Jakość administracji samorządu województwa śląskiego
advertisement
UNIWERSYTET WARSZAWSKI Podyplomowe Studium Rozwoju Regionalnego i Polityki Regionalnej AKADEMIA ROZWOJU REGIONALNEGO PRACA DYPLOMOWA Tomasz Kupiec nr karty słuchacza 49/ARR/05/06 JAKOŚĆ ADMINISTRACJI SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO /DIAGNOZA Z WYKORZYSTANIEM MODELU „7S”/ pod kierunkiem: prof. dra hab. Grzegorza Gorzelaka Warszawa 2006 Spis treści: Wstęp.....................................................................................................................................- 3 1. Administracja samorządu województwa .....................................................................- 5 1.1. Istota i zakres działania ..............................................................................................- 5 1.2. Zagadnienie jakości administracji..............................................................................- 8 2. Model “7s” - teoretyczna podstawa............................................................................- 11 2.1. Geneza......................................................................................................................- 11 2.2. Konstrukcja ..............................................................................................................- 14 3. Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego.................- 18 3.1. Struktura...................................................................................................................- 18 3.2. Strategia ...................................................................................................................- 22 3.3. Systemy....................................................................................................................- 27 3.4. Personel....................................................................................................................- 32 3.5. Styl ...........................................................................................................................- 35 3.6. Umiejętności ............................................................................................................- 37 3.7. Wspólne wartości.....................................................................................................- 39 4. Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego ....- 41 4.1. Metoda oceny...........................................................................................................- 41 4.2. Jakość administracji samorządu województwa śląskiego........................................- 46 Zakończenie ........................................................................................................................- 64 Wykaz literatury ................................................................................................................- 66 SPIS TABEL ...........................................................................................................................- 69 SPIS RYSUNKÓW ...................................................................................................................- 70 SPIS WYKRESÓW ..................................................................................................................- 71 SPIS ZAŁĄCZNIKÓW .............................................................................................................- 72 - -2- Wstęp Region jako wspólnota samorządowa, mająca prawo do samodzielnego decydowania o sobie i swojej przyszłości, jest w polskich realiach tworem stosunkowo nowym. Samorząd województwa został powołany z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., więc od samego początku jego istnienia zarządzający regionem funkcjonują w warunkach otwartej gospodarki rynkowej. Złożoność procesów zachodzących w gospodarce regionalnej oraz dynamika i rosnąca z czasem konkurencyjność otoczenia1, a także ogrom potrzeb wewnętrznych i mocno ograniczone możliwości ich zaspokajania wymogły na władzach województwa zastosowanie nowego, strategicznego podejścia do zarządzania rozwojem regionu. Konieczność ta wydaje się być powszechnie postrzeganą i akceptowaną – wszystkie województwa już w pierwszych latach swojego funkcjonowania przygotowały strategie rozwoju, które obecnie zostały zaktualizowane2. Samodzielny w swoich działaniach, wyposażony w majątek i moc stanowienia prawa samorząd, ma możliwość stymulowania i ukierunkowywania rozwoju regionu. Nie podejmując próby oceny na ile istotny jest to wpływ, można bez wątpliwości stwierdzić, iż znaczenie działań i decyzji podejmowanych przez organy samorządu województwa zdecydowanie wzrosło w 2004 roku, gdy wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej województwa uzyskały dostęp do funduszy strukturalnych. Znaczenie to, a tym samym ranga samorządu i przede wszystkim odpowiedzialność za podejmowane decyzje, wzrośnie ponownie w latach 2007-2013, wprost proporcjonalnie do zwiększonego strumienia unijnych funduszy oraz większej samodzielności województw w zakresie ich wykorzystania. W tym kontekście istotną wydaje się odpowiedź na pytanie, o zdolność organów samorządu do skutecznego zarządzania regionem oraz o warunki jakie należy spełnić by skuteczność ta była wyższa. Przed dwoma laty, pisząc pracę magisterską z zakresu zarządzania strategicznego rozwojem lokalnym przyjąłem założenie, że to strategia rozwoju jest czynnikiem determinującym powodzenie społeczności lokalnej. Mając świadomość istnienia innych warunków uznałem, iż to właśnie strategia, a także podejście do jej przygotowania i 1 Jak stwierdził A Klasik “polskim regionom od początku ich upodmiotowienia zagrażała marginalizacja na scenie narodowej oraz w grze o rozwój w skali europejskiej i globalnej”, A. Klasik, Strategia rozwoju regionu, Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000, s. 7. 2 Wprawdzie obowiązek określenia strategii rozwoju województwa wynika wprost z ustawy - Art. 11, ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) - ale przyjmuję optymistyczne założenie, iż przynajmniej większość samorządów opracowała dokument z poczucia własnej potrzeby, a nie obowiązku wynikającego z ustawy. -3- wdrożenia, kształtują je. Doświadczenia związane z pracą w urzędzie marszałkowskim przekonały mnie jednak, że skuteczność zarządzania gminą, czy regionem, zależy od szerokiego spektrum czynników, z których strategia nie musi być najważniejsza, a przynajmniej nie jest w stanie zneutralizować oddziaływania pozostałych. Celem niniejszego opracowania jest zatem diagnoza administracji samorządu województwa śląskiego jako organizacji, przez pryzmat jej zdolności do skutecznego działania na rzecz rozwoju regionu. Diagnoza zostanie przeprowadzona z wykorzystaniem, modelu “7s”, pozwalającego na całościowe przedstawienie organizacji, zaprezentowanego w 1980 roku i od tego czasu z powodzeniem wykorzystywanego w sferze biznesu. Równolegle więc do analizy jakości administracji samorządu województwa oceniona zostanie także przydatność modelu “7s”, jako narzędzia diagnozy na gruncie badań regionalnych. Praca ma charakter jedynie użytkowy, przedstawia w uporządkowany sposób zbiór – z konieczności subiektywnych – obserwacji procesów zachodzących w diagnozowanej organizacji i jej niedomagań oraz propozycji na zmianę istniejącej sytuacji. Nie została natomiast postawiona w niej żadna teza, która nadawałaby się do potwierdzenia bądź obalenia i prowadziła do wartościowej teorii3. Wynika to z jednej strony z faktu, iż przedstawiony materiał dotyczy zaledwie jednego województwa i nie pozwala na wyciąganie daleko idących wniosków, a z drugiej z przekonania autora o niemożności udowodnienia czegokolwiek na gruncie nauk społecznych, przy bogatym nawet materiale badawczym4. Treść pracy została ujęta w czterech rozdziałach, z których pierwsze dwa mają charakter teoretyczny, zaś dwa następne praktyczny. Pierwszy rozdział prezentuje pojęcie administracji samorządu, zakres jej działania oraz problematykę jakości administracji. Rozdział drugi charakteryzuje model “7s”, stanowiący podstawę późniejszej analizy. Trzeci rozdział w sposób opisowy przedstawia funkcjonowanie administracji samorządu województwa śląskiego w obszarach zaproponowanych przez model „7s”. W czwartym podjęto próbę stworzenia zbiorczego wskaźnika pozwalającego na dokonanie syntetycznej oceny jakości tejże administracji. 3 Przynajmniej zgodnie z wymogami, jakie teorii naukowej stawiał filozof nauki, Sir Karl Popper - Conjectures and refutations: the growth of scientific knowledge London: Routledge 1989, s. 33-39. 4 Tak długo jak nie istnieje możliwość przeprowadzenia kontrolowanego, powtarzalnego eksperymentu na jakkolwiek definiowanym 'regionie', twierdzenie że dowiodło się istnienia prostych zależności w tak skomplikowanym i nieizolowanym układzie jest pozbawione jakiejkolwiek wartości. Trudno zaufać też, mającym rozwiązać ten problem metodom statystycznym, jeżeli uświadomimy sobie, że matematyka procesów stochastycznych jest w zasadzie manifestacją bezradności nauki wobec zjawisk choć trochę bardziej skomplikowanych niż zderzenie dwóch kul. -4- 1. 1.1. Administracja samorządu województwa Istota i zakres działania Pojęcie administracji samorządowej jest oczywiście bezpośrednio związane z samym samorządem terytorialnym. Niejasności w rozumieniu pojęcia administracji samorządu może rodzić fakt, iż samorząd terytorialny jest często przedstawiany jako administracja – odmienna od rządowej forma organizacji administracji publicznej. Zgodnie zaś z definicją E. Ochendowskiego, samorząd terytorialny to związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej5. W teorii administracji samorząd uznaje się więc za formę decentralizacji administracji publicznej, a administrację samorządową zalicza się do wykonawczego pionu władzy6. Na potrzeby niniejszej pracy administracja samorządu województwa będzie rozumiana zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa7, jako system społeczny zespolony w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem w osobie marszałka, czyli urząd marszałkowski. Elementem administracji samorządu województwa jest także marszałek i pozostali członkowie zarządu województwa jako bezpośredni zwierzchnicy pracowników urzędu. Zakres działania tak określonej administracji wynika wprost z rozdziału drugiego ustawy powołującej samorząd województwa. Art. 11 zobowiązuje samorząd do prowadzenia polityki rozwoju województwa, na którą składa się m.in. utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej czy wspieranie rozwoju nauki. Art. 14 wymienia również szereg zakresów od kultury i ochrony zabytków do ochrony praw konsumentów, w ramach których samorząd ma obowiązek wykonywania konkretnych zadań. Ust 5 art. 11 wspomina dodatkowo, iż do samorządu województwa należy wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa. Na podstawie powyższych zapisów można więc stwierdzić, że podstawowym zadaniem samorządu województwa, na którym koncentrują się (lub przynajmniej powinny) działania jego administracji, jest rozwój regionalny. Samo pojęcie rozwoju regionalnego bywa definiowane na wiele sposobów. Wspólne dla większości definicji jest postrzeganie go jako procesu trwałych zmian na lepsze, zarówno w sensie ilościowym, jak i jakościowym, czyli jako wzrost i poprawę w różnych wymiarach 5 M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000. Ibid. 7 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) 6 -5- funkcjonowania regionu, w tym gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Szczegółowe ujęcie zaproponowali A. Klasik i F. Kuźnik, wskazując na dziesięć głównych składowych (subprocesów), które współcześnie, w polskich warunkach, tworzą rozwój w skali regionalnej (tabela 1.1). Tabela 1.1 Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego Wzrost gospodarczy i zatrudnienie Przyrost PKB na mieszkańca, nowe przestrzenie i urządzenia gospodarcze, nowe, atrakcyjne miejsca pracy, spadek bezrobocia Wzrost dobrobytu i jakości życia Wzrost dochodów lokalnych i regionalnych, poprawa warunków pracy, zamieszkania, wypoczynku, zdrowotnych i bezpieczeństwa publicznego Wzrost atrakcyjności inwestycyjnej Atrakcyjne oferty lokalizacyjne, wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie i materialne, agresywny marketing mocnych stron Rozwój technologiczny i innowacje Firmy i produkty zaawansowane technologicznie, centra transferu technologii, rozwój jednostek badawczo-rozwojowych, sieci innowacyjne, lokalne i regionalne środowiska innowacyjne Restrukturyzacja i dywersyfikacja działalności gospodarczych Restrukturyzacja wewnętrzna firm i wzrost ich siły konkurencyjnej, zagospodarowanie terenów poprzemysłowych, powstawanie nowych firm w działalnościach alternatywnych względem restrukturyzowanej, starej bazy ekonomicznej, nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców Rozwój usług i zasobów społecznych Wzrost dostępności do specjalistycznych usług medycznych, edukacyjnych, kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych, nowe obiekty, urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych, nowe formy świadczenia usług społecznych Wzrost ruchliwości zawodowej i społecznej Zmiany struktury zawodowej mieszkańców, nowe zawody i kwalifikacje dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym, częstotliwość zmian miejsca pracy, aktywność obywatelska, zaangażowanie w sprawy publiczne Rozwój infrastruktury instytucjonalnej Nowe instytucje administracji publicznej, instytucje wspierania rozwoju, instytucje promocji i reklamy, wzrost kapitału ludzkiego i finansowego, zaangażowanego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej, nowe formy organizacyjne, partnerstwo publiczno-prywatne Polepszenie jakości środowiska Przywracanie utraconych wartości przyrodniczych, eliminacja zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska, rozwój infrastruktury ochrony środowiska, rozwój systemów monitoringu ekologicznego, wzrost świadomości ekologicznej mieszkańców i kręgów biznesu Wzbogacenie tożsamości i procesy integracyjne Nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej, „powroty do źródeł”, ukształtowanie się nowego wizerunku jednostki terytorialnej, symbole integrujące, procesy integracji do wewnątrz i na zewnątrz Źródło: A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 395. Procesy te tworzą swoisty model rozwoju regionalnego, przydatny często w konstrukcji syntetycznych mierników takiego rozwoju. -6- Rozwój regionalny jest procesem holistycznym, łącznym efektem działań podejmowanych przez wielu aktorów regionalnych. Powinien zatem przebiegać w zgodzie z ich wartościami, preferencjami, aspiracjami, a także wychodzić naprzeciw ich bieżącym i antycypowanym potrzebom. Za najważniejszy miernik rozwoju w tym kontekście należało by więc uznać nie syntetyczne, obiektywne wskaźniki, lecz subiektywne odczucia społeczności. Rozwój regionalny w tym sensie to zbliżanie się do potencjalnego optimum w sensie Pareto, a zadaniem administracji jest wywoływanie zmian, które stale utrzymują w pobliżu maksimum stosunek korzyści do niekorzyści w skali całej wspólnoty regionalnej. -7- 1.2. Zagadnienie jakości administracji Administracja samorządu województwa ma przejrzystą strukturę i jasno określone obowiązki wynikające wprost z ustawy, jest skupiona w rękach jednego zwierzchnika i działa na rzecz realizacji określonych przez niego celów. W takim ujęciu administrację można uznać za rodzaj organizacji, w znaczeniu jakie nadawał jej T. Kotarbiński, czyli „pewien rodzaj całości ze względu na stosunek do niej jej własnych elementów, mianowicie takiej całości, której wszystkie składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości”8. Administracja mieści się również w ramach innych definicji organizacji, przedstawiających ją jako grupę ludzi pracujących razem9, bądź formalną grupę ludzi, mających dodatkowo jeden lub więcej wspólnych celów10. W teorii organizacji, pytanie o jakość jest zwykle utożsamiane z pytaniem o efektywność czy skuteczność organizacji11. Termin „efektywność” definiuje się natomiast jako poziom osiągnięcia założonych celów. Jakość organizacji jest zatem równoznaczna z jej zdolnością do realizacji celów. Rozumowanie takie będzie prawidłowe jedynie przy założeniu że organizacje są zorientowane na realizację celów, ale właśnie celowość uznano powyżej za jedną z podstawowych cech wyróżniających organizację. Przyjmując, że działania administracji samorządu województwa mają koncentrować się wokół rozwoju regionalnego, jakość administracji będzie więc utożsamiana z jej zdolnością do skutecznego zarządzania rozwojem regionalnym. Oczywiście rzeczywistość