ROZDZIAŁ 6 LIBERALIZM A OPIEKUŃCZOŚĆ W KRAJACH UNII

Stanisław Swadźba
ROZDZIAŁ 6
LIBERALIZM A OPIEKUŃCZOŚĆ W KRAJACH
UNII EUROPEJSKIEJ
Wprowadzenie
W ostatnich latach procesy integracji i globalizacji przyczyniają się do ujednolicenia
krajowych systemów gospodarczych. Widoczna jest tendencja do konwergencji systemowej.
Nie oznacza to jednak, że w gospodarce światowej mamy do czynienia z uniwersalnym systemem gospodarczym. Systemy gospodarcze poszczególnych krajów nadal różnią się między
sobą. Zróżnicowanie to występuje także w krajach o gospodarce rynkowej i demokratycznej.
Odnosi się to również do krajów Unii Europejskiej (UE). Kraje te – w wyniku przejścia na
coraz wyższy szczebel integracji – posiadają wiele cech wspólnych. Nadal jednak występują
miedzy nimi różnice. Niektóre z nich są bardziej, a inne mniej liberalne (interwencjonistyczne). Ponadto różnią się one stopniem opiekuńczości, który w jednych krajach jest wyższy, a w
innych niższy. Przedmiotem dalszych rozważań będzie określenie poziomu liberalizacji i
opiekuńczości 25 krajów członkowskich UE1, zmian jakie zachodzą w tym zakresie oraz perspektyw.
Podstawą do wyciągnięcia wniosków na ten temat będą przede wszystkim badania
przeprowadzone w Zakładzie Systemów Gospodarczych Katedry Ekonomii Akademii Ekonomicznej w Katowicach w latach 2005 – 2006. Pierwsze z nich odnosiły się do poziomu
liberalizacji (Ocena…, 2005), a drugie do stopnia opiekuńczości (Ocena…, 2006). W niniejszym opracowaniu skupimy się na relacjach między liberalizacją i opiekuńczością. Czy krajowe systemy gospodarcze mogą być zarówno liberalne, jak i opiekuńcze? Czy między nimi
nie występuje sprzeczność? Czy są one do pogodzenia z punktu widzenia kształtowania się
europejskiego (unijnego) modelu gospodarczego? Na te inne pytania postaramy się dać odpowiedź.
Poziom liberalizacji krajów UE
Poziom liberalizacji poszczególnych krajów członkowskich UE został określony na
podstawie analizy następujących obszarów badawczych: A – System własności, B – Porządek
konkurencji, C – Bezpośrednie i pośrednie narzędzia oddziaływania państwa na sferę produkcji, D – Redystrybucja a sfera produkcji, E – Regulacje rynku pracy, F – System finansowy.
Ponadto uwzględniliśmy wyniki badań przeprowadzone przez The Heritage Foundation nad
wolnością gospodarczą, która to opracowała tzw. wskaźnik wolności gospodarczej (Miles M.,
Feulner E., O’Grady M., 2005)2.
Na tej podstawie dokonaliśmy podziału wszystkich krajów członkowskich UE na 3
grupy, a mianowicie:
• Najbardziej liberalne, a więc kraje w których istnieje największy stopień wolności gospodarczej (poziom interwencjonizmu jest najmniejszy).
1
Analizą objęto 25 krajów członkowskich UE. Nie uwzględniono Bułgarii i Rumuni, które do UE weszły dopiero z dniem 1 stycznia 2007 roku.
2
Szerzej na ten temat zob. Analiza…, (2006), a także Swadźba (2006).
65
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
•
Kraje znajdujące się pomiędzy grupą I (liberalną) i III (interwencjonistyczną), a więc
charakteryzujące się przeciętnym poziomem, zarówno liberalizmu jak i interwencjonizmu.
• Najbardziej interwencjonistyczne (największy zakres regulacji państwowej), a więc
kraje w których stopień wolności gospodarczej jest najniższy.
Należy podkreślić, że powyższy podział ma względny charakter. Naszym zadaniem
nie było przypisanie poszczególnym krajom określonego poziomu liberalizmu lub interwencjonizmu, ich zmierzenie, a jedynie uporządkowanie powyższych krajów według tego kryterium, od najbardziej liberalnych do najbardziej interwencjonistycznych. Klasyfikacja ta ma
więc jedynie charakter porządkowy.
Do grupy I zaliczyliśmy następujące kraje: Wielka Brytania, Dania, Irlandia, Luksemburg, Finlandia, Holandia i Estonia.
W II grupie krajów znalazły się: Austria, Litwa, Szwecja, Cypr, Niemcy, Belgia,
Malta, Czechy, Węgry, Łotwa, Słowacja i Słowenia.
III grupa krajów to: Włochy, Portugalia, Hiszpania, Polska, Grecja i Francja.
Kolejność poszczególnych krajów w danej grupie nie jest przypadkowa. Jest ona
zgodna z liczbą punktów przypisanych poszczególnym krajom w każdym obszarze badawczym. Poszczególnym krajom przypisano od 1 do 2 punktów (A, B, D, F) lub od 1 do 4
punktów (C, E, G). Uznano, że takie zróżnicowanie jest konieczne, gdyż wpływ analizowanych obszarów badawczych – z punktu widzenia oceny systemu gospodarczego krajów
członkowskich UE – może być mniejszy (A, B, D, F) lub większy (C, E). Większa liczbę
punktów przypisano również agregatowemu miernikowi wolności gospodarczej (G). W efekcie minimalna liczba punktów wynosiła 7, a maksymalna 20. W przypadku obszaru B
wszystkim krajom przyznano 1,5 punktu uważając, że nie ma między nimi większej różnicy.
