanie także
przydatność modelu “7s”, jako narzędzia diagnozy na gruncie badań regionalnych.
Praca ma charakter jedynie użytkowy, przedstawia w uporządkowany sposób zbiór – z
konieczności subiektywnych – obserwacji procesów zachodzących w diagnozowanej
organizacji i jej niedomagań oraz propozycji na zmianę istniejącej sytuacji. Nie została
natomiast postawiona w niej żadna teza, która nadawałaby się do potwierdzenia bądź obalenia
i prowadziła do wartościowej teorii3. Wynika to z jednej strony z faktu, iż przedstawiony
materiał dotyczy zaledwie jednego województwa i nie pozwala na wyciąganie daleko idących
wniosków, a z drugiej z przekonania autora o niemożności udowodnienia czegokolwiek na
gruncie nauk społecznych, przy bogatym nawet materiale badawczym4.
Treść pracy została ujęta w czterech rozdziałach, z których pierwsze dwa mają
charakter teoretyczny, zaś dwa następne praktyczny. Pierwszy rozdział prezentuje pojęcie
administracji samorządu, zakres jej działania oraz problematykę jakości administracji.
Rozdział drugi charakteryzuje model “7s”, stanowiący podstawę późniejszej analizy. Trzeci
rozdział w sposób opisowy przedstawia funkcjonowanie administracji samorządu
województwa śląskiego w obszarach zaproponowanych przez model „7s”. W czwartym
podjęto próbę stworzenia zbiorczego wskaźnika pozwalającego na dokonanie syntetycznej
oceny jakości tejże administracji.
3 Przynajmniej zgodnie z wymogami, jakie teorii naukowej stawiał filozof nauki, Sir Karl Popper - Conjectures
and refutations: the growth of scientific knowledge London: Routledge 1989, s. 33-39.
4 Tak długo jak nie istnieje możliwość przeprowadzenia kontrolowanego, powtarzalnego eksperymentu na
jakkolwiek definiowanym 'regionie', twierdzenie że dowiodło się istnienia prostych zależności w tak
skomplikowanym i nieizolowanym układzie jest pozbawione jakiejkolwiek wartości. Trudno zaufać też,
mającym rozwiązać ten problem metodom statystycznym, jeżeli uświadomimy sobie, że matematyka procesów
stochastycznych jest w zasadzie manifestacją bezradności nauki wobec zjawisk choć trochę bardziej
skomplikowanych niż zderzenie dwóch kul.
-4-
1.
1.1.
Administracja samorządu województwa
Istota i zakres działania
Pojęcie administracji samorządowej jest oczywiście bezpośrednio związane z samym
samorządem terytorialnym. Niejasności w rozumieniu pojęcia administracji samorządu może
rodzić fakt, iż samorząd terytorialny jest często przedstawiany jako administracja – odmienna
od rządowej forma organizacji administracji publicznej. Zgodnie zaś z definicją E.
Ochendowskiego, samorząd terytorialny to związek lokalnego społeczeństwa, powołany do
samodzielnego wykonywania administracji publicznej5. W teorii administracji samorząd
uznaje się więc za formę decentralizacji administracji publicznej, a administrację
samorządową zalicza się do wykonawczego pionu władzy6.
Na potrzeby niniejszej pracy administracja samorządu województwa będzie rozumiana
zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa7, jako system
społeczny zespolony w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem w osobie marszałka,
czyli urząd marszałkowski. Elementem administracji samorządu województwa jest także
marszałek i pozostali członkowie zarządu województwa jako bezpośredni zwierzchnicy
pracowników urzędu.
Zakres działania tak określonej administracji wynika wprost z rozdziału drugiego
ustawy powołującej samorząd województwa. Art. 11 zobowiązuje samorząd do prowadzenia
polityki rozwoju województwa, na którą składa się m.in. utrzymanie i rozbudowa
infrastruktury społecznej i technicznej czy wspieranie rozwoju nauki. Art. 14 wymienia
również szereg zakresów od kultury i ochrony zabytków do ochrony praw konsumentów, w
ramach których samorząd ma obowiązek wykonywania konkretnych zadań. Ust 5 art. 11
wspomina dodatkowo, iż do samorządu województwa należy wykonywanie zadań
związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa. Na podstawie powyższych
zapisów można więc stwierdzić, że podstawowym zadaniem samorządu województwa, na
którym koncentrują się (lub przynajmniej powinny) działania jego administracji, jest rozwój
regionalny.
Samo pojęcie rozwoju regionalnego bywa definiowane na wiele sposobów. Wspólne
dla większości definicji jest postrzeganie go jako procesu trwałych zmian na lepsze, zarówno
w sensie ilościowym, jak i jakościowym, czyli jako wzrost i poprawę w różnych wymiarach
5
M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000.
Ibid.
7
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.)
6
-5-
funkcjonowania regionu, w tym gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Szczegółowe
ujęcie zaproponowali A. Klasik i F. Kuźnik, wskazując na dziesięć głównych składowych
(subprocesów), które współcześnie, w polskich warunkach, tworzą rozwój w skali regionalnej
(tabela 1.1).
Tabela 1.1
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego
Wzrost gospodarczy i
zatrudnienie
Przyrost PKB na mieszkańca, nowe przestrzenie i urządzenia gospodarcze,
nowe, atrakcyjne miejsca pracy, spadek bezrobocia
Wzrost dobrobytu i jakości życia
Wzrost dochodów lokalnych i regionalnych, poprawa warunków pracy,
zamieszkania, wypoczynku, zdrowotnych i bezpieczeństwa publicznego
Wzrost atrakcyjności
inwestycyjnej
Atrakcyjne oferty lokalizacyjne, wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie
i materialne, agresywny marketing mocnych stron
Rozwój technologiczny i
innowacje
Firmy i produkty zaawansowane technologicznie, centra transferu
technologii, rozwój jednostek badawczo-rozwojowych, sieci innowacyjne,
lokalne i regionalne środowiska innowacyjne
Restrukturyzacja i
dywersyfikacja działalności
gospodarczych
Restrukturyzacja wewnętrzna firm i wzrost ich siły konkurencyjnej,
zagospodarowanie terenów poprzemysłowych, powstawanie nowych firm
w działalnościach alternatywnych względem restrukturyzowanej, starej
bazy ekonomicznej, nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców
Rozwój usług i zasobów
społecznych
Wzrost dostępności do specjalistycznych usług medycznych,
edukacyjnych, kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych, nowe obiekty,
urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych, nowe formy
świadczenia usług społecznych
Wzrost ruchliwości zawodowej
i społecznej
Zmiany struktury zawodowej mieszkańców, nowe zawody i kwalifikacje
dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym, częstotliwość zmian
miejsca pracy, aktywność obywatelska, zaangażowanie w sprawy
publiczne
Rozwój infrastruktury
instytucjonalnej
Nowe instytucje administracji publicznej, instytucje wspierania rozwoju,
instytucje promocji i reklamy, wzrost kapitału ludzkiego i finansowego,
zaangażowanego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej,
nowe formy organizacyjne, partnerstwo publiczno-prywatne
Polepszenie jakości środowiska
Przywracanie utraconych wartości przyrodniczych, eliminacja
zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska, rozwój infrastruktury ochrony
środowiska, rozwój systemów monitoringu ekologicznego, wzrost
świadomości ekologicznej mieszkańców i kręgów biznesu
Wzbogacenie tożsamości
i procesy integracyjne
Nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej, „powroty do źródeł”,
ukształtowanie się nowego wizerunku jednostki terytorialnej, symbole
integrujące, procesy integracji do wewnątrz i na zewnątrz
Źródło: A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca zb. pod red.
naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 395.
Procesy te tworzą swoisty model rozwoju regionalnego, przydatny często w
konstrukcji syntetycznych mierników takiego rozwoju.
-6-
Rozwój
regionalny jest
procesem
holistycznym,
łącznym
efektem
działań
podejmowanych przez wielu aktorów regionalnych. Powinien zatem przebiegać w zgodzie z
ich wartościami, preferencjami, aspiracjami, a także wychodzić naprzeciw ich bieżącym i
antycypowanym potrzebom. Za najważniejszy miernik rozwoju w tym kontekście należało by
więc uznać nie syntetyczne, obiektywne wskaźniki, lecz subiektywne odczucia społeczności.
Rozwój regionalny w tym sensie to zbliżanie się do potencjalnego optimum w sensie Pareto, a
zadaniem administracji jest wywoływanie zmian, które stale utrzymują w pobliżu maksimum
stosunek korzyści do niekorzyści w skali całej wspólnoty regionalnej.
-7-
1.2.
Zagadnienie jakości administracji
Administracja samorządu województwa ma przejrzystą strukturę i jasno określone
obowiązki wynikające wprost z ustawy, jest skupiona w rękach jednego zwierzchnika i działa
na rzecz realizacji określonych przez niego celów. W takim ujęciu administrację można uznać
za rodzaj organizacji, w znaczeniu jakie nadawał jej T. Kotarbiński, czyli „pewien rodzaj
całości ze względu na stosunek do niej jej własnych elementów, mianowicie takiej
całości, której wszystkie składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości”8.
Administracja mieści się również w ramach innych definicji organizacji, przedstawiających ją
jako grupę ludzi pracujących razem9, bądź formalną grupę ludzi, mających dodatkowo jeden
lub więcej wspólnych celów10.
W teorii organizacji, pytanie o jakość jest zwykle utożsamiane z pytaniem o
efektywność czy skuteczność organizacji11. Termin „efektywność” definiuje się natomiast
jako poziom osiągnięcia założonych celów. Jakość organizacji jest zatem równoznaczna z jej
zdolnością do realizacji celów. Rozumowanie takie będzie prawidłowe jedynie przy założeniu
że organizacje są zorientowane na realizację celów, ale właśnie celowość uznano powyżej za
jedną z podstawowych cech wyróżniających organizację. Przyjmując, że działania
administracji samorządu województwa mają koncentrować się wokół rozwoju regionalnego,
jakość administracji będzie więc utożsamiana z jej zdolnością do skutecznego zarządzania
rozwojem regionalnym.
Oczywiście
rzeczywistość
funkcjonowania
poszczególnych
samorządów
województwa może jednak okazać się odmienna, a cele realizowane przez liderów
organizacji, rozbieżne z tymi wynikającymi z ustawy. Skuteczność może być postrzegana
przez członków zarządu – polityków przez pryzmat notowań swojego ugrupowania i
ewentualną reelekcję w przyszłych wyborach. Tym samym, podejmowane decyzje i działania
mogą być zorientowane na wzrost popularności, co rzadko idzie w parze z długookresowym
efektem rozwojowym.
Przeciwko przyjęciu rozwoju regionalnego za kryterium sprawności świadczyć może
również fakt, iż efektywność administracji samorządu województwa nie jest z pewnością
warunkiem wystarczającym dla osiągnięcia satysfakcjonującego rozwoju, a być może nie jest
nawet warunkiem koniecznym. Choć zgodnie z ustawą samorząd województwa jest
8
T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982, s. 75.
http://www.websters-online-dictionary.org
10
http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation
11
J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT, http://www.womczest.edu.pl
9
-8-
podmiotem strategicznego zarządzania regionem to jego rzeczywiste możliwości są w
praktyce mocno ograniczone. Rządowo-samorządowy status regionu skutkuje podmiotowym
dualizmem zarządzania regionem, jako że sfery, którymi zarządzają organy władzy publicznej
szczebla krajowego, przenikają się ze sferami zarządzanymi przez samorząd województwa12.
Dodatkowo na obszarze województwa funkcjonują samorządy lokalne – każdy w zakresie
określonych ustawowo kompetencji oraz ogromna ilość podmiotów prywatnych. Także
zwykli mieszkańcy regionu w zdecydowanej większości swoich decyzji są niezależni od
władz regionalnych. W relacjach pomiędzy podmiotami tej bogatej struktury nie występuje
podporządkowanie hierarchiczne, a cele poszczególnych aktorów mogą być niespójne bądź
nawet sprzeczne z intencjami samorządu województwa.
Władze województwa oddziałują na cały region pośrednio, stanowiąc akty prawa
miejscowego. Bezpośrednie działania władz dotyczą jednak tylko drobnej części majątku
zlokalizowanego na terytorium regionu i niewielkiej części wydatków w nim ponoszonych.
Udział wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB wynosi jedynie 8% i jest mniej
więcej o połowę niższy od przeciętnego poziomu w krajach OECD13. Reforma, na mocy
której powstał samorząd województwa, doprowadziła do znaczącej decentralizacji
odpowiedzialności administracyjnej, nie spowodowała jednak decentralizacji w sferze
podejmowania decyzji, szczególnie na skutek niezapewnienia województwom odpowiednich
dochodów14.
Tabela 1.2
Wydatki inwestycyjne w regionie (zł, dane za rok 2004)
Samorząd
województwa
W. śląskie
Polska
Samorządy
lokalne
385 065 233
1 546 634 928
Nakłady inwestycyjne
w gospodarce
narodowej
3 595 035 000**
14 357 453 000
Inwestycje
zagraniczne*
1 689 791 099
13 144 625 969
28 760 280 000
120 466 705 000
W. śląskie (%)***
100,00
24,90
10,71
2,68
Polska (%)
100,00
12,86
5,88
1,40
* wartość inwestycji zagranicznych w zł obliczona z uwzględnieniem średniego kursu dolara w 2004 roku,
wyliczonego na podstawie średnioważonych kursów miesięcznych NBP – www.nbp.pl
** wartość przybliżona na podstawie stosunku ilości lokalizacji inwestycji w regionie do lokalizacji ogółem
*** stosunek procentowy wydatków inwestycyjnych województwa do innych kategorii wydatków
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS – www.stat.gov.pl oraz Rocznika 2004,
Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005, s. 4.
12
A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa
2003, s. 1.
13
R. Buckley, R. Maurer, Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego zarządzania i integracji
z Unią Europejską, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000, s. 4.
14
J. Hausner, Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001, s. 11.
-9-
Jak pokazuje tabela 1.2, choć województwo śląskie wypada bardzo dobrze na tle
pozostałych polskich regionów ogółem, to jego wydatki inwestycyjne są czterokrotnie niższe
od wydatków pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, prawie dziesięciokrotnie
mniejsze od poziomu inwestycji zagranicznych w regionie i stanowią jedynie nieco ponad
2,5% ogółu nakładów inwestycyjnych w gospodarce regionu.
Powyższe ograniczenia choć istotne, nie zwalniają jednak organów samorządu
województwa z obowiązku zarządzania regionem, a jedynie zmieniają specyfikę tego
procesu. Z pięciu funkcji zarządzania, wyróżnionych przez Henri Fayol’a (planowanie,
organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie, kontrolowanie) samorząd województwa, w
znaczeniu dosłownym jest w stanie wywiązać się najwyżej z dwóch – planowania i
kontrolowania. Pozostałe muszą być odmiennie rozumiane i realizowane. Przejęcie przez
podmioty publiczne koncepcji zarządzania strategicznego wiązało się więc także z
koniecznością modyfikacji i adaptacji narzędzi wypracowanych na gruncie biznesowym. Sam
obowiązek zarządzania strategicznego rozwojem regionu dla samorządu województwa
pozostaje jednak faktem, a jego skuteczność może być utożsamiana z jakością administracji.
Zgodnie z przyjętą definicją rozwoju regionalnego, wyznacznikiem jakości administracji
samorządu województwa będzie zatem osiąganie trwałego stanu, możliwie największego,
przy danych ograniczeniach, sumarycznego zadowolenia mieszkańców regionu.
Powyższa definicja jest bardzo niewymierna i byłaby zupełnie bezużyteczna, gdyby
praca miała ambicje dowodzenia jakości administracji poprzez wykazanie wpływu jej działań
na tempo i jakość rozwoju. Takie ujęcie jest jednak zupełnie wystarczające, gdy ma posłużyć
jedynie jako odpowiedź na pytanie o cele i dążenia administracji i ukierunkować w ten sposób
myślenie oraz ustawić odpowiednią optykę spojrzenia na funkcjonowanie administracji.
- 10 -
2.
Model “7s” - teoretyczna podstawa
Rozdział ten poświęcono zaprezentowaniu modelu organizacji, który stanowi
podstawę analizy administracji samorządu województwa, przeprowadzonej w rozdziałach
następnych.
2.1.
Geneza
Porównując poszczególne źródła prezentujące tematykę modelu “7s” można znaleźć
pewne nieścisłości odnośnie kwestii tego, komu i w jakim stopniu należy przypisać zasługi
związane z jego stworzeniem. Najczęściej jako autorów przedstawia się Toma Petersa
i Roberta Watermana. Zdaniem R. Kaplana model został po raz pierwszy zaprezentowany
przez tę parę szerszej grupie czytelników związanych z biznesem w 'bestsellerze' In Search of
Excellence15. Sami autorzy przyznają, że przy rozwijaniu idei “7s” pomogli im Richard
Pascale i Anthony Athos z uniwersytetu Harvard16 – obaj wykorzystali omawiany model jako
teoretyczną podstawę do skonfrontowania stylów prowadzenia biznesu w Stanach
Zjednoczonych i Japonii w książce The Art of Japanese Management.