funkcjonowania poszczególnych samorządów województwa może jednak okazać się odmienna, a cele realizowane przez liderów organizacji, rozbieżne z tymi wynikającymi z ustawy. Skuteczność może być postrzegana przez członków zarządu – polityków przez pryzmat notowań swojego ugrupowania i ewentualną reelekcję w przyszłych wyborach. Tym samym, podejmowane decyzje i działania mogą być zorientowane na wzrost popularności, co rzadko idzie w parze z długookresowym efektem rozwojowym. Przeciwko przyjęciu rozwoju regionalnego za kryterium sprawności świadczyć może również fakt, iż efektywność administracji samorządu województwa nie jest z pewnością warunkiem wystarczającym dla osiągnięcia satysfakcjonującego rozwoju, a być może nie jest nawet warunkiem koniecznym. Choć zgodnie z ustawą samorząd województwa jest 8 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982, s. 75. http://www.websters-online-dictionary.org 10 http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation 11 J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT, http://www.womczest.edu.pl 9 -8- podmiotem strategicznego zarządzania regionem to jego rzeczywiste możliwości są w praktyce mocno ograniczone. Rządowo-samorządowy status regionu skutkuje podmiotowym dualizmem zarządzania regionem, jako że sfery, którymi zarządzają organy władzy publicznej szczebla krajowego, przenikają się ze sferami zarządzanymi przez samorząd województwa12. Dodatkowo na obszarze województwa funkcjonują samorządy lokalne – każdy w zakresie określonych ustawowo kompetencji oraz ogromna ilość podmiotów prywatnych. Także zwykli mieszkańcy regionu w zdecydowanej większości swoich decyzji są niezależni od władz regionalnych. W relacjach pomiędzy podmiotami tej bogatej struktury nie występuje podporządkowanie hierarchiczne, a cele poszczególnych aktorów mogą być niespójne bądź nawet sprzeczne z intencjami samorządu województwa. Władze województwa oddziałują na cały region pośrednio, stanowiąc akty prawa miejscowego. Bezpośrednie działania władz dotyczą jednak tylko drobnej części majątku zlokalizowanego na terytorium regionu i niewielkiej części wydatków w nim ponoszonych. Udział wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB wynosi jedynie 8% i jest mniej więcej o połowę niższy od przeciętnego poziomu w krajach OECD13. Reforma, na mocy której powstał samorząd województwa, doprowadziła do znaczącej decentralizacji odpowiedzialności administracyjnej, nie spowodowała jednak decentralizacji w sferze podejmowania decyzji, szczególnie na skutek niezapewnienia województwom odpowiednich dochodów14. Tabela 1.2 Wydatki inwestycyjne w regionie (zł, dane za rok 2004) Samorząd województwa W. śląskie Polska Samorządy lokalne 385 065 233 1 546 634 928 Nakłady inwestycyjne w gospodarce narodowej 3 595 035 000** 14 357 453 000 Inwestycje zagraniczne* 1 689 791 099 13 144 625 969 28 760 280 000 120 466 705 000 W. śląskie (%)*** 100,00 24,90 10,71 2,68 Polska (%) 100,00 12,86 5,88 1,40 * wartość inwestycji zagranicznych w zł obliczona z uwzględnieniem średniego kursu dolara w 2004 roku, wyliczonego na podstawie średnioważonych kursów miesięcznych NBP – www.nbp.pl ** wartość przybliżona na podstawie stosunku ilości lokalizacji inwestycji w regionie do lokalizacji ogółem *** stosunek procentowy wydatków inwestycyjnych województwa do innych kategorii wydatków Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS – www.stat.gov.pl oraz Rocznika 2004, Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005, s. 4. 12 A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa 2003, s. 1. 13 R. Buckley, R. Maurer, Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego zarządzania i integracji z Unią Europejską, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000, s. 4. 14 J. Hausner, Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001, s. 11. -9- Jak pokazuje tabela 1.2, choć województwo śląskie wypada bardzo dobrze na tle pozostałych polskich regionów ogółem, to jego wydatki inwestycyjne są czterokrotnie niższe od wydatków pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, prawie dziesięciokrotnie mniejsze od poziomu inwestycji zagranicznych w regionie i stanowią jedynie nieco ponad 2,5% ogółu nakładów inwestycyjnych w gospodarce regionu. Powyższe ograniczenia choć istotne, nie zwalniają jednak organów samorządu województwa z obowiązku zarządzania regionem, a jedynie zmieniają specyfikę tego procesu. Z pięciu funkcji zarządzania, wyróżnionych przez Henri Fayol’a (planowanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie, kontrolowanie) samorząd województwa, w znaczeniu dosłownym jest w stanie wywiązać się najwyżej z dwóch – planowania i kontrolowania. Pozostałe muszą być odmiennie rozumiane i realizowane. Przejęcie przez podmioty publiczne koncepcji zarządzania strategicznego wiązało się więc także z koniecznością modyfikacji i adaptacji narzędzi wypracowanych na gruncie biznesowym. Sam obowiązek zarządzania strategicznego rozwojem regionu dla samorządu województwa pozostaje jednak faktem, a jego skuteczność może być utożsamiana z jakością administracji. Zgodnie z przyjętą definicją rozwoju regionalnego, wyznacznikiem jakości administracji samorządu województwa będzie zatem osiąganie trwałego stanu, możliwie największego, przy danych ograniczeniach, sumarycznego zadowolenia mieszkańców regionu. Powyższa definicja jest bardzo niewymierna i byłaby zupełnie bezużyteczna, gdyby praca miała ambicje dowodzenia jakości administracji poprzez wykazanie wpływu jej działań na tempo i jakość rozwoju. Takie ujęcie jest jednak zupełnie wystarczające, gdy ma posłużyć jedynie jako odpowiedź na pytanie o cele i dążenia administracji i ukierunkować w ten sposób myślenie oraz ustawić odpowiednią optykę spojrzenia na funkcjonowanie administracji. - 10 - 2. Model “7s” - teoretyczna podstawa Rozdział ten poświęcono zaprezentowaniu modelu organizacji, który stanowi podstawę analizy administracji samorządu województwa, przeprowadzonej w rozdziałach następnych. 2.1. Geneza Porównując poszczególne źródła prezentujące tematykę modelu “7s” można znaleźć pewne nieścisłości odnośnie kwestii tego, komu i w jakim stopniu należy przypisać zasługi związane z jego stworzeniem. Najczęściej jako autorów przedstawia się Toma Petersa i Roberta Watermana. Zdaniem R. Kaplana model został po raz pierwszy zaprezentowany przez tę parę szerszej grupie czytelników związanych z biznesem w 'bestsellerze' In Search of Excellence15. Sami autorzy przyznają, że przy rozwijaniu idei “7s” pomogli im Richard Pascale i Anthony Athos z uniwersytetu Harvard16 – obaj wykorzystali omawiany model jako teoretyczną podstawę do skonfrontowania stylów prowadzenia biznesu w Stanach Zjednoczonych i Japonii w książce The Art of Japanese Management. Nie poddając w wątpliwość powyższego należy jednak zaznaczyć, że po raz pierwszy model “7s” został publicznie przedstawiony w 1980 roku, w artykule Structure is not Organization, wśród autorów którego, obok wymienianych już Watermana i Petersa, znaleźć można Juliena R. Phillipsa17. Wszyscy trzej byli wtedy pracownikami firmy McKinsey & Company, która zaczęła firmować model i wykorzystywać go w swojej działalności konsultingowej, dlatego też najczęściej w literaturze przedstawiany jest on jako “McKinsey 7S Framework”18. Impuls do prac nad modelem wziął się z przekonania, że spojrzenie na strategię i strukturę – charakteryzujące tradycyjne podejście do diagnozy organizacji – to za mało by faktycznie zrozumieć organizację i wdrożyć zmiany zwiększające jej efektywność w coraz bardziej złożonym, dynamicznym i konkurencyjnym otoczeniu. Tymczasem, jak twierdzą 15 R.S. Kaplan, How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy & Leadership, vol. 33, No 3, 2005, s. 41. 16 T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search of excellence: lessons from America's best-run companies, New ed. London 2004 (1982), s. 11. 17 R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure is not organization, Business Horizons, Volume 23, Issue 3, June 1980, s. 14-26. 18 Twórcy modelu twierdzili, że umieszczenie na modelu znaku McKinsey, znanej od dawna ze swojego pragmatycznego podejścia do rozwiązywania problemów w zakresie zarządzania, pozwoliło go uwiarygodnić i rozpropagować. - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11. - 11 - autorzy modelu, mimo iż intuicyjnie każdy manager czuł, że organizacja to coś więcej niż mogą zobrazować wykresy i opisy stanowisk pracy, gdy chciano wywołać zmianę, zmieniano strukturę. Także konsultanci, choć nieusatysfakcjonowani konwencjonalnymi podejściami, rozczarowani typowymi strukturalnymi rozwiązaniami – nie widzieli lepszych alternatyw19. Dążąc do rozszerzenia swojego aparatu diagnostyczno-naprawczego poza tradycyjne narzędzia służące rozwiązywaniu problemów organizacyjnych, twórcy “7s” przeprowadzili analizę stanu ówczesnej teorii organizacji oraz rzeczywistych trendów i zachowań charakterystycznych dla grupy bardzo dobrze funkcjonujących firm. Dokonali przy tym kilku istotnych spostrzeżeń: 1. Ludzie odpowiedzialni za podejmowanie decyzji mają ograniczoną zdolność przetwarzania informacji i dokonywania racjonalnych wyborów. W konsekwencji proces podejmowania decyzji w rozbudowanych organizacjach, funkcjonujących w złożonym i turbulentnym otoczeniu nie może przebiegać w całkowicie racjonalny sposób. J. March opisuje proces decyzyjny i uczenia się organizacji jako strumień wyborów, rozwiązań, managerów, szans oddziałujących ze sobą prawie przypadkowo i prowadzących do rozstrzygnięć kształtujących przyszłość organizacji. 2. Organizacje uczą się i dostosowują do zmian otoczenia bardzo powoli. Przykładają obsesyjną wręcz wagę do wypracowanych procedur i schematów długo po tym jak tracą one rzeczywiste znaczenie i wartość. Przedsiębiorstwa często bazują na błędnych założeniach dotyczących otaczającego je świata przez dłużej niż dekadę, pomimo nieodpartych dowodów, że otoczenie zmieniło się i one prawdopodobnie również powinny. 3. Rolą lidera organizacji jest wykorzystywać drzemiący w niej społeczny potencjał do kształtowania i ukierunkowywania wartości. Dobry value-shaper to zwykle efektywny manager, w odróżnieniu od tych operujących jedynie formalnym systemem nagród. 4. Zdaniem managerów - praktyków, najważniejsze dla ich organizacji jest zbudowanie zdolności do szybkiego i elastycznego reagowania na bodźce z otoczenia. Równocześnie są oni świadomi występującej wśród personelu potrzeby istnienia stabilnego, spajającego systemu wartości – fundamentu dla długookresowej ciągłości. Zadaniem zarządzającego jest więc zachowanie wewnętrznej stabilności przy równoczesnym umiejętnym kierowaniu reakcjami organizacji na szybkie zmiany w otoczeniu. Wiele dużych firm odnoszących sukcesy przywiązuje dużą wagę do podtrzymywania stabilnej kultury, a 19 R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14. - 12 - równocześnie szybciej niż konkurenci reagują na impulsy z zewnątrz. Czynią to nie poprzez głębokie zmiany strukturalne, ale tworząc tymczasowe narzędzia pozwalające skupić przez określony czas uwagę całej organizacji na jednym priorytecie, celu, bądź zagrożeniu płynącym z otoczenia20. Powyższe stwierdzenia sugerowały wysoką złożoność obiektu jakim jest organizacja, złożoność której tradycyjne modele nie ogarniały – uniemożliwiając tym samym skuteczne zmierzenie się z problemem sprawnego zarządzania i wprowadzania efektywnych zmian organizacyjnych. U podstaw nowego modelu organizacji, zaproponowanego przez Watermana, Petersa i Phillipsa w odpowiedzi na tak postawiony problem legło twierdzenie, iż owocna zmiana organizacyjna to nie kwestia struktury, ani interakcji pomiędzy strategią i strukturą. Efektywna zmiana zależy od relacji pomiędzy strukturą-structure, strategiąstrategy, systemami-systems, stylem-style, umiejętnościami-skills, personelem-staff i nadrzędnymi celami-superordinate goals21 (obecnie częściej mówi się o wspólnych wartościach-shared values). Wykorzystywany w działalności konsultingowej model “7s” okazał się niezwykle użyteczny, zarówno w diagnozowaniu przyczyn problemów organizacji, jak i w formułowaniu programów naprawczych. Nie wszystkie firmy uznane przez Petersa i Watermana (In Search of Excellence) za wzorcowe – zgodnie z wymaganiami modelu – utrzymały swoją pozycję liderów w nadchodzących dekadach. Mimo tego, sam model nadal jest używany w praktyce oraz nauczaniu zarządzania jako narzędzie diagnostyczno – naprawcze dla organizacji sektorów prywatnego i publicznego22. 20 21 22 R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14-16. Ibid., s. 17. R.S. Kaplan, How balanced..., op. cit., s. 42. - 13 - 2.2. Konstrukcja Wiodąca idea twórców modelu jest taka, że rezultat funkcjonowania organizacji zależy od wzajemnego oddziaływania kilku czynników, z których część nie jest zupełnie oczywista i przez to pomijana w tradycyjnych analizach. Kształt schematu przedstawiającego strukturę “7s” (rys. 2.1) prowadzi do kilku wniosków: ● O zdolnościach dostosowawczych organizacji decyduje mnogość elementów. Poza strukturą i strategią, można ich zidentyfikować jeszcze przynajmniej pięć. Podział ten jest w pewnym stopniu arbitralny, ale jego zaletą jest to, że odwzorowuje złożoność zjawiska i dzieli je na fragmenty możliwe do ogarnięcia i kształtowania. ● Poszczególne elementy są ściśle powiązane ze sobą. Wprowadzenie znaczącej zmiany w obrębie jednego elementu bez zmiany pozostałych jest trudne, gdyż one wzajemnie się determinują. Ignorowanie tych zależności przy zarządzaniu organizacją może prowadzić do niepowodzenia. Kondycja organizacji nie jest jedynie wypadkową jakości poszczególnych elementów, ale w dużej mierze zależy także od ich zgodności, wzajemnego dopasowania. ● Schemat nie ma początku ani końca, a między poszczególnymi elementami nie ma hierarchii. Oznacza to, że w zależności od typu organizacji, etapu jej funkcjonowania, czy też charakterystyki otoczenia, inny czynnik, bądź grupa czynników, może okazać się siłą napędową, kluczowym elementem determinującym zmiany w innych i tym samym powodzenie całej organizacji. Przedstawianie poszczególnych elementów składających się na model warto poprzedzić uwagą, iż w literaturze przedmiotu przyjął się podział na tzw. twarde “s” strukturę, strategię i systemy oraz miękkie “s” - pozostałe czynniki23. Pierwsza grupa, nazwana przez R. Pascale i A. Athos'a “zimnym trójkątem” (cold triangle)24, to elementy bardziej wymierne i namacalne, a także popularniejsze w sensie podejmowanych analiz i opracowań, szczególnie wśród ekonomistów i specjalistów z zakresu zarządzania. Druga grupa to elementy trudniejsze do uchwycenia, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w oficjalnych dokumentach, regulaminach, mające więcej zwolenników wśród psychologów i socjologów. 23 Co ciekawe sami autorzy, którzy również posługiwali się nomenklaturą “hard & soft S's”, za twarde “S” uznali jedynie strukturę i strategię, zaznaczając prawdopodobnie tym samym że jedynie te dwa elementy były wcześniej poddawane analizie - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11. 24 R. Pascale, A. Athos, The art of Japanese Management, London 1986, s. 82. - 14 - Rys. 2.1. Model 7s – nowe spojrzenie na organizację STRUKTURA STRUCTURE STRATEGIA SYSTEMY STRATEGY SYSTEMS CELE NADRZĘDNE SUPERORDINATE GOALS UMIEJĘTNOŚCI STYL SKILLS STYLE PERSONEL STAFF Źródło: opracowanie własne na podstawie R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure…op. cit., s. 18. - 15 - Struktura to podział organizacji na mniejsze jednostki i ustalone między nimi relacje. Struktura grupuje zadania i ludzi, określa sposób koordynacji działań i kanały sprawozdawczości. Z niej wynika rozdział kompetencji i odpowiedzialności oraz stopień specjalizacji i integracji. Tradycyjny podział strukturalny był podziałem funkcjonalnym na produkcję i sprzedaż. W wyniku rozwoju przedsiębiorstw, rosnącego zasięgu i złożoności organizacji popularność zdobyła struktura zdecentralizowana – dzieląca tradycyjne funkcjonalne wydziały. Kolejnymi produktami ewolucji organizacji były struktury macierzowa i sieciowa. Strategia, w zależności od ujęcia, może być zdefiniowana jako wizja, długofalowe cele i sposoby ich osiągania, wpływające na funkcjonowanie systemu jako całość25, bądź jako generalny schemat aktualnego i planowanego rozwoju zasobów i interakcji z otoczeniem, który określa w jaki sposób organizacja chce osiągnąć swoje cele, z wyłączeniem jednak samych celów i wizji26. Autorzy modelu rozumieją strategię jako planowane przez firmę w długim okresie czasu działania i sposób alokacji ograniczonych zasobów, w odpowiedzi na, bądź wyprzedzająco wobec pojawiających się szans i zagrożeń w otoczeniu – ze strony klientów czy konkurentów. Strategia jest pomysłem na osiągnięcie przewagi konkurencyjnej. Przez systemy należy rozumieć wszystkie formalne i nieformalne procedury i procesy kształtujące codzienne funkcjonowanie organizacji. Zaliczyć można do nich: procedury budżetowania, planowania, alokacji zasobów, kontroli zarządczej, system obsługi klienta czy bardzo namacalny – system komputerowy. Istotnym elementem systemu przepływu informacji mogą być zarówno oficjalne procedury obiegu korespondencji papierowej i elektronicznej jak i nigdzie niezapisane zwyczaje dotyczące częstotliwości i przebiegu spotkań pracowników. System podejmowania decyzji może być oparty zarówno na intuicji managera, jak i opierać się na złożonych aplikacjach eksperckich, korzystających ze sztucznej inteligencji. Pojęcie personelu jest utożsamiane przede wszystkim ze sposobem zarządzania zasobami ludzkimi. Obejmuje wszystkie procedury związane z rekrutacją, wprowadzaniem nowych pracowników w realia funkcjonowania firmy, rozwijaniem ich zdolności i umiejętności, kształtowaniem ścieżki kariery i rozwojem zawodowym. To także system oceny pracy, nagradzania i motywowania zatrudnionych oraz umiejętność zatrzymywania wartościowych pracowników. Z drugiej strony na personel składa się – bardziej dosłownie – 25 Definicja R.L. Ackoffa podana za: Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody, Pod red. R. Krupskiego, wydanie 4, wydawnictwo AE Wrocław 2001, s. 14-15. 