Kraje zakwalifikowane do I grupy otrzymały od 8 do 11 punktów, do II grupy od 12,5 do 14,5
punktu, a do III grupy od 15 do 17,5 punktu. Tak więc kraje umieszczone na początku listy w
każdej grupie państw są zawsze bardziej liberalne (lub mniej interwencjonistyczne). Należałoby również dodać, że granica między I a II grupą krajów jest bardziej widoczna (większa
różnica punktów) niż między II a III grupą (mniejsza różnica punktów). Szczegółowe informacje na ten temat zawiera tabela 1.
Tabela 1. Kraje Unii Europejskiej według poziomu liberalizacji
Lp.
1
2
3
4
5-6
5-6
7
8
9
10-11
10-11
12-16
12-16
12-16
12-16
Kraj
Razem
W. Brytania
8
Dania
8,5
Irlandia
9,5
Luksemburg
10
Finlandia
10,5
Holandia
10,5
Estonia
11
Austria
12,5
Litwa
13
Szwecja
13,5
Cypr
13,5
Niemcy
14
Belgia
14
Malta
14
Czechy
14
A
1
1,5
1,5
1,5
1
1
1,5
1
2
1,5
1,5
1
1,5
1,5
2
B
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
C
1
1
2
1,5
2
1
1,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
D
1
1,5
1
1
1,5
2
1,5
2
1,5
2
1,5
2
2
2
2
E
1
1
1
2,5
2
2
3
2
2,5
4
2,5
3
3
2,5
2
F
1,5
1
1,5
1
1,5
1
1
1,5
1
1
2
2
1,5
1
1
G
1
1
1
1
1
2
1
2
2
1
2
2
2
3
3
66
Stanisław Swadźba
12-16
17-19
17-19
17-19
20
21
22-24
22-24
22-24
25
Węgry
Łotwa
Słowacja
Słowenia
Włochy
Portugalia
Hiszpania
Polska
Grecja
Francja
14
14,5
14,5
14,5
15
15,5
16,5
16,5
16,5
17,5
1,5
2
2
2
1,5
1,5
1
2
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
2,5
2,5
2
2
3
2
3
4
3
2,5
1,5
1,5
2
1
1,5
1,5
2
1,5
1,5
2
2
2,5
2
2
3
4
4
2
3
4
2
1,5
2
2
1,5
2
2
1,5
2
2
3
3
3
4
3
3
3
4
4
4
A – System własności, B – Porządek konkurencji, C – Bezpośrednie i pośrednie narzędzia
oddziaływania państwa na sferę produkcji, D – Redystrybucja a sfera produkcji, E – Regulacje rynku pracy, F – System finansowy, G – Agregatowy miernik wolności gospodarczej
Źródło: opracowanie własne na podstawie Ocena…, (2005) oraz Analiza…, (2006)
Jeżeli chodzi o pierwszą grupę to na jej czele znajduje się Wielka Brytania. Ta pozycja
nie budzi żadnych wątpliwości, jest zgodna z powszechnym odczuciem, że jest to najbardziej
liberalny kraj w Unii. Podobnie jest w przypadku Irlandii, która zajęła trzecie miejsce. Zaskoczeniem natomiast może być druga pozycja Danii, a także piąte miejsce Finlandii. Są to kraje
skandynawskie znane powszechnie ze swojej opiekuńczości. Na uwagę zasługuje również
zakwalifikowanie Estonii do tej grupy państw. Jest to jedyny „nowy” kraj unijny w tej grupie,
w dodatku kraj, który jeszcze 15 lat temu nie miał swojej niepodległości i funkcjonował w
ramach silnie scentralizowanego systemu komunistycznego w dawnym ZSRR. Jednak – dla
znawców problematyki – nie powinno to być zaskoczeniem. Jest to efekt bardzo liberalnej i
szokowej transformacji gospodarczej wprowadzanej w od samego początku w tym kraju.
W drugiej grupie znalazła się największa liczba krajów (12). Jest tutaj aż 8 krajów
nowoprzyjętych do UE. Ze „starej” Unii tylko: Niemcy (jedyny duży kraj), Austria (silnie
związana gospodarczo, politycznie i kulturowo z Niemcami), Szwecja (w której – jak widać –
poziom regulacji państwowej w gospodarce jest silniejszy niż w pozostałych krajach skandynawskich) oraz Belgia.
W trzeciej grupie najbardziej „regulowanym” krajem okazała się Francja, co nie jest
niespodzianką. Tradycje etatystyczne w tym kraju są zakorzenione od dawna i ciągle silne.
Ponadto są tutaj kraje Południa Europy: Grecja, Hiszpania, Portugalia i Włochy (najmniej
etatystyczne). Niewątpliwie jest to pewna ciekawostka, którą można wytłumaczyć albo czynnikami kulturowymi (wspólna historia, tradycja itp.) albo politycznymi (późniejsze wejście
tych krajów do grupy państw demokratycznych). Nie powinno być również zaskoczeniem
miejsce Polski w tej grupie krajów. Ciągotki do nadmiernego regulowania naszej gospodarki
przez władze państwowe są ciągle silne.
Stopień opiekuńczości krajów UE
Na podstawie przeprowadzonych badań należy stwierdzić, że stopień konwergencji –
jeżeli chodzi o opiekuńczość – jest znacznie mniejszy. Różnice występujące pomiędzy poszczególnymi krajami są ciągle bardzo duże. Nie można więc mówić o jednym socjalnym
modelu europejskim. Jest ich wiele3. Zróżnicowane są przyjęte rozwiązania o charakterze
3
W literaturze przedmiotu podkreśla się to zróżnicowanie. Wymienia się wiele modeli państwa opiekuńczego.