Nie poddając w wątpliwość powyższego należy jednak zaznaczyć, że po raz pierwszy
model “7s” został publicznie przedstawiony w 1980 roku, w artykule Structure is not
Organization, wśród autorów którego, obok wymienianych już Watermana i Petersa, znaleźć
można Juliena R. Phillipsa17. Wszyscy trzej byli wtedy pracownikami firmy McKinsey &
Company, która zaczęła firmować model i wykorzystywać go w swojej działalności
konsultingowej, dlatego też najczęściej w literaturze przedstawiany jest on jako “McKinsey 7S Framework”18.
Impuls do prac nad modelem wziął się z przekonania, że spojrzenie na strategię i
strukturę – charakteryzujące tradycyjne podejście do diagnozy organizacji – to za mało by
faktycznie zrozumieć organizację i wdrożyć zmiany zwiększające jej efektywność w coraz
bardziej złożonym, dynamicznym i konkurencyjnym otoczeniu. Tymczasem, jak twierdzą
15
R.S. Kaplan, How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy & Leadership, vol. 33,
No 3, 2005, s. 41.
16
T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search of excellence: lessons from America's best-run companies, New ed.
London 2004 (1982), s. 11.
17
R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure is not organization, Business Horizons, Volume 23,
Issue 3, June 1980, s. 14-26.
18
Twórcy modelu twierdzili, że umieszczenie na modelu znaku McKinsey, znanej od dawna ze swojego
pragmatycznego podejścia do rozwiązywania problemów w zakresie zarządzania, pozwoliło go uwiarygodnić
i rozpropagować. - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11.
- 11 -
autorzy modelu, mimo iż intuicyjnie każdy manager czuł, że organizacja to coś więcej niż
mogą zobrazować wykresy i opisy stanowisk pracy, gdy chciano wywołać zmianę, zmieniano
strukturę. Także konsultanci, choć nieusatysfakcjonowani konwencjonalnymi podejściami,
rozczarowani typowymi strukturalnymi rozwiązaniami – nie widzieli lepszych alternatyw19.
Dążąc do rozszerzenia swojego aparatu diagnostyczno-naprawczego poza tradycyjne
narzędzia służące rozwiązywaniu problemów organizacyjnych, twórcy “7s” przeprowadzili
analizę stanu ówczesnej teorii organizacji oraz rzeczywistych trendów i zachowań
charakterystycznych dla grupy bardzo dobrze funkcjonujących firm. Dokonali przy tym kilku
istotnych spostrzeżeń:
1. Ludzie
odpowiedzialni
za
podejmowanie
decyzji
mają
ograniczoną
zdolność
przetwarzania informacji i dokonywania racjonalnych wyborów. W konsekwencji proces
podejmowania decyzji w rozbudowanych organizacjach, funkcjonujących w złożonym i
turbulentnym otoczeniu nie może przebiegać w całkowicie racjonalny sposób. J. March
opisuje proces decyzyjny i uczenia się organizacji jako strumień wyborów, rozwiązań,
managerów, szans oddziałujących ze sobą prawie przypadkowo i prowadzących do
rozstrzygnięć kształtujących przyszłość organizacji.
2. Organizacje uczą się i dostosowują do zmian otoczenia bardzo powoli. Przykładają
obsesyjną wręcz wagę do wypracowanych procedur i schematów długo po tym jak tracą
one rzeczywiste znaczenie i wartość. Przedsiębiorstwa często bazują na błędnych
założeniach dotyczących otaczającego je świata przez dłużej niż dekadę, pomimo
nieodpartych dowodów, że otoczenie zmieniło się i one prawdopodobnie również
powinny.
3. Rolą lidera organizacji jest wykorzystywać drzemiący w niej społeczny potencjał do
kształtowania i ukierunkowywania wartości. Dobry value-shaper to zwykle efektywny
manager, w odróżnieniu od tych operujących jedynie formalnym systemem nagród.
4. Zdaniem managerów - praktyków, najważniejsze dla ich organizacji jest zbudowanie
zdolności do szybkiego i elastycznego reagowania na bodźce z otoczenia. Równocześnie
są oni świadomi występującej wśród personelu potrzeby istnienia stabilnego, spajającego
systemu wartości – fundamentu dla długookresowej ciągłości. Zadaniem zarządzającego
jest więc zachowanie wewnętrznej stabilności przy równoczesnym umiejętnym
kierowaniu reakcjami organizacji na szybkie zmiany w otoczeniu. Wiele dużych firm
odnoszących sukcesy przywiązuje dużą wagę do podtrzymywania stabilnej kultury, a
19
R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14.
- 12 -
równocześnie szybciej niż konkurenci reagują na impulsy z zewnątrz. Czynią to nie
poprzez głębokie zmiany strukturalne, ale tworząc tymczasowe narzędzia pozwalające
skupić przez określony czas uwagę całej organizacji na jednym priorytecie, celu, bądź
zagrożeniu płynącym z otoczenia20.
Powyższe stwierdzenia sugerowały wysoką złożoność obiektu jakim jest organizacja,
złożoność której tradycyjne modele nie ogarniały – uniemożliwiając tym samym skuteczne
zmierzenie się z problemem sprawnego zarządzania i wprowadzania efektywnych zmian
organizacyjnych. U podstaw nowego modelu organizacji, zaproponowanego przez
Watermana, Petersa i Phillipsa w odpowiedzi na tak postawiony problem legło twierdzenie, iż
owocna zmiana organizacyjna to nie kwestia struktury, ani interakcji pomiędzy strategią i
strukturą. Efektywna zmiana zależy od relacji pomiędzy strukturą-structure, strategiąstrategy,
systemami-systems,
stylem-style,
umiejętnościami-skills,
personelem-staff
i
nadrzędnymi celami-superordinate goals21 (obecnie częściej mówi się o wspólnych
wartościach-shared values).
Wykorzystywany w działalności konsultingowej model “7s” okazał się niezwykle
użyteczny, zarówno w diagnozowaniu przyczyn problemów organizacji, jak i w
formułowaniu programów naprawczych. Nie wszystkie firmy uznane przez Petersa i
Watermana (In Search of Excellence) za wzorcowe – zgodnie z wymaganiami modelu –
utrzymały swoją pozycję liderów w nadchodzących dekadach. Mimo tego, sam model nadal
jest używany w praktyce oraz nauczaniu zarządzania jako narzędzie diagnostyczno –
naprawcze dla organizacji sektorów prywatnego i publicznego22.
20
21
22
R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14-16.
Ibid., s. 17.
R.S. Kaplan, How balanced..., op. cit., s. 42.
- 13 -
2.2.
Konstrukcja
Wiodąca idea twórców modelu jest taka, że rezultat funkcjonowania organizacji
zależy od wzajemnego oddziaływania kilku czynników, z których część nie jest zupełnie
oczywista i przez to pomijana w tradycyjnych analizach. Kształt schematu przedstawiającego
strukturę “7s” (rys. 2.1) prowadzi do kilku wniosków:
●
O zdolnościach dostosowawczych organizacji decyduje mnogość elementów. Poza
strukturą i strategią, można ich zidentyfikować jeszcze przynajmniej pięć. Podział ten jest
w pewnym stopniu arbitralny, ale jego zaletą jest to, że odwzorowuje złożoność zjawiska i
dzieli je na fragmenty możliwe do ogarnięcia i kształtowania.
●
Poszczególne elementy są ściśle powiązane ze sobą. Wprowadzenie znaczącej zmiany w
obrębie jednego elementu bez zmiany pozostałych jest trudne, gdyż one wzajemnie się
determinują. Ignorowanie tych zależności przy zarządzaniu organizacją może prowadzić
do niepowodzenia. Kondycja organizacji nie jest jedynie wypadkową jakości
poszczególnych elementów, ale w dużej mierze zależy także od ich zgodności,
wzajemnego dopasowania.
●
Schemat nie ma początku ani końca, a między poszczególnymi elementami nie ma
hierarchii. Oznacza to, że w zależności od typu organizacji, etapu jej funkcjonowania, czy
też charakterystyki otoczenia, inny czynnik, bądź grupa czynników, może okazać się siłą
napędową, kluczowym elementem determinującym zmiany w innych i tym samym
powodzenie całej organizacji.
Przedstawianie poszczególnych elementów składających się na model warto
poprzedzić uwagą, iż w literaturze przedmiotu przyjął się podział na tzw. twarde “s” strukturę, strategię i systemy oraz miękkie “s” - pozostałe czynniki23. Pierwsza grupa,
nazwana przez R. Pascale i A. Athos'a “zimnym trójkątem” (cold triangle)24, to elementy
bardziej wymierne i namacalne, a także popularniejsze w sensie podejmowanych analiz i
opracowań, szczególnie wśród ekonomistów i specjalistów z zakresu zarządzania. Druga
grupa to elementy trudniejsze do uchwycenia, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w
oficjalnych dokumentach, regulaminach, mające więcej zwolenników wśród psychologów i
socjologów.
23
Co ciekawe sami autorzy, którzy również posługiwali się nomenklaturą “hard & soft S's”, za twarde “S” uznali
jedynie strukturę i strategię, zaznaczając prawdopodobnie tym samym że jedynie te dwa elementy były
wcześniej poddawane analizie - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11.
24
R. Pascale, A. Athos, The art of Japanese Management, London 1986, s. 82.
- 14 -
Rys. 2.1. Model 7s – nowe spojrzenie na organizację
STRUKTURA
STRUCTURE
STRATEGIA
SYSTEMY
STRATEGY
SYSTEMS
CELE
NADRZĘDNE
SUPERORDINATE
GOALS
UMIEJĘTNOŚCI
STYL
SKILLS
STYLE
PERSONEL
STAFF
Źródło: opracowanie własne na podstawie R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips,
Structure…op. cit., s. 18.
- 15 -
Struktura to podział organizacji na mniejsze jednostki i ustalone między nimi relacje.
Struktura grupuje zadania i ludzi, określa sposób koordynacji działań i kanały
sprawozdawczości. Z niej wynika rozdział kompetencji i odpowiedzialności oraz stopień
specjalizacji i integracji. Tradycyjny podział strukturalny był podziałem funkcjonalnym na
produkcję i sprzedaż. W wyniku rozwoju przedsiębiorstw, rosnącego zasięgu i złożoności
organizacji popularność zdobyła struktura zdecentralizowana – dzieląca tradycyjne
funkcjonalne wydziały. Kolejnymi produktami ewolucji organizacji były struktury
macierzowa i sieciowa.
Strategia, w zależności od ujęcia, może być zdefiniowana jako wizja, długofalowe
cele i sposoby ich osiągania, wpływające na funkcjonowanie systemu jako całość25, bądź jako
generalny schemat aktualnego i planowanego rozwoju zasobów i interakcji z otoczeniem,
który określa w jaki sposób organizacja chce osiągnąć swoje cele, z wyłączeniem jednak
samych celów i wizji26. Autorzy modelu rozumieją strategię jako planowane przez firmę w
długim okresie czasu działania i sposób alokacji ograniczonych zasobów, w odpowiedzi na,
bądź wyprzedzająco wobec pojawiających się szans i zagrożeń w otoczeniu – ze strony
klientów czy konkurentów. Strategia jest pomysłem na osiągnięcie przewagi konkurencyjnej.
Przez systemy należy rozumieć wszystkie formalne i nieformalne procedury i procesy
kształtujące codzienne funkcjonowanie organizacji. Zaliczyć można do nich: procedury
budżetowania, planowania, alokacji zasobów, kontroli zarządczej, system obsługi klienta czy
bardzo namacalny – system komputerowy. Istotnym elementem systemu przepływu
informacji mogą być zarówno oficjalne procedury obiegu korespondencji papierowej i
elektronicznej jak i nigdzie niezapisane zwyczaje dotyczące częstotliwości i przebiegu
spotkań pracowników. System podejmowania decyzji może być oparty zarówno na intuicji
managera, jak i opierać się na złożonych aplikacjach eksperckich, korzystających ze sztucznej
inteligencji.
Pojęcie personelu jest utożsamiane przede wszystkim ze sposobem zarządzania
zasobami ludzkimi. Obejmuje wszystkie procedury związane z rekrutacją, wprowadzaniem
nowych pracowników w realia funkcjonowania firmy, rozwijaniem ich zdolności i
umiejętności, kształtowaniem ścieżki kariery i rozwojem zawodowym. To także system oceny
pracy, nagradzania i motywowania zatrudnionych oraz umiejętność zatrzymywania
wartościowych pracowników. Z drugiej strony na personel składa się – bardziej dosłownie –
25
Definicja R.L. Ackoffa podana za: Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody, Pod red. R. Krupskiego,
wydanie 4, wydawnictwo AE Wrocław 2001, s. 14-15.
26
C.W. Hofer, D. Schendel, Strategy formulation; Analytical Concepts, cyt. za: H. Kreikebaum, Strategiczne
planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 27.
- 16 -
charakterystyka pracowników, dominujące typy osobowości i doświadczenie (czy
przykładowo w firmie jest więcej inżynierów i informatyków czy jednostek “inteligentnych
emocjonalnie”), a także morale, motywacja i nastawienie do wykonywanych zadań, relacje
pomiędzy samymi pracownikami oraz pracownikami i kadrą kierowniczą.
Styl to z jednej strony charakterystyka zachowania managerów wysokiego szczebla w
dążeniu do osiągania celów firmy, a z drugiej kultura organizacji. Na styl zarządzania
managera składa się m.in. sposób w jaki zagospodarowuje on swój czas, na czym skupia
uwagę, jakie pytania zadaje i czego wymaga od pracowników. Za istotne elementy kultury
uznać można typowe dla organizacji schematy myślenia i zachowania, dominujące
przekonania, niepisane normy kształtujące się na przestrzeni czasu.
Umiejętności są rozumiane jako kompetencje wyróżniające organizację spośród
innych, czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi. Zdolności te mogą
być przynależne kluczowemu personelowi, bądź dotyczyć organizacji jako całości i być
związane m.in. z procesem zarządzania, systemami, posiadanymi technologiami, potencjałem
badawczym, obsługą klienta, serwisem czy sprawnością marketingową. Kluczowe dla
powodzenia organizacji nie jest samo posiadanie wielu umiejętności, ale ich dopasowanie do
rzeczywistych potrzeb, jak również zdolność szybkiego kreowania nowych umiejętności i
neutralizowania tych, które zaczynają być kulami u nogi.
Nadrzędne cele (wspólne wartości) to zestaw fundamentalnych wartości, zasad i
aspiracji podzielanych przez liderów organizacji, odzwierciedlonych w wizji, misji i poprzez
nie komunikowanych do wewnątrz – wpajanych członkom organizacji oraz na zewnątrz –
klientom, konkurentom. Wizja może być abstrakcyjna, ale to ona kształtuje przyszłość firmy
bo z niej wynikają bardziej szczegółowe cele. Misja uzasadnia sens istnienia firmy w
otoczeniu, przedstawiając co ta sobą reprezentuje i co ma do zaoferowania. Wartości stanowią
fundament, wokół którego zorganizowana jest cała działalność organizacji, są także pewnego
rodzaju sumieniem, podstawą etyki działania firmy. Istotna jest zarówno ich treść, jak i fakt
na ile są one rozumiane i podzielane przez szerokie grono członków organizacji.
- 17 -
3.
Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego
Poniższa analiza prezentuje administrację samorządu województwa w układzie
siedmiu elementów wynikających z modelu „7s”, przedstawionego w rozdziale drugim.
3.1.
Struktura
Układ organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego to typowo
funkcjonalna struktura. Na czele organizacji stoją marszałek województwa i pozostali
członkowie zarządu województwa. Każdy z nich bezpośrednio kieruje pracą kilku wydziałów,
zaangażowanych w realizację zadań samorządu w określonym zakresie, np. edukacji i nauki,
komunikacji i transportu, czy ochrony środowiska (załącznik 1). Brak decentralizacji
przejawia się w fakcie, iż organizacyjna, prawa i finansowa obsługa jest zorganizowana dla
całego urzędu w odrębnych wydziałach27.
Przyjęta struktura w ogólnym zarysie wydaje się rozsądnym wyborem w kontekście
rozmiaru i specyfiki organizacji. Urząd marszałkowski jest jednostką średniego rozmiaru pod
względem zatrudnienia, „obrotów” i zasięgu funkcjonowania, zarówno w sensie
geograficznym – region, jak i spektrum podejmowanych działań. Nie ma zatem racjonalnych
przesłanek wprowadzania daleko idącej decentralizacji. Jeśli spojrzeć na urząd przez pryzmat
teorii rozwoju organizacji L. E. Greinera28 to znajduje się on na drugim z pięciu etapów
rozwoju – funkcjonalna struktura, rozwinięte systemy, formalna komunikacja, brak autonomii
dyrektorów wydziałów. Ewolucja administracji województwa nie musi być oczywiście
zgodna z modelem zaproponowanym przez Greinera. W momencie utworzenia znalazła się
ona w punkcie, w którym jest teraz i prawdopodobnie już w nim pozostanie. Możliwe jednak,
iż przerost funkcji i rozmiaru niektórych wydziałów doprowadzi do parcia na wzrost
autonomii (rys. 3.1).