26 C.W. Hofer, D. Schendel, Strategy formulation; Analytical Concepts, cyt. za: H. Kreikebaum, Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 27. - 16 - charakterystyka pracowników, dominujące typy osobowości i doświadczenie (czy przykładowo w firmie jest więcej inżynierów i informatyków czy jednostek “inteligentnych emocjonalnie”), a także morale, motywacja i nastawienie do wykonywanych zadań, relacje pomiędzy samymi pracownikami oraz pracownikami i kadrą kierowniczą. Styl to z jednej strony charakterystyka zachowania managerów wysokiego szczebla w dążeniu do osiągania celów firmy, a z drugiej kultura organizacji. Na styl zarządzania managera składa się m.in. sposób w jaki zagospodarowuje on swój czas, na czym skupia uwagę, jakie pytania zadaje i czego wymaga od pracowników. Za istotne elementy kultury uznać można typowe dla organizacji schematy myślenia i zachowania, dominujące przekonania, niepisane normy kształtujące się na przestrzeni czasu. Umiejętności są rozumiane jako kompetencje wyróżniające organizację spośród innych, czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi. Zdolności te mogą być przynależne kluczowemu personelowi, bądź dotyczyć organizacji jako całości i być związane m.in. z procesem zarządzania, systemami, posiadanymi technologiami, potencjałem badawczym, obsługą klienta, serwisem czy sprawnością marketingową. Kluczowe dla powodzenia organizacji nie jest samo posiadanie wielu umiejętności, ale ich dopasowanie do rzeczywistych potrzeb, jak również zdolność szybkiego kreowania nowych umiejętności i neutralizowania tych, które zaczynają być kulami u nogi. Nadrzędne cele (wspólne wartości) to zestaw fundamentalnych wartości, zasad i aspiracji podzielanych przez liderów organizacji, odzwierciedlonych w wizji, misji i poprzez nie komunikowanych do wewnątrz – wpajanych członkom organizacji oraz na zewnątrz – klientom, konkurentom. Wizja może być abstrakcyjna, ale to ona kształtuje przyszłość firmy bo z niej wynikają bardziej szczegółowe cele. Misja uzasadnia sens istnienia firmy w otoczeniu, przedstawiając co ta sobą reprezentuje i co ma do zaoferowania. Wartości stanowią fundament, wokół którego zorganizowana jest cała działalność organizacji, są także pewnego rodzaju sumieniem, podstawą etyki działania firmy. Istotna jest zarówno ich treść, jak i fakt na ile są one rozumiane i podzielane przez szerokie grono członków organizacji. - 17 - 3. Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego Poniższa analiza prezentuje administrację samorządu województwa w układzie siedmiu elementów wynikających z modelu „7s”, przedstawionego w rozdziale drugim. 3.1. Struktura Układ organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego to typowo funkcjonalna struktura. Na czele organizacji stoją marszałek województwa i pozostali członkowie zarządu województwa. Każdy z nich bezpośrednio kieruje pracą kilku wydziałów, zaangażowanych w realizację zadań samorządu w określonym zakresie, np. edukacji i nauki, komunikacji i transportu, czy ochrony środowiska (załącznik 1). Brak decentralizacji przejawia się w fakcie, iż organizacyjna, prawa i finansowa obsługa jest zorganizowana dla całego urzędu w odrębnych wydziałach27. Przyjęta struktura w ogólnym zarysie wydaje się rozsądnym wyborem w kontekście rozmiaru i specyfiki organizacji. Urząd marszałkowski jest jednostką średniego rozmiaru pod względem zatrudnienia, „obrotów” i zasięgu funkcjonowania, zarówno w sensie geograficznym – region, jak i spektrum podejmowanych działań. Nie ma zatem racjonalnych przesłanek wprowadzania daleko idącej decentralizacji. Jeśli spojrzeć na urząd przez pryzmat teorii rozwoju organizacji L. E. Greinera28 to znajduje się on na drugim z pięciu etapów rozwoju – funkcjonalna struktura, rozwinięte systemy, formalna komunikacja, brak autonomii dyrektorów wydziałów. Ewolucja administracji województwa nie musi być oczywiście zgodna z modelem zaproponowanym przez Greinera. W momencie utworzenia znalazła się ona w punkcie, w którym jest teraz i prawdopodobnie już w nim pozostanie. Możliwe jednak, iż przerost funkcji i rozmiaru niektórych wydziałów doprowadzi do parcia na wzrost autonomii (rys. 3.1). Zastrzeżenia w obecnej strukturze organizacyjnej budzić może sposób podziału zadań powodujący nakładanie się kompetencji poszczególnych wydziałów. Zgodnie z regulaminem urzędu Wydział Strategii i Planowania Przestrzennego odpowiada m.in. za opracowywanie strategii, programów dotyczących rozwoju społeczno - gospodarczego regionu, współpracę przy opracowaniu programów rządowych, aktualizację strategii rozwoju województwa oraz 27 Przeciwnie – o decentralizacji struktury mogłoby świadczyć istnienie międzywydziałowych zespołów zadaniowych w Bielsku-Białej i Częstochowie, ale jednostki te nie realizują odrębnej od „centrali” polityki, a jedynie stanowią przedstawiciela administracji „w terenie”. Natomiast poszczególni pracownicy zespołu podlegają dyrektorom odpowiednich wydziałów w Katowicach. 28 L.E. Greiner, Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review, Vol. 50(4). 1972 - 18 - DUŻA Rys. 3.1. Cykl rozwoju organizacji Etap 1 Etap 2 Etap 4 Etap 3 Etap 5 5. Kryzys ? 4. Kryzys Rozmiar organizacji BIUROKRACJI 3. Kryzys 5. Wzrost przez KONTROLI KOLABORACJĘ 4. Wzrost przez KOORDYNACJĘ 2. Kryzys AUTONOMII 3. Wzrost przez DELEGACJĘ 1. Kryzys PRZYWÓDZTWA 2. Wzrost przez MAŁA UKIERUNKOWANIE Rewolucja Ewolucja 1. Wzrost przez KREATYWNOŚĆ MŁODA DOJRZAŁA Wiek organizacji Źródło: L.E. Greiner, Evolution…, op. cit. monitoring i ewaluację programów sektorowych i rozwoju regionu29. Równocześnie w strukturze urzędu funkcjonuje wydział Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich, który faktycznie przeprowadził aktualizację strategii rozwoju województwa, tworzy regionalny program operacyjny, uczestniczy w pracach nad dokumentami programowymi szczebla krajowego. Istniejąca sytuacja nie prowadzi na co dzień do chaosu kompetencyjnego, gdyż w praktyce przedstawiciele obu wydziałów wiedzą co należy do ich obowiązków. Rozproszenie pracowników odpowiedzialnych za planowanie strategiczne w dwóch wydziałach ogranicza jednak możliwości angażowania ich we wspólne, ważne projekty, co zdecydowanie negatywne wpływa na skumulowaną efektywność ich pracy. Można mieć również wątpliwości odnośnie zachowania swoistej ciągłości myśli strategicznej w sytuacji, gdy inny wydział przygotowywał strategię rozwoju województwa w roku 2000, a inny dokonał jej aktualizacji w 2005, dodatkowo pracownicy tego pierwszego nie zostali zaangażowani w prace nad Regionalnych Programem Operacyjnym 2007-2013. 29 §35 Regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr 14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006. - 19 - Równie niekorzystne w kontekście prowadzenia polityki rozwoju regionu jest oddzielenie jednostki faktycznie odpowiedzialnej za programowanie rozwoju od jednostki zajmującej się zagospodarowaniem przestrzennym. Rozwój regionalny ma miejsce nie w punkcie, lecz w przestrzeni. Ograniczanie koordynacji polityk przestrzennej i rozwoju do zapisów o zgodności planu zagospodarowania ze strategią rozwoju niekorzystnie oddziałuje na skuteczność obu. Rozwiązaniem powyższych problemów mogłoby być połączenie wydziałów Strategii i Planowania Przestrzennego oraz Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich w jeden twór (departament), zarządzany przez jednego managera. W jego strukturze należałoby wydzielić trzy jednostki zajmujące się odpowiednio polityką przestrzenną, programowaniem rozwoju i wdrażaniem programów (z naciskiem na fundusze europejskie, stanowiące podstawowy instrument finansowy wspierania rozwoju, znajdujący się w rękach samorządu województwa)30. Silniejsza kadrowo jednostka programowania mogłaby odpowiadać w zakresie metodologii za przygotowanie wszystkich powstających w urzędzie strategii i programów sektorowych oraz dbać o ich spójność z nadrzędną koncepcją rozwoju zawartą w strategii województwa. Funkcjonalna struktura urzędu odpowiada w dużej mierze weberowskiemu modelowi biurokracji, nie sprzyja natomiast rozwojowi administracji samorządu województwa w kierunku New Public Management, bądź Public Governance. Sformalizowana hierarchiczność i jasno zdefiniowany zakres kompetencji sprzyja koncentrowaniu się na codziennym działaniu, procedurach, a nie długookresowych wynikach. Brak elastyczności struktur administracyjnych jest powodem ich niskiej efektywności31. Struktura macierzowa, mająca stanowić odpowiedź na niedomagania konwencjonalnej biurokratycznej struktury nie sprawdziła się nawet w sektorze prywatnym, ale powstałe na jej bazie tymczasowe quasi-macierzowe narzędzia stanowią przydatne rozwiązania. W praktyce przyjmują one formę tymczasowych, budowanych w poprzek funkcjonalnej struktury, zespołów zadaniowych, zorientowanych na rozwiązanie konkretnego problemu, bądź osiągnięcie konkretnego celu32. W przeciwieństwie do obecnie powoływanych w urzędzie 30 Rozwiązanie takie nie jest wyjątkowo oryginalne. Podobna struktura funkcjonuje przykładowo w województwie łódzkim gdzie jednak wydzielono – tworząc odrębne wydziały – wdrażanie projektów własnych samorządu z reszty wdrażania, oraz monitoring rozwoju z programowania rozwoju http://www.lodzkie.pl/lodzkie/um/urzad/departamenty/dep_pol_reg/. 31 J. Hausner, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002, s. 23-25. 32 W.F. Baber, R.V. Bartlett, Matrix organization theory and environmental impact assessment, Social Science Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3. - 20 - marszałkowskim zespołów, które funkcjonują na papierze, bądź ograniczają się do kilku spotkań, macierz, jako nowy twór strukturalny, sankcjonuje swoisty dualizm władzy stawiając kierownika zespołu na równi z dyrektorem wydziału i dając mu prawo kontrolowania i wykorzystywania zasobów organizacji. Zdaniem L.R. Sayles’a, poziom zasobów, które są czasowo oddawane pod kontrolę kierownika projektu może sięgać nawet 100%33. Tymczasem w praktyce funkcjonowania zespołów zadaniowych w urzędzie poziom ten zmierza zwykle do 0%34. Zmiana tego stanu wymagałaby umocnienia pozycji kierownika zespołu, nadania mu formalnych możliwości adresowania i egzekwowania wykonania zadań. Co do wyboru członków zespołu, to powinien on dokonywać się w drodze negocjacji kierownika zespołu z dyrektorami funkcjonalnymi35, a wybrani członkowie zespołu musieliby być w rzeczywisty sposób odciążani z bieżących obowiązków na czas pracy zespołu. Pewne symptomy kryzysu autonomii, przewidywanego przez L.E. Greinera w funkcjonalnym etapie rozwoju organizacji (patrz rys. 3.1), można zaobserwować w odniesieniu do wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich. Wydział ten dynamicznie się rozrasta, a dynamika ta jeszcze wzrośnie w latach 2006-2007, zarówno w sensie kadrowym, jak i ilości realizowanych zadań. Przy zachowaniu obecnego podziału kompetencji36, obsługa wydziału w ramach urzędu byłaby mocno utrudniona i prawdopodobnie nieefektywna. W ramach wydziału „funduszy” doszłoby do zdublowania funkcji finansowych, prawnych i organizacyjnych37 – pełnionych dla reszty urzędu przez inne wydziały. Alternatywne scenariusze to podział obowiązków związanych z zarządzaniem funduszami strukturalnymi pomiędzy większą ilość „merytorycznych” wydziałów urzędu, lub autonomizacja jednostki zarządzającej funduszami poprzez utworzenie jednostki budżetowej. Oba rozwiązania stanowią swoistą rewolucję organizacyjną, to drugie może także doprowadzić wręcz do pogłębienia wcześniej zarysowanych problemów (brak koordynacji różnych polityk i zdolności do elastycznego rozwiązywania zadań międzywydziałowych). Wybór odpowiedniego wariantu przyszłości będzie stanowił spore wyzwanie dla Zarządu Województwa. 33 L.R. Sayles, Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics, Autumn 1976, s. 6. 34 Przy projekcie trwającym 4 miesiące „wysiłek” wydziału funkcjonalnego może ograniczyć się do wysłania jednego pracownika na 4 dwugodzinne spotkania. Jeśli założyć, że wydział ten ma 20 pracowników, to dysponuje on w tym czasie 13440 „osobogodzinami”. Wykorzystanie dostępnych zasobów przez kierownika zespołu jest więc równe 0,06%. 35 Tak by członkowie zespołu rekrutowali się spośród pracowników przydatnych w realizacji jego celu, a nie akurat niepotrzebnych w wydziale funkcjonalnym. 36 Całość obowiązków samorządu związana z zarządzaniem funduszami strukturalnymi w kompetencjach jednego wydziału. 37 Projekt systemu wdrażania RPO WŚ na lata 2007-2013 – dokument wewnętrzny, Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego, Katowice 2005. - 21 - 3.2. Strategia Dla zarządu województwa oraz podległej mu administracji, których sens istnienia zawiera się w wykonywaniu zadań na rzecz rozwoju regionu, najważniejszym dokumentem jest, bądź powinna być strategia rozwoju regionu. Strategia jako dokument jest fizycznym przejawem prowadzenia polityki rozwoju, zapisem wyników procesu myślenia strategicznego – celów i sposobów na ich osiągnięcie. Dobra strategia w kontekście modelu „7s” to dobry pomysł na przyszłość, pomysł na to gdzie region w określonym horyzoncie czasowym powinien się znaleźć i jak go tam doprowadzić. Tym samym w szerszym ujęciu za strategię działania samorządu uznać należy cały system dokumentów programowych, którymi posługuje się administracja samorządu województwa, ze strategią rozwoju województwa na czele, ale obejmujący również plan zagospodarowania przestrzennego, strategię rozwoju innowacji i inne. Obecnie obowiązująca Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020 jest stosunkowo nowa, została uchwalona w 2005 r. i powstała w wyniku aktualizacji poprzedniej strategii z roku 2000. Wśród przyczyn aktualizacji, wymienionych we wstępie do Strategii jest zmiana uwarunkowań spowodowana przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, konieczność uwzględnienia zapisów Strategii Lizbońskiej i innych dokumentów szczebla krajowego i europejskiego oraz przede wszystkim konieczność przygotowania się do nadchodzącego wyzywania, jakim będzie skuteczne wykorzystanie funduszy strukturalnych w latach 2007-201338. Przy okazji aktualizacji intencją ludzi odpowiedzialnych za stronę metodologiczną Strategii było uproszczenie jej struktury, która również w opinii niezależnych recenzentów39 była nazbyt rozbudowana, a także skonkretyzowanie treści – tak by faktycznie wyrażała jasną koncepcję rozwoju regionu. Zamierzenia te udało się zrealizować niestety jedynie częściowo. Logika dokumentu została skonstruowana tak, by priorytety rozwoju wyznaczały pola interwencji, jakie będą podejmowane w ramach realizacji wizji, a cele strategiczne określały zadowalający poziom zmian, który zamierzamy osiągnąć w każdym z pól. Oczywiście te drugie zostały zdekomponowane w cele szczegółowe stanowiące metodę osiągania celów strategicznych. Na skutek lawiny wniosków ze strony m.in. przedstawicieli samorządów lokalnych, radnych sejmiku, organizacji pozarządowych, opisy priorytetów i celów zostały w sposób nie do końca kontrolowany rozszerzone o kolejne deklaracje odnośnie tego co będzie 38 39 Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2005, s. 5. G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001, s. 51. - 22 - finansowane, wspierane, stymulowane itd. W