W UE można wymienić: 1) Konserwatywne, kooperatywne państwo opiekuńcze; 2) Model Śródziemnomorski
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
67
instytucjonalnym. Poziom opiekuńczości państwa w poszczególnych krajach członkowskich
UE jest więc również bardzo zróżnicowany. Ta różnorodność z pewnością kontrastuje z dużym ujednoliceniem rozwiązań systemowych w sferze produkcji. To pierwszy nasuwający się
wniosek.
Z tego względu należałoby się zastanowić nad przyczynami tego zróżnicowania. Dlaczego stopień konwergencji jest tutaj mniejszy? Z czego wynikają opóźnienia w realizacji idei
socjalnej Europy?
Nie ma jednej przyczyny tego zróżnicowania. Jest ich wiele. W dużym stopniu są to te
same przyczyny, które opóźniają proces konwergencji systemowej w sferze produkcji i wymiany. W tym miejscu należałoby zwrócić uwagę na następujące aspekty:
• Zagadnienia te (szeroko mówiąc sprawy społeczne) stały się przedmiotem zainteresowań na szczeblu Wspólnoty stosunkowo późno w porównaniu z innymi dziedzinami
życia gospodarczego. Dopiero w latach 70. XX wieku (po kryzysie gospodarczym lat
70.).
• Od samego początku nie było i nie ma powszechnej zgody na unifikację regulacji sfery redystrybucji. Nie chcą tego wszystkie kraje. Najbardziej jest tutaj znany opór
Wielkiej Brytanii, która sądzi, że miałoby to niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i międzynarodowa konkurencyjność gospodarki. Podobnego zdania są także niektóre „nowe” kraje UE.
• Poszczególne kraje członkowskie UE znajdują się na różnym poziomie rozwoju gospodarczego, zwłaszcza po ostatnim rozszerzeniu. Różnice w PKB per capita są
znaczne. Kraje te nie sprostałyby wszystkim wspólnym europejskim standardom.
• Ogromną rolę odgrywają tutaj różnice społeczno-kulturowe. Mimo wielu cech wspólnych, pomiędzy poszczególnymi krajami członkowskimi UE istnieją duże różnice.
Poszczególne kraje posiadają inną historię, tradycję, religię itp. Te czynniki mają również istotny wpływ na stosowane rozwiązania systemowe, które zakorzenione są w
doświadczeniu historycznym i akceptowanych społecznie sposobach podejściach do
kwestii społecznych. Z tego względu inne zapotrzebowanie na opiekuńczość występuje w krajach skandynawskich, a inne w krajach śródziemnomorskich.
• Pozostałość po wcześniejszych systemach funkcjonujących w krajach członkowskich
UE. Jak wiadomo 8 „nowych” krajów członkowskich to dawne kraje socjalistyczne w
których występował system gospodarki centralnie planowanej. Państwo miało tam
ogromny wpływ na życie społeczno-gospodarcze, wpajało społeczeństwu, że jego
możliwości, również w sferze redystrybucji, są nieograniczone. Stąd silna tęsknota za
państwem opiekuńczym, chęć otrzymywania świadczeń socjalnych porównywalnych
z innymi krajami UE, pomimo niższego poziomu PKB per capita (Ocena…, 2006).
Nasze badania pokazują, że zróżnicowanie występuje we wszystkich obszarach badawczych, a mianowicie: system szkolnictwa i oświaty, ochrona zdrowia, emerytalny i rentowy, polityki rynku pracy i zasiłki dla bezrobotnych, formy pomocy dla dzieci, rodzin i osób
w podeszłym wieku, a także formy wsparcia budownictwa mieszkaniowego. Trudno jest jednoznacznie wskazać w których dziedzinach jest ono większe, a w których mniejsze.
Przejdźmy wobec tego do klasyfikacji krajowych systemów gospodarczych 25 krajów
członkowskich UE. Trzeba jednak podkreślić, że ocena krajowych systemów gospodarczych
z punktu widzenia poziomu opiekuńczości, a tym bardziej próba klasyfikacji wszystkich 25
krajów członkowskich UE nie jest sprawą prostą. Wynika to przede wszystkim ze – wspomnianego wcześniej – dużego zróżnicowania systemowego (system edukacji, ochrony zdrowia itd.), które utrudnia dokonywanie porównań. Występują różne podmioty regulacji (orga(model Latin Rim); 3) Społeczno-demokratyczne państwo opiekuńcze; 4) Model anglosaski; 5) Model postkomunistyczny. Zob. Y. Lorens (2005).
68
Stanisław Swadźba
ny państwowe, samorządowe, rynek) oraz stosowane są różne narzędzia (zarówno o charakterze administracyjnym, jak i ekonomicznym). W efekcie mamy wiele kombinacji stosowanych
polityk zabezpieczenia społecznego. W niektórych krajach świadczenia (np. zdrowotne lub
emerytalne) finansowane są składek ubezpieczonego, a w innych z podatków. Na podstawie
tego nie można jednak stwierdzić, że większy poziom opiekuńczości występuje w drugiej
grupie krajów. W pierwszej może bowiem być stosowany system dopłat ze strony państwa.
Metody wsparcia ze strony państwa są bardzo zdywersyfikowane, często ukryte i trudne do
uchwycenia. Różny może być zakres i rodzaj świadczeń bezpłatnych, ich poziom itp. Nie
można również dokonać oceny opiekuńczości państwa jedynie na podstawie wydatków państwa (nawet jeżeli podamy je w procentach PKB, w przeliczeniu na 1 mieszkańca i uwzględnimy parytet siły nabywczej). Różna bowiem może być efektywność ich wykorzystania, w
poszczególnych krajach inna może być struktura demograficzna społeczeństwa i chwilowo
większe potrzeby na środki finansowe, przeprowadzenie gruntownych reform systemowych
również często związane jest z chwilowym znacznym wzrostem wydatków na cele społeczne.