Zastrzeżenia w obecnej strukturze organizacyjnej budzić może sposób podziału zadań
powodujący nakładanie się kompetencji poszczególnych wydziałów. Zgodnie z regulaminem
urzędu Wydział Strategii i Planowania Przestrzennego odpowiada m.in. za opracowywanie
strategii, programów dotyczących rozwoju społeczno - gospodarczego regionu, współpracę
przy opracowaniu programów rządowych, aktualizację strategii rozwoju województwa oraz
27 Przeciwnie – o decentralizacji struktury mogłoby świadczyć istnienie międzywydziałowych zespołów
zadaniowych w Bielsku-Białej i Częstochowie, ale jednostki te nie realizują odrębnej od „centrali” polityki, a
jedynie stanowią przedstawiciela administracji „w terenie”. Natomiast poszczególni pracownicy zespołu
podlegają dyrektorom odpowiednich wydziałów w Katowicach.
28 L.E. Greiner, Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review, Vol. 50(4). 1972
- 18 -
DUŻA
Rys. 3.1. Cykl rozwoju organizacji
Etap 1
Etap 2
Etap 4
Etap 3
Etap 5
5. Kryzys
?
4. Kryzys
Rozmiar organizacji
BIUROKRACJI
3. Kryzys
5. Wzrost przez
KONTROLI
KOLABORACJĘ
4. Wzrost przez
KOORDYNACJĘ
2. Kryzys
AUTONOMII
3. Wzrost przez
DELEGACJĘ
1. Kryzys
PRZYWÓDZTWA
2. Wzrost przez
MAŁA
UKIERUNKOWANIE
Rewolucja
Ewolucja
1. Wzrost przez
KREATYWNOŚĆ
MŁODA
DOJRZAŁA
Wiek organizacji
Źródło: L.E. Greiner, Evolution…, op. cit.
monitoring i ewaluację programów sektorowych i rozwoju regionu29. Równocześnie w
strukturze urzędu funkcjonuje wydział Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich,
który faktycznie przeprowadził aktualizację strategii rozwoju województwa, tworzy
regionalny program operacyjny, uczestniczy w pracach nad dokumentami programowymi
szczebla
krajowego.
Istniejąca
sytuacja
nie
prowadzi
na
co
dzień
do
chaosu
kompetencyjnego, gdyż w praktyce przedstawiciele obu wydziałów wiedzą co należy do ich
obowiązków. Rozproszenie pracowników odpowiedzialnych za planowanie strategiczne w
dwóch wydziałach ogranicza jednak możliwości angażowania ich we wspólne, ważne
projekty, co zdecydowanie negatywne wpływa na skumulowaną efektywność ich pracy.
Można mieć również wątpliwości odnośnie zachowania swoistej ciągłości myśli strategicznej
w sytuacji, gdy inny wydział przygotowywał strategię rozwoju województwa w roku 2000, a
inny dokonał jej aktualizacji w 2005, dodatkowo pracownicy tego pierwszego nie zostali
zaangażowani w prace nad Regionalnych Programem Operacyjnym 2007-2013.
29 §35 Regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr
14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006.
- 19 -
Równie niekorzystne w kontekście prowadzenia polityki rozwoju regionu jest
oddzielenie jednostki faktycznie odpowiedzialnej za programowanie rozwoju od jednostki
zajmującej się zagospodarowaniem przestrzennym. Rozwój regionalny ma miejsce nie w
punkcie, lecz w przestrzeni. Ograniczanie koordynacji polityk przestrzennej i rozwoju do
zapisów o zgodności planu zagospodarowania ze strategią rozwoju niekorzystnie oddziałuje
na skuteczność obu.
Rozwiązaniem powyższych problemów mogłoby być połączenie wydziałów Strategii i
Planowania Przestrzennego oraz Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich w jeden
twór (departament), zarządzany przez jednego managera. W jego strukturze należałoby
wydzielić trzy jednostki zajmujące się odpowiednio polityką przestrzenną, programowaniem
rozwoju i wdrażaniem programów (z naciskiem na fundusze europejskie, stanowiące
podstawowy instrument finansowy wspierania rozwoju, znajdujący się w rękach samorządu
województwa)30. Silniejsza kadrowo jednostka programowania mogłaby odpowiadać w
zakresie metodologii za przygotowanie wszystkich powstających w urzędzie strategii i
programów sektorowych oraz dbać o ich spójność z nadrzędną koncepcją rozwoju zawartą w
strategii województwa.
Funkcjonalna struktura urzędu odpowiada w dużej mierze weberowskiemu modelowi
biurokracji, nie sprzyja natomiast rozwojowi administracji samorządu województwa w
kierunku
New
Public
Management,
bądź
Public
Governance.
Sformalizowana
hierarchiczność i jasno zdefiniowany zakres kompetencji sprzyja koncentrowaniu się na
codziennym działaniu, procedurach, a nie długookresowych wynikach. Brak elastyczności
struktur administracyjnych jest powodem ich niskiej efektywności31.
Struktura macierzowa, mająca stanowić odpowiedź na niedomagania konwencjonalnej
biurokratycznej struktury nie sprawdziła się nawet w sektorze prywatnym, ale powstałe na jej
bazie tymczasowe quasi-macierzowe narzędzia stanowią przydatne rozwiązania. W praktyce
przyjmują one formę tymczasowych, budowanych w poprzek funkcjonalnej struktury,
zespołów zadaniowych, zorientowanych na rozwiązanie konkretnego problemu, bądź
osiągnięcie konkretnego celu32. W przeciwieństwie do obecnie powoływanych w urzędzie
30 Rozwiązanie takie nie jest wyjątkowo oryginalne. Podobna struktura funkcjonuje przykładowo w
województwie łódzkim gdzie jednak wydzielono – tworząc odrębne wydziały – wdrażanie projektów
własnych samorządu z reszty wdrażania, oraz monitoring rozwoju z programowania rozwoju http://www.lodzkie.pl/lodzkie/um/urzad/departamenty/dep_pol_reg/.
31 J. Hausner, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania
publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002, s.
23-25.
32 W.F. Baber, R.V. Bartlett, Matrix organization theory and environmental impact assessment, Social Science
Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3.
- 20 -
marszałkowskim zespołów, które funkcjonują na papierze, bądź ograniczają się do kilku
spotkań, macierz, jako nowy twór strukturalny, sankcjonuje swoisty dualizm władzy
stawiając kierownika zespołu na równi z dyrektorem wydziału i dając mu prawo
kontrolowania i wykorzystywania zasobów organizacji. Zdaniem L.R. Sayles’a, poziom
zasobów, które są czasowo oddawane pod kontrolę kierownika projektu może sięgać nawet
100%33. Tymczasem w praktyce funkcjonowania zespołów zadaniowych w urzędzie poziom
ten zmierza zwykle do 0%34. Zmiana tego stanu wymagałaby umocnienia pozycji kierownika
zespołu, nadania mu formalnych możliwości adresowania i egzekwowania wykonania zadań.
Co do wyboru członków zespołu, to powinien on dokonywać się w drodze negocjacji
kierownika zespołu z dyrektorami funkcjonalnymi35, a wybrani członkowie zespołu musieliby
być w rzeczywisty sposób odciążani z bieżących obowiązków na czas pracy zespołu.
Pewne symptomy kryzysu autonomii, przewidywanego przez L.E. Greinera w
funkcjonalnym etapie rozwoju organizacji (patrz rys. 3.1), można zaobserwować w
odniesieniu do wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich. Wydział ten
dynamicznie się rozrasta, a dynamika ta jeszcze wzrośnie w latach 2006-2007, zarówno w
sensie kadrowym, jak i ilości realizowanych zadań. Przy zachowaniu obecnego podziału
kompetencji36, obsługa wydziału w ramach urzędu byłaby mocno utrudniona i
prawdopodobnie nieefektywna. W ramach wydziału „funduszy” doszłoby do zdublowania
funkcji finansowych, prawnych i organizacyjnych37 – pełnionych dla reszty urzędu przez inne
wydziały. Alternatywne scenariusze to podział obowiązków związanych z zarządzaniem
funduszami strukturalnymi pomiędzy większą ilość „merytorycznych” wydziałów urzędu, lub
autonomizacja jednostki zarządzającej funduszami poprzez utworzenie jednostki budżetowej.
Oba rozwiązania stanowią swoistą rewolucję organizacyjną, to drugie może także
doprowadzić wręcz do pogłębienia wcześniej zarysowanych problemów (brak koordynacji
różnych polityk i zdolności do elastycznego rozwiązywania zadań międzywydziałowych).
Wybór odpowiedniego wariantu przyszłości będzie stanowił spore wyzwanie dla Zarządu
Województwa.
33 L.R. Sayles, Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics, Autumn 1976, s. 6.
34 Przy projekcie trwającym 4 miesiące „wysiłek” wydziału funkcjonalnego może ograniczyć się do wysłania
jednego pracownika na 4 dwugodzinne spotkania. Jeśli założyć, że wydział ten ma 20 pracowników, to
dysponuje on w tym czasie 13440 „osobogodzinami”. Wykorzystanie dostępnych zasobów przez kierownika
zespołu jest więc równe 0,06%.
35 Tak by członkowie zespołu rekrutowali się spośród pracowników przydatnych w realizacji jego celu, a nie
akurat niepotrzebnych w wydziale funkcjonalnym.
36 Całość obowiązków samorządu związana z zarządzaniem funduszami strukturalnymi w kompetencjach
jednego wydziału.
37 Projekt systemu wdrażania RPO WŚ na lata 2007-2013 – dokument wewnętrzny, Urząd Marszałkowski
Województwa Śląskiego, Katowice 2005.
- 21 -
3.2.
Strategia
Dla zarządu województwa oraz podległej mu administracji, których sens istnienia
zawiera się w wykonywaniu zadań na rzecz rozwoju regionu, najważniejszym dokumentem
jest, bądź powinna być strategia rozwoju regionu. Strategia jako dokument jest fizycznym
przejawem prowadzenia polityki rozwoju, zapisem wyników procesu myślenia strategicznego
– celów i sposobów na ich osiągnięcie. Dobra strategia w kontekście modelu „7s” to dobry
pomysł na przyszłość, pomysł na to gdzie region w określonym horyzoncie czasowym
powinien się znaleźć i jak go tam doprowadzić. Tym samym w szerszym ujęciu za strategię
działania samorządu uznać należy cały system dokumentów programowych, którymi
posługuje się administracja samorządu województwa, ze strategią rozwoju województwa na
czele, ale obejmujący również plan zagospodarowania przestrzennego, strategię rozwoju
innowacji i inne.
Obecnie obowiązująca Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020
jest stosunkowo nowa, została uchwalona w 2005 r. i powstała w wyniku aktualizacji
poprzedniej strategii z roku 2000. Wśród przyczyn aktualizacji, wymienionych we wstępie do
Strategii jest zmiana uwarunkowań spowodowana przystąpieniem Polski do Unii
Europejskiej, konieczność uwzględnienia zapisów Strategii Lizbońskiej i innych dokumentów
szczebla krajowego i europejskiego oraz przede wszystkim konieczność przygotowania się do
nadchodzącego wyzywania, jakim będzie skuteczne wykorzystanie funduszy strukturalnych
w latach 2007-201338. Przy okazji aktualizacji intencją ludzi odpowiedzialnych za stronę
metodologiczną Strategii było uproszczenie jej struktury, która również w opinii niezależnych
recenzentów39 była nazbyt rozbudowana, a także skonkretyzowanie treści – tak by faktycznie
wyrażała jasną koncepcję rozwoju regionu. Zamierzenia te udało się zrealizować niestety
jedynie częściowo.
Logika dokumentu została skonstruowana tak, by priorytety rozwoju wyznaczały pola
interwencji, jakie będą podejmowane w ramach realizacji wizji, a cele strategiczne określały
zadowalający poziom zmian, który zamierzamy osiągnąć w każdym z pól. Oczywiście te
drugie zostały zdekomponowane w cele szczegółowe stanowiące metodę osiągania celów
strategicznych. Na skutek lawiny wniosków ze strony m.in. przedstawicieli samorządów
lokalnych, radnych sejmiku, organizacji pozarządowych, opisy priorytetów i celów zostały w
sposób nie do końca kontrolowany rozszerzone o kolejne deklaracje odnośnie tego co będzie
38
39
Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2005, s. 5.
G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny, Studia Regionalne i
Lokalne, nr 1/2001, s. 51.
- 22 -
finansowane, wspierane, stymulowane itd. W konsekwencji, relacja priorytety – cele została
zaburzona, a treść obydwu poziomów mocno poszerzona.
Funkcja aktywizująca strategii wydaje się mocno ograniczona, o ile prace warsztatowe
w gronie ekspertów nosiły znamiona zespołowego myślenia o przyszłości regionu, o tyle
wysiłek lokalnych samorządowców, radnych, przedsiębiorców skupił się na umieszczeniu w
treści strategii zapisów odnoszących się do wszystkiego co dana gmina, miasto, powiat czy
inny podmiot zamierza realizować w najbliższych latach. Strategia w takiej formie traktowana
jest jedynie w kategorii ograniczenia – dokumentu, z którym trzeba wykazać zgodność
starając się o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania. Nie pełni natomiast w żadnym
razie roli platformy współpracy i współdziałania, nie stanowi podstawy do harmonizowania
działań różnych podmiotów, jak optymistycznie twierdzą niektórzy autorzy40. Żaden podmiot
poza samorządem województwa nie jest zobligowany do czegokolwiek zapisami strategii
rozwoju województwa. W związku z tym dla większości podmiotów sceny regionalnej im
szersze zapisy, tym lepsza strategia.
Chęć zadowolenia wszystkich składających wnioski o uzupełnienie treści i brak
stanowczości w ich selekcji sprawia, iż praktyczna, operacyjna wartość strategii jest bardzo
niska. Strategia nie pokazuje jakie działania dla regionu są najważniejsze i na czym
skoncentrować ograniczone zasoby. Dokument nie jest więc skutecznym narzędziem pracy
Zarządu Województwa, nie służy jako podstawa dokonywania wyborów i podejmowania
bieżących decyzji pozwalająca ocenić nie tylko ich bezpośrednie korzyści, ale i zgodność z
obranym kierunkiem rozwoju regionu.
Uchwalenie strategii rozwoju regionu skłania do refleksji nad jej relacją wobec innych
dokumentów programowych i operacyjnych, opracowanych w urzędzie marszałkowskim.
Wszystkie te dokumenty zostały uchwalone przed aktualizacją strategii, na przestrzeni od
2000 do 2004 roku41, mimo to wykazano ich pełną zgodność z poszczególnymi celami i
kierunkami zaktualizowanej strategii42. Niepokojące jest to, że na dziewięciu stronach tekstu
nie pojawia się ani jedna sugestia, wniosek o konieczność aktualizacji dokumentów niższego
szczebla, rezygnacji z niektórych bądź stworzenia nowych, na skutek zmian w strategii
rozwoju. W innym miejscu dokumentu wspomina się jedynie, że podstawowymi
instrumentami wdrażania strategii są regionalne, wojewódzkie i inne programy operacyjne
oraz kontrakty wojewódzkie. Sytuacja ta może mieć kilka przyczyn:
40
E. Wysocka, J. Koziński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Warszawa 1999, s. 6.
O co trudno mieć niewątpliwie pretensje. Wszak nie można oczekiwać, że już w trakcie prac nad strategią
rozwoju będą czekały gotowe dokumenty niższego szczebla uwzględniające jej zapisy.
42
Strategia Rozwoju…, op. cit., s. 110-118.
41
- 23 -
Rys. 3.2. Strategia administracji samorządu województwa śląskiego
Strategia Rozwoju Województwa 2005 – 2020*
Kapitał ludzki
Gospodarka
Program rozwiązywania
problemów alkoholowych**
2000-2015
RIS 2003 -2013
Program wyrównywania
szans osób
niepełnosprawnych**
2003-2005
Strategia rozwoju
turystyki
2004-2013
Środowisko i
przestrzeń
Infrastruktura
Program ochrony środowiska do 2004
Program gospodarki
odpadami
2003 - 2006
Program łagodzenia skutków restrukturyzacji zatrudnienia w
górnictwie węgla kamiennego 2005-2006
Zaktualizowany wojewódzki program operacyjny 2005-2006
Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004-2006
Plan Zagospodarowania Przestrzennego 2004-2015
* faktyczny okres obowiązywania
** nazwa skrócona
Źródło: opracowanie własne
•
Aktualizacja strategii rozwoju województwa była procesem zupełnie jałowym, w
dokumencie nie nastąpiły żadne znaczące zmiany i jest on faktycznie tożsamy z
dotychczas obowiązującą strategią;
•
Obie strategie są tak ogólne, że w praktyce wszystkie możliwe programy w jakimś bliżej
nieokreślonym stopniu przyczyniają się do ich realizacji;
•
Wysiłek urzędników skupił się na wykazaniu za wszelką cenę zgodności istniejących
programów i strategii ze zaktualizowaną strategią rozwoju, a nie na zaprojektowaniu
- 24 -
skutecznego systemu jej realizacji.
Każde z powyższych twierdzeń świadczy przeciwko istnieniu dobrej strategii działania
Zarządu i administracji Województwa Śląskiego – spójnego systemu dokumentów
planistycznych, ukierunkowujących codziennie działania Zarządu i podległych mu
urzędników.