konsekwencji, relacja priorytety – cele została zaburzona, a treść obydwu poziomów mocno poszerzona. Funkcja aktywizująca strategii wydaje się mocno ograniczona, o ile prace warsztatowe w gronie ekspertów nosiły znamiona zespołowego myślenia o przyszłości regionu, o tyle wysiłek lokalnych samorządowców, radnych, przedsiębiorców skupił się na umieszczeniu w treści strategii zapisów odnoszących się do wszystkiego co dana gmina, miasto, powiat czy inny podmiot zamierza realizować w najbliższych latach. Strategia w takiej formie traktowana jest jedynie w kategorii ograniczenia – dokumentu, z którym trzeba wykazać zgodność starając się o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania. Nie pełni natomiast w żadnym razie roli platformy współpracy i współdziałania, nie stanowi podstawy do harmonizowania działań różnych podmiotów, jak optymistycznie twierdzą niektórzy autorzy40. Żaden podmiot poza samorządem województwa nie jest zobligowany do czegokolwiek zapisami strategii rozwoju województwa. W związku z tym dla większości podmiotów sceny regionalnej im szersze zapisy, tym lepsza strategia. Chęć zadowolenia wszystkich składających wnioski o uzupełnienie treści i brak stanowczości w ich selekcji sprawia, iż praktyczna, operacyjna wartość strategii jest bardzo niska. Strategia nie pokazuje jakie działania dla regionu są najważniejsze i na czym skoncentrować ograniczone zasoby. Dokument nie jest więc skutecznym narzędziem pracy Zarządu Województwa, nie służy jako podstawa dokonywania wyborów i podejmowania bieżących decyzji pozwalająca ocenić nie tylko ich bezpośrednie korzyści, ale i zgodność z obranym kierunkiem rozwoju regionu. Uchwalenie strategii rozwoju regionu skłania do refleksji nad jej relacją wobec innych dokumentów programowych i operacyjnych, opracowanych w urzędzie marszałkowskim. Wszystkie te dokumenty zostały uchwalone przed aktualizacją strategii, na przestrzeni od 2000 do 2004 roku41, mimo to wykazano ich pełną zgodność z poszczególnymi celami i kierunkami zaktualizowanej strategii42. Niepokojące jest to, że na dziewięciu stronach tekstu nie pojawia się ani jedna sugestia, wniosek o konieczność aktualizacji dokumentów niższego szczebla, rezygnacji z niektórych bądź stworzenia nowych, na skutek zmian w strategii rozwoju. W innym miejscu dokumentu wspomina się jedynie, że podstawowymi instrumentami wdrażania strategii są regionalne, wojewódzkie i inne programy operacyjne oraz kontrakty wojewódzkie. Sytuacja ta może mieć kilka przyczyn: 40 E. Wysocka, J. Koziński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Warszawa 1999, s. 6. O co trudno mieć niewątpliwie pretensje. Wszak nie można oczekiwać, że już w trakcie prac nad strategią rozwoju będą czekały gotowe dokumenty niższego szczebla uwzględniające jej zapisy. 42 Strategia Rozwoju…, op. cit., s. 110-118. 41 - 23 - Rys. 3.2. Strategia administracji samorządu województwa śląskiego Strategia Rozwoju Województwa 2005 – 2020* Kapitał ludzki Gospodarka Program rozwiązywania problemów alkoholowych** 2000-2015 RIS 2003 -2013 Program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych** 2003-2005 Strategia rozwoju turystyki 2004-2013 Środowisko i przestrzeń Infrastruktura Program ochrony środowiska do 2004 Program gospodarki odpadami 2003 - 2006 Program łagodzenia skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego 2005-2006 Zaktualizowany wojewódzki program operacyjny 2005-2006 Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004-2006 Plan Zagospodarowania Przestrzennego 2004-2015 * faktyczny okres obowiązywania ** nazwa skrócona Źródło: opracowanie własne • Aktualizacja strategii rozwoju województwa była procesem zupełnie jałowym, w dokumencie nie nastąpiły żadne znaczące zmiany i jest on faktycznie tożsamy z dotychczas obowiązującą strategią; • Obie strategie są tak ogólne, że w praktyce wszystkie możliwe programy w jakimś bliżej nieokreślonym stopniu przyczyniają się do ich realizacji; • Wysiłek urzędników skupił się na wykazaniu za wszelką cenę zgodności istniejących programów i strategii ze zaktualizowaną strategią rozwoju, a nie na zaprojektowaniu - 24 - skutecznego systemu jej realizacji. Każde z powyższych twierdzeń świadczy przeciwko istnieniu dobrej strategii działania Zarządu i administracji Województwa Śląskiego – spójnego systemu dokumentów planistycznych, ukierunkowujących codziennie działania Zarządu i podległych mu urzędników. Jak zmienić taki stan rzeczy? G. Gorzelak postuluje by u podstaw prac nad strategia rozwoju regionu przyjąć założenie, że jest to dokument nie szeroko pojmowanej społeczności regionalnej, ale władzy regionalnej – jej zobowiązanie do podjęcia określonych zadań. Tym samym zakres strategii należałoby ograniczyć do sfer, które leżą w zasięgu bezpośredniego, bądź pośredniego oddziaływania władz regionu. Cele powinny być nieliczne i nie odnosić się do rutynowych działań władzy. Ograniczenia wymaga również partycypacja społeczna rodząca presję na rozszerzanie zakresu strategii43. Propozycja ta, choć w przeważającej części jest słuszna, budzi pewne wątpliwości. Jeżeli dokument władzy ma być strategią, to wstępem do jej skonstruowania powinna być wizja. Działania władzy dotyczą regionu, więc chodzi o wizję regionu. Całego regionu, bo próba określenia, jaki wycinek stanu regionu za 20 lat będzie efektem działań władz byłaby kuriozalnym zajęciem. W następnym kroku, poprzez diagnozę, można dojść do zestawu celów – warunków realizacji wizji. Realizacja części z nich będzie znajdowała się w gestii władz regionalnych a części nie – wyraźne rozróżnienie ich jest niewątpliwie istotne. Te pierwsze powinny być przedmiotem dalszej pracy, dekompozycji, określenia warunków i możliwości realizacji, stworzenia programów operacyjnych i ich wdrożenia. Zupełne pomijanie tych drugich w dokumencie nie wydaje się jednak wskazane, szczególnie jeśli w naturalny sposób zostały już i tak zidentyfikowane. W odróżnieniu od celów realizowanych przez władze regionalne można by nazywać je warunkami realizacji wizji i stanowiłyby one logiczne dopełnienie strategii. Poza tym pełniłyby funkcję informacyjną, komunikując samorządom lokalnym i innym podmiotom, jakie zachowania z ich strony są pożądane w myśl koncepcji rozwoju regionu przyjętej przez władze tego szczebla. Tak skonstruowany dokument mógłby stanowić podstawę rozmów, negocjacji realizacji wspólnych przedsięwzięć oraz kryterium oceny i wyboru projektów do dofinansowania, którego udzielenie leży w gestii władz regionalnych. Niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego polskich regionów i wynikający z niego szeroki wachlarz niezaspokojonych potrzeb społecznych powoduje także, że dokonanie 43 G. Gorzelak, Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego, Projekt PHARE 2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne. - 25 - strategicznego wyboru, ograniczenie celów do wąskiej grupy strategicznych zagadnień jest zadaniem tyleż ważnym, co niezwykle trudnym. Umieszczenie w strategii większej liczby celów, czyli działanie popularne a nie odpowiedzialne, może być nieuniknione w sytuacji, gdy ostateczna decyzja należy do polityków – Zarządu Województwa, rozliczanych przez innych polityków – Sejmik Województwa. W tym kontekście rozsądną i wykonalną, w przeciwieństwie do ograniczania celów, alternatywą jest ich rangowanie. Konsekwentne porządkowanie pod względem znaczenia i pilności, zaczynając od problemów na etapie diagnozy i kontynuując to samo w odniesieniu do celów44, powinno pozwolić zachować operacyjną wartość dokumentu, w tym stworzyć spójny system narzędzi operacyjnych niższego szczebla, stanowiący faktyczną strategię działania Zarządu Województwa. 44 Co rozumie się samo przez się jeśli uznać że problem to negatywny stan rzeczy, negatywny warunek, luka pomiędzy stanem wyjściowym a stanem pożądanym. Cel jest równoznaczny ze zmianą tego stanu, niwelacją luki, czyli jest pozytywnym odbiciem problemu, swoistą antytezą. W konsekwencji celami najważniejszymi stają się te powiązane z problemami uznanymi za kluczowe. - 26 - 3.3. Systemy Formalne procedury, kształtujące codzienne funkcjonowanie urzędu marszałkowskiego, wynikają zarówno z wewnętrznych regulacji jak i zewnętrznych, nadrzędnych aktów prawnych. W regulaminie organizacyjnym urzędu sprecyzowano m.in. zasady przeprowadzania kontroli, obiegu korespondencji, postępowania przy opracowywaniu i wydawaniu aktów prawnych Zarządu i Marszałka oraz jakie rejestry i gdzie dokładnie mają być prowadzone45. Ustalanie i zmienianie zasad działalności urzędu możliwe jest także za pomocą zarządzeń, które wydaje i wprowadza w życie Marszałek. Niezależne od samorządu województwa i regulowane właściwymi ustawami są przykładowo zasady opracowywania, uchwalania i wykonywania budżetu czy zasady i tryb udzielania zamówień publicznych. Systemy stanowią tę zmienną modelu „7s”, która jest w stanie zdominować pozostałe. Istotna cechą systemów jest to, że odzwierciedlają i warunkują stan organizacji oraz to, na co jest ona faktycznie zorientowana46. Jeżeli celem Zarządu Województwa ma być nie administrowanie, lecz zarządzanie strategiczne rozwojem regionu, to administracja samorządu powinna funkcjonować zgodnie z ideą Public Governance, posiadać elastyczne struktury, prowadzić działania w długim horyzoncie czasowym, ukierunkowane na zewnątrz i na potrzeby społeczności, być zorientowana na wywoływanie zmian a nie utrwalanie porządku47. Skuteczne prowadzenie takich działań nie będzie możliwe, bez nadrzędnego, wewnętrznie spójnego systemu zarządzania strategicznego, składającego się z wzajemnie sprzężonych podsystemów planowania, wdrażania i kontroli. 45 46 47 Najbardziej intrygujący wydaje się rejestr zezwoleń na pozyskiwanie zwierząt wolno żyjących w celu tworzenia kolekcji spreparowanych zwłok prowadzony w Wydziale Terenów Wiejskich - §6 Regulaminu organizacyjnego…, op. cit. R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 21. J. Hausner, Od idealnej biurokracji…, op. cit., s. 39, - 27 - Rys. 3.3. System zarządzania strategicznego PLANOWANIE WDRAŻAN I E KONTROLA Wprowadzanie korekt Pomiar odchyleń Wybór parametrów Realizacja Planowanie budżetu Formułowanie strategii Diagnoza strategiczna Analiza aksjologiczna INFORMACJA Źródło: opracowanie własne. Jak sugeruje rysunek 3.3, efekty zarządzania strategicznego rozwojem regionu zależą w dużej mierze od dysponowania i umiejętnego korzystania z zasobu odpowiednich informacji. Tymczasem w rzeczywistości, na każdym etapie procesu zarządzania panuje deficyt wiedzy. Podsystem planowania strategicznego w praktyce urzędu marszałkowskiego to kilka (w czasie prac nad strategią rozwoju około 6) osób, dla których praca nad strategią i programami rozwoju stanowi główne zajęcie – ujęte w zakresie obowiązków. Dodatkowo na czas prac nad Strategią Rozwoju Województwa i Regionalnym Programem Operacyjnym powołany został zespół, złożony przede wszystkim z pracowników innych wydziałów urzędu marszałkowskiego, który poza odbyciem kilku spotkań ma za zadanie opiniować i zgłaszać poprawki do projektów powstałych w wąskim gronie pracowników „programowania”. W trakcie prac nad strategią rozwoju braki informacyjne dotyczyły przynajmniej dwóch aspektów: analizy podmiotowej i diagnozy strategicznej. Niedostateczna analiza podmiotowa, nie pozwoliła określić kluczowych podmiotów sceny regionalnej, ze względu na znaczenie zasobów, czynników które kontrolują oraz ich przydatności w procesie planowania - 28 - wynikająca ze sposobu postrzegania rzeczywistości przez danego aktora (skłonność do planowania, perspektywiczne myślenie, czy tylko postrzeganie bieżącej rzeczywistości, roszczeniowy charakter zachowań). Przy dość przypadkowym doborze uczestników, wartość wyników spotkań warsztatowych była mocno ograniczona. Diagnoza strategiczna została natomiast przygotowana na podstawie doraźnie zebranych informacji pochodzących w przeważającej mierze z roczników statystycznych. Jest statyczna, przeładowana suchymi, niepotrzebnymi danymi statystycznymi, w których gubią się zjawiska najważniejsze. Brak jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia i jego przewidywanej ewolucji. Niedostatecznie uwypuklono i przeanalizowano najważniejsze problemy regionu na tle reszty kraju, ich dynamikę i zależności przyczynowo-skutkowe. Diagnoza nie pokazuje mechanizmu rozwoju i jego niedomagań, przez to nie stanowiła przydatnej podstawy formułowania celów. Niepełna informacja sprawia, że planowanie jest działaniem po omacku. Zamiast szukać oryginalnej recepty na jednoznacznie zidentyfikowane problemy, bazuje się na bezpodstawnych przekonaniach, stereotypach i powiela popularne działania, stosowane przez wszystkich i przez to bezpieczne. Nie ma też podstaw do odpierania nacisków społecznych na rozszerzanie strategii o kolejne cele, kierunki itp. Podsystem wdrażania strategii w ramach administracji samorządu de facto nie istnieje. Została złożona deklaracja powołania zespołu ds. wdrażania strategii, ale przynajmniej dotychczas nie powstał on, poza tym mimo nazwy, w proponowanym zakresie odpowiedzialności znajduje się raczej monitoring niż wdrażanie. Nie ma wyraźnych przeciwwskazań by ten sam zespół zajmował się wdrażaniem i monitoringiem. Jednak poza zbieraniem danych i biernym obserwowaniem rzeczywistości, zespół ten powinien także prowadzić aktywne działania na rzeczy realizacji strategii. Wśród obowiązków zespołu powinny znaleźć się: • przegląd wojewódzkich dokumentów operacyjnych pod kątem ich zgodności ze strategią i ewentualne składanie propozycji zmian, a także wniosków o opracowanie brakujących dokumentów48; • coroczne przeprowadzanie procedury budżetowania zadaniowego – rozpisania całego planowanego budżetu województwa na programy i zadania, które można ocenić pod kątem realizacji strategii i poddać analizie cost-benefit. To mogłoby stanowić podstawę planowania wydatków w zakresie środków niezwiązanych zadaniami obligatoryjnymi; • podejmowanie inicjatyw na rzecz zaangażowania w realizację celów strategii 48 Można zaryzykować twierdzenie, że aktualnie taka luka występuje na polu infrastruktury – energetyka, transport. - 29 - zewnętrznych podmiotów i ich zasobów. Z racji dużego znaczenia jakie dla samorządu mają fundusze strukturalne, odrębnego potraktowania wymaga kwestia efektywności systemu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz wynikające z niej wnioski dla Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013. Podsumowanie dotychczasowej realizacji ZPORR wskazuje, że system jest przeregulowany, procedury i wnioski zbyt skomplikowane, co potwierdzają liczne błędy popełniane przez wnioskodawców49. Nie sprawdził się mechanizm z wojewodą jako instytucją płatniczą, wywołujący liczne opóźnienia na etapie podpisywania umów i później dokonywania płatności. Oprócz powyższego, potencjalnych wnioskodawców odstraszać może konieczność stosowania czasochłonnych procedur przetargowych. Zastrzeżenia odnośnie mechanizmu wyboru projektów dotyczą kryteriów, które nie oddają faktycznej wartości projektów, braku jasnych procedur działania komitetu monitorującego powodującego, że podejmowane w tym gronie decyzje mają podłoże polityczne a nie merytoryczne. Wątpliwości budzi również sens powszechnego stosowania procedury konkursowej – powodującej, że ocenia się zawsze pojedynczo, dość przypadkowe wnioski, nie dając sobie możliwości skonstruowania przemyślanego portfela projektów nastawionego na szerszy efekt w skali regionu. Usunięcie wymienionych mankamentów jest konieczne, jeżeli celem wdrożenia RPO ma być nie tylko sprawne alokowanie 100% środków, lecz także wybór i wdrożenie projektów dobrych – najbardziej spójnych z przyjętą koncepcją rozwoju. W odniesieniu do podsystemu kontroli w urzędzie marszałkowskim podstawowym zagadnieniem znowu jest informacja – dostępność danych i ich właściwa interpretacja. Proponowany system monitoringu realizacji strategii rozwoju województwa, – jeżeli zostanie wdrożony50 – pozwoli na zebranie danych odnośnie tego, na co zostały wydane środki w ramach programów szczebla wojewódzkiego oraz bezpośrednich efektów tych wydatków51. Samo zestawienie tych danych z ogólnymi wskaźnikami charakteryzującymi kondycję regionu nie daje jednak odpowiedzi na pytanie o skuteczność podjętych działań, rozumianą jako wpływ na zaistniałe zmiany w regionie. Oszacowanie faktycznego stopnia realizacji strategii wymagałoby skonstruowania znacznie bardziej złożonych ram analitycznych, w postaci makroekonomicznego modelu dynamiki regionu, uwzględniającego m.in. wszystkie 49 Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005, Konferencja „ZPORR –stan wdrażania, dobre praktyki”, Warszawa marzec 2006. 