Wreszcie należałoby wspomnieć o braku wielu szczegółowych danych statystycznych w
przypadku niektórych krajów co także utrudnia dokonanie analizy porównawczej. Z tego
względu przedstawiona klasyfikacja z pewnością jest bardzo ułomna i ma – w jakimś stopniu
– charakter subiektywny (Ocena…, 2006).
Na podstawie przeprowadzonych badań dokonaliśmy podziału wszystkich krajów
członkowskich UE na 3 grupy, a mianowicie:
• Najmniej opiekuńcze, a więc kraje w których poziom redystrybucji z reguły jest najmniejszy. Przeznacza się tutaj mniej pieniędzy na świadczenia socjalne. Większą rolę
odgrywa rynek. Do tej grupy zaliczyliśmy następujące kraje: Cypr, Estonia, Litwa,
Łotwa, Polska, Malta, Słowacja, Węgry, Grecja.
• Kraje o przeciętnym poziomie opiekuńczości, a więc znajdujące się pomiędzy grupą I
a III. W tej grupie krajów znalazły się: Czechy, Irlandia, Słowenia, Włochy, Wielka
Brytania, Portugalia, Hiszpania, Holandia, Austria, Finlandia.
• Najbardziej opiekuńcze, a więc kraje w których stopień redystrybucji dochodów jest
największy, a udział rynku najmniejszy. Państwo przeznacza tutaj relatywnie znacznie
więcej środków na zabezpieczenie społeczne w porównaniu z wcześniejszymi krajami. Trzecia grupa krajów to: Francja, Luksemburg, Niemcy, Szwecja, Belgia, Dania.
Należy podkreślić, że powyższy podział – w tym wypadku – ma również względny
charakter. Naszym zadaniem nie było przypisanie poszczególnym krajom określonego poziomu opiekuńczości, ich zmierzenie, a jedynie uporządkowanie powyższych krajów według
tego kryterium, od najmniej do najbardziej opiekuńczych. Klasyfikacja ta ma więc jedynie
charakter porządkowy.
Kolejność poszczególnych krajów nie jest przypadkowa. Jest ona zgodna z liczbą
punktów przypisanych poszczególnym krajom w każdym obszarze badawczym, które zostały
zawarte w poszczególnych punktach rozdziału trzeciego. Poszczególnym krajom przypisano
od 1 do 2 punktów (szkolnictwo i oświata oraz mieszkalnictwo) lub od 1 do 4 punktów
(ochrona zdrowia, emerytury i renty, aktywna polityka rynku pracy i zasiłki dla bezrobotnych
oraz opieka nad dziećmi i osobami w podeszłym wieku). Uznano, że takie zróżnicowanie jest
konieczne, gdyż wpływ analizowanych obszarów badawczych jest zróżnicowany, inny jest
chociażby ich udział w wydatkach państwa. W efekcie minimalna liczba punktów wynosiła 6,
a maksymalna 20. Kraje zakwalifikowane do I grupy otrzymały od 8,5 do 11 punktów, do II
grupy od 12 do 14,5 punktu, a do III grupy od 15,5 do 17 punktu. Tak więc kraje umieszczone na początku listy w każdej grupie państw są zawsze mniej opiekuńcze w porównaniu z
krajami umieszczonymi na jej końcu. Szczegółowe informacje na ten temat zawiera tabela 2.
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
69
Tabela 2. Kraje Unii Europejskiej według stopnia opiekuńczości
Lp.
Kraj
Razem
A.
B.
C.
D.
E.
F.
1
Cypr
8,5
1
1
3,5
1
1
2
2-5
Estonia
9
1,5
2
2
1
1,5
1
2-5
Litwa
9
1,5
1,5
2,5
1
1
1,5
2-5
Łotwa
9
1,5
2,5
2
1
1
1
2-5
Polska
9
1,5
1,5
2,5
1
1,5
1
6-7
Malta
9,5
1
2
3,5
1
1
1
6-7
Słowacja
9,5
1,5
1,5
2
1
2,5
1
8
Węgry
10,5
1,5
1,5
2,5
1
2,5
1,5
9
Grecja
11
1,5
1
4
1,5
1,5
1,5
10-13
Czechy
12
1,5
2
3,5
1
3
1
11-13
Irlandia
12
1,5
3
1
2
2,5
2
10-13
Słowenia
12
1,5
2
3
1
3
1,5
10-13
Włochy
12
1,5
2
4
2
1,5
1
14
W. Brytania
12,5
1
2,5
1,5
1,5
4
2
15
Portugalia
13
2
2
3
2
2,5
1,5
16
Hiszpania
13,5
1,5
2
4
2,5
2,5
1
17-18
Austria
14
1,5
2
4
2,5
3
1
17-18
Holandia
14
1,5
3
2,5
4
1,5
1,5
19
Finlandia
14,5
2
1,5
3
3
4
1
20
Francja
15,5
1,5
2,5
4
3
2,5
2
21-23 Luksemburg
16
2
3,5
4
2,5
3
1
21-23
Niemcy
16
1
3,5
3,5
3
2
2
21-23
Szwecja
16
2
3,5
2,5
3,5
2,5
2
24
Belgia
16,5
1,5
3,5
4
3,5
2,5
1,5
25
Dania
17
1,5
4
1,5
4
4
2
A – Szkolnictwo i oświata, B – Ochrona zdrowia, C – Emerytury i renty, D – Aktywna polityka rynku pracy i zasiłki dla bezrobotnych, E – Opieka nad dziećmi i osobami w podeszłym
wieku, F – Mieszkalnictwo
Źródło: opracowanie własne na podstawie Ocena…, (2006)
Jak można w skrócie ocenić poszczególne grupy?