Jak zmienić taki stan rzeczy? G. Gorzelak postuluje by u podstaw prac nad strategia
rozwoju regionu przyjąć założenie, że jest to dokument nie szeroko pojmowanej społeczności
regionalnej, ale władzy regionalnej – jej zobowiązanie do podjęcia określonych zadań. Tym
samym zakres strategii należałoby ograniczyć do sfer, które leżą w zasięgu bezpośredniego,
bądź pośredniego oddziaływania władz regionu. Cele powinny być nieliczne i nie odnosić się
do rutynowych działań władzy. Ograniczenia wymaga również partycypacja społeczna
rodząca presję na rozszerzanie zakresu strategii43.
Propozycja ta, choć w przeważającej części jest słuszna, budzi pewne wątpliwości.
Jeżeli dokument władzy ma być strategią, to wstępem do jej skonstruowania powinna być
wizja. Działania władzy dotyczą regionu, więc chodzi o wizję regionu. Całego regionu, bo
próba określenia, jaki wycinek stanu regionu za 20 lat będzie efektem działań władz byłaby
kuriozalnym zajęciem. W następnym kroku, poprzez diagnozę, można dojść do zestawu
celów – warunków realizacji wizji. Realizacja części z nich będzie znajdowała się w gestii
władz regionalnych a części nie – wyraźne rozróżnienie ich jest niewątpliwie istotne. Te
pierwsze powinny być przedmiotem dalszej pracy, dekompozycji, określenia warunków i
możliwości realizacji, stworzenia programów operacyjnych i ich wdrożenia. Zupełne
pomijanie tych drugich w dokumencie nie wydaje się jednak wskazane, szczególnie jeśli w
naturalny sposób zostały już i tak zidentyfikowane. W odróżnieniu od celów realizowanych
przez władze regionalne można by nazywać je warunkami realizacji wizji i stanowiłyby one
logiczne dopełnienie strategii. Poza tym pełniłyby funkcję informacyjną, komunikując
samorządom lokalnym i innym podmiotom, jakie zachowania z ich strony są pożądane w
myśl koncepcji rozwoju regionu przyjętej przez władze tego szczebla. Tak skonstruowany
dokument mógłby stanowić podstawę rozmów, negocjacji realizacji wspólnych przedsięwzięć
oraz kryterium oceny i wyboru projektów do dofinansowania, którego udzielenie leży w gestii
władz regionalnych.
Niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego polskich regionów i wynikający z
niego szeroki wachlarz niezaspokojonych potrzeb społecznych powoduje także, że dokonanie
43
G. Gorzelak, Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego, Projekt PHARE
2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne.
- 25 -
strategicznego wyboru, ograniczenie celów do wąskiej grupy strategicznych zagadnień jest
zadaniem tyleż ważnym, co niezwykle trudnym. Umieszczenie w strategii większej liczby
celów, czyli działanie popularne a nie odpowiedzialne, może być nieuniknione w sytuacji,
gdy ostateczna decyzja należy do polityków – Zarządu Województwa, rozliczanych przez
innych polityków – Sejmik Województwa. W tym kontekście rozsądną i wykonalną, w
przeciwieństwie do ograniczania celów, alternatywą jest ich rangowanie. Konsekwentne
porządkowanie pod względem znaczenia i pilności, zaczynając od problemów na etapie
diagnozy i kontynuując to samo w odniesieniu do celów44, powinno pozwolić zachować
operacyjną wartość dokumentu, w tym stworzyć spójny system narzędzi operacyjnych
niższego szczebla, stanowiący faktyczną strategię działania Zarządu Województwa.
44
Co rozumie się samo przez się jeśli uznać że problem to negatywny stan rzeczy, negatywny warunek, luka
pomiędzy stanem wyjściowym a stanem pożądanym. Cel jest równoznaczny ze zmianą tego stanu, niwelacją
luki, czyli jest pozytywnym odbiciem problemu, swoistą antytezą. W konsekwencji celami najważniejszymi
stają się te powiązane z problemami uznanymi za kluczowe.
- 26 -
3.3.
Systemy
Formalne
procedury,
kształtujące
codzienne
funkcjonowanie
urzędu
marszałkowskiego, wynikają zarówno z wewnętrznych regulacji jak i zewnętrznych,
nadrzędnych aktów prawnych. W regulaminie organizacyjnym urzędu sprecyzowano m.in.
zasady przeprowadzania kontroli, obiegu korespondencji, postępowania przy opracowywaniu
i wydawaniu aktów prawnych Zarządu i Marszałka oraz jakie rejestry i gdzie dokładnie mają
być prowadzone45. Ustalanie i zmienianie zasad działalności urzędu możliwe jest także za
pomocą zarządzeń, które wydaje i wprowadza w życie Marszałek. Niezależne od samorządu
województwa i regulowane właściwymi ustawami są przykładowo zasady opracowywania,
uchwalania i wykonywania budżetu czy zasady i tryb udzielania zamówień publicznych.
Systemy stanowią tę zmienną modelu „7s”, która jest w stanie zdominować pozostałe.
Istotna cechą systemów jest to, że odzwierciedlają i warunkują stan organizacji oraz to, na co
jest ona faktycznie zorientowana46. Jeżeli celem Zarządu Województwa ma być nie
administrowanie, lecz zarządzanie strategiczne rozwojem regionu, to administracja
samorządu powinna funkcjonować zgodnie z ideą Public Governance, posiadać elastyczne
struktury, prowadzić działania w długim horyzoncie czasowym, ukierunkowane na zewnątrz i
na potrzeby społeczności, być zorientowana na wywoływanie zmian a nie utrwalanie
porządku47. Skuteczne prowadzenie takich działań nie będzie możliwe, bez nadrzędnego,
wewnętrznie spójnego systemu zarządzania strategicznego, składającego się z wzajemnie
sprzężonych podsystemów planowania, wdrażania i kontroli.
45
46
47
Najbardziej intrygujący wydaje się rejestr zezwoleń na pozyskiwanie zwierząt wolno żyjących w celu
tworzenia kolekcji spreparowanych zwłok prowadzony w Wydziale Terenów Wiejskich - §6 Regulaminu
organizacyjnego…, op. cit.
R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 21.
J. Hausner, Od idealnej biurokracji…, op. cit., s. 39,
- 27 -
Rys. 3.3. System zarządzania strategicznego
PLANOWANIE
WDRAŻAN I E
KONTROLA
Wprowadzanie
korekt
Pomiar
odchyleń
Wybór
parametrów
Realizacja
Planowanie
budżetu
Formułowanie
strategii
Diagnoza
strategiczna
Analiza
aksjologiczna
INFORMACJA
Źródło: opracowanie własne.
Jak sugeruje rysunek 3.3, efekty zarządzania strategicznego rozwojem regionu zależą
w dużej mierze od dysponowania i umiejętnego korzystania z zasobu odpowiednich
informacji. Tymczasem w rzeczywistości, na każdym etapie procesu zarządzania panuje
deficyt wiedzy.
Podsystem planowania strategicznego w praktyce urzędu marszałkowskiego to kilka
(w czasie prac nad strategią rozwoju około 6) osób, dla których praca nad strategią i
programami rozwoju stanowi główne zajęcie – ujęte w zakresie obowiązków. Dodatkowo na
czas prac nad Strategią Rozwoju Województwa i Regionalnym Programem Operacyjnym
powołany został zespół, złożony przede wszystkim z pracowników innych wydziałów urzędu
marszałkowskiego, który poza odbyciem kilku spotkań ma za zadanie opiniować i zgłaszać
poprawki do projektów powstałych w wąskim gronie pracowników „programowania”.
W trakcie prac nad strategią rozwoju braki informacyjne dotyczyły przynajmniej
dwóch aspektów: analizy podmiotowej i diagnozy strategicznej. Niedostateczna analiza
podmiotowa, nie pozwoliła określić kluczowych podmiotów sceny regionalnej, ze względu na
znaczenie zasobów, czynników które kontrolują oraz ich przydatności w procesie planowania
- 28 -
wynikająca ze sposobu postrzegania rzeczywistości przez danego aktora (skłonność do
planowania, perspektywiczne myślenie, czy tylko postrzeganie bieżącej rzeczywistości,
roszczeniowy charakter zachowań). Przy dość przypadkowym doborze uczestników, wartość
wyników spotkań warsztatowych była mocno ograniczona. Diagnoza strategiczna została
natomiast przygotowana na podstawie doraźnie zebranych informacji pochodzących w
przeważającej mierze z roczników statystycznych. Jest statyczna, przeładowana suchymi,
niepotrzebnymi danymi statystycznymi, w których gubią się zjawiska najważniejsze. Brak
jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia i jego przewidywanej ewolucji. Niedostatecznie
uwypuklono i przeanalizowano najważniejsze problemy regionu na tle reszty kraju, ich
dynamikę i zależności przyczynowo-skutkowe. Diagnoza nie pokazuje mechanizmu rozwoju i
jego niedomagań, przez to nie stanowiła przydatnej podstawy formułowania celów. Niepełna
informacja sprawia, że planowanie jest działaniem po omacku. Zamiast szukać oryginalnej
recepty na jednoznacznie zidentyfikowane problemy, bazuje się na bezpodstawnych
przekonaniach, stereotypach i powiela popularne działania, stosowane przez wszystkich i
przez to bezpieczne. Nie ma też podstaw do odpierania nacisków społecznych na rozszerzanie
strategii o kolejne cele, kierunki itp.
Podsystem wdrażania strategii w ramach administracji samorządu de facto nie
istnieje. Została złożona deklaracja powołania zespołu ds. wdrażania strategii, ale
przynajmniej dotychczas nie powstał on, poza tym mimo nazwy, w proponowanym zakresie
odpowiedzialności znajduje się raczej monitoring niż wdrażanie. Nie ma wyraźnych
przeciwwskazań by ten sam zespół zajmował się wdrażaniem i monitoringiem. Jednak poza
zbieraniem danych i biernym obserwowaniem rzeczywistości, zespół ten powinien także
prowadzić aktywne działania na rzeczy realizacji strategii. Wśród obowiązków zespołu
powinny znaleźć się:
•
przegląd wojewódzkich dokumentów operacyjnych pod kątem ich zgodności ze strategią i
ewentualne składanie propozycji zmian, a także wniosków o opracowanie brakujących
dokumentów48;
•
coroczne przeprowadzanie procedury budżetowania zadaniowego – rozpisania całego
planowanego budżetu województwa na programy i zadania, które można ocenić pod
kątem realizacji strategii i poddać analizie cost-benefit. To mogłoby stanowić podstawę
planowania wydatków w zakresie środków niezwiązanych zadaniami obligatoryjnymi;
•
podejmowanie inicjatyw na rzecz zaangażowania w realizację celów strategii
48
Można zaryzykować twierdzenie, że aktualnie taka luka występuje na polu infrastruktury – energetyka,
transport.
- 29 -
zewnętrznych podmiotów i ich zasobów.
Z racji dużego znaczenia jakie dla samorządu mają fundusze strukturalne, odrębnego
potraktowania wymaga kwestia efektywności systemu wdrażania Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz wynikające z niej wnioski dla
Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013. Podsumowanie dotychczasowej realizacji
ZPORR wskazuje, że system jest przeregulowany, procedury i wnioski zbyt skomplikowane,
co potwierdzają liczne błędy popełniane przez wnioskodawców49. Nie sprawdził się
mechanizm z wojewodą jako instytucją płatniczą, wywołujący liczne opóźnienia na etapie
podpisywania umów i później dokonywania płatności. Oprócz powyższego, potencjalnych
wnioskodawców odstraszać może konieczność stosowania czasochłonnych procedur
przetargowych. Zastrzeżenia odnośnie mechanizmu wyboru projektów dotyczą kryteriów,
które nie oddają faktycznej wartości projektów, braku jasnych procedur działania komitetu
monitorującego powodującego, że podejmowane w tym gronie decyzje mają podłoże
polityczne a nie merytoryczne. Wątpliwości budzi również sens powszechnego stosowania
procedury konkursowej – powodującej, że ocenia się zawsze pojedynczo, dość przypadkowe
wnioski, nie dając sobie możliwości skonstruowania przemyślanego portfela projektów
nastawionego na szerszy efekt w skali regionu. Usunięcie wymienionych mankamentów jest
konieczne, jeżeli celem wdrożenia RPO ma być nie tylko sprawne alokowanie 100%
środków, lecz także wybór i wdrożenie projektów dobrych – najbardziej spójnych z przyjętą
koncepcją rozwoju.
W odniesieniu do podsystemu kontroli w urzędzie marszałkowskim podstawowym
zagadnieniem znowu jest informacja – dostępność danych i ich właściwa interpretacja.
Proponowany system monitoringu realizacji strategii rozwoju województwa, – jeżeli zostanie
wdrożony50 – pozwoli na zebranie danych odnośnie tego, na co zostały wydane środki w
ramach programów szczebla wojewódzkiego oraz bezpośrednich efektów tych wydatków51.
Samo zestawienie tych danych z ogólnymi wskaźnikami charakteryzującymi kondycję
regionu nie daje jednak odpowiedzi na pytanie o skuteczność podjętych działań, rozumianą
jako wpływ na zaistniałe zmiany w regionie. Oszacowanie faktycznego stopnia realizacji
strategii wymagałoby skonstruowania znacznie bardziej złożonych ram analitycznych, w
postaci makroekonomicznego modelu dynamiki regionu, uwzględniającego m.in. wszystkie
49
Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005, Konferencja „ZPORR –stan wdrażania, dobre
praktyki”, Warszawa marzec 2006.
50
Co nie udało się np., mimo ambitnej koncepcji prowadzenia monitoringu w przypadku pierwszej strategii.
51
Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020,
Katowice 2006.
- 30 -
znaczące wydatki innych podmiotów w regionie, czy wahania koniunktury krajowej i
światowej.
Dodatkowo, podstawową korzyścią wynikającą z wprowadzenia kontroli strategicznej
powinno być zwiększenie zdolności organizacji do szybkiej i skutecznej reakcji na gwałtowne
i zaskakujące zmiany w otoczeniu oraz korekty błędów popełnionych na etapie planowania52.
Zaleta ta jest jednak w przypadku administracji samorządu województwa skutecznie
eliminowana przez procedury, które uniemożliwiają szybkie działanie, co w konsekwencji
obniża efektywność całego systemu zarządzania strategicznego53.
Jak wynika z powyższych spostrzeżeń kluczowym dla powodzenia organizacji jest
wsparcie systemem informacyjnym, bądź zarządzania informacją, który obecnie w urzędzie
praktycznie nie istnieje. Odejście od rutynowych działań na rzecz efektywnych,
dostosowanych do potrzeb regionu i możliwości organów samorządu interwencji, wymaga
wcześniejszego poznania i zrozumienia mechanizmów rozwoju, stałej obserwacji regionu i
przewidywania zmian w nim zachodzących. Konieczne wydaje się zbudowanie na poziomie
urzędu marszałkowskiego systemu umożliwiającego gromadzenie, wymianę, przetwarzanie,
analizę i prezentacje danych opisujących kompleksowo zjawiska zachodzące na terenie
regionu i w jego otoczeniu. Składową z jednej strony powinien być ekspercki system
komputerowy zaprojektowany do modelowania dynamiki regionu, analizy problemów
regionalnych54. Z drugiej strony, w myśl informatycznego sloganu garbage in – garbate out
równie ważne jest zbudowanie sprawnych kanałów przepływu informacji, przykładowo
nawiązanie stałej współpracy z innymi regionami (porównywanie danych z różnych regionów
będzie podstawą tworzenia przydatnych modeli i symulacji), Głównym Urzędem
Statystycznym, uczelniami wyższymi, innymi podmiotami dysponującymi przydatnymi
danymi bądź wiedzą.
52
Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993, s. 58.
Wprowadzenie przykładowej korekty w postaci realokacji środków w ramach programu operacyjnego będzie
wiązać się z koniecznością opracowania prognozy oddziaływania na środowisko, to zaś wymaga uzgodnienia
jej zakresu m.in. z wojewodą, następnie przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego i w końcu
obligatoryjnych konsultacji zmienionego programu i prognozy. Kolejne kroki to uchwalenie dokumentu przez
zarząd i na końcu sejmik – całe przedsięwzięcie zabierze około pół roku.
54
Krokiem w dobrym kierunku w tym zakresie będzie wsparcie regionów modelem HERMIN, co zgodnie z
podpisanymi umowami ma nastąpić już niedługo.
53
- 31 -
3.4.
Personel
Rekrutacja na stanowiska urzędnicze w administracji samorządu nabrała formalnego
kształtu obligatoryjnych, otwartych konkursów od września 2005 r. Zmiana ta miała zarówno
swoje dobre jak i złe strony. Procedura konkursowa znacznie wydłużyła minimalny okres
czasu wymaganego od zidentyfikowania potrzeby do pojawienia się pracownika.
Równocześnie jednak ukrócony został proceder przyjmowania do pracy na zasadzie
znajomości, a charakter ogłoszenia o naborze wymusza z góry określenie wymagań i
sprecyzowanie zakresu obowiązków, co przynajmniej w teorii sprawia, że pracownika
przyjmuje się na konkretne stanowisko, gdy faktycznie wystąpi taka potrzeba i wybierany jest
obiektywnie najlepszy kandydat. W urzędzie marszałkowskim nie ma natomiast
wypracowanych procedur wprowadzania nowozatrudnionych w realia funkcjonowania
administracji, przedstawienie obowiązków i przygotowanie do ich pełnienia jest
zaniedbywane i pozostawione niejako „samo sobie”. Powoduje to, że okres wdrożenia
nowych pracowników i dochodzenia do momentu, kiedy stają się wartościowymi członkami
zespołu trwa długo, a ich potencjał jest przez ten czas marnowany.