50 Co nie udało się np., mimo ambitnej koncepcji prowadzenia monitoringu w przypadku pierwszej strategii. 51 Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2006. - 30 - znaczące wydatki innych podmiotów w regionie, czy wahania koniunktury krajowej i światowej. Dodatkowo, podstawową korzyścią wynikającą z wprowadzenia kontroli strategicznej powinno być zwiększenie zdolności organizacji do szybkiej i skutecznej reakcji na gwałtowne i zaskakujące zmiany w otoczeniu oraz korekty błędów popełnionych na etapie planowania52. Zaleta ta jest jednak w przypadku administracji samorządu województwa skutecznie eliminowana przez procedury, które uniemożliwiają szybkie działanie, co w konsekwencji obniża efektywność całego systemu zarządzania strategicznego53. Jak wynika z powyższych spostrzeżeń kluczowym dla powodzenia organizacji jest wsparcie systemem informacyjnym, bądź zarządzania informacją, który obecnie w urzędzie praktycznie nie istnieje. Odejście od rutynowych działań na rzecz efektywnych, dostosowanych do potrzeb regionu i możliwości organów samorządu interwencji, wymaga wcześniejszego poznania i zrozumienia mechanizmów rozwoju, stałej obserwacji regionu i przewidywania zmian w nim zachodzących. Konieczne wydaje się zbudowanie na poziomie urzędu marszałkowskiego systemu umożliwiającego gromadzenie, wymianę, przetwarzanie, analizę i prezentacje danych opisujących kompleksowo zjawiska zachodzące na terenie regionu i w jego otoczeniu. Składową z jednej strony powinien być ekspercki system komputerowy zaprojektowany do modelowania dynamiki regionu, analizy problemów regionalnych54. Z drugiej strony, w myśl informatycznego sloganu garbage in – garbate out równie ważne jest zbudowanie sprawnych kanałów przepływu informacji, przykładowo nawiązanie stałej współpracy z innymi regionami (porównywanie danych z różnych regionów będzie podstawą tworzenia przydatnych modeli i symulacji), Głównym Urzędem Statystycznym, uczelniami wyższymi, innymi podmiotami dysponującymi przydatnymi danymi bądź wiedzą. 52 Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993, s. 58. Wprowadzenie przykładowej korekty w postaci realokacji środków w ramach programu operacyjnego będzie wiązać się z koniecznością opracowania prognozy oddziaływania na środowisko, to zaś wymaga uzgodnienia jej zakresu m.in. z wojewodą, następnie przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego i w końcu obligatoryjnych konsultacji zmienionego programu i prognozy. Kolejne kroki to uchwalenie dokumentu przez zarząd i na końcu sejmik – całe przedsięwzięcie zabierze około pół roku. 54 Krokiem w dobrym kierunku w tym zakresie będzie wsparcie regionów modelem HERMIN, co zgodnie z podpisanymi umowami ma nastąpić już niedługo. 53 - 31 - 3.4. Personel Rekrutacja na stanowiska urzędnicze w administracji samorządu nabrała formalnego kształtu obligatoryjnych, otwartych konkursów od września 2005 r. Zmiana ta miała zarówno swoje dobre jak i złe strony. Procedura konkursowa znacznie wydłużyła minimalny okres czasu wymaganego od zidentyfikowania potrzeby do pojawienia się pracownika. Równocześnie jednak ukrócony został proceder przyjmowania do pracy na zasadzie znajomości, a charakter ogłoszenia o naborze wymusza z góry określenie wymagań i sprecyzowanie zakresu obowiązków, co przynajmniej w teorii sprawia, że pracownika przyjmuje się na konkretne stanowisko, gdy faktycznie wystąpi taka potrzeba i wybierany jest obiektywnie najlepszy kandydat. W urzędzie marszałkowskim nie ma natomiast wypracowanych procedur wprowadzania nowozatrudnionych w realia funkcjonowania administracji, przedstawienie obowiązków i przygotowanie do ich pełnienia jest zaniedbywane i pozostawione niejako „samo sobie”. Powoduje to, że okres wdrożenia nowych pracowników i dochodzenia do momentu, kiedy stają się wartościowymi członkami zespołu trwa długo, a ich potencjał jest przez ten czas marnowany. W ramach urzędu nie jest prowadzona skoordynowana polityka rozwijania umiejętności i podnoszenia kwalifikacji kadr. Choć zdarza się, ze pracownicy są wysyłani na szkolenia to jest to zjawisko incydentalne, raczej przypadkowe, niż noszące znamiona przemyślanego procesu55. W odróżnieniu od dużych prywatnych firm, w administracji samorządu województwa nie jest prowadzony proces kształcenia kadry kierowniczej, nie ma też żadnych mechanizmów budowania ścieżki kariery. Zarzut ten można uznać za mało istotny, jeśli zauważy się, że struktura urzędu marszałkowskiego jest bardzo płaska, a realne szanse awansu niewielkie – stanowisko, na które przyjmowany jest pracownik stanowi dla niego z dużym prawdopodobieństwem stanowisko docelowe. Okresowo przeprowadzana ocena pracowników jest dość schematyczna, dokonywana przez dyrektorów wydziałów w oparciu o jeden standardowy arkusz oceny dla całego urzędu. Wyniki oceny nie wydają się mieć większego wpływu na pracowników i funkcjonowanie organizacji. Nie są przykładowo bezpośrednio powiązane ze zmianą wynagrodzeń poszczególnych osób i jeśli mają na nie jakiś wpływ to nie większy niż subiektywne odczucie dyrektora budowane na co dzień. Formalna ocena nie analizuje natężenia pracy na poszczególnych stanowiskach, czy dopasowania pracowników do powierzonych im 55 Przykładem są kursy językowe, dostępne tylko dla pracowników jednego wydziału, gdzie przesłanką organizacji jest niekoniecznie faktyczne zapotrzebowanie, a możliwość finansowania przedsięwzięcia z funduszy strukturalnych. - 32 - obowiązków i efektywności ich wykorzystania. System wynagrodzeń stosowany w urzędzie jest regulowany rozporządzeniem Rady Ministrów56 i między innymi przez to jest nieelastyczny i bardzo „tradycyjny”. Wynagrodzenie składa się praktycznie tylko z części stałej, która jednak nie odzwierciedla wartości rynkowej pracownika – ta nie jest z resztą szacowana. Pensja nie wynika z faktycznego wkładu pracy, stopnia złożoności wykonywanych zadań, czy wiedzy koniecznej do ich wykonania. Nie funkcjonuje motywacyjny system premii, jako stałego składnika wynagrodzenia, wiążącego go z efektami pracy i ich wkładem w ogólny wynik organizacji. Można natomiast zauważyć dziwaczną tendencję, zgodnie z która kolejni pracownicy przyjmowani do pewnego wydziału dostają pensję niższą niż poprzednicy. Zróżnicowanie średnich płac pomiędzy wydziałami również nie odzwierciedla faktycznego znaczenia dla organów samorządu. Zmiany stanowisk i kategorii zaszeregowania wynikają przeważnie tylko z doświadczenia, czyli w praktyce „zasiedzenia” w urzędzie. Wadliwy system wynagrodzeń w połączeniu z brakiem perspektyw rozwoju powoduje, że urząd nie jest w stanie zatrzymać wartościowych pracowników57. Kadra pracownicza urzędu jest mocno zróżnicowana. Część to „starzy urzędnicy”, którzy pojawili się w administracji samorządu województwa w momencie jej powstania przechodząc razem z obowiązkami z urzędów wojewódzkich. Ludzie ci maja spore doświadczenie, ale też tradycyjne podejście do pracy, przywiązanie do przepisów, zorientowanie na procedury, brak motywacji do rozwijania wiedzy i umiejętności. Drugą kategorię stanowią pracownicy młodzi rozpoczynający karierę w administracji na przestrzeni kilku ostatnich lat. W przeważającej mierze są dobrze wykształceni, nastawieni na wywołanie zmian, na efekt, mają duże aspiracje, których urząd nie jest w stanie do końca zaspokoić. Powoduje to sporą rotację kadry i obniża jej wartość w sensie posiadanej wiedzy i doświadczenia. Rozkład „nowych” i „starych” pracowników w urzędzie nie jest równomierny. Wydział zajmujący się obsługą funduszy strukturalnych – co stanowi stosunkowo nowe zadanie dla administracji – praktycznie w całości składa się z młodych pracowników, przyjętych konkretnie w celu wykonywania tych zadań. Z drugiej strony funkcjonują wydziały stanowiące swoistą „ostoję tradycji”. Zróżnicowanie to prowadzi do drobnych tarć na polu współpracy międzywydziałowej. 56 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z późniejszymi zmianami. 57 Na przestrzeni od stycznia 2005 do kwietnia 2006 z Wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich odeszło 8 osób, co stanowi około 20% całkowitego poziomu zatrudnienia w tym okresie. - 33 - Wymiana pokoleniowa kadry zmieniająca oblicze urzędu jest procesem zachodzącym samoistnie. Przyciągniecie i utrzymanie dobrych pracowników będzie jednak wymagało urynkowienia systemu wynagrodzeń i zapewnienia im perspektyw rozwoju. - 34 - 3.5. Styl Termin styl jest często używany w komentarzach w prasie biznesowej w odniesieniu do sposobu w jaki top managerowie zarządzają firmami. Jakość przywództwa przynajmniej przez niektórych jest uważana za kluczową dla przetrwania i sukcesu organizacji. Choć pierwotne teorie przywództwa zmierzały do określenia uniwersalnego katalogu cech, którymi powinien legitymować się dobry lider, dość szybko ustalono, iż styl przewodzenia powinien być związany z kontekstem, w którym ma ono miejsce58. Co innego decyduje o skuteczności lidera na polu bitwy, na sali operacyjnej, a co innego w międzynarodowej korporacji czy partii politycznej. Kontekst w którym marszałkowi przychodzi przewodzić administracji samorządu województwa jest dość specyficzny, a podstawa na której opiera się jego władza jest raczej słaba. Marszałek dochodzi do władzy w wyniku politycznego wyboru dokonywanego przez niewielką część społeczności59 regionu, nie do końca świadomie i niebezpośrednio. W powszechnej opinii w wyborach do sejmiku ludzie głosują na opcję polityczną a nie na osoby. Następnie, z grona anonimowych radnych wybierany jest anonimowy Zarząd, który odpowiada układowi sił politycznych w Sejmiku a nie ideałowi przywódcy społeczności regionalnej. Marszałek jest więc liderem z politycznego nadania, nie staje na czele administracji samorządu bezpośrednio z powodu swoich zdolności do zarządzania, czy kompetencji w zakresie rozwoju regionu. Sprawia to, że Marszałek i cały Zarząd może być po pierwsze niekompetentny, a po drugie czuć presję na realizację celów partii, bądź koalicji która go wybrała a nie celów regionu. W obserwowanym stylu sprawowania przywództwa w urzędzie marszałkowskim nie widać cech transformacyjnych60, nie wydaje się by lider miał konkretną wizję funkcjonowania organizacji, a jeżeli ma to nieskutecznie komunikuje ją do wewnątrz, nie odznacza się też specjalną charyzmą, ani wyróżniającą wiedzą w zakresie zgodnym z działaniem organizacji. Nie widać aktywności ze strony lidera na polu zmian organizacyjnych, mających ułatwiać osiąganie celów, które stawia przed podwładnymi. 58 M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of informal education, 2001 http://www.infed.org 59 Frekwencja w wyborach do sejmiku województwa śląskiego wyniosła 37,96% i była najniższa w kraju, dodatkowo wśród oddanych głosów tylko 88,5% stanowiły głosy ważne – Państwowa Komisja Wyborcza, http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html 60 Zdaniem M. Van Wart’a transformacyjnego lidera, zdolnego do kreowania głębokich zmian strukturalnych i prowadzenia procesów na szeroką skalę, powinny cechować właśnie: porywająca wizja, znakomita wiedza techniczna i charyzma - M. Van Wart, Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public Administration Review • March/April 2003, Vol. 63, No. 2, s. 218. - 35 - Szerokie pole działań samorządu województwa powinno sprzyjać realizowaniu przywództwa partycypacyjnego, z przekazaniem części kompetencji (przynajmniej nieformalnie) w dół. Dobry manager umie otoczyć się ludźmi mądrzejszymi od siebie i korzystać z ich wiedzy. Jednakże decyzje będące w kompetencjach organu wykonawczego samorządu, są podejmowane przez Zarząd samodzielnie i mimo prowadzonych konsultacji z wydziałami merytorycznymi zdarzają się posunięcia irracjonalne podejmowane wbrew opinii konsultowanych urzędników. Zarządzanie strategiczne, które w przypadku prywatnej firmy jest głównym zajęciem top-managementu, dla Zarządu Województwa nie wydaje się stanowić priorytetowego zajęcia. Podstawowe zapisy strategii rozwoju województwa nie są autorstwa liderów, stanowili oni co najwyżej recenzentów dokumentu. Nie daje się odczuć by Zarząd utożsamiał się ze strategią i orientował organizację administracji samorządu na jej realizację. Także sposób w jaki członkowie Zarządu wykorzystują swój czas nie sprzyja zaangażowaniu w koncepcyjne działania na rzecz rozwoju. Jako politycy spędzają wiele czasu na różnego rodzaju uroczystościach, gdzie pełnia głównie funkcje reprezentacyjne. Drugim obok cech i sposobu działania lidera atrybutem stylu jest kultura organizacji jako całości. Kultura urzędu marszałkowskiego z racji krótkiego funkcjonowania jest pozbawiona przynajmniej części biurokratycznego balastu typowego np. dla administracji rządowej. Administracja samorządu województwa w mniejszym stopniu nastawiona jest na obsługę samej siebie, ograniczone jest też zjawisko klientelizmu. Między innymi napływ młodej kadry powoduje zmianę kultury pracy i nastawienia do obowiązków, partnerskie podejście do otoczenia, ukierunkowanie działań na zewnątrz, zorientowanie na efekt działania a nie samo wykonanie procedury. Fakt, że Marszałek i Zarząd to politycy wybierani przez polityków i przez nich kontrolowani nie wpływa korzystnie na styl zarządzania administracją samorządu. Interesującym ruchem w tej sytuacji (abstrahując od prawnych możliwości takiego działania) mogłoby być oddzielenie w ramach administracji samorządu województwa funkcji politycznych od zarządczych. Skupiony na politycznych funkcjach Zarząd angażowałby wyłonionego w drodze konkursu i zatrudnionego na zasadzie kontraktu kompetentnego managera / dyrektora generalnego odpowiedzialnego za strukturę urzędu, zatrudnianie odpowiednich ludzi, osiąganie jak najlepszych efektów w ramach ogólnie wyrażonej woli Zarządu Województwa. - 36 - 3.6. Umiejętności W odniesieniu do administracji samorządu województwa trudno mówić o umiejętnościach rozumianych jako kompetencje wyróżniające organizację spośród innych, czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi konkurencyjnej. Organy samorządu w swojej działalności na rzecz regionu nie muszą stawiać czoła konkurencji. Prowadząc politykę rozwoju i wykonując zadania publiczne samorząd województwa jest przeważnie monopolistą, a nawet w tych dziedzinach gdzie nie jest, nie musi walczyć o zysk, klienta czy udział w rynku, bo poziom dochodów województwa nie jest bezpośrednio z nimi związany. Organy i administracja samorządu województwa nie muszą zatem utrzymywać przewagi konkurencyjnej. Administracja jako całość nie ma konkurentów na swoim rynku regionalnym, nie można więc mówić o umiejętnościach, które wyróżniają ją spośród nich. Próbie zdefiniowania unikalnych umiejętności, które pozwolą samorządowi wojewódzkiemu na coś więcej niż tylko sprawna realizacja zadań publicznych w sukurs może przyjść wspomniana już teoria Public Governance, nie ograniczająca się jedynie do wewnętrznej organizacji administracji publicznej, ale koncentrująca się przede wszystkim na jej relacjach z otoczeniem. Dlatego wielokrotnie o Public Governance mówi się jako o złożonym zarządzaniu powiązaniami, uwzględniającymi wielu różnorodnych aktorów. Aktorami tymi są władze centralne, regionalne i lokalne, grupy społeczne i polityczne, grupy interesów, organizacje społeczne i biznesowe61. Skuteczne zarządzanie publiczne będzie więc wymagało od organów samorządu takich form aktywności jak: • interweniowanie (restrukturyzacja) w istniejące sieci powiązań pomiędzy aktorami życia publicznego, • stwarzanie warunków do współpracy pomiędzy podmiotami (budowa konsensu), • wspólne rozwiązywanie problemów. Umiejętności współpracy i wspólnego rozwiązywania problemów powinny być rozwinięte zarówno w sferze interakcji w ramach sektora publicznego jak i z udziałem podmiotów prywatnych. Choć trudno o jednoznaczną ocenę zdolności Zarządu Województwa w tym zakresie to można wskazać konkretne przykłady aktywności. Realizacja projektu budowy nowej siedziby Muzeum Śląskiego jest owocem współpracy między Województwem Śląskim, 61 Miastem Katowice, Katowickim Holdingiem Węglowym S.A., Spółką M. Zawicki, New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002, s. 51. - 37 - Restrukturyzacji Kopalń S.A. oraz Muzeum Śląskim w Katowicach62. Dzięki umowie popisanej przez Ministra Kultury i Marszałka o współprowadzeniu Muzeum Śląskiego instytucja ta otrzymuje również dotacje zarówno z budżetu Ministra jak i województwa. Budowę Centrum Nauki i Edukacji Muzycznej SYMFONIA udaje się realizować dzięki współpracy Akademii Muzycznej w Katowicach, władz miasta Katowice, Samorządu Województwa i Ministra Kultury63. Negatywnym przykładem braku umiejętności dojścia do porozumienia jest natomiast utrata pieniędzy na rozbudowę Euroterminalu „Sławków” w 2005 r., na skutek nie podpisania umów przez ówczesnego wojewodę. Modelowym sprawdzianem umiejętności negocjacji (zarówno dla Zarządu Województwa jak i urzędników administracji) z jednostkami samorządu terytorialnego niższego szczebla i Rządem oraz budowania koalicji na rzecz wspólnych celów z innymi województwami, jest kwestia podziału i sposobu zarządzania funduszami strukturalnymi w latach 2007-2013. Obecnie wydaje się, że Samorząd Województwa Śląskiego umiejętnie artykułuje swoje racje w rozmowach na szczeblu krajowym, a równocześnie sprawnie prowadzi proces uzgadniania zawartości Regionalnego Programu Operacyjnego na terenie województwa. Relatywnie gorzej wypada umiejętność organizowania wspólnych wystąpień województw w odpowiedzi na niekorzystne posunięcia Rządu. W odniesieniu do wielu podmiotów sceny regionalnej jedyną formą interakcji i możliwości komunikacji są oficjalne wystąpienia marszałka i zarządu. Dobre przemówienie pozwala zbudować wizerunek, przekazać istotne treści, daje szansę uaktywnienia zewnętrznych podmiotów. Zdolności członków Zarządu Województwa w tym zakresie są jednak przeciętne, a przemówienia często nieprzygotowane i nieciekawe, choć nie jest to reguła od której nie ma odstępstw. 