Jeżeli chodzi o pierwszą grupę to należą do niej przede wszystkim „nowe” kraje UE.
Jest tutaj osiem krajów z nowej dziesiątki, która w 2004 roku przystąpiła do UE. Są to najbiedniejsze kraje Unii, ich PKB w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest najmniejszy (nawet
uwzględniając parytet siły nabywczej). W tej grupie mieści się również Grecja, najbiedniejszy
kraj „starej” Unii (zajmuje jednak ostatnie miejsce w tej grupie). Widać więc tutaj wyraźną
zależność między poziomem PKB per capita a stopniem opiekuńczości.
W drugiej grupie znalazły się Czechy i Słowenia, dwa „nowe” kraje UE. Reprezentują
one jednak najniższy poziom opiekuńczości. W dolnej części tej grupy jest Irlandia i Wielka
Brytania, kraje bogatsze w porównaniu z Portugalią i Hiszpanią, a więc zależność między
poziomem PKB per capita a stopniem opiekuńczości nie jest już tak widoczna. Wynika to z
odmiennych modeli polityki socjalnej występujących w tych krajach – modelu neoliberalnego
i śródziemnomorskiego (w grupie tej są również Włochy, które również zaliczamy do tego
modelu).
W trzeciej, najmniej licznej, grupie mamy kraje bogate o zbliżonym poziomie PKB
per capita (wyjątkiem jest tutaj Luksemburg o znacznie wyższym dochodzie w przeliczeniu
70
Stanisław Swadźba
na 1 mieszkańca – najbogatszy kraj UE). Pierwsze miejsce zajmuje Dania, która w czterech
obszarach badawczych (na sześć) uzyskała maksymalny wynik. Reprezentuje ona, podobnie
jak znajdująca się nieco niżej Szwecja, skandynawski model państwa dobrobytu. Są tutaj
również Niemcy – państwo „przesocjalizowane”, podobnie jak nie godząca się na obniżenie
socjalnej pomocy Francja. Pewnym zaskoczeniem może być wysoka pozycja Belgii, która we
wszystkich klasyfikacjach otrzymywała stosunkowo wysoką liczbę punktów (chociaż tylko
jeden raz maksymalną).
Interesujące jest porównanie powyższej listy rankingowej z wydatkami na cele socjalne jako % PKB oraz wydatkami według PPS per capita we wszystkich krajach członkowskich
UE. Jeżeli chodzi o pierwsze porównanie to na ogół udział wydatków na cele socjalne jako %
PKB jest silnie skorelowany z poziomem opiekuńczości. Najwyższy odsetek PKB na ten cel
przeznaczają Szwecja, Dania, Francja, i Niemcy (powyżej 30%), a w dalszej kolejności Belgia (nieco poniżej 30%). Wszystkie te kraje uzyskały w naszym rankingu największą liczbę
punktów i zostały włączone do grupy najbardziej opiekuńczych krajów. Wyjątkiem jest tutaj
Luksemburg (niższy odsetek PKB przeznaczany na cele socjalne). Można to jednak wytłumaczyć relatywnie bardzo wysokim poziomem PKB per capita. Z kolei kraje, które relatywnie
przeznaczają najmniej PKB na sfinansowanie opiekuńczych funkcji państwa znajdują się z
reguły w grupie krajów najmniej opiekuńczych (z pierwszej siódemki sześć). Wyjątkiem jest
tutaj Irlandia, która wydaje się być bardziej opiekuńcza w porównaniu z przeznaczonymi na
ten cel środkami. Może to świadczyć o dobrym ich wykorzystaniu. Natomiast Polska, a także
Węgry i Grecja, wydają relatywnie więcej w porównaniu z poziomem ich opiekuńczości. To
może oznaczać słabe wykorzystanie przeznaczonych na pomoc socjalną środków. Również
silna jest korelacja poziomu wydatków socjalnych per capita z poziomem opiekuńczości. Tutaj widać wyraźną dominację Luksemburga w poziomie wydatków (stąd wysoka pozycja w
naszym rankingu) oraz ich najniższy poziom w 10 „nowych” krajach UE (zajmują dokładnie
dziesięć ostatnich miejsc). Nic więc dziwnego, że w większości zaliczyliśmy je do grupy
krajów najmniej opiekuńczych. Szczegółowe informacje na temat zajętych miejsc w rankingu
krajów UE pod względem opiekuńczości (wyniki własnych badań) oraz poziomu wydatków
socjalnych (jako % PKB oraz w przeliczeniu na 1 mieszkańca w PPS) podaje tabela 3.
Tabela 3. Rankingi krajów Unii Europejskiej
Według stopnia opiekuńczości
Lp.
Kraj
1
Cypr
2-5
Estonia
2-5
Litwa
2-5
Łotwa
2-5
Polska
6-7
Malta
6-7
Słowacja
8
Węgry
9
Grecja
10-13
Czechy
11-13
Irlandia
10-13
Słowenia
10-13
Włochy
14
W. Brytania
15
Portugalia
Wydatki socjalne
(% PKB)
Lp.
Kraj
1-2
Estonia
1-2
Łotwa
3
Litwa
4
Cypr
5
Irlandia
6
Słowacja
7
Malta
8
Hiszpania
9
Czechy
10
Węgry
11
Polska
12
Luksemburg
13
Portugalia
14
Słowenia
15
Grecja
Wydatki socjalne
(PPS per capita)
Lp.