W ramach urzędu nie jest prowadzona skoordynowana polityka rozwijania
umiejętności i podnoszenia kwalifikacji kadr. Choć zdarza się, ze pracownicy są wysyłani na
szkolenia to jest to zjawisko incydentalne, raczej przypadkowe, niż noszące znamiona
przemyślanego procesu55. W odróżnieniu od dużych prywatnych firm, w administracji
samorządu województwa nie jest prowadzony proces kształcenia kadry kierowniczej, nie ma
też żadnych mechanizmów budowania ścieżki kariery. Zarzut ten można uznać za mało
istotny, jeśli zauważy się, że struktura urzędu marszałkowskiego jest bardzo płaska, a realne
szanse awansu niewielkie – stanowisko, na które przyjmowany jest pracownik stanowi dla
niego z dużym prawdopodobieństwem stanowisko docelowe.
Okresowo przeprowadzana ocena pracowników jest dość schematyczna, dokonywana
przez dyrektorów wydziałów w oparciu o jeden standardowy arkusz oceny dla całego urzędu.
Wyniki oceny nie wydają się mieć większego wpływu na pracowników i funkcjonowanie
organizacji. Nie są przykładowo bezpośrednio powiązane ze zmianą wynagrodzeń
poszczególnych osób i jeśli mają na nie jakiś wpływ to nie większy niż subiektywne odczucie
dyrektora budowane na co dzień. Formalna ocena nie analizuje natężenia pracy na
poszczególnych stanowiskach, czy dopasowania pracowników do powierzonych im
55
Przykładem są kursy językowe, dostępne tylko dla pracowników jednego wydziału, gdzie przesłanką
organizacji jest niekoniecznie faktyczne zapotrzebowanie, a możliwość finansowania przedsięwzięcia z
funduszy strukturalnych.
- 32 -
obowiązków i efektywności ich wykorzystania.
System wynagrodzeń stosowany w urzędzie jest regulowany rozporządzeniem Rady
Ministrów56 i między innymi przez to jest nieelastyczny i bardzo „tradycyjny”.
Wynagrodzenie składa się praktycznie tylko z części stałej, która jednak nie odzwierciedla
wartości rynkowej pracownika – ta nie jest z resztą szacowana. Pensja nie wynika z
faktycznego wkładu pracy, stopnia złożoności wykonywanych zadań, czy wiedzy koniecznej
do ich wykonania. Nie funkcjonuje motywacyjny system premii, jako stałego składnika
wynagrodzenia, wiążącego go z efektami pracy i ich wkładem w ogólny wynik organizacji.
Można natomiast zauważyć dziwaczną tendencję, zgodnie z która kolejni pracownicy
przyjmowani do pewnego wydziału dostają pensję niższą niż poprzednicy. Zróżnicowanie
średnich płac pomiędzy wydziałami również nie odzwierciedla faktycznego znaczenia dla
organów samorządu. Zmiany stanowisk i kategorii zaszeregowania wynikają przeważnie
tylko z doświadczenia, czyli w praktyce „zasiedzenia” w urzędzie. Wadliwy system
wynagrodzeń w połączeniu z brakiem perspektyw rozwoju powoduje, że urząd nie jest w
stanie zatrzymać wartościowych pracowników57.
Kadra pracownicza urzędu jest mocno zróżnicowana. Część to „starzy urzędnicy”,
którzy pojawili się w administracji samorządu województwa w momencie jej powstania
przechodząc razem z obowiązkami z urzędów wojewódzkich. Ludzie ci maja spore
doświadczenie, ale też tradycyjne podejście do pracy, przywiązanie do przepisów,
zorientowanie na procedury, brak motywacji do rozwijania wiedzy i umiejętności. Drugą
kategorię stanowią pracownicy młodzi rozpoczynający karierę w administracji na przestrzeni
kilku ostatnich lat. W przeważającej mierze są dobrze wykształceni, nastawieni na wywołanie
zmian, na efekt, mają duże aspiracje, których urząd nie jest w stanie do końca zaspokoić.
Powoduje to sporą rotację kadry i obniża jej wartość w sensie posiadanej wiedzy i
doświadczenia. Rozkład „nowych” i „starych” pracowników w urzędzie nie jest
równomierny. Wydział zajmujący się obsługą funduszy strukturalnych – co stanowi
stosunkowo nowe zadanie dla administracji – praktycznie w całości składa się z młodych
pracowników, przyjętych konkretnie w celu wykonywania tych zadań. Z drugiej strony
funkcjonują wydziały stanowiące swoistą „ostoję tradycji”. Zróżnicowanie to prowadzi do
drobnych tarć na polu współpracy międzywydziałowej.
56
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań
kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i
urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z późniejszymi zmianami.
57
Na przestrzeni od stycznia 2005 do kwietnia 2006 z Wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy
Europejskich odeszło 8 osób, co stanowi około 20% całkowitego poziomu zatrudnienia w tym okresie.
- 33 -
Wymiana pokoleniowa kadry zmieniająca oblicze urzędu jest procesem zachodzącym
samoistnie. Przyciągniecie i utrzymanie dobrych pracowników będzie jednak wymagało
urynkowienia systemu wynagrodzeń i zapewnienia im perspektyw rozwoju.
- 34 -
3.5.
Styl
Termin styl jest często używany w komentarzach w prasie biznesowej w odniesieniu
do sposobu w jaki top managerowie zarządzają firmami. Jakość przywództwa przynajmniej
przez niektórych jest uważana za kluczową dla przetrwania i sukcesu organizacji. Choć
pierwotne teorie przywództwa zmierzały do określenia uniwersalnego katalogu cech, którymi
powinien legitymować się dobry lider, dość szybko ustalono, iż styl przewodzenia powinien
być związany z kontekstem, w którym ma ono miejsce58. Co innego decyduje o skuteczności
lidera na polu bitwy, na sali operacyjnej, a co innego w międzynarodowej korporacji czy
partii politycznej.
Kontekst w którym marszałkowi przychodzi przewodzić administracji samorządu
województwa jest dość specyficzny, a podstawa na której opiera się jego władza jest raczej
słaba. Marszałek dochodzi do władzy w wyniku politycznego wyboru dokonywanego przez
niewielką część społeczności59 regionu, nie do końca świadomie i niebezpośrednio. W
powszechnej opinii w wyborach do sejmiku ludzie głosują na opcję polityczną a nie na osoby.
Następnie, z grona anonimowych radnych wybierany jest anonimowy Zarząd, który
odpowiada układowi sił politycznych w Sejmiku a nie ideałowi przywódcy społeczności
regionalnej. Marszałek jest więc liderem z politycznego nadania, nie staje na czele
administracji samorządu bezpośrednio z powodu swoich zdolności do zarządzania, czy
kompetencji w zakresie rozwoju regionu. Sprawia to, że Marszałek i cały Zarząd może być po
pierwsze niekompetentny, a po drugie czuć presję na realizację celów partii, bądź koalicji
która go wybrała a nie celów regionu.
W obserwowanym stylu sprawowania przywództwa w urzędzie marszałkowskim nie
widać cech transformacyjnych60, nie wydaje się by lider miał konkretną wizję
funkcjonowania organizacji, a jeżeli ma to nieskutecznie komunikuje ją do wewnątrz, nie
odznacza się też specjalną charyzmą, ani wyróżniającą wiedzą w zakresie zgodnym z
działaniem organizacji. Nie widać aktywności ze strony lidera na polu zmian
organizacyjnych, mających ułatwiać osiąganie celów, które stawia przed podwładnymi.
58
M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of informal education, 2001 http://www.infed.org
59
Frekwencja w wyborach do sejmiku województwa śląskiego wyniosła 37,96% i była najniższa w kraju,
dodatkowo wśród oddanych głosów tylko 88,5% stanowiły głosy ważne – Państwowa Komisja Wyborcza,
http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html
60
Zdaniem M. Van Wart’a transformacyjnego lidera, zdolnego do kreowania głębokich zmian strukturalnych i
prowadzenia procesów na szeroką skalę, powinny cechować właśnie: porywająca wizja, znakomita wiedza
techniczna i charyzma - M. Van Wart, Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public
Administration Review • March/April 2003, Vol. 63, No. 2, s. 218.
- 35 -
Szerokie pole działań samorządu województwa powinno sprzyjać realizowaniu
przywództwa
partycypacyjnego,
z
przekazaniem
części
kompetencji
(przynajmniej
nieformalnie) w dół. Dobry manager umie otoczyć się ludźmi mądrzejszymi od siebie i
korzystać z ich wiedzy. Jednakże decyzje będące w kompetencjach organu wykonawczego
samorządu, są podejmowane przez Zarząd samodzielnie i mimo prowadzonych konsultacji z
wydziałami merytorycznymi zdarzają się posunięcia irracjonalne podejmowane wbrew opinii
konsultowanych urzędników.
Zarządzanie strategiczne, które w przypadku prywatnej firmy jest głównym zajęciem
top-managementu, dla Zarządu Województwa nie wydaje się stanowić priorytetowego
zajęcia. Podstawowe zapisy strategii rozwoju województwa nie są autorstwa liderów,
stanowili oni co najwyżej recenzentów dokumentu. Nie daje się odczuć by Zarząd utożsamiał
się ze strategią i orientował organizację administracji samorządu na jej realizację. Także
sposób w jaki członkowie Zarządu wykorzystują swój czas nie sprzyja zaangażowaniu w
koncepcyjne działania na rzecz rozwoju. Jako politycy spędzają wiele czasu na różnego
rodzaju uroczystościach, gdzie pełnia głównie funkcje reprezentacyjne.
Drugim obok cech i sposobu działania lidera atrybutem stylu jest kultura organizacji
jako całości. Kultura urzędu marszałkowskiego z racji krótkiego funkcjonowania jest
pozbawiona przynajmniej części biurokratycznego balastu typowego np. dla administracji
rządowej. Administracja samorządu województwa w mniejszym stopniu nastawiona jest na
obsługę samej siebie, ograniczone jest też zjawisko klientelizmu. Między innymi napływ
młodej kadry powoduje zmianę kultury pracy i nastawienia do obowiązków, partnerskie
podejście do otoczenia, ukierunkowanie działań na zewnątrz, zorientowanie na efekt działania
a nie samo wykonanie procedury.
Fakt, że Marszałek i Zarząd to politycy wybierani przez polityków i przez nich
kontrolowani nie wpływa korzystnie na styl zarządzania administracją samorządu.
Interesującym ruchem w tej sytuacji (abstrahując od prawnych możliwości takiego działania)
mogłoby być oddzielenie w ramach administracji samorządu województwa funkcji
politycznych od zarządczych. Skupiony na politycznych funkcjach Zarząd angażowałby
wyłonionego w drodze konkursu i zatrudnionego na zasadzie kontraktu kompetentnego
managera / dyrektora generalnego odpowiedzialnego za strukturę urzędu, zatrudnianie
odpowiednich ludzi, osiąganie jak najlepszych efektów w ramach ogólnie wyrażonej woli
Zarządu Województwa.
- 36 -
3.6.
Umiejętności
W odniesieniu do administracji samorządu województwa trudno mówić o
umiejętnościach rozumianych jako kompetencje wyróżniające organizację spośród innych,
czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi konkurencyjnej. Organy
samorządu w swojej działalności na rzecz regionu nie muszą stawiać czoła konkurencji.
Prowadząc politykę rozwoju i wykonując zadania publiczne samorząd województwa jest
przeważnie monopolistą, a nawet w tych dziedzinach gdzie nie jest, nie musi walczyć o zysk,
klienta czy udział w rynku, bo poziom dochodów województwa nie jest bezpośrednio z nimi
związany. Organy i administracja samorządu województwa nie muszą zatem utrzymywać
przewagi konkurencyjnej. Administracja jako całość nie ma konkurentów na swoim rynku
regionalnym, nie można więc mówić o umiejętnościach, które wyróżniają ją spośród nich.
Próbie zdefiniowania unikalnych
umiejętności,
które pozwolą samorządowi
wojewódzkiemu na coś więcej niż tylko sprawna realizacja zadań publicznych w sukurs może
przyjść wspomniana już teoria Public Governance, nie ograniczająca się jedynie do
wewnętrznej organizacji administracji publicznej, ale koncentrująca się przede wszystkim na
jej relacjach z otoczeniem. Dlatego wielokrotnie o Public Governance mówi się jako o
złożonym zarządzaniu powiązaniami, uwzględniającymi wielu różnorodnych aktorów.
Aktorami tymi są władze centralne, regionalne i lokalne, grupy społeczne i polityczne, grupy
interesów, organizacje społeczne i biznesowe61. Skuteczne zarządzanie publiczne będzie więc
wymagało od organów samorządu takich form aktywności jak:
•
interweniowanie (restrukturyzacja) w istniejące sieci powiązań pomiędzy aktorami życia
publicznego,
•
stwarzanie warunków do współpracy pomiędzy podmiotami (budowa konsensu),
•
wspólne rozwiązywanie problemów.
Umiejętności współpracy i wspólnego rozwiązywania problemów powinny być
rozwinięte zarówno w sferze interakcji w ramach sektora publicznego jak i z udziałem
podmiotów prywatnych. Choć trudno o jednoznaczną ocenę zdolności Zarządu Województwa
w tym zakresie to można wskazać konkretne przykłady aktywności. Realizacja projektu
budowy nowej siedziby Muzeum Śląskiego jest owocem współpracy między Województwem
Śląskim,
61
Miastem
Katowice,
Katowickim
Holdingiem
Węglowym
S.A.,
Spółką
M. Zawicki, New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania publicznego, w:
Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M.
Kukiełki, Kraków 2002, s. 51.
- 37 -
Restrukturyzacji Kopalń S.A. oraz Muzeum Śląskim w Katowicach62. Dzięki umowie
popisanej przez Ministra Kultury i Marszałka o współprowadzeniu Muzeum Śląskiego
instytucja ta otrzymuje również dotacje zarówno z budżetu Ministra jak i województwa.
Budowę Centrum Nauki i Edukacji Muzycznej SYMFONIA udaje się realizować dzięki
współpracy Akademii Muzycznej w Katowicach, władz miasta Katowice, Samorządu
Województwa i Ministra Kultury63. Negatywnym przykładem braku umiejętności dojścia do
porozumienia jest natomiast utrata pieniędzy na rozbudowę Euroterminalu „Sławków” w
2005 r., na skutek nie podpisania umów przez ówczesnego wojewodę.
Modelowym
sprawdzianem
umiejętności
negocjacji
(zarówno
dla
Zarządu
Województwa jak i urzędników administracji) z jednostkami samorządu terytorialnego
niższego szczebla i Rządem oraz budowania koalicji na rzecz wspólnych celów z innymi
województwami, jest kwestia podziału i sposobu zarządzania funduszami strukturalnymi w
latach 2007-2013. Obecnie wydaje się, że Samorząd Województwa Śląskiego umiejętnie
artykułuje swoje racje w rozmowach na szczeblu krajowym, a równocześnie sprawnie
prowadzi proces uzgadniania zawartości Regionalnego Programu Operacyjnego na terenie
województwa. Relatywnie gorzej wypada umiejętność organizowania wspólnych wystąpień
województw w odpowiedzi na niekorzystne posunięcia Rządu.
W odniesieniu do wielu podmiotów sceny regionalnej jedyną formą interakcji i
możliwości komunikacji są oficjalne wystąpienia marszałka i zarządu. Dobre przemówienie
pozwala zbudować wizerunek, przekazać istotne treści, daje szansę uaktywnienia
zewnętrznych podmiotów. Zdolności członków Zarządu Województwa w tym zakresie są
jednak przeciętne, a przemówienia często nieprzygotowane i nieciekawe, choć nie jest to
reguła od której nie ma odstępstw.
62
63
http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm
Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR, nr 1/2005, s. 4.
- 38 -
3.7.
Wspólne wartości
W prywatnej firmie, która powstaje jako wyraz oryginalnego pomysłu, woli
stworzenia czy osiągnięcia czegoś, wartości niesione przez liderów – twórców stanowią
podstawę, wokół której organizacja jest budowana. Odmienność sytuacji administracji
samorządu województwa wynika z tego, że została ona powołana i istnieje z mocy ustawy,
która określa także jej zakres działania i zadania. Krępuje to w pewnym stopniu zwierzchnika
administracji, który z jednej strony nie jest jej twórcą, a z drugiej jest ograniczony w swojej
kreatywności musząc działać w ramach z góry narzuconego mu porządku. Nie ściąga to
jednak z barków marszałka województwa obowiązku posiadania własnego ogólnego
wyobrażenia o kierunku, w którym zmierza urząd marszałkowski i komunikowania go
podwładnym tak by nadać ich pracy sens bardziej wyrazisty niż artykuły ustawy.
Jedyną znaną mi deklaracją misji urzędu marszałkowskiego jest ta stworzona na
potrzeby wdrożenia systemu ISO. Zgodnie z jej treścią:
Misją Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego jest skuteczna i sprawna realizacja
zadań publicznych o charakterze regionalnym oraz podejmowanie działań we współpracy z
partnerami publicznymi i prywatnymi na rzecz rozwoju regionu i zaspokajania potrzeb jego
mieszkańców.