62 63 http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR, nr 1/2005, s. 4. - 38 - 3.7. Wspólne wartości W prywatnej firmie, która powstaje jako wyraz oryginalnego pomysłu, woli stworzenia czy osiągnięcia czegoś, wartości niesione przez liderów – twórców stanowią podstawę, wokół której organizacja jest budowana. Odmienność sytuacji administracji samorządu województwa wynika z tego, że została ona powołana i istnieje z mocy ustawy, która określa także jej zakres działania i zadania. Krępuje to w pewnym stopniu zwierzchnika administracji, który z jednej strony nie jest jej twórcą, a z drugiej jest ograniczony w swojej kreatywności musząc działać w ramach z góry narzuconego mu porządku. Nie ściąga to jednak z barków marszałka województwa obowiązku posiadania własnego ogólnego wyobrażenia o kierunku, w którym zmierza urząd marszałkowski i komunikowania go podwładnym tak by nadać ich pracy sens bardziej wyrazisty niż artykuły ustawy. Jedyną znaną mi deklaracją misji urzędu marszałkowskiego jest ta stworzona na potrzeby wdrożenia systemu ISO. Zgodnie z jej treścią: Misją Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego jest skuteczna i sprawna realizacja zadań publicznych o charakterze regionalnym oraz podejmowanie działań we współpracy z partnerami publicznymi i prywatnymi na rzecz rozwoju regionu i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców. Misja ta nie jest jednak autorstwa Marszałka, została sformułowana na jego polecenie przez podwładnych mu urzędników. Jest to więc zgrabny slogan, lecz można mieć uzasadnione wątpliwości czy Marszałek i pozostali członkowie Zarządu Województwa faktycznie się z nią identyfikują i tym samym czy potrafią „zaszczepić” ją swoim podwładnym. Na 20 osób przepytanych na okoliczność misji urzędu 8 przyznało, że nie pamięta treści, bądź w ogóle o takiej misji nie słyszało. Z pozostałych 12, dwie osoby zacytowały dosłownie sformułowania z misji a kolejne osiem różnymi słowami wspomniało o sprawnej realizacji zadań i potrzebie partnerstwa. Cztery osoby wymieniły także przynajmniej po dwa cele zbieżne z tymi wymienionymi przy okazji realizacji polityki jakości64. Zatem nawet jeśli uznać, że znajomość misji upublicznionej przez Zarząd wśród ankietowanych jest przeciętna, to poruszają się oni w przestrzeni podobnych sformułowań, próbując określić nadrzędny cel działania urzędu marszałkowskiego. Gdy zapytać o własne zdanie odnośnie misji, którą powinna realizować administracja samorządu województwa zdecydowanie najczęściej pojawiały się postulaty związane z 64 Na podstawie wyników badania ankietowego, przeprowadzonego 4 maja 2006 r., na losowej próbie 20 pracowników urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego – kwestionariusz ankietowy w załączniku 2. - 39 - kompetentnym i szybkim wypełnianiem bieżących obowiązków wobec klientów. Kilkukrotnie wspomniano również o zagwarantowaniu dostępu (elektronicznego) do informacji publicznej. Jedynie 5 osób odniosło się do polityki rozwoju, bądź kształtowania pozytywnych zjawisk w regionie. Pozytywnym zjawiskiem jest, że urzędnicy widzą jakąś misję, cel działania urzędu oraz to, że nie jest on daleki od oficjalnego celu firmowanego przez Zarząd. Odrębną kwestią jest czy identyfikacja celu była tylko doraźnym wysiłkiem intelektualnym na potrzeby ankiety, czy też przyświeca on codziennej pracy administracji. Faktycznie poczucie misji i podzielanie wartości jest konieczne, by mogła ona spełnić swoją funkcję, którą w administracji może być nie zapewnienie stabilności jak w przypadku firmy prywatnej, ale wręcz przeciwnie, wywołanie zmiany jakościowej w sposobie funkcjonowania urzędu. Osiągnięcie tego celu będzie jednak wymagało od Zarządu większego wysiłku na rzecz stworzenia własnej wizji funkcjonowania administracji samorządu województwa i umiejętnego przekazania jej podwładnym. - 40 - 4. Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego 4.1. Metoda oceny W poprzednim rozdziale model „7s” pełnił rolę wzorca, systematyzującego prezentację spostrzeżeń odnośnie działania organizacji administracji samorządu województwa. Co znacznie ważniejsze, pozwolił skierować uwagę na mniej oczywiste, choć równie istotne wymiary funkcjonowania organizacji i tym samym uzupełnić zakres analizy. Produktem analizy jest w miarę szeroki opis procesów i zjawisk zachodzących w organizacji, zwrócenie uwagi na szereg nieprawidłowości i zasugerowanie zmian, które zdaniem autora mogłyby doprowadzić do poprawy istniejącej sytuacji. Opis ten ma jednak ograniczoną wartość operacyjną, jest trudny do ogarnięcia w krótkim czasie, przedstawione problemy funkcjonują na różnym poziomie szczegółowości, nie ma udzielonej odpowiedzi które kwestie są najważniejsze i najpilniej wymagają interwencji. Ambicją tego rozdziału jest przetworzenie szerokiego zbioru jakościowych informacji i zredukowanie go do postaci swoistej checklisty, zestawu kryteriów, określających kondycję organizacji i poddających się ocenie według jednolitej skali punktowej. Oceny kryteriów mają pozwolić na jasną prezentację, które elementy organizacji wypadają gorzej na tle innych i powinny być poddane działaniom naprawczym. Skumulowanie ważonych ocen kryteriów, posłuży zbudowaniu syntetycznego wskaźnika dającego ogólną odpowiedz na pytanie czy organizacja ma podstawy by funkcjonować efektywnie (zbliżać się możliwie blisko do postawionych celów), tylko przeciętnie, czy wręcz źle. U podstaw modelu „7s” legło założenie, iż obiekt jakim jest organizacja charakteryzuje się wysoką złożonością. Problem wielokryteriowej oceny organizacji z użyciem tego wzorca jest zatem również złożony. Tymczasem jak dowodzą psychologowie ludzki mózg jest mocno ograniczony w zakresie pojemności krótkotrwałej pamięci i zdolności równoczesnego przetwarzania informacji65. By przezwyciężyć ograniczone możliwości poznawcze człowieka, w przeprowadzonej poniżej ocenie wykorzystano elementy Analytic Hierarchy Process (AHP), narzędzia stworzonego w Wharton School of Business przez Thomasa Saaty w latach siedemdziesiątych XX wieku66. AHP pozwala na 65 66 E.H. Forman, M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific, s. 6. T.L. Saaty, Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy process, Pittsburgh 1994. - 41 - dekomponowanie złożonego problemu decyzyjnego (bądź ewaluacyjnego) i nadanie mu hierarchicznej struktury, ułatwia stworzenie odpowiednich wag dla priorytetów lub kryteriów – zamiast arbitralnego przypisywania ich, umożliwia logiczne łączenie i równoczesne wykorzystywanie wiedzy pochodzącej z danych analitycznych, posiadanego doświadczenia, intuicji, subiektywnych ocen. AHP składa się z kilku wcześniej istniejących, ale niepowiązanych ze sobą idei i technik takich jak hierarchiczne strukturalizowanie złożoności, porównania parami, wykorzystanie wektorów własnych (eigenvector) do przypisywania wag, czy wskaźnik konsekwencji. Kolejne etapy oceny przebiegały następująco: 1. Zdefiniowanie kryteriów/wyznaczników opisujących poszczególne elementy organizacji. 2. Określenie zależności pomiędzy parametrami i zbudowanie wielopoziomowej struktury hierarchicznej (rys. 4.1). Rys. 4.1. Schemat hierarchicznej struktury oceny Jakość administracji Struktura Strategia Kryterium 1 Systemy Kryterium 2 Personel Styl Umiejętno ści Wspólne wartości Kryterium 3 Kryterium 3.1 Kryterium 3.2 Źródło: opracowanie własne. 3. Określenie wag dla elementów modelu hierarchicznego – kryteria stanowiące rozwinięcie elementu wyższego poziomu zostały poddane ocenie istotności, na którą składa się seria porównań parami (każdy z każdym) pod względem ważności/wpływu na element poziomu wyższego. Określenia wag dokonał samodzielnie autor stosując dziewięciostopniową skalę werbalną, zaproponowaną przez T.L. Saaty (tabela 4.1). - 42 - Tabela 4.1 Dziewięciostopniowa skala porównań Waga – skala numeryczna Waga – skala werbalna 1 Jednakowo ważne (brak dominacji) 3 Niewiele ważniejsze (słaba dominacja) 5 Dużo ważniejsze (średnia dominacja) 7 Znacznie ważniejsze (silna dominacja) 9 Absolutnie ważniejsze (absolutna dominacja) 2,4,6,8 Wartości pośrednie 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9 Dla relacji odwrotnych Źródło: E.H. Forman, M.A. Selly, Decision…, op. cit., s. 68. Następnym krokiem jest stworzenie macierzy porównań, której ogólna postać wyrażona jest wzorem: a11 = 1 a = 1 21 a12 A= M 1 an1 = a1n 1 M an 2 = a1n a2 n L M M L ann = 1 L a12 1 a2 n (4.1) Stopień macierzy A jest równy liczbie porównywanych elementów. Macierz spełnia następujące właściwości: aij ≠ 0, aij = 1 a ji Dla macierzy A obliczany jest wektor własny (eigenvector) W, którego poszczególne składowe W = w1 , w2 ,K, wn stanowią wagi dla kryteriów a1 , a 2 ,K, a n , czyli określają jak silny jest wpływ danego kryterium z poziomu niższego na cechę zdefiniowaną na poziomie wyższym. Obliczenia wektora własnego można dokonać na kilka sposobów, najprostsza algebraiczna metoda wymaga: • Normalizacji macierzy A, poprzez podzielenie każdego z jej elementów przez sumę elementów kolumny, w której się on znajduje: wij = aij n (4.2) ∑a ij i =1 - 43 - • Wyliczenia średniej dla każdego wiersza znormalizowanej macierzy – wartości te stanowią składowe wektora wspólnego: n ∑w ij (4.3) j =1 wi = n 4. Sprawdzanie spójności porównań - wiarygodność relatywnych ocen istotności zawartych w każdej macierzy porównań A była sprawdzana przez obliczenie wskaźnika i współczynnika konsekwencji. Wskaźnik konsekwencji (consistency index) definiowany jest wzorem: CI = gdzie: (λmax − 1) (n − 1) (4.4) n – stopień macierzy λmax – maksymalna wartość własna macierzy A (czyli największy, niezerowy skalar λ, dla którego istnieje taki wektora niezerowy x, że zachodzi Ax = λx). Jeśli wartość wskaźnika CI przekracza 0,1 to oznacza to, że wartości w ramach macierzy A są niespójne i proces porównania parami może wymagać powtórzenia. Współczynnik konsekwencji (consistency ratio) definiuje wzór: CR = gdzie: CI RI (4.5) CI – wskaźnik konsekwencji RI – indeks losowy, czyli wskaźnik konsekwencji liczony dla losowo wypełnianych macierzy o danym stopniu n. Przybiera wartości zgodne z tabelą 4.2. Wartość współczynnika konsekwencji RI również nie powinna przekraczać 0,1 i jeśli tak się stało to porównania parami dla macierzy A były kontrolowane. - 44 - Tabela 4.2 Średnie wartości indeksu losowego Stopień macierzy n Indeks losowy RI 1 0,0 2 0,0 3 0,58 4 0,90 5 1,12 6 1,24 7 1,32 8 1,41 9 1,45 Źródło: W.L. Cheng, H. Li, Information priority-setting for better resource allocation using analytic hierarchy process (AHP), Information Management & Computer Security, May 2001 Volume: 9 Issue: 2, s. 66. 5. Ocena elementów organizacji przez pryzmat zdefiniowanych kryteriów - każdy z elementów „7s” został oceniony pod kątem kryteriów usytuowanych na najniższym poziomie hierarchicznej struktury. Następnie oceny te były mnożone przez wcześniej ustalone dla każdego kryterium wagi i sumowane, dając ocenę na wyższym poziomie. Kryteria oceniane były za pomocą parzystej, sześciostopniowej skali – wymuszającej skłonienie się ku pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi nawet w przypadku braku zdecydowania. Punktacja dla poszczególnych odpowiedzi została skonstruowana tak by skrajne opcje były mocno wyeksponowane i miały duży wpływ na całościową ocenę (rys. 4.2). Dzięki wygenerowanym wcześniej wagom skala oceny nie zmienia się na żadnym etapie. Także ogólne elementy „7s” oraz organizacja jako całość otrzymują ocenę od 0 do 100 punktów. Rys. 4.2. Punktacja w badaniu ankietowym Odpowiedzi Bardzo źle 4x 0 Raczej źle Raczej dobrze Źle 2x 29 2x 43 Dobrze 2x 57 Bardzo dobrze 4x 71 100 Punkty Źródło: opracowanie własne. Z dwóch prezentowanych poniżej ocen jedna została dokonana indywidualnie przez autora niniejszego opracowania na podstawie wniosków z rozdziału trzeciego. Druga zaś prezentuje wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród pracowników urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego (kwestionariusz dostępny w załączniku 3). - 45 - 4.2. Jakość administracji samorządu województwa śląskiego Każdy z 7 elementów organizacji został opracowany w następującym układzie: • Przedstawienie kryteriów oceny elementu – wyznaczników zdefiniowanych na podstawie opisów poszczególnych wymiarów organizacji przedstawionych w rozdziale III; • Tabela prezentująca wagi przyznane kryteriom z wykorzystaniem AHP i ich oceny, własna – autora oraz średnia ocena z badania ankietowego wraz z jej odchyleniem standardowym; • Wykres prezentujący graficznie punktację kryteriów; • Przedstawienie ogólnej oceny dla danego elementu organizacji na podstawie skumulowanych średnich ocen ważonych wszystkich czynników. 4.2.1. Struktura Do oceny struktury zidentyfikowano następujące kryteria: Jasność podziału kompetencji – czy kompetencje poszczególnych wydziałów nie nachodzą na siebie Efektywność grupowania zadań – czy prawidłowo zgrupowano powiązane ze sobą zadania we wspólnych wydziałach, czy nie podzielono jednorodnych dziedzin między wydziały Elastyczność – jak struktura wpływa na możliwości czasowego skupiania większej ilości zasobów na ważnym zadaniu Skuteczność wdrażania FE – czy obecna struktura, sprzyja sprawnej obsłudze ZPORR i w perspektywie obsłudze RPO - 46 - Tabela 4.3 Ocena kryteriów opisujących strukturę STRUKTURA W O1 O2 1. Jasność podziału kompetencji 0,48 29 40 15,52 2. Efektywność grupowania zadań 0,06 43 40 16,24 3. Elastyczność 0,11 29 42 17,10 4. Skuteczność wdrażania FE 0,34 57 62 21,21 Średnie: 17,52 Współczynnik konsekwencji: 0,07 SD W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.1 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę 1 2 3 4 0 10 20 30 40 50 60 70 własna ocena badanie ankietowe Rys. 4.3. Ogólna ocena jakości struktury 39,5 0 fatalnie źle 48,1 średnio Ocena własna Średnia z ankiety - 47 - 100 dobrze doskonale Ogólnie ocena struktury wypadła „średnio”, choć ocena własna autora była nieco bardziej krytyczna. Ze szczegółów najgorzej została oceniona precyzja podziału kompetencji pomiędzy poszczególne wydziały, a najwyżej skuteczność wdrażania funduszy strukturalnych – co nie dziwi jeśli wspomnieć, że większość respondentów jest pracownikami Wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich. 4.2.2. Strategia Do oceny strategii zidentyfikowano następujące kryteria: Spójność – stopień w jakim dokumenty niższego szczebla (w tym RIS, strategia turystyki, program „górniczy”) przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju Kompletność – czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i wdrażane przez dokumenty niższego szczebla Poprawność metodologiczna – na ile cele, kierunki priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę rozwoju Koncentracja – na ile strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych dla województwa problemach Wartość operacyjna – przydatność strategii jako podstawy dla codziennych decyzji urzędników, odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp. Tabela 4.4 Ocena kryteriów opisujących strategię STRATEGIA W O1 O2 1. Spójność 2. 