Kraj
1
Łotwa
2
Litwa
3
Estonia
4
Słowacja
5
Polska
6
Węgry
7
Malta
8
Cypr
9
Czechy
10
Słowenia
11
Portugalia
12
Hiszpania
13
Grecja
14
Irlandia
15
Włochy
71
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
16
17-18
17-18
19
20
21-23
21-23
21-23
24
25
Hiszpania
Austria
Holandia
Finlandia
Francja
Luksemburg
Niemcy
Szwecja
Belgia
Dania
16
17
18
19
20
21
22
23-24
23-24
25
Włochy
W. Brytania
Finlandia
Holandia
Austria
Belgia
Niemcy
Dania
Francja
Szwecja
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Finlandia
W. Brytania
Niemcy
Francja
Belgia
Holandia
Austria
Dania
Szwecja
Luksemburg
Źródło: opracowanie własne na podstawie Eurostat… oraz Joint…, (2005)
Jak wiadomo systemy gospodarcze nie są niezmienne. Na to zwracaliśmy już wielokrotnie uwagę. Tak jest również w przypadku krajowych systemów gospodarczych 25 państw
członkowskich UE. Jaki jest wobec tego kierunek ich ewolucji? Czy w ostatnich latach widoczna jest jakaś wyraźna tendencja? W stronę jakiego modelu gospodarczego zmierzają powyższe kraje?
Ostatnie lata (dekada lat 90. XX w. i pierwsze lata XXI w.) nie pokazują – wbrew temu co się często mówi – większych zmian. Pokazują to chociażby dane statystyczne. Przeciętny poziom wydatków na cele społeczne (jako % PKB) w całej Unii nie uległ większej
zmianie i utrzymywał się na podobnym poziomie. Oczywiście w niektórych krajach zaszły
większe zmiany, np. znaczny spadek w Szwecji (był tam bardzo wysoki) i wzrost w Grecji i
Portugalii (był tam relatywnie bardzo niski). Tempo wzrostu tych wydatków było cały czas
dodatnie, wyższe na początku lat 90., najniższe w latach późniejszych i nieco wyższe na początku XXI wieku. W przeliczeniu na 1 mieszkańca przyrost był znacznie większy. Nie uległa
również większej zmianie struktura tych wydatków. Wyraźna zmiana (spadek udziału) był
jedynie po stronie wydatków związanych z bezrobociem. W innych działach odnotowano
minimalny wzrost. Również szczegółowa analiza obszarów badawczych mieszczących się w
ramach sfery redystrybucji nie pokazuje radykalnych zmian o charakterze instytucjonalnym,
które miałyby świadczyć o odchodzeniu od obecnego poziomu opiekuńczości, bądź jego
znaczne zwiększanie. Powyższe tendencje występowały równocześnie. W krajach nadopiekuńczych – pierwsza, a w krajach mało opiekuńczych – druga. Unia jako całość nie zmieniła
swojego oblicza. Zauważalne były raczej działania w kierunku uczynienia istniejącego systemu bardziej efektywnym (restrukturyzacja wydatków, próby przeprowadzenia niezbędnych
reform itd. (Ocena …, 2006).
Liberalizm a opiekuńczość
Obecnie przejdziemy do porównania rankingu 25 krajów UE pod względem liberalizmu z rankingiem krajów pod względem opiekuńczości. Graficznie przedstawia to rysunek 1.
72
Stanisław Swadźba
Rysunek 1. Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
20
Belgia
Niemcy
Francja
Dania
Austria
Stopień opiekuńczości
Hiszpania
Portugalia
Włochy
Grecja
Luksemburg
Szwecja
Finlandia
Holandia
W. Brytania
Czechy
Słowenia
Słowacja
Polska
Łotwa
Irlandia
Węgry
Malta
Litwa
Estonia
Cypr
0
20
Poziom liberalizacji
0
Źródło: opracowanie własne na podstawie Ocena…, (2005) oraz Ocena…, (2006)
Uwzględniając powyższe dwie klasyfikacje (według poziomu liberalizacji oraz stopnia
opiekuńczości) kraje UE możemy podzielić na 9 grup, a mianowicie:
• Liberalne i mało opiekuńcze (Estonia)
• Liberalne i średnio opiekuńcze (Wielka Brytania, Irlandia, Holandia i Finlandia)
• Liberalne i opiekuńcze (Dania i Luksemburg)
• Liberalno-interwencjonistyczne i mało opiekuńcze (Litwa, Cypr, Malta, Węgry, Łotwa, Słowacja)
• Liberalno-interwencjonistyczne i średnio opiekuńcze (Austria, Czechy, Słowenia)
• Liberalno-interwencjonistyczne i opiekuńcze (Szwecja, Niemcy, Belgia)
• Interwencjonistyczne i mało opiekuńcze (Polska, Grecja)
• Interwencjonistyczne i średnio opiekuńcze (Włochy, Portugalia, Hiszpania)
• Interwencjonistyczne i opiekuńcze (Francja)
Szczegółowa analiza poziomu liberalizacji i stopnia opiekuńczości tych krajów pozwala nam stwierdzić, że:
• Najwięcej krajów znajduje się pośrodku, a więc reprezentuje przeciętny poziom liberalizmu i interwencjonizmu (12 krajów) lub przeciętny stopień opiekuńczości (10
krajów).
• Najmniej krajów znajduje się na obrzeżach. Są to kraje, które reprezentują skrajności
(1 kraj liberalny i mało opiekuńczy, 1 kraj interwencjonistyczny i opiekuńczy, 2 kraje
interwencjonistyczne i mało opiekuńcze, 2 kraje liberalne i opiekuńcze).
• Najwięcej krajów (6) znalazło się w grupie: liberalno-interwencjonistyczne i mało
opiekuńcze.