Misja ta nie jest jednak autorstwa Marszałka, została sformułowana na jego polecenie przez
podwładnych mu urzędników. Jest to więc zgrabny slogan, lecz można mieć uzasadnione
wątpliwości czy Marszałek i pozostali członkowie Zarządu Województwa faktycznie się z nią
identyfikują i tym samym czy potrafią „zaszczepić” ją swoim podwładnym.
Na 20 osób przepytanych na okoliczność misji urzędu 8 przyznało, że nie pamięta
treści, bądź w ogóle o takiej misji nie słyszało. Z pozostałych 12, dwie osoby zacytowały
dosłownie sformułowania z misji a kolejne osiem różnymi słowami wspomniało o sprawnej
realizacji zadań i potrzebie partnerstwa. Cztery osoby wymieniły także przynajmniej po dwa
cele zbieżne z tymi wymienionymi przy okazji realizacji polityki jakości64. Zatem nawet jeśli
uznać, że znajomość misji upublicznionej przez Zarząd wśród ankietowanych jest przeciętna,
to poruszają się oni w przestrzeni podobnych sformułowań, próbując określić nadrzędny cel
działania urzędu marszałkowskiego.
Gdy zapytać o własne zdanie odnośnie misji, którą powinna realizować administracja
samorządu województwa zdecydowanie najczęściej pojawiały się postulaty związane z
64
Na podstawie wyników badania ankietowego, przeprowadzonego 4 maja 2006 r., na losowej próbie 20
pracowników urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego – kwestionariusz ankietowy w załączniku 2.
- 39 -
kompetentnym
i
szybkim
wypełnianiem
bieżących
obowiązków
wobec klientów.
Kilkukrotnie wspomniano również o zagwarantowaniu dostępu (elektronicznego) do
informacji publicznej. Jedynie 5 osób odniosło się do polityki rozwoju, bądź kształtowania
pozytywnych zjawisk w regionie.
Pozytywnym zjawiskiem jest, że urzędnicy widzą jakąś misję, cel działania urzędu
oraz to, że nie jest on daleki od oficjalnego celu firmowanego przez Zarząd. Odrębną kwestią
jest czy identyfikacja celu była tylko doraźnym wysiłkiem intelektualnym na potrzeby
ankiety, czy też przyświeca on codziennej pracy administracji. Faktycznie poczucie misji i
podzielanie wartości jest konieczne, by mogła ona spełnić swoją funkcję, którą w
administracji może być nie zapewnienie stabilności jak w przypadku firmy prywatnej, ale
wręcz przeciwnie, wywołanie zmiany jakościowej w sposobie funkcjonowania urzędu.
Osiągnięcie tego celu będzie jednak wymagało od Zarządu większego wysiłku na rzecz
stworzenia własnej wizji funkcjonowania administracji samorządu województwa i
umiejętnego przekazania jej podwładnym.
- 40 -
4.
Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa
Śląskiego
4.1.
Metoda oceny
W poprzednim rozdziale model „7s” pełnił rolę wzorca, systematyzującego
prezentację
spostrzeżeń
odnośnie
działania
organizacji
administracji
samorządu
województwa. Co znacznie ważniejsze, pozwolił skierować uwagę na mniej oczywiste, choć
równie istotne wymiary funkcjonowania organizacji i tym samym uzupełnić zakres analizy.
Produktem analizy jest w miarę szeroki opis procesów i zjawisk zachodzących w
organizacji, zwrócenie uwagi na szereg nieprawidłowości i zasugerowanie zmian, które
zdaniem autora mogłyby doprowadzić do poprawy istniejącej sytuacji. Opis ten ma jednak
ograniczoną wartość operacyjną, jest trudny do ogarnięcia w krótkim czasie, przedstawione
problemy funkcjonują na różnym poziomie szczegółowości, nie ma udzielonej odpowiedzi
które kwestie są najważniejsze i najpilniej wymagają interwencji.
Ambicją tego rozdziału jest przetworzenie szerokiego zbioru jakościowych informacji
i zredukowanie go do postaci swoistej checklisty, zestawu kryteriów, określających kondycję
organizacji i poddających się ocenie według jednolitej skali punktowej. Oceny kryteriów mają
pozwolić na jasną prezentację, które elementy organizacji wypadają gorzej na tle innych i
powinny być poddane działaniom naprawczym. Skumulowanie ważonych ocen kryteriów,
posłuży zbudowaniu syntetycznego wskaźnika dającego ogólną odpowiedz na pytanie czy
organizacja ma podstawy by funkcjonować efektywnie (zbliżać się możliwie blisko do
postawionych celów), tylko przeciętnie, czy wręcz źle.
U podstaw modelu „7s” legło założenie, iż obiekt jakim jest organizacja
charakteryzuje się wysoką złożonością. Problem wielokryteriowej oceny organizacji z
użyciem tego wzorca jest zatem również złożony. Tymczasem jak dowodzą psychologowie
ludzki mózg jest mocno ograniczony w zakresie pojemności krótkotrwałej pamięci i
zdolności równoczesnego przetwarzania informacji65. By przezwyciężyć ograniczone
możliwości poznawcze człowieka, w przeprowadzonej poniżej ocenie wykorzystano elementy
Analytic Hierarchy Process (AHP), narzędzia stworzonego w Wharton School of Business
przez Thomasa Saaty w latach siedemdziesiątych XX wieku66. AHP pozwala na
65
66
E.H. Forman, M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific, s. 6.
T.L. Saaty, Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy process,
Pittsburgh 1994.
- 41 -
dekomponowanie złożonego problemu decyzyjnego (bądź ewaluacyjnego) i nadanie mu
hierarchicznej struktury, ułatwia stworzenie odpowiednich wag dla priorytetów lub kryteriów
– zamiast arbitralnego przypisywania ich, umożliwia logiczne łączenie i równoczesne
wykorzystywanie wiedzy pochodzącej z danych analitycznych, posiadanego doświadczenia,
intuicji, subiektywnych ocen. AHP składa się z kilku wcześniej istniejących, ale
niepowiązanych ze sobą idei i technik takich jak hierarchiczne strukturalizowanie złożoności,
porównania parami, wykorzystanie wektorów własnych (eigenvector) do przypisywania wag,
czy wskaźnik konsekwencji.
Kolejne etapy oceny przebiegały następująco:
1. Zdefiniowanie kryteriów/wyznaczników opisujących poszczególne elementy organizacji.
2. Określenie zależności pomiędzy parametrami i zbudowanie wielopoziomowej struktury
hierarchicznej (rys. 4.1).
Rys. 4.1. Schemat hierarchicznej struktury oceny
Jakość administracji
Struktura
Strategia
Kryterium 1
Systemy
Kryterium 2
Personel
Styl
Umiejętno
ści
Wspólne
wartości
Kryterium 3
Kryterium 3.1
Kryterium 3.2
Źródło: opracowanie własne.
3. Określenie wag dla elementów modelu hierarchicznego – kryteria stanowiące rozwinięcie
elementu wyższego poziomu zostały poddane ocenie istotności, na którą składa się seria
porównań parami (każdy z każdym) pod względem ważności/wpływu na element
poziomu
wyższego.
Określenia
wag
dokonał
samodzielnie
autor
stosując
dziewięciostopniową skalę werbalną, zaproponowaną przez T.L. Saaty (tabela 4.1).
- 42 -
Tabela 4.1
Dziewięciostopniowa skala porównań
Waga – skala numeryczna
Waga – skala werbalna
1
Jednakowo ważne (brak dominacji)
3
Niewiele ważniejsze (słaba dominacja)
5
Dużo ważniejsze (średnia dominacja)
7
Znacznie ważniejsze (silna dominacja)
9
Absolutnie ważniejsze (absolutna dominacja)
2,4,6,8
Wartości pośrednie
1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9
Dla relacji odwrotnych
Źródło: E.H. Forman, M.A. Selly, Decision…, op. cit., s. 68.
Następnym krokiem jest stworzenie macierzy porównań, której ogólna postać wyrażona
jest wzorem:
 a11 = 1
a = 1
21
a12
A=
 M

1
an1 = a1n
1
M
an 2 =
a1n 
a2 n 
L
M
M 

L ann = 1
L
a12
1
a2 n
(4.1)
Stopień macierzy A jest równy liczbie porównywanych elementów. Macierz spełnia
następujące właściwości:
aij ≠ 0, aij =
1
a ji
Dla macierzy A obliczany jest wektor własny (eigenvector) W, którego poszczególne
składowe W = w1 , w2 ,K, wn stanowią wagi dla kryteriów a1 , a 2 ,K, a n , czyli określają jak
silny jest wpływ danego kryterium z poziomu niższego na cechę zdefiniowaną na
poziomie wyższym. Obliczenia wektora własnego można dokonać na kilka sposobów,
najprostsza algebraiczna metoda wymaga:
•
Normalizacji macierzy A, poprzez podzielenie każdego z jej elementów przez sumę
elementów kolumny, w której się on znajduje:
wij =
aij
n
(4.2)
∑a
ij
i =1
- 43 -
•
Wyliczenia średniej dla każdego wiersza znormalizowanej macierzy – wartości te
stanowią składowe wektora wspólnego:
n
∑w
ij
(4.3)
j =1
wi =
n
4. Sprawdzanie spójności porównań - wiarygodność relatywnych ocen istotności zawartych
w każdej macierzy porównań A była sprawdzana przez obliczenie wskaźnika i
współczynnika konsekwencji. Wskaźnik konsekwencji (consistency index) definiowany
jest wzorem:
CI =
gdzie:
(λmax − 1)
(n − 1)
(4.4)
n
– stopień macierzy
λmax
– maksymalna wartość własna macierzy A (czyli największy,
niezerowy skalar λ, dla którego istnieje taki wektora niezerowy x, że
zachodzi Ax = λx).
Jeśli wartość wskaźnika CI przekracza 0,1 to oznacza to, że wartości w ramach macierzy
A są niespójne i proces porównania parami może wymagać powtórzenia. Współczynnik
konsekwencji (consistency ratio) definiuje wzór:
CR =
gdzie:
CI
RI
(4.5)
CI
– wskaźnik konsekwencji
RI
– indeks losowy, czyli wskaźnik konsekwencji liczony dla losowo
wypełnianych macierzy o danym stopniu n. Przybiera wartości zgodne
z tabelą 4.2.
Wartość współczynnika konsekwencji RI również nie powinna przekraczać 0,1 i jeśli tak
się stało to porównania parami dla macierzy A były kontrolowane.
- 44 -
Tabela 4.2
Średnie wartości indeksu losowego
Stopień macierzy n
Indeks losowy RI
1
0,0
2
0,0
3
0,58
4
0,90
5
1,12
6
1,24
7
1,32
8
1,41
9
1,45
Źródło: W.L. Cheng, H. Li, Information priority-setting for better resource allocation using
analytic hierarchy process (AHP), Information Management & Computer Security, May
2001 Volume: 9 Issue: 2, s. 66.
5. Ocena elementów organizacji przez pryzmat zdefiniowanych kryteriów - każdy z
elementów „7s” został oceniony pod kątem kryteriów usytuowanych na najniższym
poziomie hierarchicznej struktury. Następnie oceny te były mnożone przez wcześniej
ustalone dla każdego kryterium wagi i sumowane, dając ocenę na wyższym poziomie.
Kryteria oceniane były za pomocą parzystej, sześciostopniowej skali – wymuszającej
skłonienie się ku pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi nawet w przypadku braku
zdecydowania. Punktacja dla poszczególnych odpowiedzi została skonstruowana tak by
skrajne opcje były mocno wyeksponowane i miały duży wpływ na całościową ocenę (rys.
4.2). Dzięki wygenerowanym wcześniej wagom skala oceny nie zmienia się na żadnym
etapie. Także ogólne elementy „7s” oraz organizacja jako całość otrzymują ocenę od 0 do
100 punktów.
Rys. 4.2. Punktacja w badaniu ankietowym
Odpowiedzi
Bardzo źle
4x
0
Raczej źle Raczej dobrze
Źle
2x
29
2x
43
Dobrze
2x
57
Bardzo dobrze
4x
71
100
Punkty
Źródło: opracowanie własne.
Z dwóch prezentowanych poniżej ocen jedna została dokonana indywidualnie przez
autora niniejszego opracowania na podstawie wniosków z rozdziału trzeciego. Druga zaś
prezentuje wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród pracowników urzędu
marszałkowskiego województwa śląskiego (kwestionariusz dostępny w załączniku 3).
- 45 -
4.2.
Jakość administracji samorządu województwa śląskiego
Każdy z 7 elementów organizacji został opracowany w następującym układzie:
•
Przedstawienie kryteriów oceny elementu – wyznaczników zdefiniowanych na podstawie
opisów poszczególnych wymiarów organizacji przedstawionych w rozdziale III;
•
Tabela prezentująca wagi przyznane kryteriom z wykorzystaniem AHP i ich oceny,
własna – autora oraz średnia ocena z badania ankietowego wraz z jej odchyleniem
standardowym;
•
Wykres prezentujący graficznie punktację kryteriów;
•
Przedstawienie ogólnej oceny dla danego elementu organizacji na podstawie
skumulowanych średnich ocen ważonych wszystkich czynników.
4.2.1. Struktura
Do oceny struktury zidentyfikowano następujące kryteria:
Jasność podziału kompetencji – czy kompetencje poszczególnych wydziałów nie nachodzą na
siebie
Efektywność grupowania zadań – czy prawidłowo zgrupowano powiązane ze sobą zadania
we wspólnych wydziałach, czy nie podzielono jednorodnych dziedzin między
wydziały
Elastyczność – jak struktura wpływa na możliwości czasowego skupiania większej ilości
zasobów na ważnym zadaniu
Skuteczność wdrażania FE – czy obecna struktura, sprzyja sprawnej obsłudze ZPORR i w
perspektywie obsłudze RPO
- 46 -
Tabela 4.3
Ocena kryteriów opisujących strukturę
STRUKTURA
W
O1
O2
1. Jasność podziału kompetencji
0,48
29
40
15,52
2. Efektywność grupowania zadań
0,06
43
40
16,24
3. Elastyczność
0,11
29
42
17,10
4. Skuteczność wdrażania FE
0,34
57
62
21,21
Średnie:
17,52
Współczynnik konsekwencji: 0,07
SD
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.1 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę
1
2
3
4
0
10
20
30
40
50
60
70
własna ocena
badanie ankietowe
Rys. 4.3. Ogólna ocena jakości struktury
39,5
0
fatalnie
źle
48,1
średnio
Ocena własna
Średnia z ankiety
- 47 -
100
dobrze
doskonale
Ogólnie ocena struktury wypadła „średnio”, choć ocena własna autora była nieco
bardziej krytyczna. Ze szczegółów najgorzej została oceniona precyzja podziału kompetencji
pomiędzy poszczególne wydziały, a najwyżej skuteczność wdrażania funduszy strukturalnych
– co nie dziwi jeśli wspomnieć, że większość respondentów jest pracownikami Wydziału
Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich.
4.2.2. Strategia
Do oceny strategii zidentyfikowano następujące kryteria:
Spójność – stopień w jakim dokumenty niższego szczebla (w tym RIS, strategia turystyki,
program „górniczy”) przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju
Kompletność – czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i
wdrażane przez dokumenty niższego szczebla
Poprawność metodologiczna – na ile cele, kierunki priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę
rozwoju
Koncentracja – na ile strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych
dla województwa problemach
Wartość operacyjna – przydatność strategii jako podstawy dla codziennych decyzji
urzędników, odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp.
Tabela 4.4
Ocena kryteriów opisujących strategię
STRATEGIA
W
O1
O2
1.
Spójność
2.
0,25
29
63
15,37
Kompletność
0,13
29
41
12,92
3.
Poprawność metodologiczna
0,06
43
62
20,10
4.
Koncentracja
0,47
29
54
20,95
5.
Wartość operacyjna
0,09
0
39
22,19
Średnie:
18,30
Współczynnik konsekwencji: 0,07
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
- 48 -
SD
Wykres 4.2 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię
1
2
3
4
5
0
10
20
30
40
50
60
70
własna ocena
badanie ankietowe
Rys. 4.4. Ogólna ocena jakości strategii
27,18
0
fatalnie
źle
53,38
średnio
100
dobrze
doskonale
Ocena własna
Średnia z ankiety
Wszystkie wyznaczniki opisujące strategię prezentują się znacznie lepiej w ocenie
ankietowanych, niektóre jak spójność czy poprawność metodologiczna zostały ocenione
nawet dobrze. Tymczasem w opinii autora cała strategia wypada źle, a negatywnie wyróżnia
się wartość operacyjna strategii określona jako równa zeru.