0,25 29 63 15,37 Kompletność 0,13 29 41 12,92 3. Poprawność metodologiczna 0,06 43 62 20,10 4. Koncentracja 0,47 29 54 20,95 5. Wartość operacyjna 0,09 0 39 22,19 Średnie: 18,30 Współczynnik konsekwencji: 0,07 W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety - 48 - SD Wykres 4.2 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię 1 2 3 4 5 0 10 20 30 40 50 60 70 własna ocena badanie ankietowe Rys. 4.4. Ogólna ocena jakości strategii 27,18 0 fatalnie źle 53,38 średnio 100 dobrze doskonale Ocena własna Średnia z ankiety Wszystkie wyznaczniki opisujące strategię prezentują się znacznie lepiej w ocenie ankietowanych, niektóre jak spójność czy poprawność metodologiczna zostały ocenione nawet dobrze. Tymczasem w opinii autora cała strategia wypada źle, a negatywnie wyróżnia się wartość operacyjna strategii określona jako równa zeru. 4.2.3. Systemy W ramach systemów oceniono systemy: planowania strategicznego, wdrażania strategii i kontroli strategicznej, każdy na podstawie czterech kryteriów: Ranga systemu – świadomość potrzeby prowadzenia danego procesu w Zarządzie, ilość - 49 - czasu, którą się mu poświęca Formalne podstawy – odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury (planowania, wdrażania, kontroli) Informacja –na ile na etapie (planowania, wdrażania, kontroli) dostępne są niezbędne dane, informacje, wiedza Zgodność z procedurami – czy procesy/systemy są krępowane przez procedury urzędowe (np. prawo zamówień publicznych, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania projektów sejmikowi) Osobno poddano ocenie system wdrażania ZPORR na podstawie: Wyboru – na ile procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie najlepszych, ze względu na rozwój regionu, projektów Płatności – poziom ryzyka, niewykorzystania środków z powodu opóźnień w realizacji projektów i płatności Biurokracji – szacunku ilości potencjalnych wnioskodawców rezygnujących z ubiegania się o dofinansowanie z powodu długotrwałych/zawiłych procedur Tabela 4.5 Ocena kryteriów opisujących systemy SYSTEMY W 1. System planowania 0,40 21 39 1.1. Ranga 0,07 57 55 12,60 1.2. Formalne podstawy 0,24 57 54 13,18 1.3. Informacja 0,58 0 33 18,14 1.4. Zgodność z procedurami 0,11 29 27 20,12 0,23 20 40 2.1. Ranga 0,07 0 47 20,51 2.2. Formalne podstawy 0,24 0 45 20,20 2.3. Informacja 0,58 29 40 13,35 2.4. Zgodność z procedurami 0,11 29 24 19,60 0,23 21 39 0,07 57 45 2. System wdrażania strategii 3. System planowania 3.1. Ranga - 50 - O1 O2 SD 18,04 3.2. Formalne podstawy 0,24 57 44 15,70 3.3. Informacja 0,58 0 37 17,84 3.4. Zgodność z procedurami 0,11 29 37 25,91 0,14 34 46 4.1. Wybór 0,30 29 46 14,82 4.2. Płatności 0,54 29 41 27,02 4.3. Biurokracja 0,16 57 59 16,48 Średnie: 18,23 4. System wdrażania ZPORR Współczynnik konsekwencji: W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.3 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy 1 2 3 4 0 10 20 30 40 własna ocena badanie ankietowe - 51 - 50 60 70 Rys. 4.5. Ogólna ocena jakości systemów 22,5 0 fatalnie 40,14 źle 100 średnio dobrze doskonale Ocena własna Średnia z ankiety Wszystkie cztery systemy zostały ocenione przez ankietowanych dokładnie dwa razy wyżej niż podpowiada własna opinia autora, różnica ta przekłada się na ocenę ogólną systemów. Najlepiej wypadł system wdrażania ZPORR, co znowu może być rezultatem subiektywnej oceny własnej pracy. Odnośnie pozostałych trzech systemów, negatywnie odstają braki informacji w procesie planowania i kontroli oraz brak odpowiedniej rangi i struktur dla systemu wdrażania. Charakterystyczne dla pytania o poziom ryzyka konieczności zwrotu środków spowodowany opóźnieniami w płatnościach jest to, że padły na nie najbardziej zróżnicowane odpowiedzi w skali całej ankiety (najwyższe odchylenie standardowe 27,02) 4.2.4. Personel W ramach personelu osobno poddano ocenie sposób zarządzania kadrami a osobno jakość kadr. Zarządzanie kadrami charakteryzują: Procedury rekrutacji – czas potrzebny na zatrudnienie pracownika oraz to czy wybierani są najlepsi Wprowadzanie nowych pracowników – zwyczaje, procedura wprowadzania/zapoznawania nowych pracowników z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami System szkoleń – na ile jest przemyślany i efektywny Środowisko rozwoju kariery – czy urząd daje możliwości rozwoju, zbudowania ścieżki rozwoju zawodowego Ocena pracowników – jej poprawność i realny wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu - 52 - Trafne przydzielanie obowiązków – czy obowiązki przydzielane pracownikom odzwierciedlają ich umiejętności i możliwości System wynagrodzeń – jego efektywność (promowanie „dobrych” pracowników, odzwierciedlanie efektów pracy, motywowanie) Zatrzymywanie wartościowych pracowników – czy zapobiega się nadmiernej rotacji kadry i odchodzeniu wartościowych pracowników Jakość kadr oceniono przez pryzmat: Wykształcenia – teoretyczne podstawy, wiedza, umiejętności Doświadczenia – praktyka, znajomość zagadnień, którymi się zajmuje Samodzielności i przedsiębiorczości – aktywność w poszukiwaniu rozwiązań vs. bierne oczekiwanie na polecenia Nastawienia do pracy – zmotywowanie, czy zniechęcenie i bierność Rozwijania kwalifikacji – dążenie do powiększania wiedzy, rozwijania umiejętności związanych z pracą, poszerzanie horyzontów Stylu pracy – czy pracownicy skupiają się na procedurze czy patrzą szerzej, dalej i dostosowują działania do rzeczywistej potrzeby Atmosfery – kształtowanie się stosunków między pracownikami Tabela 4.6 Ocena kryteriów opisujących personel PERSONEL W 1. Zarządzanie personelem 0,6 32 29 0,10 39 45 1.1.1. Szybkie przyjęcie pracownika 0,3 29 31 17,12 1.1.2. Wybór najlepszego kandydata 0,7 43 50 16,89 1.2. Wprowadzanie nowych pracowników w realia urzędu 0,04 29 41 18,03 1.3. System szkoleń 0,10 29 33 18,76 1.4. Urząd jako środowisko rozwoju kariery 0,05 43 43 17,99 1.5. Ocena pracowników 0,06 35 40 1.1. Rekrutacja - 53 - O1 O2 SD 1.5.1. Poprawność 0,4 43 52 15,88 1.5.2. Wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu 0,6 29 32 19,16 1.6. Trafne przydzielanie obowiązków 0,04 43 50 13,68 1.7. System wynagrodzeń 0,35 29 21 18,98 1.8. Zatrzymywanie wartościowych pracowników 0,26 29 24 18,38 0,4 47 53 2.1. Wykształcenie 0,23 57 66 10,86 2.2. Doświadczenie 0,25 57 50 16,89 2.3. Samodzielność i przedsiębiorczość 0,10 29 54 14,82 2.4. Nastawienie do pracy 0,07 43 45 15,53 2.5. Rozwijanie kwalifikacji 0,16 43 44 12,21 2.6. Styl pracy 0,12 29 41 16,70 2.7. Atmosfera 0,05 57 70 15,44 Średnie: 16,31 2. Jakość kadr Współczynnik konsekwencji: W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.4 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 0 20 40 60 własna ocena badanie ankietowe - 54 - 80 Rys. 4.6. Ogólna ocena personelu 38,65 0 fatalnie źle 37,88 średnio 100 dobrze doskonale Ocena własna Średnia z ankiety Po raz pierwszy oceny ankietowanych są tak bliskie ocenie autora. Najwyższą w ramach całego badania ocenę otrzymała „atmosfera w pracy”, bardzo wysoko wypadła również autoocena ankietowanych odnośnie swojego wykształcenia. Zdecydowanie negatywnie na tle innych wyznaczników wyróżnia się system wynagrodzeń - najniżej oceniony element w całym badaniu oraz zdolność administracji samorządu województwa do zatrzymywania wartościowych pracowników. 4.2.5. Styl Do oceny stylu zidentyfikowano następujące kryteria: Wizja – na ile lider ma wizję funkcjonowania urzędu i nadaje kierunek jego działaniom Wyjątkowe zalety – specjalne zalety które w naturalny sposób stawiają lidera ponad podwładnymi Kreatywność – zdolność samodzielnego rozwiązania problemu, gdy podwładni sobie nie radzą Współpracownicy – czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi Umiejętność słuchania – świadomość własnych ograniczeń, zdolność wykorzystywania wiedzy i opinii merytorycznych pracowników - specjalistów Charyzma – na ile słowa, działania lidera trafiają do podwładnych, jakie wywiera wrażenie, jakie budzi emocje Zarządzanie czasem – relacja czasu poświęcanego na zarządzanie regionem, do czasu - 55 - poświęcanego pełnieniu funkcji reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka Tabela 4.7 Ocena kryteriów opisujących styl STYL W O1 O2 1. Wizja 0,10 43 55 13,48 2. Wyjątkowe zalety 0,07 29 55 14,59 3. Kreatywność 0,12 43 56 12,21 4. Współpracownicy 0,16 43 46 20,37 5. Umiejętność słuchania 0,27 43 62 15,29 6. Charyzma 0,05 29 55 21,34 7. Zarządzanie czasem 0,24 29 48 12,65 Średnie: 15,7 Współczynnik konsekwencji: W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.5 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl 1 2 3 4 5 6 7 0 10 20 30 40 własna ocena badanie ankietowe - 56 - 50 60 70 SD Rys. 4.7. Ogólna ocena stylu 38,02 0 fatalnie źle 53,94 średnio 100 dobrze doskonale Ocena własna Średnia z ankiety Ocena żadnego z kryteriów określających styl lidera organizacji nie wyróżnia się z pozostałych. Respondenci ocenili większość wyznaczników umiarkowanie pozytywnie, własna ocena autora jest również umiarkowana, ale ze wskazaniem na „nie”. Może to świadczyć o braku wiedzy i wyrobionego zdania w tym zakresie. 4.2.6. Umiejętności Ocenie podlegały następujące umiejętności lidera: Rozmowy lokalne – umiejętność budowania konsensusu z lokalnymi samorządami, prowadzenie wspólnych działań Negocjacje z Rządem – zdolność dbania o interesy województwa na szczeblu krajowym Współpraca z wojewodą – zgodne, umiejętne współdziałania z wojewodą Budowanie koalicji – umiejętność tworzenia koalicji, zjednywania sobie sojuszników wśród innych województw na rzecz realizacji wspólnych celów Medialność – zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania Aktywizowanie sektora prywatnego – zdolność aktywizowania podmiotów prywatnych do wspólnych przedsięwzięć - 57 - Tabela 4.8 Ocena kryteriów opisujących umiejętności UMIEJĘTNOŚCI W O1 O2 1. Rozmowy lokalne 0,16 43 60 15,52 2. Negocjacje z Rządem 0,16 29 54 11,29 3. Współpraca z wojewodą 0,34 57 50 11,88 4. Budowanie koalicji 0,12 43 54 11,31 5. Medialność 0,05 29 44 17,63 6. Aktywizowanie sektora prywatnego 0,17 43 49 6,86 0,04 Średnie: 12,41 Współczynnik konsekwencji: SD W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.6 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności 1 2 3 4 5 6 0 10 20 30 40 50 60 70 własna ocena badanie ankietowe Rys. 4.8. Ogólna ocena umiejętności 44,68 52,21 0 fatalnie źle średnio Ocena własna Średnia z ankiety - 58 - 100 dobrze doskonale Oceny poszczególnych umiejętności są tak, jak i w przypadku stylu umiarkowane i mało zróżnicowane. Ankietowani najwyżej cenią zdolność marszałka do budowania lokalnych porozumień, a autor umiejętność współpracy z wojewodą. Najgorzej prezentuje się zdolność rzeczowego i ciekawego przemawiania. 4.2.7. Wspólne wartości Do oceny wspólnych wartości zidentyfikowano następujące kryteria: Misja – czy urząd posiada oficjalną, zwerbalizowaną misję Komunikowanie wartości – czy Marszałek, Zarząd, komunikują wartości/misję pracownikom Identyfikacja z wartościami – na ile pracownicy misję urzędu znają i się z nią identyfikują Tabela 4.8 Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości WSPÓLNE WARTOŚCI W O1 O2 1. Misja 0,10 71 68 23,61 2. Komunikowanie wartości 0,26 29 47 20,37 3. Identyfikacja z wartościami 0,64 43 44 20,88 0,02 Średnie: 21,62 Współczynnik konsekwencji: W – waga O1 – ocena własna O2 – średnia ocena z ankiety SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety Wykres 4.7 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości 1 2 3 0 20 40 60 własna ocena badanie ankietowe - 59 - 80 SD Rys. 4.9. Ogólna ocena wspólnych wartości 42,32 47,11 0 fatalnie źle 100 dobrze średnio doskonale Ocena własna Średnia z ankiety Oceny kryteriów odzwierciedlają fakt posiadania przez urząd marszałkowski oficjalnej Misji. Jednocześnie wskazują na brak odpowiedniego zaangażowania liderów w jej przekazywanie pracownikom, co odbija się także na niższej ocenie poczucia wartości wśród pracowników. 4.2.8. Podsumowanie – synteza oceny jakości organizacji Skumulowane ważone oceny poszczególnych kryteriów dla danego elementu organizacji pozwalają ocenić jego stan relatywnie na tle pozostałych elementów (tabela 4.9), co może stanowić wskazówkę, w obrębie którego elementu należy interweniować. Zsumowanie ważonych ocen elementów organizacji prowadzi do syntetycznego wskaźnika, który w najbardziej ogólny sposób przedstawia jej kondycję, skuteczność realizacji zadań i zdolność osiągania celów. Tabela 4.9 Skumulowane oceny elementów organizacji Struktura Strategia Systemy Personel Styl Umiejętności Wspólne Wartości Ocena własna 40 27 23 38 38 45 42 Badanie ankietowe 48 53 40 39 54 52 47 0,14 0,23 0,22 0,13 0,09 0,12 0,06 Waga - 60 - Wykres 4.8 Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego Struktura 100 75 Systemy Strategia 50 25 0 Wartości Personel Umiejętności Styl własna ocena średnia z ankiety Na podstawie powyższego wykresu można stwierdzić, że kondycja urzędu marszałkowskiego nie jest zadowalająca. Nawet zgodnie z bardziej optymistyczną oceną pracowników biorących udział w badaniu ankietowym, żaden z elementów organizacji nie wybija się ponad „przeciętność”. Jeśli przyjąć, że przedział 0-25 na wykresie reprezentuje sposób działania, który praktycznie uniemożliwia organizacji realizację postawionych celów, a przedział 75-100 obejmuje organizacje „skazane na sukces”, to urząd marszałkowski znajduje się w szerokim pasie pośrednim – „pasie niepewności”. Według bardziej pesymistycznej oceny urząd marszałkowski znajduje się jednak znacznie bliżej negatywnego bieguna, balansując miejscami na granicy kryzysu. To pozwala sądzić, że bez zmiany sposobu funkcjonowania administracji, obecne wysiłki organów samorządu województwa na rzecz rozwoju regionalnego wiążą się z większym prawdopodobieństwem porażki niż sukcesu (rys. 4.9). - 61 - Rys. 4.10. Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego 0 33,28 47,26 100 PORAŻKA SUKCES Ocena własna Średnia z ankiety Wykres 4.9 Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu Województwa Śląskiego (najlepszy = 100) Struktura 1 Systemy 0,8 Strategia 0,6 0,4 Personel Wartości Umiejętności Styl własna ocena średnia z ankiety O ile wykres 4.7 i rysunek 4.9 pokazują, że sposób działania administracji samorządu województwa jest ogólnie niezadowalający, to celem wykresu 4.8 jest wyeksponowanie elementów stanowiących kule u nogi, hamujących organizację w drodze do osiągania celu. - 62 - Relatywna ocena pozwala wywnioskować, w jakich wymiarach funkcjonowania organizacji jest potrzebna interwencja. Najgorzej w ocenie ankietowanych prezentuje się personel, co jest rezultatem między innymi bardzo negatywnej oceny systemu wynagrodzeń. W spojrzeniu autora również personel został oceniony nisko, ale jedynie na tle innych miękkich czynników. Ogólnie ta mniej wymierna sfera funkcjonowania organizacji (personel, styl, umiejętności, wartości) wypada relatywnie nieźle. Dobrze prezentuje się też struktura organizacji. Od pozostałych elementów wyraźnie odstają natomiast systemy i strategia. Warunkiem koniecznym dla poprawy funkcjonowania organizacji będzie więc przede wszystkim wprowadzenie zmian w tych dwóch wymiarach. Na podstawie ocen szczegółowych kryteriów można wskazać, że w zakresie systemów wymagana jest przede wszystkim likwidacja deficytów informacji na etapie planowania i kontroli strategicznej. Należy również stworzyć odpowiednie podstawy systemu wdrażania strategii i zainicjować jego działanie. W odniesieniu do strategii konieczne jest skoncentrowanie środków i nadanie dokumentowi wartości operacyjnej – tak by mógł on stać się przydatnym narzędziem wspierającym decyzje Zarządu i urzędników. - 63 - Zakończenie Niniejsza praca została poświęcona problematyce zdolności administracji samorządu województwa do zarządzania rozwojem regionu. Bezpośrednim celem było określenie jakości administracji Województwa Śląskiego z wykorzystaniem modelu „McKinsey 7s”, opisującego organizację i zmiany w niej zachodzące za pomocą siedmiu elementów: struktury, strategii, systemów, personelu, stylu, umiejętności i wspólnych wartości. Samodzielna analiza organizacji wiązała się z pewnymi ograniczeniami. Ocena mniej wymiernych, „miękkich” czynników z braku innych podstaw została oparta jedynie na własnych odczuciach i spostrzeżeniach autora oraz rozmowach z pracownikami. Spojrzenie to może być mocno subiektywne zważywszy, że badający jest także pracownikiem urzędu, częścią badanego obiektu i pisząc o pracownikach pisze de facto o sobie, a oceniając urząd czyni to przez pryzmat własnego wydziału. Rozwiązaniem tego problemu mogłyby być szerzej zakrojone, wykonane przez zewnętrznych ekspertów badania socjologiczne i psychologiczne. Takie podejście nie było jednak możliwe ani uzasadnione na potrzeby niniejszej pracy. Wspomniana kwestia nie zmienia jednak zdecydowanie pozytywnej całościowej oceny modelu „7s” jako przydatnego narzędzia diagnostycznego w zakresie funkcjonowania administracji samorządu. Zaletą modelu jest to, że tak jak i przykładowo analiza SWOT stanowi rodzaj szablonu, w ramach którego, w toku analizy można korzystać z różnorodnych narzędzi badawczych. W miarę potrzeb i możliwości „7s” może stanowić podstawę dla poważnego projektu, angażującego liczne zespoły specjalistów