Wobec powyższego możemy wyciągnąć wniosek, że między liberalizmem a opiekuńczością nie musi występować sprzeczność. Są one do pogodzenia. Tak jest w Danii i Luk-
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
73
semburgu (kraje liberalne i opiekuńcze), ale także – chociaż w mniejszym stopniu – w 10
innych krajach, które próbują na swój sposób łączyć liberalizm i opiekuńczość (kraje liberalne
i średnio opiekuńcze, liberalno-interwencjonistyczne i opiekuńcze oraz liberalnointerwencjonistyczne i średnio opiekuńcze). W sumie więc prawie połowa krajów członkowskich UE uznaje, że bliski im jest zarówno liberalizm, jak i opiekuńczość.
W tym miejscu należałoby dodać, że taka symbioza liberalizmu i opiekuńczości jest
nie tylko możliwa, ale wręcz pożądana. Jest ona zgodna z ideą spójności społecznoekonomicznej, która ma być wyróżnikiem systemu gospodarczego Unii Europejskiej. Jest to –
jak pisze M.G. Woźniak – zdolność systemu ekonomicznego do harmonizowania ekonomiczności i sprawiedliwości, która umożliwi pomnażanie dobrobytu społecznego poprzez wartościowy rozwój możliwie największej liczby ludzi we wszystkich aspektach bytu ludzkiego
(Woźniak, 2006b, s. 8). To system w którym państwo powinno nie tylko korygować dochody,
ale – przede wszystkim – dbać o równość szans uczestników gospodarowania i możliwości
realizowania wartościowego życia (Woźniak, 2006b, s. 16). W praktyce ideę spójności społeczno-ekonomicznej wprowadza się za pomocą zasady subsydiarności państwa, która obowiązuje wszystkich członków UE, oraz całego ich dorobku prawnego, na mocy którego uruchamiane są korygujące funkcjonowanie rynków instrumenty i mechanizmy regulacji. Są one
deklarowane na poziomie władz Wspólnot Europejskich, zaś przyjęte ich sposoby realizacji
są w poszczególnych państwach członkowskich wspomagane za pomocą funduszy strukturalnych i spójności (Woźniak, 2006a, s. 168). Taki system gospodarczy deklaruje Unia Europejska, w takim kierunku chce zmierzać.
Na koniec należałoby się zastanowić jakie są perspektywy ewolucji krajowych systemów gospodarczych.
Tendencja do konwergencji systemowej w kierunku bardziej liberalnej gospodarki –
tak czy owak – utrzyma się. W tym kierunku zmierza zdecydowana większość krajów członkowskich UE. Widać to zarówno w krajach „starej Unii” (przykładowo w krajach skandynawskich, a także w Niemczech) jak i krajach nowoprzyjętych. Te ostatnie m.in. w tym widzą
szansę ich rozwoju. Jednak UE z pewnością nie odejdzie od regulacji sfery produkcji i wymiany w ogóle. Tam gdzie to będzie potrzebne będzie się starała wprowadzić regulacje na
szczeblu wspólnotowym co wynika z idei jednolitego rynku. Podejście interwencjonistyczne
będzie więc bardziej widoczne raczej na szczeblu ponadnarodowym. W efekcie systemy gospodarcze państw członkowskich będą coraz bardziej zbieżne, będzie miał miejsce proces
konwergencji systemowej (wspierany dodatkowo przez postępującą globalizację), a Europa
będzie zmierzała w stronę jednolitego unijnego modelu gospodarczego. Będzie to jednak proces – tak jak do tej pory – stopniowy i powolny. Model europejski będzie się krystalizował.
To, że Europa pójdzie w stronę modelu bardziej liberalnego jest chyba przesądzone.
Dane statystyczne pokazują, który model gospodarczy w ostatnich latach sprawdza się lepiej.
Wyniki gospodarki brytyjskiej są zdecydowanie lepsze w porównaniu z gospodarką francuską. Odnosi się to do PKB per capita, poziomu bezrobocia, kosztów pracy i produktywności.
Niklewicz (2005). To Wielka Brytania jest liderem liberalnej Europy. Czy jednak sama Wielka Brytania może przekonać pozostałe państwa do swojego liberalnego modelu gospodarczego? Z pewnością nie. Jest jednak jeszcze Irlandia, zmieniły się rządy w Niemczech i Szwecji.
Obóz liberalny (na czele z Wielką Brytanią) może się zwiększyć, a interwencjonistyczny (na
czele z Francją) skurczyć. Większość „nowych” krajów członkowskich również powinna
wspierać model bardziej liberalny. To wszystko może oznaczać narodziny „Europy angielskiej”, jak pisał francuski komentator po nieudanym referendum konstytucyjnym we Francji.
Został więc T. Blair i brytyjska wizja Europy. Blairyzm, przy wszystkich swoich wadach,
„[…] stanowi najbardziej skuteczną w Europie próbę połączenia przedsiębiorczości po amerykańsku z solidarnością społeczną po europejsku” (Ash, 2005). Dobrym wzorem ostatnio
może także być Dania, która nie rozstając się ze swoim modelem państwa opiekuńczego staje
74
Stanisław Swadźba
się coraz bardziej liberalna (zob. wskaźniki wolności gospodarczej). To tzw. miękki paternalizm, czyli państwo nie pozbawione liberalizmu i delikatnie naprowadzające obywatela na
właściwe decyzje. Przykładem tego może być duński system walki z bezrobociem (Soft paternalism ..., 2006). Czy te kraje narzucą odpowiedni kształt modelowi unijnemu? Czy spowodują, że reforma gospodarcza UE – w kierunku ograniczenia nadmiernej regulacji – odniesie sukces? Miejmy nadzieję, że tak.