4.2.3. Systemy
W ramach systemów oceniono systemy: planowania strategicznego, wdrażania
strategii i kontroli strategicznej, każdy na podstawie czterech kryteriów:
Ranga systemu – świadomość potrzeby prowadzenia danego procesu w Zarządzie, ilość
- 49 -
czasu, którą się mu poświęca
Formalne podstawy – odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury (planowania,
wdrażania, kontroli)
Informacja –na ile na etapie (planowania, wdrażania, kontroli) dostępne są niezbędne dane,
informacje, wiedza
Zgodność z procedurami – czy procesy/systemy są krępowane przez procedury urzędowe (np.
prawo zamówień publicznych, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)
Osobno poddano ocenie system wdrażania ZPORR na podstawie:
Wyboru – na ile procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie
najlepszych, ze względu na rozwój regionu, projektów
Płatności – poziom ryzyka, niewykorzystania środków z powodu opóźnień w realizacji
projektów i płatności
Biurokracji – szacunku ilości potencjalnych wnioskodawców rezygnujących z ubiegania się o
dofinansowanie z powodu długotrwałych/zawiłych procedur
Tabela 4.5
Ocena kryteriów opisujących systemy
SYSTEMY
W
1. System planowania
0,40
21
39
1.1. Ranga
0,07
57
55
12,60
1.2. Formalne podstawy
0,24
57
54
13,18
1.3. Informacja
0,58
0
33
18,14
1.4. Zgodność z procedurami
0,11
29
27
20,12
0,23
20
40
2.1. Ranga
0,07
0
47
20,51
2.2. Formalne podstawy
0,24
0
45
20,20
2.3. Informacja
0,58
29
40
13,35
2.4. Zgodność z procedurami
0,11
29
24
19,60
0,23
21
39
0,07
57
45
2. System wdrażania strategii
3. System planowania
3.1. Ranga
- 50 -
O1
O2
SD
18,04
3.2. Formalne podstawy
0,24
57
44
15,70
3.3. Informacja
0,58
0
37
17,84
3.4. Zgodność z procedurami
0,11
29
37
25,91
0,14
34
46
4.1. Wybór
0,30
29
46
14,82
4.2. Płatności
0,54
29
41
27,02
4.3. Biurokracja
0,16
57
59
16,48
Średnie:
18,23
4. System wdrażania ZPORR
Współczynnik konsekwencji:
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.3 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy
1
2
3
4
0
10
20
30
40
własna ocena
badanie ankietowe
- 51 -
50
60
70
Rys. 4.5. Ogólna ocena jakości systemów
22,5
0
fatalnie
40,14
źle
100
średnio
dobrze
doskonale
Ocena własna
Średnia z ankiety
Wszystkie cztery systemy zostały ocenione przez ankietowanych dokładnie dwa razy
wyżej niż podpowiada własna opinia autora, różnica ta przekłada się na ocenę ogólną
systemów. Najlepiej wypadł system wdrażania ZPORR, co znowu może być rezultatem
subiektywnej oceny własnej pracy. Odnośnie pozostałych trzech systemów, negatywnie
odstają braki informacji w procesie planowania i kontroli oraz brak odpowiedniej rangi i
struktur dla systemu wdrażania.
Charakterystyczne dla pytania o poziom ryzyka konieczności zwrotu środków
spowodowany opóźnieniami w płatnościach jest to, że padły na nie najbardziej zróżnicowane
odpowiedzi w skali całej ankiety (najwyższe odchylenie standardowe 27,02)
4.2.4. Personel
W ramach personelu osobno poddano ocenie sposób zarządzania kadrami a osobno
jakość kadr. Zarządzanie kadrami charakteryzują:
Procedury rekrutacji – czas potrzebny na zatrudnienie pracownika oraz to czy wybierani są
najlepsi
Wprowadzanie nowych pracowników – zwyczaje, procedura wprowadzania/zapoznawania
nowych pracowników z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami
System szkoleń – na ile jest przemyślany i efektywny
Środowisko rozwoju kariery – czy urząd daje możliwości rozwoju, zbudowania ścieżki
rozwoju zawodowego
Ocena pracowników – jej poprawność i realny wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu
- 52 -
Trafne
przydzielanie
obowiązków
–
czy
obowiązki
przydzielane
pracownikom
odzwierciedlają ich umiejętności i możliwości
System
wynagrodzeń
–
jego
efektywność (promowanie „dobrych” pracowników,
odzwierciedlanie efektów pracy, motywowanie)
Zatrzymywanie wartościowych pracowników – czy zapobiega się nadmiernej rotacji kadry i
odchodzeniu wartościowych pracowników
Jakość kadr oceniono przez pryzmat:
Wykształcenia – teoretyczne podstawy, wiedza, umiejętności
Doświadczenia – praktyka, znajomość zagadnień, którymi się zajmuje
Samodzielności i przedsiębiorczości – aktywność w poszukiwaniu rozwiązań vs. bierne
oczekiwanie na polecenia
Nastawienia do pracy – zmotywowanie, czy zniechęcenie i bierność
Rozwijania kwalifikacji – dążenie do powiększania wiedzy, rozwijania umiejętności
związanych z pracą, poszerzanie horyzontów
Stylu pracy – czy pracownicy skupiają się na procedurze czy patrzą szerzej, dalej i
dostosowują działania do rzeczywistej potrzeby
Atmosfery – kształtowanie się stosunków między pracownikami
Tabela 4.6
Ocena kryteriów opisujących personel
PERSONEL
W
1. Zarządzanie personelem
0,6
32
29
0,10
39
45
1.1.1. Szybkie przyjęcie pracownika
0,3
29
31
17,12
1.1.2. Wybór najlepszego kandydata
0,7
43
50
16,89
1.2. Wprowadzanie nowych pracowników w realia urzędu
0,04
29
41
18,03
1.3. System szkoleń
0,10
29
33
18,76
1.4. Urząd jako środowisko rozwoju kariery
0,05
43
43
17,99
1.5. Ocena pracowników
0,06
35
40
1.1. Rekrutacja
- 53 -
O1
O2
SD
1.5.1. Poprawność
0,4
43
52
15,88
1.5.2. Wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu
0,6
29
32
19,16
1.6. Trafne przydzielanie obowiązków
0,04
43
50
13,68
1.7. System wynagrodzeń
0,35
29
21
18,98
1.8. Zatrzymywanie wartościowych pracowników
0,26
29
24
18,38
0,4
47
53
2.1. Wykształcenie
0,23
57
66
10,86
2.2. Doświadczenie
0,25
57
50
16,89
2.3. Samodzielność i przedsiębiorczość
0,10
29
54
14,82
2.4. Nastawienie do pracy
0,07
43
45
15,53
2.5. Rozwijanie kwalifikacji
0,16
43
44
12,21
2.6. Styl pracy
0,12
29
41
16,70
2.7. Atmosfera
0,05
57
70
15,44
Średnie:
16,31
2. Jakość kadr
Współczynnik konsekwencji:
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.4 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
0
20
40
60
własna ocena
badanie ankietowe
- 54 -
80
Rys. 4.6. Ogólna ocena personelu
38,65
0
fatalnie
źle
37,88
średnio
100
dobrze
doskonale
Ocena własna
Średnia z ankiety
Po raz pierwszy oceny ankietowanych są tak bliskie ocenie autora. Najwyższą w
ramach całego badania ocenę otrzymała „atmosfera w pracy”, bardzo wysoko wypadła
również autoocena ankietowanych odnośnie swojego wykształcenia. Zdecydowanie
negatywnie na tle innych wyznaczników wyróżnia się system wynagrodzeń
- najniżej
oceniony element w całym badaniu oraz zdolność administracji samorządu województwa do
zatrzymywania wartościowych pracowników.
4.2.5. Styl
Do oceny stylu zidentyfikowano następujące kryteria:
Wizja – na ile lider ma wizję funkcjonowania urzędu i nadaje kierunek jego działaniom
Wyjątkowe zalety – specjalne zalety które w naturalny sposób stawiają lidera ponad
podwładnymi
Kreatywność – zdolność samodzielnego rozwiązania problemu, gdy podwładni sobie nie
radzą
Współpracownicy – czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi
Umiejętność słuchania – świadomość własnych ograniczeń, zdolność wykorzystywania
wiedzy i opinii merytorycznych pracowników - specjalistów
Charyzma – na ile słowa, działania lidera trafiają do podwładnych, jakie wywiera wrażenie,
jakie budzi emocje
Zarządzanie czasem – relacja czasu poświęcanego na zarządzanie regionem, do czasu
- 55 -
poświęcanego pełnieniu funkcji reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka
Tabela 4.7
Ocena kryteriów opisujących styl
STYL
W
O1
O2
1. Wizja
0,10
43
55
13,48
2. Wyjątkowe zalety
0,07
29
55
14,59
3. Kreatywność
0,12
43
56
12,21
4. Współpracownicy
0,16
43
46
20,37
5. Umiejętność słuchania
0,27
43
62
15,29
6. Charyzma
0,05
29
55
21,34
7. Zarządzanie czasem
0,24
29
48
12,65
Średnie:
15,7
Współczynnik konsekwencji:
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.5 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl
1
2
3
4
5
6
7
0
10
20
30
40
własna ocena
badanie ankietowe
- 56 -
50
60
70
SD
Rys. 4.7. Ogólna ocena stylu
38,02
0
fatalnie
źle
53,94
średnio
100
dobrze
doskonale
Ocena własna
Średnia z ankiety
Ocena żadnego z kryteriów określających styl lidera organizacji nie wyróżnia się z
pozostałych. Respondenci ocenili większość wyznaczników umiarkowanie pozytywnie,
własna ocena autora jest również umiarkowana, ale ze wskazaniem na „nie”. Może to
świadczyć o braku wiedzy i wyrobionego zdania w tym zakresie.
4.2.6. Umiejętności
Ocenie podlegały następujące umiejętności lidera:
Rozmowy lokalne – umiejętność budowania konsensusu z lokalnymi samorządami,
prowadzenie wspólnych działań
Negocjacje z Rządem – zdolność dbania o interesy województwa na szczeblu krajowym
Współpraca z wojewodą – zgodne, umiejętne współdziałania z wojewodą
Budowanie koalicji – umiejętność tworzenia koalicji, zjednywania sobie sojuszników wśród
innych województw na rzecz realizacji wspólnych celów
Medialność – zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania
Aktywizowanie sektora prywatnego – zdolność aktywizowania podmiotów prywatnych do
wspólnych przedsięwzięć
- 57 -
Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących umiejętności
UMIEJĘTNOŚCI
W
O1
O2
1. Rozmowy lokalne
0,16
43
60
15,52
2. Negocjacje z Rządem
0,16
29
54
11,29
3. Współpraca z wojewodą
0,34
57
50
11,88
4. Budowanie koalicji
0,12
43
54
11,31
5. Medialność
0,05
29
44
17,63
6. Aktywizowanie sektora prywatnego
0,17
43
49
6,86
0,04
Średnie:
12,41
Współczynnik konsekwencji:
SD
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.6 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności
1
2
3
4
5
6
0
10
20
30
40
50
60
70
własna ocena
badanie ankietowe
Rys. 4.8. Ogólna ocena umiejętności
44,68 52,21
0
fatalnie
źle
średnio
Ocena własna
Średnia z ankiety
- 58 -
100
dobrze
doskonale
Oceny poszczególnych umiejętności są tak, jak i w przypadku stylu umiarkowane i
mało zróżnicowane. Ankietowani najwyżej cenią zdolność marszałka do budowania
lokalnych porozumień, a autor umiejętność współpracy z wojewodą. Najgorzej prezentuje się
zdolność rzeczowego i ciekawego przemawiania.
4.2.7. Wspólne wartości
Do oceny wspólnych wartości zidentyfikowano następujące kryteria:
Misja – czy urząd posiada oficjalną, zwerbalizowaną misję
Komunikowanie wartości – czy Marszałek, Zarząd, komunikują wartości/misję pracownikom
Identyfikacja z wartościami – na ile pracownicy misję urzędu znają i się z nią identyfikują
Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości
WSPÓLNE WARTOŚCI
W
O1
O2
1. Misja
0,10
71
68
23,61
2. Komunikowanie wartości
0,26
29
47
20,37
3. Identyfikacja z wartościami
0,64
43
44
20,88
0,02
Średnie:
21,62
Współczynnik konsekwencji:
W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety
Wykres 4.7 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości
1
2
3
0
20
40
60
własna ocena
badanie ankietowe
- 59 -
80
SD
Rys. 4.9. Ogólna ocena wspólnych wartości
42,32 47,11
0
fatalnie
źle
100
dobrze
średnio
doskonale
Ocena własna
Średnia z ankiety
Oceny kryteriów odzwierciedlają fakt posiadania przez urząd marszałkowski
oficjalnej Misji. Jednocześnie wskazują na brak odpowiedniego zaangażowania liderów w jej
przekazywanie pracownikom, co odbija się także na niższej ocenie poczucia wartości wśród
pracowników.
4.2.8. Podsumowanie – synteza oceny jakości organizacji
Skumulowane ważone oceny poszczególnych kryteriów dla danego elementu
organizacji pozwalają ocenić jego stan relatywnie na tle pozostałych elementów
(tabela 4.9), co może stanowić wskazówkę, w obrębie którego elementu należy
interweniować.
Zsumowanie ważonych ocen
elementów organizacji
prowadzi
do
syntetycznego wskaźnika, który w najbardziej ogólny sposób przedstawia jej kondycję,
skuteczność realizacji zadań i zdolność osiągania celów.
Tabela 4.9
Skumulowane oceny elementów organizacji
Struktura Strategia Systemy
Personel
Styl
Umiejętności
Wspólne
Wartości
Ocena
własna
40
27
23
38
38
45
42
Badanie
ankietowe
48
53
40
39
54
52
47
0,14
0,23
0,22
0,13
0,09
0,12
0,06
Waga
- 60 -
Wykres 4.8 Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego
Struktura
100
75
Systemy
Strategia
50
25
0
Wartości
Personel
Umiejętności
Styl
własna ocena
średnia z ankiety
Na podstawie powyższego wykresu można stwierdzić, że kondycja urzędu
marszałkowskiego nie jest zadowalająca. Nawet zgodnie z bardziej optymistyczną oceną
pracowników biorących udział w badaniu ankietowym, żaden z elementów organizacji nie
wybija się ponad „przeciętność”. Jeśli przyjąć, że przedział 0-25 na wykresie reprezentuje
sposób działania, który praktycznie uniemożliwia organizacji realizację postawionych celów,
a przedział 75-100 obejmuje organizacje „skazane na sukces”, to urząd marszałkowski
znajduje się w szerokim pasie pośrednim – „pasie niepewności”. Według bardziej
pesymistycznej oceny urząd marszałkowski znajduje się jednak znacznie bliżej negatywnego
bieguna, balansując miejscami na granicy kryzysu. To pozwala sądzić, że bez zmiany
sposobu funkcjonowania administracji, obecne wysiłki organów samorządu województwa na
rzecz rozwoju regionalnego wiążą się z większym prawdopodobieństwem porażki niż sukcesu
(rys. 4.9).
- 61 -
Rys. 4.10. Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu Województwa
Śląskiego
0
33,28
47,26
100
PORAŻKA
SUKCES
Ocena własna
Średnia z ankiety
Wykres 4.9 Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu
Województwa Śląskiego (najlepszy = 100)
Struktura
1
Systemy
0,8
Strategia
0,6
0,4
Personel
Wartości
Umiejętności
Styl
własna ocena
średnia z ankiety
O ile wykres 4.7 i rysunek 4.9 pokazują, że sposób działania administracji samorządu
województwa jest ogólnie niezadowalający, to celem wykresu 4.8 jest wyeksponowanie
elementów stanowiących kule u nogi, hamujących organizację w drodze do osiągania celu.
- 62 -
Relatywna ocena pozwala wywnioskować, w jakich wymiarach funkcjonowania organizacji
jest potrzebna interwencja.
Najgorzej w ocenie ankietowanych prezentuje się personel, co jest rezultatem między
innymi bardzo negatywnej oceny systemu wynagrodzeń. W spojrzeniu autora również
personel został oceniony nisko, ale jedynie na tle innych miękkich czynników. Ogólnie ta
mniej wymierna sfera funkcjonowania organizacji (personel, styl, umiejętności, wartości)
wypada relatywnie nieźle. Dobrze prezentuje się też struktura organizacji. Od pozostałych
elementów wyraźnie odstają natomiast systemy i strategia. Warunkiem koniecznym dla
poprawy funkcjonowania organizacji będzie więc przede wszystkim wprowadzenie zmian w
tych dwóch wymiarach.
Na podstawie ocen szczegółowych kryteriów można wskazać, że w zakresie
systemów wymagana jest przede wszystkim likwidacja deficytów informacji na etapie
planowania i kontroli strategicznej. Należy również stworzyć odpowiednie podstawy systemu
wdrażania strategii i zainicjować jego działanie. W odniesieniu do strategii konieczne jest
skoncentrowanie środków i nadanie dokumentowi wartości operacyjnej – tak by mógł on stać
się przydatnym narzędziem wspierającym decyzje Zarządu i urzędników.
- 63 -
Zakończenie
Niniejsza praca została poświęcona problematyce zdolności administracji samorządu
województwa do zarządzania rozwojem regionu. Bezpośrednim celem było określenie jakości
administracji Województwa Śląskiego z wykorzystaniem modelu „McKinsey 7s”,
opisującego organizację i zmiany w niej zachodzące za pomocą siedmiu elementów:
struktury, strategii, systemów, personelu, stylu, umiejętności i wspólnych wartości.
Samodzielna analiza organizacji wiązała się z pewnymi ograniczeniami. Ocena mniej
wymiernych, „miękkich” czynników z braku innych podstaw została oparta jedynie na
własnych odczuciach i spostrzeżeniach autora oraz rozmowach z pracownikami. Spojrzenie to
może być mocno subiektywne zważywszy, że badający jest także pracownikiem urzędu,
częścią badanego obiektu i pisząc o pracownikach pisze de facto o sobie, a oceniając urząd
czyni to przez pryzmat własnego wydziału. Rozwiązaniem tego problemu mogłyby być
szerzej zakrojone, wykonane przez zewnętrznych ekspertów badania socjologiczne i
psychologiczne. Takie podejście nie było jednak możliwe ani uzasadnione na potrzeby
niniejszej pracy.
Wspomniana kwestia nie zmienia jednak zdecydowanie pozytywnej całościowej
oceny modelu „7s” jako przydatnego narzędzia diagnostycznego w zakresie funkcjonowania
administracji samorządu. Zaletą modelu jest to, że tak jak i przykładowo analiza SWOT
stanowi rodzaj szablonu, w ramach którego, w toku analizy można korzystać z różnorodnych
narzędzi badawczych. W miarę potrzeb i możliwości „7s” może stanowić podstawę dla
poważnego projektu, angażującego liczne zespoły specjalistów z różnych dziedzin,
korzystających ze złożonego aparatu analitycznego do badania poszczególnych elementów
organizacji. Równocześnie ten sam model może służyć jako pomoc w luźnej refleksji jednego
człowieka, managera, który chce samodzielnie i szybko odpowiedzieć sobie na pytanie, w
czym tkwi problem jego organizacji i co zrobić żeby go rozwiązać.
Przeprowadzona analiza wskazała, że administracja Samorządu Województwa
Śląskiego nie funkcjonuje w sposób, który zapewniałby jej skuteczność w procesie
zarządzania rozwojem regionu. Na pierwszy rzut oka nie widać by jakieś elementy
organizacji dramatycznie odstawały od reszty, co z resztą było do przewidzenia. Odpowiednia
interpretacja danych sugeruje jednak, że działania naprawcze powinny przede wszystkim
zostać zorientowane na zapewnienie dostępu do koniecznych na etapie planowania i kontroli
strategicznej zasobów informacji oraz na stworzenie systemu wdrażania – tak by strategia
- 64 -
rozwoju była faktycznie realizowana. Także sama strategia i uszczegóławiające ją dokumenty
niższego szczebla nie są pozbawione wad i wymagają zmian na lepsze.
Bardzo negatywny wynik oceny może być pochodną faktu, że była ona prowadzona
bez rzeczywistego punktu odniesienia a jako porównanie służył jedynie wyimaginowany stan
idealny. Przy założeniu, że sama metoda zdała egzamin, pożyteczną kontynuacją
przeprowadzonego w niniejszej pracy badania byłaby analiza pozostałych samorządów
województw, dająca pogląd na to jak prezentują się elementy administracji samorządu
województwa na tle innych porównywalnych jednostek. Wyniki takiej analizy byłyby
bardziej wiarygodne i mogłyby stanowić przydatną podstawę do projektowania rzeczywistych
zmian zorientowanych na poprawę skuteczności działania samorządów województw na polu
zarządzania rozwojem regionalnym.
- 65 -
Wykaz literatury
Baber W.F., Bartlett R.V., Matrix organization theory and environmental impact assessment,
Social Science Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3.
Buckley R., Maurer R., Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego
zarządzania i integracji z Unią Europejską, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000.
Forman E.H., M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific.
Gorzelak G., Jałowiecki B., Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny,
Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001.
Gorzelak G., Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego,
Projekt PHARE 2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne.
Greiner L.E., Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review,
Vol. 50(4). 1972.
Hausner J., Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001.
Hausner J., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu
zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J.
Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002.
Kaplan R.S., How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy &
Leadership, vol. 33, No 3, 2005.
Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy, Praca zb.
pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.
Klasik A., Strategia rozwoju regionu, Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000.
Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982.
Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000
Kreikebaum H., Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1996.
Pascale R., Athos A., The art of Japanese Management, London 1986.
Peters T.J., Waterman, Jr. R.H., In search of excellence: lessons from America's best-run
companies, New ed. London 2004 (1982).
Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993.
Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005, Konferencja „ZPORR –stan
wdrażania, dobre praktyki”, Warszawa marzec 2006.
Popper K., Conjectures and refutations: the growth of scientific knowledge London:
Routledge 1989.
- 66 -
Pyszkowski A., Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym,
Warszawa 2003.
Rocznik 2004, Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005.
Saaty T.L., Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy
process, Pittsburgh 1994.
Sayles L.R., Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics,
Autumn 1976.
Wart Van M., Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public Administration
Review, March/April 2003, Vol. 63, No. 2.
Waterman, Jr. R.H., Peters T.J., Phillips J.R., Structure is not organization, Business
Horizons, Volume 23, Issue 3, June 1980.
Wysocka E., Koziński J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka,
Warszawa-Zielona Góra 1999.
Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody, pod red. R. Krupskiego, wydanie 4,
wydawnictwo AE Wrocław 2001.
Zawicki M., New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania
publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium
naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002.
Źródła internetowe:
http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation
http://www.croixsens.net/pascal/page3.php - Pascal B., Pensées.
http://www.infed.org M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of
informal education, 2001.
http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm
http://www.stat.gov.pl
http://www.websters-online-dictionary.org
http://www.womczest.edu.pl - J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT
http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html - Państwowa Komisja Wyborcza
- 67 -
Wykaz aktów prawnych
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i
wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin,
starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z
późniejszymi zmianami.
Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.)
Wykaz materiałów źródłowych
Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na
lata 2000-2020, Katowice 2006.
Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR, nr 1/2005.
Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr
14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006
Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2005.
- 68 -
SPIS TABEL
Tabela 1.1
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego
6
Tabela 1.2
Wydatki inwestycyjne w regionie
9
Tabela 4.1
Dziewięciostopniowa skala porównań
43
Tabela 4.2
Średnie wartości indeksu losowego
45
Tabela 4.3
Ocena kryteriów opisujących strukturę
47
Tabela 4.4
Ocena kryteriów opisujących strategię
48
Tabela 4.5
Ocena kryteriów opisujących systemy
50
Tabela 4.6
Ocena kryteriów opisujących personel
53
Tabela 4.7
Ocena kryteriów opisujących styl
56
Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących umiejętności
58
Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości
59
Tabela 4.9
Skumulowane oceny elementów organizacji
60
- 69 -
SPIS RYSUNKÓW
Rys. 2.1.
Model 7s – nowe spojrzenie na organizację
15
Rys. 3.1.
Cykl rozwoju organizacji
19
Rys. 3.2.
Strategia administracji samorządu województwa śląskiego
24
Rys. 3.3.
System zarządzania strategicznego
28
Rys. 4.1.
Schemat hierarchicznej struktury oceny
42
Rys. 4.2.
Punktacja w badaniu ankietowym
45
Rys. 4.3.
Ogólna ocena jakości struktury
47
Rys. 4.4.
Ogólna ocena jakości strategii
49
Rys. 4.5.
Ogólna ocena jakości systemów
52
Rys. 4.6.
Ogólna ocena personelu
55
Rys. 4.7.
Ogólna ocena stylu
57
Rys. 4.8.
Ogólna ocena umiejętności
58
Rys. 4.9.
Ogólna ocena wspólnych wartości
60
Rys. 4.10.
Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu
Województwa Śląskiego
62
- 70 -
SPIS WYKRESÓW
Wykres 4.1
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę
47
Wykres 4.2
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię
49
Wykres 4.3
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy
51
Wykres 4.4
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel
54
Wykres 4.5
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl
56
Wykres 4.6
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności
58
Wykres 4.7
Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości
59
Wykres 4.8
Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego
61
Wykres 4.9
Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu
Województwa Śląskiego (najlepszy = 100)
62
- 71 -
SPIS ZAŁĄCZNIKÓW
Załącznik 1
Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego
Załącznik 2
Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości
Załącznik 3
Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu
województwa
- 72 -
Załącznik 1 Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego
Źródło: Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr 14/330/II/2006 Zarządu
Województwa Śląskiego, Katowice 2006.
73
Załącznik 2 Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości
Proszę określić:
Wizję regionu (w 4-5 punktach)
Ankietowani otrzymywali dokładniejsze informacje bezpośrednio w czasie rozmowy z
przeprowadzającym badanie
Misję urzędu marszałkowskiego zgodnie z polityka jakości (max. 20 słów) + 3 cele
Misja urzędu moim zdaniem (max. 20 słów)
74
Załącznik 3
Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu
województwa
Oryginalny kwestionariusz został przygotowany w programie Microsoft Excel i był wypełniany
przez ankietowanych w formie elektronicznej.
Koleżanki, koledzy, rodacy:)
Znajdująca się tu ankieta jest częścią składową pracy, pisanej przeze mnie mozolnie, by zaliczyć
studium podyplomowe, zwane Akademią Rozwoju Regionalnego, na którąż to pilnie
uczęszczaliśmy prze kilka miesięcy w sile osób 5.
Celem ankiety, jak i całej pracy jest ocena administracji samorządowej województwa śląskiego,
czyli nas i naszego urzędu przez pryzmat zdolności zarządzania rozwojem regionalnym.
Korzystając z modelu „7s” określiłem czynniki determinujące powodzenie organizacji i one
właśnie stanowią podstawę pytań, które znajdziecie w arkuszu obok.
Wszystkie pytania maja sześciostopniową, dwubiegunową skale odpowiedzi, czyli „nie/źle” z
jednej strony i „tak/dobrze” z drugiej, w różnym natężeniu. Znaczenie odpowiedzi wyobrażam
sobie tak:
przykład: czy ten mężczyzna
jest wysoki?
nr
słownie
opis
wersja ekstremalna, zupełny brak
1 zdecydowanie nie omawianej cechy
<150cm
pewne określenie się w negatywny
2 nie
sposób
150-170
brak przekonania, pewności, ale ze
3 raczej nie
wskazaniem na nie
170-175
brak przekonania, pewności, ale ze
4 raczej tak
wskazaniem na tak
175-180
5
tak
6
zdecydowanie tak
pewna pozytywna odpowiedz, nie ma
wątpliwości, że dane zjawisko
występuje
skrajne przypadki, wyjątkowe
natężenie, częstotliwość
180-200
>200
Najczęściej powinny się zatem pojawiać odpowiedzi „tak” i „nie”, a najrzadziej wersje skrajne.
Odpowiedzi udziela się przesuwając pasek znajdujący się przy każdym pytaniu. W przypadku gdy
pytanie jest niezrozumiałe, bądź nie zna się odpowiedzi należy zaznaczyć checkbox znajdujący
się pod znakiem zapytania co jest równoznaczne z brakiem odpowiedzi
Ankieta zawiera 57 pytań, nad każdym nie powinno się spędzić więcej niż 15s, więc wypełnienie
całej ankiety wymaga ok. 15 min.
Wszystkim którzy mi ten kwadrans poświęcą serdecznie dziękuję
Tomek
75
Zadane pytania:
Kwestionariusz ankietowy
Jakość administracji samorządowej województwa
kwestionariusz jest ustawiony na mój monitor i rozdzielczość, jeżeli komuś jest za mały, albo odwrotnie nie
mieści się na szerokość to proponuje zmienić procentowy rozmiar arkusza - opcja paska "standardowego"
I. Ocena struktury organizacyjnej urzędu
a) Jasność podziału kompetencji
czy kompetencje poszczególnych wydziałów są wyraźnie rozdzielone (nie nachodzą na
siebie)
b) Efektywność grupowania zadań
czy przykładowo dobre jest połączenie promocji z turystyką, a bez kultury, lub
programowania rozwoju z wdrażaniem a bez zagospodarowania przestrzennego
c) Elastyczność
czy struktura pozwala na czasowe skupianie większej ilości zasobów na ważnym
zadaniu, czy funkcjonujące zespoły zadaniowe spełniają swoją rolę
d) Skuteczność wdrażania FE
czy obecna struktura – skupienie obslugi FE w jednym wydziale, sprzyja sprawnej
realizacji ZPORR i dobrze rokuje dla RPO
II. Ocena strategii urzędu
a) Spójność
czy dokumenty niższego szczebla (np. RIS, strategia turystyki, program „górniczy”)
przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju
b) Kompletność
czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i
wdrażane przez dokumenty niższego szczebla
c) Poprawność metodologiczna
czy cele, kierunki, priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę rozwoju
d) Koncentracja
czy strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych dla
województwa problemach
e) Wartość operacyjna
76
czy strategia stanowi przydatną podstawe dla codziennych decyzji urzędników,
odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp.
III. Systemy
1. System planowania strategicznego
a) Odpowiednia ranga
czy istnieje świadomość potrzeby planowania w Zarządzie, czy planowaniu poświeca
się odpowiednia ilość czasu
b) Formalne podstawy
czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury planowania
strategicznego
c) Informacja
czy na etapie planowania strategicznego odczuwalny jest deficyt informacji
d) Zgodność z procedurami
czy proces planowania strategicznego jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)
2. System wdrażania/realizacji strategii
a) Odpowiednia ranga
czy istnieje świadomość potrzeby wdrażania strategii w Zarządzie, czy realizacji
strategii poświeca się odpowiednia ilość czasu
b) Formalne podstawy
czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury realizacji strategii
c) Informacja
czy na etapie wdrażania strategii odczuwalny jest deficyt informacji
d) Zgodność z procedurami
czy proces wdrażania strategii jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)
3. System kontroli strategicznej
a) Odpowiednia ranga
czy istnieje świadomość potrzeby prowadzenia kontroli strategicznej w Zarządzie, czy
kontroli poświeca się odpowiednia ilość czasu
b) Formalne podstawy
czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury kontroli strategicznej
c) Informacja
czy na etapie kontroli strategicznej odczuwalny jest deficyt informacji
d) Zgodność z procedurami
77
czy proces kontroli strategicznej jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)
4. System wdrażania ZPORR
a) Wybór
czy procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie najlepszych
projektów przez pryzmat rozwoju regionu
b) Płatności
jakie jest ryzyko, że nie uda się wykorzystać wszystkich środków z powodu opóźnień w
realizacji projektów i płatności
c) Biurokracja
jak sądzisz, ilu potencjalnych wnioskodawców rezygnuje ze składania wniosku z
powodu długotrwałych/zawiłych procedur
IV. Pracownicy
1. Zarządzanie personelem
a) Czy procedura rekrutacji pozwala na szybkie przyjęcie pracownika
b) Czy procedura rekrutacji prowadzi do wyboru najlepszego kandydata
c) Czy istnieje zwyczaj, procedura wprowadzania/zapoznawania nowych pracowników
z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami
d) Czy funkcjonuje przemyślany, efektywny system szkoleń
e) Czy urząd stanowi dogodne środowisko rozwoju kariery
f) Czy ocena pracowników jest poprawnie prowadzona
g) Czy ocena pracowników wywołuje zmiany w funkcjonowaniu urzędu
h) Czy obowiązki przydzielane pracownikom odzwierciedlają ich umiejętności i
możliwości
i) Czy system wynagrodzeń jest efektywny (promuje „dobrych” pracowników,
odzwierciedla efekty pracy)
j) Czy urząd potrafi zatrzymać wartościowych pracowników
2. Wartość pracowników
a) Czy pracownicy są odpowiednio wykształceni
b) Czy maja odpowiednie doświadczenie
c) Czy są samodzielni i przedsiębiorczy
d) Jakie jest nastawienie do pracy
e) Czy pracownicy rozwijają swoje kwalifikacje
f) Pracownicy skupiają się na procedurze czy chcą osiągnąć rzeczywisty efekt/cel
g) Jak kształtują się stosunki między pracownikami
V. Styl lidera (marszałka)
a) Czy ma wizję funkcjonowania urzędu, nadaje kierunek jego działaniom
78
b) Czy ma specjalne zalety ktore w naturalny sposób stawiają go ponad podwładnymi
c) Czy jest kreatywny, potrafi znaleźć samodzielnie rozwiązanie problemu
d) Czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi
e) Czy podejmując decyzje bierze pod uwagę opinie merytorycznych pracowników
f) Czy ma charyzmę
g) Czy skupia się bardziej na zarządzaniu regionem, czy pełnieniu funkcji
reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka
VI. Zdolności (marszałka, jako gospodarza regionu)
a) Czy potrafi budować konsensus z lokalnymi samorzadami, prowadzić wspólne
działania
b) Czy potrafi zadbać o interesy województwa na szczeblu krajowym
c) Czy potrafi ułożyc sobie współpracę z wojewodą
d) Czy potrafi tworzyć koalicje, zjednywać sobie sojuszników wśród innych
województw na rzecz realizacji wspólnych celów
e) Czy ma zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania, czy jest medialny
f) Czy potrafi aktywizować podmioty prywatne do wspólnych przedsięwzięć
VII. Wspólne wartości
a) Czy urząd posiada oficjalna, zwerbalizowana misję
b) Czy marszałek, zarząd, komunikują misję pracownikom
c) Czy pracownicy ją znają i się z nią identyfikują
79
Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i
licencjackie - całkowicie za darmo
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

Create flashcards