z różnych dziedzin, korzystających ze złożonego aparatu analitycznego do badania poszczególnych elementów organizacji. Równocześnie ten sam model może służyć jako pomoc w luźnej refleksji jednego człowieka, managera, który chce samodzielnie i szybko odpowiedzieć sobie na pytanie, w czym tkwi problem jego organizacji i co zrobić żeby go rozwiązać. Przeprowadzona analiza wskazała, że administracja Samorządu Województwa Śląskiego nie funkcjonuje w sposób, który zapewniałby jej skuteczność w procesie zarządzania rozwojem regionu. Na pierwszy rzut oka nie widać by jakieś elementy organizacji dramatycznie odstawały od reszty, co z resztą było do przewidzenia. Odpowiednia interpretacja danych sugeruje jednak, że działania naprawcze powinny przede wszystkim zostać zorientowane na zapewnienie dostępu do koniecznych na etapie planowania i kontroli strategicznej zasobów informacji oraz na stworzenie systemu wdrażania – tak by strategia - 64 - rozwoju była faktycznie realizowana. Także sama strategia i uszczegóławiające ją dokumenty niższego szczebla nie są pozbawione wad i wymagają zmian na lepsze. Bardzo negatywny wynik oceny może być pochodną faktu, że była ona prowadzona bez rzeczywistego punktu odniesienia a jako porównanie służył jedynie wyimaginowany stan idealny. Przy założeniu, że sama metoda zdała egzamin, pożyteczną kontynuacją przeprowadzonego w niniejszej pracy badania byłaby analiza pozostałych samorządów województw, dająca pogląd na to jak prezentują się elementy administracji samorządu województwa na tle innych porównywalnych jednostek. Wyniki takiej analizy byłyby bardziej wiarygodne i mogłyby stanowić przydatną podstawę do projektowania rzeczywistych zmian zorientowanych na poprawę skuteczności działania samorządów województw na polu zarządzania rozwojem regionalnym. - 65 - Wykaz literatury Baber W.F., Bartlett R.V., Matrix organization theory and environmental impact assessment, Social Science Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3. Buckley R., Maurer R., Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego zarządzania i integracji z Unią Europejską, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000. Forman E.H., M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific. Gorzelak G., Jałowiecki B., Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001. Gorzelak G., Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego, Projekt PHARE 2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne. Greiner L.E., Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review, Vol. 50(4). 1972. Hausner J., Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001. Hausner J., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002. Kaplan R.S., How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy & Leadership, vol. 33, No 3, 2005. Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy, Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998. Klasik A., Strategia rozwoju regionu, Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000. Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982. Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000 Kreikebaum H., Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996. Pascale R., Athos A., The art of Japanese Management, London 1986. Peters T.J., Waterman, Jr. R.H., In search of excellence: lessons from America's best-run companies, New ed. London 2004 (1982). Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993. Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005, Konferencja „ZPORR –stan wdrażania, dobre praktyki”, Warszawa marzec 2006. Popper K., Conjectures and refutations: the growth of scientific knowledge London: Routledge 1989. - 66 - Pyszkowski A., Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa 2003. Rocznik 2004, Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005. Saaty T.L., Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy process, Pittsburgh 1994. Sayles L.R., Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics, Autumn 1976. Wart Van M., Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public Administration Review, March/April 2003, Vol. 63, No. 2. Waterman, Jr. R.H., Peters T.J., Phillips J.R., Structure is not organization, Business Horizons, Volume 23, Issue 3, June 1980. Wysocka E., Koziński J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Warszawa-Zielona Góra 1999. Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody, pod red. R. Krupskiego, wydanie 4, wydawnictwo AE Wrocław 2001. Zawicki M., New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002. Źródła internetowe: http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation http://www.croixsens.net/pascal/page3.php - Pascal B., Pensées. http://www.infed.org M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of informal education, 2001. http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm http://www.stat.gov.pl http://www.websters-online-dictionary.org http://www.womczest.edu.pl - J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html - Państwowa Komisja Wyborcza - 67 - Wykaz aktów prawnych Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z późniejszymi zmianami. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) Wykaz materiałów źródłowych Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2006. Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR, nr 1/2005. Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr 14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006 Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2005. - 68 - SPIS TABEL Tabela 1.1 Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego 6 Tabela 1.2 Wydatki inwestycyjne w regionie 9 Tabela 4.1 Dziewięciostopniowa skala porównań 43 Tabela 4.2 Średnie wartości indeksu losowego 45 Tabela 4.3 Ocena kryteriów opisujących strukturę 47 Tabela 4.4 Ocena kryteriów opisujących strategię 48 Tabela 4.5 Ocena kryteriów opisujących systemy 50 Tabela 4.6 Ocena kryteriów opisujących personel 53 Tabela 4.7 Ocena kryteriów opisujących styl 56 Tabela 4.8 Ocena kryteriów opisujących umiejętności 58 Tabela 4.8 Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości 59 Tabela 4.9 Skumulowane oceny elementów organizacji 60 - 69 - SPIS RYSUNKÓW Rys. 2.1. Model 7s – nowe spojrzenie na organizację 15 Rys. 3.1. Cykl rozwoju organizacji 19 Rys. 3.2. Strategia administracji samorządu województwa śląskiego 24 Rys. 3.3. System zarządzania strategicznego 28 Rys. 4.1. Schemat hierarchicznej struktury oceny 42 Rys. 4.2. Punktacja w badaniu ankietowym 45 Rys. 4.3. Ogólna ocena jakości struktury 47 Rys. 4.4. Ogólna ocena jakości strategii 49 Rys. 4.5. Ogólna ocena jakości systemów 52 Rys. 4.6. Ogólna ocena personelu 55 Rys. 4.7. Ogólna ocena stylu 57 Rys. 4.8. Ogólna ocena umiejętności 58 Rys. 4.9. Ogólna ocena wspólnych wartości 60 Rys. 4.10. Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego 62 - 70 - SPIS WYKRESÓW Wykres 4.1 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę 47 Wykres 4.2 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię 49 Wykres 4.3 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy 51 Wykres 4.4 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel 54 Wykres 4.5 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl 56 Wykres 4.6 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności 58 Wykres 4.7 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości 59 Wykres 4.8 Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego 61 Wykres 4.9 Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu Województwa Śląskiego (najlepszy = 100) 62 - 71 - SPIS ZAŁĄCZNIKÓW Załącznik 1 Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego Załącznik 2 Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości Załącznik 3 Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu województwa - 72 - Załącznik 1 Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego Źródło: Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr 14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006. 73 Załącznik 2 Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości Proszę określić: Wizję regionu (w 4-5 punktach) Ankietowani otrzymywali dokładniejsze informacje bezpośrednio w czasie rozmowy z przeprowadzającym badanie Misję urzędu marszałkowskiego zgodnie z polityka jakości (max. 20 słów) + 3 cele Misja urzędu moim zdaniem (max. 20 słów) 74 Załącznik 3 Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu województwa Oryginalny kwestionariusz został przygotowany w programie Microsoft Excel i był wypełniany przez ankietowanych w formie elektronicznej. Koleżanki, koledzy, rodacy:) Znajdująca się tu ankieta jest częścią składową pracy, pisanej przeze mnie mozolnie, by zaliczyć studium podyplomowe, zwane Akademią Rozwoju Regionalnego, na którąż to pilnie uczęszczaliśmy prze kilka miesięcy w sile osób 5. Celem ankiety, jak i całej pracy jest ocena administracji samorządowej województwa śląskiego, czyli nas i naszego urzędu przez pryzmat zdolności zarządzania rozwojem regionalnym. Korzystając z modelu „7s” określiłem czynniki determinujące powodzenie organizacji i one właśnie stanowią podstawę pytań, które znajdziecie w arkuszu obok. Wszystkie pytania maja sześciostopniową, dwubiegunową skale odpowiedzi, czyli „nie/źle” z jednej strony i „tak/dobrze” z drugiej, w różnym natężeniu. Znaczenie odpowiedzi wyobrażam sobie tak: przykład: czy ten mężczyzna jest wysoki? nr słownie opis wersja ekstremalna, zupełny brak 1 zdecydowanie nie omawianej cechy <150cm pewne określenie się w negatywny 2 nie sposób 150-170 brak przekonania, pewności, ale ze 3 raczej nie wskazaniem na nie 170-175 brak przekonania, pewności, ale ze 4 raczej tak wskazaniem na tak 175-180 5 tak 6 zdecydowanie tak pewna pozytywna odpowiedz, nie ma wątpliwości, że dane zjawisko występuje skrajne przypadki, wyjątkowe natężenie, częstotliwość 180-200 >200 Najczęściej powinny się zatem pojawiać odpowiedzi „tak” i „nie”, a najrzadziej wersje skrajne. Odpowiedzi udziela się przesuwając pasek znajdujący się przy każdym pytaniu. W przypadku gdy pytanie jest niezrozumiałe, bądź nie zna się odpowiedzi należy zaznaczyć checkbox znajdujący się pod znakiem zapytania co jest równoznaczne z brakiem odpowiedzi Ankieta zawiera 57 pytań, nad każdym nie powinno się spędzić więcej niż 15s, więc wypełnienie całej ankiety wymaga ok. 15 min. Wszystkim którzy mi ten kwadrans poświęcą serdecznie dziękuję Tomek 75 Zadane pytania: Kwestionariusz ankietowy Jakość administracji samorządowej województwa kwestionariusz jest ustawiony na mój monitor i rozdzielczość, jeżeli komuś jest za mały, albo odwrotnie nie mieści się na szerokość to proponuje zmienić procentowy rozmiar arkusza - opcja paska "standardowego" I. Ocena struktury organizacyjnej urzędu a) Jasność podziału kompetencji czy kompetencje poszczególnych wydziałów są wyraźnie rozdzielone (nie nachodzą na siebie) b) Efektywność grupowania zadań czy przykładowo dobre jest połączenie promocji z turystyką, a bez kultury, lub programowania rozwoju z wdrażaniem a bez zagospodarowania przestrzennego c) Elastyczność czy struktura pozwala na czasowe skupianie większej ilości zasobów na ważnym zadaniu, czy funkcjonujące zespoły zadaniowe spełniają swoją rolę d) Skuteczność wdrażania FE czy obecna struktura – skupienie obslugi FE w jednym wydziale, sprzyja sprawnej realizacji ZPORR i dobrze rokuje dla RPO II. Ocena strategii urzędu a) Spójność czy dokumenty niższego szczebla (np. RIS, strategia turystyki, program „górniczy”) przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju b) Kompletność czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i wdrażane przez dokumenty niższego szczebla c) Poprawność metodologiczna czy cele, kierunki, priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę rozwoju d) Koncentracja czy strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych dla województwa problemach e) Wartość operacyjna 76 czy strategia stanowi przydatną podstawe dla codziennych decyzji urzędników, odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp. III. Systemy 1. System planowania strategicznego a) Odpowiednia ranga czy istnieje świadomość potrzeby planowania w Zarządzie, czy planowaniu poświeca się odpowiednia ilość czasu b) Formalne podstawy czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury planowania strategicznego c) Informacja czy na etapie planowania strategicznego odczuwalny jest deficyt informacji d) Zgodność z procedurami czy proces planowania strategicznego jest krępowany przez procedury urzędowe (np. zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania projektów sejmikowi) 2. System wdrażania/realizacji strategii a) Odpowiednia ranga czy istnieje świadomość potrzeby wdrażania strategii w Zarządzie, czy realizacji strategii poświeca się odpowiednia ilość czasu b) Formalne podstawy czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury realizacji strategii c) Informacja czy na etapie wdrażania strategii odczuwalny jest deficyt informacji d) Zgodność z procedurami czy proces wdrażania strategii jest krępowany przez procedury urzędowe (np. zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania projektów sejmikowi) 3. System kontroli strategicznej a) Odpowiednia ranga czy istnieje świadomość potrzeby prowadzenia kontroli strategicznej w Zarządzie, czy kontroli poświeca się odpowiednia ilość czasu b) Formalne podstawy czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury kontroli strategicznej c) Informacja czy na etapie kontroli strategicznej odczuwalny jest deficyt informacji d) Zgodność z procedurami 77 czy proces kontroli strategicznej jest krępowany przez procedury urzędowe (np. zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania projektów sejmikowi) 4. System wdrażania ZPORR a) Wybór czy procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie najlepszych projektów przez pryzmat rozwoju regionu b) Płatności jakie jest ryzyko, że nie uda się wykorzystać wszystkich środków z powodu opóźnień w realizacji projektów i płatności c) Biurokracja jak sądzisz, ilu potencjalnych wnioskodawców rezygnuje ze składania wniosku z powodu długotrwałych/zawiłych procedur IV. Pracownicy 1. Zarządzanie personelem a) Czy procedura rekrutacji pozwala na szybkie przyjęcie pracownika b) Czy procedura rekrutacji prowadzi do wyboru najlepszego kandydata c) Czy istnieje zwyczaj, procedura wprowadzania/zapoznawania nowych pracowników z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami d) Czy funkcjonuje przemyślany, efektywny system szkoleń e) Czy urząd stanowi dogodne środowisko rozwoju kariery f) Czy ocena pracowników jest poprawnie prowadzona g) Czy ocena pracowników wywołuje zmiany w funkcjonowaniu urzędu h) Czy obowiązki przydzielane pracownikom odzwierciedlają ich umiejętności i możliwości i) Czy system wynagrodzeń jest efektywny (promuje „dobrych” pracowników, odzwierciedla efekty pracy) j) Czy urząd potrafi zatrzymać wartościowych pracowników 2. Wartość pracowników a) Czy pracownicy są odpowiednio wykształceni b) Czy maja odpowiednie doświadczenie c) Czy są samodzielni i przedsiębiorczy d) Jakie jest nastawienie do pracy e) Czy pracownicy rozwijają swoje kwalifikacje f) Pracownicy skupiają się na procedurze czy chcą osiągnąć rzeczywisty efekt/cel g) Jak kształtują się stosunki między pracownikami V. Styl lidera (marszałka) a) Czy ma wizję funkcjonowania urzędu, nadaje kierunek jego działaniom 78 b) Czy ma specjalne zalety ktore w naturalny sposób stawiają go ponad podwładnymi c) Czy jest kreatywny, potrafi znaleźć samodzielnie rozwiązanie problemu d) Czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi e) Czy podejmując decyzje bierze pod uwagę opinie merytorycznych pracowników f) Czy ma charyzmę g) Czy skupia się bardziej na zarządzaniu regionem, czy pełnieniu funkcji reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka VI. Zdolności (marszałka, jako gospodarza regionu) a) Czy potrafi budować konsensus z lokalnymi samorzadami, prowadzić wspólne działania b) Czy potrafi zadbać o interesy województwa na szczeblu krajowym c) Czy potrafi ułożyc sobie współpracę z wojewodą d) Czy potrafi tworzyć koalicje, zjednywać sobie sojuszników wśród innych województw na rzecz realizacji wspólnych celów e) Czy ma zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania, czy jest medialny f) Czy potrafi aktywizować podmioty prywatne do wspólnych przedsięwzięć VII. Wspólne wartości a) Czy urząd posiada oficjalna, zwerbalizowana misję b) Czy marszałek, zarząd, komunikują misję pracownikom c) Czy pracownicy ją znają i się z nią identyfikują 79 Polecamy darmowe prace mgr - serwis z pracami dyplomowymi - prace magisterskie i licencjackie - całkowicie za darmo