Jeżeli chodzi o opiekuńczość to możemy powiedzieć, że kraje członkowskie UE nie
zmienią radykalnie swojego podejścia do tych zagadnień. Kwestia socjalna będzie zawsze
odgrywała ważna rolę w ich specyficznych krajowych systemach gospodarczych. Z pewnością kraje „przesocjalizowane” będą się starały zmniejszyć swoje wydatki na ten cel, dokonać
ich restrukturyzacji, poprawić efektywność ich wykorzystania. Z drugiej strony, kraje, które
nie przywiązywały większej wagi do tych kwestii będą – wraz ze wzrostem poziomu ich dochodu per capita – stawały się bardziej opiekuńcze. Model amerykański (zdecydowanie
mniejsza opiekuńczość) w Europie nie przyjmie się. Wydaje się, że Europa będzie bronić
swoich wartości, nie zrezygnuje z własnych rozwiązań. Wynika to głównie z przyczyn społeczno-kulturowych i wielu innych pozaekonomicznych uwarunkowań. Nie da się przenieść
modelu amerykańskiego na grunt europejski. To jednak nie oznacza, że Europa nie podejmie
żadnych działań w kierunku przyjęcia niektórych liberalnych rozwiązań stosowanych w USA,
które – bez wątpienia – miały pozytywny wpływ na wyniki gospodarcze w ostatnich latach.
W tym zakresie możemy mówić o konwergencji systemowej. Europa będzie się reformować
(liberalizować), będzie się starała uczynić swój model bardziej efektywny. Europa będzie się
upodabniać – jak pisze O. Blanchard – do bardziej efektywnego modelu europejskiego niż do
modelu amerykańskiego (Blanchard, 2005). Stary Kontynent upora się z własnymi problemami (wysokie bezrobocie, niskie tempo wzrostu gospodarczego, niższa konkurencyjność
gospodarki itd.). Uczyni to jednak – zdaniem A. Moravcsika – bez zapożyczenia modelu amerykańskiego. Znajdzie swoje własne, czysto europejskie rozwiązanie. Weźmie się za rozwiązywanie swych typowo europejskich problemów na sposób europejski (Moravcsik, 2006).
Podsumowanie
Przeprowadzone badania nad systemami gospodarczymi 25 krajów członkowskich UE
pozwalają nam na sformułowanie następujących wniosków:
• Europejska integracja gospodarcza prowadzi do konwergencji krajowych systemów
gospodarczych
• Tendencja ta nie oznacza całkowitej unifikacji systemów gospodarczych krajów UE,
które nadal są zróżnicowane, zarówno pod względem wolności gospodarczej, jak i
opiekuńczości
• W poszczególnych krajach UE występują różnorodne kombinacje poziomu liberalizacji i stopnia opiekuńczości
• Widoczna jest również łączenie wysokiego poziomu liberalizacji oraz wysokiego
stopnia opiekuńczości
• Łączenie liberalizmu i opiekuńczości jest zgodne z zasadą spójności społecznoekonomicznej
BIBLIOGRAFIA:
1. Analiza porównawcza poziomu liberalizacji systemów gospodarczych krajów członkowskich Unii Europejskiej (2006), praca zbiorowa pod red. S. Swadźby, AE Katowice.
2. Ash T.G., (2005), Czy Blair uratuje Europę? Gazeta Wyborcza, 4-5 czerwca.
3. Blanchard O., (2005), Ekonomiczna przyszłość Europy, Gospodarka Narodowa, Nr 11-
Liberalizm a opiekuńczość w krajach Unii Europejskiej
75
12.
4. Eurostat, Database, Population and Social Conditions, http://epp.eurostat.ec.europa.eu
5. Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2005, (2005), European Commission.
6. Lorens Y., (2005), Zmiana polityki społecznej w Unii Europejskiej, Polityka Społeczna,
nr 3.
7. Miles M., Feulner E., O’Grady M., (2005), 2005 Index of Economic Freedom, The Heritage Foundation, Washington.
8. Moravcsik A., (2006), Bruksela gasi pożar, Newsweek, 22.01.
9. Niklewicz K., (2005), Czy Brytyjczycy przekonają Europę do liberalizacji? Gazeta Wyborcza, 20 czerwca.
10. Ocena krajowych systemów gospodarczych. Analiza porównawcza systemów gospodarczych krajów członkowskich Unii Europejskiej, część I. Sfera produkcji i wymiany
(2005), praca zbiorowa pod red. S. Swadźby, AE Katowice (maszynopis).
11. Ocena krajowych systemów gospodarczych. Analiza porównawcza systemów gospodarczych krajów członkowskich Unii Europejskiej, część II. Sfera redystrybucji (2006), praca
zbiorowa pod red. S. Swadźby, AE Katowice (maszynopis).
12. Soft paternalism. The state is looking after you, (2006), The Economist, 8 April.
13. Swadźba S., (2006), Wpływ integracji europejskiej na systemy gospodarcze krajów
członkowskich, w: Zakres i formy interwencjonizmu państwowego we współczesnych
systemach gospodarczych, red. D. Kopycińska, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin.
14. Woźniak M.G., (2006a): Spójność społeczno-ekonomiczna w świetle Strategii Lizbońskiej, w: Systemy gospodarcze i ich ewolucja. Bilans pierwszych lat członkostwa w Unii
Europejskiej, red. S. Swadźba, AE Katowice, Katowice.
15. Woźniak M.G., (2006b), Spójność społeczno-ekonomiczna wyzwaniem XXI wieku, w:
Zakres i formy interwencjonizmu państwowego we współczesnych systemach gospodarczych, red. D. Kopycińska, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin.